Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3323/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Dnia 9 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 roku numer [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO"), po rozpoznaniu zażalenia spółki [...] SA w [...] Oddział [...], ul. [...]; [...] (dalej także "skarżącej (spółki)" albo "żalącego"), reprezentowanej przez radcę prawnego J. W. na postanowienie Burmistrza [...] (dalej także "Burmistrza") z dnia [...] września 2015 r.

nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, którym organ pierwszej instancji:

1) nałożył na [...] S.A., ul. [...], [...], Oddział [...], ul. [...], [...] grzywnę w kwocie [...] zł (słownie: [...] złotych) i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia,

w którym postanowienie stanie się ostateczne, w kasie Urzędu Miasta w [...], ul. [...], [...] lub na rachunek bankowy: BANK [...] S.A. [...].

W przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie, zostanie ona przymusowo ściągnięta

w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

2) wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w Tytule Wykonawczym Nr [...] z dnia [...].08.2014 r. wystawionym przez Burmistrza [...] w terminie do dnia [...].12.2015 r. W przypadku niewykonania obowiązku w terminie, nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego

z przepisów bhp będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 pkt 2 ustawy

z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

orzekło w następujący sposób:

1) uchyliło postanowienie Burmistrza w części punktu 2,

2) orzekło we uchylonym zakresie: wezwać do wykonania obowiązku wskazanego w Tytule Wykonawczym [...] z dnia [...].08.2014 r. wystawionym przez Burmistrza [...] w terminie do dnia [...].12.2016 r. W przypadku niewykonania obowiązku w terminie, nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie

(art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji).

Uzasadniając własne orzeczenie, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Burmistrz postanowił:

1) nałożyć na [...] S.A., [...], [...], Oddział [...], ul. [...], [...] grzywnę w kwocie [...] zł (słownie: [...] złotych) i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, w kasie Urzędu Miasta w [...], ul. [...], [...] lub na rachunek bankowy: BANK [...] S.A. [...].

W przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie, zostanie ona przymusowo ściągnięta

w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

2) wezwać do wykonania obowiązku wskazanego w Tytule Wykonawczym

Nr [...] z dnia [...].08.2014 r. wystawionym przez Burmistrza [...] w terminie do dnia [...].12.2015 r. W przypadku niewykonania obowiązku w terminie, nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego

z przepisów bhp będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 pkt 2 ustawy

z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

2. Spółka wniosła do SKO zażalenie na postanowienie Burmistrza.

Żalący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu, że istotnie narusza art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 7 § 1, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa ze względu na błędne przyjęcie przez organ, iż egzekwowany obowiązek ma charakter niezastępowany, art. 119 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwagi na nałożenie grzywny w celu przymuszenia, kiedy egzekwowany obowiązek jest w ogóle niewykonalny oraz art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na zaniechanie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, kiedy egzekwowany obowiązek okazał się niewykonalny.

Żalący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi egzekucyjnemu oraz

o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia.

Zdaniem Żalącego organ egzekucyjny powinien w pierwszej kolejności rozważyć czy zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w tym konkretnym przypadku znajduje racjonalne uzasadnienie albowiem tego rodzaju środek stosowany jest w szczególności do czynności tzw. niezastępowalnych.

Żalący podniósł ponadto, że wprawdzie organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania dopuszczalności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ale nie jest zwolniony z badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej. Natomiast [...] S.A. już w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. przedłożyła pismo [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.,

z którego wynika brak zgody w/w podmiotu na zrzucanie wód opadowych do kolektora przy ul. [...] w [...].

Zobowiązany nie ma żadnego innego instrumentu prawnego, aby taką zgodę otrzymać wbrew Zarządcy kolektora, co przesądza o niewykonalności obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego oraz konieczności zastosowania art. 59 § 1 pkt 5 ustawy egzekucyjnej.

Następnie Żalący wywodził, że ze względu na brak zgody właściciela kolektora na zrzut wód opadowych i roztopowych jakiekolwiek nakładanie sankcji wobec Zobowiązanego jest sprzeczne z ideą grzywny w celu przymuszenia. Grzywna nie może stanowić kary za stany przeszłe lecz ma prowadzić do wykonania obowiązku

z przyszłości.

3. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

4. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 174/16, tut. Sąd uchylił postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. SKO rozpatrzyło zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zważyło, co następuje:

Uwzględniając zalecenia wyroku tut. Sądu z dnia 12 kwietnia 2016 r., przyjąć należy iż zażalenie zostało wniesione w ustawowym terminie.

Z art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że grzywna w celu przymuszenia powinna być nakładana jako ostateczny środek egzekucyjny, po wyczerpaniu możliwości stosowania innych środków egzekucyjnych. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy np. od wykonania zastępczego, które to ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego.

Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] S.A. w [...] Oddział [...] ul. [...]; [...] reprezentowanego przez radcę prawnego J. W. na postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, uchyliło zaskarżone postanowienie

w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, mając na uwadze zalecenia Kolegium zawarte www. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz [...] doręczył Zobowiązanemu tytuł wykonawczy z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] wniosła od tego tytułu zarzuty, które organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] września

2014 r. [...] postanowi! oddalić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie zarzutów Zobowiązanego, Burmistrz [...] w dniu [...] września 2015 r. wydał postanowienie

o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ pierwszej instancji ustalił wysokość grzywny na kwotę [...] zł. Burmistrz [...] wyjaśnił, że czynności wymienione w tytule wykonawczym nie mogą być wykonane przez inny podmiot , a grzywna w celu przymuszenia jest najbardziej właściwym środkiem przymuszenia z punktu widzenia ekonomiki postępowania egzekucyjnego. Rozpatrując wysokość grzywny w ramach uznania administracyjnego organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z informacją z Krajowego Rejestru Sądowego wysokość kapitału zakładowego Spółki wynosi [...] zł, a przychody uzyskane ze sprzedaży [...] za 2014 r. wyniosły [...] zł ([...]). Organ wyjaśnił ponadto, że pomimo prawomocnej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nakładającej na Zobowiązanego obowiązki polegające na wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich w terminie 90 dni licząc od dnia,

w którym decyzja stanie się ostateczna, [...] S.A. nie wywiązała się z nałożonego obowiązku. Te ustalenia nie są przez Żalącego kwestionowane. Z akt sprawy wynika,

iż Spółka nie podjęła działań zmierzających do wykonania egzekwowanego obowiązku.

W zażaleniu na postanowienie Burmistrza [...] - stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów Strona podniosła, że określony w tytule wykonawczym obowiązek jest niewykonalny. Na potwierdzenie tego do zażalenia dołączyła do akt pismo [...] ZDW

w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Zarzut niewykonalności obowiązku z tytułu wykonawczego podniosła też w rozpatrywanym obecnie zażaleniu na wydane przez Burmistrza [...] postanowienie z [...] września 2015 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

W ocenie Kolegium w realiach rozpatrywanej sprawy, w tym zakresie nadal aktualne pozostaje wyrażone stanowisko tutejszego Kolegium przyjęte w postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] utrzymującym w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji - stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów.

W postanowieniu tym. Kolegium wyjaśniło, że w stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Burmistrz [...] nakazał Spółce wykonanie przyłącza kanalizacyjnego w celu odprowadzenia do kanalizacji deszczowej zlokalizowanej przy ul. [...] wód opadowych i roztopowych z działki o nr ew. [...] na wskazanych w decyzji warunkach wydanych przez właściciela kanalizacji deszczowej, tj. [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] Spółka nie wykazała, że opracowała operat wodno-prawny określający ilość i jakość ścieków deszczowych ani, że wystąpiła do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych o wydanie zgody na zwiększenie ilości zrzutu wód kanalizacji deszczowej w ul. [...] do cieku wodnego [...],

o ścieki deszczowe i roztopowe z terenu działki [...], ani też ,że wystąpiła o wydanie pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie przyłącza i zrzut wód z terenu działki [...]. Dopiero po spełnieniu ww. warunków [...] powinna wystąpić do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich o zawarcie stosownego porozumienia, w którym zostaną uregulowane zasady związane z włączeniem przyłącza kanalizacji deszczowej do kanalizacji istniejącej.

Z dołączonego przez Spółkę do akt sprawy pisma z dnia [...] grudnia 2014 r. wynika, iż na zlecenie [...] została sporządzona opinia techniczna dotycząca odwodnienia działki nr [...] przy ul. [...] do kolektora deszczowego w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] w [...]. W ocenie Kolegium, treść tego pisma nie uzasadnia przyjęcia, że egzekwowany obowiązek jest trwale niewykonalny.

W dotychczasowym postępowaniu, Spółka nie wykazała, iż podjęła jakiekolwiek działania określone w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. zmierzające do wykonania określonego tą decyzją obowiązku. Nie wykazała też, że egzekwowany obowiązek jest niewykonalny, tzn. że po przystąpieniu do wykonania obowiązku na określonych w decyzji warunkach wystąpiły przeszkody o charakterze nieusuwalnym uniemożliwiające wykonanie tego obowiązku.

Odnosząc się do zarzutów Żalącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, powołany w postanowieniu tutejszego Kolegium z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...], zgodnie z którym o niewykonalności obowiązku można mówić wyłącznie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trudności ekonomiczne czy techniczne związane z wykonaniem nałożonego obowiązku nie świadczą natomiast o niewykonalności tegoż obowiązku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1603/10, z dnia

27 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2042/11 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedstawionych okolicznościach stwierdzić za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Z tego powodu w rozpatrywanej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 59 ww. ustawy.

Kolejnym zarzutem zażalenia z dnia [...] października 2015 r., jest zarzut naruszenia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ze względu na przyjęcie przez organ, iż egzekwowany obowiązek ma charakter niezastępowalny.

Kolegium wyjaśnia, iż zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Kolegium przypomina, iż z ustaleń zawartych w decyzji organu odwoławczego

z dnia [...] października 2012r. wynika, iż [...] (Zakład [...]) poprzez swoje działanie spowodował zakłócenie stosunków wodnych na gruncie. Zakres nałożonego w związku z tymi naruszeniami obowiązku - prac związanych z wykonaniem przyłącza kanalizacyjnego w celu odprowadzenia do kanalizacji deszczowej zlokalizowanej przy ul. [...] wód opadowych i roztopowych z działki o nr ew, [...] uprawnia do przyjęcia,

iż wypełnienie zobowiązania możliwe jest przez wyłącznie przez Spółkę. Do wykonania ww. prac niezbędne jest w pierwszej kolejności pozyskanie dokumentacji: opracowanie operatu wodno-prawnego określającego ilość i jakość ścieków deszczowych, wystąpienie do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych o wydanie zgody na zwiększenie ilości zrzutu wód kanalizacji deszczowej w ul. [...] do cieku wodnego [...], o ścieki deszczowe i roztopowe z terenu działki [...] oraz wystąpienie

o wydanie pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie przyłącza i zrzut wód z terenu działki [...].

Kolegium wyjaśnia przy tym, że postępowanie egzekucyjne zmierza wyłącznie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej i nie może być w nim już badane ani to, o czym ostatecznie rozstrzygnięto na etapie jurysdykcyjnym ani aktualność tego rozstrzygnięcia po zmianach stanu faktycznego innego rodzaju, niż wykonanie obowiązku. W ocenie Kolegium wybór grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego celem skłonienia [...] do wykonania obowiązku był wyborem optymalnym. Grzywna w celu przymuszenia faktycznie nie powoduje powstania dodatkowych kosztów. Raz uiszczona, może ulec zwrotowi w razie wykonania obowiązku (art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a w sytuacji niezapłacenia grzywny, ale wykonania obowiązku - podlega umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Tego rodzaju środek egzekucyjny nie stanowi samoistnego ciężaru, na którego poniesienie strona nie ma żadnego wpływu.

Organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, kieruje się zasadami racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji) i niezbędności (art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony.

W ocenie Kolegium, Burmistrz [...] należycie wyjaśnił zasadność dokonanego wyboru.

W punkcie 2 zaskarżonego postanowienia Burmistrz [...] wezwał [...]

do wykonania obowiązku wskazanego w Tytule Wykonawczym Nr [...] z dnia [...].08.2014 r. wystawionym przez Burmistrza [...] w terminie do dnia [...].12.2015 r. i zawarł pouczenie, iż w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów bhp będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Kolegium wyjaśnia, iż w dacie wydania niniejszego postanowienia upłynął wyznaczony przez organ termin [...].12.2015r. Ponadto zgodnie z treścią art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym

w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W przedmiotowej sprawie nałożony na Spółkę obowiązek wynika z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 z późn. zm.), a nie z przepisów prawa budowlanego ani z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Z tych względów Kolegium uznało za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia w części punktu 2 i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy Wobec powyższego, postanowiono jak

w sentencji. Niniejsze postanowienie jest ostateczne.

IV. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżąca spółka wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie SKO z dnia [...] września 2016 r., zarzucając orzeczeniu naruszenie:

1. art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. 2014 r., poz. 1619 ze zm.) ze względu na zaniechanie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, kiedy egzekwowany obowiązek okazał się niewykonalny,

2. art. 77 kpa w związku 59 § 1 pkt 5 z uwagi na nienależyte rozpatrzenie dowodu z dokumentu tj. [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...].12.2013 r.

w kontekście niewykonalności egzekwowanego obowiązku,

3. art. 77 i 80 kpa poprzez dowolne przyjęcie, że wystąpienie do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich o wydanie zgody na zrzut wód opadowych do kolektora drogowego było przedwczesne i niezgodne z ideą egzekwowanego obowiązku oraz przyjęcie,

iż przeszkoda w uzyskaniu przez skarżącego dostępu do kolektora deszczowego nie ma charakteru trwałego,

4. art. 7 kpa z uwagi na brak oceny przeznaczenia kolektora deszczowego zarządzanego przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] w tle przyczyny odmowy przyjęcia wód opadowych z terenu skarżącego,

5. art. 77 i 80 kpa w związku art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na nałożenie grzywny w celu przymuszenia, kiedy egzekwowany obowiązek jest niezastępowalny,

6. art. 77 i 80 kpa poprzez zaniechanie dokonania oceny wysokości nałożonej grzywny pod kątem jej ustawowej odpowiedniości,

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca podniosła w szczególności, co następuje:

Całkowicie niezasadne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że odmowa zrzutu wód opadowych do kolektora [...] ZDW w [...] jest pozbawiona mocy prawnej ponieważ nie została poprzedzona operatem wodno-prawnym tudzież pozwoleniem wodno-prawnym. Odmowa [...] ZDW w [...] wyrażona pismem z dnia [...].12.2013 r. czyniła niewykonalnym - już w tym momencie - egzekwowanego obowiązku albowiem skarżący nie ma żadnego instrumentu prawnego, aby taką zgodę otrzymać wbrew Zarządcy owego kolektora.

Okoliczność, że skarżący rozpoczął wykonanie egzekwowanego obowiązku właśnie od zgody [...] ZDW świadczy jedynie o jego racjonalności a nie rzekomo błędnej kolejności składania odpowiednich wniosków. Jaki byłby bowiem cel sporządzania operatu wodno-prawnego i uzyskiwania pozwolenia wodno-prawnego w sytuacji braku zgody zarządcy kolektora deszczowego. Spowodowałby jedynie wygenerowanie zbędnych kosztów. Powyższe jednoznacznie, zatem przesądza o niewykonalności obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego oraz konieczności zastosowania (również

z urzędu) art. 59 ust § 1 pkt 5 wyżej powołanej ustawy egzekucyjnej.

Istotą grzywny w celu przymuszenia jest to, że ma ona doprowadzić do wykonania obowiązku w przyszłości. Natomiast, w niniejszej sprawie, kiedy zobowiązany nie ma zgody właściciela kolektora na zrzut wód opadowych

i roztopowych to jakiekolwiek stosowanie sankcji wobec zobowiązanego jest sprzeczne z ideą tego rodzaju grzywny.

Z oczywistych względów grzywna nie może stanowić kary za stany przeszłe lecz ma doprowadzić do wykonania obowiązku w przyszłości. Skoro nie da się wykonać nałożonego obowiązku to nakładanie grzywny nie może doprowadzić (do zgodnego z prawem) wykonania obowiązku, zaś ewentualny zrzut wód wbrew woli jego właściciela z pewnością nie zasługuje na aprobatę.

Trudno zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że brak zgody [...] ZDW na zrzut wody nie ma charakteru trwałego (por. 9 str. uzasadnienia). Tak jak wspomniano powyżej skarżącemu nie jest znany mechanizm prawny pozwalający na przymusowe uzyskanie tego rodzaju zgody analogicznie jak np. w przypadku ograniczenia prawa własności

w trybie art. 124 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ egzekucyjny nie jest bowiem zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej w ogóle (por. wyr. NSA z 22.9.1997 r., III SA 774/96).

Organ egzekucyjny powinien także rozważyć czy zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w tym konkretnym przypadku znajduje prawne uzasadnienie albowiem tego rodzaju środek stosowany jest w szczególności do czynności tzw. niezastępowalnych. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ogranicza się jedynie do dowolnego stwierdzenia, że tylko skarżący może zrealizować wskazany w tytule obowiązek.

V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra odpowiada prawu.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia SKO z dnia [...] września 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.119 i nast. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (także "u.p.e.a.") było wymierzenie skarżącej spółce grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, wskazanego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., wystawionym przez Burmistrza [...].

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania wykonania czynności, w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia jest zatem środkiem egzekucyjnym stosowanym w administracyjnej egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Stosuje się ją jako środek służący skłonieniu zobowiązanego do dokonania czynności przez spowodowanie dolegliwości finansowej, jest zatem rodzajem nacisku, mającym na celu wyegzekwowanie od zobowiązanego określonego zachowania. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. O ile samo wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, co wynika wprost z brzmienia przepisu art. 119 u.p.e.a

i użytego sformułowania "grzywnę (...) nakłada się", to przepis regulujący wysokość grzywny w określonych sytuacjach - art. 121 u.p.e.a. - nazywany także przepisem "wymiarowym", ma charakter uznaniowy. Zawarte w nim regulacje nie określają dolnej granicy grzywny. Określenie przez ustawodawcę tylko górnej granicy grzywien w celu przymuszenia oznacza, że ustalenie wysokości grzywny następuje w ramach przyznanego organowi w tym względzie uznania administracyjnego. Dolna wysokość grzywny zależy więc każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze powinien zawsze mieć na uwadze, aby ten środek przymusu spełnił w danej sytuacji swoją rolę.

Tryb i zasady wymierzania grzywny w celu przymuszenia regulują

w szczególności art.119 – 122 ustawy. Dochowanie przez organy przewidzianych tam wymogów nie budzi w niniejszej sprawie wątpliwości, natomiast skarżąca spółka konsekwentnie podnosi, iż do wymierzenia przedmiotowej grzywny nie powinno było dojść a postępowanie egzekucyjne winno było zostać umorzone na zasadzie art.59 § 1 pkt 5 ustawy, tj. z racji tego, iż egzekwowany od spółki obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. Ocenę tę skarżąca spółka oparła na następujących przesłankach:

(-) w stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Burmistrz [...] nakazał spółce wykonanie przyłącza kanalizacyjnego

w celu odprowadzenia do kanalizacji deszczowej zlokalizowanej przy ul. [...] wód opadowych i roztopowych z działki o nr ew. [...] na wskazanych w decyzji warunkach wydanych przez właściciela kanalizacji deszczowej, tj. [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...];

(-) przy piśmie z dnia [...] marca 2015 r. skarżąca spółka przedłożyła pismo [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., z którego wynika brak zgody w/w podmiotu na zrzucanie wód opadowych do kolektora przy ul. [...] w [...].

Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania obliguje zawsze do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone

z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów, bądź też w inny sposób zostaną zakomunikowane organowi egzekucyjnemu. Przepis art. 59 u.p.e.a. jest przepisem bezwzględnie obowiązującym (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Lu 470/17, publ. LEX).

Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt

II SA/Kr 1218/15, publ. LEX, trafnie odnotowano, iż z porównania treści art. 33 § 1 oraz art. 59 § 1 u.p.e.a. wynika, że część podstaw zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stanowi również przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego na wniosek albo z urzędu. W tym zakresie brak zgłoszenia zarzutu przez zobowiązanego nie zwalnia organu egzekucyjnego od badania, czy nie zachodzą przeszkody dla prowadzenia postępowania. Również te podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego, które zobowiązany mógł zgłosić

w formie zarzutów, ale nie uczynił tego w terminie, winny być rozważone przez organ egzekucyjny z urzędu. Brzmienie art. 59 § 1 u.p.e.a. wskazuje bowiem wyraźnie, że umorzenie postępowania egzekucyjnego jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych interpretuje się powyższe zagadnienie w taki właśnie sposób. Wskazuje się, że unormowanie art. 29 u.p.e.a. nie wyłącza obowiązku badania dopuszczalności egzekucji już po jej wszczęciu. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić zarówno wtedy, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania, jak też wówczas, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania, przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2011 r. II OSK 1419/10, Lex Omega nr 1132078). Podstawy do umorzenia postępowania powinny być zatem badane na każdym etapie sprawy, w szczególności przed zastosowaniem środków egzekucyjnych W zakresie dopuszczalności prowadzenia egzekucji

i ewentualnego zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego organy egzekucyjne winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Czynności wyjaśniające nie zostały uregulowane w przepisach u.p.e.a., stąd zgodnie z art. 18 tej ustawy,

w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W nauce prawa przyjmuje się zasadnie, że niewykonalność obowiązku może mieć przyczynę faktyczną bądź prawną. Z niewykonalnością o charakterze prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku.

O niewykonalności obowiązku można mówić także wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego (zob. D.R. Kijowski (red.), E. Cisowska-Sakrajda, M Faryna, W. Grześkiewicz, C. Kulesza, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz - Wanczewska, P. Starzyński, R. Suwaj, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz. Lex/el. 2010, komentarz do art. 59,

pkt 3.6.3.).

Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności

w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo trudności uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt

II SA/Go 81/15, publ. LEX).

W ocenie Sądu skarżąca spółka nie wykazała w sposób przekonujący,

iż przypadek takiej niewykonalności wystąpił w niniejszej sprawie i że jej postawa nie nosi znamion obstrukcji wykonania obowiązku odwodnienia terenu, wynikającego

z pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Jeżeli w/w obowiązek miałaby być istotnie trwale niewykonalny,

w szczególności z uwagi na konsekwentny i nie podlegający zamianie brak zgody właściciela kanalizacji deszczowej, tj. [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (w tym kontekście spółka powołuje się wyłącznie na pismo tej jednostki, pochodzące z 2014 r., przedłożone organowi po długim okresie bezczynności), to jednoznacznym potwierdzeniem takiego stanu rzeczy winno było być doprowadzenie przez spółkę

(z powołaniem się na w/w okoliczność) do wyeliminowania orzeczenia Burmistrza

z obrotu prawnego lub jego zmiany w stosownych trybach, przewidzianych w k.p.a. (art.145, 155, 156, 162 k.p.a.). Działania takie nie zostały jednakże W innej sytuacji, twierdzenia skarżącej spółki o niewykonalności obowiązku są gołosłowne.

Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art.151 p.p.s.a.