Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 595/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Planowanie przestrzenne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138 , 15 , 145-152 , art 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 28 ust 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. w M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta M. decyzją z 26.10.2016 r., na podstawie art. 157 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty M. nr [...] znak [...] z 17.05.2016 r. o zmianie ostatecznej decyzji Starosty M. nr [...] znak [...] z 04.01.2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie A. Sp. z o. o. w M. pozwolenia na budowę węzła betoniarskiego rzędowego, placów i dróg wewnętrznych, magazynu kruszyw, parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wodociągową i kanalizacji deszczowej - w ramach modernizacji przemysłowej instalacji produkcji betonu do prac badawczo-rozwojowych - na działkach nr [...] i [...] , obr [...] . w M.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 23.08.2016 r. na wniosek podmiotu: [...] sp. z o. o. w W. , wznowiono postępowanie w przedmiotowej sprawie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ ustalił, że [...] Sp. z o.o. - właściciel sąsiednich działek nr [...] ,[...] ,[...] oraz wieczysty użytkownik działek nr [...] i [...] nie mógł zostać uznany za stronę w postępowaniu poprzedzającym wydanie ww. decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – oprócz inwestora są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego do realizacji obiektu. Z kolei przepis art. 3 pkt 20 tego prawa definiuje obszar oddziaływania obiektu. Obowiązująca od 28.06.2015 r. nowelizacja ustawy Prawa budowlanego zakłada, że do podstawowych obowiązków projektanta należy m.in. określenie obszaru oddziaływania obiektu. Obowiązek ten został wyartykułowany w art. 20 ust. 1 pkt 1c. tego prawa. Przy tej nowelizacji na organy administracji architektoniczno-budowlanej nie nałożono obowiązku dokonywania weryfikacji prawidłowości określonego przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu.

Sprawdzając prawidłowość opracowania projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, pod kątem ustawowo określonych obowiązków nałożonych na organy administracji architektoniczno-budowlanej nie zauważono zasadniczych wad przy określaniu obszaru oddziaływania obiektu. Informacja o obszarze oddziaływania obiektu została przedstawiona w sposób opisowy i graficzny, w zatwierdzonym zamiennym projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji, ze wskazaniem przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia tego obszaru. Projektant powołał się na przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz na uwarunkowania wynikające z decyzji środowiskowej w zakresie czystości powietrza, ochrony przed hałasem i drganiami.

Zgłoszone we wniosku o wznowienie postępowania zastrzeżenia odnośnie zwiększenia intensywności ruchu w wyniku korzystania przez inwestora ze służebności drogowej przez działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] w M. , nie dają powodów potwierdzenia naruszenia przepisów prawa, jakoby z tego powodu strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i składanych w toku postępowania wznowieniowego pismach z 12.09.2016 r. i 14.10.2016 r. nie podano żadnej podstawy prawnej, jakoby poprzez korzystanie przez inwestora z tej służebności właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości obciążonej tą służebnością miał być uznany za stronę w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Samo twierdzenie o posiadaniu w tej kwestii interesu prawnego oraz że nieruchomość [...] Sp. z o.o. jest w strefie uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji jest niewystarczające.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w M. , zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na jej treść, tj. art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. oraz z art. 148 §1 k.p.a. w zw. z art. 105 §1 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji, podczas gdy postępowanie, jako bezprzedmiotowe z uwagi na niedochowanie przez wnioskodawcę miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, powinno zostać umorzone. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Odwołanie od decyzji wniosła również [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. , zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 oraz art. 145 § 1 kpa, wskazując, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji należy wziąć pod uwagę między innymi przepisy rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to w §14 i 15 reguluje kwestie dojazdu do budynków. W ocenie odwołującego, przepisy te stanowią o ograniczeniach w zagospodarowaniu terenu. Podkreślił również, że ostatecznie ustalenie komu przysługuje status strony w postępowaniu przysługuje organowi, a nie projektantowi.

Wojewoda [...] decyzją z 22.03.2017 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że właścicielem działek nr [...] ,[...] ,[...] w M. (obręb [...] ) oraz użytkownikiem wieczystym działek nr [...] ,[...] w M. (obręb [...] ) jest [...] sp. z o.o. z siedzibą w W . Żadna z tych działek nie przylega bezpośrednio do terenu inwestycji, a najbliżej położona nieruchomość nr [...] jest oddzielona od niego działką nr [...]

Odnosząc się do zarzutu niezachowania terminu wniesienia wniosku o wznowienie postępowania organ odwoławczy podniósł, że [...] sp. z o.o. we wniosku o wznowienie postępowania nadanym w placówce urzędu pocztowego 03.08.2016 wskazał, iż 19.07.2016 dotarła do niego informacja o wydaniu decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a uzyskanie tej informacji było następstwem podjęcia na ww. działkach ([...] ,[...] ) położonych w sąsiedztwie zakładu wnioskodawcy, czynności mających na celu realizację inwestycji będącej przedmiotem ww. decyzji. Według wojewody, brak jest podstaw do zanegowania twierdzeń wnioskodawcy w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jednakże, w związku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organ I instancji ewentualnie może zbadać powyższą kwestię.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania, organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, co zrobił w przedmiotowej sprawie Starosta M. Powyższe rozstrzygnięcie jest wydawane wówczas, gdy organ ustali, iż brak jest podstaw do uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Starosta M. winien był dokonać szczegółowej analizy, w celu ustalenia, czy osoba wnosząca o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a., powinna rzeczywiście zostać uznana za stronę zakończonego ostateczną decyzją postępowania.

W celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, organ I instancji powinien dokonać szczegółowej analizy czy działki stanowiące własność oraz będące w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o., należy uznać za działki objęte obszarem oddziaływania obiektu budowlanego. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy administracji powinny przeprowadzić samodzielną analizę w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, a w konsekwencji kręgu stron. Podstawą ustalenia obszaru oddziaływania obiektu nie mogą być wyłącznie przyjęte przez projektanta założenia w dokumentacji projektowej. Organ wydający pozwolenie na budowę zobligowany jest przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, nie będąc w żaden sposób związany deklaracjami inwestora. Koresponduje to również z wyrażoną w art. 5 ust. 1 pkt 9 zasadą poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Uchybienie w działaniu organu I instancji poprzez naruszenie art. 7 K.p.a., polega dodatkowo na tym, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta M. , nie odniósł się do argumentów podnoszonych w pismach wnioskodawcy dot. m. in. braku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (dot. np. zapylenia, hałasu) - pismo z 12.09.2016; zmiany lokalizacji obiektu budowlanego co według wnioskodawcy pociąga za sobą konieczność złożenia wniosku o nowe pozwolenie na budowę - pismo z 12.09.2016; wydanie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę bez wymaganego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - pismo z 14.10.2016 r.).

W ocenie organu odwoławczego, Starosta M. w swojej decyzji z 26.10.2016 r. w sposób niewystarczający wyjaśnił, dlaczego służebność gruntowa na rzecz nieruchomości, na której została zaplanowana inwestycja nie gwarantuje przymiotu strony. Do organu I instancji należy zbadanie, czy planowana inwestycja może ograniczyć korzystanie w dotychczasowy sposób z nieruchomości obciążonej służebnością, gdyż w przedmiotowej sytuacji dostęp do drogi publicznej ma charakter prawny, a nie faktyczny i wypływa z norm prawa cywilnego oraz z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zbadania wymaga też kwestia czy droga dojazdowa stanowi wydzielony i urządzony pas terenu, czy też korzystanie z drogi (służebności) wiąże się z potrzebą jej urządzenia (np. utwardzenia lub oświetlenia).

A sp. z o.o z siedzibą w M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] , domagając się uchylenia decyzji I i II instancji oraz umorzenia postępowania, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Starosty M. z 26.10.2016 r. i nieumorzenie postępowania I instancji w całości, podczas gdy prowadzone przez organ l instancji postępowanie było bezprzedmiotowe, albowiem uczestniczka nie wykazała, aby dochowała miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, co - także po wznowieniu postępowania postanowieniem - powinno prowadzić do jego umorzenia,

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że obowiązkiem organu l instancji było dokonanie szczegółowej analizy w celu ustalenia, czy uczestniczka powinna zostać uznana za stronę postępowania, co do którego wniosła o jego wznowienie, pomimo że w toku postępowania uczestniczka nie powołała jakiegokolwiek przepisu prawa, z którego wywodziłaby twierdzenie o tym, że wprowadza on określone ograniczenia w zagospodarowaniu jej terenu, podczas gdy jednolicie przyjmuje się, że właściciele, użytkownicy wieczyści czy zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną

budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie szczególnym wznowieniowym, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w danej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie obiektu budowlanego,

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ l instancji bezzasadnie nie odniósł się do - skądinąd bezpodstawnych - zarzutów uczestniczki związanych z nieprzeprowadzeniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zmianą lokalizacji obiektu budowlanego i wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę bez wymaganego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy tego typu zarzuty merytoryczne względem ostatecznej decyzji mogą być analizowane dopiero po przesądzeniu podstawy wznowienia, tj. uznaniu wnioskodawcy za stronę postępowania, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło, gdyż organ l

instancji odmówił uczestniczce takiego przymiotu.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto opisane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Skarga jest zasadna ,jakkolwiek nie wszystkie jej argumenty zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest kasacyjna decyzja Wojewody [...] z 22 marca 2017 r., którą uchylona została decyzja Starosty M. z 26 października .2016 r , którą w postepowaniu po wznowieniu postępowania, odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Starosty M. z 17.05.2016 r. o zmianie ostatecznej decyzji Starosty M. nr [...] , z 04.01.2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie A. Sp. z o. o. w M. pozwolenia na budowę węzła betoniarskiego rzędowego, placów i dróg wewnętrznych, magazynu kruszyw, parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wodociągową i kanalizacji deszczowej - w ramach modernizacji przemysłowej instalacji produkcji betonu do prac badawczo-rozwojowych - na działkach nr [...] i [...] , obr [...] . w M .

Rozpatrując skargę A. sp.z o. o. w M. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie przesądzając kwestii przysługiwania skarżącej przymiotu strony w poprzednio prowadzonym postępowaniu, stwierdza, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – w tym: art. 138 § 2 a także 149 § 2, 151 § 1 pkt. 1 , 2 i 3, art. 7, 77, 80 107 Kpa – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozważania należy poprzedzić uwagami natury ogólnej odnośnie specyfiki postępowania wznowienionego. Zgodnie z przepisami umieszczonymi w rozdziale 12 Kpa (art. 145 – art. 152 ) postępowanie administracyjne, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie, organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 Kpa oraz 145a Kpa oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 Kpa, a także czy wnoszący poddanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 Kpa. Drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Kwestią dyskusyjną jest uprawnienie do badania przez organ przymiotu strony na wczesnym, wstępnym etapie, w sytuacji, kiedy wnoszący podanie o wznowienie postępowanie powołuje się na brak swojego udziału w postępowaniu (145 § 1 pkt 4 Kpa), a tym samym uprawnienie do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania już na tym etapie z powołaniem się na tą okoliczność, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W sytuacji takiej organ administracji, przymiot strony podmiotu składającego podanie, powinien badać jako przyczynę wznowienia – a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Z zasady bowiem z wnioskiem takim występują podmioty pominięte przez organy administracji w ustalaniu kręgu stron danego postępowania administracyjnego, a które stoją na stanowisku (zasadnie lub niezasadnie), iż w postępowaniu tym powinny brać jako strony udział. Przyznanie lub odmowa przyznania statusu strony takiemu podmiotowi rozstrzyga o tym czy zaszła wskazana w art. 145 1 pkt 4 Kpa przyczyna wznowienia postępowania i z uwagi na tę okoliczność ustalenie, co do posiadania przymiotu strony przez wnoszącego podanie o wznowienie, powinno nastąpić w pełnowymiarowym postępowaniu administracyjnym a nie na wstępnym, formalnym jego etapie. Wyjątkiem od tej reguły może być ocena organu dokonana w oparciu o treść samego podania. Otóż jeżeli z tej treści w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika, że pochodzi ono od podmiotu nie będącego stroną postępowania - co musi wynikać z samych twierdzeń w nim zawartych a nie z odmiennej oceny prawnej danego stanu faktycznego - organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Organ ma zatem podstawy wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, negatywnie oceniając przymiot strony przez wnoszącego o wznowienie postępowania, jedynie wtedy, gdy okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości. Konkludując, w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie, jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Zaprezentowane wyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnym (por. wyrok NSA z 17.04.2012r., II OSK 191/12, wyrok NSA z 5.04.2017r., sygn. akt I OSK 2214/16, wyrok NSA z 19.05.2017 r., sygn. II OSK 2411/15).

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje przy tym pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się przepis art. 28 K.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki NSA z 9 grudnia 2015, sygn. akt II OSK 935/14; z 20 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 2016/06; z 9 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 330/12). Zmiany w odniesieniu do legitymacji stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę wprowadziła ustawą z 27. 03 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) przez wprowadzenie przepisu art. 28 § 2 Prawa budowlanego, stanowiący (lex specialis) do przepisu ogólnego, jakim pozostał art. 28 K.p.a. W konsekwencji zakres stosowania normy z art. 28 K.p.a. został ograniczony tj. zawężony w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28Kk.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym także w rozpoznawanej sprawie toczącej się w trybie wznowieniowym legitymacja stron będzie podlegać ustaleniu stosownie do treści art. 28 § 2 prawa budowlanego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, sąd stwierdza, że po wznowieniu postanowieniem Starosty M. z 23 sierpnia 2016 r. na wniosek [...] sp. z o .o. z siedzibą w W. przedmiotowego postępowania organ I instancji przeprowadził postępowanie odnośnie statusu wnioskodawcy jako strony postępowania. Ustalił, co wynika z przedłożonych do akt administracyjnych dokumentów, w tym z pism wnioskodawcy, że [...] sp. z o. o. przysługuje prawo własności lub wieczystego użytkowania nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] ,[...] ,[..] ,[...] ,[...] . Następnie organ I instancji uznając, że [...] sp. z o. o. nie wykazała skutecznie, że działki ew. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] , do których przysługuje mu prawo własności lub wieczystego użytkowania, a z których na podstawie przysługującego mu prawa służebności korzysta inwestor w zakresie dojazdu do terenu inwestycji – odmówił uchylenia decyzji pierwotnej tj. decyzji Starosty M. z 17. 05. 2016 o zmianie decyzji ostatecznej Starosty M. z 4. 01. 2016 r. zatwierdzającej przedmiotowy projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wskazał przy tym, że spółka [...] ograniczyła się jedynie do zarzutu, że ww. nieruchomości znajdują się w strefie uciążliwego oddziaływania inwestycji.

Z kolei, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę ograniczył się do oceny postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji w zakresie statusu [...] sp. z o.o. jako wnioskodawcy. W konsekwencji uznając, iż kwestia ta w tym dotrzymanie terminu z art. 148 § 1 i 2 Kpa, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu , który wydał decyzję w pierwszej instancji , w terminie jednego miesiąca, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postepowania (§ 1), termin do złożenia podania wznowienie o wznowienie postepowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie, od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji, nie rozpoznał - po wniesieniu odwołań [...] sp. z o.o. oraz A. sp. z o.o- sprawy ponownie stosownie do zasady dwuinstancyjności ( art. 15 i 127 Kpa).

Istota rozpoznawanej sprawy, w której organ odwoławczy wydał decyzje kasacyjną sprowadza się jednak do rozstrzygnięcia, czy organ II instancji wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przepisu art.138 § 2 K.p.a. W związku z powyższym Sąd dokonał oceny prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w cyt. art. 138 § 2 K.p.a. opiera się bowiem na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. A zatem, w ocenie Sądu zastosowanie dyspozycji z cyt. art. 138 § 2 K.p.a. jest zasadne jedynie w sytuacji gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść normy z art. 138 § 2 K.p.a. powinna być zatem interpretowana w kontekście przepisu art. 136 K.p.a., w którym określono granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" wymaga każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w ocenie Sądu Wojewoda [...] nieprawidłowo ocenił w skarżonej decyzji zaistnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji przedwcześnie wydał skarżoną decyzję. Jak bowiem wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji Wojewoda uznał, że organ I instancji poprzestał na zbadaniu statusu spółki [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem pierwotnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, co powinno skutkować umorzeniem wznowionego postępowania, natomiast wydanie decyzji na podstawie art. 151 ust. 1 pkt 1 K.p.a. wymaga rozpoznania meritum sprawy dotyczącej przedmiotowej inwestycji na działkach nr [...] i [...] obr. M.

W ocenie Sądu w [...] dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na do dokonania ponownej oceny czy spółce [...] przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę w rozumieniu przepisu z art. 28 § 2 Prawa budowlanego. Wskazuje na to treść uzasadnienia decyzji kasacyjnej, w której organ odwoławczy zasadnie wskazuje, iż "brak podstaw do zanegowania twierdzeń wnioskodawcy w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania" w sytuacji gdy wskazał, że uzyskał informacje o wydaniu decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego w dniu 19 lipca 2016 r. co było związane z podjęciem prac budowlanych przez inwestora. Z poglądem tym należy się w całości zgodzić gdyż w sprawach z zakresu Prawa budowlanego właśnie podjęcie robót budowlanych najczęściej łączy się z pozyskaniem informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane. Wojewoda dysponował także materiałem dowodowym, w tym projektami budowlanymi (w tym pierwotnym projektem bud. zatwierdzonym decyzją Starosty M. z 4. 01. 2016 r. i zamienny zatwierdzony decyzją z 17. 05. 2016 r.), mógł zatem określić czy w spółka [...] sp. z o.o. znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu kwestia wstępna w rozpoznawanej sprawie dotycząca statusu spółki [...] jako strony postępowania nie wymagała uzupełnienia postępowania w zakresie uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Należy podkreślić, że w sytuacji gdy organ prowadzący postepowanie w trybie wznowienia uzna, iż nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.– tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie ma już możliwości merytorycznego badania wznowionej sprawy. Oznacza to zatem, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe będzie ustalenie statusu [...] . Spółka z o. o. jako strony postępowania. I tak jeśli Wojewoda wykaże iż spółce tej nie przysługuje status strony wyda decyzję reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, natomiast gdyby uznał, że [...] jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Starosty M. z 17maja 2016 r. zmieniającej decyzję tego samego organu z 4.01. 2016 r. zasadne będzie wydanie decyzji kasatoryjnej, celem merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej kwestionowanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany na działkach nr [...] i [...] obręb M. . Należy podkreślić, że ponowne rozpoznanie sprawy wymaga wnikliwego zbadania zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa budowlanego i przepisami odrębnymi, w tym z zakresu prawa ochrony środowiska. TO ostanie wiąże się ze zmiana niektórych parametrów inwestycji i zmianą lokalizacji istotnych jej elementów.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p..p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożone pełnomocnictwo.