Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1625/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Inwalidów [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 413/16 w sprawie ze skargi Spółdzielni Inwalidów [...] w [...] z siedzibą w [...] na decyzję Zarządu Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Zarządu Wojewódzkiego Szpitala [...] w [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na rzecz Spółdzielni Inwalidów [...] w [...] z siedzibą w [...] kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 413/16 oddalił skargę Spółdzielni [...] w [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Spółdzielnia") na decyzję Zarządu Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Zamawiający, "Szpital") z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z 28 kwietnia 2106 r. Spółdzielnia do Szpitala wystąpiła o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako "u.d.i.p."), informacji publicznej dotyczącej umowy nr [...] na: "Wykonywanie kompleksowych zabiegów sanitarno - higienicznych i czynności transportowych w obiektach Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...]" zawartej z Konsorcjum firm: [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...], (dalej także jako "Wykonawca" lub "Konsorcjum") w postaci: kopii faktur wystawionych przez Wykonawcę w ramach realizacji usługi w okresie od września 2014 r. do marca 2016 r.; kopii uzupełnionych protokołów oceny jakości wykonania usługi sporządzonych według wzoru nr 8, potwierdzonych podpisem osoby odbierającej usługę ze strony Zamawiającego, za okres od września 2014 r. do marca 2016 r.; kopii cotygodniowych notatek z kontroli sporządzonych przez osobę nadzorującą pracę ze strony Wykonawcy, potwierdzoną podpisem osoby odbierającej usługę ze strony Zamawiającego, za okres od września 2014 r. do marca 2016 r.; kopii wniesionego przez Wykonawcę w formie gwarancji bankowej zabezpieczenia należytego wykonania umowy; kopii porozumienia regulującego współpracę członków Konsorcjum.

Zarząd Szpitala decyzją z [...] maja 2016 r. odmówił udzielenia żądanych informacji.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że odmawiając udostępnienia informacji miał na względzie sprzeciw zgłoszony przez podmioty wchodzące w skład Konsorcjum. Lider Konsorcjum - [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością – poinformował go bowiem, że informacje, o jakie zwraca się wnioskodawca, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy firm wchodzących w skład Konsorcjum w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i mają dla jego członków wartość gospodarczą. Podkreślił przy tym, że Spółdzielnia jest podmiotem prowadzącym na rynku działalność konkurencyjną w stosunku do Konsorcjum, zainteresowanym w wykorzystaniu tych informacji w celu obniżenia potencjału członków Konsorcjum. Informacje te nie zostały ponadto ujawnione do wiadomości publicznej, a członkowie Konsorcjum podjęli działania – opisane szczegółowo w piśmie lidera Konsorcjum i uzasadnieniu decyzji, w celu zachowania ich poufności. Wskazano także, że wnioskowane informacje nie dotyczą spraw odnoszących się do postępowania o udzielnie zamówienia publicznego (które zakończone zostało w roku 2014), ale mają charakter wtórny w stosunku do zawartej umowy nr [...], gdyż dotyczą jedynie czynności realizowanych na jej podstawie.

Na podstawie wyjaśnień złożonych przez lidera Konsorcjum Zarząd Szpitala uznał, że żądane informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, podjęte zostały także działania w celu zachowania jej poufności. Ustalił również, że informacje te mają dla przedsiębiorców (członków Konsorcjum) wartość gospodarczą, bowiem:

a) treść wystawianych co miesiąc faktur daje osobom zainteresowanym wiedzę na temat: dokładnej kwoty przychodu uzyskiwanego w poszczególnych miesiącach przez Wykonawcę kontraktu (co w szczególności pozwala ocenić i prognozować wzrost jego potencjału), precyzyjnego zakresu i ilości poszczególnych rodzajów czynności faktycznie wykonywanych w konkretnych miesiącach, struktury świadczonych usług według kryterium stawki podatku od towarów i usług (ilość usług świadczona w danym miesiącu podlegająca opodatkowaniu daną stawką), przyjęcia do rozliczenia danej czynności określonej stawki podatku od towarów i usług (co jest wiedzą cenną ze względu na fakt, że prawidłowe przypisanie czynności do odpowiedniej stawki nie jest sprawą jednoznaczną a błąd w tym zakresie może pociągnąć poważne konsekwencje fiskalne); powzięcie takiej wiedzy przez podmioty konkurencyjne może mieć dla nich istotne znaczenie gospodarcze;

b) informacje zawarte w protokołach oceny jakości wykonania usługi oraz bieżących notatkach z dokonywanych kontroli zawierają wiedzę na temat: sposobu i szczegółowych metod realizacji przez Wykonawcę zawartej umowy, poziomu jakości świadczonych przez niego usług, stosowanych indywidualnych technologii i rozwiązań organizacyjnych, stanowiących potencjał przedsiębiorcy będący rezultatem wieloletniego doświadczenia; wiedza ta ma dla uczestników rynku wymierną i konkretną wartość;

c) kopia wniesionego przez Wykonawcę w formie gwarancji bankowej zabezpieczenia daje ewentualnym zainteresowanym wiedzę na temat banku będącego strategicznym partnerem podmiotów uczestniczących w Konsorcjum (wartość kontraktu nr [...] przesądza o poważnym zaangażowaniu się instytucji bankowej), uprawnia do wyciągnięcia wniosków co do źródła finansowania działalności i inwestycji przedsiębiorcy (udzielenie znacznej gwarancji uzależnione jest na ogół od stałej współpracy w zakresie korzystania z innych usług finansowych); banki różnią się między sobą co do szczegółów oraz ceny oferowanych przez siebie usług, a to z kolei przekłada się na kalkulację usługi wykonywanej przez klienta banku, korzystającego z jego środków; również ta wiedza może mieć dla konkurencji realny walor;

d) kopia porozumienia regulującego współpracę członków Konsorcjum ma dla innych uczestników rynku wartość oczywistą; porozumienie takie określa sposób podziału pomiędzy poszczególnych członków Konsorcjum konkretnych zadań i uprawnień związanych z realizacją zawartej umowy; sposób podziału tych zadań stanowi autorskie rozwiązanie stron porozumienia, a rozeznanie go leży w niewątpliwym interesie konkurentów.

Zarząd Szpitala zwrócił jednocześnie uwagę, że przedmiotowy wniosek obejmuje także przekazanie dowodów księgowych, jakimi są faktury. Zgodnie natomiast z art. 71 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r., nr 1047), księgi rachunkowe i dowody księgowe należy chronić przed nieupoważnionym rozpowszechnianiem. W konsekwencji Zarząd Szpitala uprawniony jest do odmowy wyrażenia zgody na udostępnienie takich materiałów.

Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy Spółdzielnia stwierdziła, że żaden z dokumentów, o których udostępnienie wystąpiła, nie zawierał informacji, które w swej treści zawierałyby tajemnicę przedsiębiorstwa Wykonawcy.

Zarząd Szpitala decyzją z [...] czerwca 2016 r., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2016 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu Zarząd Szpitala podtrzymał swoje stanowisko. Podkreślił także, że z wyjaśnień lidera Konsorcjum wynika, iż żądane informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej a członkowie Konsorcjum podjęli działania w celu zachowania ich poufności. Jak bowiem wyjaśnił lider Konsorcjum, wszystkie osoby, które w jakikolwiek sposób uczestniczą w realizacji umowy nr [...], począwszy od obiegu dokumentów (np. wystawienie faktury), przez udział w czynnościach kontrolnych a skończywszy na faktycznym wykonywaniu usługi, zostały zobowiązane do zachowania w tajemnicy danych z tym związanych; krąg osób upoważnionych do podejmowania decyzji oraz kontaktów z kontrahentem został ściśle określony; członkowie Konsorcjum podjęli również - w celu zachowania poufności przedmiotowych informacji - szereg działań organizacyjnych regulujących między innymi: obieg dokumentów i cykliczne szkolenia pracowników, jak też działań technicznych, takich jak: kontrola dostępu do danych, zabezpieczenie informatyczne.

Zarząd Szpitala wyjaśnił dodatkowo, że w ofercie złożonej w toku postępowania o udzielenie zamówienia, a także w umowie - wskazane były jedynie stawki netto za poszczególne czynności oraz możliwe do zastosowania wszystkie stawki podatku VAT. Nie ma tam natomiast danych (wskazanych w decyzji z [...] maja 2016 r.), jakie odczytać można z treści comiesięcznych, cząstkowych faktur. Dodał również, że na informacje zawarte w protokołach oceny jakości wykonania usługi oraz bieżących notatkach z dokonywanych kontroli składają się opisowo ujęte uwagi Zamawiającego dotyczące sposobu realizacji zadania. Treść tych uwag pozwala na uzyskanie wiedzy m.in. na temat poziomu zadowolenia kontrahenta ze świadczonych przez Wykonawcę usług, która ma dla uczestników rynku wymierną i konkretną wartość i może być przez nich wykorzystana.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze Spółdzielnia wniosła o uchylenie obu ww. decyzji oraz o uznanie obowiązku Zarządu szpitala do udostępnienia żądanej informacji.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Szpitala wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zajęte w wydanych w przedmiotowej sprawie decyzjach.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że informacje których udostępnienia chce uzyskać Spółdzielnia stanowią źródło informacji w szczególności o: dokładnych kwotach przychodu uzyskiwanego w poszczególnych miesiącach przez Konsorcjum - wykonawcę umowy nr [...] /faktury/; strukturze świadczonych przez Konsorcjum (na podstawie umowy nr [...]) usług według kryterium stawki podatku od towarów i usług w danym miesiącu (rodzaj i ilość usług świadczonych w danym miesiącu podlegających opodatkowaniu daną stawką) /faktury/; poziomie jakości świadczonych przez Konsorcjum usług oraz stosowanych przez nie rozwiązaniach organizacyjnych /protokoły oceny jakości wykonania usługi oraz bieżące notatki z dokonywanych kontroli/; banku będącym strategicznym partnerem podmiotów uczestniczących w Konsorcjum (gwarancja bankowa); sposobie podziału pomiędzy poszczególnych członków Konsorcjum konkretnych zadań i uprawnień związanych z realizacją umowy nr [...] /porozumienie regulujące współpracę członków Konsorcjum/. W ocenie Sądu ww. dane mogą mieć dla firm tworzących Konsorcjum wartość gospodarczą, świadczą bowiem o poziomie uzyskiwanych przez Konsorcjum w danych miesiącach dochodów z tytułu konkretnej umowy, a także o poziomie świadczonych w jej ramach przez Konsorcjum usług oraz o zadowoleniu Zamawiającego (lub jego braku) z poziomu i zakresu wykonywanych przez Konsorcjum prac, a co za tym idzie – sposobu wykonywania umowy, a także o zaangażowaniu konkretnej instytucji finansowej w działalność firm tworzących Konsorcjum (gwarancja bankowa). Sąd podniósł także, że wysoka wartość kontraktu nr [...] przesądza o tym, iż udzielenie Konsorcjum gwarancji bankowej przez konkretny bank świadczy o poważnym zaangażowaniu się tej instytucji bankowej w działalność firm tworzących Konsorcjum, uprawnia zatem do wyciągnięcia wniosków co do źródła finansowania działalności i inwestycji tych przedsiębiorców. Natomiast porozumienie regulujące współpracę członków Konsorcjum pozwala stwierdzić, w jaki sposób dokonują oni podziału konkretnych zadań i uprawnień związanych z realizacją przedmiotowej umowy, zawiera zatem istotne informacje dotyczące sposobu organizacji Konsorcjum i zasad współpracy jego członków.

Sąd podał, iż Spółdzielnia jest podmiotem prowadzącym na rynku działalność konkurencyjną w stosunku do firm stanowiących Konsorcjum. Dlatego też, również z tej przyczyny żądane przez skarżącą informacje, w tym przede wszystkim te, które dotyczą poziomu usług świadczonych przez Konsorcjum oraz zadowolenia Zamawiającego, a więc informacje, których ujawnienie mogłoby wpłynąć na renomę przedsiębiorcy, podobnie jak szczegółowe dane dotyczące przychodów Konsorcjum, należy uznać za tajemnicę przedsiębiorców wchodzących w skład Konsorcjum.

W ocenie Sądu, zasadnie również Zarząd Szpitala przyjął, że wchodzące w skład Konsorcjum spółki prawa handlowego podjęły niezbędne działania w celu zachowania ww. informacji w poufności, a także nie ujawniły ich do wiadomości publicznej. Słusznie w tym zakresie Zarząd Szpitala powołał się na sprzeciw zgłoszony przez podmioty wchodzące w skład Konsorcjum. Zdaniem Sądu, Zarząd Szpitala nie miał podstaw aby odmówić wiary wyjaśnieniom lidera Konsorcjum, z których wynika, że firmy wchodzące w jego skład podjęły działania zmierzające do zachowania żądanych przez Spółdzielnię dokumentów w tajemnicy, w szczególności: zobowiązały wszystkie osoby, które w jakikolwiek sposób uczestniczą w realizacji umowy nr [...], począwszy od zajmowania się obiegiem dokumentów, w tym wystawieniem faktur, poprzez udział w czynnościach kontrolnych a skończywszy na faktycznym wykonywaniu usługi, do zachowania w tajemnicy danych z tym związanych; ściśle określiły krąg osób upoważnionych do podejmowania decyzji oraz kontaktów z kontrahentem; określiły także szczegółowo sposób obiegu dokumentów, zapoznając z nim w ramach cyklicznych szkoleń pracowników, a także wprowadziły zabezpieczenia informatyczne. Sąd stwierdził, że opisane przez lidera Konsorcjum czynności pozwalały przyjąć, że firmy wchodzące w jego skład podjęły konkretne działania w celu zachowania poufności żądanych przez Spółdzielnię informacji. Dokonując zatem takiej oceny wyjaśnień lidera Konsorcjum i ustaleń na jego podstawie, Zarząd Szpitala nie naruszył wskazywanym w skardze przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a.

Podkreślił także, że bezsporna okoliczność, iż umowa nr [...], z wykonywaniem której związane są żądane przez Spółdzielnię informacje, została zawarta w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, nie przesądza o braku możliwości odmowy udzielenia żądanych informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy przewidzianą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, przywoływana przez skarżącą, a wyrażona przede wszystkim w art. 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") nie ma bowiem charakteru bezwzględnego.

Sąd stwierdził, że również art. 139 ust. 3 u.p.z.p. nie stanowi o bezwzględnym obowiązku udzielania wszystkich informacji, w tym wydawania wszystkich dokumentów, które związane są w jakikolwiek sposób z wykonaniem umowy zawartej na podstawie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Wynikający z niego jawny charakter umowy w sprawie zamówienia publicznego oraz obowiązek jej upublicznienia nie budzi w praktyce wątpliwości, jednak udostępnienia tej umowy skarżąca się w niniejszej sprawie nie domagała. Żądała bowiem udostępnienia dokumentów związanych z jej wykonywaniem, czyli stanowiących rezultat przeprowadzonego w trybie jawnym postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zakończonego zawarciem umowy, a więc dokumentów zawierających co do zasady informację publiczną, która jednak podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a więc z ograniczeniami wynikającymi z art. 5 ust. 2 tej ustawy.

Ustosunkowując się do wniosku Spółdzielni o przekazania jej m.in. dowodów księgowych, jakimi są faktury, Sąd wskazał, że regulacje zawarte w art. 71 i art. 75 ustawy o rachunkowości, zmierzają do ochrony dokumentacji rachunkowej, reglamentując sposób jej udostępniania (nie wykluczając jednak całkowicie takiej możliwości). Z przepisów tych wynika przy tym, że pojęcie "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, dotyczy egzemplarzy dokumentów rachunkowych jako nośników pewnych informacji, a nie samych informacji rozumianych jako zbiór danych zawartych w tych dokumentach. Złożony w tej sprawie wniosek Spółdzielni dotyczył zaś m.in. udostępnienia kopii dowodów księgowych (faktur), a więc fragmentu dokumentacji rachunkowej Szpitala. Tak określona informacja publiczna podlegać mogła udostępnieniu wyłącznie w trybie wglądu do dokumentacji rachunkowej, a także na innych zasadach niż wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył wszak w tym zakresie udostępnienia Spółdzielni "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Jednocześnie Sąd podał, że żądane przez Spółdzielnię przekształcenie tego zbioru na potrzeby żądanej przez wnioskodawcę informacji, przez sporządzenie kopii żądanych faktur, nie może być uznane za zmianę jego charakteru prawnego i stosowanego do niego reżimu prawnego. Z tego względu żądane kserokopie faktur, a więc kserokopie dowodów księgowych, pozostają zbiorem, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Podlegają zatem udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie, nie zaś w ustawie o dostępie do informacji publicznej, stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Spółdzielnia w złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracynymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: “P.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 i 17 ust. 1 u.d.i.p. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyłeniu obydwu decyzji Zarządu Szpitala w sytuacji gdy decyzje te zostały wydane bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz w skutek selektywnej oceny materiału dowodowego, sprzecznej z zasadą logicznego rozumowania, wobec uznania, że żądane przez wnioskodawcę dokumenty - faktury VAT objęte są klauzulą poufności, w sytuacji gdy wynagrodzenie wykonawcy wskazane na fakturach VAT i zastosowana stawka podatku od towarów i usług są jawne albowiem cena, za jaką wykonawca zobowiązuje się do wykonania usługi jest powszechnie znana od momentu otwarcia ofert;

art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 i 17 ust. 1 u.d.i.p., przez oddalenie skargi oraz nieuchylenie obydwu decyzji Zarządu Szpitala, w sytuacji gdy decyzje te zostały wydane z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, polegającej na chybionym uznaniu, że członkowie konsorcjum podjęli starania, żeby zachować żądane przez skarżącego dokumenty w tajemnicy, w sytuacji gdy nie zostały wykazane żadne działania tych podmiotów zmierzające do zachowania w tajemnicy tych dokumentów, co miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem doprowadziło do nieuprawnionego zastosowania art. 5 u.d.i.p. a w konsekwencji odmowy udzielenia informacji publicznej;

2) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

art. 5 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), przez ich niewłaściwe zastosowanie wobec chybionego uznania, że żądane dokumenty są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy nie posiadają on wartości gospodarczej, nie są poufne i nie podjęto w stosunku do nich starań o zachowanie go w tajemnicy,

art. 71 i art. 75 ustawy o rachunkowości w związku z art. 5 u.d.i.p., przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że faktury VAT nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna albowiem są dokumentacją rachunkową (księgową) w sytuacji gdy art. 5 u.d.i.p. nie przewiduje odmowy udostępnienia informacji publicznej będącej częścią szeroko rozumianej dokumentacji rachunkowej (księgowej).

Wskazując na powyższe Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instacnji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szpital wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r., I OSK 629/17). W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05).

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne, czy też prawidłowo sformułowane.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13).

Zarzut naruszenia przepisów postępowania wymienionych w zarzucie pierwszym nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. W istocie argumentacja przytoczona na jego poparcie stanowi polemikę ze stanowiskiem Sądu przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie zostało wykazane jakie elementy materiału dowodowego pominął Sąd I instancji w swoich rozważaniach oraz na czym miałaby polegać selektywna ocena materiału dowodowego, sprzeczna z zasadą logicznego rozumowania. Sąd szczegółowo wyjaśnił na czym zasadza się tajemnica przedsiębiorstwa w przypadku żądanych dokumentów. W odniesieniu do faktur, gdyż tylko tych dokumentów dotyczy zarzut nr 1a skargi kasacyjnej, wskazał, że wystawiane co miesiąc faktury stanowią źródło o dokładnych kwotach przychodu uzyskiwanego w poszczególnych miesiącach przez wykonawcę umowy nr [...], jak również o strukturze świadczonych usług według stawki podatku i usług w danym miesiącu. Mogą zatem posiadać dla firm będących członkami Konsorcjum wartość gospodarczą. Z oceną tą należy się zgodzić i nie może jej zmienić podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność jawności ceny za jaką wykonawca zobowiązuje się do wykonania danych usług, istniejącą od momentu otwarcia ofert. W ofercie złożonej w toku postępowania o udzielenie zamówienia, jak i w umowie zawartej w wyniku jej przyjęcia, wskazane są jedynie stawki netto za poszczególne czynności oraz możliwe do zastosowania wszystkie stawki podatku VAT. Tymczasem zakres i liczba poszczególnych rodzajów czynności faktycznie wykonywanych w kolejnych miesiącach mogła być różna, co znajdowało przełożenie na wysokość wystawianej faktury. Na podstawie tego rodzaju informacji można niewątpliwie oceniać potencjał wykonawcy kontraktu, mogą one mieć zatem wartość gospodarczą.

Zasadny natomiast okazał się drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na to, że aby dana tajemnica podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Przy czym wola objęcia określonych danych klauzulą poufności nie musi być wyrażona w sposób sformalizowany, a ocena działań przedsiębiorcy w konkretnych sprawach nie może być oderwana od celu, któremu działania te mają służyć, tj. od zachowania poufności określonych informacji. Realizacja elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy powinna mieć zatem charakter proporcjonalny do okoliczności, a wymaganie w każdym przypadku przedkładania organowi dokumentu opatrzonego klauzula tajemnicy przedsiębiorcy byłoby niezasadne. Przedsiębiorca musi jednak podjąć określone działania w celu zabezpieczenia poufności informacji, nie może bowiem być poufną informacja ogólnie dostępna (zob. G. Szpor (red.), Jawność i jej ograniczenia, t. IV, Znaczenie orzecznictwa, red. M. Jaśkowska, Warszawa 2014, s. 142-144).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji odnosząc się do spełnienia przez Konsorcjum przesłanki formalnej skoncentrował się na informacji uzyskanej od lidera Konsorcjum, a dotyczącej działań podjętych przez ten podmiot zmierzających do zachowania żądanych dokumentów w tajemnicy. W skardze kasacyjnej nie została skutecznie podważona zasadność uznania przez Sąd I instancji, że Zarząd Szpitala nie miał podstaw, aby odmówić wiary wyjaśnieniom lidera Konsorcjum, z których wynika, że firmy wchodzące w jego skład podjęły konkretne działania zmierzające do zachowania żądanych dokumentów w poufności. Nie zważył jednak Sąd, że wyjaśnienia te w istocie odnoszą się do czynności przedsiębranych w ramach firm wchodzących w skład Konsorcjum. Nie ocenił natomiast, czy działania mające na celu zachowanie określonych dokumentów w poufności zostały podjęte także wobec podmiotu, na rzecz którego była wykonywana umowa, czyli Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...]. Umowa o realizację zamówienia publicznego wykonywana była od września 2014 r., zaś dopiero po skierowaniu do Zarządu Szpitala wniosku o udzielenie informacji publicznej z 28 kwietnia 2016 r., lider Konsorcjum w piśmie z 11 maja 2016 r. złożył swoje zastrzeżenie z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa. W sprawie należy zatem wyjaśnić, czy w okresie poprzedzającym wystosowanie do Szpitala powyższego pisma, w stosunku do dokumentacji będącej także w dyspozycji Szpitala, a objętej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, podjęte zostały działania w celu zabezpieczenia poufności zawartych w nich informacji. Dla zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa nie jest przy tym koniecznym opatrzenie dokumentacji uznawanej za objęta taką tajemnicą, klauzulą poufności. Wystarczającym jest podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji wchodzących w zakres tej tajemnicy. Ta kwestia w rozpoznawanej sprawie nie została wszechstronnie zbadana.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały natomiast wadliwie sformułowane. Art. 5 u.d.i.p., określający różnego rodzaju ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznej, jak i zakazy ograniczania dostępu do informacji publicznej, nie stanowi zamkniętej jednostki redakcyjnej lecz składa się z pięciu ustępów. Nie jest to zatem regulacja jednolita, a określająca przesłanki oraz zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Skarżąca kasacyjnie ani w ramach podniesionych zarzutów, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie określiła, który z ustępów art. 5 u.d.i.p. objęty jest zgłoszonym zarzutem, co uniemożliwia odniesienie się do zarzutu naruszenia tego artykułu.

Tożsama sytuacja zaistniała w ramach drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 71 i art. 75 ustawy o rachunkowości. Również w tym przypadku nie uszczegółowiono, który przepis został naruszony, w sytuacji gdy wskazane w zarzutach artykuły ustawy o rachunkowości nie stanowią zamkniętej jednostki redakcyjnej. Art. 71 ustawy o rachunkowości reguluje zarówno aspekty przechowywania, jak i ochrony danych, w tym określając szczególnie ochronę danych przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera. Skarżąca kasacyjnie nie uściśliła czy zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do kwestii związanych z przechowywaniem, czy ochroną danych. Natomiast art. 75 ustawy o rachunkowości określa możliwość udostępnienia osobie trzeciej zbiorów dokumentów księgowych lub ich części w różnych sytuacjach faktycznych, tj. do wglądu na terenie jednostki za zgodą kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej (pkt 1), a poza siedzibą Zarządu jednostki za pisemną zgodą kierownika jednostki pod warunkiem pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów (pkt 2). Przepis ten zmierza do ochrony dokumentacji rachunkowości i reglamentuje zasady "technicznego" wglądu do tej dokumentacji, zaś skarżąca kasacyjnie nie określiła konkretnie, która z przewidzianych form udostępnienia danych nie mogła zaistnieć w rozpoznawanej sprawie. Jak wskazano na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny nie jest obowiązany do konkretyzowania zarzutów kasacyjnych w oparciu o argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zgłoszony został także zarzut naruszenia art. 11 ust. 3 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z tym przepisem, w wersji obowiązującej w dacie sporządzania skargi kasacyjnej, przepisu ust. 1 nie stosuje się wobec tego, kto od nieuprawnionego nabył, w dobrej wierze, na podstawie odpłatnej czynności prawnej, informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Sąd może zobowiązać nabywcę do zapłaty stosownego wynagrodzenia za korzystanie z nich, nie dłużej jednak niż do ustania stanu tajemnicy. Przepis ten jako odnoszący się do czynu nieuczciwej konkurencji nie znajdował zastosowania w rozpoznawanej sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, nie mógł zatem zostać w tej sprawie niewłaściwie zastosowany.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 P.p.s.a.