Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 468/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ulgi podatkowe
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Określono, że zaskarżony akt nie może być wykonany
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, ust.2 , ust. 3 i ust. 3a
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

A.M. (dalej Skarżąca), pismem z dnia 23 czerwca 2009 r. skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu Inspektorat w Brzegu, złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu nieuregulowanych składek. Uzasadniając wniosek wskazała na bardzo złą sytuacją finansową i rodzinną, która trwa od 1993r., kiedy to rozwiodła się z mężem i została matką samotnie wychowującą dwoje nieletnich dzieci. Podkreśliła, że prowadzona przez nią przez ponad 30 lat działalność (polegająca na szyciu czapek, dodatków komunijnych oraz ślubnych) jest działalnością sezonową i wymaga dużego nakładu pracy, a nie przynosi zbyt dużych dochodów. Zwróciła także uwagę na zdarzenia, które miały wpływ na osiągane przez nią dochody takie jak: stan wojenny, powódź, recesja, problemy związane z opatentowaniem własnego wzoru przemysłowego. Dodatkowo zaznaczyła, iż od czasu powstania problemów z zadłużeniem stale wzrastały koszty opłat i wyżywienia. Wskazała również, że wystąpiła z wnioskiem o restrukturyzację zaległości, jednak z uwagi na brak środków finansowych niezbędnych do rozpatrzenia wniosku, nie został on uwzględniony. Podobnie jej starania o zawarcie układu ratalnego z ZUS nie przyniosły rezultatu, gdyż wymóg wcześniejszego uregulowania części zadłużenia był dla niej zbyt dużym obciążeniem. Zaznaczyła dodatkowo, iż w lutym 2008r. poborca z Urzędu Skarbowego pobrał na rzecz zadłużenia wobec ZUS kwotę 5000 zł, chociaż w tym czasie spłacała raty z tytułu układu ratalnego zawartego z urzędem skarbowym i jej zdaniem, w tym czasie nie powinna być prowadzona egzekucja. Podała także, że jej dokumentację prowadzi biuro rachunkowe, które popełniając błędy naraziło ją na dodatkowe koszty. Odnośnie swojej trudnej sytuacji Skarżąca zwróciła uwagę na pogłębiające się problemy zdrowotne związane z przebytym zawałem serca. Wymieniając posiadany majątek wskazała na mieszkanie własnościowo-spółdzielcze, którego wyposażenia nie zmieniano od 1993r. Nadto Skarżąca stwierdziła, iż jej zarobki wystarczają tylko na koszty działalności i spłatę zadłużenia. Zdaniem Skarżącej, jedynym wyjściem z trudnej sytuacji jest pomoc państwa w postaci umorzenia zaległych składek. Zarzuciła, iż pomoc ta udzielana jest tylko dużym firmom oraz koncernom samochodowym. Nadmieniła, że jest od wielu lat osobą samotną wychowującą dwoje dzieci, która dla zapewnienia godnego życia dzieciom rezygnowała z urlopów oraz znajomych. Obecnie starszy syn przebywa za granicą, młodszy wybiera się na studia. Ze względu na swój stan zdrowia Skarżąca zrezygnowała ze sprzedaży swoich wyrobów we własnym sklepie i prowadzi jedynie sprzedaż hurtową. Do wniosku o umorzenie Skarżąca nie dołączyła żadnych dokumentów.

Decyzją z dnia 25 stycznia 2010 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) -/dalej u.s.u.s./ odmówił Skarżącej umorzenia nieopłaconych składek w łącznej kwocie 87.021,00 zł wraz z odsetkami stanowiącymi na dzień złożenia wniosku (02.07.2009 r.) kwotę 44.580,00 zł, w tym z tytułu:

1. składek na ubezpieczenia społeczne za płatnika za okresy : 01.1999r.-07.1999r.,

2. 09.1999r.,12.1999r., 02.2000r.-03.2000r., 05.2000r.-11.2002r.,

01.2003r.-11.2003r., 06.2004r.-07.2004r., 10.2004r.-11.2004r., 04.2005r.,10.2005r., 01.2006r.-05.2006r., 07.2006r.-10.2006r" 12.2006r..04.2007r., 06.2007r.,08.2007r.- 02.2008r., 05.2008r., 02.2009r. - w kwocie 23.625,07zł

3. - składek na ubezpieczenia społeczne za ubezpieczonych finansowane przez płatnika za okresy: 01.1999r.-07.1999r., 09.1999r.-12.1999r, 02.2000r.-03.2000r., 05.2000r.-08.2001 r., 01.2006r.-05.2006r., 08.2006r.-10.2006r., 06.2007r., 08.2007r.-02.2008r., 05.2008r. - w kwocie 7.403,96 zł

4. składek na ubezpieczenie zdrowotne za płatnika za okresy: 07.1999r.-08.1999r., 10.1999r.-03.2000r.,05.200r.-11.2002r., 01.2003r.-11.2003r., 06.2004r.-07.2004r, 10.2004r.-01.2005r., 04.2005r., 10.2005r.,01.2006r.-05.2006r., 08.2006r.-10.2006r., 12.2006r., 06.2007r.-02.2008r., 04.2008r.-07.2008r., 09.2008r.-10.2008r., 02.2009r. - w kwocie 8.919.89 zł

5. Składek na Funduszu Pracy za płatnika za okresy: 11.2000r.-11.2002r.. 01.2003r.-11.2003r., 06.2004r.-07.2004r., 10.2004r.-01.2005r., 04.2005r., 06.2005r.-08.2005r., 10.2005r., 01.2006r.-05.2006r., 08.2006r.-12.2006r., 06.2007r.-02.2008r., 04.2008r.-07.2008r., 02.2009r. - w kwocie 2030,78 zł

6. Składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za ubezpieczonych finansowane przez płatnika za okresy: 11.2000r.-08.2001 r., 02.2006r.-05.2006r., 08.2006r.-10.2006r., 09.2007r.-02.2008r., 04.2008r., 05.2008r. - w kwocie 461.30 zł.

Odnośnie należności z tytułu składek w części finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek, ZUS decyzją nr [...] z dnia 25 stycznia 2010r., na podstawie art. 30 u.s.u.s., umorzył postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe, albowiem do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się instytucji umorzenia, rozłożenia na raty czy odroczenia terminu płatności.

W motywach rozstrzygnięcia decyzji nr [...] organ stwierdził, że w sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Podano, iż w stosunku do zobowiązanej prowadzone było przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Brzegu postępowanie egzekucyjne, na należności obejmujące okresy: od 01.1999r. do 12.1999r. oraz od 01.2000r. do 06.2000r. Postępowanie to zostało zakończone protokołem nieściągalności przez organ egzekucyjny. Kolejne postępowanie egzekucyjne toczy się od dnia 30.01.2001r. i doprowadziło do ściągnięcia części należności ZUS. Oznacza to, iż na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności składek, gdyż toczy się postępowanie egzekucyjne i nie zostało zakończone stwierdzeniem nieściągalności. Jednocześnie, jak wskazał organ, wnioskodawczyni reguluje składki bieżące.

Nadto zaznaczono, iż Skarżąca jest właścicielką samochodu osobowego marki Fiat 126p z 1984 roku, co potwierdza informacja zawarta w piśmie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z Warszawy z dnia 19.08.2009r.

Jak ustalił organ, A.M. od 15.10.1979r. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "H" wykonując usługi w zakresie szycia dodatków ślubnych, komunijnych oraz czapek. Z tytułu nie opłacania składek własnych oraz składek pracowniczych w części finansowanej zarówno przez płatnika jak i ubezpieczonych, posiada zadłużenie, którego wysokość na dzień złożenia wniosku wraz z odsetkami za zwłokę stanowi kwotę 137.864,06 zł .

W oparciu o informacje Urzędu Skarbowego w Brzegu Zakład ustalił także, iż przychody z prowadzonej działalności za lata 1999 – 2008 wynosiły odpowiednio: 24.183,70 zł, 37.151,05 zł, 18.522,07 zł, 32.261,40 zł, 71.969,00 zł, 93.152,16 zł, 118.606,93 zł, 123.116,00 zł, 162.841,40 zł, 121.622,00 zł.

W świetle tych ustaleń Zakład rozważył także możliwość umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności i przeanalizował czy nie zachodzą przypadki wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz.1365). Podkreślił przy tym, iż to na dłużniku spoczywa obowiązek udokumentowania swojej trudnej sytuacji finansowej. Zatem gdy zobowiązana, mimo wezwania, nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów, pozwalających zweryfikować opisane we wniosku zdarzenia, Zakład nie mógł się do nich odnieść i uznać ich jako przesłanki warunkujące umorzenie ze względów społecznych. W ocenie organu, szczególnie trudnej sytuacji Skarżącej nie potwierdziły również dowody zebrane z urzędu. Nie udowodniono, by wystąpiły klęski żywiołowe lub jakieś inne szczególne zdarzenia, które uniemożliwiły zobowiązanej opłacanie wymagalnych składek. Nie zostało też potwierdzone, że Skarżąca jest niezdolna do pracy bądź sprawuje opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiałoby ją możliwości uzyskiwania dochodu. Organ zwrócił również uwagę, iż Skarżąca we wniosku o umorzenie wskazała, że nie obawia się konkurencji na rynku, gdyż jest osobą zdolną, pełną pomysłów. A to świadczy zdaniem organu, iż Skarżąca jest osobą przedsiębiorczą, co z kolei korzystnie rokuje odnośnie dalszego prowadzenia przez nią działalności.

W dalszej kolejności organ odniósł się do podnoszonej przez Skarżącą kwestii układu ratalnego i wskazał, że sam fakt złożenia wniosku o układ ratalny nie rodzi obowiązku udzielenia ulgi oraz nie skutkuje automatycznym anulowaniem podjętych czynności administracyjnych do wyegzekwowania należności z trybie egzekucyjnym. Dodał, że zawarcie umowy ratalnej z innym wierzycielem (Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Brzegu) nie stanowi podstawy do zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego objętego tytułami wykonawczymi wystawionymi przez ZUS. Zauważył także, iż zobowiązana była w stanie realizować układ ratalny zawarty z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Brzegu, co świadczy o dysponowaniu przez nią odpowiednimi środkami finansowymi umożliwiającymi spłatę tych należności. Z kolei powoływane przez Skarżącą argumenty dotyczące konieczności dokonania korekt w dokumentach rozliczeniowych z uwagi na błędy popełnione przez inną osobę (biuro rachunkowe), nie mogły przemawiać za zasadnością wniosku, gdyż, zgodnie z art. 46 ust. 1 u.s.u.s. to na podatniku ciąży obowiązek obliczania, potrącania z dochodów, rozliczania oraz opłacania należnych składek. Zatem, skoro Skarżąca obowiązek ten zleciła osobom trzecim, ich błędy obarczają Skarżącą, gdyż to ona ponosi ryzyko prowadzenia działalności. Zakład nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku roztropności i podejmowania błędnych decyzji przez płatnika składek, w tym przypadku błędnego prowadzenia dokumentacji ZUS. Podkreślono również, że uregulowanie składek w części finansowanych przez samych ubezpieczonych jest bezwzględnym warunkiem zawarcia układu ratalnego, gdyż w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się instytucji umorzenia ani rozłożenia należności na raty.

Nawiązując do poruszonej we wniosku kwestii restrukturyzacji organ wyjaśnił, iż w dniu 15.11.2002r. Skarżąca złożyła wniosek o restrukturyzację zaległych należności wobec ZUS i została powiadomiona (decyzją z dnia 17.12.2002r. nr [...]) o konieczności uregulowania opłaty restrukturyzacyjnej oraz należności składkowych nie objętych postępowaniem restrukturyzacyjnym. Jednakże z powodu nie opłacenia tych należności, decyzją z dnia 23.04.2004r. nr [...], Zakład umorzył postępowanie restrukturyzacyjne.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżąca złożyła do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc argumenty tożsame z podniesionymi we wniosku o umorzenie. Wskazała, że ze względu na wiek (50 lat) nie ma szans na zatrudnienie i nie posiada innego zawodu jak wyuczony (modniarstwo). Umorzenie długu pozwoli jej rozwinąć działalność gospodarczą i stworzyć nowe miejsca pracy. Zaznaczyła, iż wiadomym jest organowi, że przedsiębiorca posiadający długi nie otrzyma żadnego kredytu. Podniosła, że aby ratować firmę przekształciła swoją działalność gospodarczą i zlikwidowała część sklepową umożliwiając w ten sposób zwiększenie powierzchni produkcyjnej i magazynowej. Nadmieniła także, że od 20 lat nie była na urlopie, mimo że dziennie pracuje po 12 godzin. Szkoliła i nadal zamierza szkolić uczniów, szczególnie w sytuacji, gdy zakładów przyuczających do zawodu pozostało niewiele. Ponadto zamierza od lutego 2010 r. zatrudnić matki samotnie wychowujące dzieci. Zarzuciła, że wykazane w zaskarżonej decyzji kwoty przychodów za lata 1999 -2008, to wyłącznie obroty wynikające z nieustannej sprzedaży wyprodukowanych towarów i zakupu materiałów na następne produkty, a wydatkowanie przez Skarżącą na te cele prawie wszystkich pieniędzy powoduje, że brak jej środków na życie. Podniosła, iż krzywdząca jest sytuacja, gdy dużym firmom umarza się milionowe długi, podczas gdy jej odmawia się pomocy, mimo, że są na to środki unijne. Odnośnie samochodu osobowego marki Fiat 126p Skarżąca wskazała, że samochód ten ponad 10 lat temu złomowała. Oświadczyła także, że nie posiada żadnych oszczędności, a jedyny jej majątek stanowi mieszkanie. Syn przerwał studia i wyjechał za granicę, aby zarobić na dalszą edukację, bowiem nie chciał obciążać matki własnymi wydatkami. Stwierdziła ponadto, iż obecnie osoba bezrobotna decydująca się na rozpoczęcie działalności gospodarczej może liczyć na pomoc finansową państwa w granicach 18.000 - 40.000 zł. Ona rozpoczynając działalność gospodarczą mogła liczyć tylko na pomoc rodziców.

Decyzją z dnia 31 maja 2010 r., Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Wskazał, iż Skarżąca szczegółowo opisała swoją sytuację materialną, finansową, charakter wykonywanej działalności gospodarczej i powód powstania zadłużenia wobec ZUS, jednak nie dołączyła do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żadnych dokumentów, a te które Strona dostarczyła po terminie wyznaczonym do zapoznania się z aktami i zgłaszania ewentualnych uwag, nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem i dlatego nie mogą zostać uwzględnione w sprawie.

Nadto organ stwierdził, że opisane przez Skarżącą fakty znane były już organowi I instancji, który odniósł się do nich w wydanej decyzji, a organ II instancji nie znalazł podstaw do ich zakwestionowania.

Szczegółowo odnosząc się do argumentów przedstawianych przez Skarżącą organ wskazał, że nie przedłożyła ona żadnego dokumentu potwierdzającego złomowanie samochodu osobowego marki Fiat 126 p, a jak wynika z informacji uzyskanej z Centralnego Rejestru Pojazdów i Kierowców, A.M. jest właścicielką zarejestrowanego samochodu osobowego marki Fiat 126p nr rejestracyjny [...]. Za bezpodstawny uznał organ zarzut dotyczący umarzania długów dużym podmiotom gospodarczym i podkreślił, że obowiązek opłacania składek przez płatników składek prowadzących działalność gospodarczą wynika z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i dotyczy wszystkich osób fizycznych i prawnych decydujących się na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Nadto wskazał, że przy rozpatrywaniu sprawy brana jest pod uwagę wyłącznie sytuacja Wnioskodawczyni, a organ nie posiada uprawnień do oceny i opiniowania wniosków innych podmiotów gospodarczych, które nie są związane z tą sprawą

Analizując przyczyny powstania zadłużenia składkowego, organ zauważył, iż Skarżąca w całym praktycznie okresie prowadzenia działalności gospodarczej miała problemy z terminowym opłacaniem składek. Zatem wskazywane przez nią kłopoty rodzinne (rozwód z mężem i samotne wychowywanie dzieci) jako przyczyna powstania zadłużenia składkowego, nie zasługują zdaniem organu na uwzględnienie, bowiem nie są przekonujące.

Odnosząc się z kolei do podniesionych we wniosku problemów związanych z charakterem prowadzonej działalności gospodarczej (modniarstwo) organ zwrócił uwagę, że wybór rodzaju działalności należy do przedsiębiorcy i ryzyko z tym związane nie może być przerzucane na budżet państwa. Zdaniem organu Skarżąca winna sama poszukiwać możliwości rozwiązania swojej trudnej sytuacji finansowej bez angażowania środków publicznych w postaci umorzenia zaległości składkowych. Zasadą winno być opłacanie składek, a umorzenie tychże należności stanowi instytucję wyjątkową.

Nadto organ wskazał, iż badając sytuację finansową Wnioskodawczyni Zakład jest zobowiązany ustalić, czy przedsiębiorca osiąga przychód, bowiem z przychodu, a nie z dochodu potrąca koszty działalności operacyjnej w tym: amortyzację, zużycie materiałów i energii, podatki i opłaty np. podatek akcyzowy, obce usługi jak również należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i inne świadczenia.

Podsumowując, organ II instancji stwierdził, iż po dokonaniu wnikliwej analizy sytuacji materialnej, finansowej, zdrowotnej i rodzinnej Skarżącej z uwzględnieniem wskazanych przez ustawodawcę w art. 28 u.s.u.s. przesłanek umorzenia należności składkowych, doszedł do przekonania, że w przypadku A.M. nie zaszły okoliczności uzasadniające umorzenie należności składkowych.

Uzupełniająco organ wskazał także, iż Skarżąca w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła szereg uwag i wniosków, które nie zostały udokumentowane i nie mogą zostać uznane jako przesłanki warunkujące umorzenie należności składkowych, przy czym część pytań i żądań opisanych w piśmie, które wpłynęło do Zakładu 23.04.2010r., została mylnie skierowana do Prezesa ZUS.

W skardze na powyższą decyzję Skarżąca ponownie przedstawiła swoją trudną sytuację majątkową i rodzinną. Podała, że problemy finansowe zaczęły się w 1993 r., kiedy to złożyła wniosek o rozwód i pozostała sama z dwójką małych dzieci w wieku 7 i 4 lat. W celu wykupu otrzymanego w 1993 r. przydziału na mieszkanie Skarżąca zmuszona była zaciągnąć kredyt w kwocie 6.500 zł, co również spowodowało wzrost zadłużenia wobec ZUS i urzędu skarbowego. Dalej Skarżąca poinformowała, iż zgodnie z pismem Spółdzielni mieszkaniowej, stan jej zadłużenia na dzień 01.01.2010 r. z tytułu przejściowego wykupienia odsetek budżetowych wyniósł 53.276,36 zł. Nadto na dzień 28.02.2002 r. Skarżąca posiadała zadłużenie z tytułu opłat czynszowych w kwocie 5.544 zł, a odsetki od zaległości wynosiły 1.689,77 zł. Z powodu tych zaległości w dniu 27.03.2002 r. został złożony pozew o eksmisję. Natomiast zadłużenie z tytułu spłaty kredytu wynosi 4.273,14 zł i odsetki 2.419,42 zł. Skarżąca zaznaczyła, iż nie może liczyć na pomoc rodziny w spłacie należności, gdyż jej ojciec nie żyje, a mama ma niską emeryturę. Wskazała, że jej mieszkanie nie jest spłacone, a lokal, w którym prowadzi działalność, nie jest jej własnością. Nie posiada też żadnych wartościowych przedmiotów i podkreśliła, iż samochód osobowy Fiat 126 p został złomowany.

Zdaniem Skarżącej spełnia ona przesłanki umorzenia ze względów społecznych, bowiem spłata zaległości pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Wskazała, iż w okresie, kiedy narosło zadłużenie często brakowało jej środków na wyżywienie. Nadto w 2008 r. poborca skarbowy pobrał od niej kwotę 5000 zł, na którą to kwotę jej matka zaciągnęła kredyt w Banku Zachodnim. Skarżąca przejęła na siebie spłatę tego kredytu. Jednocześnie Skarżąca wskazała na zły stan zdrowia (już drugi miesiąc przebywa na zwolnieniu chorobowym) i problemy związane z wypadkiem w 2004 r. (złamanie żeber). Podkreśliła, iż jej obroty znacznie się zmniejszyły i nie jest w stanie spłacić zadłużenia wobec Zakładu, a także z uwagi na posiadane zadłużenie z tytułu podatku VAT. Wskazała również na problemy związane ze spłatą rat zawartego z urzędem skarbowym układu ratalnego.

Odpowiadając na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, na poparcie którego, przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego tylko i wyłącznie z punktu widzenia jej legalności, czyli pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej [p.p.s.a.], zaskarżona decyzja ulec winna uchyleniu, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, które to naruszenia spowodowały konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2007r. nr 11, poz. 74) przewidziano możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365).

Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; gdy sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, braku małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; gdy nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; gdy wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Wymienione należności mogą być również umarzane, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję i gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Z kolei w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziano, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z mocy § 3 ust.1 wskazanego rozporządzenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślić jednocześnie należy, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust.1, ust. 2 i ust. 3a w związku z § 3 rozporządzenia, mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym, bowiem ustawodawca w ust. 1 art. 28 wyraźnie wskazuje, że należności te "mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład". Sformułowanie "mogą być umarzane" znalazło się także w art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. Oznacza to, że organ przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru przy podejmowaniu decyzji i nawet gdy spełnione zostaną przesłanki warunkujące umorzenie należności, organ może, ale nie musi ich umorzyć. Zakład ma bowiem, stosownie do wskazanych przepisów możliwość umorzenia, ale nie ma obowiązku umorzenia należności.

Wprawdzie sądowa kontrola legalności takiej decyzji w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sprowadza się do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz badania formalnego decyzji, a nie oceny zasadności jej wydania, to jednak obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, przeprowadzono postępowanie i czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast Sąd nie rozstrzyga o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, bowiem o tym decyduje organ administracji publicznej w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego.

Stosowanie do art. 123 u.s.u.s. w sprawach w niej uregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej, a zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zatem Sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w myśl, której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego zwanej dalej k.p.a.). Nadto, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.) i czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz czy wydane decyzje odpowiadają wymogom określonym w art.107 § 3 k.p.a., w szczególności czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości.

Powyższe zasady mają zastosowanie do obu decyzji wydanych w sprawie, bowiem zgodnie z obowiązującą zasadą dwuinstancyjności, jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 15.10.2009 sygn. akt II SA/GL 430/09 (dostępny w bazie internetowej NSA) - odwołując się do uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1995 Nr 7, poz. 82 - "nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (...). Orzeczenie drugoinstancyjne jest bowiem równoważne pierwszoinstancyjnemu, nie ustępując mu w zakresie ciążącego na organie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy winien sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto rozpoznać sprawę merytorycznie, uwzględniając zgłoszone w toku postępowania, w tym również w odwołaniu żądania, zajmując w tej kwestii odpowiednie stanowisko w wydanej przez siebie decyzji. Zasada dwuinstancyjności jest spełniona dopiero po "przeprowadzeniu dwukrotnie merytorycznego postępowania, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" .

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż wnioskiem o umorzenie objęto należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia. Zatem w obu decyzjach organ weryfikując możliwość umorzenia składek oprócz przesłanek wynikających z art. 28 u.s.u.s., powinien także rozważyć przesłanki wynikające z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

W niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji organ wprawdzie stwierdził, że jest zobligowany do przeprowadzenia wnikliwej analizy sytuacji materialnej, finansowej itd. dłużnika z uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 28 u.s.u.s., jednak poza tym stwierdzeniem i ogólna polemiką z argumentami podnoszonymi przez skarżącą, w ogóle tą kwestią się nie zajmował.

Zatem, decyzja wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie odpowiada wymogom, o których mowa w art. art.107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie decyzji nie wskazuje przyczyn, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości, pominięto w nim całkowicie przesłanki wynikające z art. 28 u.s.u.s., w tym także przesłanki skonkretyzowane w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Treść zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do szczegółowego opisania informacji i dowodów, które zebrano w sprawie i nie popartego rzeczową argumentacją stwierdzenia, że słusznie organ administracji odmówił umorzenia oraz do polemiki z argumentacją Skarżącej dotyczącą ustaleń faktycznych.

W tym miejscu podkreślić należy, iż obowiązująca zasada dwuinstancyjności nie oznacza tylko, że w sprawie mają zapaść dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, lecz konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zatem w przypadku obu decyzji organy winny spełnić wymogi, o których mowa w art. 107 k.p.a., co niewątpliwie oznacza, że także organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie winien szczegółowo opisać, zbadać i ocenić okoliczności faktyczne podnoszone przez stronę w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 28 u.s.u.s. z uwzględnieniem treści § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Wprawdzie Skarżąca składając wniosek o umorzenie, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie podała tylko ogólne okoliczności dotyczące jej sytuacji materialnej i rodzinnej, lecz rola organu II instancji sprowadza się nie tylko do sprawdzenia zgodności z prawem wydanej decyzji, ale ma na celu powtórne sprawdzenie okoliczności na które powołuje się strona, w tym wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008r. sygn. akt II OSK 420/07 możliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego również przed organem II instancji.

Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że organy skupiły się przede wszystkim na zebraniu informacji dotyczących posiadanego przez Skarżącą majątku i osiąganych w latach poprzednich przychodów, pomijając zupełnie istniejące zadłużenie z tytułu nieopłaconych podatków. W tym zakresie organy nie podjęły żadnych działań celem poczynienia stosownych ustaleń, chociaż z okoliczności przytaczanych przez Skarżącą wynikało, że takie zadłużenie istnieje, co niewątpliwie jest istotną okolicznością dotyczącą kondycji finansowej Skarżącej. Jak już podkreślono wcześniej, organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpatrzyć całość sprawy i ocenić prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym i może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej powinien podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zatem i te okoliczności, wraz z zebranymi w sprawie dowodami, powinny być także rozważone w zaskarżonej decyzji i ocenione w kontekście przesłanek, które mogą skutkować umorzeniem zaległości.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że wprawdzie po upływie terminu wyznaczonego przez organ do zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia uwag, ale przed wydaniem decyzji II instancji, Skarżąca przedłożyła nowe dowody świadczące o jej zadłużeniu wobec innych podmiotów. Organ ich nie zweryfikował, a jedynie stwierdził, że dokumenty te nie zostały prawidłowo uwierzytelnione. Także w przypadku dochodów Skarżącej organ nie poczynił ustaleń w tym zakresie, a jedynie wskazał, że zobowiązany jest ustalić czy przedsiębiorca osiąga przychód z prowadzonej działalności, bowiem to od przychodu potrącane są m.in. składki na ubezpieczenie społeczne.

Takie postępowanie organu stoi w sprzeczności z obowiązkiem organu do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wprawdzie ciężar dowodu w takich sprawach spoczywa na Stronie, co jednak nie zwalnia organów od dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zwłaszcza, gdy przedstawiane przez Stronę argumenty i dowody niewątpliwie mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Tak właśnie jest w niniejszej sprawie, gdyż podjęcie decyzji w sprawie umorzenia musi być poprzedzone wnikliwą analizą sytuacji materialnej i rodzinnej Skarżącej, a to z kolei wymaga poczynienia ustaleń zarówno dotyczących przychodów z prowadzonej działalności, jak i osiąganych dochodów, ponoszonych wydatków, jak i istniejących zobowiązań i to nie tylko wobec ZUS. Dopiero bowiem po dokładnym zbadaniu sytuacji materialnej Strony organ będzie mógł ocenić, czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.

Stwierdzić zatem należy, iż organ orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bowiem nie zebrał niezbędnych dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej dowodów i nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przez co naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Wprawdzie w sprawach takich jak ta mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym, czyli swobodą wyboru treści rozstrzygnięcia, nie oznacza to jednak, że wybór taki może być dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego oraz rzetelnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Należy ponownie podkreślić, że swoboda wyboru uznania administracyjnego została w tym przypadku ograniczona przesłankami wskazanymi w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (por. wyrok z dnia 20.03.2007 r. II GSK 345/06, LEX nr 321267).

Konkludując, wskazać należy, iż organ winien nie tylko wymienić okoliczności faktyczne, ale również zbadać je i ocenić mając na względzie zarówno treść art. 28 ust.2 i 3 u.s.u.s., ale również treść § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. To oznacza, że organ powinien rozważyć czy osiągane obecnie dochody i ponoszone wydatki niezbędne do utrzymania Wnioskodawczyni i jej rodziny pozwolą na spłatę zadłużenia, czy też ewentualna spłata pozbawiłaby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tym samym dokładnego rozważenia wymagają argumenty podnoszone przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego, takie jak trudna sytuacja związana z działalnością gospodarczą, niewielkie dochody, ocena wysokości niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego w zestawieniu z wysokością osiąganych dochodów, realna wartość posiadanego majątku w kontekście istniejącego zadłużenia i dokonanych obciążeń. Takich ustaleń i rozważań zabrakło w decyzji organu II instancji, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności powinien rozpoznać sprawę merytorycznie.

Nadto podkreślić należy, iż organ odwoławczy nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób należyty, albowiem w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 Kpa, które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Organ w wydanym rozstrzygnięciu, jak już wskazano wyżej, nie odniósł się do przesłanek warunkujących wydanie decyzji o umorzeniu, uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej. Ogranicza się w zasadzie do ustalenia stanu faktycznego sprawy, do oceny argumentów podnoszonych przez stronę i wskazania przepisów prawa, bez szczegółowej analizy przesłanek warunkujących zastosowanie instytucji umorzenia. Organ kierując się dyrektywami zawartymi w art. 28 u.s.u.s. i § 3 Rozporządzenia miał obowiązek ustalić, biorąc pod uwagę sytuację majątkową i rodzinną skarżącej, czy opłacenie zaległości wobec ZUS pociągnęłoby dla niej zbyt ciężkie skutki, a tego nie uczynił.

Pokreślić jednocześnie należy, iż organ powinien wnikliwie rozważyć kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z instytucji umorzenia oraz ewentualne okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia jej właściwą kontrolę ze strony sądu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2715/08 i wyrok z dnia 17 września 2009r. sygn. akt V SA/Wa 226/09 - dostępne w Internecie; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1320/01, wybór LEX nr 137809).

Reasumując, Sąd stwierdza, że wskazane uchybienia, w szczególności brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, w tym pominięcie przesłanek, które organ powinien przeanalizować w kontekście okoliczności podnoszonych przez stronę w powiązaniu z naruszeniem zasady dwuinstancyjności oraz naruszeniem zasady prawdy obiektywnej spowodowało, że organ wykroczył poza zakres uznania administracyjnego. Tym samym doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. "a i c" p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien podjąć działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego sytuacji materialnej skarżącej, wziąć pod uwagę całość zgromadzonego materiału dowodowego, w tym także przedstawionego organowi po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i dokonać oceny poszczególnych dowodów ustalając w ten sposób stan faktyczny, a następnie ocenić go pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie. Ten proces musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie powinno zawierać kompleksową analizę i ocenę powołanych faktów i zgromadzonych w sprawie dowodów w świetle obowiązującego prawa, w szczególności organ powinien ocenić, czy w istocie zachodzi możliwość poniesienia przez skarżącą ciężaru uiszczenia należności wobec ZUS w kontekście przesłanek wynikających z art. 28 ust. 2 i ust. 3a ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego.