Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 287/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu G. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania "A" sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: spółka, strona skarżąca) od decyzji Zarządu Powiatu G. z [...] stycznia 2018 r. (nr [...]) wymierzającej tej spółce karę pieniężną w wysokości [...] zł, za zajęcie w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] września 2014 r. pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w granicach działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] i [...], położonych w obrębie J., jednostka ewidencyjna J. oraz w granicach działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] i [...], położonych w obrębie G., jednostka ewidencyjna J., w związku z umieszczeniem gazociągu przesyłowego średniego ciśnienia - bez zezwolenia zarządcy drogi - na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.), utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Do wydanie tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym;

Wnioskiem z [...] września 2014 r. "A" sp. z o.o. (działająca jako następca prawny "B" Sp. z o.o.) wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajecie pasa drogowego drogi powiatowej w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego od [...] grudnia 2007 r. do [...] grudnia 2017 r.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Zarząd Powiatu G. zezwolił "A" sp. z o.o. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej na czas określony od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] grudnia 2037 r.

Zawiadomieniem z [...] czerwca 2015 r. Zarząd Powiatu G. poinformował "A" sp. z o. o. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia przez tę spółkę w okresie od [...] grudnia 2007 r. do [...] września 2014 r., pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], w celu wybudowania gazociągu przesyłowego średniego ciśnienia - bez zezwolenia zarządcy drogi.

Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] lutego 2016 r. organ I instancji wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości [...] zł, za zajęcie, w okresie od [...] grudnia 2007 r. do [...] września 2014 r., pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], w granicach działek: nr [...] o powierzchni 0,3182 ha i nr [...] o powierzchni 0,4031 ha, położonych w obrębie J., jednostka ewidencyjna J. oraz oznaczonych: nr [...] o powierzchni 0,29 ha i nr [...] o powierzchni 0,28 ha, położonych w obrębie G., jednostka ewidencyjna J., w związku z umieszczeniem gazociągu przesyłowego średniego ciśnienia - bez zezwolenia zarządcy drogi.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z [...] kwietnia 2016 r., wyeliminowało zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. Kolegium, wskazało na wady przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania i stwierdziło, że zawarty w aktach sprawy materiał dowodowy nie może stanowić podstawy do wymierzenia "A" sp. z o.o. administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia - z datą wsteczną, bez wykazania ponad wszelką wątpliwość, że w istocie takie zajęcie miało miejsce z naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Kolegium, orzekający w sprawie organ powinien także rozważyć kwestię, na który z podmiotów inwestora, czy też wykonawcę robót w pasie drogowym, powinna zostać nałożona kara, o ile zgromadzony materiał dowodowy potwierdzi fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Starosta G., zawiadomieniem z dnia [...] września 2016 r., ponownie poinformował "A" sp. z o. o. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] Następnie, zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ poinformował stronę o zakończeniu postępowania w sprawie oraz o uprawnieniach strony wynikających z art. 10 k.p.a.

W dalszej kolejności, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. w pkt 1 organ orzekł o wymierzeniu "A" sp. z o.o. kary pieniężnej za zajęcie w okresie od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] września 2014 r. pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], w granicach działek oznaczonych nr ewidencyjnymi: [...] i [...], położonych w obrębie J., jednostka ewidencyjna J. oraz w granicach działek oznaczonych nr ewidencyjnymi: [...] i [...], położonych w obrębie G., jednostka ewidencyjna J., w związku z umieszczeniem gazociągu przesyłowego średniego ciśnienia - bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości: [...] zł. W pkt 2 rozstrzygnięcia organ podał, że kwotę należy uiścić w kasie Starostwa Powiatowego w G. lub wpłacić na wskazane konto bankowe, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji jako podstawę materialnoprawną powołano przepisy art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., dalej w skrócie u.d.p.) oraz § 1 pkt 2, § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Powiatu G. z [...] maja z 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych (Dz.Urz.Woj. Doln. Z 2004 r. Nr 127, poz. 2189) i § 1 pkt 2, § 3 uchwały nr [...] Rady Powiatu G. z [...] maja 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg powiatowych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu G. (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2012 r. poz. 2138).

Organ I instancji przypomniał, że decyzją z [...] sierpnia 2007 r. Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla "B" sp. z o.o. w siedzibą w M., gazociągu średniego ciśnienia De 225 z kanalizacją teletechniczną w rurze osłonowej De 50 Pe oraz gazociągu średniego ciśnienia De 63 PE, relacji K. (gmina P.) – J. (gmina J.), położonych m.in. na opisanych wyżej działkach, poza obszarem zabudowanym.

Kontynuując wyjaśnił, że na podstawie wydanej [...] sierpnia 2007 r. decyzji został wydany dziennik budowy nr [...], który precyzuje poszczególne etapy robót budowlanych, w tym m.in. wykonanie inwentaryzacji powykonawczej wybudowanego gazociągu na podstawie której Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. przyjął ją do swojego zasobu. Organ I instancji podkreślił, że budowę gazociągu średniego ciśnienia wraz z kanalizacją teletechniczną w rurze osłonowej De 50 PE relacji K. – J. wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami, projektem budowlanym oraz warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dalej w uzasadnieniu organ podał, że na jego zlecenie "D" sp. z o.o. wykonało opracowanie geodezyjne zestawienia długości przedmiotowej sieci gazowej na podstawie danych ujętych na kopii mapy zasadniczej otrzymanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. Organ wskazał, że z opracowania tego wynika, że na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb J. gmina J.) umieszczono: 79,52 m gazociągu, na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb J. gmina J.): 6,02 m gazociągu, na działce nr [...] (obręb G., gmina J.): 126,95 m sieci, natomiast na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb G., gmina J.): 333,95 m przedmiotowej sieci gazowej.

W dalszej części organ przytoczył definicję pasa drogowego oraz treść przywołanych w podstawie prawnej przepisów ustawy o drogach publicznych, po czym stwierdził, że w okresie poprzedzającym zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w granicach opisanych wcześniej działek ani wykonawca, ani inwestor nie występowali o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa w celu umieszczenia w nim gazociągu. Organ zaznaczył, że w tej sprawie nie miała miejsca sytuacja, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ustawy o drogach publicznych. Organ stwierdził, że umieszczenie przedmiotowej sieci gazowej nastąpiło bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Organ powołując się na wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 691/10, wyjaśnił, że przez "umieszczanie" ustawodawca nie miał na myśli samej czynności umieszczenia, ale fakt bycia właścicielem urządzenia. Organ wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje art 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. i wskazał, że odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest obiektywna i niezależna od winy sprawcy naruszenia. Następnie wyjaśnił, że przepis art. 40 ust. 12 omawianej ustawy nie precyzuje od kogo pobiera się opłatę, a zatem także wobec kogo wymierzana jest kara i wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Organ przywołał wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 września 2017 roku, sygn. II SA/Go 648/17.

Podsumowując organ I instancji stwierdził, że właścicielem przedmiotowej sieci gazowej jest "A" sp. z o.o. z siedzibą w M. i przypomniał, że w 2009 r. podmiot "B" sp. z o.o. z siedzibą w M. zmienił nazwę na "A" sp. z o.o. z siedzibą w M., a w związku z tym spółka ta powinna być biernie legitymowana w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej.

Organ I instancji uzasadniając nałożenie kary podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] (w granicach działek oznaczonych nr ewidencyjnymi: [...] i [...], położonych w obrębie J. oraz oznaczonych nr ewidencyjnymi: [...] i [...], położonych w obrębie G.) umieszczono sieć gazową o długości, 546,44 m i średnicy 0,160 m, co przekłada się na 87,4304 m powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Organ zaznaczył, że na podstawie zebranej dokumentacji nie jest w stanie stwierdzić ram czasowych umieszczania poszczególnych odcinków sieci gazowej w pasie drogi powiatowej nr [...], bowiem zapisy dziennika budowy nie precyzują, jakie odcinki sieci i w jakim okresie zostały umieszczane w pasie drogi powiatowej. Z tego powodu jako datę początkową umieszczania gazociągu organ I instancji przyjął dzień odbioru końcowego inwestycji tj. dzień [...] listopada 2007 r.

Organ dodatkowo zauważył, że w związku z obowiązywaniem w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] września 2014 r. dwóch uchwał regulujących stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, analizował możliwość zastosowania przy wyliczaniu opłat za zajęcie pasa drogowego art. 189c k.p.a. Organ stwierdził jednak, że na podstawie art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przepis art. 189c k.p.a. nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, wyliczenia opłat dokonał na podstawie dwóch różnych przepisów prawa miejscowego, uzyskując kwotę kary w wysokości [...] zł.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się "A" sp. z o.o. i pismem z dnia [...] lutego 2018 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o braku podstaw do obciążenia spółki karą, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało decyzję Zarządu Powiatu G.

W uzasadnieniu swojej decyzji SKO w L. przywołało jej materialnoprawną podstawę i przytoczyło treść art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5, ust. 8, ust. 10, ust. 12 pkt 1 u.d.p. SKO przywołało bogate orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania wymaganego zezwolenia i wskazujące, że obowiązkiem organów jest bowiem najpierw ustalenie faktycznego sprawcy zajęcia drogowego, a dopiero później - gdy dokonujący zajęcia pasa drogowego nie wylegitymuje się stosownym zezwoleniem zarządcy drogi albo nie wykaże, że dokonane zajęcie nie odpowiada żadnemu z pozostałych przypadków ujętych w zamkniętym katalogu art. 40 ust. 2 ustawy - zastosowanie sankcji administracyjnej wobec sprawcy.

W dalszej kolejności Organ odwoławczy zauważył, że organ prowadzący postępowanie wprost wyjaśnił, że na podstawie zebranej dokumentacji nie jest w stanie stwierdzić ram czasowych umieszczania poszczególnych odcinków sieci gazowej w pasie drogi powiatowej nr [...], bowiem zapisy dziennika budowy nie precyzują jakie odcinki sieci i w jakim okresie zostały umieszczane w pasie drogi powiatowej. Dlatego, jako datę początkową umieszczania gazociągu, przyjęto dzień odbioru końcowego inwestycji tj. dzień [...] listopada 2007 r. Powyższa data, w opinii SKO w L., wynika również z oświadczenia kierownika budowy o zakończeniu w całości w dniu [...] listopada 2007 r. robót związanych z budową gazociągu relacji K.-J. SKO zaznaczyło, że w skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. zawiadomieniu (z dnia [...] czerwca 2018 r.) o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania, "B" sp. z o.o. poinformowała o zakończeniu w dniu [...] listopada 2007 r. budowy gazociągu na trasie K.-J. Organ II instancji wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., pismem z dnia [...] czerwca 2008 r., potwierdził przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie zgłaszając sprzeciwu przystąpienia do użytkowania ww. gazociągu. Z tego powodu Kolegium stwierdziło, że trudno zgodzić się z zarzutem spółki, która twierdzi, że organ I instancji nie przeprowadził żadnych konkretnych i pewnych ustaleń odnośnie konkretnej daty zajęcia pasa drogowego i nie uzasadnił przyjęcia tej właśnie daty. Odnosząc się do daty wskazanej przez spółkę we wniosku, czyli [...] grudnia 2007 r., Kolegium wyjaśniło, że akta sprawy nie potwierdzają, aby w tym dniu zakończono proces budowy gazociągu.

Samorządowe Kolegium odwoławcze stwierdziło, że skoro do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (jeżeli nie wniesie on w odpowiednim terminie sprzeciwu), to w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy gdy obiekt budowlany odpowiada wymogom, jakie przewiduje ustawa Prawo budowlane przy zawiadomieniu ww. organu o zakończeniu budowy (art. 57 Prawa budowlanego). Natomiast aby zakwestionować ustalony przez organ I instancji moment zakończenia budowy - skarżący powinien przedstawić okoliczności i dowody wskazujące, że budowę zakończono w innym terminie.

W kontekście powyższego SKO nie potwierdziło się zarzutu spółki naruszenia przez organ I instancji art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że kara administracyjna została wymierzona nie za okres realizacji robót budowlanych, a od dnia ich zakończenia, czyli przejęcia gazociągu przez właściciela. Stąd, w opinii organu II instancji, zaskarżoną decyzję prawidłowo skierowano do "A" sp. z o.o., a nie do wykonawcy robót.

Odnośnie stanowiska spółki dotyczącego akceptacji przez organ faktu istnienia umieszczonego w drodze gazociągu oraz braku zagrożenia tego urządzenia dla ruchu drogowego SKO wskazało, że w świetle przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego zawsze powinno poprzedzać stosowne zezwolenie, a nie odwrotnie. Podmiot bowiem, który zajmuje pas drogowy, zanim uzyskał na tę czynność zezwolenie, czyni to wbrew obowiązującym przepisom prawa. Organ podkreślił, że ewentualna wiedza organu o istnieniu urządzeń w pasie drogowym nie powoduje braku przedmiotu sprawy, którym jest dokonanie naruszenia prawa, polegające na zajęciu pasa drogi publicznej na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez wymaganego zezwolenia. W ustawie o drogach publicznych brak jest przepisu o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, ze względu na np. brak winy sprawcy, usunięcie naruszenia, czy też ze względu na upływ czasu od wystąpienia warunkującego je zdarzenia.

W ocenie składu orzekającego Kolegium, niezasadne jest stanowisko strony skarżącej, że dla nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia konieczne jest wykazanie, iż zajęcie miało charakter samowolny (świadomie bezprawny) i zostało dokonane pomimo wyraźnego sprzeciwu zarządcy drogi. Organ zaznaczył, że powyższe stanowisko, prezentowane uprzednio w orzecznictwie sądów administracyjnych, ze względu na zmianę stanu prawnego, straciło aktualność.

SKO zwróciło uwagę na charakter opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu określonego, o powierzchni większej niż w zezwoleniu zarządcy drogi. Zdaniem Kolegium, odpowiedzialność przewidziana przez art. 40 ust. 12 pkt 1 - 3 ustawy ma charakter kary administracyjnej, tj. kary, której wymierzenie nie łączy się z badaniem przesłanki winy. Podkreśliło, że odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana jako niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego. W opinii Kolegium w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wymierzenia sankcji administracyjnej uregulowanej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, ponieważ "A" sp. z o.o. w okresie od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] września 2014 r. zajmowała pas drogowy (poprzez umieszczenie w nim gazociągu) - bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ zauważył, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia przyczyna braku wymaganego zezwolenia i okoliczności powstania zajęcia. Podkreślił także, że organ administracyjny nie miał obowiązku informowania skarżącego o konieczności wystąpienia o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skoro pouczenie takie zawarto w pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Kolegium, organ administracyjny prawidłowo obliczył wysokość nałożonej kary jako 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy, uwzględniając, wobec braku możliwości zastosowania przepisu art. 189c k.p.a., wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego określonej w uchwale nr [...] Rady Powiatu G. z dnia [...] maja z 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych (15,00 zł/m2) oraz w uchwale nr [...] Rady Powiatu G. z dnia [...] maja z 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg powiatowych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu G. (200,00 zł/m2).

Jednocześnie SKO podkreśliło, że organ I instancji, działając w trybie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. dwukrotnie zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie Kolegium, organ oczywiście błędnie skierował do strony zawiadomienie z dnia [...] września 2016 r., bowiem wszczęcie postępowania z urzędu nastąpiło już zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Kolegium wywiodło, że mimo błędu (który pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia) nie podziela stanowiska odwołującego, według którego postępowanie w niniejszej sprawie winno być umorzone w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. - z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

"A" Sp. z o.o. w M. nie zgodziło się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Przedmiotową decyzję spółka zaskarżyła w całości i wniosła:

1. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a

względnie z ostrożności procesowej o:

2. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia,

oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:

a) art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nakładającej karę pieniężną za okres zajęcia pasa drogowego, o którym organ I instancji wiedział, lecz nie poczynił starań w celu przywrócenia pasa do stanu zgodnego z prawem, a zatem choć bez wyraźnego zezwolenia, akceptował zastany stan rzeczy, jak również nakładającej karę pieniężną sprzecznie z jej funkcją jako instrumentu służącego do przywrócenia pasa do stanu poprzedniego, po wielu latach od powzięcia przez organ I instancji wiedzy o oddaniu obiektu, gdy obiekt ten od wielu lat funkcjonował w pasie drogowym; które to naruszenia miały bezpośredni wpływ na wymiar kary pieniężnej w niniejszej sprawie,

b) art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na uznaniu przez organy obu instancji, że to Skarżąca faktycznie zajmowała przedmiotowy pas drogowy w sytuacji, gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że uczynił to inny podmiot – "C" sp. z o.o., w szczególności w okresie co najmniej od dnia [...] grudnia 2007 r. do dnia [...] lutego 2008 r., i to on powinien być stroną postępowania w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej, i to w szczególności, że organ I instancji w innej swojej decyzji ustalił, że "C" sp. z o.o. była wykonawcą robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej sieci gazowej,

c) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo powtórnego wszczęcia przez organ I instancji postępowania w tej samej sprawie, co spowodowało bezprzedmiotowość postępowania i winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w I instancji w całości, w szczególności, że SKO w L. wprost przyznało Skarżącej rację, iż organ I instancji w oczywiście błędny sposób dwukrotnie zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie,

d) art. 7, 77 § 1, 79, 80 i 81 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo niepodjęcia przez organ I instancji - pomimo wyraźnych wytycznych SKO w L. w tym zakresie - wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia podmiotu, który faktycznie zajmował pas drogowy oraz okresu faktycznego zajęcia, pomimo iż organ I instancji posiadał wiedzę odnośnie okresu faktycznego zajęcia pasa drogowego, jako że był to fakt znany organowi I instancji z urzędu,

e) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji zaopatrzonej w uzasadnienie niekompletne i niespełniające swojej funkcji, a zatem nieodpowiadające standardom wynikającym z tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi spółka, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zaznaczyła, że z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy kara pieniężna powinna być pobierana zasadniczo tylko w tych przypadkach, gdy sprawcy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia można przypisać kwalifikowany przejaw winy, a zarządca drogi nie akceptuje tego stanu rzeczy, ponadto gdy zajęcie pasa stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że art. 40 ust. 12 u.d.p. łączy pobranie kary pieniężnej z zaistnieniem przesłanki samowolności zajęcia, czyli braku zezwolenia ze strony organu, a także braku zgody zarządcy w tym zakresie. Odnosząc się do wspomnianej przez SKO w L. nowelizacja u.d.p., dokonanej ustawą z dnia z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 200, poz. 1953),która weszła w życie 9 grudnia 2003 r., spółka wskazała, że powołane przez nią orzecznictwo odnoszące się do konieczności zaistnienia przesłanki samowolności zajęcia zostało wydane już po wejściu w życie ww. nowelizacji, a zatem odnosi się do art. 40 ust. 12 u.d.p.

Skarżąca, powołując się na dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych, wskazała, że Organ I instancji posiadał pełną wiedzę na temat urządzeń posadowionych w przedmiotowym pasie drogowym, którą to wiedzę powziął najpóźniej w dniu [...] grudnia 2007 r. co do działki nr [...], obręb G. i w połowie czerwca 2008 r. co do pozostałych działek będących przedmiotem zaskarżonej decyzji. Spółka zauważyła, że organ I instancji przez wiele lat akceptował fakt istnienia tych urządzeń. Nadto stwierdziła, że urządzenie nie stanowiło zagrożenia dla ruchu drogowego, z czego organ I instancji zdawał sobie sprawę.

Spółka podkreśliła, że w analogicznym stanie faktycznym wydana została decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. [...] (w aktach sprawy), w której organ ten wydał Skarżącej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie, który już upłynął, a zatem organ usankcjonował zajmowanie pasa drogowego przez skarżącą w przeszłości. Skarżąca spółka wyjaśniła, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nakładającej na nią karę pieniężną jest całkowicie niesłuszne i sprzeczne z celem kary i stanowi naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zajęcie pasa drogowego przez skarżącą nie nosi bowiem cech samowolności, gdyż przedmiotowy gazociąg przebiega jedynie przez części działek będących przedmiotem zaskarżonej decyzji, w tym przez działki nr [...], obręb J. oraz nr [...], obręb G. w znikomej części pasa drogowego, jedynie dotykając jego granic lub przechodząc przez niego, a ponadto organu I instancji posiadał wiedzę na temat istnienia sieci gazowej w pasie drogowym.

W opinii spółki SKO w L. wydaje się nie zauważać, że decyzja ustalająca wysokość opłaty przewidzianej w art. 40 ust. 5 u.d.p. powinna była zostać wydana bezpośrednio po powzięciu przez organ I instancji wiedzy o zajęciu przedmiotowego pasa drogowego. Spółka wskazała, że mimo posiadania tej wiedzy organ I instancji nie wydał bez zbędnej zwłoki decyzji w sprawie opłaty rocznej. W przypadku wydania decyzji przez organ I instancji jeszcze w 2008 r. nie ulega wątpliwości, że Zarząd Powiatu G. zastosowałby stawki z obowiązującej wówczas uchwały Rady Powiatu G. nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Opóźnienie wydania decyzji przyniosło ten skutek, że zastosowano stawki z Uchwały z 2012, która w ocenie skarżącej narusza prawo, i wyliczono opłatę na podstawie stawek, co do których w stosunku do Uchwały z 2004 r. nastąpiła podwyżka o 1333% dla terenu niezabudowanego i o 1000% dla terenu zabudowanego.

W dalszej kolejności spółka wyjaśniła, że nie powinna być stroną niniejszego postępowania w sytuacji, gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że faktycznie to inny podmiot, tj. "C" sp. z o.o., zajmował przedmiotowy pas drogowy, a w szczególności w okresie co najmniej od dnia [...] grudnia 2007 r. do dnia [...] lutego 2008 r. (data protokołu odbioru robót), i to on powinien być stroną postępowania w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej.

Spółka zaznaczyła, że fakt ten dostrzegł organ I instancji wydając w dniu [...] listopada 2017 r. decyzję w sprawie o sygn. akt [...]. W uzasadnieniu tej decyzji, powołując się na zapisy dziennika budowy przedmiotowej sieci gazowej organ I instancji ustalił, że wykonawcą robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej sieci gazowej był podmiot: "C" sp. z o.o. z siedzibą w M. i na tej podstawie umorzył postępowanie względem skarżącej spółki w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] - polegające na prowadzeniu robót w ww. pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.

Na fakt, że skarżąca spółka nie powinna być stroną niniejszego postępowania wskazuje jej zdaniem także treść zamówienia wysłanego przez "B" sp. z o.o. (nazwa, pod którą funkcjonowała wcześniej w obrocie Skarżąca) do wykonawcy – "C" sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2007 r., które obejmowało również uzyskanie przez wykonawcę ("C") na swój koszt zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W kwestii naruszenia przepisów procedury administracyjnej skarżąca spółka zauważyła, że niniejsze postępowanie jest obarczone poważną wadą formalną, gdyż organ I instancji w rzeczywistości powtórnie wszczął postępowanie w tej samej sprawie. Spółka wyjaśniła, że uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2016 r. przez SKO w L. spowodowało, że sprawa "wróciła" do organu I instancji i nadal powinna była toczyć się w sprawie już uprzednio zawisłej. Tymczasem jednak organ I instancji w dniu [...] września 2016 r. wszczął z urzędu wobec Skarżącej kolejne postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], a następnie [...] września 2016 r. powiadomił Skarżącą o wszczęciu z urzędu po-stępowania w przedmiotowej sprawie. Spółka zauważyła, że znak ww. pisma jest identyczny jak znak poprzedniej decyzji organu I instancji w tej samej sprawie tj. [...] lutego 2016 r. Powyższe, w opinii skarżącej spółki, spowodowało bezprzedmiotowość postępowania. Tym samym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza prawo utrzymując w mocy decyzję, naruszającą art. 105 § 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego spółka wskazała, że organ I instancji, pomimo wyraźnych wytycznych SKO w L. w tym zakresie, nie wyjaśnił w dostatecznym stopniu, jaki podmiot powinien być stroną postępowania, a w konsekwencji również adresatem zaskarżonej decyzji. Czynione w powyższym zakresie przez organ I instancji ustalenia faktyczne są niepełne, zatem wyciągane z tych ustaleń istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wnioski są błędne, co stanowi o naruszeniu przez ten organ art. 7, 77 § 1, 79, 80 i 81 k.p.a.

W ocenie skarżącej spółki uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

W rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd

Administracyjny przyjął, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr `z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego.

Kryterium legalności przewidziane w art.1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego ( lit. b) , a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c).

Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie.

Nie budzi wątpliwości, ze kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte, zgodne z przepisami proceduralnymi, ustalenie stanu faktycznego, tylko bowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym możliwe jest określenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania oraz właściwe zastosowania norm prawa materialnego.

Ustalenie stanu faktycznego w podanym, istotnym dla sprawy zakresie musi być dokonane zgodnie z przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257 zwanej dalej w skrócie k.p.a.), który wyraża między innymi zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast stosownie do art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Innymi słowy organ orzekający jest winien podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego.

Obowiązek przeprowadzenie postępowania dowodowego co do istotnych okoliczności postępowania spoczywa na organie administracji. Istotne elementy stanu faktycznego konieczne dla rozstrzygnięcia niniejsze sprawy wynikają z treści przepisów ustawy o drogach publicznych, w szczególności art. 40 tej ustawy.

Według art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie takie dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Stosownie zaś do dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowane przez skarżącą spółkę rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest na orzeczenie o nałożeniu na skarżąca spółkę kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zaskarżone decyzje zostały wydane co najmniej przedwcześnie, albowiem organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy nie uzasadniły dostatecznie, jaki podmiot powinien być stroną podstępowania, a w konsekwencji adresatem decyzji podjętej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.

Jeżeli ustawodawca obliguje zarządcę drogi do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia tegoż za-rządcy (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.), to powinnością organów prowadzących postępowanie w takiej sprawie jest ustalenie istotnej, decydującej o rozstrzygnięciu okoliczności kto faktycznie umieścił w obrębie pasa drogi publicznej urządzenia infrastruktury technicznej lub obiekty budowlane na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w tym także na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.). Legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być zatem każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zaakcentowano, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., przy czym nie ma tu znaczenia jaki podmiot uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, czy też pozwolenie na budowę konkretnego obiektu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., III SA/Łd 272/08; także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., II SA/Gl 57/10).

Postępowania administracyjne prowadzone w sprawach kar za zajęcie pasa drogowego dostarczyły przykładów, w których nie ustalano wprost sprawcy czynu zabronionego przez prawo, a więc tego, kto faktycznie zajął pas drogowy, lecz odpowiedzialność administracyjną przypisywano automatycznie podmiotowi, który zdaniem organów powinien był wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Tymczasem konstruowanie takiego "domniemania" w postępowaniu nakładającym karę pieniężną za nielegalne zajęcie pasa drogowego nie ma dostatecznych podstaw prawnych. Obowiązkiem organów jest bowiem najpierw ustalenie faktycznego sprawcy zajęcia drogowego, a dopiero później gdy dokonujący zajęcia pasa drogowego nie wylegitymuje się stosownym zezwoleniem zarządcy drogi albo nie wykaże, że dokonane zajęcie nie odpowiada żadnemu z pozostałych przypadków ujętych w zamkniętym katalogu art. 40 ust. 2 u.d.p. zastosowanie sankcji administracyjnej wobec sprawcy.

Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy, nie można nie zauważyć, że organy prowadzące postępowanie skoncentrowały się wyłącznie na jednym podmiocie, uznając za bezsporne, że odpowiedzialność ponosi skarżąca spółka. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono, że właścicielem przedmiotowej sieci gazowej jest podmiot: "A" sp. z o.o. z siedzibą w M. i zdaniem organu to on powinien być biernie legitymowany postępowaniu dotyczącym nałożenia kary. Organ drugiej instancji odnosząc się do zagadnienia odpowiedzialności skarżącej spółki przywołał jedynie bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, jednak nie odniósł przedstawianych w uzasadnieniach wymienionych wyroków argumentów w żaden sposób do realiów niniejszej sprawy. Takie działanie organów nie może zasługiwać na akceptację, tym bardziej wobec konkretnie formułowanych zarzutów skarżącej spółki, zarówno w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji jak i podnoszonych w odwołaniu. Sąd stwierdza, że w swoich zarzutach spółka wskazuje na konkretne dowody znajdujące się w aktach sprawy, co do których organy nie odniosły się. Sąd wskazuje, że w aktach administracyjnych znajduje się treść zamówienia na świadczenie usług budowlanych z [...] sierpnia 2007 r. dla przedsiębiorcy "C" sp. z o.o., zaakceptowanego przez spółkę, z którego między innymi wynika, że obejmuje ono również opłatę za zajecie pasa drogowego, dodatkowo z pisma strony skarżącej z [...] maja 2017 r. wynika, że prace na zlecenie "B" sp. z o.o. (poprzednika strony skarżącej ) w zakresie przedmiotowego gazociągu wykonywała właśnie spółka "C". W aktach spawy znajduje się również wydruk pn. "Szczególne warunki umów o wykonywanie prac budowlanych przy budowie sieci zasilających i odprowadzających" obowiązujące od [...] stycznia 2007 r., w wydruku tym wskazano, że: " Podstawę wszystkich zleceń udzielanych przez "B" ("B") stanowią Warunki Ogólne. W zakresie sieci gazowej, wodociągowej, energetycznej i kanalizacyjnej właściwe i obowiązujące są poniższe Szczególne warunki umów ........ Za ceny jednostkowe z Katalogu Usług [...] lub danego zlecenia Zleceniobiorca (ZB) wykonuje, jeżeli wyraźnie nie ustalono inaczej, wszystkie roboty wymagane do pełnego wykonania urządzeń. Należą do tego w szczególności następujące usługi dodatkowe ........3. uzyskanie pozwoleń wymaganych do realizacji robót budowlanych (np. pozwolenia na zajęcie pasa drogowego i organizację ruchu łącznie z regulacją świetlną itd.), uiszczenie wymaganych przez właściwe urzędy opłat."

W świetle przywołanych dokumentów dopóki organy administracji publicznej nie wskażą jednoznacznie podmiotu, który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, a więc nie ustalą kto faktycznie umieścił w pasie drogowym przedmiotowy rurociąg, przypisywanie odpowiedzialności skarżącej spółce, z pominięciem faktycznych działań wykonawcy robót, nie zasługuje na aprobatę.

Przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy, zadaniem organów prowadzących postępowanie będzie zatem wyjaśnienie i ustalenie, który z podmiotów "A" sp. z o.o., czy "C" sp. z o.o. faktycznie zajął pas drogowy poprzez umieszczenie w jego obszarze przedmiotowego urządzenia.

Dodatkowo Sąd przypomina, że zgodnie z art 40 ust. 5 u.d.p. "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim." Oczywistym jest więc, biorąc pod uwagę art 40 ust. 12 u.d.p., że podstawowym dla określenia wysokości kary jest między innymi dokładne określenie ilości dni, w których nastąpiło zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi. W tej kwestii również organy nie dokonały dokładnych ustaleń. Stwierdzając zgodnie, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie są wstanie stwierdzić ram czasowych umieszczenia poszczególnych odcinków sieci gazowej w pasie drogi powiatowej w efekcie przyjmując jako datę początkową umieszczenia gazociągu przyjęto dzień odbioru inwestycji to jest [...] listopada 2007 r., biorąc pod uwagę zapisy w dzienniku budowy oraz oświadczenia kierownika budowy. Organy nie odniosły się przy tym do daty wskazanej przez skarżąca spółkę to jest [...] grudnia 2007 r. stwierdzając jedynie ogólnie, że akta sprawy nie potwierdzają aby w tym dniu zakończono roboty. Nie biorąc przy tym pod uwagę na przykład postanowienia z [...] czerwca 2008 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w którym organ ten potwierdził zawiadomienie o zakończeniu budowy i nie zgłosił sprzeciwu użytkowania.

Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego oraz nie oceniły całokształtu materiału dowodowego w łączności, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Sąd stwierdził też, że organy prowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, przez co naruszyły art. 8 K.p.a.

Ponad stwierdzone uchybienie, odnosząc się do kwestii podniesionych przez obie strony postępowania, oceny odpowiedzialności podmiotu za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia Sąd na marginesie zauważa, że Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się na temat reguł stanowienia przepisów karnych i ich zgodności z podstawowymi normami i zasadami konstytucyjnymi, zauważał jednocześnie, że powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego, powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. U.7/93, OTK 1994, nr 1, poz. 5, z dnia 26 kwietnia 1995 r. K.11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12, z dnia 3 listopada 2004 r. K.18/03, OTK-A 2004, nr 10, poz. 103). W wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02 (OTK-A z 2003 r., nr 6, poz. 62) Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki. Stanowisko to zostało potwierdzone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2004 r. K. 18/03, w którym Trybunał wyjaśnił, że istotne znaczenie ma to, czy z uwagi na represyjny charakter norm istnieje konieczność stosowania w ramach określonego postępowania gwarancji konstytucyjnych dotyczących odpowiedzialności karnej. Ustawowe znaczenie pojęcia "odpowiedzialności karnej" nie może rzutować na treść tego pojęcia użytego w Konstytucji, ponieważ przepisów Konstytucji nie można wyjaśniać poprzez odwołanie się do znaczenia przepisów ustaw zwykłych. Z tego właśnie względu należy przyjąć, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również i inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki, także wówczas gdy kary te wymierzane są przez organy niebędące sądami.

Wskazana linia orzecznictwa tym bardziej powinna być wzięta pod uwagę, że pod jej wpływem ukształtował się pogląd, że administracyjna kara pieniężna, która często jest bardziej dotkliwa sankcją niż kara wymierzana za popełnienie wykroczenia, czy nawet przestępstwa, powinna być karą sprawiedliwą adekwatną do wagi naruszenia i odpowiadającą celom, dla których jest stosowana. Zajmowane przez Trybunał Konstytucyjny stanowisko spowodowało wprowadzenie zmian w kodeksie postępowania administracyjnego ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r. poz. 953). Zmiany te wprowadziły do tego Kodeksu dział poświęcony administracyjnym karom pieniężnym, w konsekwencji w art. 189d k.p.a. wprowadzona została zasada miarkowania tej kary. Przepisy te mają jednak zastosowanie do postępowań wszczętych po 1 czerwca 2017 r. (art 16 ustawy).

Dodatkowo Sąd wskazuje, że to skarżąca spółka pośrednio spowodowała aktywność organu zakresie nałożenia na nią kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenie zarządcy drogi. Organ bowiem zainicjował postępowanie w tym zakresie dopiero, kiedy skarżąca spółka jako następca prawny spółki z o.o. "B" (prawdopodobnie porządkując sprawy poprzedniej spółki) złożyła [...] września 2014 r. wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie spornego pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. We wniosku spółka wystąpiła o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia (sieci gazowej) w pasie drogowym na czas określony 30 lat, to jest w okresie od [...] grudnia 2007 r. do [...] grudnia 2017 r. W efekcie decyzją z [...] grudnia 2014 uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas określony : od [...] września 2014 r. do [...] grudnia 2012 r., a zawiadomieniem z [...] czerwca 2015 r. Zarząd Powiatu G. poinformował "A" sp. z o. o. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia przez tę spółkę w okresie od [...] grudnia 2007 r. do [...] września 2014 r., pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], w celu wybudowania gazociągu przesyłowego średniego ciśnienia bez zezwolenia zarządcy drogi.

Ponadto Sąd, mając na uwadze wymienione wyżej daty, zauważa, że organ I instancji dopuścił się w rozpoznawanej sprawie naruszenia przepisów postępowania określonych w art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. Zgodnie z wskazanym art 12 § 1 k.p.a. określającym zasadę szybkości postępowania: "Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia." W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie nałożenia kary za zajecie pasa drogowego na podstawie art 40 ust. 12 u.d.p. jest wszczynane z urzędu, bowiem przedmiotem tego postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku, organ prowadząc postepowanie związany jest terminami załatwiania sprawy określonymi w art. 35 k.p.a. Zgodnie z §1 tego artykułu:" Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki." W myśl § 2: "Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ." Organy administracji powinny więc zareagować bez zbędnej zwłoki od momentu od którego dowiedziały się o okoliczności powodującej obowiązek po stronie skarżącej spółki. W tej sprawie organ pierwszej instancji Zarząd Powiatu w G. pismem z [...] czerwca 2008 r. został poinformowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., który postanowieniem potwierdził zawiadomienie o zakończeniu budowy i nie zgłosił sprzeciwu użytkowania. Natomiast postępowanie w sprawie nałożenia kary na skarżącą spółkę z powodu zajęcia pasa drogowego w wyniku zakończenia wskazanej budowy zostało wszczęte dopiero [...] czerwca 2015 r. czyli po upływie siedmiu lat. Okoliczność zajmowania pasa drogowego przez umieszczenie w nim gazociągu była więc przez wiele lat znana zarządcy tej drogi, który posiadając informację o zajęciu pasa drogi nie podjął działań, mających na celu uregulowanie tej kwestii. Powyższe bezpośrednio wpłynęło na wysokość nałożonej na spółkę kary i to nie tylko z oczywistego względu upływu czasu (ilości dni), ale z powodu zmian stawek ustalanych przez Radę Powiatu G., który w swojej uchwale z [...] maja 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajecie 1 m2 pasa drogowego dróg powiatowych, których zarządca jest Zarząd Powiatu G. zwiększył stawkę z 15 zł. za m2 do 200 zł. za m2.

Działalność organów administracji publicznej musi się cechować pewną lojalnością postępowania w stosunku do partnerów i cechować się współmiernością działań do celów. Administracja publiczna to przede wszystkim administracja stosująca zasady fair play w stosunku do współpracujących podmiotów. Problemy należy rozwiązywać drogą negocjacji, a stosowanie sankcji administracyjnej jest ostatecznością. Oczywiście w tym miejscu można się powołać na bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Jest to jednak podejście formalistyczne, które w warunkach tej konkretnej rozpatrywanej sprawy nie znajduje aprobaty Sądu ( zasada Konstantyna: "Przy rozważaniu wszelkich spraw należy brać bardziej pod uwagę sprawiedliwość i słuszność niż argumenty wynikające z formalizmu prawnego").

Przede wszystkim jednak biorąc pod uwagę wskazane w uzasadnieniu wyroku nieprawidłowości w działaniu organów administracji Sąd stwierdził, że w tej sprawie można organom postawić zarzut braku należytej staranności w prowadzeniu niniejszej sprawy, wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. Sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym wydanie legalnej decyzji. Okoliczność ta uzasadnia twierdzenie, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzję tego organu zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.