Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 390/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 68 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] decyzją z dnia [...].04.2017r., na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] i [...] w [...] wyłączenie z użytkowania w terminie natychmiastowym budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz zarządził: 1. umieszczenie na budynku tablicy informującej o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie użytkowania tego budynku. 2. wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, w terminie do [...].06.2017r., poprzez: podparcie grożących zawaleniem ugięć elementów stropu oraz więźby dachowej, umocowanie obluzowanych drewnianych elementów elewacji budynku, zabezpieczenie budynku przed dostępem osób postronnych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r., po rozpatrzeniu odwołania I. S. i A. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] z dnia [...].04.2017r. - uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia i orzekł o nowym terminie wykonania tego obowiązku (do dnia [...] października 2017r.), a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie interwencji A. T. i W. C., podjęto czynności dotyczące budynku z trzema lokalami użytkowymi, na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Interweniujący wnioskowali o rozbiórkę budynku, wskazując na jego katastrofalny stan techniczny.

Organ ustalił, że na działce nr [...] znajdują się dwa budynki (w tym budynek mieszkalny). W nieruchomości funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] i [...] w [...], której członkami, a jednocześnie członkami zarządu Wspólnoty, są składający interwencję.

Podczas kontroli budynku przy ul. [...], stwierdzono, iż znajdują się tam trzy lokale użytkowe: nr [...] użytkowany przez A. S. i I. S., w którym mieści się firma [...], lokal nr [...] W. C. (lokal magazynowy) oraz lokal nr [...] A. T. z Wydawnictwami Akcydensowymi.

Organ stwierdził następujące nieprawidłowości: nieszczelne pokrycie dachowe w obrębie lokalu nr [...], zabezpieczone doraźnie folią, ugięcie stropu, widoczne w miejscu odkrywki w lokalu nr [...] i spróchniałe drewniane elementy więźby dachowej, na murze budynku od zewnątrz widoczne liczne spękani, w lokalu nr [...] wewnątrz widoczne pęknięcia od nadproża do stropu, od strony dawnej rampy widoczne spękania fundamentu, stolarka drewniana zagrzybiona, wypaczona, stan zły, brak obróbek blacharskich, poziomej izolacji, zmurszałe podbitki

W dniu [...].08.2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] dokonał ponownej kontroli w przedmiotowym obiekcie budowlanym z udziałem przedstawiciela administratora [...] z siedzibą w [...].

A. T. i W. C., reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] i [...] w [...], będący jednocześnie właścicielami dwóch lokali w przedmiotowym budynku, przedłożyli ekspertyzę techniczno- mykologiczną z marca 2015r., z której wynikał zły stan techniczny budynku, nieopłacalność jego remontu, zużycie przekraczające 80% oraz zagrożenie zdrowia i życia ludzi i mienia. I. S. i A. S. (właściciele lokalu nr [...]) przedłożyli opinię techniczną z sierpnia 2015r. kwestionującą przywołane stwierdzenia.

I. S. i A. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie nakazania wyłączenia z użytkowania budynku przy ul. [...] w [...] i zarządzenia umieszczenia tablicy informującej o stanie zagrożenia oraz o zakazie użytkowania budynku oraz wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 marca 2018 r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 813/17 - oddalił skargę I. S. i A. B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] i [...] w [...] wniosła w dniu [...] lutego 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. zarzucając, iż została ona skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wspólnota wskazała, że nie dysponuje skutecznymi środkami do realizacji nakazanych obowiązków, nie dysponuje lokalem nr [...], zaś jego właściciele odmawiają dostępu do lokalu i realizacji obowiązków. Obowiązki objęte kwestionowanym rozstrzygnięciem dotyczą wyodrębnionych lokali i zobowiązanym do ich wykonania powinni być wszyscy współwłaściciele, a nie sama wspólnota.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2019 r., utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2019 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2017 r.

GINB stwierdził, że decyzja organu wojewódzkiego, była badana przez sąd administracyjny. Wobec oddalenia względem niej skargi - wyrokiem WSA w Białymstoku z 26 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 813/17, decyzja jest prawomocna. Zarzuty podnoszone przez Wspólnotę nie wskazują, aby kwestia podmiotu zobowiązanego nie była lub też nie mogła być przedmiotem rozpoznania Sądu, skoro jest to immanentna cecha sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2019r., sygn. akt VII SA/Wa 1631/19, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] i [...] w [...], na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 981/20, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1631/19 - oddalił skargę kasacyjną.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] i [...] w [...], o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r. - odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że w przedmiotowym budynku znajdują się trzy lokale użytkowe: nr [...] użytkowany przez A. i I. S., nr [...] użytkowany przez W. C. (obecnie - [...] Sp. z o.o.) oraz nr [...] należący do A. T. (obecnie - [...] Sp. z o.o.).

W ramach kilkukrotnych oględzin budynku oraz przedkładanych przez strony ekspertyz technicznych stwierdzono szereg nieprawidłowości w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu, m. in. duże ubytki pokrycia dachowego powodujące zalewanie budynku przy opadach atmosferycznych, brak izolacji termicznej, brak orynnowania, brak wentylacji pomieszczeń, zagrzybienie dźwigarów, ogólny zły stan dachu, fundamentów oraz ścian nośnych, widoczne pęknięcia na ścianach ("na wylot").

W ocenie technicznej ze stycznia 2017 r. określono procentowy stopień zużycia technicznego budynku, który w przypadku takich elementów jak fundamenty, ściany konstrukcyjne, stropy czy pokrycie dachu wahał się od 60% do 100%, z ogólnym określeniem stanu technicznego całego obiektu jako złego. Jako szczególnie szkodliwe określono zastosowanie toksycznego środka do impregnacji więźby dachowej, które w połączeniu z brakiem wentylacji pomieszczeń może powodować zagrożenie zdrowia i życia użytkowników obiektu. Zdaniem autorów oceny, "(...) w obecnej rzeczywistości budynek nie nadaje się do przebywania (zatrudnienia) w nim na stałe pracowników".

Zgodnie z art. 68 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia), w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania, oraz zarządzić umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, a także wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania.

WSA w Warszawie w wyroku z 28 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1631/19 wskazał, że powagą rzeczy osądzonej wyrokiem WSA w Białymstoku z 26 marca 2018 r. objęte są przede wszystkim kwestie stanu technicznego budynku oraz dopuszczalności stosowania art. 68 Prawa budowalnego, natomiast nie jest nią objęta kwestia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków nałożonych decyzją organu wojewódzkiego.

GINB wskazując na ten pogląd oraz związanie nim - uznał, że obecnie zobowiązany jest wyłącznie do kontroli zgodności z prawem nałożenia ww. obowiązków na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] i [...] w [...].

W tym kontekście wskazał, że adresatem decyzji określonych w Rozdziale 6 Prawa budowalnego może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, gdyż zapewnienie właściwej eksploatacji użytkowanego obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz jego utrzymanie w odpowiednim i bezpiecznym stanie technicznym należy do obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu.

Przedmiotem postępowania był cały budynek, w którym wyodrębniono trzy lokale użytkowe, a zakres nałożonych obowiązków nie dotyczył wyłącznie poszczególnych lokali.

Zgodnie z art. 6 zd. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm.- według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Stosownie zaś do art. 19 ww. ustawy, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się różnicę między tzw. dużą wspólnotą mieszkaniową dysponującą organem do sprawowania zarządu częściami wspólnymi nieruchomości oraz małą, w której zarząd wykonywany jest przez wszystkich współwłaścicieli, zgodnie z art. 200 Kodeksu cywilnego.

W części orzeczeń sądowych dotyczących małej wspólnoty, za dopuszczalne uznaje się nałożenie obowiązku zarówno na samą wspólnotę, jak i na wszystkich jej członków, gdyż de facto jest to ten sam podmiot. Mała wspólnota mieszkaniowa nie dysponuje organami i administrowanie opiera się na bezpośrednim udziale w zarządzaniu właścicieli lokali (wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1864/17, por. też wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 106/14).

Przeciwne stanowisko stwierdza, że w sytuacji tzw. małej wspólnoty, gdzie wszyscy współwłaściciele są uprawnieni i zobowiązani do reprezentowania wspólnoty, obciążenie jej obowiązkami winno dokonywać się poprzez nałożenie obowiązków na każdego ze współwłaścicieli. Wówczas wykonanie obowiązku przez któregokolwiek z nich zwolni z odpowiedzialności pozostałych.

Tylko w sytuacji skierowania decyzji do wszystkich współwłaścicieli obowiązek nią nałożony jest wykonalny (wyrok WSA w Gdańsku z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 79/15, wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1647/08). Podkreśla się, że źródłem ciążącego na współwłaścicielach obowiązku utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym jest przysługujące każdemu w jednakowym stopniu prawo współwłasności i zobowiązanie do współdziałania w zarządzie nim.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w przypadku obiektu pozostającego w zarządzie małej wspólnoty mieszkaniowej, co do zasady bez znaczenia jest, czy organ nadzoru budowlanego jako zobowiązanego określi samą małą wspólnotę, czy też wszystkich jej członków. Nałożenie obowiązku wyłącznie na małą wspólnotę ma ten skutek, że postępowanie egzekucyjne i tak prowadzone jest względem członków wspólnoty.

Zgodnie bowiem z art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek.

Zatem decyzje nakładające obowiązki określone w Rozdziale 6 Prawa budowlanego mogą być kierowane zarówno względem małej wspólnoty mieszkaniowej, jak i wszystkich członków tej wspólnoty, gdyż w przypadku tego rodzaju ułomnej osoby prawnej jest to de facto ten sam podmiot.

Z tego względu określenie podmiotu zobowiązanego w ten czy inny sposób nie mogło stanowić o obciążeniu decyzji wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

O wystąpieniu tej wady nie można mówić w sytuacji, gdy obowiązek został nałożony na podmiot wymieniony enumeratywnie w przepisie prawa materialnego.

Przepis art. 68 Prawa budowlanego stanowi, że obowiązek opróżnienia lub wyłączenia z użytkowania obiektu obciąża jego właściciela lub zarządcę, dlatego nie stanowi naruszenia prawa skierowanie decyzji do jednego z tych podmiotów.

O naruszeniu art. 68 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można by mówić dopiero, jeżeli obowiązek zostałby nałożony na podmiot inny niż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Taki przypadek jednak w rozpatrywanej sprawie nie występuje.

W okolicznościach sprawy dozwolone było podjęcie kontrolowanego rozstrzygnięcia. Ustalono podmiot wykonujący uprawnienia właścicielskie względem obiektu będącego przedmiotem postępowania i zgodnie z art. 68 Prawa budowlanego, możliwe było skierowanie do niego nakazu wyłączenia budynku z użytkowania, gdyż takie rozstrzygnięcie mieści się w zakresie stosowania art. 61 w zw. z art. 68 Prawa budowlanego.

Błędna jest argumentacja Wspólnoty, która upatruje niewykonalności nałożonego obowiązku w braku tytułu prawnego przysługującego Wspólnocie do lokalu nr [...]. Nałożenie obowiązku na małą wspólnotę mieszkaniową czyni zobowiązanym każdego z jej członków w takim samym zakresie, na podobieństwo zobowiązania solidarnego. Sama wspólnota zaś nie jest w tym zakresie odrębnym bytem, którego prawa i obowiązki istnieją w oderwaniu od praw i obowiązków jej członków.

Nałożenie obowiązków w trybie art. 68 Prawa budowlanego na małą wspólnotę mieszkaniową - stworzoną przez współwłaścicieli przedmiotowego budynku i stanowiącą emanację przysługujących im praw właścicielskich - nie narusza prawa i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] i [...] w [...], wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez brak wyczerpującego rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie skutkującej przejęciem, iż kwestionowana decyzja była wykonalna, możliwe było wykonanie przez Wspólnotę Mieszkaniową naprawy i zabezpieczeń zarówno w częściach wspólnych, jak i w lokalu nr [...] stanowiącym własność I. i A. S., pomimo braku nałożenia obowiązku na właścicieli tego lokalu;

2) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że kwestionowana decyzja nie zawiera przesłanki niewykonalności, gdy decyzja została skierowana wyłącznie do Wspólnoty Mieszkaniowej, a zachodzi konieczność wykonania napraw i zabezpieczeń zarówno w częściach wspólnych, jak i w lokalu nr [...] stanowiącym własność I. i A. S., co obligowało organ do skierowania decyzji zarówno do Wspólnoty Mieszkaniowej, jak i właścicieli tego lokalu, a w konsekwencji uczyniło decyzję niewykonalną w sposób trwały i pierwotny.

Wskazano na prowadzone postępowanie egzekucyjne i nałożenie grzywny w wysokości 15.000 zł na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] i [...] w [...] w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązków nałożonych kwestionowaną decyzją.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że do wykonania wskazanych w decyzji zabezpieczeń konieczny jest dostęp do lokalu nr [...] stanowiącego własność p. S., natomiast właściciele od lat odmawiają współpracy. W dalszym ciągu wykorzystują należący do nich lokal w budynku przy ul. [...], nadający się w istocie do rozbiórki, co potwierdziła opinia w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w [...] o sygn. akt: [...].

Pomiędzy Państwem S. a pozostałymi właścicielami lokali we Wspólnocie toczy się szereg postępowań sądowych związanych z zarządu mieniem wspólnym.

Wspólnota mieszkaniowa przy ul. [...] i [...] w [...] nie ma charakteru malej wspólnoty w rozumieniu art. 19 ustawy o własności lokali. W przedmiotowej wspólnocie funkcjonuje bowiem dziewięć samodzielnych lokali - [...].

Wspólnota nie ma możliwości wymuszenia na właścicielach lokalu nr [...] udostępnienia go do prac remontowych, gdyż przysługuje jej wyłącznie roszczenie o nakazanie przez sąd udostępnienia lokalu w celu wykonania czynności, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o własności lokali.

Wspólnota mieszkaniowa nie jest w stanie dokonać niezbędnych napraw i zabezpieczeń budynku, bowiem w tym celu konieczna byłaby zgoda P. S. i dostęp do stanowiącego ich własność lokalu numer [...]. Wspólnota nie może i nigdy nie mogła wykonać obowiązku nałożonego w drodze decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nałożenie obowiązku w trybie art 68 ustawy, jedynie na Wspólnotę uczyniło decyzję niewykonalną w sposób trwały.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga okazała się bezzasadna.

Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji przypomniał, że postępowanie nadzorcze nie jest i nie może być utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym (wyrok WSA w Warszawie z 1 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1240/14). Nadzwyczajne tryby postępowania nie mogą być traktowane w kategoriach dalszych możliwości kontynuacji sporu z administracją publiczną, po wyczerpaniu trybu przewidzianego przez przepisy prawa (wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3197/17).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 marca 2018 r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 813/17 - oddalił skargę I. S. i A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., co oznaczać musiało, że ich interes prawny (jako właścicieli lokalu nr [...] w przedmiotowej wspólnocie) wskazaną decyzją nie został naruszony, to jednak związanie prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 28 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1631/19, skutkowało koniecznością rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w sposób merytoryczny.

Mimo, że rozważania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące prawnego kontekstu funkcjonowania "małych wspólnot" były nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy, gdyż Wspólnota mieszkaniowa przy ul. [...] i [...] w [...] nie ma charakteru małej wspólnoty, w rozumieniu art. 19 ustawy o własności lokali - funkcjonuje w niej dziewięć samodzielnych lokali ([...]), to wadliwość tych ustaleń nie miała wpływu na prawidłowość samego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 68 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia), w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania, oraz zarządzić umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, a także wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania.

Z kolei z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego wynika obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczającym do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, które ustawodawca powiązał z obowiązkiem prawnym spoczywającym na właścicielu lub zarządcy tego obiektu (art. 61 pkt 1 ww. ustawy).

Zgodnie z art. 6 zd. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm.- według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, w skrócie u.w.l.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. W przedmiotowej sprawie jedną Wspólnotę Mieszkaniowa tworzą dwa odrębne budynki przy ul. [...] i [...] w [...] na działce nr [...].

Na nieruchomość wspólną składa się grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 1 i 2 u.w.l.). Nieruchomość wspólna stanowi współwłasność w częściach ułamkowych wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych i użytkowych, przy czym w imieniu współwłaścicieli działa właśnie wspólnota mieszkaniowa. Może ona nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana (art. 22 ust. 3 pkt 5 i u.w.l.). Nie ma zatem wątpliwości, że adresatem obowiązków wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane jest wspólnota mieszkaniowa, jeśli akty stosowania prawa odnoszą się do części wspólnych budynku.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania zakończonego kwestionowana decyzją był cały budynek pod adresem [...] a, w którym wyodrębniono trzy samodzielne lokale użytkowe. Skoro zakres nałożonych obowiązków dotyczył całego budynku, to siłą rzeczy dotyczył także poszczególnych lokali. W konsekwencji czynności związane z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości mogły być nałożone na Wspólnotę Mieszkaniową jako reprezentującą ogół właścicieli nieruchomości.

Mimo sprzeciwu właścicieli lokalu użytkowego nr [...], obowiązek wskazany w decyzji - nałożony na Wspólnotę był możliwy do wykonania. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 2 u.w.l. właściciel lokalu jest obowiązany zezwolić na wstęp do lokalu, ilekroć jest to niezbędne do przeprowadzenia konserwacji, remontu albo usunięcia awarii w nieruchomości wspólnej. Wskazać należy, że kwestionowana decyzja nie powoduje odjęcia prawa własności konkretnemu właścicielowi, tylko powoduje wyłączenie możliwości korzystania z budynku jako całości.

Właściciel lokalu (członek wspólnoty mieszkaniowej) ma prawo korzystać z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem, a także w sposób nie utrudniający korzystania przez innych współwłaścicieli, przy czym wspólnota mieszkaniowa ma kompetencję do określania zasad korzystania z nieruchomości wspólnej. Nie jest możliwe korzystanie z odrębnego lokalu z pominięciem korzystania z części wspólnych, choćby dlatego, że strop i inne części konstrukcyjne tworzące lokal stanowią, cześć wspólną.

Wskazać należy jeszcze na przepis art. 16 ust. 1 u.w. l., który stanowi, że jeżeli właściciel lokalu w sposób rażący lub uporczywy wykracza przeciwko obowiązującemu porządkowi domowemu albo przez swoje niewłaściwe zachowanie czyni korzystanie z innych lokali lub nieruchomości wspólnej uciążliwym, wspólnota mieszkaniowa może w trybie procesu żądać sprzedaży lokalu w drodze licytacji na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o egzekucji z nieruchomości.

Dla wytoczenia powództwa w tym trybie potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do wystąpienia z powództwem o dokonanie sprzedaży lokalu.

Przepisy ustawy o własności lokali dają Wspólnocie Mieszkaniowej uprawnienia do wytoczenia powództwa, które umożliwia doprowadzenie do prawidłowego funkcjonowania Wspólnot, w przypadku gdy napotyka ono przeszkody.

Zatem decyzja nakładająca kwestionowane obowiązki mogła być skierowana do wspólnoty mieszkaniowej. Takie określenie podmiotu zobowiązanego nie mogło stanowić o zaistnieniu w decyzji wady określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nawet gdyby dopuścić interpretację, że stan faktyczny sprawy uzasadniał nałożenie obowiązków nie tylko na Wspólnotę, ale także na wszystkich właścicieli lokali użytkowych wyodrębnionych w tym budynku.

O naruszeniu art. 68 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można by mówić dopiero, jeżeli obowiązek zostałby nałożony na podmiot inny niż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Taki przypadek jednak w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Ustalono podmiot wykonujący uprawnienia właścicielskie względem obiektu będącego przedmiotem postępowania i zgodnie z art. 68 Prawa budowlanego, możliwe było skierowanie do niego nakazu wyłączenia budynku z użytkowania, gdyż takie rozstrzygnięcie mieści się w zakresie stosowania art. 61 w zw. z art. 68 Prawa budowlanego.

Reasumując, nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.