Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 265/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 1a, art. 148, art. 153,
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. S. kwotę 1590,52 zł (jeden tysiąc pięćset dziewięćdziesiąt złotych pięćdziesiąt dwa grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 maja 2012 r. Burmistrz [...], na wniosek J. S. i T. Ż., zatwierdził projekt podziału nieruchomości działki nr [...], położonej w K., na działki nr [...] o pow. 0,1002 ha, nr [...] o pow. 0,1002 ha, nr [...] o pow. 2,2176 ha i nr [...] o pow. 0,0012 ha. Decyzja stała się ostateczna w dniu 26 czerwca 2012 r.

W związku ze wzrostem wartości nieruchomości, w wyniku jej podziału, Burmistrz [...] decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r., na podstawie art. 98 a ust. 1 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [....] z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Pom., z 2010 r. Nr 107, poz. 2062), ustalił opłatę adiacencką dla J. S. - współwłaścicielowi udziału w wysokości ¾, w kwocie 9.337,50 zł, czyli 25% wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast odrębną decyzją, również z dnia 22 sierpnia 2013 r., ten sam organ ustalił opłatę adiacencką w wysokości 3.112,50 zł, T. Ż., jako współwłaścicielowi udziału w wysokości ¼ .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z treścią art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. W myśl ustępu 1a art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wzrost wartości nieruchomości ustala się przede wszystkim na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Sposób sporządzania operatu szacunkowego, jego formę i treść określają przepisy § 55 - 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Następnie organ wyjaśnił, iż Rada Miejska w K. uchwałą nr [...] z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej ustaliła stawkę procentową w wysokości 25% różnicy wartości nieruchomości wynikającym z jej podziału. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym w dniu 25 czerwca 2013 r., przed dokonaniem podziału wartość działki wynosiła 292.200,00 zł, a po dokonaniu podziału wzrosła do kwoty 342.000,00 zł. W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 49.800,00 zł.

Z operatu szacunkowego wynika, że datę uwzględnienia stanu nieruchomości jako obiektu wyceny przed podziałem przyjęto na dzień 17 maja 2012 r. Dla działki nr [...] przed podziałem był uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta K. - rejon jeziora [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 18 listopada 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Pom., z 2010 r. Nr 8, poz. 159) i stanowi - częściowo fragment terenu oznaczonego symbolem 13 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, - częściowo fragment terenu oznaczonego symbolem 18 ZP/US - tereny zieleni urządzonej oraz sportu i rekreacji. Z projektu podziału wynika, że ww. działka była oznaczona jako grunty orne (RIVb). Działka była niezabudowana, teren ogrodzony. Datę uwzględnienia stanu obiektu wyceny po podziale przyjęto na dzień 26 czerwca 2012 r.

Z uwagi na ilość dostępnych danych do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem, biegły zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych (art. 153 ust. 1 ustawy). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

W operacie określono wartość rynkową nieruchomości gruntowej przed podziałem oraz wartość rynkową nieruchomości po podziale oraz wykazano o ile wzrosła wartość nieruchomości na skutek podziału. W operacie obszar badania rynku określono jako teren całego powiatu kartuskiego, jako jednostkę porównawczą zastosowano cenę nieruchomości wyrażoną w zł/m² powierzchni gruntu oraz w zł odnośnie kosztów sporządzenia projektów podziałów geodezyjnych. Zgodnie z planem biegły wycenił działkę przed podziałem częściowo jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (graficznie ustalono obszar o tym przeznaczeniu na pow. 0,2736 ha), a częściowo jako teren zieleni urządzonej oraz sportu i rekreacji (graficznie ustalono obszar o tym przeznaczeniu na pow. 0,1456 ha). Stwierdzono, że ceny gruntów na terenie powiatu kartuskiego, biorąc pod uwagę ujęcie długookresowe nie pozostają na stałym poziomie jeżeli chodzi o grunty przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, wobec tego dokonano korekty z tytułu upływu czasu i przyjęto poprawki z tego tytułu tzw. trendu czasowego na poziomie - 0,2 % miesięcznie, za okres badania rynku przyjęto lata 2011 - 2013. Rodzaj rynku przyjęty do wyceny uwarunkowany jest typem wycenianego obiekt i do porównań przyjęto ceny jednostkowe pochodzące z wolnorynkowych transakcji kupna - sprzedaży niezabudowanych działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni od 0,2013 ha do 0,6467 ha na lokalnym rynku nieruchomości powiatu kartuskiego. Wśród cech mających istotny wpływ na wartość nieruchomości i ich wag, biegły wymienił: lokalizację ogólną, sąsiedztwo i otoczenie, uzbrojenie i dostęp do drogi, powierzchnię działki oraz kształt działki. Do porównań przyjęto 21 nieruchomości o pow. od 2013 m² do 6467 m². Cenę minimalną osiągnęła nieruchomość położona w obrębie P., gmina Ż., stanowiąca działkę nr [...] o pow. 0,4614 ha, działka nieuzbrojona, o lokalizacji ogólnej średniej, w otoczeniu niezabudowanych gruntów inwestycyjnych, dojazd średni i cenie jednostkowej 32,25 zł/m². Cenę maksymalną osiągnęła nieruchomość położona w obrębie Ł., gmina Ż. stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 0,2239 ha, o lokalizacji ogólnej średniej, sąsiedztwie i otoczeniu dobrym, o uzbrojeniu i dostępie do drogi bardzo dobrym, powierzchni działki małej i kształcie korzystnym i cenie jednostkowej 98,00 zł/m². Z wyceny wynika, że wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem częściowo określono na kwotę 88,79 zł/m², a częściowo na 32,21 zł/m². Określona wartość jednostkowa części działki nr [...] o powierzchni 0,2736 ha wyniosła 88,79 zł/m², a wartość tej części nieruchomości 242.900,00 zł.

W przypadku nieruchomości przed podziałem o przeznaczeniu terenu zieleni urządzonej oraz sportu i rekreacji z uwagi na ilość dostępnych danych do określenia wartości rynkowej nieruchomości, biegły zastosował również podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Stwierdzono, że ceny gruntów na terenie powiatu [...], biorąc pod uwagę ujęcie długookresowe nie pozostają na stałym poziomie jeżeli chodzi o grunty przeznaczone pod sport, rekreację, wypoczynek i zieleń wobec tego dokonano korekty z tytułu upływu czasu i przyjęto poprawki z tego tytułu tzw. trendu czasowego na poziomie - 0,7 % miesięcznie, za okres badania rynku przyjęto lata 2011 - 2013. Do porównań przyjęto 25 nieruchomości o pow. od 1003 m² do 9800 m². Wśród cech mających istotny wpływ na wartość nieruchomości i ich wag, biegły wymienił: lokalizację ogólną, sąsiedztwo i otoczenie, uzbrojenie i dostęp do drogi, powierzchnię działki oraz walory rekreacyjne. Cenę minimalną osiągnęła nieruchomość położona w obrębie K., gmina S., stanowiąca działkę nr [...] o łącznej pow. 0,5069 ha, o lokalizacji ogólnej przeciętnej, sąsiedztwie i otoczeniu dobrym, uzbrojeniu i dostępie do drogi średnim, powierzchni działki dużej i walorach rekreacyjnych średnich oraz cenie jednostkowej 14,39 zł/m2. Cenę maksymalną osiągnęła nieruchomość położona w S., gmina S. stanowiąca działkę nr [...] i o powierzchni 0,1022 ha, o lokalizacji ogólnej średniej, sąsiedztwie i otoczeniu dobrym, uzbrojeniu i dostępie do drogi średnim, powierzchni działki małej i walorach rekreacyjnych średnich oraz cenie jednostkowej 44,96 zł/m². Określona wartość jednostkowa części działki nr [...] o powierzchni 0,1456 ha wyniosła 32,21 zł/m², a wartość tej części nieruchomości 46.900,00 zł. Wartość gruntu przed podziałem wynosi 242.900,00 zł plus 46.900,00 zł plus koszt podziału geodezyjnego 2.400,00 zł, łącznie wartość nieruchomości przed podziałem określono w wysokości 292.200,00 zł.

W przypadku nieruchomości po podziale z uwagi na ilość dostępnych danych do określenia wartości rynkowej nieruchomości, biegły zastosował również podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Stwierdzono, że ceny gruntów na terenie powiatu [...], biorąc pod uwagę ujęcie długookresowe nie pozostają na stałym poziomie jeżeli chodzi o grunty przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, wobec tego dokonano korekty z tytułu upływu czasu i przyjęto poprawki z tego tytułu tzw. trendu czasowego na poziomie - 0,3 % miesięcznie, za okres badania rynku przyjęto lata 2011 - 2013. Do porównań przyjęto 26 nieruchomości o pow. od 500 m² do 2696 m². Wśród cech mających istotny wpływ na wartość nieruchomości i ich wag, biegły wymienił: lokalizację ogólną, sąsiedztwo i otoczenie, uzbrojenie i dostęp do drogi, powierzchnię działki oraz kształt działki. Cenę minimalną osiągnęła nieruchomość położona w obrębie Ż. - wieś, gmina Ż., stanowiąca działkę nr [...] o pow. 0,1080 ha, o lokalizacji ogólnej bardzo dobrej, sąsiedztwie i otoczeniu dobrym, uzbrojeniu i dostępie do drogi średnim, powierzchni działki dużej i kształcie średnim oraz cenie jednostkowej 57,30 zł/m². Cenę maksymalną osiągnęła nieruchomość położona w K., obręb 5, ul. B., gmina K. stanowiąca działkę nr [...] i o powierzchni 0,1206 ha, o lokalizacji ogólnej bardzo dobrej, sąsiedztwie i otoczeniu bardzo dobrym, uzbrojeniu i dostępie do drogi średnim, powierzchni działki średniej i kształcie średnim oraz cenie jednostkowej 142,80 zł/m². Określona wartość jednostkowa działki nr [...] wyniosła 106,92 zł/m², a wartość całej nieruchomości 107.100,00 zł. Określona wartość jednostkowa działki nr [...] wyniosła 106,92 zł/m², a wartość całej nieruchomości 107.100,00 zł. Podobnie określona wartość jednostkowa działki nr [...] część o przeznaczeniu MN wyniosła 111,23 zł/m², a wartość tej części nieruchomości 80.200,00 zł, określona wartość jednostkowa działki nr [...] części o przeznaczeniu ZP/US nie uległa zmianie w wyniku podziału i wyniosła 32,21 zł/m², a wartość tej części nieruchomości wyniosła 46.900,00 zł. Łączna wartość nieruchomości, działki nr [...] o przeznaczeniu mieszanym (MN i ZP/US) wyniosła 127.100,00 zł. Jeżeli chodzi o nieruchomość drogową z uwagi na ilość dostępnych danych do określenia wartości rynkowej, biegły zastosował również podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Stwierdzono, że ceny gruntów na terenie powiatu [...], biorąc pod uwagę ujęcie długookresowe nie pozostają na stałym poziomie jeżeli chodzi o grunty przeznaczone pod drogi, wobec tego dokonano korekty z tytułu upływu czasu i przyjęto poprawki z tego tytułu tzw. trendu czasowego na poziomie - 0,3 % miesięcznie, za okres badania rynku przyjęto lata 2011 - 2013. Do porównań przyjęto 23 nieruchomości o pow. od 40 m² do 4267 m². Wśród cech mających istotny wpływ na wartość nieruchomości i ich wag, biegły wymienił: lokalizację ogólną, lokalizację szczegółową, sąsiedztwo bezpośrednie, warunki zabudowy oraz wielkość działki. Cenę minimalną osiągnęła nieruchomość położona w obrębie T., gmina Ż., stanowiąca działki nr [...] o łącznej pow. 0,2300 ha, o lokalizacji ogólnej średniej, lokalizacji szczegółowej na obrzeżu, sąsiedztwie bezpośrednim jako zabudowa pojedyncza, warunkach zabudowy średnich, działce dużej oraz cenie jednostkowej 15,27 zł/m². Cenę maksymalną osiągnęła nieruchomość położona w obrębie T., gmina Ż. stanowiąca działkę nr [...] i o powierzchni 0,1350 ha, o lokalizacji ogólnej średniej, lokalizacji szczegółowej na obrzeżu, sąsiedztwie bezpośrednim jako zabudowa pojedyncza, warunkach zabudowy średnich, działce średniej oraz cenie jednostkowej 72,07 zł/m². Określona wartość jednostkowa działki nr [...] wyniosła 56,72 zł/m², a wartość całej nieruchomości 700,00 zł. Łącznie wartość nieruchomości po podziale wyniosła 342.000,00 zł, a wzrost wartości wyniósł 49.800,00 zł.

Od powyższej decyzji J. S. złożyła odwołanie podnosząc, iż działka nr [...] miała powierzchnię 4300 m², a jak wynika z podziału obecnie ma powierzchnie 4192 m². Tak więc w wyniku podziału straciła, a nie zyskała. W odwołaniu strona podała także, iż w swojej wycenie rzeczoznawca nie oparł jej na żadnej nieruchomości położonej w K. W wycenie biegły przyjął, iż działka była uzbrojona i posiadała dostęp do drogi publicznej. A działka nie jest uzbrojona i część działki nie ma dostępu do drogi - nie można dojechać samochodem. Ponadto działka leży na ostrym zboczu. Wniosła również o wyjaśnienie gdzie podziało się 108 m² powierzchni działki. Zdaniem odwołującej wartość działki wynosiła 60.000,00 zł, a nie jak to przyjął biegły. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 17 lutego 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że opłatę ustalono zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami opierając się na wartości przedmiotowej nieruchomości, określonej w opinii rzeczoznawcy majątkowego. Uznając wzrost wartości nieruchomości, powstały na skutek podziału za niewątpliwy i udowodniony, organ I instancji wydał rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty adiacenckiej, w wymienionej wyżej wysokości w prawidłowy sposób.

Odnosząc się do odwołania Kolegium wskazało, iż przedmiotem postępowania była jedynie kwestia ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości, nie zaś kwestia ustalenia powierzchni działki. Organ przyznał, iż z nowego pomiaru dokonanego na wniosek strony przy podziale ujawnił się ubytek powierzchni działki. Jednak z ewidencji gruntów wynika, iż ubytek ten istniał już od 1992 r. Odnosząc się do kwestii operatu szacunkowego, Kolegium uznało, iż operat ten odpowiada przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium uznało za niezasadny zasadny zarzut, że biegły przyjął, iż działka była uzbrojona. W operacie biegły podał, iż działki mają dostęp do podstawowej sieci infrastruktury technicznej. Biegły uwzględnił również to, że teren, na którym położona jest wyceniana nieruchomość, jest falisty, opadający w kierunku jeziora K., prawie równy w strefie skarpy przylegającej bezpośrednio do jeziora - w odległości od brzegu około 30-50 m. Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego wniosła J. S., zarzucając naruszenie art. 153 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie są podobne do nieruchomości wycenianej. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego, który to operat zawiera wewnętrzną sprzeczność i został sporządzony w sposób nieprawidłowy, jak również naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń strony podnoszonych w trakcie postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi podała, iż nie można bez zastrzeżeń uznać, że biegły brał pod uwagę w operacie wyłącznie nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Wśród nieruchomości przyjętych do wyceny znajdują się nieruchomości o znacznie większych wymiarach. Nadto stwierdziła, że teren wydzielonej działki nr [...], stanowiącej teren dróg wewnętrznych, miał taką funkcję jeszcze przed podziałem przedmiotowej nieruchomości, co nie zostało w ogóle uwzględnione przy dokonywaniu wyceny, a co świadczy o nieprawidłowości tej wyceny. Wskazała również na pominięcie przez orzekające w sprawie organy kwestii zmniejszenia powierzchni przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i odpierając zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. To zaś uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 98a w ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z art. 98a ust. 1 ustawy wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej.

Z istoty podziału nieruchomości wynika bowiem, że stan nieruchomości przez podziałem zasadniczo różni się od stanu, jaki powstaje z momentem ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. W wyniku podziału powstają nowe działki, które muszą odpowiadać wymogom wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu cywilnoprawnego jako odrębne nieruchomości. Stąd też dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale należy ustalić wartości nowo powstałych działek, których to suma będzie wartością nieruchomości po podziale.

Wskazać przy tym należy, że organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa).

Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa).

Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

Zarówno z operatu szacunkowego (k.10 operatu), jak i decyzji organu I instancji, którą to w całości zaakceptowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze wynika, że dla działki nr [...] przed podziałem był uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta K. - rejon jeziora [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 18 listopada 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Pom., z 2010 r. Nr 8, poz. 159) i zajmowała ona w części teren oznaczony symbolem 13 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w części teren oznaczony symbolem 18 ZP/US - tereny zieleni urządzonej oraz sportu i rekreacji. Takiej właśnie treści zaświadczenie wystawione przez Burmistrza [...] zostało dołączone do operatu (k. 40 akt administracyjnych).

Wskazać jednakże należy, że z dołączonego przez skarżąca do odwołania pisma Burmistrza [...] wynika, że zgodnie z ustaleniami tego samego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia 18 listopada 2009 r. działka nr [...] stanowi teren dróg wewnętrznych. Potwierdza to również treść decyzji z dnia 17 maja 2012 r. zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości i wydzielającej właśnie działkę [...], która stanowi zgodnie z tym planem teren dróg wewnętrznych.

Okoliczności te zostały pominięte przy dokonywaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości, a następnie uszły uwadze organów obu instancji przy dokonywaniu oceny operatu szacunkowego. W szczególności zaś kwestia ta nie została w ogóle uwzględniona przy ustalaniu wartości nieruchomości przed podziałem. Wskazać wprawdzie należy, że ustalając wartość nieruchomości po podziale, rzeczoznawca odrębnie wycenił działkę nr [...], jednakże ani rzeczoznawca, ani też organy, nie dokonały analizy sposobu tej wyceny w kontekście przepisów prawa, a zwłaszcza § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który ma zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne.

Reasumując stwierdzić należy, że organy obu instancji, naruszając wskazane wyżej regulacje prawne nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Sądu nie jest natomiast zasadny podniesiony w skardze zarzut dotyczący niewyjaśnienia przez organy różnic w powierzchni działki. Kwesta ubytku powierzchni przedmiotowej nieruchomości pozostaje bowiem poza kognicją orzekających w sprawie organów administracji, jak i sądu administracyjnego. Niezależnie od tego stwierdzić jednakże należy, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla wyceny nieruchomości tak przed jak i po jej podziale. Przedmiotem postępowania i wyceny nieruchomości była bowiem wynikająca z aktualnych dokumentów powierzchnia nieruchomości.

Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto na podstawie art. 135 tej ustawy Sąd uchylił również decyzję organu I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę, Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzono na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, albowiem stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.