Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1022/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 art. 59 ust. 1 art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 738/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 738/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..] lipca 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójta Gminy M. decyzją z dnia [..] maja 2016 r., po rozpoznaniu wniosku R. T., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo – inwentarskiego o obsadzie 39,9 DJP, zamkniętego zbiornika na gnojowicę, baterii dwóch sztuk silosów zbożowych wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [..], obręb S., gmina M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [..] lipca 2016 r., po rozpatrzeniu odwołań H.M.i J.K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [..] maja 2016 r. Organ w pierwszej kolejności rozważył, czy J. K. która nie była przez organ pierwszej instancji uznana za stronę postępowania, przysługuje legitymacja do złożenia odwołania. Pismem z dnia 21 czerwca 2016 r. Kolegium wystąpiło do odwołującej o wykazanie interesu prawnego w sprawie, a w szczególności wyjaśnienie, czy jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji z nadesłaniem dowodów własności i przedstawieniem tych nieruchomości na mapie. W odpowiedzi J. K. wskazała, że jest właścicielką zabudowanej działki nr ewid. [..] oraz działki nr ewid. [..], będącej działką budowlaną, które znajdują się w niedalekiej odległości od inwestycji, a oddzielone są jedynie dwoma niezabudowanymi pasami pola. Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik graficzny nr 3 do decyzji działki nr ewid. [..] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) leżą około 700 – 750 m od granic terenu inwestycji.

W oparciu o powyższe Kolegium uznało, że okoliczności związane z oddziaływaniem inwestycji mogącym mieć wpływ na wykonywanie praw do nieruchomości sąsiednich uzasadniają udzielenie J.K. ochrony w ramach prowadzonego postępowania, poprzez uznanie jej interesu prawnego, a w rezultacie wystąpienie przez nią w postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Przystępując do merytorycznej analizy wniesionych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sprawa została zainicjowana wnioskiem R. T. o ustalenie warunków zabudowy, który to wniosek w toku postepowania był uzupełniany i modyfikowany. Ostatecznie inwestorka wskazała, iż wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla obsady zwierząt w części inwentarskiej planowanego budynku, tj. tuczniki 190 szt. (26,6 DJP), warchlaki 190 szt. (13,3 DJP), czyli łączna obsada została zaplanowana na poziomie 39,9 DJP. Z analizy sporządzonej dnia 16 marca 2016 r. wynika, iż obecnie w gospodarstwie nie ma zwierząt inwentarskich. Organ rozpatrujący sprawę, związany wnioskiem, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji o obsadzie zwierząt i cechach nowej zabudowy wskazanych przez inwestora.

Dalej organ wskazał, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania tej zabudowy do cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego na zasadzie tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zasada ta jest jednak wyłączona w stosunku do inwestycji związanych z zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zawiera dwie przesłanki, bowiem inwestycja ma posiadać cechy zabudowy zagrodowej i – po drugie – ustanowione jest kryterium powierzchni gospodarstwa rolnego. Na gruncie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. organ nie wyznacza obszaru analizowanego i nie przeprowadza oceny kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a cechy nowego obiektu ustalane są na podstawie wniosku inwestora. Analiza w takim przypadku ogranicza się do elementów wskazanych w art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jak wskazało Kolegium, z pisma Urzędu Gminy w M. z dnia 18 stycznia 2016 r. wynika, iż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie M. na koniec roku 2015 wynosiła 4,6075 ha. R. T. wraz z R. T. posiadają gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 6,9060 ha fizyczne, 6,1049 ha przeliczeniowe. Ponadto R. T. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 2,7499 ha fizyczne, 2,2214 ha przeliczeniowe. Zgodnie z oświadczeniem R. T. inwestycja będzie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego. Z rejestru gruntów wynika, że inwestowane działki sklasyfikowane są jako grunty orne, użytki rolne zabudowane i pastwiska trwałe. W analizie urbanistycznej wskazano, że teren inwestycji jest działką rolną zabudowaną budynkami o funkcji zagrodowej, tj. budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Jak wynika z załącznika nr 3 do decyzji działki objęte wnioskiem położone są na terenie, na którym występują tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy zagrodowej i tereny rolnicze. Z tego powodu Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania, że aktualny stan zabudowy sąsiednich działek ustala status zabudowy jako typowo mieszkaniowy.

W analizie urbanistycznej wskazano, iż teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (z drogi krajowej poprzez istniejący zjazd przewidziany do przebudowy na warunkach ustalonych przez zarządcę drogi), a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż na działkach w wyznaczonych liniach rozgraniczających teren inwestycji występują grunty orne klasy Rlllb, RTVa, RJVb, B- RTVb, RV, B-RV i PsIV. Nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów z użytkowania rolniczego na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.). Inwestowany grunt pozostanie terenem rolnym (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), bowiem zostanie zrealizowana zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, inwestor jest rolnikiem i posiada gospodarstwo rolne, a inwestycja będzie wchodzić w skład tego gospodarstwa. Na nieruchomości nie występują grunty leśne.

Odnośnie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że inwestycja nie może przekroczyć dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku, tj. dla terenów zabudowy zagrodowej dopuszczalny poziom hałasu dla pory dziennej wynosi 55 dB(A) zaś dla pory nocnej 45dB(A), w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosić będzie odpowiednio 50 dB(A) dniem i 40dB(A) nocą (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku, tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Projektowany zbiornik musi spełniać wymagania określone w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 625 ze zm.). Wnioskowane 190 szt. tuczników oraz 190 szt. warchlaków przy współczynniku odpowiednio 0,07 i 0,14 DJP daje łącznie 39,9 DJP, zatem inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, to jest wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71)

Podsumowując Kolegium podkreśliło, że wobec zebranego materiału dowodowego, w tym uwzględniając fakt, iż planowana zabudowa, zgodnie z oświadczeniem strony będzie wchodziła w skład istniejącego gospodarstwa rolnego, a wielkość gospodarstwa przekracza średnią gospodarstwa rolnego w gminie, uzasadnia to zastosowanie art. 61 ust. 4. u.p.z.p. Skoro spełniony jest warunek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wyłączone jest stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa. W tej sytuacji cechy zabudowy ustalono w oparciu o wniosek inwestora. Ustalenie warunków zabudowy wymagało jednak spełnienia pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jest pkt 2 – 5. Organ I instancji wykazał, iż warunki te zostały spełnione, co potwierdzają wyniki analizy urbanistycznej. Wydanie decyzji zostało poprzedzone uzgodnieniami wymaganymi na podstawie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Postępowanie przeprowadzone zostało w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej, a ustalony stan sprawy i jego ocena pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w sprawie – jak słusznie oceniły organy – inwestor jest uprawniony do skorzystania z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na tej podstawie, że planując realizację obiektów w ramach zabudowy zagrodowej prowadzi on gospodarstwo rolne o wielkości przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Fakt, iż gospodarstwo rolne, na którego prowadzenie powołuje się inwestor przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie, został wykazany w sposób niewątpliwy. Porównując dane w zakresie wielkości średniego gospodarstwa rolnego w gminie wskazane w piśmie Urzędu Gminy w M. z dnia 18 stycznia 2016 r. (4,6075 ha) z powierzchnią gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestorkę (6,9060 ha fizycznego, czyli 6,1049 ha przeliczeniowego), nie można mieć wątpliwości, iż jest ona uprawniona do skorzystania z wyjątku statuowanego przepisem art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Przyjęcie poglądu o zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przesądza o zbędności dokonywania analizy obszaru pod kątem przesłanek dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji ustalania parametrów i wskaźników zabudowy. Mimo tego organ pierwszej instancji przeprowadził w sprawie wspomnianą analizę urbanistyczną, która pozwoliła na ustalenie parametrów planowanej zabudowy. Sąd dokonując oceny w tym zakresie zauważył, że określanie wszystkich parametrów zabudowy, z uwagi na treść art. 61 ust. 4 u.p.z.p. było zbędne, niemniej jednak ewentualne naruszenie w tym zakresie ogranicza inwestora, który kształtując zabudowę będzie musiał się do nich dostosować. Wszak decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ administracji architektoniczno – budowlanej wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenie wskazanych parametrów zabudowy – choć zbędne – odpowiada wymaganiom określonym w u.p.z.p. i w przepisach rozporządzenia. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszeń mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a zatem takich które stanowiłyby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego kontestowanych decyzji na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organ drugiej instancji ustalił w sposób prawidłowy, iż skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Przymiot strony przysługuje podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji, a nieruchomości stanowiące własność skarżącej, choć nie graniczą bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale są zlokalizowane w takowym obszarze. Niewątpliwie bowiem oddziaływanie planowanej w sprawie inwestycji nie zamyka się z granicach inwestowanej działki. Ustalenie organu drugiej instancji w tym zakresie nie budzi wątpliwości.

Z przedstawionych uwag wynika, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na planowanym do zainwestowania gruncie. Niewątpliwie jednak skarżąca została pominięta przez Wójta Gminy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zakończonym kontestowaną w odwołaniu decyzją o warunkach zabudowy. Skarżąca złożyła jednak odwołanie, które było przedmiotem merytorycznej analizy przeprowadzonej przez organ drugiej instancji. Wynika z tego, że pominięcie skarżącej jako strony postępowania przez organ pierwszej instancji nie pozbawiło jej prawa do złożenia odwołania, a tym samym obrony swoich praw w postępowaniu, dlatego wskazana okoliczność nie stanowi automatycznej podstawy do wyeliminowania decyzji pierwszej instancji z obrotu prawnego. Innymi słowy, uchybienie w tym zakresie poczynione przez organ pierwszej instancji zostało sanowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez przyjęcie i merytoryczną analizę odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 i 10 K.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu, na skutek nieuznania jej za stronę przez organ I instancji,

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. na skutek błędnego przyjęcia, iż stronie przed wydaniem decyzji zarówno w postępowaniu przed organem I instancji jak i przed organem II instancji umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a ponadto poprzez przyjęcie, iż złożenie odwołania przez skarżącą konwalidowało uchybienie organu administracji I instancji w zakresie naruszenia art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a.,

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku zawierającego braki w uzasadnieniu polegające na nieodniesieniu się do argumentacji odwołującej się i niewyjaśnieniu dlaczego sam fakt złożenia odwołania konwalidował naruszenie art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a.

5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie w sposób pozwalający na formułowanie wniosków co do merytorycznej prawidłowości decyzji, w tym nieuwzględnienie wymagań co do ochrony interesów osób trzecich poprzez brak analizy oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości skarżącej,

6. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji,

2. naruszenie prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni następujących przepisów:

1. art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na braku zbadania i określenia wymagań co do ochrony interesów osób trzecich w zakresie nieruchomości należących do J.K., w tym poprzez brak analizy oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 i 10 K.p.a. nie okazał się zasadny.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 28 oraz art. 10 K.p.a., bowiem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zapewniono udziału skarżącej, mimo, że w postępowaniu odwoławczym przesądzono, że posiada ona status strony.

Zarzut rażącego naruszenia prawa jest w tej sprawie chybiony. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Odmiennie jest natomiast oceniany zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. postawiony w skardze do sądu administracyjnego. Jednym z warunków uwzględnienia takiego zarzutu jest bowiem wykazanie przez skarżącego, że strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień i że uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu prowadzi do wyeliminowania wydanej w takim postępowaniu decyzji, a tylko takie, które wywarło wpływ na treść decyzji.

W tej sprawie można w zasadzie zgodzić się ze skarżącą, że do uchybienia art. 10 K.p.a. doszło w postępowaniu pierwszoistnacyjnym. Niemniej jednak, ani w postępowaniu odwoławczym, ani w postępowaniu sądowym skarżąca nie wykazała, aby pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji mogło mieć wpływ na wynik sprawy i wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji o innej treści. Argumentów w tym zakresie nie dostarcza skarga kasacyjna. W treści tej skargi brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do przedmiotu sprawy, jakim jest postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Skarga kasacyjna stara się wykazać, że uchybienie art. 10 K.p.a. powinno - automatycznie - skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, a nie uczynienie tego - wyeliminowaniem obydwu decyzji z obrotu prawnego na etapie postępowania sądowego. Tymczasem w świetle powyższych wywodów nie powinno budzić wątpliwości, że argumentacja o naruszeniu art. 10 K.p.a. nie jest wystarczającą podstawą do uchylenia wydanych w sprawie decyzji przez sąd administracyjny. Stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie jest już ugruntowane. Uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi co najmniej uprawdopodobnić, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy mógłby być odmienny (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., I OSK 1691/18, w którym wskazuje się na wypracowaną linię orzeczniczą). Skarżąca nie wykazała, aby jej udział w postępowaniu mógł skutkować tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy byłoby negatywne dla wnioskodawcy.

Istotne jest, że przepis 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zachodzi wówczas gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Oczywiście wymaga podkreślenia, że przedmiotem rażącego naruszenia prawa mogą być niekiedy również przepisy procesowe. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Co za tym idzie, okoliczność, że określone naruszenia przepisów postępowania mogły stanowić przesłankę wznowienia postępowania samoistnie nie przesądza o tym, iż nie mogły one stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o ile można im przypisać cechę kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, jawne, widoczne na pierwszy rzut oka i nie wymagające prowadzenia procesu wykładni, względnie postępowania dowodowego. Tymczasem art. 10 § 1 K.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która to twierdzi. W sprawie nie doszło do sytuacji rażącego naruszenia prawa poprzez pozbawienie strony działania w procesie, bowiem jej udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zmieniłby rozstrzygnięcia, które jest zgodne z prawem.

Z tego powodu również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. nie okazał się zasadny.

Zauważyć dalej należy, iż w skardze kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć mimo naruszenia art. 10 K.p.a. W skardze tej brak jednak wywodów, które obrazowałyby naruszenie przepisów przywołanych w powyższym zarzucie kasacyjnym, zwłaszcza przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zauważyć należy, iż zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. wymaga nie tylko stwierdzenia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, lecz także wykazania skutków tego naruszenia polegających na tym, iż w sprawie nie wyjaśniono wszystkich jej okoliczności, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, iż samo pominięcie jednej ze stron w postępowaniu przed organem I instancji, o ile występuje ona w postępowaniu odwoławczym, nie uzasadnia orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji, gdy tak ta strona, jak i organ nie wskazują na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy i mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podstawowym argumentem skarżącej było w tym zakresie nieuwzględnienie przez organy wymagań co do ochrony interesów osób trzecich poprzez brak analizy oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że na stronie 5. uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może dojść do naruszenia praw innych osób. Stanowisko to jest prawidłowe, bowiem decyzja o warunkach zabudowy ma wyłącznie charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Powyższe przesądza o tym, że skoro decyzja o warunkach zabudowy terenu jest tylko pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym, to siłą rzeczy ma ona wstępny i ogólny charakter oraz określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja, która przeznacza konkretny teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Trudno mówić de facto o realnym zagrożeniu interesów osoby trzeciej poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Niezależnie jednak od tego, w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy musi zawierać wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Już na tym etapie procesu budowlanego musi dojść do uwzględnienia sytuacji prawnej i faktycznej właścicieli nieruchomości sąsiednich, niemniej jednak całokształt tej sytuacji będzie badany na dalszych etapach procesu. Ochrona w omawianym zakresie zapewniona została w pkt 7 decyzji, w którym decyzja organu I instancji zakazuje ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, gazu ziemnego oraz ze środków łączności, ograniczenia lub pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz zobowiązuje do zapewnienia ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowania, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Taki zakres ochrony odpowiada charakterowi decyzji o warunkach zabudowy.

Co za tym idzie również zgłoszony przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego okazał się bezzasadny, albowiem decyzja spełniała wymóg określony w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., a w skardze kasacyjnej nie wykazano na czym polegać by miało naruszenie przez Sąd, bądź orzekające w sprawie SKO w P. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., stanowiącego, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. jest bezzasadny. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie zatem art. 151 P.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i na tej podstawie skargę oddalił.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest chybiony. W ocenie skarżącej, do naruszenia tego przepisu doszło, bowiem Sąd I instancji w niewyczerpujący sposób wskazał, dlaczego organ słusznie przyjął, że brak uczestnictwa skarżącej w postępowaniu przed organem I instancji konwalidowało rozpatrzenie odwołania skarżącej. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia znaleźć można jednak stwierdzenie, że pominięcie skarżącej jako strony nie stanowi automatycznej podstawy do wyeliminowania decyzji I instancji z obrotu prawnego. Rzeczywiście przyznać należy rację skarżącej, że Sąd I instancji nie poparł tego stwierdzenia argumentacją dotyczącą charakteru art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 10 K.p.a., które to przepisy - dla stwierdzenia ich naruszenia - wymagają wykazania związku pomiędzy uchybieniem procesowym a wynikiem sprawy. Argumentacja ta została jednak szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu tego orzeczenia, a konstatacja Sądu Wojewódzkiego, choć lakoniczna, jest prawidłowa, a nawet ewentualne braki uzasadnienia nie rzutują na wadliwość zaskarżonego orzeczenia.

Również zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. nie okazał się zasadny. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 P.p.s.a.