Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1091/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza, WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca) Protokolant: Referent stażysta Michał Fiut po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Inne z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...].MW w przedmiocie zwrotu środków wynikających z umowy o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Zarząd Województwa [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w [...] (dalej: LAWP) z dnia 12 listopada 2013 r. w przedmiocie zwrotu środków europejskich, stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu.

Powyższa decyzja zapadła następującym stanie faktycznym i prawnym.

LAWP w dniu 21 marca 2011 r. zawarła ze skarżącym umowę o dofinansowanie projektu "[...] ". Projekt miał realizować cele Działania 2.4 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Zgodnie z dokumentem "Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Uszczegółowienie Programu" (dalej "URPO"), celem Działania 2.4 jest promocja gospodarcza województwa [...].

Wniosek o dofinansowanie projektu przewidywał, iż w ramach projektu strona weźmie udział w targach branżowych w Pekinie i w Berlinie. Na potrzeby tych działań miały zostać dokonane również zakupy materiałów promocyjnych.

Zgodnie z treścią § 2 ust. 5 i 6 umowy o dofinansowanie całkowita wartość projektu miała wynosić 61.343,00 zł., a łączna kwota dofinansowania została określona na 43.360 zł. Skarżący przedłożył do LAWP wniosek o płatność, na podstawie którego otrzymał refundację wydatków poniesionych na realizację projektu w łącznej kwocie 21.274,93 zł.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. LAWP poinformowała beneficjenta (skarżącego) o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie realizacji projektu w trybie natychmiastowym, bez wypowiedzenia, z powodu nie zrealizowania przedmiotowego projektu w zakładanym zakresie, nie osiągnięcia założonych we wniosku o dofinansowanie celów, jak również nie stosowanie w czasie jego realizacji obowiązujących postanowień umowy i przepisów prawa. Jako nieprawidłowości, będące podstawą do rozwiązania umowy wskazano: uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez podmiot nieuprawniony, naruszenie zasady przejrzystości i uczciwej konkurencji przy wyborze wykonawcy na dostawę materiałów informacyjno-promocyjnych oraz powiązania z innymi przedsiębiorstwami, mające istotne znaczenie w przedmiocie złożonego oświadczenia o statusie MŚP. Beneficjent został wezwany do zwrotu uprzednio wypłaconych mu środków publicznych, w wysokości 21.274,93 zł, wraz z odsetkami.

Wobec braku zwrotu środków, LAWP, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. zobowiązała skarżącego do zwrotu kwoty 21.274,93 zł wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia 4 października 2011 r., kiedy doszło do przekazania tej kwoty na rachunek beneficjenta.

W uzasadnieniu decyzji LAWP stwierdziła, że w niniejszej sprawie spełnione zostały dwie przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako u.f.p.), to jest wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem oraz dokonanie wydatków z naruszeniem obowiązujących procedur.

W ocenie LAWP, o ziszczeniu się przesłanki wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem przesądził fakt, że w targach NGV China 2011 oraz NGV Berlin 2011 wziął udział nie skarżący, ale przedstawiciele przedsiębiorstwa [...] Sp.j., a nadto, że stoisko targowe, za które zapłaciło przedsiębiorstwo [...], faktycznie opatrzone było banerami reklamowymi spółki [...] Sp. j. Również na materiałach promocyjnych, uwidocznione zostały urządzenia produkowane przez tę spółkę, opatrzone jej logotypami o nazwach handlowych "[...] " oraz "[...] I".

W oparciu o te ustalenia LAWP stwierdziła, że udzielona ze środków publicznych pomoc nie była wsparciem dla projektu przedstawionego w konkursie, afirmującego zasadność promocji oferty odbiorcy wsparcia (a więc [...]), lecz dla produktów oferowanych przez inne przedsiębiorstwo, którego udział w targach został formalnie sfinansowany przez przedsiębiorstwo [...]. W ocenie organu fakt wykorzystania stoiska promocyjnego wykupionego przez [...] [...] przez [...] Sp.j., miał znaczenie również dla kwalifikacji prawnej dotyczącej sposobu wyłonienia przez skarżącego wykonawcy materiałów promocyjnych na targi. Zdaniem organu, przyjęty przez skarżącego tryb wyboru wykonawcy materiałów informacyjno-promocyjnych, opierający się na wysłaniu do trzech podmiotów lakonicznych zapytań ofertowych, pozbawionych opisu cech, jakimi winny charakteryzować się zamawiane przedmioty, nakierowany był z góry na zapewnienie, by doszło do wyboru oferty przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., kontrolowanego kolejno przez [...] i [...], następnie przez [...] Sp. j., i później - od 2010 r. - przez [...].

LAWP ustaliła również, że kontrolowane przez pięć osób ([...],[...],[...],[...],[...]) sześć przedsiębiorstw działających na tożsamym rynku konstruowania, produkcji i dystrybucji urządzeń do zasilania silników samochodowych (t.j. [...],[...],[...] Sp.j., [...] Sp. z o.o., [...] S.A. oraz [...]) jest ze sobą powiązanych szeregiem wzajemnych zależności i relacji gospodarczych. Liczba zgodnych elementów, wskazujących na to, że przedsiębiorstwa te realizują wspólną strategię gospodarczą, w tym nakierowaną na zmaksymalizowanie wartości absorbowanych środków publicznych, objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013, uprawniała zdaniem organu do przyjęcia, że działają one w ramach grupy, dlatego na potrzeby pomocy publicznej należy traktować je łącznie.

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Zarząd Województwa [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia faktyczne dokonane przez LAWP są prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, że skarżący nie jest podmiotem sektora finansów publicznych, a spory na tle zawartej umowy poddane są kognicji sądu powszechnego, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 u.f.p. przepisy ustawy stosuje się do jednostek sektora finansów publicznych oraz innych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami, zaś unormowanie zawarte w art. 207 ust. 1 u.f.p. adresowane jest do instytucji udzielających dofinansowania ze środków unijnych i określa tryb dochodzenia zwrotu środków wypłaconych przez te instytucje w ramach programów operacyjnych. Przepis w sposób wyraźny kieruje rozpoznawanie tego typu spraw na drogę postępowania administracyjnego i nie przewiduje wyłączeń podmiotowych, z których wynikałoby, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w stosunku do podmiotów wchodzących w skład sektora finansów publicznych. Oczywistym jest zatem, że tryb dochodzenia zwrotu środków określony w art. 207 u.f.p. znajduje zastosowanie do wszystkich beneficjentów niezależnie od ich statusu. Nadto, przepis art. 4 pkt 2 u.f.p. stanowi, że przepisy ustawy stosuje się do innych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują one środki publiczne, w rozumieniu art. 60 pkt 6 u.f.p., w więc także do sprawy [...], który z takich środków skorzystał.

Odnosząc się do zarzutu, że otrzymane środki europejskie nie były przeznaczone pokryciu wydatków dokonywanych w ramach projektu, lecz miały służyć "odbudowie majątku strony", Zarząd Województwa wskazał, iż poniesienie wydatku z prywatnych funduszy skarżącego nie ma dla sprawy istotnego znaczenia, wobec faktu, że refundacja wydatków byłą jedynie sposobem przekazania środków europejskich, co nie zmienia ich przeznaczenia.

Odnosząc się do meritum zaskarżonej decyzji Zarząd Województwa za prawidłowe uznał ustalenia LAWP, że środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, skoro skarżący poniósł koszty udziału w targach, w których faktycznie uczestniczyło inne przedsiębiorstwo promujące własną ofertę, co stało w sprzeczności z treścią wniosku o dofinansowanie oraz celami projektu.

Zarząd Województwa podniósł, że z treści wniosku o dofinansowanie jednoznacznie wynika, iż strona w ramach projektu miała promować własne przedsiębiorstwo oraz jego ofertę produktową i usługową, a nie ofertę podmiotów trzecich, tymczasem w ramach projektu realizowanego przez skarżącego, rzeczywistym uczestnikiem obu imprez wystawienniczych byli przedstawiciele [...] Sp. j., na co wskazują ustalone przez organ pierwszej instancji fakty:

1/ w targach NGV China 2011 w Pekinie udział wzięli wspólnik oraz prokurent [...] Sp.j. tj. [...] i [...];

2/ w trakcie targów NGV China 2011 w Pekinie na stoisku wystawienniczym wykupionym przez skarżącego eksponowano banery reklamowe spółki [...] Sp. j., a zamówione przez skarżącego materiały promocyjne (foldery, ulotki) zawierały informacje dotyczące produktów tej spółki;

3/ w targach NGV Berlin 2011 udział wzięli prokurent oraz osoba współpracująca z [...] Sp.j. tj. [...] oraz [...];

4/ w trakcie targów NGV Berlin 2011 na stoisku wystawienniczym wykupionym przez skarżącego eksponowano banery reklamowe spółki [...] Sp. j., a zamówione przez skarżącego materiały promocyjne (foldery, ulotki) zawierały informacje dotyczące produktów tej spółki.

W ocenie Zarządu Województwa materiały promocyjne (foldery reklamowe i cenniki) zakupione przez skarżącego na potrzeby targów w Pekinie i w Berlinie zawierały wprawdzie oznaczenia [...], niemniej zamieszczono w nich informacje na temat produktów spółki [...] Sp. j., a konkretnie systemów sekwencyjnych wtryskiwaczy gazu [...] i [...] z uwidocznionymi logotypami spółki [...] Sp. j.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Zarząd Województwa wskazał na okoliczności będące podstawą przyjęcia braku samodzielności ekonomicznej skarżącego, jako przesłanki istnienia powiązań. Ustalił, że w latach 2009-2011 przedsiębiorstwa skarżącego prowadziły działalność ściśle powiązaną z działalnością spółki [...] Sp. j. Działalność skarżącego miała w najlepszym razie charakter komplementarny (jeśli nie służebny) w stosunku do aktywności wymienionej spółki. Ustalenia te po części potwierdził sam skarżący, podnosząc w odwołaniu, że produkuje wtryskiwacze, które stanowią element instalacji gazowych produkowanych przez spółkę [...] Sp. J. oraz, że wtryskiwacze te wykorzystywane są wyłącznie w instalacjach tej spółki. Zauważył też, że ustalona w niniejszym postępowaniu struktura przychodu skarżącego z lat 2009-2010 wskazuje, że praktycznie 100% przychodu skarżącego pochodziło od spółki [...] Sp. j. W tym kontekście forsowana przez stronę teza o przypadkowości udziału przedstawicieli spółki [...] Sp.j. w czasie targów NGV China oraz NGV Berlin, zdaniem organu nie mogła się obronić, jako rażąco i w oczywisty sposób sprzeczna ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Organ wskazał również, że w ramach Działania 2.4, którego beneficjentami mogą być przedsiębiorcy z sektora MŚP przy badaniu tego statusu bierze się pod uwagę związki faktyczne i prawne istniejące pomiędzy poszczególnymi podmiotami. W pewnych sytuacjach grupa podmiotów formalnie odrębnych może być traktowana jako jedna jednostka ekonomiczna. Zdaniem Zarządu Województwa, w realiach faktycznych sprawy przedsiębiorstwo prowadzone przez skarżącego ([...]) należało traktować jako przedsiębiorstwo powiązane, a powiązanie to dotyczyło co najmniej następujących spółek i przedsiębiorców:

1/ [...] Sp.j. w Warszawie (dawniej [...] Spj. j.);

2/ [...] Sp. z o.o. w Warszawie;

3/ [...] S.A. w Warszawie;

4/ [...];

5/ [...].

W przypadku skarżącego stan powiązania występował zarówno w dacie składania wniosku, jak i w momencie podpisania umowy (wniosek o dofinansowanie został złożony w dniu 10 września 2010 r., zaś umowę dofinansowanie zawarto w dniu 21 marca 2011 r.) W ocenie organu odwoławczego szczególnie istotne są fakty zaistniałe w trakcie realizacji projektu "[...] ", w którym spółka [...] Sp. j. początkowo powierzała realizację zamówień cząstkowych [...] działającemu pod firmą [...], żeby następnie zmienić dostawcę na [...], tj. przedsiębiorstwo kontrolowane przez [...], ale lokalizowane na terenie Zjednoczonych Emiratów Arabskich. Od kwietnia 2010 roku spółka [...] Sp. j. wszystkie zapytania ofertowe kierowała wyłącznie do [...], z pominięciem [...]. Taką samą praktykę zastosował także [...] przy realizacji własnego projektu. W ocenie organu odwoławczego dodatkowo potwierdza to wcześniejsze ustalenia dotyczące zbliżonego kręgu kontrahentów spółki [...] Sp. j. oraz [...].

Organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę, że skarżący w ramach [...] prowadził działalność w tym samym lokalu, co spółka [...] Sp. j. (ul. [...] w [...]), wynajmując pomieszczenia od tej spółki począwszy od 1 stycznia 2010 r., co wynikało z umowy najmu (k. [...] akt adm.). Ustalono też, że spółka jawna wynajmowała tą nieruchomość od [...] S.A. począwszy od 31 lipca 2008 r. kontrolowanej przez [...], będącego zarówno jej akcjonariuszem, jak i prezesem zarządu. [...] począwszy od 25 czerwca 2010 r. jest również większościowym udziałowcem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, której udziały nabył od [...] Sp. j., kontrolowana w sposób bezpośredni przez [...] (żonę [...]) i [...] (synową [...]). Prokurentem tej spółki już od 2008 r. był [...] - syn [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w całym 2009 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] była spółką zależną od [...] Sp. j. W tym kontekście, zważywszy na opisywane wyżej dyrektywy interpretacyjne prawa wspólnotowego, obowiązkiem tak organu I instancji, jak i organu odwoławczego, była ocena, czy związki rodzinne i faktyczne występujące między [...] Sp.j. (obecnie [...] Sp. j.) a firmą skarżącego i pozostałymi wymienionymi spółkami, wskazują na istnienie powiązań, których wynikiem jest ocena, że formalnie odrębne przedsiębiorstwa kontrolowane przez członków rodziny [...] oraz przez niego samego, powinny być traktowane jako jeden organizm gospodarczy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że status małego przedsiębiorcy nie dyskwalifikował skarżącego z ubiegania się o dofinansowanie w ramach Działania 2.4 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, dlatego jego niewłaściwe określenie przez skarżącego we wniosku, nie stanowiło podstawy zwrotu dofinansowania. Organ odwoławczy uznał jednak, że fakt ustalenia istnienia powiązania skarżącego oraz wskazanych w decyzji przedsiębiorców, a zwłaszcza spółki [...] Sp. j., miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o tyle, że wskazuje, iż w latach 2009-2011 działalność skarżącego oraz spółki [...] Sp. j. były ściśle skoordynowane, a opisane w decyzji liczne przykłady zachowań wskazujących na bliskie relacje wszystkich opisywanych podmiotów dały podstawy do przyjęcia twierdzenia, że tworzyły one jeden organizm ekonomiczny, w ramach którego spółka [...] Sp. j. miała charakter dominujący, stanowiło dodatkowy argument potwierdzający tezę, że udział przedstawicieli spółki [...] Sp. j. w targach branżowych w Pekinie i w Berlinie, nie były wynikiem przypadku, lecz stanowił wynik zaplanowanego działania.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącego, że w materiałach reklamowych mógł przedstawiać własne wtryskiwacze tylko jako element instalacji gazowej, w której są one wykorzystywane, Zarząd Województwa wskazał, że treść materiałów promocyjnych nie pozwalała odróżnić producenta wtryskiwacza od producenta instalacji, w szczególności zaś w żaden sposób nie został wyeksponowany fakt, że skarżący jest producentem jednego z jej elementów, tj. konkretnego wtryskiwacza.

Dalej organ podniósł, że strona podjęła celowe działania, nakierowane na to, aby wykonawcą materiałów informacyjno-promocyjnych na potrzeby targów została [...] Sp. z o.o. Świadczył o tym opisany w decyzji sposób procedowana w zakresie wyłonienia dostawcy. Działanie to było sprzeczne z postanowieniami umowy o dofinansowanie, a co za tym idzie świadczyło o wykorzystaniu środków z naruszeniem obowiązujących procedur. Organ zwrócił uwagę, że postanowienie § 3 ust. 7 umowy o dofinansowanie realizacji projektu obligowało beneficjenta do działania nakierowanego na zapewnienie efektywności wydatków, przy zachowaniu zasad przejrzystości i uczciwej konkurencji, zaś pod pojęciem procedur, w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p. w szczególności rozumieć należy procedury określone w umowie o dofinansowanie. Tym samym, w ocenie organu zrealizowana została przesłanka zwrotu stypizowana w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim:

a) przepisów art. 207 ust. 1 pkt. 1 i 2, ust. 9 i ust. 11 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez przyjęcie, iż zaistniały przesłanki do zwrotu środków europejskich, przyznanych mi i wypłaconych na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 21 marca 2011 r.,

b) przepisów art. 106 i 116 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 1605/2022 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE L 2002 nr 248 str. 1) regulującego zasady wydatkowania środków z budżetu unijnego w zw. z przepisem art. 30 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez nieuwzględnienie zasad dotyczących podziału postępowania w nich opisanego, związanych z przyznawaniem, wykorzystaniem oraz kontrolą środków unijnych,

c) art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji, poprzez poddanie pod rozstrzygnięcie sądu administracyjnego zagadnień dotyczących wyłącznej jurysdykcji sądów cywilnych a związanych z badaniem kwestii dotyczących poprawności realizacji umowy w zakresie procedur w niej opisanych (a tym samym badania przesłanek naruszenia § 3 ust. 7 umowy) jak również badania przeznaczenia wykorzystania środków (zarzut niezgodnego z umową przeznaczenia środków). Tym samym podnosi zarzut niekonstytucyjności zapisów art. 207 u.o.f.p. w świetle przysługującego mi prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd właściwy rzeczowo.

d) art. 155 Rozporządzenia nr 1083 oraz Rozporządzenia 1080/2006 poprzez błędne przygotowanie dokumentacji konkursowej przez LAWP,

e) art. 32 pkt. 1 oraz 2 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie firmy należącej do skarżącego, w odniesieniu do innych Beneficjentów, Działania 1.1, 1.2, 1.3.

f) zasady clara non sunt interpretanda w zakresie wykładni Rozporządzenia Komisji (WE) 800/2008, poprzez przyjęcie prymatu wykładni funkcjonalnej nad wykładnia językową, w sytuacji gdy określone w nim normy nie wymagają odniesienia do innych wykładni w tym wykładni funkcjonalnej.

g) art. 3 par. 3 Załącznika I do Rozporządzenia Komisji (WE) 800/2008 poprzez przyjęcie, iż ustalenie powiązań osobowych na kanwie Załącznika I do Rozporządzenia Komisji (WE) 800/2008 może opierać się o przesłanki wykraczające poza wymienione w art. 3 § 3 Załącznika I; oraz naruszenie

2) przepisów prawa procesowego, tj. art. art. 6, 7, 8, 15, 16 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., którą to decyzją zobowiązano skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania na realizację projektu w wysokości kwoty 21.274,93 zł wraz z odsetkami. Materialnoprawne podstawy decyzji wydanej w tej sprawie określają przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej powoływana jako z.p.p.r.) oraz przepisy art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 9 oraz art. 184 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 z późn. zm., tj. w brzmieniu obowiązującym w dniu 21 marca 2011 r., czyli w dacie zawarcia umowy o dofinansowanie, dalej a jako ustawa o finansach publicznych lub zamiennie u.f.p.)

Najdalej idący zarzut skargi zmierza do podważenia podstaw kompetencji sądu administracyjnego do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wobec czego w pierwszej kolejności należy odnieść się do tej kwestii.

Rozpoczynając od analizy treści umowy z 21 marca 2011 r. o dofinansowanie projektu pod nazwą "Wzrost konkurencyjności i promocja firmy poprzez udział w międzynarodowych targach jako wystawca", jaką skarżący zawarł z [...] Agencją Wspierania Przedsiębiorczości w [...], należy podkreślić, że zawarte są w niej postanowienia odnoszące się zarówno do cywilnego jak i administracyjnego trybu postępowania. W postanowieniu § 7 zawarte zostały reguły określające zasady zwrotu pozyskanych środków, z zaznaczeniem, że następuje on stosownie przepisów do ustawy o finansach publicznych (ust. 1), a formą działania instytucji uprawnionej do żądania zwrotu środków jest decyzja administracyjna (ust. 5). Brzmienie powołanych postanowień nie pozostawia wątpliwości, co do administracyjnego trybu postępowania w przypadku zwrotu środków, a zamieszczenie ich w treści umowy należy poczytywać jako akceptację takich uregulowań przez stronę. Również we wstępnych oświadczeniach zamieszczonych w umowie, zawarte zostało odwołanie, między innymi do przepisów ustawy o finansach publicznych (pkt d).

Niezależnie od powyższego, należy wskazać, że do projektów realizowanych w latach 2007-2013, a więc także do sprawy skarżącego, który umowę o dofinansowanie zawarł w dniu 21 marca 2011 r., znajduje zastosowanie przepis art. 207 u.f.p. Określa on procedurę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Zgodnie z art. 207 ust 1 ustawy o finansach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9. W przypadku zaś stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 (przesłanki zwrotu środków), instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (ust 8). Jednocześnie po bezskutecznym upływie tego terminu, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (...) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. (ust 9).

Takie rozwiązanie jest pochodną charakteru rozdysponowywanych środków, które pochodzą z budżetu państwa i budżetu środków europejskich. Jego konsekwencją jest uprawnienie organu administracji do sprawdzenia, czy skarżący będący beneficjentem umowy wykorzystał dofinansowanie zgodnie z przeznaczeniem, czy dochował procedur z art. 208 u.f.p. oraz, czy dofinansowanie pobrał należnie i w odpowiedniej wysokości. Tym samym zagadnienia związane ze zwrotem dofinansowania wykorzystanego nieprawidłowo, poddane zostały przez ustawodawcę do wyłącznej kompetencji organów administracji, a co za tym idzie kontrolę tych rozstrzygnięć sprawują sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. Na przykład w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., w sprawie II GSK 1945/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "w świetle art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, w tym również art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 207 ust. 1, ust. 9 i 12 ustawy o finansach publicznych, nie ma żadnego uzasadnionego powodu, aby podważać kompetencje instytucji zarządzającej do orzekania w formie decyzji w sprawach odzyskiwania podlegających zwrotowi środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, między innymi, w sytuacji, gdy pobrane zostały nienależnie, a w konsekwencji, aby (...) podważać kompetencje sądu administracyjnego do kontroli zgodności z prawem decyzji zobowiązujących do zwrotu wymienionych powyżej środków publicznych, które to decyzje podejmowane są w sytuacjach objętych hipotezą art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych". Pogląd ten stanowi kontynuację utrwalonej linii orzeczniczej w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II GSK 732/11; wyrok SN z dnia 11 maja 2012 r., II CSK 545/11; wyrok SN z dnia 6 maja 2011 r., II CSK 520/10, wszystkie powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jak zaznaczono na wstępie kontrolę legalności działalności administracji publicznej sprawują sądy administracyjne, na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i to one są powołane do rozpoznawania skarg na decyzje wydawane przez Instytucję Zarządzającą środkami europejskimi. W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny nie pozostaje w sprzeczności z wyrażonym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawem do sądu, ani nie tamuje skarżącemu ochrony w postaci dochodzenia na drodze sądowej wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez organy władzy publicznej, czy też ochrony sądowej naruszonych innych wolności lub praw, wynikającej z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Pobocznie należy zauważyć, że wbrew przekonaniu strony skarżącej, okoliczności towarzyszące rozwiązaniu umowy o dofinansowanie, w tym poprawność złożonego przez organ oświadczenia woli, nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nie stanowią też one zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., ani też zagadnienia, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W świetle przytoczonych argumentów, najdalej idący zarzut skargi, czyli brak kognicji sądu administracyjnego do jej rozpoznawania, należy uznać za bezpodstawny.

Naruszenia przez organy zasady dwuinstancyjności postępowania skarżący upatruje w wyrażaniu przez Instytucję Zarządzającą PRO, będącą jednocześnie organem odwoławczym w rozpoznawanej sprawie – opinii dla Instytucji Pośredniczącej (LAWP) na temat powiązań na gruncie przepisów Rozporządzenia WE 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) - Tekst mający znaczenie dla EOG (Dz.U.UE.L 2008 nr 214 poz 3, dalej powoływane jako rozporządzenie WE 800/2008), oraz zatwierdzenia przez Zarząd Województwa decyzji LAWP o rozwiązaniu umowy będącej podstawą otrzymanego przez skarżącego dofinansowania. W ocenie Sądu zarzut ten jest chybiony. Należy podkreślić, że rozwiązanie umowy o dofinansowanie i zwrot udzielonego dofinansowania nie są tymi samymi zagadnieniami. W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o zwrocie środków wynikających z umowy o dofinansowanie, prowadzonym na podstawie art. 207 u.f.p. bada się bowiem zaistnienie przesłanek zwrotu, a nie skuteczność oświadczenia o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie. Okoliczność zatwierdzenia złożenia oświadczenia o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie, nie przekłada się wprost na postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r., III SA/Lu 900/14.

Nadto wskazać należy, że instytucja zarządzająca, którą w niniejszej sprawie jest Zarząd Województwa [...] ponosi odpowiedzialność za wdrożenie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 (art. 5 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). O tym czy w ramach danego programu powstanie instytucja wdrażająca (pośrednicząca) decyduje instytucja zarządzająca. Również zakres kompetencji, które zostaną przekazane instytucji pośredniczącej. Nie można podzielić poglądu skarżącego, że zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) została naruszona przez udzielenie organowi I instancji "wiążących" opinii przez instytucję zarządzającą. Z unormowań art. 32 ust. 4 pkt 4 i art. 27 ust. 3 ustawy z.p.p.r., wynika, że instytucja zarządzająca sprawuje nadzór nad podległymi sobie instytucjami bez jakichkolwiek ustawowych ograniczeń co do metod i zakresu nadzoru, może więc zachować sobie kompetencję do opiniowania przypadków, w których instytucja pośrednicząca zamierza rozwiązać umowę o dofinansowanie.

W ocenie Sądu kontrola legalności zaskarżonej decyzji w kontekście istnienia przesłanek zwrotu środków, nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 207 ustawy o finansach publicznych. Należy przypomnieć, że stosownie do tego przepisu, zwrotowi podlegają środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 2), lub z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy (pkt 2).

Wykorzystanie środków "niezgodnie z przeznaczeniem" następuje poprzez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi m.in. o zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2014 r., II SA/Wr 908/13). Stosownie zaś do przepisu art. 184 ust. 1 u.f.p, wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (z budżetu Unii Europejskiej) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W powołanym wyżej wyroku WSA we Wrocławiu, zaakcentowano, że naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu zawieranej na podstawie art. 206 ustawy o finansach publicznych, w szczególności w zakresie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.

Przepis art. 206 u.f.p. odsyła z kolei do definicji umowy o dofinansowanie projektu, określonej w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawa ta zawiera słownik pojęć zawierający między innymi definicję pojęcia "projekt" rozumianego jako przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą (art. 5 pkt 9 z.p.p.r.). Również na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", należy rozumieć umowę o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r. , II GSK 732/11, który został wprawdzie wydany na bazie stanu prawnego z 2009 r. a wiec na gruncie ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r., nie mniej zawarte w nim tezy zachowują aktualność w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na analogiczne rozwiązania prawne przyjęte w u.f.p.).

Jak wynika z treści zawartej umowy, dofinansowanie zostało skarżącemu udzielone na realizację projektu pod nazwą "wzrost konkurencyjności i promocja firmy poprzez udział w międzynarodowych targach jako wystawca" (§ 2 umowy). W szczegółowym rozwinięciu, projekt określony w przedmiotowej umowie miał realizować cele Działania 2.4 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. W tym kontekście niezasadny jest zarzut naruszenia art. 32 pkt 1 oraz art. 2 Konstytucji, poprzez nierówne traktowanie skarżącego w odniesieniu do innych beneficjentów Działania 1.1, 1.2, 1.3. Warunki obowiązujące w ramach Działania 1.1, 1.2 i 1.3, z istoty nie mogą stanowić punktu odniesienia do sytuacji skarżącego, który korzystał z dofinansowania w ramach Działania 2.4.

Jak wynika z treści § 2 ust. 1 zawartej umowy, integralnym jej elementem był wniosek o dofinansowanie, stąd też należy w pełni podzielić stanowisko Zarządu Województwa, że sposób realizacji projektu determinowany był przez treść tego wniosku. W jego uzasadnieniu wnioskodawca podkreślał innowacyjne podejście do promowania swojej oferty poprzez zastosowanie nowoczesnej technologii w kontaktach z kontrahentem, zarówno na etapie uczestnictwa w targach jak i po ich zakończeniu (rubryka A 8). Jako cel dofinansowania również określił promocję oferty wnioskodawcy, wskazując, że zostanie on osiągnięty przez jego udział w międzynarodowych targach w Pekinie oraz w Berlinie (rubryka E.1).

Zasadnicze ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji nie były sporne, skarżący nie kwestionował bowiem ani udziału przedstawicieli [...] sp. j. w targach, ani też faktu promowania na stoiskach wystawienniczych oferty produktowej tej firmy, tj. systemu zasilania paliwami alternatywnymi (LPG) wytwarzanego przez to przedsiębiorstwo. Rozbieżność stanowisk organu i skarżącego wynika zaś z odmiennego rozumienia przedmiotu umowy o dofinansowanie. W ocenie organu skarżący wykorzystał środki niezgodnie z przeznaczeniem, uzyskując promocyjny efekt w odniesieniu do produktu wytwarzanego przez inną firmę, zarówno poprzez osobiste uczestnictwo jej przedstawicieli w targach, jak i poprzez treść wytworzonych w tym celu materiałów reklamowych. Natomiast skarżący utrzymuje, że wniosek obejmował promocję całego systemu zasilania gazowego, tj. z wykorzystaniem elementów instalacji gazowych produkowanych przez innego producenta, konkretnie spółkę [...] sp. j. Nie upatruje on zatem naruszenia zasad wykorzystania otrzymanego dofinansowania w tym, że targach w Pekinie oraz w Berlinie wzięli udział wyłącznie przedstawiciele tej firmy, oraz że zakupione w tym celu materiały reklamowe dotyczyły jej oferty produktowej. Należy przy tym dodać, że organ mniejszym stopniu upatrywał naruszenia tych zasad poprzez rezygnację skarżącego z osobistego udziału w targach, akcentując uzyskanie całościowego efektu promocyjnego w odniesieniu do produktów wytwarzanych przez przedsiębiorstwo [...] sp. j.

W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego stanowiącego podstawę ustaleń przyjętych przez organy, podejście skarżącego nie znajduje uzasadnienia w treści zawartej umowy, w tym złożonego przez skarżącego wniosku o dofinansowanie.

Prawidłowe natomiast jest stanowisko organu, że wniosek o dofinansowanie projektu zakładał udział skarżącego w targach branżowych w Pekinie i w Berlinie, których celem była promocja produktu wytwarzanego przez jego przedsiębiorstwo. Zaskarżona decyzja co do zasady nie negowała możliwość kooperacji i współpracy na etapie produkcji z firmą [...] sp. j., nie mniej jednak organy obu instancji słusznie dopatrzyły się "efektu" promocyjnego dla produktu oferowanego przez tę spółkę, przy zejściu na dalszy plan produktu wytwarzanego przez skarżącego. Wskazują na to jednoznacznie wnioski organu przyjęte w oparciu o ustalenia okoliczności faktycznych związanych zarówno z organizacją wyjazdu na targi, uczestniczących w nim osobach, wyglądem stoisk wystawienniczych oraz treścią prezentowanych tam materiałów reklamowych. Wprawdzie wskazywały one firmę skarżącego – [...], jednakże jak ustaliły organy, w obszarze treści eksponowały informacje na temat produktów oferowanych przez spółkę [...] sp. j. (systemy wtryskiwaczy gazu [...] i [...]), a nie przez przedsiębiorstwo skarżącego. Ustalenia te zostały poczynione przez organy w sposób prawidłowy i mają odzwierciedlenie w materiale dowodowym, który został zebrany w sposób wyczerpujący, z zachowaniem zasady jego wszechstronnej oceny, a wyprowadzone z nich wnioski odpowiadają prawidłom logiki. Ustalony w ten sposób stan faktyczny pokrywa się z hipotezą normy prawej z art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. o wykorzystaniu środków europejskich niezgodnie z przeznaczeniem, tj. poprzez zapłatę za zadania nie objęte zakresem rzeczowym projektu (wniosku o dofinansowanie wraz z umową). Taki stan rzeczy uprawniał do zastosowania wynikającej z tego przepisu sankcji, w postaci orzeczenia o zwrocie środków.

Analogiczną ocenę należy wyrazić wobec ustaleń dotyczących działań skarżącego podjętych w kierunku zakupu materiałów reklamowych związanych z ofertą handlową prezentowaną na targach. Sposób pozyskania oferty na ich wykonanie, w ocenie Sądu uzasadniał przyjęcie, że nastąpiło to z naruszeniem zasady przejrzystości i uczciwej konkurencji przy wyborze dostawcy. Przy czym powodem takiej oceny jest nie tyle wybór dostawcy z kręgu podmiotów powiązanych, lecz kierowanie zapytań ofertowych do jednej grupy potencjalnych dostawców bez wskazania cech opisu jakimi powinny się charakteryzować materiały informacyjno-promocyjne, natomiast do innej, w późniejszym okresie - z informacjami zawierającymi te wskazania. Takie działania de facto, jak trafnie ocenił organ powodowały zakłócenie konkurencyjności. Zgodnie zaś z postanowieniem § 3 pkt 7 umowy, skarżący zobowiązany był do dokonywania zakupów z zachowaniem zasad przejrzystości i uczciwej konkurencji

W ustalonym stanie faktycznym zasadnie organy stwierdziły naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Przy czym, jak zostało powiedziane wyżej przesłanka wykorzystania środków z naruszeniem procedur, zachodzi w szczególności w przypadku naruszenia przez beneficjenta zasad postępowania określonych w umowie o dofinansowanie.

Sąd w pełni podziela ustalenia i wnioski organów dotyczące sfery powiązań osobowych pomiędzy skarżącym a przedsiębiorstwem [...] sp. j., w zakresie w jakim wspierają argumentację o niezgodnym z przeznaczeniem wykorzystaniu przez skarżącego przyznanego dofinansowania, polegającym na pokryciu ze środków europejskich wydatków na realizację innego zadania niż to, na które środki były przyznane. Tym innym zadaniem było uzyskanie promocyjnego efektu w odniesieniu do produktu firmy [...] sp. j. – kooperanta skarżącego w zakresie produkcji systemów zasilania pojazdów, z którym skarżący powiązany był ekonomicznie, co zostało przez organy wywiedzione w oparciu o szczegółową analizę danych ekonomicznych, w tym wolumen kontrahentów i strukturę przychodów przedsiębiorstwa skarżącego. Wnioski organów znajdują oparcie w powołanym w decyzji Rozporządzeniu Komisji WE 800/2008. Organy prawidłowo zinterpretowały treść przepisów art. 3 § 3 załącznika I do tego rozporządzenia i przekonująco uzasadniły swoje stanowisko w tej kwestii, czemu obszernie dały wyraz w decyzjach. Formułowane w tym zakresie zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Za bezpodstawny należy też uznać zarzut przyjęcia wykładni funkcjonalnej nad językową w odniesieniu do norm Rozporządzenia Komisji WE 800/2008. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że w przypadku prawa unijnego regułą jest odwoływanie się do interpretacji systemowej i celowościowej, która nakazuje w większym stopniu uwzględniać cele konkretnych rozwiązań prawnych, niż literalne brzmienie przepisów je zawierających (vide wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I FSK 100/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu wnioski organu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia znajdują oparcie w materiale dowodowym sprawy. Wbrew zarzutom skargi, organy nie naruszyły zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 k.p.a. (zasada państwa prawa), art. 7 k.p.a. (zasada praworządności i prawdy obiektywnej) i w art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa). Stosując się do zasady prawdy obiektywnej, organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy (z urzędu jak i z wniosku strony) i dokonały i dokonały jego wszechstronnej oceny, czemu dały wyraz w treści decyzji. Wbrew stanowisku skarżącego, weryfikacja jego statusu jako mikroprzedsiębiorcy, nie miała znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż nie dyskwalifikowała go z kategorii podmiotów uprawnionych do otrzymania dofinansowania w ramach Działania 2.4 i zawartej umowy, co organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja prawa nie narusza, gdyż organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa materialnego – ustawy o finansach publicznych w zakresie żądania zwrotu kwoty wskazanej w decyzji wraz z odsetkami (art. 207 ust. 9 u.f.p.).

Mając powyższe na uwadze oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skargę oddalić.