Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 427/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Iwona Maciejuk, , Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] listopada 2016 r., 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz K. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie odmowie udostępnienia K. S. informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych.

K. S. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej zawartej w aktach sprawy z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego w postaci:

a) decyzji, postanowień i pism organów w sprawie [...], w tym pism w przedmiocie wyznaczenia składu zespołu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, protokołów z posiedzeń, protokołów końcowych,

b) metryki sprawy,

c) dokumentów obejmujących pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, skargę inicjującą wszczęcie postępowania dyscyplinanrnego, odpisy operatów szacunkowych nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], odpisy opinii Komisji Arbitrażowej, inne dokumenty uznane za dowody w postępowaniu.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], odmówił udostępnienia ww. informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych.

Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylenie wydanej decyzji i udostępnienie żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. i zarzuciła organowi naruszenie:

‒ art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 2 i 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez odmowę dostępu do informacji publicznej, albowiem rzeczoznawca majątkowy należy do kategorii, osób mających wpływ na kształtowanie sfery publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., jako że, zdaniem strony, powyższe wyłącza zastosowanie przesłanki ochrony prywatności osób fizycznych;

‒ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c, pkt 3 lit d, pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez niezasadne uznanie, że informacje zawarte w pozostałych żądanych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy o sygn. akt [...] (oprócz decyzji administracyjnej) nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu,

‒ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p, z uwagi na odmowę w całości udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie bez podjęcia czynności mających na celu prawidłową anonimizację danych podlegających ochronie.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w treści decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] zaznaczył, że niezależnie od stwierdzenia, iż dokumenty, o które zwrócił się wnioskodawca, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to dokumenty te stanowią całość akt postępowania [...], przy czym wnioskodawca nie był i nie jest stroną tego postępowania, a tym samym nie jest uprawniony do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów w trybie art. 73 § 1 k.p.a.

Wobec braku przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. K. S. w ten sposób pragnie uzyskać szczegółowe informacje w postaci kopii dokumentów z akt indywidualnego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej konkretnego rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem organu nie można utożsamiać prawa dostępu do informacji publicznych, w tym ucieleśnionych w poszczególnych dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy (administracyjnej, karnej, dyscyplinarnej itd.) – realizowanego na zasadach określonych w u.d.i.p., z prawem dostępu do takich akt jako całości (w tym ich przeglądania, sporządzania z nich odpisów, notatek itp.), normowanym przepisami odnośnych procedur.

W szczególności wykładnia językowa i systemowa przepisu art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych, nie pozwala na utożsamienie "wglądu do dokumentów" z "wglądem do akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy".

W pojęciu informacji publicznej użytym w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mieszczą się dokumenty wytworzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Komisja ta nie jest organem administracji publicznej i nie wykonuje władztwa publicznego nad rzeczoznawcą majątkowym, którego dotyczy postępowanie dyscyplinarne. Świadczą o tym przepisy regulujące funkcjonowanie Komisji Odpowiedzialności Zawodowej oraz jej prawa i obowiązki, zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z póżn. zm.), a także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (Dz. U. poz. 266, ze zm.).

Kolejnym dokumentem objętym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jest metryka sprawy [...]. Anonimizacja istotnej części danych w niej zawartych sprowadzałaby się do usunięcia danych rzeczoznawcy majątkowego oraz sygnatur pism i decyzji. Usunięcie powyższych treści przekreślałoby istotę żądania, a tym samym nie spełniałoby oczekiwań wnioskodawcy.

Organ rozstrzygnął też kwestię, czy decyzja wydana w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej konkretnego rzeczoznawcy majątkowego stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy podlega udostępnieniu w trybie ww. ustawy. Co do zasady każda decyzja administracyjna stanowi informację publiczną, bez względu na kwestie, jakich dotyczy.

Organ stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis art. 5 ust. 1 ww. ustawy nie znajduje zastosowania. Uwzględnić należy jednak ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej (ust. 2), przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej, lecz jedynie wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Nie są zaś sprawami publicznymi konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną.

Decyzja w przedmiocie orzeczenia kary dyscyplinarnej dotyczy rzeczoznawcy majątkowego, a przede wszystkim zawiera ocenę wykonanych przez niego czynności zawodowych obejmujących szacowanie konkretnej nieruchomości. W decyzji zawarte są również szczegółowe informacje o nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także o osobach dysponujących nieruchomością oraz okolicznościach i powodach wyceny. Wymieniony zakres informacji zamieszczony w orzeczeniu dyscyplinarnym nie dotyczy sfery życia publicznego i tym samym treść decyzji administracyjnej wydanej w tym zakresie nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne w zakresie tych zadań lub funkcji.

W sprawie będącej przedmiotem postępowania dyscyplinarnego rzeczoznawca majątkowy (osoba fizyczna posiadająca uprawnienia zawodowe z zakresu szacowania nieruchomości) sporządził operat szacunkowy na podstawie zlecenia konkretnego podmiotu prywatnego, operat szacunkowy dotyczył zatem spraw majątkowych zleceniodawcy. Oznacza to, że rzeczoznawca majątkowy wykonując ww. zlecenie, nie działał na zapotrzebowanie organów publicznych czy też na potrzeby postępowań administracyjnych, sądów czy komorników sądowych.

Postępowanie z tytułu odpowiedzialności rzeczoznawcy majątkowego nie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, ani też osób pełniących funkcje publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji.

W przypadku orzeczeń dyscyplinarnych wydanych wobec rzeczoznawców majątkowych również z innych przepisów prawa wynika, że udostępnienie tych orzeczeń jest niedopuszczalne. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące sytuację prawną rzeczoznawców majątkowych stanowią, że informacje o orzeczonych karach dyscyplinarnych są wpisywane do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych. Na mocy art. 193 ust. 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami dane o karach dyscyplinarnych nie podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, a także publikacji na stronie internetowej Ministerstwa. Udostępnienie ww. informacji naruszałoby zatem normę zakazująca upubliczniania danych o karach nałożonych na rzeczoznawców majątkowych.

W ocenie organu orzeczenia dyscyplinarne wydawane w odniesieniu do rzeczoznawców majątkowych wraz z uzasadnieniami mają specyficzny charakter, m.in. zawierają dane wrażliwe strony postępowania, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, tj. orzeczenie o ukaraniu. Usunięcie imienia i nazwiska rzeczoznawcy majątkowego, a także danych dotyczących jego uprawnień zawodowych oraz możliwości wykonywania zawodu, nie byłoby zatem wystarczające dla zachowania warunku właściwej anonimizacji dokumentu. W decyzjach z tytułu odpowiedzialności zawodowej znajdują się również szczegółowe informacje odnośnie nieruchomości będących przedmiotem wyceny, osób fizycznych i prawnych, którym przysługują prawa do nieruchomości oraz okoliczności i powodów wyceny. Powyższe informacje nie mogą być przedmiotem udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczą spraw majątkowych (np. wycena dla potrzeb sprzedaży, podziału majątku, spraw karnoskarbowych, itp.). W toku postępowania dyscyplinarnego przy ocenie pracy zawodowej rzeczoznawcy majątkowego badana jest nie tylko treść sporządzonego operatu szacunkowego, czyli efektu finalnego procesu wyceny, ale również wszystkie okoliczności odnoszące się do zlecenia wyceny. W konsekwencji uzasadnienie decyzji o zastosowaniu kary dyscyplinarnej zawiera różne informacje o przedmiocie, zakresie oraz celu wyceny, szczegółowy opis stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, a także wiele innych informacji o nieruchomości i jej właścicielach, czy posiadaczach, a przede wszystkim o szacunkowej wartości nieruchomości. Powyższe dane są niezbędne dla ustalenia ewentualnych uchybień w pracy rzeczoznawcy majątkowego. Bez tych informacji nie jest możliwe przedstawienie powodów ukarania rzeczoznawcy majątkowego i okoliczności, które miały bezpośredni wpływ na wymiar orzeczonej kary dyscyplinarnej, a taki jest uzasadnienia wydanej decyzji.

Zdaniem organu anonimizacja w tego rodzaju przypadkach nie ograniczałaby się wyłącznie do wyeliminowania z dokumentacji imion i nazwisk, lecz wiązałaby się również z koniecznością usunięcia określonych fragmentów uzasadnień, tj. takich ich części, które umożliwiałyby identyfikację poszczególnych osób i ich majątku. Taka anonimizacja przekreśliłaby istotę żądania K. S. Organ odniósł się także do zarzutu skarżącego, że brak jest podstaw do odmowy w całości udzielenia informacji publicznej w razie dokonania prawidłowej anonimizacji danych podlegających ochronie i stwierdził, iż w sytuacji gdy anonimizacja danych niweczy sens żądanej informacji, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej.

W decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. jednoznacznie wskazano, zdaniem organu, że poza decyzją administracyjną, wszystkie pozostałe dokumenty zawarte w aktach sprawy [...], nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ww. ustawy. Podkreślono, że wprawdzie uznanie to powinno skutkować powiadomieniem wnioskodawcy o powyższym w drodze pisma, biorąc jednak pod uwagę, że żądane dokumenty zostały objęte jednym wnioskiem, stwierdzono, że zasadne będzie łączne odniesienie się w decyzji co do ich udostępnienia. Zatem rozważania w tej kwestii zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są bezprzedmiotowe.

W świetle powyższego zasadna była odmowa udzielenia informacji publicznej dotycząca decyzji o ukaraniu rzeczoznawcy majątkowego w sprawie [...] ze względu na prywatność osób fizycznych, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...].

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

‒ art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 2 i 3 i art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę dostępu do informacji publicznej w postaci decyzji administracyjnej wydanej w sprawie pod sygn. akt [...] wskutek błędnej interpretacji przepisów i ich niewłaściwego zastosowania;

‒ art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c, pkt. 3 lit d, pkt. 4 lit. a u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezasadne uznanie, że informacje zawarte w pismach w przedmiocie wyznaczenia składu zespołu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (w tym piśmie dotyczącym wyznaczenia składu zespołu Komisji do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego); protokołach posiedzeń zespołu Komisji (w tym protokołach końcowych); metryce sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...] pisemnych wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego, skardze inicjującej wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przez właściwego ministra, odpisach operatów szacunkowych nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], odpisach opinii Komisji Arbitrażowej – nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy u.d.i.p.;

‒ art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę w całości udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie pomimo możliwości dokonania anonimizacji danych podlegających ochronie;

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 6, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a u.d.i.p. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. pomimo, iż zawiera ona wewnętrzną sprzeczność pomiędzy uzasadnieniem a sentencją.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Organ pominął zarzuty sformułowane przez stronę we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Pozostają one zatem w całości aktualne i stanowią o istocie niniejszej skargi.

Skarżący stwierdził, że żądana wnioskiem informacja należy do kategorii informacji publicznej.

Skarżący zaznaczył, że nie jest prawdą, iż domagał się całości akt. We wniosku precyzyjnie wskazane zostały dokumenty o które się zwrócił.

Kluczową kwestią w sprawie jest możliwość uzasadnienia odmowy wydania żądanego dokumentu urzędowego w oparciu o art. 5 ust, 2 u.d.i.p. przy jednoczesnej odmowie zastosowania wyjątku określonego w art. 5 ust. 3 u.d.i.p.

Skarżący nie ma możliwości zweryfikowania twierdzenia organu o tym, że wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec rzeczoznawcy majątkowego w sprawie [...] pochodziło od podmiotu prywatnego. Nawet gdyby ta okoliczność okazała się prawdziwa to nie zmienia to oceny iż zawód rzeczoznawcy majątkowego jest zawodem zaufania publicznego i jako taki jest wykonywany w sferze publicznej czego wyrazem jest stworzenie mechanizmu odpowiedzialności dyscyplinarnej nie przed organem wewnętrznym samorządu zawodowego rzeczoznawców majątkowych, ale przed organem administracji publicznej jakim jest Minister Infrastruktury i Budownictwa.

Powyższe prowadzi zatem do wniosku, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 3 u.d.i.p.

W przypadku odmiennej oceny co do zastosowania wyjątku z art. 5 ust. 3 u.d.i.p, i uznania, że niektóre informacje publiczne zawarte w ostatecznej decyzji administracyjnej nie mogą zostać udostępnione z uwagi na ochronę osób fizycznych i tajemnic (art 5 ust. 2 zd 1 u.d.i.p.) stwierdzić należy, że ten dokument urzędowy mógł zostać udostępniony po odpowiednim zanonimizowaniu.

Organ bardzo szeroko, bez powołania się na przepisy właściwych ustaw, ujmuje dane, które podlegają ochronie. Zdaniem skarżącego anonimizacji podlegają jedynie dane indywidualizujące osoby wymienione w decyzji czy dane adresowe ale już nie orzeczenie o nałożonej karze dyscyplinarnej czy też uzasadnienie wskazujące na dostrzeżone uchybienia w metodologii pracy rzeczoznawcy. Anonimizacji nie podlegają bowiem treści orzeczenia związane z ich prawniczym charakterem a więc należą do kategorii języka prawnego (np, treść przepisów prawa) bądź języka prawniczego (argumentacja prawnicza, komentarz normy prawnej, wykładnia prawa czy doktryna prawa). Tak szeroka anonimizacja jak opisana w zaskarżonej decyzji Organu w istocie pozbawia celowość stworzenia mechanizmu dostępu do informacji publicznej i jest sprzeczne z prawem.

Niesłuszne jest twierdzenie organu, iż prawidłowa anonimizacja danych w decyzji administracyjnej wydanej w sprawie [...] przekreśla w istocie żądanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

To nie organ, a strona składająca wniosek może ocenić co stanowi w jej mniemaniu istotę żądania. Organ administracji zobowiązany jest udzielić dostępu do informacji publicznej, stosując wszystkie ustawowe zasady. Do organu nie należy konstatacja celu i przydatności jakiemu jej udzielenie miałoby służyć.

Niezrozumiałe jest w ocenie skarżącego nadawanie przez organ nadzwyczajnego znaczenia decyzjom stanowiącym o odpowiedzialności dyscyplinarnej rzeczoznawców majątkowych, co prowadzi do odmowy ich udostępniania.

Z wskazanego przez organ art 193 ust. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 – dalej u.g.n.) nie wynika ogólny zakaz udostępniania decyzji o ukaraniu rzeczoznawcy majątkowego karą dyscyplinarną – tym bardziej to twierdzenie jest niezrozumiałe, skoro te dane w oparciu o art. 193 ust. 4 pkt 11 u.g.n. podlegają publikacji w centralnym rejestrze rzeczoznawców majątkowych prowadzonym przez ministra. Przepis ten wyłącza jedynie możliwość ogłoszenia faktu wydania orzeczenia dyscyplinarnego w dzienniku urzędowym Ministra, a także zwalnia z obowiązku publikacji na stronie internetowej Ministerstwa.

Orzeczenia dyscyplinarne są udostępniane w trybie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na brak szczególnej ochrony przed udostępnieniem takich danych wskazuje orzecznictwo sądowe, które dopuszcza wydawanie w tym trybie m.in orzeczeń Sądu Dyscyplinarnych Okręgowych Izb Adwokackich.

Minister prowadząc postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych i wydając decyzje pełni w tym zakresie funkcję publiczną. Materiały wytworzone przez powoływaną przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej po dołączeniu do akt postępowania administracyjnego w oparciu o które wydawana jest decyzja administracyjna stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu.

Błędne jest stanowisko organu w zakresie odmowy udostępnienia metryki akt sprawy, bowiem podlega ona udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do Informacji publicznej. Kwestia skutków anonimizacji dla wniosku pozostaje poza oceną organów administracji i wszelkie rozważania na ten temat są nieuprawnione.

Uchylenie się w całości przez organ od udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. z uwagi na prywatność osób fizycznych jest sprzeczne z prawem gdyż istnieje możliwość udostępnienia żądanych informacji w sposób realizujący prawo do prywatności poprzez odpowiednie ukrycie danych wrażliwych.

Zaskarżone decyzje winny zostać uchylone z powodu błędnej konstrukcji decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. jest sprzeczne z jej sentencję. W decyzji organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wszystkich żądanych dokumentów objętych wnioskiem z [...] listopada 2016 r. ze względu na prywatność osób fizycznych. Tymczasem z uzasadnienia wynika, że jedynie w zakresie odmowy udostępnienia decyzji administracyjnej znajdującej się w aktach sprawy [...] organ tę przesłankę zastosował. W stosunku do pozostałych dokumentów organ wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. A zatem by zachować poprawność konstrukcji i spójność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem organ nie powinien był wydawać decyzji administracyjnej – i to jeszcze decyzji z powołaniem na przesłankę która jest rozważana jedynie po uprzednim ustaleniu, że dana informacja ma charakter informacji publicznej. Organ winien poinformować w piśmie, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, a wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa.

Uzasadnieniem wydania przez organ decyzji administracyjnej co do całości wniosku, w przypadku jeśli niektóre z żądanych informacji nie mają charakteru informacji publicznej, nie może być objęcie jednym wnioskiem przez wnioskodawcę dokumentów o różnym charakterze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności i prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane przesłanki, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu pod kątem legalności , czyli zgodności z prawem, jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], wydana na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), w związku z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., którą organ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, stosowanie do wniosku K. S. w postaci udostępnienia dokumentacji opisanej w części historycznej uzasadnienia z akt postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego prowadzonej pod sygnaturą [...].

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż organy naruszyły art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. miały wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu tytułem przypomnienia zauważyć należy, że rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot w zależności od okoliczności danej sprawy, zobowiązany jest udostępnić żądaną informację publiczną w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (jest to czynność materialno-techniczna, której formy przepisy prawa nie określają), wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacjach, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć zaś sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195).

W sytuacji natomiast gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkuje jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07).

W sprawie niniejszej organ orzekł na podstawie art. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z art. 16 u.d.i.p. wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1. odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Podkreślenia wymaga, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ stanął na stanowisku, że nie ma możliwości udzielenia informacji w sposób wskazany we wniosku ze względu na wymogi art. 5 ust. 2 powołanej ustawy.

Jak już wyżej podano, przedmiotem wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r., skierowanego do Ministra Infrastruktury i Budownictwa było udostępnienie dokumentacji z akt postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego prowadzonej pod sygnaturą [...],

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organ odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji w formie decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., prawidłowo uznał, że jest podmiotem obowiązanym do realizacji wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister jest bowiem centralnym organem administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Spełniony został zatem w niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z kolei przedmiot wniosku informacyjnego w analizowanej sprawie obejmował dokumenty z akt postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego prowadzonego pod sygnaturą [...].

Wobec zawartego w decyzji stanowiska organu, oceny Sądu w pierwszej kolejności wymagała kwestia charakteru wnioskowanych informacji, tj. czy posiadają one walor informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji, czy istniała podstawa do odmowy ich udostępnienia w procesowej formie decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle ww. przepisów przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą informację dotyczącą sfery faktów i danych publicznych, a więc każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Warto w tym miejscu przytoczyć również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (publ.: OTK-A-2013/8/122), w którym stwierdzono, iż w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i pojęcie sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu charakteru prawnego żądanych danych nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale także, a nawet przede wszystkim na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących.

Następnie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

Analogiczny pogląd znalazł również odzwierciedlenie w piśmiennictwie, gdzie podkreśla się, że "nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu dokumenty wewnętrzne, które służą wprawdzie realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie. Służą gromadzeniu i wymianie informacji, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są jednak wiążące dla organu (...). Do dokumentów wewnętrznych należą tzw. dokumenty robocze, takie jak notatki, projekty orzeczeń czy stanowisk. Dotyczą one wprawdzie konkretnej sprawy, ale jeżeli dokumentują sferę faktów, to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności !(np. notatki urzędnika prowadzącego konkretną sprawę), jeżeli z kolei projektują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to poza wskazaną wcześniej cechą dotyczącą zamierzeń, a nie faktów" (v. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. ¡Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, s. 58-59).

Stosownie natomiast do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu za względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie jest organem administracji publicznej, nie wykonuje bowiem samodzielnie władztwa publicznego nad osobą, której dotyczy postępowanie wyjaśniające. Zgodnie bowiem z art. 194 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782), postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 266), postępowanie wyjaśniające kończy się sporządzeniem protokołu końcowego, który zawiera m.in. w pkt 8 wniosek o zastosowanie kary dyscyplinarnej, o której mowa w art. 178 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albo o umorzenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Zgodnie zaś z § 16 tego rozporządzenia, przewodniczący komisji sprawdza .kompletność dokumentacji z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, podpisuje protokół końcowy, a następnie niezwłocznie przekazuje dokumentację ministrowi. I wreszcie zgodnie z art. 195a pow. ustawy minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Analiza przedstawionych przepisów wyraźnie wskazuje, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie jest organem administracji publicznej i nie wykonuje samodzielnie władztwa publicznego nad osobą, której dotyczy postępowanie wyjaśniające (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 36/15 oraz wyrok NSA z 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3255/15 dostępne w CBOiS).

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, uzasadnione jest stanowisko organu, iż dokumenty wytworzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej objęte wnioskiem informacyjnym w niniejszej sprawie nie stanowią informacji publicznej. Są to bowiem dokumenty o charakterze roboczym, odformalizowanym, a więc nie posiadają waloru oficjalności. Jakkolwiek dotyczą one konkretnej sprawy prowadzonej przez Ministra (postępowania wyjaśniającego) i dokumentują sferę faktów dotyczących tego postępowania (m.in. czynności podejmowanych przez organ), to jednak są pozbawione waloru oficjalności. Zostały sporządzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, która jest w tym wypadku ciałem pomocniczym Ministra, zaś efekt jej pracy – protokół końcowy sporządzany jest dla celów wewnętrznych. Należy też w tym miejscu zwrócić uwagę, iż NSA w wyroku z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3255/15 wyraził pogląd prawny co do charakteru prawnego dokumentacji sporządzonej przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podzielił i aprobuje.

W konsekwencji z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ wydał decyzję administracyjną w trybie art. 16ust. 1 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji w części dotyczącej wzywanych dokumentów. Tylko bowiem w sytuacja, gdy wymienionym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., organ jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Natomiast, gdy wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, na organie spoczywa jedynie obowiązek pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tej okoliczności jeśli tylko naruszenie ww. przepisów obligowało Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji w omówionej powyżej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Kolejną kwestią wymagającą oceny jest kwestia charakteru prawnego żądanej metryki sprawy [...]. W ocenie Sądu dokument ten ma charakter informacji publicznej, ponieważ odzwierciedla zawartość zgromadzonej dokumentacji oraz przeprowadzonych czynności w sprawie dyscyplinarnej. W sytuacji gdy, w ocenie organu, niezbędna jest anonimizacja tego dokumentu, z uwagi na treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to należy takiej anonimizacji dokonać i udostępnić wnioskowany dokument już zanonimizowany. Brak jest natomiast podstawy do odmowy udostępnienia dokumentu z powodu konieczności dokonania jego anonimizacji. W tym zakresie stanowisko organu należy ocenić jako błędne.

Ostatnią kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy decyzja wydana w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej konkretnego rzeczoznawcy majątkowego stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy do czynienia również w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych, przy czym udostępnienie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę danych zawartych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa.

Odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w pragmatykach służbowych regulujących status funkcjonariuszy służb mundurowych, np. Policji, w pragmatykach regulujących status .prawny innych pracowników mianowanych (np. nauczycieli czy sędziów) oraz ustawach regulujących ustrój i funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych, np. komorniczego. Jest to odpowiedzialność typu karnego, choć najczęściej sprawowana przez podmioty mające charakter organu administracji publicznej, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym, za wykroczenia dyscyplinarne. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej (tak: WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SAB) Rz 63/14, dostępnym w CBOSA).

W ocenie Sądu orzeczenie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych stanowi informację publiczną. Organ, przyjmując, że orzeczenie stanowi informację publiczną, uznał, iż w sprawie ma zastosowanie art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p., które prowadzi do ograniczenia prawa do tej informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej – rzeczoznawcy majątkowego. Orzeczenie takie, jak podkreśla organ zawiera przede wszystkim ocenę wykonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego czynności zawodowych obejmujących szacowanie konkretnej nieruchomości.

Organ stwierdził także, iż z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących sytuację prawną rzeczoznawców majątkowych wynika, że udostępnianie orzeczeń dyscyplinarnych jest niedopuszczalne. Organ powołał się w tym zakresie na przepis art. 193 ust. 10 u.g.n., z którego wynika, że dane o karach dyscyplinarnych nie podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym właściwego ministra, a także publikacji na stronie internetowej ministerstwa.

W ocenie Sądu przedstawiony powyżej pogląd organu jest nietrafny, a w szczególności nie jest trafne powołanie się na prawo do prywatności rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy, sporządzając operaty szacunkowe, pełni bowiem funkcje publiczne. Skoro odpowiedzialność zawodowa rzeczoznawcy majątkowego związana jest w wykonywaniem takiej funkcji, to stosownie do art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. niedopuszczalne jest powoływanie się w tym zakresie na prawo do prywatności rzeczoznawcy majątkowego.

Oczywiście możliwa i konieczna jest anonimizacja orzeczenia dyscyplinarnego z uwagi na prywatność innych – poza rzeczoznawcą majątkowym – osób fizycznych. Anonimizacja tych danych (dotyczących osób trzecich) nie może jednak stanowić postawy do odmowy udostępnienia orzeczenia dyscyplinarnego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.