Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1904/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2. art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del.NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1044/12 w sprawie ze skargi Gminy Częstochowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora Ośrodka Promocji Kultury 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Częstochowa kwotę 180 złotych (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/GL 1044/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Częstochowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora Ośrodka Promocji Kultury w punkcie 1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; w punkcie 2. określił, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu; w punkcie 3. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie odwołania Dyrektora Ośrodka Promocji Kultury "[...]" w Częstochowie jako sprzecznego z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.Dz.U. z 2012 r. , poz. 406; dalej: ustawa). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazując na przepis art. 15 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy stwierdził, iż z przepisu tego bezwzględnie wynika, iż warunkiem zgodnego z prawem odwołania dyrektora instytucji kultury jest zachowanie trybu w nim określonego, to znaczy zasięgnięcie opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury. Sporną kwestią w tej sprawie pozostaje problem zasięgania opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury. Zdaniem Prezydenta Miasta Częstochowy, wykładnia literalna przepisu, ze względu na zastosowanie spójnika "i" wskazuje na koniunkcję, co oznacza zasięganie opinii stowarzyszeń jednocześnie będących zawodowymi i twórczymi. W związku z tym nie zasięgano opinii stowarzyszeń zrzeszających osoby nie prowadzące profesjonalnej działalności twórczej. Na poparcie swojego stanowiska Prezydent przywołał wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r. II OSK 254/11). W ocenie Wojewody przepis wymaga zasięgania opinii stowarzyszeń zawodowych oraz stowarzyszeń twórczych. Wskazuje na ten sam wyrok NSA, w którym podkreślono, iż pojęcie stowarzyszenia twórcze należy rozumieć szeroko obejmując nim tak stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność kulturalną. Niedopuszczalne jest, jak wnosi organ nadzoru z tegoż wyroku, zawężanie kręgu podmiotów, które mogą wypowiadać swoją opinię w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury. Sąd stwierdza, że "Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji." Jako dodatkowy argument przemawiający na rzecz prezentowanego stanowiska Wojewoda wskazał na regulację zawartą w art. 16 ust. 4 pkt ustawy, zgodnie z którym w skład komisji konkursowej powołuje się dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania tej instytucji kultury. Użycie spójnika "lub" świadczy o tym, iż wolą ustawodawcy nie było to, aby w skład komisji konkursowej powoływać przedstawicieli stowarzyszeń będących jednocześnie zawodowymi i twórczymi. Prezydent Miasta Częstochowy, przed odwołaniem dyrektora, uzyskał opinię Organizacji Zakładowej NSZZ "Solidarność", Samodzielnego Koła Stowarzyszeń Polskich Artystów Muzyków, Związku Polskich Artystów Plastyków oraz Częstochowskiego Stowarzyszenia Plastyków im. Jerzego Dudy-Gracza. Natomiast nie wystąpił o opinię do Stowarzyszenia Przyjaciół "Gaude Mater" oraz Stowarzyszenia "Kapela Jasnogórska", które są podmiotami funkcjonującymi na obszarze działania organizatora (Prezydenta Miasta), zaś zakres ich działalności jest związany z rodzajem działalności prowadzonej przez instytucję kultury.

W skardze z 16 października 2012 r. Gmina Częstochowa, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, wniosła o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego ze względu na błędną wykładnię art. 15 ust. 1 ww. ustawy. Właściwa, zdaniem Gminy, wykładnia tego przepisu polega na przyjęciu tezy, iż stowarzyszenie, o jakim w nim mowa, powinno być zarówno zawodowe jak i twórcze. Taki właśnie charakter miały stowarzyszenia, których opinii zasięgał Prezydent Miasta Częstochowy przed podjęciem zarządzenia o odwołaniu dyrektora instytucji kultury. Natomiast Stowarzyszenie Przyjaciół "Gaude Mater" oraz Stowarzyszenie "Kapela Jasnogórska" nie spełniają określonych w przepisie wymogów, bowiem w świetle regulacji statutowych zrzeszają podmioty, które nie muszą prowadzić profesjonalnej działalności twórczej. Obowiązek zasięgnięcia opinii dotyczył jedynie stowarzyszeń mających charakter zawodowych i twórczy zarazem. Uwzględniając to kryterium Prezydent wystąpił o opinie do trzech stowarzyszeń, natomiast inne stowarzyszenia, których na terenie Miasta Częstochowy jest około 460, wymogów tych nie spełniały. Gmina podkreśliła w skardze, że cel i przedmiot działania Ośrodka Promocji Kultury "[...]" dotyczy szeroko pojętej kultury i sztuki. Wedle stanowiska przyjętego przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym, przy tak szerokim zakresie działania tej instytucji, konieczne byłoby zasięgnięcie opinii stowarzyszeń zawodowych oraz stowarzyszeń twórczych, których na terenie Miasta Częstochowy jest ponad 60. Problem może stwarzać także ustalenie właściwości stowarzyszeń zawodowych i twórczych ze względu na rodzaj prowadzonej przez nie działalności. Zdaniem Gminy, tak szeroko rozumiany obowiązek konsultacji sprawia, że organizator nigdy nie miałby pewności, czy jakiś uprawniony podmiot nie został pominięty. Nadto podniesiono, iż w trakcie nadzwyczajnej sesji Rady Miasta w dniu 31 lipca 2012 r., dotyczącej m.in. podjęcia przez Radę stanowiska w kwestii odwołania Dyrektora tej jednostki kultury głos w tej sprawie zabrał m.in. przedstawiciel Stowarzyszenia Przyjaciół "Gaude Mater" oraz Stowarzyszenia "Kapela Jasnogórska". Natomiast Zarządzenie Prezydenta w sprawie odwołania Dyrektora w dniu [...] lipca 2012 r. zostało podjęte po sesji, w trakcie której prezentowane były stanowiska różnych organizacji i środowisk działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury. Zdaniem skarżącej, skoro przepis art. 15 ust.1 ustawy nie precyzuje trybu oraz formy zasięgania opinii, to jest to możliwe w każdej formie. W ocenie skarżącej, nieuprawniona jest analogia zastosowana przez organ nadzoru z art. 16 ust. 4 pkt 4 ustawy, który dotyczy powołania komisji konkursowej. Stosowana przez Wojewodę, rozszerzająca wykładnia przepisu art. 15 ust. 1 ustawy, prowadzi do objęcia obowiązkiem zasięgania opinii wszystkich stowarzyszeń zawodowych jak i stowarzyszeń twórczych. Prezydent Miasta Częstochowy wypełnił literalną treść tego przepisu, a ponadto zapoznał z opinią stowarzyszeń wymienionych w rozstrzygnięciu nadzorczym w trakcie sesji Rady Miasta w dniu [...] lipca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] września 2012 r. Organ nadzoru nie podzielił poglądu Gminy w zakresie wyczerpania obowiązku zasięgania opinii innych stowarzyszeń w trakcie sesji Rady Miasta w dniu [...] lipca 2012 r. Organem zobowiązanym do zasięgania opinii jest Prezydent Miasta, wobec tego tylko oświadczenie przed nim złożone wypełnia normę z art. 15 ust. 1 ustawy. Natomiast nie spełnia tego wymogu wyrażenie opinii na sesji, nawet jeśli Prezydent był na niej obecny. Poza tym, wyrażenie opinii powinno nastąpić przez organ stowarzyszenia oraz sposób określony w statucie. Tymczasem ze skargi nie można wywieść, czy głos w sprawie odwołania dyrektora zabierała osoba działająca w imieniu stowarzyszenia oraz czy nastąpiło to w formie określonej w statucie stowarzyszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r. w związku z wątpliwościami dotyczącymi charakteru prawnego aktu odwołania dyrektora instytucji kultury, skutkującymi rozbieżnością w orzecznictwie sądowym podzielił pogląd, dominujący w orzecznictwie i doktrynie, kwalifikujący odwołanie (jak i powołanie) jako akt o podwójnym charakterze jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy (wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12 ; wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2012 r., IV SA/Gl 819/12, CBOSA ; wyroki NSA z 31 stycznia 2012 r. , II OSK 2526/11, Lex nr 1113782; z 1 czerwca 2010, II OSK 598/10, Lex nr 597716). Wskazał, iż sądy administracyjne, a wcześniej także Sąd Najwyższy, zajmują stanowisko, iż czynności urzędowe podejmowane przez organ gminy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej (m.in. ; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996, OPS 6/96, ONSA 1997/2/48; postanowienie SN N.III RN 123/99, OSNAP 200/21/779). Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Śląskiego będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność Zarządzenia Prezydenta Miasta Częstochowy nie noszącego znamion sprzeczności z prawem, rozumianego jako istotne naruszenie prawa. Przedmiotowa skarga wymogom tym odpowiada. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte na podstawie art. 91 u.s.g. Została wniesiona z zachowaniem 30 dniowego terminu, przez legitymowaną Gminę, której interes prawny w wyniku unieważnienia Zarządzenia został niewątpliwie naruszony. Sąd I instancji przytaczając treść art. 15 ust. 1 ustawy, stanowiącego podstawę zaskarżonego Zarządzenia podkreślił, iż przepis ten nie precyzuje wielu istotnych kwestii materialnoprawnych, jak i procesowych dotyczących zasad powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury, a w szczególności nie wyjaśnia co należy rozumieć pod pojęciem "stowarzyszenia zawodowe i twórcze", nie określa także formy prawnej opinii formułowanych przez te stowarzyszenia oraz trybu w jakim następuje uzyskanie opinii. Sąd I instancji przypomniał, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozbieżności między Gminą a organem nadzoru jest problem podmiotów uprawnionych do zaopiniowania zarządzenia Prezydenta Miasta Częstochowy dotyczącego odwołania dyrektora instytucji kultury w sytuacji, kiedy uzyskał on takie opinie od stowarzyszeń zawodowych skupiających jednocześnie twórców. Zdaniem Gminy, jest to wystarczające, aby uznać wymóg wynikający z art. 15 ust. 1 za spełniony, natomiast w ocenie Wojewody nie, ze względu na konieczność uzyskania jeszcze (poza tym) opinii stowarzyszeń twórczych. Przyjęcie przez organ nadzoru takiego stanowiska przesądziło o stwierdzeniu nieważności Zarządzenia, jako sprzecznego z prawem. Sąd I instancji zaznaczył, że Prezydent Miasta Częstochowy, przed podjęciem Zarządzenia, zwrócił się o opinie do trzech stowarzyszeń zrzeszających profesjonalnych twórców (stowarzyszeń mających charakter i zawodowy i twórczy): Samodzielnego Koła Stowarzyszeń Polskich Artystów Muzyków, Związku Polskich Artystów Plastyków oraz Częstochowskiego Stowarzyszenia Plastyków im. Jerzego Dudy-Gracza. Samodzielne Koło Stowarzyszeń Polskich Artystów Muzyków pismem z dnia 20 lipca 2012 r. pozytywnie zaopiniowało zamiar odwołania Dyrektor Ośrodka Promocji Kultury "Gaude Mater", Częstochowskie Stowarzyszenie Plastyków im. Jerzego Dudy-Gracza w dniu 17 lipca 2012 r. wystawiło pozytywną opinię Dyrektor, nie wypowiadając się co do kwestii jej odwołania, natomiast Związek Polskich Artystów Plastyków w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wniosek o wyrażenie opinii. Natomiast, jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Prezydent nie wystąpił o opinię do Stowarzyszenia Przyjaciół "Gaude Mater" oraz Stowarzyszenia "Kapela Jasnogórska", podczas gdy analiza statutów tych stowarzyszeń, zdaniem organu nadzoru, "nie pozostawia wątpliwości, że są one podmiotami funkcjonującymi na obszarze działania organizatora (Prezydenta Miasta Częstochowa), zaś zakres ich działalności jest związany z rodzajem działalności prowadzonej przez instytucję kultury. Zasięgnięcie opinii tych stowarzyszeń w przedmiocie zamiaru odwołania Dyrektora Ośrodka Promocji Kultury "[...]" było obowiązkiem Prezydenta Miasta Częstochowy, zaś uchybienie temu obowiązkowi oznacza naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej.". Sąd I instancji uznał, że stanowisko przyjęte przez Wojewodę Śląskiego w kwestionowanym rozstrzygnięciu można by uznać za zasadne przy spełnieniu dwóch warunków: po pierwsze – uznaniu, iż w pojęciu "stowarzyszenia zawodowe i twórcze" mieszczą się, także stowarzyszenia twórcze i tym samy zachodzi obowiązek sięgania ich opinii niezależnie od uzyskania opinii stowarzyszeń o charakterze zawodowo-twórczym; po drugie - wskazane przez Wojewodę stowarzyszenia, do których Prezydent Miasta nie zwrócił się o opinie, są stowarzyszeniami twórczymi. W ocenie Sądu I instancji literalne brzmienie art. 15 ust. 1 ustawy, w tej części która odnosi się do opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, ze względu na użycie spójnika "i" charakterystycznego dla koniunkcji, która wedle powszechnie przyjmowanych zasad w logice, jest prawdziwa o ile obydwa jej człony są prawdziwe, wskazywać może na trzy możliwe rozwiązania w kwestii stowarzyszeń uprawnionych do opiniowania: po pierwsze - obowiązek zasięgania opinii dotyczy stowarzyszeń będących jednocześnie zawodowymi i twórczymi; po drugie – obowiązek zasięgania opinii odnosi się do stowarzyszeń zawodowych oraz stowarzyszeń twórczych; po trzecie - obowiązek ten obejmuje stowarzyszenia zawodowe, stowarzyszenia twórcze oraz stowarzyszenia "zawodowe i twórcze". Sąd I instancji zauważył, iż ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tj. z 2001 r., Nr 79 poz. 855 ze zm., dalej; : p.s.), stwarza możliwość tworzenia stowarzyszeń o bardzo różnym charakterze. Formuła stowarzyszenia, przyjęta przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 p.s., dopuszcza możliwość tworzenia zrzeszeń o bardzo różnym składzie członkowskim, jak również o różnych celach. Wystarczy bowiem aby zainteresowanych łączył określony cel, w zasadzie dowolny, poza celami zarobkowymi i celami, które pozostawałby w sprzeczności z Konstytucją. Wobec tego nie ma żadnych przeszkód prawnych do tworzenia stowarzyszeń skupiających osoby zawodowo zajmujące się kulturą (w tym profesjonalnych twórców, ale i osoby, które twórcami nie są, zatrudnione na stanowiskach administracyjnych czy technicznych w jednostkach kultury), osoby zajmujące się kulturą "niezawodowo" oraz stowarzyszeń zrzeszających tak osoby zajmujące się kulturą zawodowo jak i niezawodowo. Natomiast patrząc z punktu widzenia przedmiotu działalności stowarzyszeń, wynikającego z celów statutowych, można hipotetycznie przyjąć, iż przedmiotem tym może być "twórczość". Sąd I instancji wskazał, iż ww. rozważania pozwalają na przyjęcie tezy, iż przepisy p.s. pozwalają na tworzenie stowarzyszeń zawodowych, stowarzyszeń twórczych, jak i stowarzyszeń o mieszanym charakterze – "zawodowo-twórczych". Sąd I instancji podkreślił, iż nie budzi większych wątpliwości jakie zrzeszenia będziemy zaliczali do stowarzyszeń zawodowych, natomiast wątpliwości takie dotyczą stowarzyszeń twórczych, jak i stowarzyszeń "zawodowo-twórczych". Uwagi sformułowane wyżej pozwalają na przyjęcie tezy, iż pojęcie stowarzyszenia "twórcze" należy odnosić do zrzeszeń grupujących twórców, jak i do zrzeszeń prowadzących działalność twórczą. Teza ta odnosi się również do stowarzyszeń "zawodowo-twórczych" co do oceny drugiego z tych elementów (cechy) w przypadku zrzeszeń o mieszanym charakterze. Zasadniczym kryterium pozwalającym na ustalenie w konkretnym przypadku kwestii "twórczego" bądź "nietwórczego" charakteru stowarzyszenia będzie znamię "twórczości". Ustalając treść tego pojęcia trzeba sięgnąć do prawa autorskiego, którego przedmiotem jest ochrona przejawów działalności twórczej (utworów). Wedle komentatorów tej ustawy rezultatem działalności twórczej jest powstanie utworu o charakterze oryginalnym i indywidualnym. Sąd I instancji wskazał, iż pojęciem twórcy, w podobnym znaczeniu, posługuje się też ustawa z 30 czerwca 200 r. – Prawo własności przemysłowej (t.j. z 2003 r., Dz.U. Nr 119, poz. 1117 ze zm), przyjmując w art. 8, iż twórcy wynalazku, wzoru użytkowego, wzoru przemysłowego oraz topografii układu scalonego przysługuje prawo do: uzyskania patentu, prawa ochronnego albo prawa z rejestracji; wynagrodzenia oraz wymieniania go jako twórcy w opisach, rejestrach oraz w innych dokumentach i publikacjach. W kontekście tych ustaleń Sąd I instancji niepodzielił stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. II OSK 2545/11, na które powołuje się Wojewoda Śląski w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Stwierdzono tam, iż "Pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też "prowadzące i inspirujące działalność twórczą.". W ocenie Sądu I instancji zważywszy na znamię "twórczości" przywołane wyżej argumenty przemawiają za przyjęciem tezy, iż za "stowarzyszenia twórcze" uznać należy stowarzyszenia zrzeszające twórców, bądź też stowarzyszenia o celach twórczych. Sąd I instancji stwierdził, że nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż przepis art. 15 ust. 1 ustawy, w przypadku odwołania dyrektora instytucji kultury, wymaga zasięgnięcia opinii także stowarzyszeń twórczych, jak również wobec braku dostatecznych podstaw do uznania, iż Stowarzyszenie Przyjaciół "Gaude Mater" oraz Stowarzyszenie "Kapela Jasnogórska" są stowarzyszeniami kultury, o jakich mowa w tym przepisie. W każdym razie, nie zachodzi w tym przypadku oczywiste i bezpośrednie naruszenie przepisów prawa. Wobec tego trudno przyjąć, iż Prezydent Miasta Częstochowy podejmując kwestionowane Zarządzenie Nr 979/12 Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie odwołania Dyrektora Ośrodka Promocji Kultury "[...]" działał w sposób sprzeczny z prawem. W konsekwencji niewykazania sprzeczności Zarządzenia z prawem, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2012 r. stwierdzające nieważność tegoż Zarządzenia było pozbawione podstaw prawnych. Wobec powyższego Sąd I instancji, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., postanowił skargę uwzględnić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie przepisów:

- art. 15 ust. 1 ustawy, poprzez uznanie, że w przypadku odwołania dyrektora instytucji kultury nie można jednoznacznie stwierdzić, aby wymagane było zasięgnięcie opinii także stowarzyszeń twórczych;

- art. 15 ust. 1 ustawy, poprzez uznanie, że przywołane w uchylonym rozstrzygnięciu nadzorczym stowarzyszenia, tj. "Stowarzyszenie Przyjaciół Gaude Mater" oraz Stowarzyszenie Przyjaciół "Kapeli Jasnogórskiej" nie są stowarzyszeniami kultury, o jakich mowa w przepisie art. 15 ust. 1 ww. ustawy, wobec czego brak powiadomienia o zamiarze odwołania Dyrektora Ośrodka Promocji Kultury "[...]" nie jest oczywistym i bezpośrednim naruszeniem przepisów prawa.

Wskazując na powyższe, na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nadzoru podtrzymał w całej rozciągłości swoje stanowisko zawarte w uchylonym rozstrzygnięciu nadzorczym, zgodnie z którym, przy odwołaniu dyrektora instytucji kultury konieczne jest zasięgnięcie opinii zarówno stowarzyszeń zawodowych jak również szeroko rozumianych stowarzyszeń twórczych, a przez to nie podziela argumentów zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sądu I instancji. W opinii skarżącego organu powyższa teza nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przede wszystkim należy mieć na uwadze literalne brzmienie art. 15 ust. 1 ustawy, który stanowi wprost, że dyrektora instytucji kultury odwołuje organizator po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych. W opinii skarżącego trudno o wyraźniejsze wskazanie obowiązku uzyskania przez organizatora opinii przy odwoływaniu dyrektora instytucji kultury niż uczynił to ustawodawca w przepisie art. 15 ust. 1 ustawy. Kwestią sporną może pozostawać, jak należy postrzegać kwestię twórczego bądź nietwórczego charakteru stowarzyszenia. Wojewoda Śląski nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, zawężającego krąg stowarzyszeń twórczych jedynie do podmiotów, którym można przypisać znamię twórczości w oparciu o wskazane przez Sąd I instancji przepisy ustaw: Prawo autorskie i Prawo własności przemysłowej. W opinii Wojewody Śląskiego stowarzyszenia twórcze to również stowarzyszenia wspierające, promujące czy popularyzujące twórczość kulturalną czy artystyczną. Podniesiono, iż w tym duchu wypowiedział się również NSA we wzmiankowanym wyżej wyroku z 12 stycznia 2012 r. wymieniając w uzasadnieniu wyroku stowarzyszenia o charakterze wspierającym, których celem, uwidocznionym w KRS było przede wszystkim inicjowanie i popieranie wszelkiego rodzaju działalności w zakresie rozwoju życia kulturalno - oświatowego. Nie jest zatem tak, że przymiot stowarzyszeń twórczych posiada jedynie wąska kategoria podmiotów, którym znamiona twórczości można przypisać na podstawie konkretnych ustaw, lecz jest to szeroka kategoria podmiotów, dla których celem działania pozostaje popieranie, inspirowanie działalności kulturalnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie takimi podmiotami bez wątpienia pozostają Stowarzyszenie Przyjaciół "Gaude Mater", zarejestrowane w Rejestrze Stowarzyszeń w Sądzie Rejonowym w Częstochowie (numer KRS 162061) czy też Stowarzyszenie "Kapela Jasnogórska" zarejestrowane w Rejestrze Stowarzyszeń w Sądzie Rejonowym w Częstochowie (numer KRS 43960), wobec czego nie znajduje uzasadnienia wątpliwość, zawarta w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że brak jest podstaw do uznania wymienionych wyżej Stowarzyszeń do stowarzyszeń, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Częstochowy reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, iż przy wszystkich wątpliwościach co do zakresu obowiązku konsultacji wynikającego z art. 15 ust. 1 ustawy, w pełni uzasadniona wydaje się formuła publicznej debaty dopuszczającej do głosu organizacje i środowiska działające w dziedzinie szeroko pojętej kultury, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie w trakcie nadzwyczajnej sesji Rady Miasta Częstochowy w dniu [...] lipca 2012 r. z udziałem Prezydenta Miasta. Podniesiono, iż tak szeroka interpretacja art. 15 ust. 1 ustawy tworzy nieograniczony faktycznie krąg stowarzyszeń uprawnionych do opiniowania odwołania dyrektora ośrodka. W ocenie Prezydenta Miasta Częstochowy wykładnia omawianego przepisu dokonana przez Sąd I instancji uwzględniła literalne brzmienie przepisu i zawartą w nim koniunkcję, która jest prawdziwa, o ile obydwa jej człony są prawdziwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, pomimo częściowo zasadnych zarzutów, gdyż wyrok Sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty prawa materialnego, a mianowicie błędnej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do wykładni art. 15 ust. 1, że treść literalna tegoż przepisu jest jasna i klarowna, zasięgnięcie opinii dotyczy stowarzyszeń zawodowych i stowarzyszeń twórczych, które funkcjonują na terenie działania organizatora (Prezydent Miasta Częstochowy) oraz ich działalność jest związana z rodzajem działalności prowadzonej przez instytucję kultury. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2545/11 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż obowiązek zasięgnięcia opinii dotyczy stowarzyszeń zawodowych i twórczych funkcjonujących na terenie działania tej instytucji kultury, które z racji przedmiotu i celu swojej działalności współpracują czy też winny współpracować z daną instytucją kultury oraz, że pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Także w wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1295/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także zwrócić uwagę, iż wyżej powołane wyroki dotyczyły innej sytuacji faktycznej, a mianowicie organizator ograniczył obowiązek zasięgnięcia opinii tylko do stowarzyszeń działających w instytucji kultury i takie zastosowanie art. 15 ust. 1 było błędne. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest inny, gdyż organizator zasięgnął opinii wybierając jedynie stowarzyszenia będące jednocześnie stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi, a pominął między innymi (tego dotyczy spór) Stowarzyszenie Przyjaciół "Gaude Mater" oraz Stowarzyszenie "Kapela Jasnogórska". Sąd I instancji uznał takie stanowisko za nienaruszające przepisów powołanej ustawy uznając, iż nie są to stowarzyszenia kultury o jakim mowa w powołanym wyżej przepisie. Takie stanowisko zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest błędne.

Faktycznie, kwestia jakie stowarzyszenia powinny wyrazić opinię w przypadku odwołania dyrektora instytucji kultury została potraktowana przez ustawodawcę bardzo szeroko i trudno te kwestie ograniczać, a tym bardziej stawiać jakieś generalne zasady odnośnie liczby i rodzaju stowarzyszeń, które mają wyrazić swoją opinię. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż kwestie te należy rozwiązywać indywidualnie w każdej sprawie ze zwróceniem szczególnej uwagi na zmianę przepisu art. 15 ust. 1 jaka została wprowadzona przez ustawodawcę z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 207, poz. 1230), a mianowicie dodanie na końcu zdania 1-go następującej treści:" właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, to powinien być przede wszystkim wyznacznik, jakie stowarzyszenie powinny wyrazić opinię przy powołaniu lub odwołaniu dyrektora instytucji kultury. W przedmiotowej sprawie Ośrodek Promocji Kultury "[...]" w Częstochowie, jak wynika z jego statutu (§ 4i § 5), miał dość szeroki przedmiot działalności, a jednym z jego podstawowych cyklicznych zadań była organizacja corocznego Międzynarodowego Festiwalu Muzyki Sakralnej Gaude Mater. Należy zwrócić uwagę, iż w statucie Stowarzyszenia Przyjaciół Gaude Mater w zakresie celów i sposobów działania jest wymienione min. wspieranie w/w instytucji kultury oraz organizowanie Międzynarodowego Festiwalu Muzyki Sakralnej Gaude Mater. Ze znajdującej się w aktach sprawy (k. 114) ogłoszenia o 21 Międzynarodowym Festiwalu Muzyki Sakralnej Gaude Mater wynika, iż organizatorem festiwalu był Ośrodek Promocji Kultury "[...]" a współorganizatorami obydwa w/w stowarzyszenia. Trudno więc, mając na uwadze treść art. 15 ust. 1 przyjąć, iż obydwa stowarzyszenia nie są związane z rodzajem działalności prowadzonej przez Ośrodek Promocji Kultury "[...]". Ich opinia w przedmiocie odwołania dyrektora wskazanej wyżej instytucji kultury była jak najbardziej wymagana. W tym więc zakresie błędne jest uzasadnienie Sądu I instancji i prawidłowe jest stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez Wojewodę Śląskiego.

Jednakże uznanie powyższej kwestii za zasadną, nie powoduje uchylenia wyroku Sądu I instancji, gdyż Prezydent Miasta Częstochowy wydając zarządzenie z dnia [...] lipca 2012 r. miał do dyspozycji stanowiska przedstawicieli obydwu stowarzyszeń przedstawione na nadzwyczajnej sesji Rady Miasta Częstochowa z tego samego dnia, w porządku obrad której była między innymi umieszczona kwestia odwołania dyrektora Ośrodka Promocji Kultury "[...]". Taka forma przedstawienia opinii jest zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego dopuszczalna, bowiem przepis art. 15 ust. 1 w tym względzie nie stawia żadnych wymogów, jest przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wprowadzany ustawowo obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i to stanowisko rozważyć. Te kwestie powinny być rozważane indywidualne w każdej konkretnej sprawie, nie można bowiem mając na uwadze treść omawianego przepisu stawiać jakiś generalnych zasad, które stowarzyszenia mają wyrazić opinię. Szczególnie utrudnione będzie to w sytuacji instytucji kultury o szerokim zakresie działalności i dużym zasięgu terytorialnym, gdyż w takim przypadku pominięcie jednego z właściwych stowarzyszeń przy wydawaniu opinii stanowiłoby naruszenie art. 15 ust. 1. Tak rygorystyczne stanowisko nie było intencją ustawodawcy a raczej możliwość szerokiej konsultacji z podmiotami działającymi w dziedzinie szeroko pojętej kultury co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującymi na terenie działania tej instytucji. Takie stanowisko zostało zawarte w projekcie ustawy zmieniającej ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kultury oraz innych ustaw (druk sejmowy z 7 stycznia 2011 r. nr 3786). Dopuszczalna więc będzie forma konsultacji taka jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, a mianowicie debaty na nadzwyczajnej sesji rady miejskiej. W przypadkach kiedy uprawnionych do wydania opinii będzie duża liczba stowarzyszeń taka forma konsultacji będzie praktycznie jedyna możliwa do przeprowadzenia, oczywiście w tym zakresie powinny być zachowane odpowiednie formy zawiadomień o takiej konsultacji.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w/w obydwa stowarzyszenia przedstawiły swoje stanowisko w sprawie, a tym samym nie doszło do naruszenia przez Prezydenta Miasta Częstochowy art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przy wydawaniu zarządzenia z dnia [...] lipca 2012 r., takie stanowisko zostało też przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjna przez pełnomocnika Gminy Częstochowa.

Z uwagi na powyższe, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).zasądzając na rzecz Gminy Częstochowa od Wojewody Śląskiego koszty za sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedź na skargę kasacyjną mając na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).