Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1383/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, 100 par. 3, 107 par. 3, 145 par. 1 pkt 5 i 7, 146, 151, 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 10 ust. 1, 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity
Teza: Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie mające na celu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w trybie określnym w art. 100 par. 3 k.p.a. nie ma obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

TEZY

Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie mające na celu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w trybie określnym w art. 100 par. 3 k.p.a. nie ma obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 70/10 w sprawie ze skargi P. H. i R. H. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [A] oraz z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [B] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ekshumacji zwłok 1. uchyla zaskarżony wyrok w części, w jakiej stwierdza on nieważność zaskarżonych decyzji w zakresie, w jakim utrzymują one w mocy decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie z [...] października 2009 r. nr [C] i [D] w części: "1) rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie zobowiązał P. H. i G. H. do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie wyrażenia zgody na ekshumację zwłok (szczątków) O. i J. H. z cmentarza przy ul. [...] w O. na cmentarz przy ul. S. w O.; 2) stwierdził, że decyzje nr [E] i [F] z [...] lutego 2008 r. w sprawie zezwolenia na ekshumację zostały wydane z naruszeniem prawa"; i w tym zakresie oddala skargi, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. zasądza od P. H. i R. H. solidarnie na rzecz Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 70/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność decyzji Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z [...] grudnia 2009 r. nr [A] i nr [B] oraz utrzymanych nimi w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie z [...] października 2009 r. nr [C] i [D] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ekshumacji zwłok (szczątków).

Wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone następującym postępowaniem:

Postanowieniami z [...] lipca 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ostródzie wznowił z urzędu postępowania w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi z [...] lutego 2008 r. zezwalającymi na przeprowadzenie ekshumacji zwłok (szczątków) J. i O. H. z cmentarza przy ul. [G] w O. na cmentarz przy ul. [H] w O. Wskazał, że wydając przedmiotowe decyzje oparł się na oświadczeniu wnioskodawcy H. H., że pozostali członkowie rodziny, uprawnieni do dysponowania zwłokami (szczątkami), wyrażają zgodę na przeprowadzenie ekshumacji. Podniósł, że w dacie wydania decyzji nie posiadał informacji o innych osobach uprawnionych do decydowania o miejscu pochówku J. i O. H., a przede wszystkim o tym, że niektóre z tych osób nie wyrażają zgody na zmianę miejsca pochówku. Powyższe okoliczności wyszły na jaw dopiero w sierpniu 2008 r., kiedy to do organu wpłynął wniosek P. H. o wydanie zezwolenia na ekshumację szczątków J. i O. H. celem przeniesienia ich na miejsce pierwotnego pochówku.

Następnie, postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zawiesił wznowione postępowanie i wezwał strony do wystąpienia do Sądu Okręgowego w Elblągu w terminie do 30 października 2009 r. o rozstrzygnięcie o prawie podmiotowym osobistym w zakresie ekshumacji zwłok J. i O. H. W wyniku zażalenia na postanowienie, wniesionego przez pełnomocnika P. i G. H., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] września 2009 r. uchylił w części zakwestionowane postanowienie i wezwał strony do wystąpienia do Sądu Okręgowego w Elblągu w terminie do 21 września 2009 r. o rozstrzygnięcie w zakresie określenia pochówku O. i J. H. Z uwagi na to, że żadna ze stron nie wystąpiła o powyższe rozstrzygnięcie do Sądu Okręgowego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] września 2009 r. podjął zawieszone postępowanie.

Następnie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ostródzie, działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2, art. 100 § 3 k.p.a. oraz art. 15 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) wydał 2 decyzje z datą [...] października 2009 r., nr [C] i nr [D], w których:

1) rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie zobowiązał P. H. i G. H. do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie wyrażenia zgody na ekshumację zwłok (szczątków) O. i J. H. z cmentarza przy ul. [G] w O. na cmentarz przy ul. [H] w O.;

2) stwierdził, że decyzje nr [E] i [F] z [...] lutego 2008 r. w sprawie zezwolenia na ekshumację zostały wydane z naruszeniem prawa;

3) odmówił uchylenia powyższych decyzji ze względu na to, że w wyniku wznowienia mogłyby zapaść wyłącznie decyzje odpowiadające w swej istocie decyzjom dotychczasowym, to jest zezwalającym na ekshumację.

W uzasadnieniu podniósł, iż w toku wznowionego postępowania wezwał strony do wskazania osób uprawnionych do żądania ekshumacji, jak też do określenia się, co do żądanego miejsca, w którym mają być złożone szczątki O. i J. H. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik P. i G. H. oświadczył, że wśród kręgu osób uprawnionych do ekshumacji zwłok J. i O. H. są ich wnukowie: H. H., I. L. oraz P. i G. H., którzy nie wyrazili zgody na ekshumację. Z kolei z oświadczeń prawnuków O. i J. H. oraz z oświadczenia H. H. (w sprawie prawdziwości powyższego oświadczenia nie zostało wszczęte postępowanie przed sądem powszechnym lub innym organem) wynikało, że zgadzają się na ekshumację. Wobec zaistniałego sporu co do miejsca pochówku wezwano strony do sądowego rozstrzygnięcia o prawie podmiotowym osobistym w zakresie ekshumacji zwłok (szczątków) O. i J. H. Jednakże ze względu na bierność uczestników postępowania w realizacji swoich praw podmiotowych organ, stosownie do postanowień zawartych w art. 100 § 3 k.p.a., zobligowany był do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Argumentował, że rozstrzygając o powyższym zważył, że to krewni mieszkający w kraju od kilkudziesięciu lat opiekowali się grobami swoich przodków, a według ich oświadczeń mieszkający w Niemczech P. i G. H. przez lata nie wykazywali zainteresowania mogiłami przodków. Wskazał, iż wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie wykazało istnienie poza H. H. (wnioskodawcą) innych osób uprawnionych do pochówku, wobec czego należało stwierdzić, iż decyzje z [...] lutego 2008 r. zostały wydane z naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Niemniej jednak wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innych decyzji niż dotychczasowe – art. 146 § 2 k.p.a.

W odwołaniu od powyższych decyzji P. i G. H. zwrócili się o ich uchylenie, jak też uchylenie ostatecznych decyzji z [...] lutego 2008 r. oraz o odmowę zezwolenia na ekshumację zwłok O. i J. H. Podnieśli, że ustalenia organu są dowolne i jaskrawo stronnicze, ponieważ organ całkowicie pominął ich oświadczenia i dowody. Wskazali, że organ przyjął za główny motyw decyzji oświadczenia prawnuków, którzy z mocy prawa nie mogli brać udziału w postępowaniu. Doszło zatem w sprawie do błędnego ustalenia stron, a powyższa okoliczność miała istotny wpływ na jej wynik. Dodali, że nie mogą być obarczani odpowiedzialnością za bierność pozostałych uczestników postępowania w zakresie sądowego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zauważyli również, iż absurdalne jest stanowisko organu, że nie można stwierdzić nieważności decyzji z [...] lutego 2008 r., bowiem nie chodzi tu o pochówek, a o ekshumację. Dodali, że okoliczność, iż w sprawie sfałszowanego oświadczenia H. H. nie zostało wszczęte postępowanie sądowe, nie uprawnia to organu od odstąpienia badania przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Decyzjami nr [A] i nr [B] z [...] grudnia 2009 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Olsztynie utrzymał w mocy zaskarżone decyzje organu pierwszej instancji z [...] października 2009 r. Podniósł, że Powiatowy Inspektor Sanitarny wydając decyzje zezwalające na ekshumację oparł się wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy i nie posiadał informacji o innych osobach uprawnionych do decydowania o miejscu pochówku O. i J. H. Argumentował, iż zgodnie z art. 10 w zw. z art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, do osób mających prawo do pochowania zwłok, a co za tym idzie uprawnionych do żądania ich ekshumacji, zalicza się najbliższą pozostałą rodzinę osoby zmarłej, a mianowicie: pozostałego małżonka(kę), krewnych zstępnych, krewnych wstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatych w linii prostej do 1 stopnia. Należący do grupy 2 zstępni osoby zmarłej są w przeciwieństwie np. do krewnych bocznych, czy powinowatych określeni bez żadnego ograniczenia. Trzeba więc uznać, że gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie zasady, iż kult osoby zmarłej jest dobrem osobistym przysługującym tylko dzieciom i wnukom zmarłego, ale już nie jego prawnukom, to zapisałby to wyraźnie w ustawie. Dlatego też, wobec wyraźnego sformułowania przepisu art. 10 oraz art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, należy przyjąć, że stronami postępowania o wydanie zezwolenia na ekshumację są również prawnukowie J. i O. H. Wskazał, że bezspornym jest fakt, iż w sprawie istnieje spór pomiędzy osobami uprawnionymi do pochowania zwłok dotyczący określenia miejsca, w którym powinny spoczywać szczątki, który nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Prawo pochowania zwłok osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) oraz pamięć o niej stanowi bowiem dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego (art. 23 i 24 k.c.), a do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny. Jednakże ze względu na fakt, że strony nie rozstrzygnęły same o przysługującym im prawie osobistym, organ we własnym zakresie musiał rozstrzygnąć zagadnienie wstępne. Podniósł, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 25 kwietnia 1966r. (II CR 106/66), iż prawo osobiste do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego. Z istoty tej wspólności wynika, że do powyższej zmiany wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych. Jednakże nie oznacza to, że sprzeciw jednego lub niektórych członków rodziny, choćby większości, uniemożliwia w każdym wypadku zmianę zamierzoną przez pozostałych. Dlatego też, pomimo braku zgody P. i G. H. należało orzec o ekshumacji. Dodał, iż istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że cmentarz przy ul. [G] został zamknięty decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1964 r. (Nr [...]). Zatem kolejna ekshumacja zwłok, która doprowadziłaby do sytuacji, w której zwłoki, wobec zamknięcia cmentarza przy ul. [G] i zakazu dokonywania pochówków na tym cmentarzu, naruszałaby dobra osobiste stron postępowania. Jednocześnie w wyniku wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie z [...] lutego 2008 r. zwłoki (szczątki) J. i O. H. zostały złożone w grobowcu rodzinnym.

Skargi na powyższe decyzje organu odwoławczego wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. H. i O. H. żądając stwierdzenia ich nieważności, jak też stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. W swojej skardze P. H. podniósł, że zaskarżone, jak też poprzedzające je decyzje są wadliwe tak materialnie, jak i procesowo, a ustalony stan faktyczny jest ustalony błędnie. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której organ w osnowie decyzji wydaje dwa odrębne rozstrzygnięcia, bowiem w postępowaniu wznowieniowym organ: uchyla decyzje, odmawia uchylenia decyzji bądź ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Stąd też decyzja zawierająca dwa różne rozstrzygnięcia jest decyzją naruszającą prawo. Ponadto organy nieprawidłowo ustaliły strony postępowania, a zastosowana przez nie językowa wykładnia art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, z pomięciem wykładni funkcjonalnej i celowościowej, jest niewystarczająca. Skoro jednak organy przyjęły, że uprawnieni są wszyscy zstępni, to błędnym było ustalenie, że tylko niektórzy z nich są stronami postępowania. Nie wzięto bowiem w ogóle pod uwagę zstępnych skarżących, jak też niektórych zstępnych zamieszkałych w Polsce. Dodał, iż nie sposób również zrozumieć, dlaczego zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte na korzyść tej strony, która była wnioskodawcą i nie wystąpiła do sądu powszechnego o ustalenie praw podmiotowych. Organy winny w tym względzie rozważyć brak aktywności samego wnioskodawcy, a przede wszystkim ocenić jego wcześniejsze stanowisko wskazujące, że wszyscy uprawnieni wyrażają zgodę na ekshumację, a tak nie było. Nie sprawdziły się również, jak wskazał, ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące opieki nad grobami dziadków, bowiem okazało się, że skarżący dba o groby. To skarżący był najbardziej związany z dziadkami, znał ich wolę i przekazał organowi w jakich okolicznościach ją oświadczyli. Skoro tak, to organ miał obowiązek wolę zmarłych uszanować. Argumentował, że organ odwoławczy błędnie stwierdza, iż rzekomo H. H. podał, że "wolą dziadków było spoczywać razem ze swoimi dziećmi w jednej mogile". Nie wiadomo skąd organ wziął taki stan rzeczy, tak nie było i H. H. nigdy tak nie oświadczył. Nadto wskazał że organy błędnie zastosowały w sprawie art. 146 § 2 k.p.a. oraz błędnie zrezygnowały w sprawie z oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z kolei R. H. w swojej skardze wskazał, że jest synem G. i prawnukiem O. i J. H. Nie brał, bez własnej winy, udziału w toczącym się postępowaniu, bowiem organy całkowicie bezrefleksyjnie pominęły prawnuków ze strony niemieckiej, przyjmując tylko w poczet stron prawnuków ze strony polskiej. Dlatego też jest całkowicie niezrozumiałym, jak organy działające zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego mogły w ogóle pominąć fakt, że także inne strony postępowania mogą mieć dzieci. Dodał, że nie można też zaakceptować sytuacji, w której organ w decyzji wydaje dwa odrębne rozstrzygnięcia bowiem nie wiadomo, które rozstrzygnięcie wchodzi w grę. Nadto zarzucił bezpodstawne zastosowanie przez organy w sprawie art.146 § 2 kpa.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowego ustalenia stron postępowania wskazał, że w uzasadnieniach swoich decyzji precyzyjnie wyjaśnił, na jakiej podstawie ustalono krąg osób będących stronami postępowania w sprawie. W umotywowany sposób przedstawiono również sposób rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Wskazał, że jedną z problematycznych kwestii, w ramach ustalenia stanu faktycznego sprawy, było ustalenie kręgu osób uprawnionych do pochowania zwłok. Jednakże pomimo faktu, że ani skarżący, ani pozostali uczestnicy postępowania nie wykazali pełnego kręgu osób uprawnionych – stron postępowania, organy dołożyły wszelkich starań, aby zapewnić stronom udział w postępowaniu. Nietrafne są również zarzuty, że organy błędnie zastosowały w sprawie art. 146 § 2 k.p.a. oraz zrezygnowały z oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a powyższe kwestie zostały szczegółowo omówione w zakwestionowanych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu swego wyroku z 30 marca 2010 r. uznał, że skargi są zasadne, ponieważ organy administracji naruszyły przepisy prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu pierwszej instancji, albowiem organ I instancji w osnowach decyzji wydał dwa odrębne rozstrzygnięcia, co jest niedopuszczalne w świetle przepisów k.p.a. W decyzjach wydanych po wznowieniu postępowania stwierdzono, że decyzje wydane w postępowaniu zwyczajnym zostały wydane z naruszeniem prawa oraz odmówiono ich uchylenia, ze względu na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłyby zapaść wyłącznie decyzje odpowiadające w swej istocie decyzjom dotychczasowym. W wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a. Jeżeli zatem organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszych sprawach, bowiem organ stwierdził, że istnieje przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dlatego organ rozpoznał sprawy merytorycznie. Błędnie zatem organ odmówił uchylenia decyzji dotychczasowych. Wydając orzeczenia tej treści (w osnowie) organ uznał jakoby nie zaszły podstawy do wznowienia postępowania, co jest ewidentnie sprzeczne ze stanowiskiem organu zawartym w uzasadnieniach tych decyzji, gdzie przyjmuje, że takie są, skutkiem czego stwierdził też w osnowach, że decyzje dotychczasowe zostały wydane z naruszeniem prawa. Te ostatnie rozstrzygnięcia mają oparcie w przepisie art. 151 § 2 k.p.a. Z treści art. 151 k.p.a. wyraźnie wynika, że po wznowieniu postępowania organ może wydać tylko jedno z powyższych orzeczeń, warunkiem stwierdzenia, że decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa jest stwierdzenie istnienia podstaw wznowieniowych, a skoro je stwierdzono to nie można było odmówić uchylenia decyzji. W konsekwencji wydanie w wyniku wznowienia postępowania decyzji nieprzewidzianych w przepisach procedury administracyjnej stanowi rażące naruszenie prawa, co jest okolicznością stanowiącą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Z kolei utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji dotkniętych wadą nieważności też stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie – por. wyroki: WSA z 10 listopada 2005 r., I SA/Wa 1759/04, Lex nr 199007; NSA z 22 marca 2000 r., II SA/Gd 1196/98, Lex nr 44234; NSA z 30 października 1996 r., SA/Wr 3437/95, Lex nr 27359; SN z 6 sierpnia 1999 r., III RN 30/99.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok mianowicie: 1) pozostałego małżonka (ki), 2) krewnych zstępnych, 3) krewnych wstępnych, 4) krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa, 5) powinowatych w linii prostej do 1 stopnia. W początkowym etapie obowiązywania ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych orzecznictwo sądowe stało na stanowisku, że art. 10 ust. 1 tej ustawy nie zastrzega na rzecz pewnych osób prawa pochowania i ekshumacji zwłok z pierwszeństwem przed prawem innych osób (tak SN w wyroku z 7 czerwca 1966r. I CR 346/65 Lex nr 5998). W późniejszym okresie stanowisko to uległo zmianie tylko o tyle, że uznaje się, iż przepisy te ustalają kolejność osób uprawnionych z określonej w tych przepisach grupy przed osobami zaliczonymi do innych grup wymienionych w tych przepisach w dalszej kolejności (tak SN w wyroku z dnia 25 września 1972 r. II CR 353/72 Lex nr 1519). Takie też stanowisko prezentuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Prawo członków rodziny zmarłego do jego pochówku i ekshumacji jest bardzo istotnym dla każdego człowieka. Dlatego ograniczenie tego prawa może nastąpić jedynie wyraźnym przepisem ustawy. Zatem przepisy art. 10 i 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych należy interpretować zgodnie z ich gramatycznym brzmieniem. Wszelkie ograniczanie tych praw poprzez stosowanie, jak postuluje skarżący P. H., wykładni funkcjonalnej i celowościowej nie może mieć miejsca. Zbyt duża ilość uczestników w takim postępowaniu (zresztą w praktyce zdarza się to rzadko) nie jest argumentem przekonywującym w zderzeniu z wagą prawa do pochówku i ekshumacji. Nie sposób z góry przyjąć, że zawsze syn był bardziej związany z rodzicami niż wnuk z dziadkami i uniemożliwiać tymże wnukom współdecydowania o miejscu pochówku tychże dziadków. Mając to na uwadze, ustawodawca nie ustalił pierwszeństwa w ramach wymienionych w art. 10 ust. 1 ustawy grup. Ponadto, gdyby było to jego zamiarem wskazałby wyraźnie, że prawo to przysługuje kolejno żyjącym dzieciom, wnukom, prawnukom i dalszym zstępnym. Konsekwencją tego jest jednak konieczność ustalenia wszystkich żyjących zstępnych J. i O. H. i uznania ich za uczestników postępowania. Powinność tę organ administracji mógł wykonać prawidłowo i precyzyjnie, formułując pytanie do aktualnych uczestników. Dotychczasowe zapytania tego warunku nie spełniały, podobnie zresztą jak oświadczenia H. H. załączone do wniosków o ekshumacje. We wskazanych okolicznościach pominięcie skarżącego R. H. prawnuka J. i O. H. w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia tego postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., a tym samym stwarza możliwość uchylenia zaskarżonych i poprzedzających ich decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pominięcie w postępowaniach administracyjnych części osób uprawnionych spowodowało w konsekwencji nieuzyskanie ich zgody na ekshumacje, co stanowi też naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

W ocenie Sądu organy administracji rozpoznając sprawę nie zastosowały się do powinności wskazanych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w uzasadnieniu decyzji wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej. Zasady te nabierają szczególnego znaczenia w sytuacji rozstrzygania zagadnienia wstępnego w zastępstwie sądu powszechnego. Rozstrzygając zagadnienie wstępne nawet o największym stopniu trudności organ administracji zobowiązany jest przy sprzecznych stanowiskach stron, ustalić, jaki był prawdziwy stan rzeczy, do którego należy zastosować odpowiednie prawo materialne. Organy nie rozstrzygnęły jednoznacznie kwestii woli zmarłych, co do miejsca ich pochówku oraz kto i w jakim zakresie opiekował się ich grobami. Organy nie uzasadniły dlaczego za prawdziwe uznały stanowisko wnioskodawcy a odmówiły wiary innym stronom postępowania. Organy nie zauważyły też faktu zatajenia przez wnioskodawcę H. H. istnienia wielu innych członków rodziny uprawnionych do decydowania o miejscu pochówku J. i O. H., co wydaje się, nie powinno być bez znaczenia przy ocenie jego wiarygodności, tak jak i jego bierna postawa przy wystąpieniu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przed sądem powszechnym. Jeśli brak jest zgody wszystkich uprawnionych członków rodziny zmarłego, ekshumacja może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przy przyjęciu, że cmentarz przy ulicy [G] w O. nie będzie likwidowany, pozostaje jedynie jedna przesłanka mająca uzasadniać uwzględnienie wniosków o ekshumację zwłok/szczątków J. i O. H. – łączenie grobów jednej rodziny. Zatem organy powinny także rozważyć czy ta przesłanka jest ważniejsza niż względy historyczne wskazane przez skarżącego P. H., oczywiście przy uwzględnieniu woli zmarłych i tego, kto dotychczas opiekował się ich grobami. Skoro rzeczony cmentarz jest tylko zamknięty, to nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem organów, że oddalenie wniosków o ekshumację po wznowieniu postępowań uczyniłoby niewykonalnym przeniesienie szczątków J. i O. H. ponownie na ten cmentarz tj. na miejsce pierwotnego pochówku. Zamknięcie cmentarza oznacza jedynie zakaz nowych pochówków, a przeniesienie szczątków J. i O. H. na pierwotne miejsce spoczynku, takim by nie było.

Nie uznano za zasadny zarzutu wadliwego zastosowania art. 146 § 2 kpa. Skoro postępowania wznowieniowe wszczęto z urzędu, to podstawą wznowienia nie było to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ponieważ na tej podstawie można wznowić postępowanie tylko na wniosek tej strony. Ponadto niemożliwość zastosowania we wznowionym postępowaniu art. 146 § 2 k.p.a. dotyczy sytuacji, w której nie tylko strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, ale także gdy organ nie rozważał materialnych aspektów sprawy, lecz tylko formalne, (B. Adamiak, J. Borkowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, C.H. Beck, wyd. 9, s. 681 oraz NSA w wyroku z 25 listopada 1988 r., IV SA 540/88, Lex 10029). W niniejszej sprawie organy rozważały również aspekty materialne, zatem mogły zastosować art. 146 § 2 k.p.a. Nie było koniecznym dokonywanie przez organy oceny przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ nie była ona podstawą wznowienia. Jednakże organy powinny we własnym zakresie ocenić oświadczenia H. H. złożone w postępowaniu zwyczajnym pod kątem ich zgodności z prawdą, co jak już wskazano wyżej ma znaczenie dla oceny jego wiarygodności.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę tą oparto na naruszeniu przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje organu I instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w ocenie Sądu organ wydał w wyniku wznowienia postępowania decyzję nieprzewidzianą w przepisach procedury administracyjnej.

Gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje organu I instancji istotnie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, to stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., WSA w Olsztynie zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a skutki wywołane przez te decyzje są odwracalne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Olsztynie stwierdził nieważność powyższych decyzji, zamiast stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa,

2) przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. 156 § 2 in fine k.p.a., które to przepisy powinny stanowić podstawę wyroku, gdyż zaskarżone decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Olsztynie błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to przepisy dotyczą decyzji, które nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych i stwierdził ich nieważność, zamiast stwierdzić ich wydanie z naruszeniem prawa.

Ponadto stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie wadliwej wykładni art. 10 w zw. z art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przez uznanie, że pomimo braku zgody osób uprawnionych do pochowania i żądania ekshumacji zwłok/ szczątków J. H. i O. H., w szczególności H. H., na ich ponowną ekshumację i przeniesienie zwłok/ szczątków z cmentarza przy ul. [H] w O. na cmentarz przy ul. [G] w O., zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z takim stanowiskiem WSA w Olsztynie nie można się zgodzić. Decyzja wydawana przez organy w postępowaniu administracyjnym winna stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Oceny legalności decyzji można dokonać jedynie w oparciu o wszystkie w/w składniki decyzji. Należy wskazać, że PPIS w Ostródzie jako podstawę prawną wydanych decyzji określił art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 2 k.p.a., nie powołał zaś przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., który dotyczy sytuacji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. Powołany art. 146 § 2 k.p.a. stanowi, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W komentarzu "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" autorstwa G. Łaszcycy, Cz. Martysza oraz A. Matana dotyczącym przepisu art. 146 § 2 k.p.a. stwierdzono, że "Komentowany przepis § 2 warunkuje zatem odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji sytuacją, w której w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej".

WSA w Olsztynie niewłaściwie zinterpretował osnowę decyzji organu I instancji, gdyż nie uwzględnił podstawy prawnej w niej wskazanej. Stwierdzenie przez organ administracyjny przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a. obliguje organ do nieuchylenia decyzji, czyli inaczej rzecz ujmując do odmowy jej uchylenia, ale tej sytuacji nie można utożsamiać z odmową uchylenia decyzji, w przypadku stwierdzenia nieistnienia przesłanek wznowieniowych, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Analiza całości decyzji, tj. jej osnowy, podstawy prawnej oraz uzasadnienia, które wykazuje proces myślowy, prowadzący do ustalenia przez organ treści rozstrzygnięcia, jednoznacznie wskazuje, iż decyzja zawiera rozstrzygnięcie, które wydaje się w przypadku, gdy pomimo istnienia przesłanek określonych w art. 145 k.p.a., organ nie uchyla decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i ogranicza się jedynie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Punkt 3 decyzji organu I instancji zawierał wskazanie okoliczności, dla których organ odmówił uchylenia decyzji ograniczając się jedynie do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

W przypadku, gdyby jednak Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, to jednak WSA w Olsztynie niezasadnie oparł zaskarżony wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wziął bowiem pod uwagę, iż zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje organu I Instancji wywołały nieodwracalne skutki prawne. Decyzje z [...] lutego 2008 r. w sprawie wydania zezwolenia na ekshumacje zwłok/ szczątków J. i O. H. zostały wykonane, tj. szczątki tych osób zostały przeniesione z cmentarza przy ul. [G] w O. na cmentarz przy ul. [H] w O. Przywrócenie stanu faktycznego sprzed dokonanej ekshumacji w istniejącym stanie prawnym i faktycznym jest niemożliwe, gdyż wiąże się z koniecznością powtórnej ekshumacji szczątków O. i J. H. Zgodnie z treścią art. 15 w zw. z art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, dla dokonania ekshumacji wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych do ekshumacji zwłok, tymczasem zgody takiej nie wyraża m.in. H. H. oraz inni uczestnicy postępowania. Wobec tego organ administracji nie posiada odpowiednich kompetencji by własnym działaniem przywrócić stan sprzed dokonanej ekshumacji. Zgodnie z treścią wyroku NSA z 18 lutego 2002 r.: Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny (I SA 1796/00). Wobec powyższego zaskarżone decyzje jak i decyzje organu pierwszej instancji wywołały nieodwracalne skutki prawne. Sąd winien więc poprzestać na stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 3. Naruszenia przepisów prawa postępowania sądowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Olsztynie stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji i poprzedzających ich decyzji organu I instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania miały najprawdopodobniej swoje źródło w dokonaniu przez Sąd wadliwej wykładni art. 10 w zw. z art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez uznanie, że pomimo braku zgody osób uprawnionych do pochowania i żądania ekshumacji zwłok/ szczątków J. i O. H., w szczególności H. H., zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.) NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

2. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ekshumacja zwłok może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Osobami uprawnionymi do pochowania zwłok w świetle art. 10 ust. 1 tej ustawy są członkowie najbliższej pozostałej rodziny osoby zmarłej, a mianowicie: małżonek, krewni zstępni, krewni wstępni, krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa, powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Nie ma wątpliwości co do tego, że ewentualny spór między osobami, którym przysługuje prawo pochowania zwłok i prawo ekshumacji (ponieważ art. 15 ust. 1 pkt 1 odsyła do art. 10 ust. 1 ustawy) nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Prawo pochowania zwłok osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) oraz pamięć o niej stanowi bowiem dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego (art. 23 i 24 k.c.), a do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny.

3. Prawo osobiste do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego. Z istoty tej wspólności wynika, że do ekshumacji wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych (wyrok SN z 25 kwietnia 1966 r., II CR 106/66, LEX nr 5977). W wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może zatem skutecznie domagać się zobowiązania innej osoby uprawnionej do złożenia stosownego oświadczenia woli (wyrok SN z 7 czerwca 1966 r., I CR 346/65) na drodze procesu cywilnego toczącego się na skutek powództwa o zobowiązanie do złożenia stosownego oświadczenia woli - (art. 23 i 24 w zw. z art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 § 1 k.p.c.).

4. Postępowania w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi z [...] lutego 2008 r. zezwalającymi na przeprowadzenie ekshumacji zwłok (szczątków) J. i O. H. z cmentarza przy ul. [G] w O. na cmentarz przy ul. [H] w O. zostały wszczęte z urzędu na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Oznacza to, że organy prowadzące postępowanie nie mogły wziąć pod uwagę faktu, że w pierwotnym postępowaniu strony zostały pozbawione możliwości wzięcia w nim udziału, ponieważ wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić tylko na żądanie tej strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 147 zd. 2 k.p.a.).

5. Zaskarżonymi decyzjami Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z [...] grudnia 2009 r. nr [A] i nr [B] utrzymano w mocy decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie z [...] października 2009 r. nr [C] i [D], które zawierały 3 rozstrzygnięcia: 1) zobowiązanie P. H. i G. H. do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie wyrażenia zgody na ekshumację zwłok (szczątków) O. i J. H. z cmentarza przy ul. [G] w O. na cmentarz przy ul. [H] w O., tj. rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, 2) stwierdzenie, że decyzje nr [E] i [F] z [...] lutego 2008 r. w sprawie zezwolenia na ekshumację zostały wydane z naruszeniem prawa, 3) odmowę uchylenia powyższych decyzji ze względu na to, że w wyniku wznowienia mogłyby zapaść wyłącznie decyzje odpowiadające w swej istocie decyzjom dotychczasowym, to jest zezwalającym na ekshumację.

5.1. Pierwsze z tych rozstrzygnięć ma podstawę prawną w art. 100 § 3 k.p.a. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że żadna ze stron, mimo wezwania jej przez organ prowadzący postępowanie, nie wystąpiła w wyznaczonym terminie do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie o prawie podmiotowym osobistym w zakresie ekshumacji zwłok O. i J. H. Obligowało to organ do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Uczynił on to w przewidzianej prawem formie, czyli w drodze decyzji administracyjnej – por. Borkowski J. (red.), Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 185; Łaszczyca G., Martysz Cz., Matan A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 836-837; Chróścielewski W., Tarno J.P., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 134. Nie można zatem uznać, że do rozstrzygnięcia w tym zakresie doszło z rażącym naruszeniem prawa.

5.2. Podstawą prawną drugiego z rozstrzygnięć jest art. 151 § 2 k.p.a., a więc i w tym wypadku – w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy – nie można było przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

5.3. Natomiast należy podzielić ocenę prawną Sądu I instancji, że uprawnienia decyzyjne organu administracji w we wznowionym postępowaniu określa art. 151 k.p.a., co oznacza, że organ ten nie może wydać innej decyzji niż wskazana w tym przepisie. Zatem, jeżeli organ w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego ustali, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji na mocy art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a., to powinien wydać decyzję, w której odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast decyzję, o której mowa w przepisie art. 151 § 2 k.p.a. organ administracyjny wydaje w przypadku, gdy co prawda stwierdzi istnienie podstaw wznowieniowych, ale jednocześnie wystąpią okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. Wskazanie okoliczności, z powodu których nie można uchylić decyzji ostatecznej następuje w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Nie ulega zatem najmniejszych wątpliwości, że trzecie z rozstrzygnięć zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc w tym zakresie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

6. W tradycji Narodu Polskiego panuje niekwestionowany zwyczaj, że zwłoki (szczątki ludzkie) zasługują na najwyższy szacunek i poszanowanie. Oznacza to m.in. zakaz przenoszenia ich z miejsca na miejsce, o ile nie zachodzi przypadek przewidziany prawem. Brak jest zatem podstaw do wydania kolejnego zezwolenia na ekshumację szczątków zm. O. i J. H., jeżeli uprawnione strony nie są w stanie dojść do porozumienia w tej kwestii i nie przedsiębiorą żadnych kroków, aby zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy sąd cywilny. Aktualnie ta sprawa została rozstrzygnięta w nadzwyczajnym trybie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego określonym w art. 100 § 3 k.p.a., a więc przez organ administracji publicznej, który został upoważniony do działania za organ właściwy (w tym wypadku sąd powszechny), bo strony mimo wezwania nie wystąpiły do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Z tego też względu rozstrzygnięcie to ma charakter warunkowy, tzn. jest ono wiążące tylko o tyle, o ile właściwy w tej sprawie sąd nie wyda odmiennego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.).

7. Nie można się zgodzić z Sądem I instancji, że organy administracji rozpoznając sprawę nie zastosowały się do powinności wskazanych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. i to z kilku powodów.

7.1. Po pierwsze, orzekanie o prawie podmiotowym osobistym w zakresie ekshumacji zwłok O. i J. H. miało miejsce w nadzwyczajnym trybie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Organ administracyjny zmuszony jest tu do podjęcia rozstrzygnięcia zamiast właściwego w sprawie sądu, bo strony nie chcą wstąpić na drogę postępowania przewidzianego prawem. Tryb ten więc z jednej strony jest formą przymuszenia stron do podjęcia właściwych działań przewidzianych w sprawie, z drugiej zaś ma umożliwić organowi zakończenie postępowania administracyjnego. W dodatku jego rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego ma charakter prowizoryczny i warunkowy (art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.). Jeżeli tak, to organ prowadzący postępowanie rozstrzygając zagadnienie wstępne musi mieć przede wszystkim na względzie charakter sprawy, w tym sensie, że zapadła w wyniku takiego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego decyzja administracyjna – gdyby doszło do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 – nie powinna powodować skutków, których śmiało można i należy uniknąć. Z tego względu zaskarżone decyzje organów administracji sanitarnej są zgodne z prawem, ponieważ w oparciu o nadzwyczajne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nie wolno ryzykować nieuzasadnionej i jednocześnie kolejnej ekshumacji szczątków ludzkich. Godziłoby to bowiem w przyrodzoną i niezbywalną godność człowieka, której poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych (art. 30 Konstytucji RP).

7.2. Po drugie, zasady ogólne postępowania administracyjnego w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie mają pełne zastosowanie tylko w odniesieniu do tych spraw, w których organ administracyjny jest właściwy do ich załatwienia. W przypadku dopuszczalnego orzekania w cudzej sprawie na podstawie art. 100 § 3 k.p.a., celem nadrzędnym jest zakończenie postępowania w sytuacji, gdy strony odmawiają współpracy. Za takim wnioskiem przemawia uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., gdzie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w trybie nadzwyczajnym ustawodawca nazwał "oceną". Określenie to wskazuje jednoznacznie na prowizoryczny charakter takiego rozstrzygnięcia i jednocześnie dowodzi, że nie było zamiarem ustawodawcy, ażeby podjęte w tym trybie rozstrzygnięcie zastępowało w obrocie prawnym orzeczenie właściwego sądu.

7.3. Z powodów wyłuszczonych w punkcie 7.1. i 7.2., organ administracji publicznej prowadząc postępowanie mające na celu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w trybie określonym w art. 100 § 3 k.p.a. nie ma obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

8. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że nie stwierdzono w toku postępowania kasacyjnego naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę kasacyjną poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w jakiej stwierdza on nieważność zaskarżonych decyzji w zakresie, w jakim utrzymują one w mocy decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie z [...] października 2009 r. nr [C] i [D] w punktach 1) oraz 2) rozstrzygnięcia i oddalił skargi w tym zakresie. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.