Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 370/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 137.
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie NSA Grażyna Pawlos-Janusz, NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Julita Kula, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. C., J. C., J. W. i S. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 poz. 64) wywłaszczona została na rzecz Państwa m.in. nieruchomość położona w L. oznaczona jako działka nr 172 o pow. 1854 m stanowiąca własność W. C. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Państwa na wniosek Zarządu Inwestycji Szkół Wyższych w L., zgodnie z lokalizacją budowy obiektów A. R. w L., ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L. Powołaną decyzją ustalono na rzecz byłego właściciela odszkodowanie w kwocie 29.664 zł.

Pismem z dnia 7 grudnia 2010 r. J. C., E. C. J. W. i S. C. z. w Urzędzie Miasta L. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podnosząc iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Prezydent Miasta L. ustalił, że część wywłaszczonej działki oznaczonej w dacie uwłaszczenia nr 172 obecnie wchodzi w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr 231, która zgodnie z księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy L.-W. w L. z siedzibą w Ś. stanowi własność Gminy L. Podstawą wpisu prawa własności była umowa darowizny z dnia 8 lipca 2009 r. sporządzona w formie aktu notarialnego rep A nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda L. wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu ww. nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 172 w części wchodzącej w skład aktualnej działki nr 231 i wyznaczył do prowadzenia tej sprawy Starostę L.

W toku prowadzonego postępowania Starosta L. ustalił, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili spadkobiercy W. C. (akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony w dniu 16 września 2010 r. rep. A nr [...], zarejestrowany w Rejestrze Aktów Poświadczenia Dziedziczenia pod nr 58356). Podczas przeprowadzonych w dniu 8 czerwca 2011 r. oględzin wnioskowanej do zwrotu nieruchomości ustalono, że część wywłaszczonej działki nr 172 wchodząca w skład aktualnej działki nr 231 stanowi ogrodzony teren użytkowany przez MPWiK, zajęty pod pompownię i urządzenia do uzdatniania wody, działka w niewielkiej części zajęta jest pod budynek murowany. Całość terenu zagospodarowana jest elementami infrastruktury stacji uzdatniania wody i pompowni. Na podstawie informacji przekazanej przez Wydział Planowania Urzędu Miasta L. organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wywłaszczenia objęta była Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 3 czerwca 1969 r. z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] Zgodnie z ww. planem przedmiotowa działka w dacie wywłaszczenia położona była w obszarze oznaczonym symbolem B 141 UN - teren rozwojowy wyższej uczelni rolniczej - konieczność opracowania studium szczegółowego. W części północnej w rejonie węzła drogowego możliwa usługa związana z dzielnicą przemysłową.

Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 7 grudnia 2011 r. wnioskodawcy oświadczyli, że podtrzymują wniosek o zwrot ww. nieruchomości. Pełnomocnik MPWiK wyraził stanowisko przeciwne zwrotowi nieruchomości podnosząc, iż na wnioskowanej do zwrotu działce znajdują się urządzenia stanowiące element sieci wodociągowej, do których MPWiK musi mieć dostęp.

W toku postępowania wykonana została przez uprawnionego geodetę dokumentacja geodezyjno-prawna wywłaszczonego gruntu zarejestrowana w dniu 27 kwietnia 2012 r. w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. Z dokumentacji tej wynikało, że wnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej działki nr 172 oznaczona w ww. dokumentacji nr 172/1 o pow. 0,0776 ha, stanowiąca aktualnie część działki nr 231, której właścicielem jest gmina L., a użytkownikiem Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. została oznaczona projektowanym nr 231/1.

Ponadto organ I instancji wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości powstała stacja uzdatniania wody wraz ze zbiornikami wody i infrastrukturą techniczną niezbędną do jej obsługi. Natomiast na podstawie Planu i realizacji inwestycji A. R. w L. za okres 1 stycznia — 30 czerwca 1987 r. z dnia 13 lipca 1987 r. ustalił, że szczegółowy plan realizacyjny zagospodarowania terenu wraz z założeniami techniczno- ekonomicznymi uzbrojenia i urządzenia terenu zatwierdzony został decyzją Urzędu Miejskiego - Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w dniu 6 lipca 1976 r. Z informacji o przebiegu procesu inwestycyjnego z dnia 10 października 1984 r. wynika, że prace związane z realizacją budowy obiektów A. R. zostały rozpoczęte w 1977 r. natomiast stacja uzdatniania wody wraz ze zbiornikami wody powstała jako obiekt pomocniczy zabezpieczający zaopatrzenie w wodę domów studenckich i stołówki AR w L. (pismo Archiwum UMCS z dnia 7 października 2011 r.). Inwestycja ta została wykonana w okresie od 4 września 1986 r. do 18 lipca 1989 r. zgodnie z umową nr [...] z dnia [...] - protokół odbioru i przekazania obiektu "Stacja uzdatniania wody os. F. w L." z dnia 7 sierpnia 1989 r. Umową z dnia 30 września 1992 r. powyższy obiekt został nieodpłatnie przekazany na własność Miasta L., a jako eksploratora obiektu wskazano Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji.

W wyniku ponownych oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 31 maja 2012 r. ustalono, że całość przedmiotowego terenu jest ogrodzona i użytkowana przez MPWiK. Na wnioskowanej do zwrotu działce znajdują się 3 zbiorniki wody osypane ziemią oraz komory i rurociągi technologiczne, całość zajęta jest pod urządzenia MPWiK. które obsługują budynki U. P. i częściowo osiedle mieszkaniowe F.

W tak ustalonym stanie faktycznym decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta L., działając na podstawie art. 5, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139. art. 140 ust. 1, 2, 3, art. 141, art. 142, art. 216 ust. 1 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o zwrocie na rzecz E. M. C., J. C., J. W. W., S. P. C. nieruchomości położonej w L. w pobliżu ul. D., oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr 0663.1011-267/2012 jako projektowana działka nr 231/1 o pow. 0,0776 ha, stanowiąca część aktualnej działki nr 231. Powołaną decyzją wnioskodawcy zostali zobowiązani do zwrotu zwaloryzowanej kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zrealizowana na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości inwestycja stanowi realizację celu wywłaszczenia, jako część infrastruktury niezbędnej do obsługi obiektów A. R. w L., jednak z uwagi na fakt, że inwestycja ta została zrealizowana z przekroczeniem ustawowych terminów, określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ocenie organu I instancji zachodzą przesłanki do jej zwrotu na rzecz spadkobierców byłego właściciela. Organ I instancji ustalił, że po zwaloryzowaniu kwota odszkodowania ustalona za wywłaszczoną nieruchomość stosownie do powierzchni zwracanego gruntu wyniosła 5.635,44 zł i nie przekracza 50% aktualnej wartości rynkowej nieruchomości. W odniesieniu do usytuowanych na przedmiotowej nieruchomości elementów sieci wodociągowej, organ I instancji uznał, że stosownie do art. 49 kodeksu cywilnego urządzenia te nie stanowią części składowych zwracanej nieruchomości, ponieważ wchodzą w skład przedsiębiorstwa - MPWiK, a zatem stanowią jego własność.

Od powyższej decyzji Starosty L. odwołania do Wojewody L. wniósł Prezydent Miasta L. i Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w L. Spółka z o.o. MPWiK podniósł, iż decyzja Starosty L. jest nieuzasadniona, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany, zlokalizowana na spornym gruncie stacja uzdatniania wody z dwiema studniami głębinowymi i trzema zbiornikami wody była jedynie obiektem pomocniczym niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania budynków akademickich, których budowę rozpoczęto w 1979 r., a więc w terminie ustawowym i stanowiła jedynie kolejny etap inwestycji. Ponadto w ocenie odwołującego niespełnienie przez inwestora przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 ustawy nie oznacza bezwzględnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Prezydent Miasta L. również wniósł o uchylenie w całości powyższej decyzji Starosty L. zarzucając jej naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego regulacja zawarta w art. 137 oznacza, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a określone w ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego art. 137 terminy stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych terminów brak jest podstaw do orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda L. po rozpoznaniu wskazanych odwołań uchylił zaskarżoną decyzję starosty L. z dnia [...] w całości i odmówił zwrotu projektowanej działki nr 231/1 o pow. 0,0776 ha położonej przy ul. D. w L. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, jednak dokonał wadliwej oceny prawnej, co w konsekwencji spowodowało podjęcie wadliwego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wskazał, że będąca przedmiotem wniosku część wywłaszczonej działki nr 172 o pow. 0,1854 ha, oznaczona aktualnie nr 231/1 o pow. 0,0776 ha, została nabyta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę obiektów A. R. w L., ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L. Cel ten został określony w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] znak: [...]. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie poczynił ustaleń, czy sporna działka była przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz A. R. na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) oraz czy w stosunku do tej działki była wydana decyzja deklaratoryjna Wojewody L. na podstawie art. 256 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164. poz. 1365), zgodnie z którym z dniem wejścia w życie ustawy grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Kwestia ta ma jednak zasadnicze znaczenie w przypadku, gdy stan, o którym mowa w art. 229 ustawy istnieje w dacie wydania przez organy administracyjne decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem skutkuje koniecznością umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie art. 229 nie ma zastosowania, bowiem w dacie złożenia wniosku, jak również w dacie wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowiła własność gminy miasto L. i nie była obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, w związku z powyższym należało rozpoznać wniosek inicjujący postępowanie administracyjne pod kątem ustawowych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Organ II instancji przyjął, iż celem wywłaszczenia była budowa obiektów A. R. w L. a realizacja tego typu inwestycji obejmuje również budowę infrastruktury oraz urządzeń towarzyszących. Stacja uzdatniania wody wraz ze zbiornikami wody powstała bowiem jako obiekt pomocniczy zabezpieczający zaopatrzenie w wodę domów studenckich i stołówki AR w L. Organ I instancji wobec tego prawidłowo przyjął, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, zagospodarowując całą sporną nieruchomość. Nie można tym samym zasadnie twierdzić, iż przedmiotowa działka wprawdzie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, ale po upływie terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy, przez co stała się zbędna na ten cel. Zagospodarowanie przedmiotowej działki jest trwałe, a zrealizowany na tym i sąsiednich gruntach obiekt ma charakter publiczny. Ewentualny zwrot projektowanej działki spowodowałby – zdaniem organu - utratę przydatności całego obiektu, co tym bardziej przemawia za jego niecelowością i niezasadnością. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji orzekając o zwrocie przedmiotowej nieruchomości winien był również ustalić, czy poczynione na gruncie bezpośrednio po jej wywłaszczeniu działania powodują zmniejszenie, czy też zwiększenie wartości spornej nieruchomości w myśl art. 140 ust. 4 ustawy.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ I instancji w zasadzie prawidłowo, choć w sposób niepełny z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości, ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie. Podejmując decyzję o zwrocie powinien dodatkowo sporządzić i ocenić (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) operat szacunkowy określający ewentualne zaistnienie okoliczności (działań) powodujących zmniejszenie bądź zwiększenie wartości nieruchomości oraz rozważyć skorygowanie ustalonego zwaloryzowanego odszkodowania o kwotę równą różnicy wartości zwracanej nieruchomości określonej na dzień jej zwrotu. Na tym etapie organ I instancji powinien również szczegółowo określić, jakie działania (nakłady) na wywłaszczonej nieruchomości zostały poczynione po dniu złożenia wniosku o zwrot, a jakie przed tym dniem, biorąc pod uwagę, iż byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na wywłaszczonej nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot.

Analizując treść art. 140 ust. 4 ustawy należy zaznaczyć, że pojęcie "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości" ma odmienną treść od pojęcia "nakładów" w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem ustawy należy ocenić czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości - pozytywny bądź negatyw," bez żadnego badania czy stanowiło to realizację celu wywłaszczenia. Tym samym zostały naruszone zarówno przepisy postępowania administracyjnego wskazane w powyżej omówionych odwołaniach stron, jak i sam przepis materialno-prawny art. 140 ust 4 ustawy. Tym niemniej rozważania w tym zakresie nie mogą być uwzględnione z uwagi na to że w ocenie organu odwoławczego, niezasadny jest sam zwrot działki, a co za tym idzie bezprzedmiotowe jest odnoszenie się w toku tego postępowania do uregulowań zawarty w powołanym przepisie art. 140 ust. 4 ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. C., J. C., J. W. i S. C. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody L. z dnia [...] i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt.2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieprawidłowego ich zastosowania w następstwie przyjęcia, że powołane przepisy zawierają zakaz dokonywania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości użytych również na cele inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu i w stosunku do których cel wywłaszczenia zrealizowany został po upływie terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy, podczas gdy przepisy te wprost wykluczają możliwość dodatkowego użycia nieruchomości wywłaszczonej na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej oraz zakreślają 10- letni termin realizacji celu wywłaszczenia, upływ którego powoduje zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców uprawnia do skutecznego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części.

Ponadto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6 k.p.a.- zasady praworządności polegającej na obowiązku działania przez organy władzy publicznej na podstawie przepisów prawa, w wyniku dowolnego przyjęcia przy wykładni wyżej wskazanych przepisów ustawy, iż terminy 7 i 10 lat określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy cyt. "stanowią dopełnienie przesłanki zbędności", podczas gdy wniosek przytoczonej treści nie ma żadnego oparcia prawnego w przepisach ustawy oraz mając na uwadze materialny charakter tych terminów, jak i naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wadliwe wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji organu II instancji, w której zabrakło przekonywującego ustosunkowania do stanowiska prezentowanego w decyzji organu I instancji, zgodnie z którym Starosta L. przyjął, iż orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje ścisłe interpretowanie przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości w powiązaniu z terminami określonymi w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy.

Skarżący podniósł, że objęte wnioskiem o zwrot nieruchomości o powierzni 776 metry kwadratowe dawnej działki nr 172, wykorzystywane są również na cele nie związane z wywłaszczeniem. Decyzją Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] znak [...] orzeczono wywłaszczenie m.in. działki stanowiącej własność W. C. w związku z lokalizacją budowy obiektów A. R. w L. ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach urbanistycznych m. L. Ogólnie wskazany w decyzji cel wywłaszczenia, został wcześniej nieformalnie skonkretyzowany w piśmie Zarządu Inwestycji Szkół Wyższych w L. z dnia 18 lutego 1974r. L.dz. ZI/526/74 powiadamiającym W. C., iż jego grunt położony w dzielnicy F. oznaczony nr 172 o pow. 18 a 54 m.kw. przewidziany został do nabycia na rzecz Państwa w związku z planowaną budową zespołu obiektów dydaktyczno-socjalnych A. R. Przyjęcie w zaskarżonej decyzji przez Wojewodę L., że celem wywłaszczenia była obok obiektów AR, również budowa infrastruktury i urządzeń towarzyszących inwestycji, nie ma wprost oparcia w dokumentacji wywłaszczeniowej. Przyjmując za Wojewodą iż cel wywłaszczenia skonkretyzowany w decyzji wywłaszczeniowej obejmował również budowę infrastruktury i urządzeń towarzyszących temu zadaniu wskazania wymaga, że z działki 172 o pow. 1854 m.kw. (w dniu wywłaszczenia), na cele infrastrukturalne przekazano wyłącznie 776 m kw. tj. powierzchnię wchodzącą aktualnie w skład ogrodzonej działki opatrzonej nr ewid. 232/1 będącej od dnia 8 lipca 2009 r. własnością Gminy L., a użytkowanej przez MPWi K (zarządca). Z ustaleń poczynionych w sprawie przez organ I instancji i nie kwestionowanych przez Wojewodę L. ( m. in. oględzin w dniu 31 maja 2012 r.) wynika, że wywłaszczona część działki 172 w ilości 776 m.kw. wchodząca aktualnie w skład działki 231/1 pozostaje zajęta pod trzy zbiorniki wody, stację uzdatniania oraz budynek MPWiK służące zaopatrzeniu w wodę obok budynku A. R. (obecnie U. P.), również osiedle mieszkaniowe F.

W uzasadnieniu podniesiono, że z decyzji wywłaszczeniowej oraz pozostałej dokumentacji archiwalnej określającej cel wywłaszczenia działki nr 172, nie wynika, iż celem wywłaszczenia miała być lokalizacja na tej działce infrastruktury zaopatrującej w wodę osiedle mieszkaniowe. Również z ustaleń Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium WRN w L. z dnia [...] określającego dla działki 172 w dacie wywłaszczenia przeznaczenie jako terenu rozwojowego wyższej uczelni rolniczej z możliwością lokalizacji w części północnej w rejonie węzła drogowego wyłącznie usług związanych z dzielnicą przemysłową, nie wynika związek celu dokonanego wywłaszczenia z celem jakiemu on również służy tj. zaopatrzeniu w wodę osiedla mieszkaniowego. W ocenie skarżących w sprawie zaktualizowały się wynikające z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z ustalonego i przyjętego przez Wojewodę stanu faktycznego wynika, że prace związane z realizacją budowy obiektów A. R. rozpoczęte zostały w 1977 r., natomiast budowę infrastruktury tj. zbiorników wody, stacji uzdatniania wody na części działki 172 przeprowadzono w okresie od 4 września 1986 r. do 18 lipca 1989 r. w oparciu o umowę nr [...] z 1 grudnia 1982 r. sfinalizowaną protokołem odbioru i przekazania z dnia 7 sierpnia 1989 r. Poza tym zdaniem skarżących Wojewoda L. dowolnie przyjął, że terminy 7 i 10 lat, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności", podczas " gdy istota zbędności polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.).

W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, gdyż w niniejszej sprawie nie było podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda L. prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ulicy D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 231/11 o powierzchni 0,0776 ha. Rozstrzygnięcie organu I instancji w ocenie organu odwoławczego okazało się zatem nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości. Niezgodność z przepisami prawa to niezgodność z przepisami prawa materialnego lub przepisami prawa procesowego przez ich rażące naruszenie lub ich wadliwą wykładnię (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 12, Warszawa 2012, str. 519-520). Należy wobec tego wskazać, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma on kompetencje merytoryczno-reformatoryjne (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1989r., sygn. akt IV SA 1278/88, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy mając na względzie powyższe uwagi wydał rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Zagadnienie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało uregulowane w rozdziale 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Przepis art. 137 u.n.g. wskazuje w tym względzie na dwa przypadki zbędności:

1) kiedy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu i

2) gdy mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio także do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 i z 1982r. Nr 11, poz. 79), co wynika z art. 216 u.g.n.

Jak wynika z akt sprawy decyzją Prezydenta Miasta L.F z dnia [...] nr [...] na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 poz. 64) wywłaszczona została na rzecz Państwa m.in. nieruchomość położona w L. oznaczona jako działka nr 172 o pow. 1854 m stanowiąca własność W. C. Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2010r. spadkobiercy W. C. – J. C., E. C., J. W. i S. C. wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wskazując, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została zagospodarowania z celem wywłaszczenia. Z dokumentacji Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. wynikało, że wnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej działki nr 172 oznaczona w dokumentacji nr 172/1 o pow. 0,0776 ha, stanowiąca aktualnie część działki nr 231, której właścicielem jest gmina L., a użytkownikiem Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. została oznaczona projektowanym nr 231/1. Przedmiotowa nieruchomość została ogrodzona, powstała na niej stacja uzdatniania wody wraz z 3 zbiornikami wody osypanymi ziemią oraz komory, rurociągi technologiczne i infrastruktura techniczna niezbędna do ich obsługi. Zatem całość – na co wskazał także przedstawiciel MPWiK zajęta została pod urządzenia MPWiK, które obsługują budynki U. P. (obecnie U. P.) i częściowo osiedle mieszkaniowe F. (oględziny nieruchomości z dnia 31 maja 2012 r.). Przy czym należy wskazać, że wnioskodawcy podpisali protokół bez zastrzeżeń.

Organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze ustalenia Planu i realizacji inwestycji A. R. w L. za okres 1 stycznia — 30 czerwca 1987 r. z dnia 13 lipca 1987 r. ustalił, że szczegółowy plan realizacyjny zagospodarowania terenu wraz z założeniami techniczno - ekonomicznymi uzbrojenia i urządzenia terenu zatwierdzony został decyzją Urzędu Miejskiego - Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w dniu [...]. Z informacji o przebiegu procesu inwestycyjnego z dnia 10 października 1984 r. wynika, że prace związane z realizacją budowy obiektów A. R. zostały rozpoczęte w 1977 r. natomiast stacja uzdatniania wody wraz ze zbiornikami wody powstała jako obiekt pomocniczy zabezpieczający zaopatrzenie w wodę obiektów AR w L. (pismo Archiwum UMCS z dnia 7 października 2011 r., cyt. "kwestor zmuszony jest także wybudować (...) stację uzdatniania wody z dwoma studniami głębinowymi i trzema zbiornikami wody (...) z uwagi na nie zabezpieczenie wody z miejskiej sieci.." k. 125 akt admin. I instancji). Inwestycja ta została wykonana w okresie od 4 września 1986 r. do 18 lipca 1989 r. zgodnie z umową nr 567/82/82 z dnia 1 grudnia 1982 r. - protokół odbioru i przekazania obiektu "Stacja uzdatniania wody os. F. w L." z dnia 7 sierpnia 1989 r. Umową z dnia 30 września 1992 r. powyższy obiekt został nieodpłatnie przekazany na własność Miasta L., a jako eksploratora obiektu wskazano Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, który zapewni dostawę wody dla obiektów A. R. (k. 68-69 akt admin. I instancji). W aktach sprawy znajduje się także protokół odbioru i przekazania obiektu użytku tj. Stacji Uzdatniania Wody A. R. w L. sporządzony w dniu 23 listopada 1993r. (k. 67 akt admin. I instancji).

Z powyższego wynika zatem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie terminów określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W przedmiotowej sprawie sporna pozostaje zatem okoliczność, czy fakt zrealizowania celu wywłaszczenia z przekroczeniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., jak podnoszą skarżący, oznacza, że nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego ją wywłaszczono. Trzeba wskazać, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt istnienia nierozerwalnego związku pomiędzy określeniem celów wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z akt sprawy wynika, że na działce objętej wnioskiem o zwrot znajduje się stacja uzdatniania wody ze zbiornikami i urządzeniami towarzyszącymi, które doprowadzają wodę do obiektów U. P. tj. domów studenckich i stołówki. Skoro zaś cel wywłaszczenia powinien być identyczny ze sposobem korzystania z nieruchomości, to trudno w niniejszej sprawie twierdzić, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia (por. wyroki NSA z dnia 21 października 1991 r., VI SA 914/91, z dnia 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93, a także wyrok SN z dnia 7 lutego 1995 r., III ARN 82/94, OSNP 1995/15/183).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie niniejszym nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat (por. Wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 2098/10 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1924/10, lex nr 1149269). Ponadto w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 2098/10 podniesiono, że przemawiają za takim stanowiskiem również inne okoliczności. W rozpatrywanej sprawie wywłaszczenia dokonano bowiem na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Artykuł 34 ust. 1 tej ustawy stanowił, że nieruchomość wywłaszczona w trybie tej ustawy podlegała zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli właściwy organ ustalił, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Ustawa ta nie określiła zatem jakiegokolwiek terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Podobne stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2013r., sygn. akt I OSK 947/12 (opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wskazując, że punktem wyjścia do rozważań dotyczących stosowania art. 137 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia w ogóle został zrealizowany. Jeżeli cel taki został zrealizowany, to niezależnie od terminu realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 ustawy. Realizacja celu wywłaszczenia oznacza bowiem, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia i regulacja zawarta w powołanym przepisie sytuacji tej nie zmienia. (por. także wyrok z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 514/11; z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1558/10; z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1879/12). Odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady lex retro non agit, która jest jedną z podstawowych standardów państwa prawa.

Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowody należy wskazać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, wobec tego nie można mówić o zbędności nieruchomości. Do realizacji celu wywłaszczenia doszło jeszcze pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a osoby wówczas uprawnione do zwrotu nie skorzystały z przysługujących im uprawnień określonych w art. 34 tej ustawy i nie złożyły wniosku o zwrot nieruchomości przed wybudowaniem parkingu., który według znajdujących się w aktach sprawy dokumentów powstał w latach 1981 -1982. Skoro więc nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to prawo byłego właściciela (bądź jego spadkobierców) do żądania jej zwrotu wygasło (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06). Nie można w tej sytuacji twierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i określeniu w art. 137 ust. 1 szczegółowych przesłanek zbędności - nieruchomość, która nie była zbędna przed 1 stycznia 1998 r., bowiem wykorzystywana była zgodnie z celem wywłaszczenia, stała się automatycznie zbędna z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 137 ust. 1), a więc od momentu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a roszczenie byłego właściciela o zwrot stało się aktualne tylko z tego powodu.

Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska skarżących, że Wojewoda L. nienależycie zinterpretował cel wywłaszczenia, o którym mowa w art. 136 u.g.n., jak również nie wyjaśnił okoliczności odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uwzględniając zrealizowanie celu wywłaszczenia z przekroczeniem terminów określonych w art. 137 u.g.n.

W ocenie Sądu przedstawione okoliczności dawały Wojewodzie podstawę do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, z tych względów brak było podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego zaskarżona decyzja Wojewody wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa odpowiada prawu, a skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).