Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1327/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. i B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 486/09 w sprawie ze skargi B. F. i B. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 1327/09

U z a s a d n i e n i e

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2009 r. sygn. IV SA/Wa 486/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. F. i B. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego /dalej w skrócie: WINGiK/, z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ewidencji gruntów i budynków – skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: pismem z dnia 29 stycznia 2007 r. B. F. i B. M. wystąpili do organu ewidencyjnego o wykreślenie z rejestru gruntów [...] Spółdzielni Mieszkaniowej /dalej w skrócie: WSM/, jako użytkownika wieczystego działek przejętych na rzecz Skarbu Państwa pod budowę osiedla [...], oznaczonych wówczas numerem [...],[...],[...],[...], z obr. [...]. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówił wprowadzenia żądanych zmian, gdyż wnioskodawcy powołując się na toczące się postępowanie o zwrot nieruchomości nie wykazali interesu prawnego a jedynie interes faktyczny. Po rozpatrzeniu odwołania B. F. i B. M. WINGiK decyzją z dnia[...] stycznia 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdzając, że zmiany w ewidencji wprowadza się na wniosek właścicieli i osób władających na podstawie stosownych dokumentów wyszczególnionych w § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /zwanego dalej: rozporządzeniem/. Wobec tego wnioskodawcy nie są uprawnieni do wystąpienia o dokonanie zmian w ewidencji gruntów, ponieważ nie mieszczą się w katalogu uprawnionych podmiotów do wystąpienia z takim wnioskiem. Nadto w postępowaniu dotyczącym zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można oceniać skutków aktów, orzeczeń i czynności prawnych objętych § 12 rozporządzenia.

W skardze B. F. i B. M. zarzucili rażące naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie mają przymiotu strony, jak również błąd w ustaleniach faktycznych i w ocenie materiału dowodowego i na tej podstawie, wskazując na toczące się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości twierdzili, że wykazali swój interes prawny w sprawie.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie podkreślając, że podstawę wpisu w ewidencji mogą stanowić wyłącznie dokumenty określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powołując art. 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm./, zwanej dalej: ustawą, a także wskazując na § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia stwierdził, że prawa osób i jednostek organizacyjnych uwidacznia się w ewidencji np. na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i lokali oraz ostatecznych decyzji administracyjnych. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów wymienionych w § 10 i 11 rozporządzenia /§ 46 ust. 1 rozporządzenia/, przy czym podmioty zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian /art. 22 ust. 3 ustawy/. Z powyższych regulacji wynika, że przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w rejestrze ewidencyjnym, a dokonanie zmiany jest możliwe w przypadku udokumentowania przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Z akt sprawy wynika, że skarżący domagali się zmiany w rejestrze ewidencji gruntów polegającej na wykreśleniu WSM, wpisanej jako użytkownika wieczystego działek nr [...],[...],[...],[...], przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skarżący interes prawny wyprowadzili z toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i dodatkowo z wyroku WSA z dnia 8 listopada 2004 r. sygn. I SA 2555/03, decyzji o zwrocie objętej tym wyrokiem, a także decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2003 Nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...]. Podzielając argumentację organu ewidencyjnego WSA stwierdził, że skarżący nie wykazali aby należeli do osób, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia i na których wniosek, zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji. W szczególności źródłem interesu prawnego skarżących nie mógł być § 46 rozporządzenia, a o interesie prawnym nie może stanowić toczące się postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, z uwagi na brak ostatecznej decyzji. Również wyrok z dnia 8 listopada 2004 r. sygn. I SA 2555/03 nie może stanowić podstawy wpisu, gdyż orzeczeniem tym uchylono decyzje organów obu instancji w przedmiocie zwrotu nieruchomości nr [...] i [...] oraz odmowy zwrotu działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w W. Decyzje o zwrocie wyeliminowane zostały z obrotu prawnego, a ponowne postępowanie w tym przedmiocie jest w toku. Natomiast decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] dotyczy jedynie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] objętej księgą wieczystą Nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym WSM, na działki nr [...] i [...]. Reasumując stwierdzono, że przymiot strony w postępowaniu o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków przysługuje jedynie podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Brak jest natomiast przesłanek do uznania, że interes prawny przysługuje potencjalnym /przyszłym/ właścicielom nieruchomości, którzy zmian takich żądają. Nie ma więc podstaw do uwzględnienia skargi, skoro skarżący nie wykazali się interesem prawnym.

W skardze kasacyjnej B. F. i B. M. reprezentowani przez adwokata zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają przymiotu strony, a także obrazę przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, z pominięciem słusznego interesu strony, błąd w ustaleniach faktycznych i w ocenie materiału dowodowego polegający na uznaniu, że dane podmiotowe ewidencji gruntów dotyczące wymienionych we wniosku działek są prawidłowe, chociaż wnioskodawcy we wniosku wskazali nieprawidłowości i organ I instancji podjął postępowanie z urzędu.

Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że akceptacja zaskarżonego wyroku doprowadzi do funkcjonowania w obiegu prawnym wadliwej decyzji. Wskazując na dokonane wywłaszczenia i fakt, że jego cel nie został zrealizowany wywiedziono, że stało się możliwe wszczęcie postępowania zwrotowego, będącego w toku. Okoliczność ta daje podstawę do przyjęcia, że skarżący kasacyjnie są stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. co znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie NSA. Zakwestionowano również podstawę wpisu WSM w zakresie użytkowania wieczystego, szczegółowo podając rozstrzygnięcia podjęte w przedmiotowej sprawie. Pominięcie tych okoliczności świadczy o naruszeniu przepisów postępowania w sformułowanym zarzucie. W konkluzji stwierdzono, że wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w sytuacji, gdy organ posiadał informację o toczącym się postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zmianę wpisu w ewidencji, stanowi naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają przymiotu strony, a także obrazę przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2 k.p.a. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika, że o tym, czy dany podmiot jest stroną, decyduje "interes prawny".

Powszechnie przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a przez "interes prawny" należy rozumieć "interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego" /zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06, Lex nr 337023/.

W sprawie tak pojmowany "interes" odnieść należy do przepisów prawa materialnego normujących prowadzenie oraz dokonywanie zmian w ewidencji gruntów. Zasadnicze więc znaczenie ma art. 22 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne który w ustępie 1 stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie, a osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian (...), przy czym na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków /ustęp 2 i 3 tegoż artykułu/. Wyjaśnić należy, że art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazuje tylko i wyłącznie na właścicieli, zaś art. 51 daje podstawę do wykazania - do czasu uregulowania tytułu własności - oprócz właściciela, także osobę władającego.

Powyższe regulacje ustawowe uszczegółowione zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. nr 38, poz.454/ poprzez wskazanie w § 10 ust. 1 pkt 2, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz – w myśl § 11 ust. 1 i 2 - również dane dotyczące użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, jak również dane dotyczące osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zwanych dalej "dzierżawcami", zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 756, z 1999 r. Nr 60, poz. 636 i z 2000 r. Nr 45, poz. 531). Jednocześnie w § 12 rozporządzenia wskazano, że prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których wyżej mowa, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie:

1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych,

2) prawomocnych orzeczeń sądowych,

3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,

4) ostatecznych decyzji administracyjnych,

5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,

6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Dopełnieniem powyższych regulacji jest § 46 ust. 1 rozporządzenia stanowiący, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11.

W sprawie poza sporem pozostaje, że we wniosku z daty 29 stycznia 2007 r. B. F. i B. M. domagali się od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków wykreślenia WSM jako użytkownika wieczystego działek nr [...],[...],[...] oraz [...] obr. [...] z argumentacją sprowadzającą się do twierdzenia, że przedmiotowe działki stanowiły przedmiot wywłaszczenia, którego cel nie został zrealizowany, a aktualnie toczy się postępowanie dotyczące zwrotu tych nieruchomości na rzecz wnioskodawców. Przy takiej treści wniosku zasadnie WSA zaaprobował ustalenia organów ewidencyjnych, że wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego do dokonania zmian w ewidencji. Również na aprobatę zasługuje stanowisko, że wskazane na rozprawie decyzje organów administracyjnych oraz wyrok w sprawie sygn. I SA 2555/03 w żadnym wypadku nie mogą stanowić podstawy zmian w ewidencji, gdyż nie stanowią dowodu stwierdzającego nabycie własności działek objętych niniejszym postępowaniem. Stąd też trafna jest konkluzja, że skoro skarżący nie są właścicielami nieruchomości, których wniosek dotyczy, to tym samym nie mogli skutecznie domagać się zmian w ewidencji gruntów. Podkreślić bowiem należy, że w świetle przedstawionych powyżej regulacji prawnych, legitymacja do wystąpienia z żądaniem dokonania zmian przysługuje jedynie właścicielowi względnie organom i jednostkom organizacyjnym, o których mowa w § 10 i § 11 rozporządzenia. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów i budynków w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które mają wystąpić dopiero w przyszłości.

Jeśli chodzi o dalszą cześć zarzutu naruszenia przepisów postępowania i powiązania przepisu art. 28 k.p.a. z art. 73 k.p.a. należy zauważyć, że ostatnio wymieniony przepis składa się z paragrafów, czego skarga kasacyjna nie uwzględnia a nadto w uzasadnieniu nie wskazuje, na czym naruszenie to miałoby polegać. Stąd też w tym zakresie nie odpowiada wymaganiom stawianym temu środkowi odwoławczemu, o jakich mowa w art.176 p.p.s.a.

W świetle braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców w dokonaniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków, za nieusprawiedliwiony należy uznać również zarzut wskazujący na naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz prowadzenia postępowania dowodowego. Prowadzenie oczekiwanego przez skarżących postępowania - jak to słusznie zauważono – w sytuacji posiadania przez B. F. i B. M. jedynie interesu faktycznego, nie mgło doprowadzić do innych ustaleń i w konsekwencji do wprowadzenia oczekiwanych zmian w ewidencji. Jeszcze raz podkreślić należy, że skoro skarżący w dacie orzekania nie należeli do kręgu podmiotów, o jakich mowa w § 10 i § 11 rozporządzenia, to prowadzenie szerszego postępowania wyjaśniającego, przy respektowaniu w tym postępowaniu zasad określonych w art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1 i 4 k.p.a. było zbędne.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o art.184 p.p.s.a.