Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 811/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 48 ust 2 i 3, art 29 ust 2 pkt 9 lit a, art 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 688/09 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 kwietnia 2010 r., VIII SA/Wa 688/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2009 r., nr [...], wydane w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 3 listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Radomia zawiadomił J. i J. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy stawów na działkach ewidencyjnych nr 48, 49 i 50 w Radomiu przy ul. [...]. W oparciu o wypis uproszczony z rejestru gruntów ustalono, że działki 58 i 49 stanowią współwłasność małżonków J. S. i J. S., a działka nr 50 własność J. S. Podczas oględzin w dniu 27 listopada 2008 r. ustalono w szczególności, że na działkach wykonano trzy stawy o powierzchniach 500, 700 i 1200 m², posiadające odpływ wody do rzeki Pacynki. J. S. podał, że stawy zostały wykonane w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Radomia z [...] grudnia 2003 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla budowy trzech stawów rybnych oraz decyzję Prezydenta Miasta Radomia, udzielającą pozwolenia wodnoprawnego m.in. na budowę stawów z [...] lipca 2004 r., nr [...], zmienioną decyzją z 24 września 2004 r. Wyjaśnił, że uzyskane pozwolenie wodnoprawne zwalniało z obowiązku dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem stawy hodowlane są urządzeniami melioracji szczegółowych.

Postanowieniem z [...] grudnia 2008 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Radomia, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118), zwanej dalej prawem budowlanym, wstrzymał prowadzenie robot budowlanych przy budowie stawów rybnych na terenie przedmiotowych działek wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na inwestora J. S. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 marca 2009 r. wymienionych w postanowieniu dokumentów. W reakcji na otrzymane postanowienie J. S. w piśmie z 23 stycznia 2009 r. podał, że do budowy stawów przystąpił w roku 2004 r. dysponując pozwoleniem wodnoprawnym oraz decyzją ustalającą warunki zabudowy, kopie tych decyzji, wydanych na rzecz J. S., dołączył do pisma. Podtrzymał stanowisko o legalności przeprowadzonych robót. W dniu 24 marca 2009 r. J. S. złożył w organie dokumenty wymienione w postanowieniu z [...] grudnia 2008 r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. Radomia – działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3, art. 59f i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 225.000 zł za budowę stawów rybnych przez J. S. na terenie działek o nr ew. 48, 49, 50 przy ul. [...] w Radomiu. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Stwierdzono, że inwestor spełnił obowiązek nałożony postanowieniem nr [...] i przedłożył wymagane dokumenty. W związku z tym, przed zatwierdzeniem projektu budowlanego stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 prawa budowlanego właściwy organ ustala opłatę legalizacyjną. Wysokość tej opłaty została określona w oparciu o art. 59f ust. 1 i 2 i art. 49 ust. 2 prawa budowlanego. Pouczono, że nieuiszczenie opłaty będzie skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki.

W odwołaniu od postanowienia J. S. podniósł, że nie zgadza się z uznaniem inwestycji za wykonywaną w warunkach samowoli budowlanej. Uznał, że źródłem wadliwej kwalifikacji wykonanych robót jest błędne określenie stawów jako stawów hodowlanych, a nie stawów do chowu ryb. Przeznaczenie stawów zostało prawidłowo określone w pozwoleniu wodnoprawnym, natomiast błędnie oznaczono je w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podkreślił, że czym innym jest hodowla ryb, a czym innym chów. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2009 r., nr 189, poz. 1471 ze zm.), za chów uważa się działanie zmierzające do utrzymania i zwiększenia produkcji ryb, a za hodowlę – chów połączony z doborem i selekcją w celu zachowania i poprawienia wartości użytkowych ryb. Natomiast w art. 29 ust. 2 pkt 9 prawa budowlanego mówi się o stawach rybnych hodowlanych. Wynika z tego, że budowa stawów do chowu ryb nie wymaga pozwolenia na budowę. Przedsięwzięcie polega na budowie stawów do chowu ryb, w związku z tym należy do urządzeń melioracji wodnych. Według art. 29 pkt 2 poz. 9 prawa budowlanego budowa takich obiektów nie wymaga pozwolenia na budowę. J. S. zwrócił też uwagę, że uzyskał pozwolenie wodnoprawne na realizację przedsięwzięcia, co zwalniało go z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo inwestycja ma poprawić gospodarowanie wodą powierzchniową rzeki Pacynka.

Po rozpoznaniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że PINB prawidłowo wymierzył opłatę legalizacyjną za samowolnie wybudowanie stawów rybnych. Odnosząc się do zarzutów dotyczących legalności budowy stwierdził, że ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne reguluje kwestie gospodarowania wodami zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi oraz sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami. Z tego powodu, uzyskane pozwolenie wodnoprawne na budowę przedmiotowych stawów regulowało jedynie kwestie wodne i nie zwalniało z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stawów rybnych na podstawie prawa budowlanego. Skoro decyzja Prezydenta Miasta Radomia z dnia 6 lipca 2004 r. nie została wydana w oparciu o przepisy prawa budowlanego, to nie mogła stanowić pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. wniósł zarówno o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji wydanych w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej, jak i postanowienia PINB dla m. Radomia z [...] grudnia 2008 r., nr [...], wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i nakładającego obowiązek przedłożenia określonej w nim dokumentacji. Zarzucił wydanie postanowień na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, z pominięciem art. 1 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym, a także z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 9 prawa budowlanego i art. 122 ust. 2 prawa wodnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie niewłaściwie zastosowano przepis art. 49 ust. 1, art. 59f i art. 83 prawa budowlanego, zamiast art. 29 ust. 2 pkt 9 tej ustawy. Pominięto także art. 122 ust. 3 prawa wodnego i zignorowano skutki wynikające z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, bezpodstawnie stosując w konsekwencji prawo budowlane. W ocenie Skarżącego treść art. 122 ust. 3 prawa wodnego jednoznacznie wskazuje na to, że udzielenie zezwolenia wodnoprawnego jest jednocześnie pozwoleniem na wykonywanie urządzeń wodnych, w tym na wykonanie stawów rybnych. Zgodnie z art. 73 prawa wodnego, stawy rybne są urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych. Skoro art. 2 ust. 2 prawa budowlanego zapewnia o zgodności tej ustawy z prawem wodnym w odniesieniu do urządzeń wodnych, to stawy rybne są zwolnione z konieczności uzyskiwania odrębnego pozwolenia na budowę. Inwestor dysponując pozwoleniem wodnoprawnym na wykonanie urządzeń wodnych, nie miał obowiązku ubiegania się o pozwolenie budowlane. Poza tym, wynikający z art. 29 ust. 2 pkt 9 prawa budowlanego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy jedynie stawów hodowlanych, zaś wykonane stawy są stawami do chowu ryb. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym za chów uważa się działanie zmierzające do utrzymania i zwiększenia produkcji ryb, a za hodowlę – chów połączony z doborem i selekcją w celu zachowania i poprawienia wartości użytkowych ryb. Z uwagi na to, że jego staw nie jest hodowlany, a przeznaczony do chowu, także z tego powodu nie miał obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę.

W toku postępowania sądowego Skarżący złożył do akt opinię ichtiologa, biegłego z zakresu rybactwa stawowego, na okoliczność rodzaju stawów, zawierającą wniosek, że stawy objęte postępowaniem umożliwiają chów ryb, natomiast nie spełniają wymogów stawów, w których można prowadzić hodowlę ryb. W piśmie z dnia 17 lutego 2010 r. zawnioskował o dopuszczenie dowodu z tej opinii oraz dowodów z przesłuchania jej autora, a także skarżącego na okoliczność sposobu ustalenia rodzaju stawów przez pracowników nadzoru budowlanego. Twierdzenia skargi podtrzymała pełnomocnik Skarżącego w piśmie z 23 marca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonym wyrokiem z 21 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, uzasadniających uwzględnienie skargi. Odnosząc się do zarzutów podano, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje pogląd, iż na budowę stawów rybnych konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bądź dokonanie zgłoszenia, w zależności od tego w jakim czasie budowa była prowadzona. Rozpoczęcie budowy przed dokonaniem powyższych czynności skutkuje wszczęciem procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 49 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2001 r. o sygn. II SA/Łd 418/00 stwierdził, że budowa zbiornika wodnego (stawu) jest budowlą, której realizacja bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w świetle art. 48 prawa budowlanego. Podobne stanowisko zajęto w wyroku z dnia 19 czerwca 2000 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 1834/99. Z kolei WSA w Białymstoku wskazał, że utworzony przez człowieka zbiornik wodny, niezależnie od tego czy będzie służył celom hodowlanym, a tym samym będzie ziemnym stawem rybnym, tj. urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, czy też będzie służył wyłącznie celom rekreacyjno-wypoczynkowym, to jako powstały w sztucznie pogłębionym przez człowieka obniżeniu terenu jest budowlą, na wykonanie której z zasady wymagane jest pozwolenie na budowę (wyrok z 6 czerwca 2006 r., II SA/Bk 1105/05). Poglądy te Sąd orzekający podzielił i podał, że znajdują one potwierdzenie w brzmieniu art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a/ prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na wykonaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych. Relacje pomiędzy ustawami Prawo budowlane i Prawo wodne wynikają z postanowień art. 2 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego oraz z art. 62 prawa wodnego. Budownictwo wodne zgodnie z art. 62 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 prawa wodnego w zasadzie odpowiada działalności określonej w art. 1 prawa budowlanego, w związku z czym w tym zakresie stosuje się przepisy ustawy prawa budowlanego, natomiast w kwestiach regulowanych przepisami ustawy Prawo wodne, mają zastosowanie przepisy tej ustawy. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie skutkuje tym, że w stosunku do urządzeń wodnych stosuje się łącznie przepisy prawa wodnego i prawa budowlanego, a więc uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego musi być połączone ze spełnieniem wymogów wynikających z prawa budowlanego. (Z. Niewiadomski, w: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 29 i n.). Podobne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z dnia 12 września 2008 r., II OW 37/08, gdzie w nieco innym stanie faktycznym stwierdził, że studnia głębinowa, wywiercona na terenie ośrodka wypoczynkowego jest jednocześnie urządzeniem wodnym i obiektem budowlanym (budowlą), do którego mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego i prawa wodnego. W kontekście przedstawionych rozważań Sąd uznał za nieuprawnione stanowisko Skarżącego, wg którego art. 122 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego przez Prezydenta Miasta Radomia, zwalniał z obowiązku uzyskania wszelkich innych pozwoleń, w tym z zakresu prawa budowlanego. Przepis wskazywany przez Skarżącego należy rozumieć w ten sposób, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest jednocześnie pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych służących do tego korzystania, ale jest pozwoleniem wodnoprawnym a nie pozwoleniem budowlanym. Wynika to zarówno z brzmienia art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy, jak i z jej zakresu przedmiotowego. W konsekwencji Sąd I instancji podzielił stanowisko zajęte przez organu nadzoru budowlanego, że uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego nie zwalniało inwestora z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

Za pozbawione znaczenia uznano także podnoszone przez Skarżącego rozróżnienie na stawy służące do hodowli i do chowu ryb. Wskazano, że na gruncie prawa budowlanego taki podział nie istnieje. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera definicji stawów hodowlanych ani nie odsyła w tym zakresie do innych przepisów. Z punktu widzenia prawa budowlanego nie jest istotne, czy w stawie będzie prowadzona hodowla czy chów ryb. Decydujący jest zakres robót budowlanych przy realizacji budowli. Nawet, uwzględniając specyfikę chowu i hodowli ryb wynikającą z ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym należy przyjąć, że na zakres robót budowlanych ma to niewielki wpływ. W obu przypadkach chodzi o budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Ustawa o rybactwie śródlądowym nie definiuje pojęć stawów hodowlanych i stawów do chowu, a określa jedynie, czym jest chów, a czym hodowla. Również prawo budowlane nie różnicuje stawów rybnych ze względu na rodzaj prowadzonej w nich działalności, zatem użyte w ustawie słowo "hodowlane" w odniesieniu do stawów ziemnych rybnych nie nawiązuje do pojęcia hodowli, użytego w ustawie o rybactwie śródlądowym. W konsekwencji wykonywanie robót budowlanych związanych z realizacją takiej budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego wymaga pozwolenia na budowę.

Zwrócono także uwagę, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, decyzja Prezydenta Miasta Radomia z dnia 6 lipca 2004 r. pozwalała na realizację stawów bez użycia określenia "do chowu". Zapis taki znajduje się natomiast we wniosku Skarżącego i brzmienie tego wniosku zostało jedynie przytoczone w decyzji, nie znalazło się jednak w sentencji pozwolenia.

Skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2010 r., wniesiona przez J. S., została w pierwszej kolejności odrzucona postanowieniem WSA w Warszawie z 8 lipca 2010 r., VIII SA/Wa 688/09, jako wniesiona po terminie. Zażalenie na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem NSA z 21 października 2010 r., II OZ 1058/10. Na skutek wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, WSA w Warszawie postanowieniem z 27 września 2011 r., VIII SA/Wa 688/09, odmówił przywrócenia terminu. Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego, NSA postanowieniem z 19 stycznia 2012 r., II OZ 1381/11 uchylił odmowne rozstrzygnięcie sądu I instancji i przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej J. S. zaskarżył wyrok sądu I instancji w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie lub - w razie uznania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania - o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- art. 8,9,10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony aktywnego udziału w postępowaniu;

- art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu administracyjnym J. S.;

- art. 7 w związku z art. 75 k.p.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. i art. 106 § 3 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozpoznanie dowodu w postaci złożonej ekspertyzy biegłego.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa procesowego podał, że polegało ono na pominięciu przez Sąd I instancji faktu, że w postępowaniu administracyjnym strona pozbawiona była czynnego udziału i możliwości obrony swych praw. Sąd pominął także przeprowadzenie przez organ z urzędu postępowania administracyjnego bez udziału J. S., będącej współwłaścicielką dwóch działek. Mimo dopuszczenia dowodu ze złożonej opinii biegłego, Sąd w uzasadnieniu wyroku do niej się nie odniósł, w konsekwencji nie rozpoznał całego materiału dowodowego i nie dostrzegł istotności różnicy między takimi czynnościami jak chów i hodowla ryb.

W zakresie naruszenia prawa materialnego wyrokowi zarzucono: (1) niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a/ prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że ziemne stawy do chowu ryb są tożsame ze stawami hodowlanymi i nie korzystają ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; (2) błędną wykładnię art. 122 ust. 3 prawa wodnego; (3) niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 1 pkt 19c w związku z art. 122 ust. 3 prawa wodnego; (4) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wyjaśniono, że art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a/ prawa budowlanego zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, za wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych. Sąd I instancji naruszył ten przepis, bo ziemne stawy do chowu ryb nie są wyłączone ze zwolnienia. Sąd wadliwie utożsamił stawy do hodowli i stawy do chowu, a rozróżnia je ustawa o rybactwie śródlądowym. Jeżeli rozróżnienie to wymaga wiedzy fachowej, to dostarcza jej złożona przez stronę ekspertyza biegłego. Błędnie w wyroku zinterpretowano art. 122 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 prawa wodnego. Stawy rybne art. 9 ust. 1 pkt 19 lit.c/ prawa wodnego zalicza do urządzeń wodnych. Podlegają one zatem wyłącznie obowiązkowi uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, albowiem art. 29 ust. 2 pkt 9 prawa wodnego zwalnia je z obowiązku uzyskania pozwolenia. Nawet przy uznaniu, że stawy są obiektami budowlanymi, to na ich wykonanie wystarcza pozwolenie wodnoprawne, zgodnie z art. 122 ust. 2 pkt 2 prawa wodnego. Niewłaściwie Sąd zastosował art. 9 ust. 1 pkt 19 lit.c/ prawa wodnego, stawy jako urządzenia wodne podlegają wyłącznie regulacji prawa wodnego, niedozwoloną rozszerzającą interpretację stanowi pominięcie przepisów prawa wodnego i nadanie prymatu prawu budowlanemu. Niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym polegało na pominięciu przez Sąd tego przepisu, podczas gdy definiując chów i hodowlę ryb, w konsekwencji przepis ten rozróżnia także obiekty do chodu i hodowli, co ma bezpośredni wpływ na rodzaj urządzeń wodnych przeznaczonych do danego typu działalności. Pominięcie tego przepisu przez sąd jest nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawy skargi kasacyjnej określa przepis art. 174 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Każda z podstaw kasacyjnych wymaga zastosowania odmiennej argumentacji. W przypadku zarzutu z pkt 1 należy wykazać, na czym polegała błędna wykładnia i jaka winna być prawidłowa interpretacja przepisu oraz na czym polegało niewłaściwe zastosowanie. W przypadku zarzutu z pkt 2 należy wykazać, jak naruszenie mogło wpłynąć na wynik sprawy. Rozpoznawana w niniejszym postępowaniu skarga kasacyjna została oparta na obu wskazanych w art. 174 p.p.s.a. podstawach. Nie podlegała jednak uwzględnieniu, albowiem żaden z podniesionych zarzutów nie jest w ocenie Sądu zasadny.

Podnosząc zarzuty naruszenia prawa procesowego, zarzucono Sądowi I instancji, że rozpoznając skargę pominął okoliczność niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu, co uniemożliwiło ochronę jej praw i spowodowało także zupełne pominięcie innej strony postępowania, jaką powinna być J. S. jako współwłaścicielka części nieruchomości i osoba pozostająca z inwestorem w ustroju małżeńskiej wspólności majątkowej, czym naruszono art. 8,9,10 i 28 k.p.a. Sposób sformułowania tych zarzutów jest dwuznaczny, wobec czego Sąd przyjął, że dotyczy zarówno Skarżącego, jak i J. S. W odniesieniu do Skarżącego zarzut pominięcia go w postępowaniu nie został uzasadniony żadnymi argumentami i nie znajduje także potwierdzenia w materiale sprawy, nie jest zatem jasne na czym miałoby polegać zaniechanie organów i w czym wyrażać się pozbawienie Skarżącego możliwości ochrony praw, skoro brał on udział w postępowaniu i skutecznie składał środki zaskarżenia. Zarzut ten nie mógł zatem odnieść skutku.

W odniesieniu J. S. faktem jest, że nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym postanowieniem ustalającym wysokość opłaty legalizacyjnej. Nie brała jednak także udziału w postępowaniu sądowym zakończonym wydaniem zaskarżonego wyroku, a w skardze do sądu I instancji zarzut związany z pominięciem J. S. nie został zgłoszony. Zarzut ten pojawił się dopiero w skardze kasacyjnej. W tej sytuacji jego rozstrzygnięcie zależy od rozważenia, czy Sąd I instancji miał obowiązek okoliczność tę wziąć pod rozwagę z urzędu jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego, ze względu na art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odpowiedź na to pytanie jest jednak w przekonaniu Sądu negatywna.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a okoliczność, polegająca na pozbawieniu strony, bez jej winy, udziału w postępowaniu. Jednocześnie jednak art. 147 zdanie drugie k.p.a. stanowi, że wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Także art. 184 § 4 k.p.a. przewiduje, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony. Ograniczenie to ma zdaniem NSA znaczenie także dla zakresu kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny i wpływa na dopuszczalność badania tej przesłanki wznowienia na etapie rozpoznawania skargi. Orzekający w niniejszej sprawie skład NSA podziela tezę sformułowaną w wyroku NSA z 21 października 2009 r., II OSK 1628/08, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Wskazane uregulowania art. 147 zdanie drugie k.p.a. i art. 184 § 4 k.p.a. świadczą o istnieniu reguły, że takie naruszenie prawa może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy. Skoro w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania, i co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to taką samą regułę należy przyjąć w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Analogiczne stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA z 16 maja 2012 r., II OSK 362/1, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego (por. też wyroki NSA: z 5 czerwca 2006 r., I OSK 911/05; z 17 czerwca 2008 r., II OSK 665/07; z 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., II OSK 832/08; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 18 maja 2010 r., II OSK 796/09; z 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10). Pogląd ten skład orzekający NSA w pełni podziela. Stanowisko to skutkuje nie tylko ograniczeniem po stronie innych podmiotów możliwości podnoszenia zarzutu pominięcia innych stron w postępowaniu, ale także oznacza, że przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest objęta z urzędu badaniem przez sąd administracyjny rozpoznający skargę. W oparciu o art. 110 p.p.s.a. sąd może zawiadomić o toczącym się postępowaniu osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron, gdy jednak sąd nie skorzysta z tej możliwości, okoliczność ta nie stanowi przesłanki nieważności z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2006 r., II OSK 787/05). Skoro kwestia braku udziału J. S. nie została skutecznie zgłoszona w postępowaniu jako zarzut przez zainteresowaną, Sąd I instancji nie był zobligowany z urzędu wziąć pod rozwagę przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego nie można temu sądowi postawić zarzutu, że naruszył przepisy postępowania w ten sposób, że nie uwzględnił pominięcia J. S. w postępowaniu administracyjnym, nie była to bowiem okoliczność, którą winien uwzględnić z urzędu jako przesłankę wznowienia. W tym zakresie zarzut naruszenia przepisów postępowania także jest w ocenie Sądu chybiony.

Nie znajduje potwierdzenia także zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a w związku z art. 233 § 1 k.p.c. i art. 7 i 75 k.p.a. przez sąd administracyjny, a polegający na nierozpoznaniu dopuszczonego dowodu w postaci ekspertyzy biegłego ichtiologa. Skoro zarzut ten dotyczy sądu, to naruszenie art. 7 i 75 k.p.a., dotyczących postępowania dowodowego przed organami administracji nie jest możliwe, sąd tych przepisów w swym postępowaniu nie stosuje. Dopuszczenie przez Sąd I instancji dowodu w postaci dokumentu nie narusza zaś art. 106 § 3 p.p.s.a., jest to bowiem dowód dopuszczalny w postępowaniu sądowym. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie potwierdza zaś, aby Sąd I instancji dowodu nie rozpoznał, sąd ten stwierdził natomiast, że w jego przekonaniu rozróżnienie między hodowlą i chowem ryb nie ma znaczenia dla sprawy, nie jest zatem istotne, jakiego rodzaju działalność – chów czy hodowla ryb będą w stawach prowadzone. W tym kontekście opinia biegłego, sporządzona na okoliczność rodzaju stawów, zawierająca wniosek, że stawy objęte postępowaniem umożliwiają chów ryb, natomiast nie spełniają wymogów stawów, w których można prowadzić hodowlę ryb, nie miała dla stanowiska sądu znaczenia, co nie jest tożsame z pominięciem dowodu i uchybieniem procesowym.

Zarzuty kasacyjne zgłoszone na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczyły szeregu kwestii. Jedna z nich dotyczyła podstaw zastosowania w sprawie ustawy z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym, zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 tej ustawy poprzez jego pominięcie, podczas gdy w przekonaniu Skarżącego winien on znaleźć zastosowanie i zostać uwzględniony przy charakterystyce parametrów wykonanych stawów. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji art. 1 ust. 1 ustawy z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2009 r., nr 189, poz. 1471) stanowił, że ustawa określa zasady i warunki ochrony, chowu, hodowli i połowu ryb w powierzchniowych wodach śródlądowych, zwanych dalej "wodami", w wodach znajdujących się w urządzeniach wodnych oraz w obiektach przeznaczonych do chowu lub hodowli ryb. Natomiast powoływany w skardze kasacyjnej ust. 2 zawiera definicję legalną chowu i hodowli ryb przyjmując, że za chów ryb uważa się działania zmierzające do utrzymywania i zwiększania produkcji ryb, a za hodowlę - chów połączony z doborem i selekcją, w celu zachowania i poprawienia wartości użytkowej ryb. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że rozróżnienie to nie ma znaczenia w zakresie przedmiotowym nie objętym działaniem ustawy. Wprowadzone definicje legalne mają wiążące znaczenia na gruncie aktu, w którym je zawarto, ewentualnie można rozważać związanie nimi na gruncie aktów prawnych regulujących sprawy będące przedmiotem ustawy o rybactwie śródlądowy, czyli z zasadami i warunkami ochrony określonych form produkcji ryb w wodach, urządzeniach wodnych oraz obiektach przeznaczonych do tej produkcji. Zastosowanie natomiast tych definicji do spraw rozpoznawanych na gruncie prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia, zatem pominięcie ich przy ustalaniu znaczenia norm prawa budowlanego nie stanowi przypadku niewłaściwego zastosowania.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 9 lit.a/ prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie do stawów przeznaczonych do chowu ryb. Pozostaje on wobec tego w związku z wyżej rozstrzygniętą kwestią, dotyczącą zasadności stosowania definicji z ustawy o rybactwie śródlądowym na gruncie prawa budowlanego. Zarówno w dacie wykonania stawów (co wedle Skarżącego miało miejsce w roku 2004), jak i w dacie orzekania przez organy administracji, przepis art. 29 ust. 2 pkt 9 lit.a/ prawa budowlanego stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 prawa wodnego, ziemne stawy rybne są urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych, jednak wykonywanie stawów hodowlanych nie korzysta ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący opiera swoje stanowisko o niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w stosunku do jego inwestycji, argumentując, że wykonane stawy są stawami do chowu ryb, a nie do hodowli, zaś za stawy hodowlane należy uznać stawy do hodowli, nie do chowu. Przy takiej interpretacji wyłączenie z art. 29 ust. 2 pkt 9 lit.a/ prawa budowlanego nie miałoby zastosowania do stawów przeznaczonych do chowu ryb. Argumentacja skargi kasacyjnej jest jednak chybiona ze względu na fakt, że rozróżnienie między działalnością polegająca na chowie i hodowli ryb, jak wyżej wskazano, nie ma znaczenia w sytuacji kwalifikowania obiektów budowlanych. Wobec tego wyłączenie z art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a/ prawa budowlanego dotyczy wszelkich ziemnych stawów rybnych, będących urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych, bez względu na rodzaj prowadzonej w nich produkcji ryb, zarówno stanowiącej chów, jak i hodowlę w rozumieniu ustawy o rybactwie śródlądowym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko zajęte przez Sąd I instancji i nie znajduje podstaw do przyjęcia, że doszło do nieuprawnionego zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 9 lit.a/ prawa budowlanego w stosunku do stawów skarżącego, przeznaczonych do chowu ryb.

Kolejna grupa zarzutów skargi kasacyjnej związana jest ze skutkami udzielonego skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na budowę obiektu stawowego oraz na pobór wód z rzeki Pacynki, na potrzeby chowu ryb karpiowatych. Skarżący zarzuca błędną wykładnię art. 122 ust. 3 i niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit.c/ w związku z art. 122 ust. 3 prawa wodnego, a zarzuty jego zmierzają do wykazania, że uzyskane pozwolenie wodnoprawne niweluje potrzebę uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Także jednak w tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej nie może zostać zaakceptowana. Ponieważ kwestia dotyczy legalności wykonania stawów, zasadne jest zbadanie stanu prawnego na datę wykonywania robót, wówczas bowiem inwestor winien legitymować się stosownymi pozwoleniami. Stan ten został przez Sąd I instancji prawidłowo przyjęty i jest zgodny z brzmieniem przepisów podawanych przez Skarżącego, co w szczególności dotyczy art. 122 ust. 3 prawa wodnego.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c/ prawa wodnego, stawy, w tym stawy rybne, są urządzeniami wodnymi. Na wykonywanie urządzeń wodnych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego). Wymóg takiego pozwolenia zawiera także art. 122 ust. 1 pkt 1 w stosunku do szczególnego korzystania z wód. Przepis art. 122 ust. 1 prawa wodnego w kilku punktach wymienia zatem różne przypadki, w których wymagane jest pozwolenia wodnoprawne, dotyczy ono w szczególności szczególnego korzystania z wód (pkt 1) i wykonywania urządzeń wodnych (pkt 3), co obejmuje stawy rybne, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c/ tej ustawy. Przepis art. 122 ust. 3 prawa wodnego, którego błędną wykładnię Skarżący zarzuca, stanowił w dacie wykonywania przez niego robót, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest jednocześnie pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych służących do tego korzystania. Przepis ten zatem rodził jedynie taki skutek, że w przypadku szczególnego korzystania z wód, połączonego z koniecznością wykonania urządzeń służących do tego korzystania, inwestor nie musiał uzyskiwać dwóch odrębnych pozwoleń wodnoprawnych, jednego na szczególne korzystanie z wód i drugiego, na wykonanie urządzeń wodnych służących do tego korzystania, albowiem zgodnie z art. 122 ust. 3 prawa wodnego w ówczesnym brzmieniu, pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód było jednocześnie pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych służących do tego korzystania. W żadnej mierze zaś regulacja ta nie odnosi się do kwestii zbiegu regulacji prawa wodnego i prawa budowlanego. Interpretacja Skarżącego i teza, że w konsekwencji pozwolenie wodnoprawne skutkowało usunięciem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na budowę, nie są uzasadnione i prawidłowe. Interpretacja przedstawiona w skardze kasacyjnej pomija regulację działu IV prawa wodnego dotyczącego kwestii budownictwa wodnego, przez co narusza reguły prawidłowej wykładni prawa, zobowiązujące do systemowego uwzględnienia norm regulujących daną kwestię.

Zgodnie z art. 62 ust. 2 prawa wodnego, przepisy art. 63-66 tej ustawy, dotyczące budownictwa wodnego, nie naruszają przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Analogiczną regulację dotyczącą kwestii zbiegu obu ustaw zawiera art. 2 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego stanowiący, że przepisy prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Relacja między tymi oboma aktami prawnymi nie jest zatem oparta na zasadzie konkurencji i do urządzeń wodnych zastosowanie znajdują łącznie przepisy obu ustaw, przy braku szczególnych zwolnień wykonanie urządzenia wodnego wymaga zarówno pozwolenia wodnoprawnego, jak i pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2010 r., VII SA/Wa 1448/10; wyrok NSA z 22 października 2010 r., II OSK 1654/09). W świetle przedstawionych regulacji zarzuty o niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni art. 122 ust. 3 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit.c/ prawa wodnego nie mogą zostać uznane za zasadne.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżony wyrok nie zawiera wad, o jakich mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.