Wyrok NSA, sygn. akt OSK 600/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 58 par. 1 pkt 1, art. 58 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Użyte w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, określenie "z powołaniem się" ma takie znaczenie, iż wystarczy, że podmiot dysponujący taką informacją powoła się na wymieniony w tym przepisie przedmiot ochrony, aby wyłączyć możliwość kontroli przez sąd administracyjny.

2. Sąd administracyjny nie może kontrolować w takim przypadku legalności decyzji i badać czy wskazana przesłanka rzeczywiście wystąpiła.

TEZY

1. Użyte w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, określenie "z powołaniem się" ma takie znaczenie, iż wystarczy, że podmiot dysponujący taką informacją powoła się na wymieniony w tym przepisie przedmiot ochrony, aby wyłączyć możliwość kontroli przez sąd administracyjny.

2. Sąd administracyjny nie może kontrolować w takim przypadku legalności decyzji i badać czy wskazana przesłanka rzeczywiście wystąpiła.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 września 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia ISOC Polska sekcja Ruch na Rzecz Wolnego Oprogramowania od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2004 r. II SA 3732/03 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia ISOC Polska sekcja Ruch na Rzecz Wolnego Oprogramowania na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 sierpnia 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 stycznia 2004 r. II SA 3732/03 odrzucił skargę Stowarzyszenia ISOC Polska na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 sierpnia 2003 r. (...), odmawiającą udostępnienia informacji publicznej o specyfikacji technicznej formatu KSI MAIL, wykorzystywanego przez program płatnik - przekaz elektroniczny, służący do wymiany dokumentów płatników składek ZUS.

W decyzji ostatecznej organ powołał się na przepis art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, określający przypadki, w których prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Zalicza się do nich m.in. ograniczenia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach innych /niż informacje niejawne/ tajemnic ustawowo chronionych /ust. 1/ oraz ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy /ust. 2/.

Zasady takiej innej ochrony - w zakresie dotyczącym informacji określonych wnioskiem Stowarzyszenia ISOC - wynikają z przepisów art. 36, art. 47 i art. 47a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./. W powołanych przepisach ustawa zobowiązuje płatników składek /obowiązkowo - zatrudniających ponad 5 ubezpieczonych, a w pozostałych opcjonalnie/ do sporządzania dokumentów określonych w tej ustawie /zawierających m.in. dane ustawowo chronione w tym tzw. dane wrażliwe dotyczące stanu zdrowia/ w formie dokumentu elektronicznego i przekazywanie poprzez teletransmisję z programu informatycznego, udostępnianego przez Zakład płatnikom składek. Zgodnie z art. 47a ust. 6 ustawy Zakład jest również uprawniony do przekazywania informacji płatnikom składek w formie dokumentu elektronicznego poprzez teletransmisję danych przy wykorzystaniu tej samej specyfikacji.

Dane te stanowią dane osobowe ustawowo chronione. Udostępnienie ich mogłoby spowodować istotne zakłócenia w procesie systemu zasilania KSI MAIL, narazić na naruszenie tajemnicę służbową zakładu oraz ustawową wyłączność programu udostępnianego przez ZUS. Niezależnie od tego moduł ten objęty jest tajemnicą przedsiębiorcy z uwagi na zawartą w dniu 10 października 1997 r. umowę pomiędzy Zakładem "PS" SA o zaprojektowanie i wykonanie kompleksowego systemu informatycznego dla ZUS. W umowie tej Zakład zobowiązał się zachować w tajemnicy wszelkie informacje związane z przekazaną technologią i zawartymi w KSI rozwiązaniami.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadanej przez Stowarzyszenie ISOC w dniu 29 września 2003 r., zawarto zarzuty naruszenia prawa w decyzji poprzez błędne uznanie, iż ustawodawca ustalił wyłączność programu udostępnianego do teletransmisji danych. Skarżący zarzucił też decyzji naruszenie prawa przez bezzasadne uznanie, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ustanawia ochronę tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz, że zobowiązanie do utajnienia wszystkich informacji stanowi ważne zobowiązanie umowne ZUS, a zakres utajnienia tej informacji stanowi prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto zarzucono tej decyzji naruszenie art. 7 Kpa, przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i brak rozważenia czy nie zachodzi możliwość ujawnienia żądanej informacji, naruszenie art. 12 par. 1 Kpa przez zaniechanie wnikliwego zbadania sprawy z udziałem skarżącego, a także wydanie decyzji naruszającej interes społeczny, polegający na popieraniu możliwości nieodpłatnego tworzenia przez grupy obywateli oprogramowania realizującego obowiązki nałożone przez ustawodawcę bez monopolistycznej pozycji jednego systemu operacyjnego.

Skarżący podkreślił, że specyfikacja techniczna KSI MAIL stanowi informację publiczną. Jej uzyskanie poszerza możliwość wypełniania obowiązków przez obywateli bez konieczności inwestowania w niedający gwarancji prawidłowej implementacji bezpieczeństwa system MS Windows.

Podniósł też, że ZUS nie może powoływać się na postanowienia umowne, gdyż jako sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy o dostępie do informacji /art. 1-4/ są one nieważne. Niezasadne jest także powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż skarżący nie domagał się kodu źródłowego programu ani innych dzieł objętych ochroną prawa autorskiego, ani praw przemysłowych objętych ochroną patentową.

W odpowiedzi Prezes ZUS wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi w całości. Wskazał, że większość zarzutów skargi odnosi się do tajemnicy przedsiębiorcy, a zatem w sprawie właściwy jest na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - sąd powszechny. Podkreślił też, że za pośrednictwem protokołu KSI MAIL przekazywane są co miesiąc dane osobowe, w tym dane wrażliwe o stanie zdrowia i udostępnienie naruszałoby ustawę o ochronie danych osobowych. Nie uznał za zasadne zarzutów dotyczących trybu postępowania.

Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że dotyczy ona sprawy nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, lecz sądów powszechnych. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji.

Podstawę wydania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzji z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowiły ochrona danych osobowych, tajemnica przedsiębiorcy, będąca skutkiem zawarcia 10 października 1997 r. umowy z "PS" SA oraz tajemnica służbowa.

Zarówno pierwsza z nich wynikająca z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych /Dz.U. 2002 nr 101 poz. 926 ze zm./, jak i druga uregulowana w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji /Dz.U. nr 47 poz. 211 ze zm. na dzień wydania decyzji/ wyłączają właściwość sądów administracyjnych na podstawie art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wystarczy przy tym aby były one wskazane w zaskarżonym orzeczeniu jako podstawa odmowy.

Sąd administracyjny nie może wówczas kontrolować prawidłowości takiej decyzji, ani kwestionować zasadności wskazanej przyczyny. W przedmiotowej sprawie służy bowiem stronie powództwo do sądu powszechnego.

Co do powołania się dodatkowo przez organ na tajemnicę służbową to - zdaniem Sądu - z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych /Dz.U. nr 11 poz. 95 ze zm./ w przedmiotowej sprawie tajemnice służbowe mogły być jednak tylko konsekwencją danych osobowych lub tajemnicy przedsiębiorcy. Stanowi ją bowiem taka informacja niejawna niebędąca tajemnicą państwową, której nieuprawnione ujawnienie mogłoby narazić na szkodę m.in. prawnie chroniony interes obywateli lub jednostki organizacyjnej. Rozważanie czy w przedmiotowej sprawie zachodziły takie przesłanki wymagałoby ustosunkowania się do danych osobowych ustawowo chronionych i tajemnicy przedsiębiorcy, które mogą być oceniane jedynie przez sąd powszechny. W takiej sytuacji sąd administracyjny wkraczałby w kompetencje innego sądu, wynikające z art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie ISOC Polska, zaskarżającej powyższe postanowienie w całości, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającą na przyjęciu, że samo powołanie się na istnienie ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, na istnienie ochrony danych osobowych i na możliwość naruszenia prawa do prywatności, stanowi wystarczającą przesłankę dowodzącą, że te okoliczności faktyczne zaszły i że zwalnia go to od badania w jaki sposób podmiot, którego decyzja jest skarżona doszedł do wniosków oraz czy istnieją dowody, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny wprowadził wykładnię, w wyniku której samo powołanie się na pewne okoliczności wyłącza prawo kontroli, zgodnie z przepisami sądownictwa administracyjnego i faktycznie zlikwidował ten zakres kontroli przysługujący obywatelom w stosunku do decyzji administracyjnych.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę i powołując jako podstawę orzeczenia art. 58 par. 1 i par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z artykułem 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonał błędnej wykładni tego ostatniego artykułu. Art. 22 stanowiący, iż podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnieniu takiej informacji, tworzy prawo dla podmiotu, które pozostaje w jego dyspozycji, może być według uznania wykorzystane. Błędne jest uznanie, że sformułowanie w art. 22 wyklucza prawo do żądania kontroli sposobu wydania decyzji w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W każdym z tych postępowań sąd, odpowiednio powszechny lub administracyjny, badać będzie odmienne elementy i wyda odmienne orzeczenie. Sąd powszechny wyda wyrok nakazujący udostępnienie informacji, natomiast sąd administracyjny uchyli decyzję, gdy stwierdzi wydanie jej z naruszeniem zasad postępowania. Oba postępowania mają charakter uzupełniających się a nie wykluczających się, skoro przedmiotem badania są inne elementy: sąd powszechny bada merytoryczną trafność decyzji zaś sąd administracyjny poprawność jej wydania.

Odmienna interpretacja powodowałaby uchylenie wobec szeregu decyzji przepisów Kpa, stanowiących gwarancje praworządnego działania podmiotów uprawnionych do wydania decyzji tylko dlatego, że gołosłownie w uzasadnieniu powołały się na przepisy prawa o których mowa wyżej.

Byłoby to sprzeczne z celami powołania sądownictwa administracyjnego w jego obecnym kształcie.

Sąd bezpodstawnie przyjął, że art. 22 o informacji publicznej stanowi podstawę zastosowania art. 58 par. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu przepis art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest sformułowany wyraźnie i nie daje żadnej możliwości wyboru pomiędzy właściwością sądu administracyjnego i powszechnego. To wyraźne sformułowanie dawało sądowi administracyjnemu podstawę do zastosowania art. 58 par. 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, regulująca zasady i tryb udostępnienia informacji publicznej, w art. 16 ust. 1 stanowi, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie, następują w drodze decyzji.

Do decyzji tych mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z pewnymi modyfikacjami:

1/ odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni,

2/ uzasadnienie decyzji odmownej zawiera także /a więc oprócz elementów, o których mowa w art. 107 par. 3 Kpa/ imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji /art. 16 ust. 2 ustawy/.

Również kolejne przepisy ustawy - art. 17 i art. 19 nawiązują do regulacji mających charakter procedury administracyjnej. Konsekwencją administracyjnoprawnego charakteru postępowania w sprawach, które zakończyły się odmową udostępnienia informacji lub umorzeniem postępowania jest zamieszczenie w ustawie przepisu art. 21.

W myśl tego przepisu do skarg rozpatrywanych o udostępnienie informacji publicznej stosuje się z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22 przepisy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Po nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/ aktualnie zastosowanie mieć będą przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.

Właściwość sądu administracyjnego dotyczy więc wszelkich postępowań w kategorii spraw objętych ustawą, a zatem także bezczynność organów z wyłączeniem tych spraw, o których stanowi przepis art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przepisie tym ustawodawca wyłączył kognicję sądu administracyjnego w sprawach, w których podmiotowi odmówiono dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna W tych przypadkach stronie przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji.

Nie można uznać za trafny poglądu zamieszczonego w skardze kasacyjnej, iż przepis art. 22 ust. 1 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że daje on stronie prawo wyboru sposobu ochrony swych praw w zależności od tego czy żąda zbadania legalności postępowania, czy też merytorycznej trafności decyzji. Błędnym jest także pogląd skarżącego, że oba postępowania mają charakter uzupełniających się, a nie wykluczających się nawzajem. Przedstawiona w skardze kasacyjnej wykładnia sprzeczna jest z treścią omawianych wyżej przepisów art. 21 i art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także z przyjętymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami podziału kognicji sądów powszechnych i specjalnych. Z przepisów art. 21 i art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że o sposobie dochodzenia dostępu do informacji na drodze postępowania sądowoadministracyjnego lub na drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym decyduje przedmiot ochrony.

Wprowadzając w art. 21 jako zasadę poddanie tych spraw kontroli sądu administracyjnego w sprawach, w których podmiot, dysponujący informacją publiczną powołuje się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, ustawodawca przewidział tylko dochodzenie roszczenia przed sądem powszechnym.

Użyte w przepisie art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określenie "z powołaniem się" ma więc takie znaczenie, iż wystarczy, że podmiot dysponujący taką informacją powoła się na wymieniony w tym przepisie przedmiot ochrony, aby wyłączyć możliwość kontroli przez sąd administracyjny.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż sąd administracyjny nie może kontrolować w takim przypadku legalności decyzji i badać czy wskazana przesłanka wystąpiła. Ustawodawca upoważnił bowiem do tego wyłącznie sąd powszechny.

Skoro Prezes ZUS wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji powołał się na ochronę danych osobowych i tajemnicę przedsiębiorcy, to obie te przesłanki mieściły się w przepisie art. 22 ust. 1 wyłączającym kognicję sądu administracyjnego.

Przedstawiona wykładnia nie prowadzi do zmniejszenia gwarancji praworządnego działania podmiotów dysponujących informacją publiczną i nie podważa celów dla których powołano kontrolę sądowoadministracyjną.

Obowiązujący system prawny - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - nie dopuszcza dualizmu w zakresie przysługujących środków ochrony prawnej.

W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyraźnie zaznaczony został podział kompetencji sądów powszechnych i sądów specjalnych. W myśl art. 177 Konstytucji, to sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.

Z kolei zgodnie z art. 184 Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne, sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej.

Jeśli więc ustawa o dostępie do informacji publicznej poddaje w art. 21 kontroli sądu administracyjnego sprawy o udostępnienie informacji publicznej, wyłączając pewną ich kategorię z przekazaniem orzecznictwa do właściwości sądów powszechnych, to odpowiada to ustanowionemu w Konstytucji porządkowi prawnemu.

Dodać nadto należy, iż szerszy zakres uprawnień sądu powszechnego przy ustawowym ograniczeniu sądu administracyjnego, uprawnionego jedynie do kontroli legalności, zapewnia właściwą ochronę dobrom, którym ustawodawca nadał szczególną wagę.

Z podanych wyżej powodów nie można uznać, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można także uznać za trafny zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, bowiem wyłączenie kognicji sądu w tej sprawie prowadziło do zastosowania tych przepisów i odrzucenia skargi.

Wobec tego, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw Sąd na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.