Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1928/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 1947 nr 52 poz 268
law: Ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2166/12 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2166/12 oddalił skargę A. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r.

nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa.

Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że orzeczeniem administracyjnym z [...] kwietnia 1952 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzekło o odmowie przyznania L. C. (babce dotychczasowego właściciela nieruchomości A. B.) prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] róg ul. [...], ozn. nr hip. [...], wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony został pod budownictwo publiczne. W konsekwencji korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z tak określonym przeznaczeniem nieruchomości. Wobec niewniesienia od tego orzeczenie odwołania, stało się ono ostateczne.

Wnioskiem z 2 października 1995 r. A. B. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia.

Zainicjowana tym wnioskiem sprawa, przed wydaniem wskazanych na wstępie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Ministra Infrastruktury, była trzykrotnie rozpoznawana i rozstrzygana przez organy administracji publicznej, a kolejne wydawane w niej rozstrzygnięcia organu nadzoru, były uchylane przez sądy administracyjne.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia

[...] października 2008 r. uchylił w całości decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r. i orzekł, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1952 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż skierowane zostało do osoby niebędącej stroną (L. C.) - co stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże nie można stwierdzić z tej przyczyny nieważności orzeczenia z uwagi na upływ 10 lat od jego doręczenia.

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1063/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, podnosząc, że przy rozpoznawaniu sprawy Minister nie wykonał wszystkich zaleceń, które zawarte były w wyrokach z dnia 17 czerwca 2003 r. oraz z dnia 25 kwietnia 2008 r. Mianowicie organ nie wyjaśnił w sposób niewątpliwy i wszechstronny, czy kwestia obowiązywania planu z 1949 r. oraz charakter unormowań planistycznych odnoszących się do terenu objętego wnioskiem dekretowym implikowała wystąpienie przesłanki nieważnościowej, tj. czy wiązało się to z rażącym naruszeniem prawa przez wydanie kontrolowanego w trybie nadzorczym orzeczenia. Organ centralny nie odniósł się także do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności mimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2008 r. wyraźnie wskazał na obowiązek zbadania wszystkich podstaw nieważności. Szczególnie uważnie Minister powinien dokonać oceny wystąpienia przesłanki określonej w pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a., bowiem dopiero po dokonaniu tej oceny organ będzie mógł rozważyć, czy w niniejszej sprawie ma on zastosowanie.

W tym stanie rzeczy sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] kwietnia 1952 r. stanowiła przedmiot ponownie prowadzonego przed Ministrem Infrastruktury postępowania, w wyniku którego organ ten, decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...] stwierdził, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] kwietnia 1952 r. wydane zostało z naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jego nieważności z uwagi na fakt, iż od dnia jego doręczenia upłynęło 10 lat. Organ nadzoru wskazał, że skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu niebędącego stroną - jak to miało miejsce w kwestionowanym orzeczeniu (tj. L.C., która wniosła o przyznanie prawa własności czasowej na rzecz przeddekretowego właściciela – A. B.) - jest kwalifikowaną wadą stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak ze względu na to, że od dnia jego wydania upłynął przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. termin stwierdzenia nieważności orzeczenia, mógł jedynie - stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. - ograniczyć się do stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa. Jednocześnie Minister ocenił, że kwestionowane orzeczenie nie jest objęte żadną inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (będąc właściwym w sprawie po zniesieniu urzędu Ministra Infrastruktury) decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał zakwestionowaną decyzję Ministra Infrastruktury w mocy.

Przywołując treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), organ wywodził, że przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, organ zobowiązany był dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie. Dla terenu przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W. Nr 29 uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 29 maja 1948 r., ogłoszony w Monitorze Polskim z 1948 r., Nr 54, poz. 308. Zgodnie z tym planem nieruchomość położona była na obszarze przeznaczonym pod budynki użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Przy czym dla obszaru objętego tak określoną funkcją nie przewidziano żadnych linii rozgraniczających poszczególne cele planistyczne, co potwierdza znajdujące się w aktach opracowanie uprawnionego geodety z 11 września 2007 r. oraz notatka służbowa tego geodety z 1 września 2008 r.

Plan ten, zdaniem Ministra, stanowił punkt odniesienia dla organu dekretowego przy wydawaniu decyzji. Organ nadzoru wskazał przy tym, że przynajmniej od 1948 r. teren nieruchomości ozn. nr hip. [...] przeznaczony był na potrzeby wojska, a więc na cele o charakterze ogólnonarodowym. Analiza akt własnościowych oraz dokumentacji geodezyjnej pozwoliła zaś na ustalenie, że przeważająca część terenu tej nieruchomości przeznaczona została i faktycznie wykorzystana na realizację inwestycji o charakterze użyteczności publicznej oraz pod drogę publiczną, a więc na cele wskazane w obowiązującym wówczas planie. Skoro nieruchomość przeznaczona została na potrzeby wojska oraz w części zagospodarowana pod drogę publiczną oczywiste jest, że nie mogła być oddana we własność czasową byłemu właścicielowi.

Za chybiony uznał organ nadzoru zarzut zaniechania dokonania właściwej oceny faktu, iż kwestionowane orzeczenie administracyjne zostało oparte na "opracowywanym" planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z treści

art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wynika, że podstawą orzekania mógł być tylko obowiązujący w dacie tego orzekania plan zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Nie można bowiem uznać za rażące naruszenie prawa powołania się w orzeczeniu administracyjnym z 1952 r. na opracowywany plan zagospodarowania, gdy nieruchomość objęta była obowiązującym wówczas planem zagospodarowania.

W związku z kwestionowaniem obowiązywania planu z 1948 r. Minister podniósł, że przedmiotem prowadzonego postępowania nadzorczego było orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], a nie badanie kwestii prawidłowości bądź nieprawidłowości przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego (w jego fazie planistycznej). Mając zaś na względzie treść art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 52, poz. 268 ze zm.), uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 29 maja 1948 r. i ogłoszony w Monitorze Polskim z 12 czerwca 1948 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy Nr 29, spełniał wszystkie wymagania formalne, aby być traktowanym za plan obowiązujący.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podtrzymał jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko, iż rozstrzygnięcie w kontrolowanym orzeczeniu dekretowym o prawach L.C.(mimo, że działała w imieniu i na rzecz swojego wnuka A. B.) obarczone jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże, ze względu na upływ terminu przewidzianego w art. 156 § 2 k.p.a. zezwalającego na stwierdzenie z tej przyczyny nieważności badanego orzeczenia, organ nadzoru mógł jedynie ograniczyć się do stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

Na powyższą decyzję A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury są zgodne z prawem, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Sąd wskazał, że bezsporne w sprawie jest, iż orzeczenie administracyjne z dnia [...] kwietnia 1952 r. obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skierowane zostało do osoby niebędącej stroną (babki właściciela spornej nieruchomości L.C.). Istotą sporu jest natomiast to, czy kontrolowane orzeczenie jest obarczone inną wadą prawną z art. 156 § 1 k.p.a., a zwłaszcza wadą rażącego naruszenia prawa.

W związku z podnoszonymi w tym względzie zarzutami, w pierwszym rzędzie Sąd odniósł się do kwestii obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 29 uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy w dniu 29 maja 1948 r. wskazując, iż o tym jaki plan był obowiązujący dla terenu obejmującego sporną nieruchomość w dacie wydawania orzeczenia dekretowego, przesądzała – jak trafnie zauważył Minister- norma zawarta w art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r.- o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 52, poz. 268). Zgodnie z tym przepisem plany zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy i [...] Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy, uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Wspomniana ustawa, wbrew temu co twierdzi skarżący, była w 1952 r. aktem powszechnie obowiązującym. Za nieuprawniony uznać należy - zdaniem Sądu - pogląd, iż uchylona ona została z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. – o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz.U. Nr 58, poz. 523). Brak jest bowiem w tej ustawie przepisu, który by o tej derogacji stanowił, a jej zakres przedmiotowy nie obejmuje materii uregulowanej w ustawie o odbudowie m.st. Warszawy. W tej sytuacji nie ma również uzasadnionych podstaw do wnioskowania o uchyleniu jej w sposób dorozumiany, zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori czy też lex specialis derogat legi generali. Umieszczenie zaś przez Kancelarię Sejmu na stronach Internetowego Systemu Informacji o Aktach Prawnych w wykazie aktów uchylonych ustawą z 30 grudnia 1950 r. informacji o uchyleniu ustawy o odbudowie m.st. Warszawy, jak też wymienionych aktów planistycznych uchwalonych przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy uchwalonych przed 1 stycznia 1951 r. (w tym obwieszczenia o uchwaleniu planu Nr 29) - na co powołuje się skarżący uzasadniając stwierdzenie o nieobowiązywaniu tej ustawy, jak też miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1948 r. - można jedynie traktować jako pogląd instytucji wprowadzającej dane do systemu, a nie źródło prawa, a w konsekwencji podstawę do formułowania ocen o obowiązującym porządku prawnym.

Sąd nie podzielił również poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10 (Lex nr 1068389), w którym wywodzono, że uchylenie ustawy o odbudowie m.st. Warszawy nastąpiło per desuetudo jeszcze w roku 1950, w konsekwencji utraty faktycznej i prawnej możliwości działania przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy, a to w związku ze zmianami w strukturze administracji centralnej i likwidacją Biura Odbudowy Stolicy, co nastąpiło na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 września 1950 r. w sprawie zniesienia Biura Odbudowy Stolicy (Dz.U. Nr 42, poz. 375). Sam fakt utraty możliwości działania Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy i uchwalania po roku pięćdziesiątym planów zagospodarowania przestrzennego, jest niewystarczający do formułowania wniosków o derogowaniu z porządku prawnego ustawy z dnia 3 lipca 1947. Zwłaszcza w sytuacji gdy samo ratio legis tego aktu normatywnego, jakim była odbudowa miasta ze zniszczeń wojennych, z całą pewnością w 1950 r. nie utraciło i nie mogło jeszcze utracić na znaczeniu.

Sąd wywodził dalej, że skoro wyżej wymieniona ustawa obowiązywała, a plan zagospodarowania przestrzennego z 1948 r., Nr 29, opublikowany został, stosownie do art. 9 tej ustawy, w Monitorze Polskim Nr 54, poz. 308 – co jest okolicznością niekwestionowaną – to był on planem obowiązującym, do którego bezwzględnie stosować się winny organy władzy publicznej, w tym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie rozpoznając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. W konsekwencji powyższego prawidłowo organ nadzoru weryfikując legalność orzeczenia dekretowego, dokonywał tego w kontekście postanowień tego planu. Co się zaś tyczy podniesionych w skardze wątpliwości co do obowiązywania planu Nr 29 ze względu na możliwe uchybienia procedurze legislacyjnej - zdaniem strony brak jest bowiem dowodów na to, że uchwalenie planu poprzedzone zostało opublikowaniem w Monitorze Polskim ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – to, w ocenie Sądu, badanie poprawności procedury uchwalenia planu miejscowego wykraczało poza granice sprawy rozstrzyganej przez Prezydium Rady Narodowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Prezydium nie miało bowiem ku temu kompetencji. Zaleceń zbadania kwestii obowiązywania planu, w kontekście zachowania procedury legislacyjnej jego stanowienia, wbrew temu co sugeruje skarżący, nie zawarł też Sąd w wyroku 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1063/10. Sąd wskazał wówczas jedynie na konieczność wyjaśnienie "w sposób niewątpliwy i wszechstronny, czy kwestia obowiązywania planu z 1949 r. oraz charakter unormowań planistycznych odnoszących się do terenu objętego wnioskiem dekretowym implikowała wystąpienie przesłanki nieważnościowej, tj. czy wiązało się to z rażącym naruszeniem prawa przez wydanie kontrolowanego w trybie nadzorczym orzeczenia." Wytyczne te nie dotyczyły więc zbadania przez organ nadzoru, czy plan z 1948 r. był planem obowiązującym, ale czy jego obowiązywanie, ze względu na przewidziane w nim przeznaczenie terenu uprawnia do stwierdzenia, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z tym planem nie jest możliwe, co dopiero umożliwi ocenę, czy wydane w sprawie orzeczenie dekretowe rażąco narusza prawo. Z tego zadania zaś organ nadzoru się wywiązał. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej art. 6 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ustawy o odbudowie m.st. Warszawy, w zw. z art. 13 ust. 2 tej ustawy i § 10 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r., w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenu i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz.U. Nr 74 poz. 479), nie ma w ocenie Sądu usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto Sąd wskazał, że w sprawie poza sporem jest, iż dla terenu obejmującego obszar m.in. spornej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr 29 przewidziano przeznaczenie "pod budynki użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi". Nie jest również sporne to, że plan ten nie zawierał linii rozgraniczających poszczególne cele planistyczne, jakie na objętym nim obszarze w ramach tak zdefiniowanego przeznaczenia mają być realizowane, co jednoznacznie potwierdził uprawniony geodeta w opracowaniu z dnia 11 września 2007 r. oraz notatce służbowej z 1 września 2009 r. Oczywiście przy tak ogólnie zdefiniowanym przeznaczeniu, niektóre zaplanowane funkcje mogły być teoretycznie realizowane przez podmiot prywatny (np. pod przewidziane w planie ogrody). Jednakże w sytuacji, gdy w dacie rozpoznawania wniosku dekretowego, w ramach ogólnie zdefiniowanego w planie przeznaczenia gruntu doszło do skonkretyzowania celu jaki na nim ma być realizowany poprzez usytuowanie w jego obszarze określonych inwestycji, czy też wydania decyzji lokalizacyjnych, ocena zaistnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu, nie mogła być dokonywana w oderwaniu od tak skonkretyzowanych zamierzeń planistycznych.

W niniejszej sprawie ta konkretyzacja nastąpiła poprzez usytuowanie na przeważającej części gruntu hipotecznego budynku biurowego Ministerstwa Obrony Narodowej (obecna działka nr [...]), zaś na pozostałej w części infrastruktury drogowej ul. [...] (obecna działka nr [...]). Z akt spraw wynika, że rozpoczęcie realizacji wspomnianego budynku nastąpiło już w roku 1948 r. To zaś oznacza, że funkcja jaka na gruncie miała być w zgodzie z planem realizowana związana była z obronnością państwa, a jej wyrazem było usytuowanie na nim wykorzystywanego na ten cel budynku użyteczności publicznej. Definiowanie zaplanowanego i zrealizowanego na nieruchomości budynku jako "budynku użyteczności publicznej" nie dyskwalifikuje przy tym - jak chciałaby strona skarżąca – brak jego powszechnej dostępności. To bowiem, czy określony obiekt można zakwalifikować jako spełniający wymóg "użyteczności publicznej" nie jest wyłącznie zastrzeżone dla obiektów, do których istnieje nielimitowany podmiotowo fizyczny dostęp. Budynek będzie miał charakter budynku użyteczności publicznej także wówczas, kiedy dostęp do niego będzie miała wprawdzie jedynie określona kategoria podmiotów, ale cele i zadania jakie w nich realizować ma Państwo służyły będą zaspokajaniu potrzeb ogółu społeczeństwa. Jedną zaś z takich potrzeb jest zapewnienie bezpieczeństwa militarnego Państwa. Ta funkcja w sposób oczywisty nie mogła być realizowana na gruncie przez osoby prywatne. To zaś prowadzić musi do konkluzji, że przewidziane w planie przeznaczenie gruntu, skonkretyzowane rodzajowo poprzez realizowaną na nim począwszy od 1948 r. inwestycję publiczną, wykluczało możliwość dalszego wykorzystywania gruntu, w zgodzie z tym planem, przez dotychczasowego właściciela. Nie została zatem spełniona w ocenie Sądu przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu, warunkująca przyznanie dawnemu właścicielowi prawa własności czasowej do tej części gruntu.

Nie budzi także wątpliwości Sądu, że przeznaczenie pozostałej części gruntu w miejscowym planie pod urządzenia drogi i związanej z nią infrastrukturą (w tym wypadku ul. [...]), jest nie do pogodzenia z możliwością korzystania z niego przez dotychczasowego właściciela. Obowiązujące bowiem w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną.

W ocenie Sądu powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że odmowa przyznania byłym właścicielom nieruchomości prawa własności czasowej w tak ustalonym stanie faktycznym nie naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, a tym bardzie nie naruszała tego przepisu w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Trafne jest również stanowisko Ministra, że brak powołania w kontrolowanym orzeczeniu konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego (jego numeru, bądź daty uchwalenia) nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Plan taki był bowiem aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, a treść jego opublikowana i powszechnie znana. W tym stanie rzeczy pominięcie w tym orzeczeniu danych identyfikujących ten plan i powołanie się "na plan opracowywany" wskazuje wprawdzie na niedochowanie należytej staranności przy sporządzaniu jego uzasadnienia i naruszenia w tym zakresie art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. – o postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którym decyzja odmowna winna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne, jednakże tego rodzaju uchybienie procedurze administracyjnej nie może być, zdaniem Sądu, traktowane jako naruszenie prawa w stopniu "rażącym". Za "rażące" bowiem uznać należy tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a takich skutków sam brak właściwego uzasadnienia orzeczenia dekretowego, nie spowodował.

Końcowo Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy w zakresie objętym postępowaniem nadzorczym został ustalony w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w wydanych w sprawie wyrokach, a materiał dowodowy poddany został właściwej ocenie, przy której nie przekroczono granic swobodnej oceny dowodów. Motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawione zostały zaś w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący, spełniając tym samym dyrektywy określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Nie można zatem, w ocenie Sądu, podzielić także zarzutów dotyczących naruszenia przez Ministra art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., którego skarżący upatruje w przekroczeniu przez organ nadzoru kompetencji w zakresie wyjaśnienia sprawy, a to w związku ze sformułowaną oceną możliwości wykorzystywania gruntu przez dotychczasowego właściciela przez pryzmat faktycznego stanu zagospodarowania nieruchomości, podczas gdy w postępowaniu nadzorczym organ winien ocenić jedynie czy dawny właściciel mógł zrealizować przeznaczenie zawarte w planie obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia. Odniesienie się do faktycznego zagospodarowania terenu, miało jedynie na celu ustalenie jakie faktyczne zamierzenia planistyczne z pośród kilku wymienionych w obowiązującym planie przewidziane zostały do realizacji na obszarze spornej nieruchomości. To zaś było niezbędne z uwagi na brak linii rozgraniczających poszczególne cele przewidziane dla terenu objętego planem. Oczywistym jest bowiem, że na określonym terenie nie mogły być jednocześnie realizowane wszystkie określone planem funkcje. Dokonanie więc oceny legalności orzeczenia dekretowego, wymagało nie tylko odniesienia się do treści tego rozstrzygnięcia, ale również ustalenia stanu faktycznego istniejącego w dacie jego wydawania, by móc skontrolować poprawność subsumcji tego stanu przez Prezydium Rady Narodowej do mających zastosowania w sprawie norm prawa materialnego zawartych w przepisach dekretu z dnia 26 października 1945 r., a w szczególności jego art. 7 ust. 2.

Konkludując Sąd stwierdził, że wobec uznania, iż orzeczenie dekretowe z 23 kwietnia 1952 r. dotknięte jest jedynie wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a od jego doręczenie (co nastąpiło 28 kwietnia 1952 r.) upłynęło blisko sześćdziesiąt lat, ograniczenie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia do stwierdzenia, w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a., że kontrolowane orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa, odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B.. Opierając skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący wskazał na naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a oraz art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem skutkującej oddaleniem skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, oraz pominięcie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, wyrażającego się brakiem dostrzeżenia przez sąd administracyjny:

a) niewłaściwego zastosowania przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw.

art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez akceptację stanowiska organu administracyjnego, iż stanowi należytą konkretyzację przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego Nr 29 uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 29 maja 1948 r., oraz ogłoszonego w Monitorze Polskim z dnia 12 czerwca 1948 r., (M.P. Nr 54, poz. 308) faktyczna zabudowa gruntu budynkiem biurowym dla potrzeb Ministerstwa Obrony Narodowej, która nastąpiła przed uchwaleniem w/w planu, podczas gdy brak jest dowodów w postaci tzw. dokumentacji wyjściowej do opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 29, jak również dokumentacji z innych aktów planowania, które stanowiłby materiał dowodowy analizowany przez organ administracyjny, a z których to wynikałoby, iż przy opracowywaniu planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z zamierzeniami władz planistycznych przedmiotowy teren miał zostać przeznaczony na budynek biurowy dla Ministerstwa Obrony Narodowej, zaś z faktów notoryjnych wynika, iż powierzenie zabudowy terenu "[...]" Wojskowemu Przedsiębiorstwu Budowlanego dla zabudowy tego terenu budynkami przeznaczonymi dla wojska było związane z doraźną decyzją polityczną, która została zaniechana w trakcie realizacji;

b) niewłaściwego zastosowania przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez akceptację stanowiska organu administracyjnego, pomimo rażąco wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, sprowadzającego się do stwierdzenia, iż nieruchomość przeznaczona była w planie zagospodarowaniu przestrzennego "na potrzeby wojska", podczas gdy na nieruchomości wzniesiony został

budynek biurowy na potrzeby Ministra Obrony Narodowej, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia, iż nieruchomość zgodnie z konkretyzacją planu zagospodarowania przestrzennego miała być wykorzystywana na budynek użyteczności publicznej przeznaczony na zapewnienie bezpieczeństwa militarnego Państwa;

c) niewłaściwego zastosowania przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez

akceptacje stanowiska organu administracyjnego, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego Nr 29 "pod budynki użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery ogrody, drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocnicami" powodowało, iż teren nieruchomości mógł zostać przeznaczony pod "budynek biurowy dla Ministerstwa Obrony Narodowej", podczas gdy właściwe skonkretyzowanie funkcji danego rodzaju celu użyteczności publicznej, która mogła być w danym obszarze realizowana nie polega na wskazaniu konkretnego obiektu oraz podmiotu, który jeszcze przed uchwaleniem i ogłoszeniem planu Nr 29, rozpoczął budowę konkretnego obiektu budowlanego;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej skutkującej oddaleniem skargi, podczas gdy powinna zostać uwzględniona, poprzez akceptacje stanowiska organu administracji, iż wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. I SA/Wa 1063/10 nie dotyczyły zbadania przez organ nadzoru, czy plan Nr 29 z 1948 r. był planem obowiązującym, lecz wyłącznie zbadania czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z planem z 1948 r. umożliwiało wykorzystywanie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, podczas gdy wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. I SA/Wa 1063/10 dotyczące "wyjaśnienia w sposób niewątpliwy i wszechstronny (...) kwestii obowiązywania planu z 1949", związane były z rozpoznaniem zarzutów postawionych decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...]października 2008 r., dotyczących obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego Nr 29, a zatem wytyczne wskazane przez WSA w wyroku nie mogły dotyczyć wyłącznie zbadania czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z planem z 1948 r. umożliwiało korzystanie z gruntu przez dawnego właściciela zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego Nr 29;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej skutkującej oddaleniem skargi, podczas gdy powinna zostać uwzględniona, poprzez akceptacje stanowiska organu administracji, iż ogłoszenie planu zagospodarowania Nr 29 w Monitorze Polskim stosownie do art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) jest wystarczającym elementem dla uznania tego planu za obowiązujący, podczas gdy uznanie aktu za plan obowiązujący nie może abstrahować od braku przeprowadzenia należytej procedury przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego przewidzianej art. 13 ust 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) w zw. z § 10 i 12 Rozporządzenia Ministra Odbudowy 7 dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzeniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Warszawy oraz Warszawskiego Zespołu Mieszkaniowego oraz zawieszeniu rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenu i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. Nr 74, poz. 479);

4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo naruszenia przez organ administracyjny w postępowaniu nadzorczym prawa materialnego, które polegało na błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona w całości z uwagi na to, iż dawny właściciel mógł realizować cel użyteczności publicznej z przeznaczeniem na budownictwo biurowe użytkowane przez Ministra Obrony Narodowej,

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez błędną wykładnię pojęcia "budynku użyteczności publicznej", w sytuacji gdy grunt został faktycznie zabudowany przez "budynek biurowy dla Ministerstwa Obrony Narodowej", polegającą na utożsamianiu pojęcia "budynku użyteczności publicznej" z "zapewnieniem bezpieczeństwa militarnego Państwa", która nie może być realizowana przez osoby prywatne, a w konsekwencji bezzasadne uznanie, iż dotychczasowy właściciel nie mógł wykorzystać gruntu, celem zabudowania go budynkiem biurowym użyteczności publicznej dla użytkowania go przez Ministerstwa Obrony Narodowej na cele biurowe,

2) art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa poprzez nienależyte zastosowanie polegające na uznaniu, iż Prezydium Rady Narodowej nie posiadało kognicji do badania obowiązywania opublikowanego w Monitorze Polskim stosownie do art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), podczas gdy stosownie do art. 87 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP, to organ nadzorczy oraz sąd administracyjny jest zobowiązany do zbadania czy dokument, który jest uznawany za akt prawa wywołujący skutki prawne w tym wypadku plan zagospodarowania Nr 29, został uchwalony zgodnie z ustawową procedurą, a zatem czy stanowi część systemu prawa,

3) art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 września 1950 r., w sprawie zniesienia Biura Odbudowy Stolicy (Dz. U. Nr 42 poz. 357) z art. 94 Konstytucji RP w zw. z ustawą z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523) poprzez nienależyte zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, iż obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w dniu 23 kwietnia 1952 r., tj. dacie wydania orzeczenia dekretowego, był plan Nr 29 pomimo, iż uchylone zostały obwieszczenia o publikacji tego planu, a nadto z uwagi na koncepcje desuetudo, powodującą, że plan ten nie był już stosowany w dacie wydania decyzji dekretowej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia jedynie naruszeń przepisów prawa materialnego, o zmianę w całości zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano podnoszone dotychczas kwestie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego Nr 29

z 1948 r. oraz przeznaczenia spornej nieruchomości w kontekście wykładni pojęcia "budynek użyteczności publicznej".

Ponadto w piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2013 r. skarżący kasacyjnie sprostował omyłki pisarskie w zarzutach skargi kasacyjnej oraz zwrócił uwagę na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10 i z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1643/11. Powołując się na wskazane wyroki wywiedziono, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji odnoszące się do daty końcowej obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy. Do pisma procesowego dołączono opinię prawną dotyczącą wykładni art.7 ust.2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 5/08.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują wokół dwóch zagadnień, które wyłoniły się w niniejszej sprawie. Pierwszym z nich jest zagadnienie dotyczące obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 29 uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy Stolicy w dniu 29 maja 1948 r. Drugą kwestią podnoszoną w skardze kasacyjnej jest ocena prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracji i Sądu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym przyjęcia, że zapisy wskazanego wyżej planu wykluczają możliwość korzystania z gruntu przez przedwojennego właściciela.

W ramach pierwszego zagadnienia autor skargi kasacyjnej podniósł szereg zarzutów i przedstawił argumentację przemawiającą za przyjęciem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1948 r. nie był aktem obowiązującym w dacie wydania orzeczenia dekretowego. Odnosząc się zatem do pierwszego z przedstawionych w skardze kasacyjnej zagadnień należy przede wszystkim rozważyć argumenty, które według autora skargi kasacyjnej nie dawały podstaw do uznania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 29 za akt obowiązujący. W tej kwestii w skardze kasacyjnej zarzucono: 1) brak kontroli prawidłowości przeprowadzenia procedury planistycznej tj. brak dowodów na to, że uchwalenie planu zostało poprzedzone opublikowaniem w Monitorze Polskim ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) brak wyjaśnienia, kiedy została rozpoczęta procedura planistyczna, co pozostaje w związku z ustaleniem, czy do procedury planistycznej miałyby zastosowanie przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, 3) nie wzięcie pod uwagę, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa uchylony został akt prawny – Obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 12 czerwca 1948 r. o opublikowaniu w Monitorze Polskim miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 29.

Według autora skargi kasacyjnej w dacie wydania orzeczenia dekretowego w 1952 r. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 1948 r., gdyż w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa ( Dz.U. Nr 58, poz.523) derogowany został porządek prawny wynikający z ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy, a w konsekwencji należy uznać, że uchylony został również akt prawny - Obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy Warszawy z dnia 12 czerwca 1948 r. ( M.P. Nr 54, poz. 308) o opublikowaniu w Monitorze Polskim Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 29. Autor skargi kasacyjnej powoływał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10 i z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1643/11, w których przedmiotem rozważań było m.in. zagadnienie daty końcowej obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy. W sprawach tych rozważano, czy mimo braku publikacji planu uchwalonego w 1961 r. można ten akt planistyczny uznać za obowiązujący. W uzasadnieniach wskazanych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że choć nie nastąpiło formalne uchylenie przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy, to jednak – per desuetudinem – przepisy te przestały obowiązywać na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa. Wygasło bowiem w tym momencie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, umocowanie ustawowe do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy Warszawy, do której obowiązków należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy Warszawskiego Zespołu Miejskiego, jak i - podległego najpierw Ministrowi Odbudowy, a następnie Ministerstwu Budownictwa - Biura Odbudowy Stolicy, które wykonywało prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze m.st. Warszawy Warszawskiego Zespołu Miejskiego. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny uznał we wskazanych wyrokach, że doszło do rzeczywistego zaprzestania działalności przez Radę, na skutek formalnej oraz faktycznej likwidacji Biura, które choć miało rangę organu Ministerstwa, nie mogło jednakże - po jego likwidacji i bez wyraźnego prawnego unormowania - funkcjonować, w tym także jako jednostka innego ministerstwa.

Należy w tym miejscu zwrócić jednakże uwagę na to, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z innym stanem faktycznym.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1948 r. Nr 29 został bowiem uchwalony przez Naczelną Rady Odbudowy m.st. Warszawy w czasie obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy. Poza sporem jest także i to, że plan ten został opublikowany w Monitorze Polskim z dnia 12 czerwca 1948 r., Nr 54, poz. 308. Zgodnie z art. 3 ustawy o odbudowie m.st. Warszawy do zakresu działania Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy należało zaś uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego. Zgodnie z art. 9 wskazanej ustawy, plany zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1948 r. Nr 29 został uchwalony przez właściwy organ i opublikowany zgodnie z obowiązującą w dacie jego uchwalenia ustawą o odbudowie m.st. Warszawy, a więc uzyskał moc obowiązującą zgodnie z prawem powszechnie obowiązującym.

W związku z zakresem zarzutów skargi kasacyjnej należy ustosunkować się więc do kwestii, czy uznanie, zgodnie z poglądami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionych powyżej wyrokach, że przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy przestały obowiązywać - per desuetudinem – na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa prowadzi do wniosku, jak to wywodzi autor skargi kasacyjnej, że w sytuacji wydania orzeczenia dekretowego po 1950 r. plany prawidłowo uchwalone i ogłoszone pod rządem ustawy z 1947 r. utraciły moc obowiązującą i nie mogły być podstawą wydania orzeczenia rozstrzygającego w przedmiocie wniosku dekretowego. Innymi słowy, czy zmiana ustawy na podstawie której został uchwalony plan miejscowy powoduje utratę mocy obowiązującej tego planu. Zdaniem bowiem autora skargi kasacyjnej, z dniem 31 grudnia 1950 r., czyli z dniem zlikwidowania Ministerstwa Odbudowy, odpadła podstawa prawna do stosowania szczególnego trybu uchwalania planów dla m.st. Warszawy, a zaczął obowiązywać ogólny porządek planistyczny wynikający z dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju.

Aby w pełni ustosunkować się do powyższej kwestii, nie można pominąć regulacji prawnych przewidzianych w tym dekrecie - w jego dziale VI - dotyczącym skutków uzyskania mocy obowiązującej planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 36 dekretu od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego uzyskał moc obowiązującą stosuje się na obszarze nim objętym przepisy art.37-40. Z kolei według art. 39 ust.1 dekretu zmiany w planach zagospodarowania przestrzennego mogą być dokonywane jedynie w trybie przewidzianym w art.17 – 31.

W okresie od uchwalenia i ogłoszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 29 z 1948 r. do 1952 r. (rok orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej) nie były dokonywane żadne zmiany tego planu, ani też nie było żadnych regulacji ustawowych, które stanowiłby o utracie mocy obowiązującej prawidłowo ogłoszonego planu z 1948 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nawet przyjęcie derogowania z porządku prawnego ustawy, która była podstawą uchwalenia planu, nie powoduje per se utraty mocy obowiązującej wydanych na podstawie tej ustawy planów, gdyż w chwili ich uchwalania istniała ważna podstawa prawna, zawierająca również delegację ustawową. Plan zagospodarowania przestrzennego podjęty w drodze uchwały właściwego organu obowiązuje do czasu zmiany tegoż planu lub jego uchylenia przez upoważnione do tego organy; plan taki może także utracić moc obowiązującą, ale na podstawie wyraźnego przepisu i to rangi ustawowej.

Wskazać trzeba, że obwieszczenie o ogłoszeniu planu z 1948 r. zostało wydane na podstawie ważnego i powszechnie wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Obudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze ( Dz.U. R.P. Nr 74, poz. 479). Wskazane rozporządzenie zostało wydane na podstawie ważnej i powszechnie wówczas obowiązującej delegacji ustawowej, zawartej w art. 13 ust.1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy ( Dz.U. Nr 52, poz. 268). Podnoszone natomiast w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące braku dowodów na okoliczność, że uchwalenie planu zostało poprzedzone opublikowaniem w Monitorze Polskim ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są o tyle niezasadne, że badanie poprawności procedury uchwalenia miejscowego planu wykraczało poza granice sprawy rozstrzyganej przez Prezydium Rady Narodowej na podstawie art.7 ust.2 dekretu. Nawet przy założeniu braku dowodów na opublikowanie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchybienia tego nie można rozpatrywać w kontekście rażącego naruszenia prawa, bowiem zakres kontroli legalności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej wyznaczony jest treścią normy zawartej w art.7 ust.2 dekretu warszawskiego. Także podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność braku wyjaśnienia, kiedy została rozpoczęta procedura planistyczna nie ma znaczenia wobec jednoznacznego wskazania w Obwieszczeniu Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy Warszawy z dnia 12 czerwca 1948 r., że zostało ono wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Obudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze ( Dz.U. R.P. Nr 74, poz. 479).

Nie mają znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia sprawy podnoszone przez autora skargi kasacyjnej okoliczności dotyczące rozpoczęcia prac budowlanych przed wejściem w życie planu. Decyduje bowiem stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej.

Odnośnie prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracji i Sądu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym przyjęcia, że zapisy planu wykluczają możliwość korzystania z gruntu przez przedwojennego właściciela spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy usytuowanie na przeważającej części gruntu nieruchomości warszawskiej budynku biurowego Ministerstwa Obrony Narodowej wypełnia zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia przedmiotowego gruntu na cele użyteczności publicznej. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje bowiem stanowiska organów orzekających w sprawie i Sądu pierwszej instancji odnośnie tej części dawnej nieruchomości warszawskiej, która przeznaczona została pod urządzenie drogi i związanej z nią infrastrukturą, co – według Sądu Wojewódzkiego - jest nie do pogodzenia z możliwością korzystania z tego gruntu przez dotychczasowego właściciela.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 ust.2 dekretu warszawskiego, gdyż "dawny właściciel mógł realizować cel użyteczności publicznej z przeznaczeniem na budownictwo biurowe użytkowane przez Ministra Obrony Narodowej" przypomnieć należy, że problematyką dopuszczalności przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu przeznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. OPS 5/08, publ. ONSAiWSA 2009, nr 2, poz.18. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej. Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w art. 7 dekretu o gruntach warszawskich nie posłużono się taką konstrukcją prawną, iż odmawia się przyznania prawa własności czasowej (prawa wieczystej dzierżawy), jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), ale konstrukcją, według której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu (prawa wieczystej dzierżawy) została uzależniona od tego, czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planem zabudowania). Zakładano zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej (cel publiczny), da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że cele użyteczności publicznej są pojęciem tak ogólnym, że wymagały bliższego określenia, przy czym niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na tym terenie lokalizowane, ale o funkcję, jaka mogła być na danym obszarze realizowana (ochrona zdrowia, sport i rekreacja itp.). Konkretyzacja ta powinna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona wystąpić w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy rozważyć jaka funkcja była na danym terenie zrealizowana i czy mieściła się ona w pojęciu użyteczności publicznej, a ponadto czy realizacja takiej funkcji została udokumentowana. W aktach administracyjnych znajdują się dokumenty, które dotyczą tej kwestii. Z karty rejestracyjnej nieruchomości, sporządzonej przez Zarząd Miejski w m.st. Warszawa 3 września 1948 r. wynika, że nieruchomość jest w użytkowaniu i zarządzie Wojska Polskiego ( k.11 akt własnościowych). Z pisma Prezydium Rady Narodowej Wydziału Inspekcji Budowlanej z dnia 28 kwietnia 1951 r. wynika, że już w 1950 r. prowadzone były prace budowlane mające na celu budowę biurowca Ministerstwa Obrony Narodowej. Niewątpliwie zatem przedmiotowy teren znajdował się w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego z 1952 r. w dyspozycji Ministerstwa Obrony Narodowej, które realizowało inwestycję – budowę budynku dla własnych potrzeb. Trudno zaprzeczyć, że Ministerstwo Obrony Narodowej realizując omawianą inwestycję czyniło to na potrzeby wojska. Potrzeby wojska to jednakże nie tylko strategiczne obiekty militarne, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, ale także infrastruktura, która zapewnia obsługę wojska, w tym budynki spełniające określone, zaostrzone wymagania tak w zakresie sposobu ich ewentualnej przebudowy, wyposażenia, jak i pod względem celu, jakiemu mają służyć - zapewnieniu bezpieczeństwa Państwa i dlatego – co wydaje się być zrozumiałe – nie może to być dowolny budynek, wybudowany przez właściciela lub użytkownika gruntu dla celów mieszkalnych lub zarobkowych.

Należy pamiętać o tym, że wszelkie prace budowlane w obiekcie wykorzystywanym na cele obronności Kraju, polegające na przebudowie, montażu, remoncie obiektu budowlanego, a więc prace w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a także takie które obejmują rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego wymagają zachowania podwyższonego stopnia ostrożności oraz zachowania tajemnicy w zakresie tak charakteru prowadzonych prac budowlanych, jak i dokumentacji prawnej tych prac (patrz np. art. 38 pkt. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jednolity: Dz. U. 2013 poz. 1409), co jest rzeczą w pełni zrozumiałą. Taka potrzeba wyklucza dostęp osób trzecich do wymienionych wyżej informacji; trudno zaś wyobrazić sobie sytuację, w której osoba nie realizująca zadań i celów obronności Kraju ma - jako właściciel budynku i użytkownik gruntu – prawo do decydowania nie tylko o zakresie prac budowlanych w obiekcie stricte wojskowym, położonym w dodatku na obszarze zamkniętym, ale dodatkowo wchodzi w posiadanie informacji niejawnych lub tajnych, związanych w tymi pracami.

Okoliczność, że sporny budynek służy potrzebom wojska do chwili obecnej w taki sposób, a więc w istocie odmienny od zwykłego charakteru mieszkalnego lub użytkowego dla ludności cywilnej, potwierdza decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., stanowiąca, że część obszaru przedwojennej działki ( obecnie działka nr [...]) stanowi teren zamknięty. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. ( Dz.U. t.j. 2005., Nr 240, poz.2027 ze zm.) pod pojęciem terenów zamkniętych - rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych ( art.2 pkt 9). Tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22 ( art.2a) Właściwi ministrowie i kierownicy urzędów centralnych zawiadamiają Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podają klauzulę tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie ( art.2b). W świetle podanych okoliczności trudno więc zgodzić się z argumentacją autora skargi kasacyjnej, że sporny grunt wraz budynkiem mógł być oddany w użytkowanie wieczyste przedwojennemu właścicielowi, który następnie wynająłby budynek Ministerstwu Obrony Narodowej, już choćby dlatego – o czym mowa powyżej - że niemożliwym byłoby w pełni bezpieczne wykorzystanie budynku, stanowiącego własność osoby cywilnej, będącej jednocześnie użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym posadowiony byłby budynek, jako stanowiska kierowania państwem i stanowiska dowodzenia Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej w stanie zagrożenia bezpieczeństwa państwa i wojny.

W świetle art.7 ust.2 dekretu gmina była obowiązana uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania. W rozpoznawanej sprawie zapisy planu, jak wyżej wywiedziono przewidywały m.in. przeznaczenie pod budownictwo użyteczności publicznej. Jak trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji to, czy określony obiekt można zakwalifikować jako spełniający wymóg "użyteczności publicznej" nie jest wyłącznie zastrzeżone dla obiektów, do których istnieje nielimitowany podmiotowo fizyczny dostęp. Budynek będzie miał charakter budynku użyteczności publicznej także wówczas, kiedy dostęp do niego będzie miała wprawdzie jedynie określona kategoria podmiotów, ale cele i zadania, jakie w nich realizować ma Państwo służyły będą zaspokajaniu potrzeb ogółu społeczeństwa. Jedną zaś z takich oczywistych potrzeb jest zapewnienia bezpieczeństwa militarnego Państwa. Ta funkcja w sposób oczywisty nie mogła być realizowana na gruncie przez osoby prywatne.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.