Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1172/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2a, art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. nr [...], z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy Ł. na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. a, ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm., w dalszej części uzasadnienia powoływana, jako ustawa), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.)

I. określił na kwotę 25.945,83 zł wysokość opłaty wniesionej przez Gminę Ł. za pobyt S. L. w domu pomocy społecznej (dalej jako dps) w D. w okresie od dnia 22 lutego 2010r. do dnia 31 grudnia 2011r.;

II. ustalił wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu pobytu S. L. w dps w D. za okres od dnia 22 lutego 2010r. do dnia 31 grudnia 2011r. na kwotę 18.556,72 zł wniesionej przez Gminę Ł.;

III. zobowiązał R. L. do zwrotu należności, o której mowa w pkt II tj. w kwocie 18.556,72 zł na rzecz Gminy Ł., w terminie do dnia 31 października 2012r.

W uzasadnieniu Wójt Gminy wskazał, iż stosownie do art. 60 ustawy, pobyt w dps jest odpłatny, zaś średni miesięczny koszt pobytu S. L. wynosił pierwotnie 2.142 zł miesięcznie, natomiast od dnia 1 kwietnia 2010r. – 2.282 zł, na podstawie zarządzenia Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej na terenie powiatu [...] w 2009r. oraz zarządzenia Nr [...] z dnia [...]. Z kolei od dnia 1 marca 2011r., na podstawie zarządzenia Nr [...] z dnia [...] koszt pobytu w domu pomocy społecznej wynosił 2.170 zł. Dalej wyjaśnił, iż jak stanowi art. 61 ust. 1 ustawy, do wnoszenia opłat za pobyt w dps obowiązani są w kolejności: mieszkaniec domu w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu, zstępni przed wstępnymi zgodnie z zawartą umową a następnie gmina, z której osoba została skierowana do dps. Jak wynika z akt sprawy S. L. jest rozwiedziony i sam ponosił odpłatności za pobyt w dps w kwocie 1.045 zł miesięcznie, zaś od dnia 1 kwietnia 2010r. w kwocie 1.076,38 zł miesięcznie. Różnicę ponosiła Gmina Ł..

W toku postępowania w sprawie pomocy S. L. ustalono, że ma syna R. L., który jest jedynym zstępnym, przy czym dotychczas nie interesował się ojcem i nie pomagał mu, nie wyraził zgody na ponoszenie części kosztów pobytu ojca w dps, nie zawarł umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze to ustalenie oraz regulację art. 61 ust. 1 i art. 104 ust. 3 ustawy organ wszczął postępowanie w sprawie zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę. W następstwie tego wydana została decyzja z dnia [...] w której określono wysokość zwrotu za okres od 22 lutego 2010r. do 30 czerwca 2010r. i zobowiązano R. L. do zwrotu ustalonych należności. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie wskazując, iż właściwa jest droga postępowania sądowego i dochodzenie zwrotu na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Gmina Ł. wniosła pozew do Sądu Rejonowego, który pozew odrzucił wskazując, iż wysokość należności podlegającej zwrotowi ustala się w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy.

Mając na uwadze stanowisko sądu powszechnego, w dniu 9 stycznia 2012r. organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości podlegających zwrotowi z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę. R. L. nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu, dlatego też wykorzystano informacje uzyskane w urzędzie skarbowym, ZUS i urzędzie miasta. W konsekwencji podjętych czynności organ ustalił, iż R. L. jest osobą samotnie gospodarującą, dochód miesięczny wyliczony w oparciu o dokumenty z urzędu skarbowego oraz ZUS wynosił w 2011r. średnio 2.265,01 zł i był wyższy od 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. od kwoty 1.431 zł., co oznacza, iż R. L. zobowiązany jest ponosić opłatę za pobyt ojca w dps, jednak kwota jego dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 1.431 zł miesięcznie.

Organ wyjaśnił, iż należność do zwrotu wyliczył w sposób następujący: 2.265,01 zł (dochód uzyskiwany) – 1.431 zł (300% kryterium dochodu osoby samotnie gospodarującej) = 834,01 zł (kwota do zwrotu). W okresie od dnia 22 lutego 2010r. do dnia 31 grudnia 2011r. należność do zwrotu wynosi za luty 2010r. – 208,50 zł i za każdy następny miesiąc 2010 oraz 2011 roku po 834,01 zł, łącznie 18l556,72 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. L. wniósł o jej uchylenie w całości. Uzasadniając podkreślił, iż w art. 104 ust. 3 ustawy ustawodawca przewidział wyłącznie formę umowy cywilnoprawnej do ustalenia wysokości opłaty za pobyt mieszkańca w dps, świadczy o tym formuła "ustala", co w języku przepisów prawnych wyraża nakaz dokonania takiej właśnie czynności prawotwórczej ze skutkiem wiążącym dla każdej ze stron. Umowa powinna być zawarta na piśmie i określać w szczególności formę i rozmiar świadczonej pomocy oraz okres, na jaki została zawarta. Odwołujący wskazał, przywołując orzeczenie sądu administracyjnego, iż w przypadku gdy zstępny mieszkańca dps odmawia podpisania umowy, o której mowa w ustawie o pomocy społecznej, to organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 Kodeksu cywilnego. Niedopuszczalne jest natomiast wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ustawy o pomocy społecznej, określającej wysokość kwoty poniesionych wydatków na świadczenia z pomocy społecznej tj. wniesionej zastępczo przez gminę opłaty za pobyt w dps w odniesieniu do osób zobowiązanych na podstawie umowy do wnoszenia opłaty za pobyt w dps ich członka rodziny.

Odwołujący wskazał, iż udokumentowana odmowa zawarcia umowy nie uzasadnia wydania decyzji określającej wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę i zobowiązującej do ich zwrotu osobę, która odmówiła zawarcia umowy. Dodał, iż kwestia zgody osoby mającej partycypować w kosztach pobytu w dps jest drugorzędna, istotnym dla zobowiązania danej osoby do realizacji zobowiązania jest zawarcie umowy, niezbędnym jest jednak przedstawienie projektu umowy określającej zasady partycypowania w kosztach w czasie, gdy wydawana jest decyzja o ponoszeniu odpłatności za pobyt w dps przez mieszkańca tej placówki. Zobowiązany musi bowiem od początku istnienia zobowiązania znać warunki jego realizacji. Odwołujący odmówił podpisania umowy, co za tym niedopuszczalne było wydanie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt II i III, ustaliło wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu pobytu S. L. w dps w D. za okres od 1 lipca 2010r. do dnia 31 grudnia 2011r. na kwotę 15.012,18 zł, którą R. L. zobowiązany jest zwrócić Gminie Ł. w terminie do dnia 31 października 2012r..

Przywołując ustalony w sprawie stan faktyczny organ odwoławczy przytoczył wszystkie dotychczas wydane rozstrzygnięcia, podkreślił, iż pismem z dnia 8 czerwca 2010r. został przedstawiony R. L. projekt umowy zobowiązującej go do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w dps od dnia 22 lutego 2010r.. W piśmie z dnia 18 czerwca 2010r. odwołujący podał informacje dotyczące sytuacji rodziny tj. stosunków z ojcem, który był karany za znęcanie się nad rodziną. Zauważył, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i organów, występowały rozbieżne stanowiska co do zagadnienia w jakiej formie następuje wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ustalenia zakresu ich zobowiązań. Wskazał, iż zgodnie z ugruntowanym obecnie stanowiskiem zwarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w dps, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w dps, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej, to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą do wyegzekwowania takich należności przez gminę jest wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy. Dodał, iż NSA stoi na stanowisku, że dopiero poniesienie przez gminę opłat, w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych od zawarcia lub wykonania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Powracając na grunt sprawy Kolegium stwierdziło, iż ma do czynienia z sytuacją odmowy zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy, a zatem zachodzi konieczność wydania decyzji administracyjnej. Obciążenie opłatami za pobyt w dps osoby należącej do kręgu zobowiązanych uzależnione jest od jej dochodu. Przy czym kwota dochodu pozostała po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

Dalej organ wyjaśnił, iż z uwagi na brak zgody strony na przeprowadzenie wywiadu wykorzystał informacje pozyskane z urzędu skarbowego, ZUS, urzędów miejskich. Strona wyjaśniła, iż ojciec nie interesował się nią, był alkoholikiem, znęcał się nad rodziną dlatego nie wyraża zgody na wywiad środowiskowy i ponoszenie opłat za pobyt ojca w dps. Przytaczając wyliczenie dochodu przeprowadzone przez organ I instancji Kolegium stwierdziło, iż jest ono prawidłowe jednak nie można za prawidłowy przyjąć okres za jaki organ zobowiązał stronę do zwrotu poniesionych zastępczo przez gminę opłat. Organ I instancji pominął bowiem, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] którą Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] przypisującą stronie do zwrotu kwotę 2.579,09 zł za pobyt ojca w dps za okres od dnia 22 lutego 2010r. do dnia 30 czerwca 2010r. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] w części, w jakiej ustala wysokość należności podlegającej zwrotowi za okres od dnia 22 lutego 2010r. do dnia 30 czerwca 2010r. dotknięta jest wadą nieważności z uwagi na przesłankę określoną w art. 156 §1 pkt 3 K.p.a., dotyczy bowiem w tym zakresie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tym samym wysokość należności, do zwrotu winna obejmować okres od 1 lipca 2010r. do 31 grudnia 2011r. i tym samym wynosić 15.012,18 zł (834,01 zł x 18 miesięcy).

Kończąc Kolegium pouczyło stronę, iż stosownie do art. 64 ustawy, osoby noszące opłatę za pobyt w dps można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, o ile zaistnieje m.in. sytuacja opisana w tym przepisie. Nadto na mocy art. 104 ust. 4 ustawy, w przypadkach szczególnie uzasadnionych możliwe jest odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie lub odroczenie terminu płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. L. zaskarżył powyższą decyzję w pkt 2 i wniósł o uchylenie bądź zmianę i zwolnienie od obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca w dps.

Skarżący argumentował, iż zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca, w szczególności gdy uwzględni się relacje jakie miał z ojcem i krzywdy jakie wyrządził jemu i matce. Jako błędną ocenił skarżący ustaloną kwotę do zwrotu. Wskazał, iż nie wiadomo na podstawie jakiego dokumentu ustalono koszt pobytu na kwotę 1.045 zł. W zaskarżonej decyzji organ nie podał takiego aktu ani daty jego ogłoszenia, zaś w dopiero data ogłoszenia takiego aktu jest podstawą do ustalenia opłaty. Nadto decyzja nie wskazuje wysokości świadczenia emerytalnego uzyskanego przez ojca, gdy jednocześnie wskazuje się wszelkie dane skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Materia prawna interesująca z punktu widzenia niniejszej sprawy została uregulowana w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2009r Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W przepisie art. 61 ustawa ta stanowi, iż obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w dps są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

Dalej ustawa jasno stanowi, iż podmioty określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Regulacja ta każe wyprowadzić wniosek, iż obowiązek podmiotów określonych w przepisie art. 61 ust 1 pkt 2) i 3) ma charakter akcesoryjny i powstaje dopiero wówczas gdy mieszkaniec domu (przedstawiciel ustawowy umieszczonego w domu dziecka) nie ponosi pełnej odpłatności.

Określając kwestie wnoszenia opłat ustawodawca zdecydował, iż poza mieszkańcem domu opłatę tą wnoszą:

- małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 tejże ustawy,

- gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (a więc mieszkańcem domu, jego małżonkiem, jego zstępnymi przed wstępnymi).

Z analizy powyższych uregulowań, wypływa wniosek o ukształtowanej przez ustawodawcę kolejności, w której podmioty zobowiązane do uiszczenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej winny obowiązek ten wykonywać. I tak obowiązek ten po stronie małżonka osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, jego zstępnych przed wstępnymi powstaje dopiero wówczas gdy pensjonariusz dps nie uiszcza w odpowiedniej wysokości opłaty. W jeszcze dalszej kolejności powstaje obowiązek gminy, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W tym zakresie przepis art. 61 ust. 3 omawianej ustawy stanowi, iż w przypadku nie wywiązywania się osób zobowiązanych we wcześniejszej kolejności z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W związku z powyższym zobowiązaniem gminy, ustawodawca przyznał jej jednocześnie uprawnienie do dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Powyższe regulacje nie wzbudzają poważniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Na ich kanwie rodzi się jednak zasadnicze dla niniejszego postępowania pytanie o to, w jakim trybie gmina może realizować swe uprawnienie opisane w przepisie art. 61 ust. 3 in fine. W tym zakresie rozstrzygająca wydaje się być treść zdania pierwszego powyższego przepisu wskazująca, iż uprawnienie gminy do domagania się zwrotu wydatków poniesionych na pobyt w domu pomocy społecznej powstaje jedynie wówczas gdy podmioty zobowiązane do ponoszenia tych wydatków we wcześniejszej kolejności, nie wywiązują się ze swoich obowiązków. Nie ulega wątpliwości, iż wobec pensjonariusza domu pomocy społecznej obowiązek ten powstaje z chwilą jego umieszczenia w takiej placówce, a zakres tego obowiązku uzależniony jest od posiadanych przez pensjonariusza dochodów. Natomiast w odniesieniu do małżonka osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, jego zstępnych i wstępnych obowiązek ponoszenia kosztów pobytu w takiej placówce uzależniony jest od treści zawartej w tym zakresie umowy.

Treść normy prawnej zbudowanej w oparciu o przepis art. 61 ust. 2 pkt 2) omawianej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że ponoszenie opłat przez ową grupę zobowiązanych winno następować "zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2". Oznacza to przede wszystkim konieczność istnienia umowy, w której ustalone zostały parametry płatności owych osób za pobyt w domu pomocy społecznej członka ich rodziny. Istnienie owej umowy jest niezbędnym elementem do tego aby po stronie gminy powstało uprawnienie do domagania się zwrotu poniesionych przez gminę wydatków w trybie przepisu art. 61 ust. 3 in fine. Bez zawarcia owej umowy nie istnieje bowiem możliwość postawienia komukolwiek z owych osób zarzutu niewywiązania się z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu pobytu w dps członka rodziny.

Nie ulega wątpliwości, iż sama możliwość domagania się przez gminę zwrotu tego co wydatkowała zastępczo za pobyt określonej osoby w domu pomocy społecznej jest domeną prawa administracyjnego, a tym samym niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot owych wydatków w oparciu o przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy (vide: uchwała SN z dnia 29 października 2009r. w sprawie sygn. akt III CZP 77/09, opubl. OSNC 2010/5/66).

Odmiennie wygląda jednak kwestia zawarcia umowy, o której mówi przepis art. 61 ust. 2 pkt 2), w związku z art. 102 ust. 2 omawianej ustawy. Umowa ta winna być zawarta w trybie przepisu art. 103 ust. 2, który stanowi, iż kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Treść powołanego przepisu wyraźnie wskazuje, że ustawodawca dla owej czynności przewidział wyłącznie formę umowy, a więc porozumienia dwóch lub więcej stron ustalającego ich wzajemne prawa lub obowiązki. Stronami owej umowy z jednej strony jest kierownik ośrodka pomocy społecznej, a z drugiej: małżonek, zstępni lub wstępni.

Cywilnoprawny charakter owej czynności rodzi pytanie o możliwość zawarcia przez kierownika ośrodka pomocy społecznej umowy z tymi osobami, które korzystając z fundamentalnej dla prawa obligacyjnego zasady autonomii woli stron, odmówią wyrażenia zgodnego oświadczenia woli i przyjęcia na siebie zobowiązania ponoszenia kosztów pobytu osoby najbliższej w domu pomocy społecznej. Odpowiedź na powyższe pytanie ma kapitalne znaczenie bowiem, jak zostało to już powyżej powiedziane, dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie małżonka, zstępnego lub wstępnego nie istnieje skonkretyzowany i prawnie skuteczny obowiązek ponoszenia opłaty, a tylko niewywiązanie się z takiego obowiązku uprawnia gminę do dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

W literaturze stawiana jest teza, że w sytuacji gdy osoby zobowiązane "odmówią zawarcia umowy, organ określi ich obowiązki w drodze decyzji administracyjnej" (vide: I. Sierpowska; Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz; ABC 2009). Stanowisko to nie dostrzega jednak, iż omawiana ustawa pozbawiona jest regulacji, która odnosiłaby się do sytuacji odmowy zawarcia umowy, a jednocześnie żaden z przepisów tej ustawy nie daje możliwości ukształtowania omawianego zobowiązania w innej formie niż umowa. W takiej sytuacji wydaje się niemożliwym odnalezienie satysfakcjonującego rozwiązania wyłącznie na gruncie omawianej ustawy.

Korzystanie przez podmiot prawa z autonomii woli stron i odmawianie złożenia oświadczenia woli określonej treści, a tym samym odmawianie zobowiązania się w określony sposób nie jest uprawnieniem bezwzględnym. Mając na uwadze racjonalizm ustawodawcy dla rozwiązania zaistniałej sytuacji należy zwrócić się ku instytucjom prawnym właściwym prawu cywilnemu i stwierdzić, że stosownie do treści art. 64 Kodeksu cywilnego prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie. Jest to regulacja prawna, która znajduje zastosowanie w tych wszystkich sytuacjach gdy osoba zobowiązana do złożenia oznaczonego oświadczenia woli uchyla się od jego złożenia, bądź to poprzez milczenie, bądź wyraźną odmowę.

Okolicznością istotną jest to aby zobowiązanie do złożenia oświadczenia określonej treści wynikało z wyraźnego prawotwórczego źródła, bowiem sam przepis art. 64 Kodeksu cywilnego, będąc podstawą formułowania określonego żądania procesowego, nie jest samoistną podstawą dla kreowania obowiązku złożenia oznaczonego oświadczenia woli. Ponieważ obowiązek złożenia przez podmiot prawa oświadczenia woli określonej treści może mieć swe źródło tak w indywidualnej czynności prawnej, jak i w generalnym akcie prawotwórczym, to w realiach niniejszej sprawy za takie źródło wypada uznać przepis art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten z jednej strony wyraźnie wskazując krąg podmiotów, które oświadczenia woli winny złożyć jednoznacznie pokazuje kto ze stosownym żądaniem i wobec kogo może wystąpić, a z drugiej strony wskazuje – w powiązaniu z przepisem art. 61 ust. 2 pkt 2) omawianej ustawy – także na treść ewentualnego oświadczenia woli. (zbieżne stanowisko zaprezentowały: WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 30 listopada 2007 r., w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 431/07, Lex 423793, oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 grudnia 2009r., w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 37/09, Lex 583656).

Tak więc mając na uwadze to co zostało powyżej powiedziane i jednocześnie dostrzegając, iż w realiach niniejszej sprawy nie doszło do zawarcia pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, a skarżącym umowy określającej partycypowanie w opłatach za pobyt w dps jego ojca, a jednocześnie organ pomocowy nie dysponuje orzeczeniem sądu powszechnego zastępującym oświadczenie woli skarżącego o zobowiązaniu się do ponoszenia tychże opłat w określonej wysokości, to należy skonstatować brak materialno prawnych podstaw do obciążenia skarżącego opłatą z tytułu pobytu jego ojca w dps.

Wypada jeszcze odnieść się do rozważań organów w kwestii upatrywania w przepisie art. 104 ust. 3 omawianej ustawy podstawy do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę. Przepis ten jednoznacznie odwołuje się do ust. 1, który z kolei stanowi, iż należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Choć generalnie należy uznać, iż norma ta reguluje inne stany faktyczne niż ten istniejący w niniejszej sprawie, bowiem posługując się pojęciem "należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej" odwołuje się raczej do przepisu art. 96 ustawy, gdy zaś mówi o "opłatach określonych przepisami ustawy", to wiąże się z przepisem art. 97 ustawy, natomiast posługiwanie się pojęciem należności "z tytułu nienależnie pobranych świadczeń", nawiązuje bezpośrednio do art. 98 tejże ustawy, to jednak można zgodzić się ze stanowiskiem, iż wobec braku w ustawie wyraźnej normy odnoszącej się do trybu realizacji uprawnienia gminy przewidzianego w przepisie art. 61 ust. 3 in fine, norma art. 104 ust. 3 będzie adekwatną podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej. Wówczas opłaty ponoszone zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej traktować należy jak jedną z należności, o których mowa w przepisie art. 104 ust. 1.

Powyższa konstatacja wskazująca wyłącznie na tryb procedowania organu administracji przy realizacji uprawnienia gminy przewidzianego w przepisie art. 61 ust. 3 in fine w żaden sposób nie umniejsza wcześniejszych rozważań na temat konieczności istnienia ważnie zawartej umowy określającej parametry partycypowania podmiotów, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2) ustawy, w kosztach pobytu w domu pomocy społecznej. Decyzja administracyjna wydana w trybie przepisu art. 104 ust. 3 omawianej ustawy jest rozstrzygnięciem wydanym w oparciu o ustalenie organu, iż ważnie zawarta umowa nie jest wykonana, nie jest zaś rozstrzygnięciem mogącym w jakimkolwiek stopniu umowę tą zastąpić (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 72/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, iż wbrew stanowisku skarżącego organy w toku prowadzonego postępowania wyraźnie wskazały akty prawne określające wysokość opłat za pobyt w dps, w którym umieszczony został ojciec skarżącego. Akty te stanowiły podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji i zostały wyraźnie wymienione. Podobnie nietrafny jest zarzut nie ustalenia w toku postępowania wysokości świadczeń rentowych pobieranych przez ojca skarżącego. Okoliczności te jednoznacznie wynikają z akt prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, z którymi skarżący miał sposobność zapoznać się w następstwie zawiadomienia otrzymanego w dniu 20 lipca 2012r. .

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), w związku art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wobec uwzględnia skargi konieczne było wstrzymanie wykonania uchylonego rozstrzygnięcia (art. 152 P.p.s.a.).

Ponownie rozpatrując sprawę organy zobligowane będą dokonać wykładni omawianych przepisów z poszanowaniem uwag poczynionych w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.).

a.bł.