Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 765/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art, 48 ust. 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 2, art. 80, art. 84 par. 1, art. 58 par. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S., K. K., D. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 765/17

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., znak: [...] nakazującą P. S., K. K., M. S. i D.owi S. rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję usługową o powierzchni zabudowy ok. 85 m2, usytuowanego w północno-wschodniej części działki o nr ewid. [...] w miejscowości Solec-Zdrój przy ul. Krakowskiej 7 i orzekając co do istoty sprawy - na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017, poz. 1332) oraz art. 104 k.p.a., nakazał K. K., M. S. oraz d. S. rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję usługową o powierzchni zabudowy około 85m2, usytuowanego w północno-wschodniej części działki o nr ewid. [...] przy ul. Krakowskiej 7 w miejscowości Solec-Zdrój.

W uzasadnieniu powyższej decyzji, wydanej na skutek odwołania M. S., organ II instancji podniósł, że przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili w dniu 14 października 2014 r. oględziny na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., w wyniku których ustalono, że na przedmiotowej działce, w jej części wschodniej, znajduje się parterowy obiekt budowlany o nieregularnym kształcie, usytuowany w odległości ok. 0,23-0,33 m od linii ogrodzenia z działką wschodnią oraz bezpośrednio w linii ogrodzenia od strony północnej. Stwierdzono, że ściany przedmiotowego obiektu wykonane są z cegły ceramicznej, ocieplone styropianem, dach konstrukcji drewnianej, jednospadowy, pokryty blachą trapezową. W obiekcie wykonana jest wewnętrzna instalacja wodno-kanalizacyjna i elektryczna.

W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że w dniu 18 października 2011 r. P. S. dokonała w Starostwie Powiatowym w B. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch wolnostojących budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, w stosunku do którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Ustalono również, że Starosta Buski decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. S. pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji wody, kanalizacji, C.O., sanitarnej i elektrycznej w budynku gospodarczym usytuowanym na działce o nr ewid. [...], przy ul. [...], wraz ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu na budynek usługowy.

W dniu 15 stycznia 2015 r. P. S. złożyła w siedzibie organu

oświadczenie, że była jedynym inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego i w całości ponosiła nakłady na jego budowę. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia 16 stycznia 2015 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał P. S. wstrzymać w terminie natychmiastowym roboty budowlane związane z budową obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...] w m. [...], przy ul. Krakowskiej 7 oraz nakazał zobowiązanej wykonanie i dostarczenie w terminie do dnia 20 czerwca 2015 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Następnie pismem z dnia 14 sierpnia 2015 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy ww. obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...]. Z uwagi na fakt, że zobowiązana nie przedłożyła w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, decyzją z dnia 14 września 2015 r. organ I instancji nakazał P. S. rozbiórkę powyższego obiektu budowlanego, którą organ odwoławczy decyzją z dnia 3 listopada 2015 r., znak: WINB-WOA.7721.1.26.2015 uchylił w całości i orzekając co do istoty sprawy nakazał P. S. dokonanie rozbiórki budynku pełniącego funkcję usługową o powierzchni zabudowy ok. 85 m2, usytuowanego w północno-wschodniej części działki nr ewid. [...], przy ul. [...] w miejscowości S.. W wyniku zaskarżenia tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt. II SA/Ke 6/16 uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 3 listopada 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju z dnia 16 stycznia 2015 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, jak wyjaśnił organ odwoławczy, że w pełni popiera tryb prowadzonego postępowania tj. na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, uznając tym samym, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli budowlanej, pomimo dokonania zgłoszenia z dnia 18 października 2011 r. Wskazano jednak, że w toku powadzonego postępowania administracyjnego nie ustalono, kto jest właścicielem działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt (działka nr ewid. [...] w m. S.), a tym samym nie ustalono w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego o braki w prowadzonym postępowaniu administracyjnym wskazane w ww. wyroku WSA w Kielcach organ I instancji pismem z dnia 8 listopada 2016 r. zwrócił się do P. S., K. K., M. S. oraz D.a S. z zapytaniem, czy osoby te są zainteresowane legalizacją obiektu budowlanego usytuowanego od wschodniej strony działki nr ewid. [...] w miejscowości Solec-Zdrój, przy ul. Krakowskiej 7. Odpowiedź na w/w pismo organu I instancji została udzielona pismem z dnia 17 listopada 2016 r., w którym potwierdzono zamiar zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Busku- Zdroju postanowieniem z dnia 25 listopada 2016 r. nakazał P. S., K. K., M. S. oraz D. S. wstrzymanie w terminie natychmiastowym prowadzoną budowę ww. obiektu budowlanego oraz wykonanie i dostarczenie w terminie do dnia 10 marca 2017 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Przy pismach z dnia 17 lutego 2017 r. i z dnia 20 lutego 2017 r. K. S. przedłożyła do siedziby organu I instancji dokumenty, których analiza wykazała, że nie są one dokumentami, o których mowa w postanowieniu z dnia 25 listopada 2016 r., w związku z tym organ I instancji uznał, że nie został spełniony obowiązek nałożony w w/w postanowieniu. Następnie pismem z dnia 6 marca 2017 r. P. S., M. S. oraz D. S. zwrócili się do PINB w B. z prośbą o przedłużenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów.

Biorąc powyższe pod uwagę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismem z dnia 15 marca 2017 r. wezwał P. S., M. S. oraz D. S. do jednoznacznego podania terminu, w którym zostaną wykonane obowiązki wynikające z postanowienia z dnia 25 listopada 2016 r. Odpowiedź na to pismo została udzielona przez Patrycję S. pismem z dnia 24 marca 2017 r., w którym wniosła ona o całkowite uchylenie postanowienia z dnia 25 listopada 2016 r. i o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów o trzy miesiące.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2017 r. postanowił odmówić zmiany postanowienia z dnia 25 listopada 2016 r., a następnie wydał ww. decyzję z dnia 20 lipca 2017 r.

Organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji w zakresie dokonanej kwalifikacji prawnej, tj. trybu prowadzonego postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, a także wskazał, że organ ten prawidłowo wywiódł, iż budowa przedmiotowego obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, nie była zwolniona z obowiązku jego uzyskania z uwagi na powierzchnię zabudowy. Stanowisko takie zostało również przedstawione w wyroku WSA w Kielcach z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 6/16, który w uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że organy administracji słusznie przyjęły, iż budowa budynku pełniącego funkcję usługową o powierzchni zabudowy ok. 85 m2 usytuowanego w północno - wschodniej części działki o nr ewid. [...] przy ul. Krakowskiej 7 w Solcu - Zdroju wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego w niniejszej sprawie zaniechano. Właściwie także przyjęto, że nie może mieć znaczenia okoliczność braku sprzeciwu organu administracji architektoniczno- budowlanej wobec zgłoszenia z dnia 18 października 2011 r. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch wolnostojących budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 każdy z nich. Ustalono bowiem, że zamiast zgłoszonych dwóch budynków zrealizowany został jeden o powierzchni zabudowy ok. 85m2 w innym miejscu, niż wskazane na mapie załączonej do w/w zgłoszenia. Na ocenę przedmiotowego postępowania nie ma również wpływu, jak wyjaśnił organ odwoławczy, wydanie przez Starostę w dniu 31 lipca 2013 r. decyzji w przedmiocie przebudowy obiektu budowlanego i zmiany sposobu jego użytkowania. Słusznie bowiem przyjęto, że roboty budowlane wykonane w istniejącym obiekcie budowlanym w oparciu o pozwolenie na budowę nie mogą sanować faktu pierwotnego jego wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę. Bezsprzecznie zatem zastosowanie w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego mają przepisy art. 48 Prawa budowlanego, pomimo dokonanego przez Patrycję S. w dnu 18 października 2011 r. zgłoszenia robót budowlanych, którego jednak przedstawiony zakres robót odbiega od rzeczywiście wykonanych przez inwestora.

Zobowiązani przedłożyli do organu I instancji dokumenty związane z postępowaniem prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w Busku-Zdroju tj. przebudową wewnętrznej instalacji: wody, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i elektrycznej w istniejącym budynku gospodarczym wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy z przeznaczeniem na masaż wodny oraz rekreację na działce nr ewid. [...] w m. S.. Tym samym organ I instancji uznał, że nie został spełniony obowiązek, o którym mowa w postanowieniu z dnia 25 listopada 2016 r., co skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej zgodnie z treścią przepisu art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, co organ II instancji ocenił jako prawidłowe.

Niemniej jednak z uwagi na fakt, że z wydruku ze zbioru danych bazy ewidencji gruntów i budynków, znajdującego się w aktach sprawy organu I instancji, wynika, iż właścicielami działki, na której znajduje się obiekt będący przedmiotem postępowania, są K. K., D. S. oraz M. S. organ odwoławczy zreformował zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji poprzez jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy tj. wyeliminowanie z kręgu zobowiązanych P. S., która nie legitymuje się tytułem prawnym do działki nr ewid. [...] w m. Solec-Zdrój. Stosownie bowiem do treści art. 52 Prawa budowlanego, nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości. Z treści w/w artykułu nie wynika dowolność organów administracji w wyborze podmiotu zobowiązanego do dokonania nakazu rozbiórki. Nakaz taki w pierwszej kolejności powinien być skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Tak więc należy stwierdzić, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Skoro zatem P. S. nie legitymuje się tytułem prawnych do nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt budowlany, to zaskarżona decyzja nie powinna być skierowana do jej osoby.

W związku z powyższym organ II instancji zreformował zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy przez określenie właściwych podmiotów zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki. Organ ten wyeliminował również, jak wyjaśnił, oczywiste omyłki zawarte w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji organu I instancji tj. błędu w nazwie ulicy i imieniu M. S..

Organ odwoławczy podkreślił, że kwestia prawidłowego trybu postępowania tj. na podstawie art. 48 Prawa budowlanego została definitywnie rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach w sprawie sygn. akt II SA/Ke 6/16. Natomiast ustosunkowując się do kwestii odmowy zmiany terminu wykonania nałożonego obowiązku określonego w postanowieniu organu I instancji z dnia 25 listopada 2016 r. organ odwoławczy wskazał, że termin, który organ ten wyznaczył na wykonanie nałożonych obowiązków w ramach procedury legalizacyjnej jest terminem procesowym. Organ nadzoru budowlanego dysponuje w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. W związku z powyższym organ I instancji, po złożeniu przez zobowiązanych stosownego wniosku o zmianę terminu wykonania nałożonego obowiązku, mógł się do niego przychylić. Niemniej jednak z pisma P. S., będącego odpowiedzią na pismo tego organu z dnia 15 marca 2017 r., wynika że P. S. neguje całokształt prowadzonego postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Nadto pozostali zobowiązani również nie wskazali terminu wykonania obowiązku. Stąd organ I instancji postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2017 r. odmówił zmiany terminu wykonania nałożonego obowiązku, co zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie było działaniem właściwym.

Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że zobowiązani już od chwili wydania przez WSA w Kielcach wyroku z dnia 7 lipca 2016 r. wiedzieli, że organ nadzoru budowlanego będzie w sprawie prowadził postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowanego, w tym nałoży ponownie na zobowiązanych obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Od chwili uprawomocnienia się w/w orzeczenia sądowego mogli więc podjąć działania zmierzające do uzyskania wymaganych dokumentów, a tym samym dążyć do zalegalizowania samowoli budowlanej zgodnie z treścią pisma z dnia 17 listopada 2016 r. Niemniej jednak - pomimo pierwotnej deklaracji podjęcia działań zmierzających do zalegalizowania obiektu budowlanego - zobowiązani nie podjęli właściwych działań w tym kierunku, jak również zaczęli negować poprawność prowadzonego postępowania przez organ I instancji. Tym samym dalsze działania mające na celu "przeciąganie" prowadzonego postępowania legalizacyjnego, zdaniem organu odwoławczego, są nieuzasadnione. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem zobowiązanych, z którego w niniejszej sprawie nie skorzystano.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. S., K. K. i D. S. zarzucili powyższej decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności nieustalenie charakteru inwestycji, sposobu jej wykonania, etapu działań legalizacyjnych podjętych przez stronę postępowania, co przez doniosłość ustaleń w tym zakresie stanowi rażące naruszenie obowiązków organu;

- art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. przez niezastosowanie się przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do wskazówek i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z dnia 7 lipca 2016 r., w szczególności w zakresie obowiązków organu prowadzącego postępowanie tj. kierowania się zasadą zebrania całości materiału dowodowego oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a dotyczące m.in. ustalenia kręgu podmiotowego niniejszego postępowania, a także ustalenia stanowiska, jakie zajmuje każda z zainteresowanych osób w stosunku do nakazu rozbiórki, w konsekwencji niezasadne wnioskowanie jakoby w ponownym postępowaniu wyeliminowane zostały błędy i nieścisłości poprzedniej decyzji i poprzedniego postępowania;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez mało wnikliwe rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i oświadczeń uczestników postępowania, w konsekwencji nieustalenie i nierozważenie stosunku każdej ze stron postępowania do postępowania legalizacyjnego;

- art. 58 § 1 k. p. a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że doszło do uchybienia terminu w sytuacji, gdy organ zwrócił się do stron z pytaniem o podanie jednoznacznego terminu, w którym strony wypełnią obowiązki wynikające z postanowienia z dnia 25 listopada 2016 r. Strony w odpowiedzi na pismo organu wystąpiły z uzasadnionym wnioskiem o przedłużenie terminu przedłożenia wymaganych dokumentów, mimo to organ wydał odpowiedź odmowną, a wniosek o przedłużenie terminu był realizacją obowiązku nałożonego przez organ i wywołany okolicznościami niezależnymi od stron postępowania, a mimo to organ rozpatrzył sprawę odmownie, co stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa.

Strona zarzuciła także błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść decyzji polegający na sprzecznym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wnioskowaniem, jakoby w niniejszej sprawie zachodziła konieczność nakazania stronie rozbiórki budynku, podczas gdy postępowanie legalizacyjne nie zostało zakończone, w konsekwencji należy uznać zaskarżoną decyzję za wadliwą, a co najmniej przedwczesną.

Strona zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przez niezasadne zastosowanie i nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo niezakończonego postępowania legalizacyjnego wszczętego na wniosek stron postępowania, nadto wadliwą jego wykładnię sprowadzającą się do niezasadnego wnioskowania, że w niniejszej sprawie została ujawniona samowola budowlana.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że u podstaw wadliwości zaskarżonej decyzji legły błędy w zakresie procedowania zarówno organu I jak i II instancji, jak również błędy w zakresie ponownego rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżących, organ prowadząc ponownie postępowanie, naruszył art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., nie zastosował się przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do wskazówek i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z dnia 7 lipca 2016 r., w szczególności w zakresie obowiązków organu prowadzącego postępowanie tj. kierowania się zasadą zebrania całości materiału dowodowego oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy dotyczących m.in. ustalenia kręgu podmiotowego niniejszego postępowania, a także ustalenia stanowiska, jakie zajmuje każda z zainteresowanych osób w stosunku do nakazu rozbiórki. W konsekwencji doszło do niezasadnego wnioskowania, że w ponownym postępowaniu wyeliminowane zostały błędy i nieścisłości poprzedniej decyzji i postępowania. Powyższy fakt świadczy niezaprzeczalnie, w ocenie strony, że w przedmiotowej sprawie organ nie zbadał wnikliwie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skarżący podkreślili, że przedmiotowe prace zostały zgłoszone Starostwu Powiatowemu w Busku-Zdroju i organ ten nie wniósł sprzeciwu. Zatem powyższy stan prawny nie uzasadnia zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, strona wskazała, że zgłoszenie wykonywania robót budowlanych i brak sprzeciwu organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Stwierdzić można, że znajduje on również zastosowanie do art. 49 b Prawa budowlanego.

Strony w odpowiedzi na pismo organu wystąpiły z uzasadnionym wnioskiem o przedłużenie terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów, mimo to organ wydał odpowiedź odmowną. Organ prowadzący postępowanie nie wskazał, na jakiej podstawie odmawia stronie przedłużenia terminu do wykonania wszystkich czynności zmierzających do legalizacji obiektu. Organ na wniosek strony winien wyznaczyć termin do zgromadzenia niezbędnej dokumentacji. Wniosek o przedłużenie terminu był realizacją obowiązku nałożonego przez organ, z którego strony wywiązały się, a mimo to organ rozpatrzył sprawę odmownie, co stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa oraz prawidłowego pouczenia strony.

Decyzja nakazująca rozbiórkę w sposób bardzo restrykcyjny ujawnia sposób działania wobec obywatela organu władzy publicznej. W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie istnieje inne rozwiązanie związane z zalegalizowaniem nieruchomości. Taki stan rzeczy uzasadnia również kierunek postępowania administracyjnego, który organ władzy powinien obrać w działaniu "z obywatelem", a nie "przeciw obywatelowi", oczekując na potknięcie lub podejmując działania zmierzające do zastawienia na obywatele swoistej pułapki procesowej, w konsekwencji uderzającej w jego nabyte prawa majątkowe, bądź też uniemożliwiając funkcjonowanie gospodarczego celu nieruchomości. Niedopuszczalne jest - w świetle zasady zaufania - takie działanie organów administracji publicznej, które zmierza do swoistego "zwyciężenia" obywatela przez wyzyskanie jego błędów. Niedopuszczalne i naruszające zasadę zaufania są, jak wskazała strona, wszelkie działania administracji publicznej zmierzające do wyzyskania błędów i niecelowych działań obywateli, wynikających z ich braku wiedzy o prawie i regułach rządzących postępowaniem administracyjnym. Działania administracji publicznej, zastawiające swoiste pułapki zmierzające do wyzyskania nieświadomości prawnej obywateli, stanowią nie tylko naruszenie art. 8 k.p.a., lecz także naruszają dyspozycję art. 9 k.p.a.

Na gruncie postępowania administracyjnego nie obowiązuje bowiem zasada ignorantia iuris nocet. Rozebranie nieruchomości jest gospodarczym ciosem dla strony postępowania, w konsekwencji rozmiar szkody w żadnym razie nie powinien być pomijany w postępowaniu legalizacyjnym. Organ prowadząc postępowanie legalizacyjne, dopuścił się błędów i zaniedbań, które nie mogą powodować negatywnych skutków dla strony.

Skarżąca złożyła bowiem wniosek o wydłużenie terminu do złożenia kompletu dokumentów. Organ nie rozstrzygnął tego wniosku, co wskazuje na wadliwość postępowania w tym zakresie. Działania władzy publicznej powinny być przewidywalne. W państwie praworządnym standardem powinna być możliwość przewidzenia, jakiego rozstrzygnięcia dokona władza wydająca akt administracyjny w określonych warunkach prawnych. Również, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, strona wyjaśniła, że zasada zaufania nakazuje przewidywalne traktowanie "stałych klientów" administracji publicznej. Użyte określenie "stały klient" administracji jest celowe i zasadne, podobnie jak koncepcja administracji publicznej, rozumianej jako szeroko pojęty usługodawca - świadczeniodawca usług publicznych dla społeczeństwa.

Również nie wolno przerzucać na obywatela skutków złego doradztwa, udzielonego mu przez organ prowadzący postępowanie. Znana postępowaniu karnemu zasada in dubio pro reo ma także swój odpowiednik na gruncie postępowania administracyjnego w postaci nakazu rozstrzygania wszelkich wątpliwości na rzecz obywatela. Postępowanie legalizacyjne wszczęte na wniosek stron nie zostało należycie przeprowadzone, co nie uzasadnia zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja o rozbiórce jest bowiem ostatecznością i nie może być wydana bez należytego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego oraz gdy są prawne możliwości legalizacji.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżących potwierdził, że skarżący są właścicielami nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, a zaskarżona decyzja zasadnie nie została skierowana do P. S., ponieważ nie jest ona właścicielem tej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga M. S., K. K. i D. S. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały na skutek ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy w związku z wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnego wyroku z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 6/16. W myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą bowiem w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Stąd, w pierwszej kolejności, kluczowym dla oceny zgodności z prawem kwestionowanej decyzji, a także decyzji wydanej przez organ I instancji, była ocena, czy ponownie rozpoznając sprawę, organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie, związane wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu ww. wyroku wydanego w sprawie II SA/Ke 6/16, wytyczne te zrealizowały.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w ww. wyroku z dnia 7 lipca 2016 r., nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości. Kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jeżeli zatem inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu. Organy administracji nie zgromadziły stosownego materiału dowodowego dającego podstawę do oceny prawidłowości sfery podmiotowej sprawy. W aktach sprawy brak było jakichkolwiek dowodów i ustaleń w następującym zakresie: kto obecnie jest właścicielem lub współwłaścicielem działki nr ewid. [...] przy ul. [...] czy jest nim nadal P. S.. Stąd przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z zaleceniami Sądu, organ I instancji zobowiązany był przeprowadzić postępowanie, mając na uwadze przedstawione przez Sąd wytyczne, eliminując dotychczas popełnione uchybienia, w szczególności dokonać dalszych ustaleń i przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, wyjaśniając, kto obecnie jest właścicielem lub współwłaścicielem działki nr ewid. [...] przy ul. Krakowskiej 7 w S. i czy jest nim nadal P. S..

Analiza akt postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, organ I instancji w pierwszej kolejności zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Busku-Zdroju o udostępnienie na podstawie ewidencji gruntów i budynków danych w zakresie działek nr ewid. [...], 94 i 89.

Z uzyskanego, w odpowiedzi na powyższy wniosek organu I instancji, wydruku ze zbioru danych bazy ewidencji gruntów i budynków z dnia 5 października 2016 r. wynika, że współwłaścicielami przedmiotowej działki nr ewid. [...] są M. S. (w 1/4 części), D. S. (w 1/4 części) i K. K. (w 1/2 części). Stąd należy uznać, że dokonane przez organ ustalenie na podstawie wskazanego dokumentu urzędowego, kto jest obecnie właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości, na której znajduje się nakazany do rozbiórki obiekt budowlany, stanowi realizację wytycznych Sądu w tym zakresie. Przy czym wyjaśnić w tym miejscu należy, że zasadnie, wobec danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, skoro P. S. nie legitymuje się tytułem prawnym do opisanej wyżej nieruchomości, organ II instancji zreformował decyzję pierwszoinstancyjną i spośród osób zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki orzeczonego w niniejszej sprawie wyłączył P. S.. Takie określenie kręgu podmiotów zobowiązanych jak w zaskarżonej decyzji zostało również zaakceptowane przez samych skarżących, których pełnomocnik na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. potwierdził, że skarżący są współwłaścicielami tej nieruchomości, więc zasadnie kwestionowana decyzja nie została skierowana do P. S..

Przy czym Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 7 lipca 2016 r. wskazał, by ustaliwszy, kto obecnie jest właścicielem lub współwłaścicielem, organ przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie, jakie stanowisko zajmuje każda z zainteresowanych osób w stosunku do nakazu rozbiórki, a więc czy dąży do wydania nakazu rozbiórki, czy będzie wypełniała obowiązki związane z legalizacją, co pozwoli na jednoznaczne i właściwe określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakładanych przez organ obowiązków.

Z uwagi na te wytyczne Sądu, organ I instancji zwrócił się do skarżących z zapytaniem, czy są oni zainteresowani legalizacją przedmiotowego obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w S., w odpowiedzi na które współwłaściciele nieruchomości potwierdzili zamiar zalegalizowania tego obiektu. Zatem organ wywiązał się w tym zakresie z zaleceń Sądu w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym jako całkowicie chybione należy uznać te zarzuty skargi, które dotyczą niezastosowania się organu I instancji do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 7 lipca 2016 r. zarówno w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego (zobowiązanych do wykonania obowiązku), jak i stanowiska każdego z zainteresowanych do nakazu rozbiórki i postępowania legalizacyjnego.

Sporne było również to, czy - w związku z zobowiązaniem skarżących postanowieniem z dnia 25 listopada 2016 r. do przedłożenia do dnia 10 marca 2017r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017, poz. 1332, powoływanej dalej jako: "Prawa budowlane") - zasadnie organy uznały, że zobowiązani nie wywiązali się z tego obowiązku, a w szczególności, czy zasadnie ich wniosek o zmianę terminu na jego realizację nie został uwzględniony przez organ I instancji, co zaaprobował organ odwoławczy.

Na wstępie należy podnieść, że nie może budzić wątpliwości w niniejszej sprawie okoliczność, iż budowa przedmiotowego budynku pełniącego funkcję usługową o powierzchni zabudowy ok. 85 m2 usytuowanego w północno-wschodniej części działki nr ewid. [...] przy ul. [...] wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec braku której organy stwierdziły, że obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto jak już wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w ww. wyroku z dnia 7 lipca 2016 r., oceny tej nie zmienia okoliczność braku sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch wolnostojących budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 każdy z nich z dnia 18 października 2011 r., skoro zamiast zgłoszonych dwóch budynków (do 35 m2) zrealizowany został jeden, o powierzchni zabudowy ok. 85 m2, w innym miejscu niż wskazane na mapie załączonej do w/w zgłoszenia. Na powyższą kwalifikację budynku jako wzniesionego wbrew przepisom prawa, nie ma również wpływu wydanie przez Starostę Buskiego w dniu [...] r. decyzji znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D. S. pozwolenia na przebudowę wewnętrznych instalacji budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu na budynek usługowy. Słusznie bowiem przyjęto, że roboty budowlane wykonane w istniejącym obiekcie budowlanym w oparciu o pozwolenie na budowę nie mogą sanować faktu pierwotnego jego wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa obiektu budowlanego była zrealizowana w ramach samowoli budowlanej, to późniejsza "zgoda" organów administracji na przebudowę tego obiektu i jego użytkowanie nie może sanować tej samowoli (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 349/17, lex nr 2345634).

Niewątpliwie wymaganymi do zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego nie mogły być także dokumenty przedłożone przez K. K. przy pismach z dnia 17 lutego 2017 r. i z dnia 20 lutego 2017 r., skoro nie były one dokumentami wymienionymi w postanowieniu z dnia 25 listopada 2016 r.

W konsekwencji w terminie do dnia 10 marca 2017 r. zobowiązani nie wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku wynikającego z ww. postanowienia organu I instancji w ramach działań zmierzających do zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu. Nie można podzielić argumentacji skargi, że wniosek o przedłużenie terminu był realizacją tego obowiązku, skoro zgodnie z treścią postanowienia z dnia 25 listopada 2016 r. wymagane było złożenie do organu w oznaczonym terminie konkretnych dokumentów. Takich bezspornie zobowiązani nie przedłożyli.

Z tych przyczyn jako chybione należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego wskazane w skardze, a to art. 7, art. 77 § 2, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. - poprzez odmowę zmiany terminu do złożenia wymaganych w ramach czynności zmierzających do legalizacji budynku dokumentów i nieprzedłużenie tego terminu przez organ I instancji - wobec postawy skarżących prezentowanej w toku ponownie prowadzonego postępowania. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że poza pisemną deklaracją skarżących o zamiarze zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego, od doręczenia im postanowienia z dnia 25 listopada 2016 r. (które nastąpiło w dniu 30 listopada 2016r.) do dnia 10 marca 2017 r. nie podjęli oni w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym rzeczywistych działań zmierzających do zalegalizowania obiektu. Z kolei termin wykonania nałożonych ww. postanowieniem obowiązków został określony w sposób realny i pozwalający zainteresowanym na wywiązanie się z nich. Rację ma organ odwoławczy, że w zasadzie wraz z wydaniem wyroku przez WSA w Kielcach w dniu 7 lipca 2016 r. skarżący - którzy byli uczestnikami postępowania poprzedzającego wydanie tego wyroku - mogli oczekiwać podjęcia działań zmierzających do zalegalizowania przedmiotowego budynku. Tymczasem ostatniego dnia terminu wyznaczonego na złożenie dokumentów umożliwiających tę legalizację tj. 10 marca 2017 r. skierowali do organu wniosek o przedłużenie tego terminu, następnie nie wskazując – w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji - nowego, konkretnie określonego terminu wykonania nałożonych obowiązków. Pismo P. S. w istocie było potwierdzeniem pasywnej postawy samych zainteresowanych.

Mając powyższe na względzie, Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji również z tej przyczyny, że organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji w zakresie odmowy zmiany terminu wykonania obowiązków określonych w postanowieniu z dnia 25 listopada 2016 r.

Konsekwencją niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest wydanie decyzji w trybie art. 48 ust. 1 tej ustawy – nakazu rozbiórki (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., II OSK 69/14, lex nr 1918771). Nie można więc trafnie zarzucić organom orzekającym w niniejszej sprawie, jak czynią to skarżący, że wnioskowanie o konieczności nakazania im rozbiórki przedmiotowego obiektu nastąpiło wskutek naruszenia zasad logiki i wbrew zasadom doświadczenia życiowego. Skoro bowiem w terminie do dnia 10 marca 2017 r. nie wywiązali się oni z nałożonych obowiązków, zmierzających do zalegalizowana samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, którego dotyczy zaskarżona decyzja, to zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organy zobowiązane były do nałożenia na skarżących nakazu rozbiórki tego obiektu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela argumentacji w zakresie zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, że postępowanie legalizacyjne nie zostało w sprawie zakończone, a także zarzucanego błędu wnioskowania co do ujawnienia samowoli budowlanej. Uzasadnienie dla nieuwzględnienia tego zarzutu zawiera się w powyżej przedstawionych rozważaniach.

Reasumując, Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, zarówno w kontekście zarzutów skargi, jak i z urzędu, nie stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.