Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 197/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; II. zasądza na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. od Wojewody kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda (dalej także: Wojewoda) decyzją z [...] r., znak: [...], działając na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej także: Spółka) od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta) z [...] r., znak: [...], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowo-usługowego z urządzeniami budowlanymi: zalicznikową zewnętrzną instalacją elektryczną, instalacją kanalizacji sanitarnej, bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, instalacją kanalizacji deszczowej, pylonem reklamowym, dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi oraz wiatą na opakowania, na działkach nr nr ewid. [...], [...] w M. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że Starosta jako powód odmowy wydania pozwolenia na budowę wskazał niezgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z [...] r. ([...] dalej także: plan miejscowy). Uwzględnienie wniosku inwestora prowadziłoby – zdaniem Starosty – do tego, że przeznaczenie uzupełniające zdominowałoby przeznaczenie podstawowe opisanych wyżej działek. Przyjęcie interpretacji postanowień planu w zgodzie z intencjami inwestora spowodowałoby bowiem, że przeznaczenie dla tych działek, które powinno być uzupełniające (usługi nieuciążliwe) stałoby się jedynym sposobem zagospodarowania nieruchomości. W ocenie Starosty , takiej inwestycji nie można zaakceptować w świetle norm planu miejscowego, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnego zatarcia granic między przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym.

Utrzymując w mocy tę decyzję Wojewoda stwierdził, że stanowisko w niej wyrażone było zgodne z przepisami prawa. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na normy planu dotyczące terenu o symbolu "MR", na którym znajdują się opisane działki budowlane, o przeznaczeniu tych działek i możliwości realizacji zabudowy uzupełniającej decyduje sposób jej podstawowego (pierwotnego) zagospodarowania, to jest wcześniejsza realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego bądź zabudowy zagrodowej. Dopiero w takiej sytuacji organ mógłby ocenić możliwość zabudowy na zasadach przewidzianych w planie miejscowym. Przeznaczenie uzupełniające w terenie MR można byłoby więc zrealizować dopiero wówczas, gdyby na działkach Spółki istniała zabudowa jednorodzinna bądź zagrodowa.

Powyższe, jak stwierdził Wojewoda, prowadzi do stwierdzenia, że projektowanej inwestycji nie można zaakceptować w świetle postanowień planu miejscowego. W ocenie organu drugiej instancji, różnicowanie sposobów zagospodarowania na przeznaczenie podstawowe i uzupełniające jest celowym zabiegiem prawodawcy gminnego i służy zachowaniu ładu przestrzennego, co stanowi naczelną dyrektywę planowania i zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). W świetle norm planu, zamierzony przez Spółkę sposób zagospodarowania opisanych działek zaburza ład przestrzenny przyjęty przez prawodawcę miejscowego, "wywracając" różnice wynikające z przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. art. 6, 7, 8, 77 § 1, 78 § 1, 80 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez pominięcie zasad postępowania przewidzianych w tych przepisach, co skutkowało bezzasadną odmową udzielenia pozwolenia na budowę;

- art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez bezpodstawną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę pomimo zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego;

- przepisów planu miejscowego, poprzez przyjęcie, że realizacja projektowanej inwestycji może być zrealizowana jedynie, gdy na działce objętej projektem zagospodarowania terenu istniałaby zabudowa jednorodzinna lub zagrodowa;

- art. art. 21, 22 oraz 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej mających zastosowanie w sprawie przepisów planu miejscowego, co doprowadziło do naruszenia istoty przysługującego Spółce prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy ustalenia zgodności planowanej inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z [...] r.

Obowiązek rozstrzygnięcia przez organy tej kwestii wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdza zgodność przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższego wynika, że w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany do sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami tego planu. Badanie zgodności projektu z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego. W ramach tej oceny organ poddaje dokładnej analizie przepisy obowiązującego planu miejscowego dotyczące terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy.

W razie stwierdzenia naruszeń w omawianym zakresie organ, w myśl art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie terminu, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W konsekwencji tego, w razie stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany niezgodności projektu budowlanego z treścią planu miejscowego, której to niezgodności inwestor w wyznaczonym przez organ terminie nie usunął, organ jest zobowiązany odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że nieruchomość, na której inwestor planuje realizację omawianego budynku pawilonu handlowo-usługowego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, oznaczona jako działki ewidencyjne nr nr [...] i [...] w M. , znajduje się – w świetle postanowień planu miejscowego – na terenie oznaczonym symbolem "MR - teren zabudowy wiejskiej, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową siedliskową i jednorodzinną z dopuszczeniem działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem ludności wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi" (§ 6 ust. 1 pkt 1 planu).

Dla opisanej nieruchomości plan miejscowy przewiduje, po pierwsze, zachowanie istniejącego zainwestowania, w tym usług komercyjnych, po drugie, możliwość realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej (wiejskiej i jednorodzinnej) i usług komercyjnych w enklawach istniejącej zabudowy i terenach bezpośrednio do niej przyległych (§ 27 ust. 2 pkt 1).

Jednocześnie, jak wynika z ogólnych zapisów planu, na terenach zabudowy mieszkaniowej, do których zalicza się niewątpliwie teren zabudowy wiejskiej ("MR"), dopuszczono możliwość wzbogacenia funkcji podstawowej mieszkalnictwa o funkcje uzupełniające (usługi komercyjne, obsługę wypoczynku i turystyki itp. oraz funkcji nieuciążliwych np.: rzemiosła produkcyjnego, pod warunkiem, że:

- nie ograniczą możliwości realizacji podstawowej funkcji terenu na sąsiednich działkach (sytuowania obiektów i urządzeń związanych z zabudową siedlisk);

- są dostępne od drogi publicznej lub ciągu pieszo-jezdnego (§ 14 ust. 1 pkt 6 planu).

Ponadto z planu tego wynika, że wprowadza on podział gminy na strefy funkcjonalno-przestrzenne, w tym strefę A obejmującą opisane wyżej działki – to jest strefę aktywizacji gospodarczej o dominującej funkcji obsługi ludności i rolnictwa oraz produkcyjnej.

Bezsporne jest też, że jak wynika z projektu budowlanego, obecnie działki te są niezabudowane.

Zauważyć należy, że przez przeznaczenie podstawowe terenu lub obiektu zgodnie z § 3 pkt 8 planu należy rozumieć przeznaczenie, które przeważa na danym obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Przez przeznaczenie uzupełniające lub dopuszczalne należy rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe, ale nie jest sprzeczne z funkcją obszaru (§ 3 pkt 9 planu). Funkcją wiodącą na tym terenie jest zabudowa mieszkaniowa siedliskowa i jednorodzinna.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po złożeniu przez Spółkę w dniu [...] r. wniosku o pozwolenie na budowę, Starosta postanowieniem z [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, w ten sposób, że: .

"1. Projekt zagospodarowania działki część rysunkowa przedstawić dla całego zamierzenia budowlanego, brak rozwiązania:

a) zaopatrzenia w wodę do spożycia przez ludzi oraz do celów przeciwpożarowych,

b) urządzeń przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, w tym rodzaj i wielkość źródeł, usytuowanie stanowisk czerpania wody i dojazd do nich dla samochodów straży pożarnej,

c) jednoznacznie oznaczyć obiekty i urządzenia budowlane, których realizacja przebiegać będzie wg odrębnego opracowania,

- opracować zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935).

2. Projekt zagospodarowania terenu część opisową uzupełnić o urządzenia budowlane związane z projektowanym obiektem, zapewniające wodę do spożycia przez ludzi, przeciwpożarowe zaopatrzenie w wodę, w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego - wymów wg art. 33 ustawy Prawo budowlane.

3. Projektowane zagospodarowanie terenu narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. [...]. Działki położone w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem MR - zabudowa wiejskiej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową siedliskową i jednorodzinną z dopuszczeniem działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem ludności wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Plan dopuszcza jedynie możliwość wzbogacania funkcji podstawowej o funkcje wzbogacające (usługi komercyjne, rzemiosło usługowe, obsługa wypoczynku i turystyki itp.) nienaruszające funkcji podstawowej i niepogarszającej stanu środowiska - doprowadzić do zgodności" (k. 19 akt adm. I inst.).

W odpowiedzi na to postanowienie Spółka pismem z [...] r. wniosła o dopuszczenie dowodu z załączonej do tego pisma opinii urbanisty mgr inż. arch. R. K. dotyczącej ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w miejscowości M. G.. M. (k. 24 akt adm. I inst.).

Zgodne z tą opinią, odnoszące się do ww. działek "zapisy planu miejscowego posiadają konstrukcję przechodzącą od ustaleń ogólnych do szczegółowych, które różnią się formą zapisów lecz pozostają spójne w całości. Ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem MR w sposób jednoznaczny ustalają przeznaczenie dla nowej zabudowy Ustalenie planu wskazuje, że może być tu realizowana zabudowa mieszkaniowa (wiejska i jednorodzinna) i zabudowa usługowa komercyjna. Zabudowa usługowa może być realizowana w terenach oznaczonych symbolem MR przy założeniu, że jest lokalizowana w enklawach istniejącej zabudowy lub bezpośrednio przy niej".

Zdaniem Autora opinii, "zapis ten jest uzupełnieniem/uszczegółowieniem zapisu Działu II, w którym przeznaczenie podstawowe dla terenu MR, pod zabudowę mieszkaniową siedliskową i jednorodzinną uzupełniono o zapis - z dopuszczeniem działalności gospodarczej. Przy analizie tego ustalenia należy brać pod uwagę definicje sformułowane w Dziale I przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego. Przeznaczenie podstawowe odnosi się do terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi a nie do działki ewidencyjnej, co jest istotnym ustaleniem planu. Przeznaczenie dopuszczalne zdefiniowane jest jako inne niż przeznaczenie podstawowe i może być lokalizowane przy warunku zgodności z funkcją obszaru, co jest zgodne z wyznaczoną strefą A dla tego terenu - aktywizacji gospodarczej, o dominującej funkcji obsługi ludności i rolnictwa oraz produkcyjnej".

Autor ten wskazał, że "zapis w ustaleniach dla terenów zabudowy mieszkaniowej noworealizowanej zacytowany powyżej, wskazuje na wzbogacenie funkcji podstawowej o funkcje wzbogacającą (usługi komercyjne). Nie jest tu określona forma wzbogacenia, ale biorąc pod uwagę pozostałe ustalenia jak również definicję przeznaczenia dopuszczalnego, które uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe, gdzie przeznaczenie podstawowe odnosi się do terenu a nie pojedynczej działki należy przyjąć, że wzbogacenie funkcji podstawowej dotyczy terenu nie pojedynczej działki".

W związku z tym w opinii stwierdzono, "przy analizie rysunku planu i istniejącego zagospodarowania działek sąsiednich, widzimy że przedmiotowe działki, stanowią niewielką cześć obszaru wyznaczonego w planie liniami rozgraniczającymi terenu oznaczonego symbolem MR i są zlokalizowane w obszarze istniejącej zabudowy (działki sąsiednie są zabudowane stanowiąc enklawę istniejącej zabudowy). Przy przedstawionych uwarunkowaniach planistycznych i położeniu ww. działek, lokalizacja na nich obiektów o funkcji usług komercyjnych jest zgodna z Działem III planu, Działem II planu oraz Działem I planu. Obiekt o funkcji usługowej na dz. ew. nr [...], [...] lokalizowany będzie w enklawie istniejącej zabudowy, w zgodności ze strefą funkcjonalną "A" aktywizacji gospodarczej, jako przeznaczenie dopuszczone - działalność gospodarcza, wzbogacający funkcję podstawową w zgodzie z definicjami przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego odnoszącego się do terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi a nie pojedynczych działek" (k. 20-23 akt adm. I inst.).

Organy obu instancji oceniły, że powyższe stanowisko inwestora jest niezasadne, albowiem proponowane przez niego zagospodarowanie omawianej nieruchomości prowadziłoby do "wywrócenia" różnic wynikających z przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego terenu "MR" wskutek realizacji obiektu o funkcji usługowej – komercyjnej, pomimo tego, że na nieruchomości tej nie został wybudowany obiekt o funkcji mieszkaniowej.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko jest prawnie wadliwe.

W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że wykładnia unormowań planu miejscowego, stanowiącego akt prawa powszechnie obowiązującego, wymaga należytej rozwagi, zwłaszcza, gdy – tak, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – może prowadzić do ograniczenia praw podmiotowych, w tym konstytucyjnie chronionego prawa własności. Jest niekwestionowane, że rada gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działa w ramach znacznej swobody, określanej mianem władztwa planistycznego. Interpretacja zapisów obowiązującego planu miejscowego winna jednak w jak najwyższym stopniu uwzględniać konstytucyjne standardy ochrony praw podmiotowych, w tym prawa własności i wywodzonego z niego prawa zabudowy nieruchomości. Bezsprzecznie bowiem z uwagi na to, że prawo zabudowy ma charakter wolnościowy, konieczne jest wykazanie, że każdy przejaw ingerencji w to prawo wynika z ustawy i następuje tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty wspomnianego prawa, a dodatkowo jest uzasadniony interesem publicznym (zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 65).

Należy przy tym zauważyć, że interpretacja postanowień planu miejscowego nie może opierać się wyłącznie na wynikach wykładni językowej. W procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. uchwała NSA z 14 marca 2011 r., II FPS 8/10; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.).

Podkreślenia wymaga, że bezsprzecznie zarówno część opisowa, jak i graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. wskazuje, że na terenie oznaczonym symbolem "MR" może być realizowana zabudowa mieszkaniowa (wiejska, jednorodzinna i zabudowa usługowa komercyjna). Zabudowa usługowa może być realizowana w terenach oznaczonych symbolem MR przy założeniu, że jest lokalizowana w enklawach istniejącej zabudowy lub bezpośrednio przy niej. Trafnie jednak podniesiono w skardze, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji postanowień planu dotyczących zabudowy usługowej nie można odnosić tylko do działek nr [...] i nr [...], lecz do całego obszaru "MR", który został oznaczony w planie liniami rozgraniczającymi. Niewątpliwie bowiem przeznaczenie podstawowe, zgodnie z definicją określoną w samym planie odnosi się do terenu wyznaczonego określonymi granicami (§ 3 pkt 8 planu), a nie – jak to czyniły organy – do konkretnej działki ewidencyjnej. Przy tym, co w rozpoznawanej sprawie ma niezwykle istotne znaczenie dla prawidłowej interpretacji planu, w cytowanych wyżej ustaleniach działu II planu miejscowego przeznaczenie podstawowe dla terenu "MR", to jest pod zabudowę mieszkaniową siedliskową i jednorodzinną uzupełniono o zapis z dopuszczeniem działalności gospodarczej.

Odczytując łącznie opisane normy analizowanego aktu prawa miejscowego, to jest odnosząc szczegółowe postanowienia planu do określonych w dziale I planu pojęć obejmujących przeznaczenie podstawowe i przeznaczenie dopuszczalne należy wskazać, że przeznaczenie podstawowe odnosi się do terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, nie zaś do konkretnej działki ewidencyjnej.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że projektowane przez skarżącą Spółkę zamierzenie inwestycyjne, jakim jest budowa budynku pawilonu handlowo-usługowego z urządzeniami budowlanymi: zalicznikową zewnętrzną instalacją elektryczną, instalacją kanalizacji sanitarnej, bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, instalacją kanalizacji deszczowej, pylonem reklamowym, dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi oraz wiatą na opakowania, na działkach nr nr ewid. [...], [...] w M. , stanowi naturalne i w pełni uzasadnione uzupełnienie istniejącej na sąsiednich nieruchomościach (położonych na obszarze oznaczonym symbolem "MR") zabudowy mieszkaniowej oraz zagrodowej, co spełnia wymogi określone w cytowanych regulacjach planu miejscowego.

Oczywiste jest przy tym, co uszło uwadze organów obu instancji, że dokonując interpretacji wyżej wskazanych postanowień planu, zgodnie z regułami wykładni systemowej wewnętrznej, należy mieć na uwadze pozostałe zapisy tego planu. Zgodnie zaś z § 3 pkt 8 zawartym w dziale I planu pod pojęciem "przeznaczenia podstawowego" lub "funkcji podstawowej" należy rozumieć przeważające lub dominujące przeznaczenie terenu wyznaczone liniami rozgraniczającymi. Natomiast pod pojęciem "przeznaczenia uzupełniającego" lub "dopuszczalnego" należy rozumieć dodatkowe przeznaczenie terenu nie kolidujące z jego funkcją podstawową i nie sprzeczne z funkcją obszaru. Ograniczenie się do wykładni norm planu miejscowego włącznie do wyżej wskazanych jego postanowień prowadziłoby – zdaniem Sądu – do nieuzasadnionego ograniczenia przysługującego stronie skarżącej prawo zabudowy, w sposób wykraczający poza intencję prawodawcy miejscowego.

Sąd podziela zarazem stanowisko skarżącej, zgodnie z którym postanowienia działu III planu miejscowego, biorąc pod uwagę pozostałe postanowienia planu, należy interpretować w ten sposób, że postanowienia te są uszczegółowieniem postanowień działu II, w którym przeznaczenie podstawowe dla terenu o symbolu "MR" pod zabudowę mieszkaniową siedliskową i jednorodzinną uzupełniono o postanowienie dopuszczające prowadzenie na tym terenie działalności gospodarczej.

Wskazać też trzeba, że w § 3 pkt 9 planu miejscowego przeznaczenie dopuszczalne zdefiniowano jako inne niż przeznaczenie podstawowe, które może być zlokalizowane przy warunku zgodności z funkcją obszaru. Niewątpliwie zaś przyjęta przez Spółkę koncepcja zainwestowania opisanego terenu pozostaje zgodna z wyznaczoną dla tego terenu koncepcją planistyczną, co wyraża się objęciem wspomnianego obszaru strefą funkcjonalną "A" aktywizacji gospodarczej, dla której dominująca jest funkcja obsługi ludności i rolnictwa oraz funkcja produkcyjna.

Należy zatem stwierdzić, że to łączna analiza części opisowej i graficznej analizowanego planu w odniesieniu do usytuowania działek nr nr [...] i [...] prowadzi do wniosku, że projektowany obiekt został zlokalizowany w enklawie istniejącej zabudowy w zgodności ze strefą funkcjonalną "A" aktywizacji gospodarczej jako przeznaczenie dopuszczalne, a mianowicie działalność gospodarcza, wzbogacająca funkcję podstawową, zgodnie z pojęciami planu – przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego odnoszącego się do terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, nie zaś pojedynczych działek ewidencyjnych.

Z tych względów brak było podstaw, by podzielić pogląd organów, że w obszarze oznaczonym symbolem MR przeznaczenie uzupełniające mogłoby zostać realizowane tylko wówczas, gdy na konkretnej działce budowlanej istnieje zabudowa jednorodzinna lub zagrodowa oraz, że zabudowa usługowa ma stanowić wyłącznie uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Powtórzyć należy, że taki wniosek należy ocenić jako całkowicie nieracjonalny w kontekście wykładni całości norm analizowanego aktu planistycznego.

Mając na uwadze powyższe, za prawnie wadliwe należało uznać także stanowisko zawarte w postanowieniu Starosty z [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, którym organ ten zobowiązał Spółkę do usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym, wynikających z naruszenia przez przedłożony projekt budowlany obowiązujących norm planu miejscowego.

W konsekwencji tych uchybień Sąd zobowiązany był do uchylenia, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 23252 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonej decyzji, decyzji Starosty z [...] r., znak: [...] oraz postanowienia Starosty z [...] r., znak: jw.

Rozpoznając ponownie sprawę organy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Organy wezmą przy tym pod uwagę, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor spełni wszystkie wymagane przepisami przesłanki (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.