Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 499/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 59 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par.3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącego P. P. kwotę [...]zł (słownie [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 07 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 971/20 po rozpoznaniu sprzeciwu P. P. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020r. uchylającą decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] listopada 2019r. i przekazującą do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji sprawę w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianych do realizacji na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości P.. Sąd wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę miał na względzie, iż do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd sprawa była przedmiotem dwukrotnych rozstrzygnięć Wójta i SKO i po upływie ponad 3 lat inwestor nadal nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia. Sąd zalecił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien przede wszystkim ustalić czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym rolą organu odwoławczego nie jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem i postępowanie drugiej instancji ma w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia również analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Jeżeli Kolegium stwierdzi, że zebrany w sprawie materiał pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, to będzie zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia in meriti. Jeżeli Kolegium uzna, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, to mając na uwadze aktualną zawartość akt sprawy, podejmie stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2021r. na podstawie art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 w zw. z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020r., poz. 294) uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy R. z [...] listopada 2018r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazało, że w dniu [...] czerwca 2017 r. Inwestor wniósł do Wójta Gminy R. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości P..

Wójt Gminy R. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie budowlane może oddziaływać na obszar specjalnej ochrony ptaków N. "D. S." ([...]) oraz nałożył szereg obowiązków szczegółowo opisanych w sentencji tegoż postępowania.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...].09.2018 r. znak: [...], postanowił nie nałożyć obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych,

Wójt Gminy R. po uprzednim zawiadomieniu o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów (§10 Kpa), w dniu [...] listopada 2018 r. wydał decyzję, którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych na działce nr [...], położonej w miejscowości P..

Powyższa decyzja w wyniku wniesienia odwołania przez Pana P. P., decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] marca 2020 r. została w całości uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na skutek sprzeciwu P. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchylona została przez Sąd wyrokiem z dnia 07 października 2020 r. (sygn. akt IV SA/Po 971/20) zaskarżona decyzja Kolegiom w całości.

W dniu [...] listopada 2020 r. do siedziby Kolegium wpłynęło pismo Pana P. P. z dnia [...].11.2020 r., w którym wskazał między innymi, że podzielono działkę nr [...] i nowo utworzone działki mają numerację od [...] do [...], a także, że zrealizowano inwestycję na działkach ewid. nr [...], [...], [...] oraz nr ewid. [...], na których powstały [...] budynki mieszkalne.

Kolegium motywując swoje rozstrzygnięcie z [...] marca 2021r. wskazało, że zaskarżona decyzja Wójta [...] z [...] listopada 2019r. ulec musi uchyleniu, zaś sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 04 grudnia 2014 r. (sygn. akt III SA/G1 [...], dostępne CBOSA) Kolegium wskazało, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Natomiast ocena prawna zawarta w wyroku traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kolegium, zatem po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy organu I instancji stwierdziło, iż mimo zapadłego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07 października 2020 r. (sygn. akt IV SA/Po 971/20) konieczne jest uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolegium wskazało, że w części tekstowej analizy brak jest informacji na temat działek nr [...] i [...], które zdaniem Inwestora zostały zabudowane budynkami mieszkalnymi. Sporządzający analizę w części tekstowej nie opisał w ogóle sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działek objętych wnioskiem. Wobec czego muszą one w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych-wszystkich działek w obszarze analizowanym, powierzchnię zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym (§ 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588). Analiza winna wskazywać parametry i cechy zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych. Kolegium zaleciło, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji przeprowadzi analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Brak analizy terenu pod tym kątem przez organ I instancji narusza zasadę prawdy obiektywnej - art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a.

Zdaniem Kolegium analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona niezgodnie z warunkami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wyznaczy obszar analizowany zgodnie z dyspozycją § 3 ww. rozporządzenia i dokona analizy tak wyznaczonego obszaru.

Ponadto Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie niezbędne stało się zweryfikowanie aktualnego stanu faktycznego tj. ustalenie czy w obszarze przyjętym do analizy powstała nowa zabudowa, w tym czy została zrealizowana zabudowa działki nr [...] i [...], na którą powoływał się skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r.. Odwołując się do stanowiska zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Po 368/07, dostępny CBOSA) Kolegium wskazało, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Podobne z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 03 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 1059/14, dostępny CBOSA) wskazano, że ustalenie warunków zabudowy (graficzna część decyzji) powinno być dokonane w oparciu o kopie map aktualnych. Ponadto ustalenie aktualnego stanu zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich (...) stanowi okoliczność istotną w sprawie. Bez prawidłowych ustaleń w tym zakresie nie jest możliwe dokonanie poprawnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Ponadto Kolegium wskazało, iż przedłożone przez Inwestora zapewnienia gestorów sieci straciły swą ważność, zatem ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien wezwać ww. do przedłożenia stosownych dokumentów.

Kolegium dalej wyjaśniało, że podjęcie przez Kolegium rozstrzygnięcia merytorycznego spowodowałoby co do zasady przeprowadzenie przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego, wykonanie nowej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zlecenie sporządzenia projektu decyzji uprawnionemu architektowi. Takowe działanie organu odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, bowiem Kolegium zastąpiłoby organ I instancji w wydaniu decyzji. Takie działanie byłoby sprzeczne z treścią art. 15 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Nadto należy wyjaśnić, iż w myśl art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (co miało miejsce w niniejszej sprawie), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z przepisów tych zatem wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani nawet w znacznej części. W świetle art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w myśl art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora, bądź o odmowie ich ustalenia. Biorąc powyższy wywód pod uwagę Kolegium stwierdza, że dokonując całościowej nowej analizy przeprowadziłoby postępowanie wyjaśniające w znacznej części, co stoi w sprzeczności z art. 136 i art. 138 § 2 Kpa.

Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26.11.2020 r. sygn. akt II OSK 2800/20 (CBOSA), w którym stwierdził, że "Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, ma kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, na podstawie art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest natomiast kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, tym samym przeprowadzenie przez samorządowe kolegium odwoławcze postępowania wyjaśniającego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawienia strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej."

Mając na uwadze powyżej opisane uchybienia w szczególności dotyczące analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6 Kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, art. 7 Kpa, który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 Kpa, który wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie tut. Kolegium organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w związku z brakiem prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem nie można stwierdzić, czy prawidłowo zastosowano przepisy materialne, mające w sprawie zastosowanie.

Kolegium wskazało, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczeniu obszaru analizowanego w sposób uwzględniający specyfikę terenu, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy mapie, a następnie prawidłowo i w sposób kompletny uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie.

P. P. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. uchylającej decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki ewid. [...], położonej w miejscowości P., gmina R. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak zastosowania przepisu oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej. Wnoszący sprzeciw wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. oraz zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Wnoszący sprzeciw podkreślał, że w uprzednio wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07 października 2020 r. (sygn. akt IV SA/Po 971/20), wyraźnie wskazano na ostatniej stronie uzasadnienia, że Kolegium jest zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia in meriti, a jeżeli Kolegium uzna, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, to mając na uwadze aktualną zawartość akt sprawy, podejmie stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Kolegium zostało jednocześnie zobowiązane do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w wydanym wyroku.

W związku z powyższym wydana decyzja jest niezgodna z wydanym w sprawie wyrokiem i narusza przepis art. 153 P.p.s.a. Przepisy prawne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie uległy zmianie, a ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego należało do obowiązku organu II instancji.

W ocenie wnoszącego sprzeciw argumentacja Kolegium prowadzi do sytuacji, że okoliczności faktyczne mogą ulegać ciągłej zmianie i po upływie kolejnych miesięcy, może powstać na obszarze analizowanym nowa zabudowa, co może stanowić - godząc się na interpretację Kolegium - kolejny argument do ponownego przekazywania sprawy do rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Ponadto, to z przyczyn leżących po stronie organu I inst. (decyzja organu I inst. została już dwukrotnie uchylona), sprawa z wniosku o wydanie warunków zabudowy trwa 4 rok. Zatem jeżeli istnieje konieczność uzupełnienia dokumentacji, to bez wątpienia powinno to nastąpić w ramach postępowania przed Kolegium, a nie w trybie ponownego przekazywania sprawy do organu I instancji.

Składający sprzeciw zaznaczył, że uzupełnienie informacji o ustalenie czy w obszarze analizy powstała nowa zabudowa, nie oznacza potrzeby przeprowadzania całego postępowania od nowa i wykonywania nowej analizy funkcji cech zabudowy. Z kolei przygotowanie projektu decyzji uprawnionemu architektowi jest typową czynnością, jaką należy w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy wykonać, w tym na etapie merytorycznego rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy tym bardziej, że organ ten został zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy in meriti, przez Sąd rozpatrujący wcześniej wniesiony sprzeciw. Uzupełnienie zapewnienia gestorów sieci (które utraciły ważność) również powinno nastąpić w na etapie rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy in meriti, co wynika z przepisów KPA, a w szczególności z wydanego w sprawie wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 971/20.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 kpa skarżący powołał się na argumentację zawartą w pierwszym sprzeciwie z dnia [...] maja 2020 r. od decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2020 r.

Załatwienie sprawy o wydanie warunków zabudowy dla dz. [...] (tak jak każdej innej sprawy administracyjnej) jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w przypadku wniesienia odwołania, organu odwoławczego.

Przekazując sprawę [...] do ponownego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w zasadzie to samo, co w poprzedniej decyzji uchylającej z dnia [...] marca 2020 r., tj. że organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w związku z brakiem prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 07 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 971/20, uznał, że w przedmiotowej sprawie Kolegium nie było uprawnione do wydawania decyzji kasacyjnej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 3011/1), wskazano, że należy mieć na względzie czas trwania postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji kasacyjnej wydanej przez Kolegium doprowadziłoby do dalszego wydłużenia czasu trwania tego postępowania, w tym niebezpieczeństwa dalszego podejmowania rozstrzygnięć kasacyjnych.

Sprawa z wniosku skarżącego trwa natomiast już [...] lata (data złożenia wniosku [...] czerwca 2017 r.). Dalsze przedłużanie tego postępowania rażąco godzi w jego istotę, już nie mówiąc o terminach administracyjnych do załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i nie dostrzegając podstaw do zastosowania art. 64c § 5 P.p.s.a. wniosło o oddalenie sprzeciwu.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2021r. wnoszący sprzeciw podtrzymał dotychczasowe stanowisko i podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, przygotowany przez osobę uprawnioną. Wraz z projektem decyzji w aktach znajduje się również analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wynikami analizy. Materiał w sprawie jest zatem bardzo obszerny i wymaga jedynie uzupełnienia o aktualne dokumenty. Wnioskodawca jest w trakcie pozyskiwania ww. dokumentów: (opinia woda/ścieki/prąd, mapka ewidencyjna).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw okazał się zasadny.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19, CBOSA). Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., zaś w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Odnotować trzeba, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wypowiedział się w wyroku z dnia 07 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 971/20. Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, zaś naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261).

Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez Sąd za podstawę dokonanej oceny. Przy czym, Sąd podkreśla, że zmiana stanu prawnego lub zmiana stanu faktycznego tylko wtedy będzie miała wpływ na przyjętą ocenę prawną, jeżeli zmiana stanu prawnego uczyni pogląd sądu administracyjnego nieaktualnym, a zmiana stanu faktycznego będąca następstwem wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, dotyczyć będzie istotnych jego elementów. Innymi słowy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oparcie skargi na podstawach sprzecznych z przyjętą oceną prawną musi skutkować jej oddaleniem, nawet gdyby w analogicznych stanach faktycznych i prawnych w innych sprawach wyrażane były poglądy odmienne (por. wyr NSA z 01 czerwca 2021r., sygn. akt III FSK 2740/21, dostępny www.orzecznie.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06, CBOSA). Oznacza to, że zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 P.p.s.a., musi mieć taki charakter, że ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy (wyr. NSA z 19 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 863/19, CBOSA).

W świetle powyższych twierdzeń, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie doszło do zmiany stanu prawnego, czy jak twierdzi Kolegium, istotnej zmiany stanu faktycznego, uzasadniających odstąpienie od zastosowania przepisu art. 153 P.p.s.a. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniu organu odwoławczego w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w poprzednio zapadłym orzeczeniu sądowym, zatem przy jej rozstrzyganiu organ odwoławczy i Sąd był związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w powyższym wyroku. W ocenie Sądu, argumentacja Kolegium sprowadza się do twierdzenia, że istotną zmianą okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie jest informacja o nowopowstałej zabudowie budynkami mieszkalnymi w obszarze analizowanym, na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Brak zatem w części tekstowej analizy informacji na temat działek nr [...] i [...] w zakresie sposobu zagospodarowania tych działek, rodzaju zabudowy, cech i parametrów tej zabudowy o jakich mowa w rozporządzeniu MI z 26 sierpnia 2003r. w ocenie Kolegium skutkuje uchyleniem decyzji organu I instancji i koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez Wójta Gminy poprzez ponowne przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Dalej za podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji Kolegium uznało konieczność zweryfikowania przez ten organ aktualnego stanu faktycznego, tj. ustalenie czy w obszarze przyjętym do analizy powstała nowa zabudowa, w tym czy została zrealizowana zabudowa na działkach nr [...] i [...], na którą powoływał się wnoszący sprzeciw.

W ocenie Sądu, nie jest to okoliczność na tyle nowa i istotna, że czyni ocenę prawną Sądu zawartą w wyroku z 07 października 2020r. nieaktualną, nieprzystającą do nowych okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, w istocie niepozwalająca na dokonanie takiej weryfikacji w trybie uzupełnienia. Zauważyć przy tym należy, że z materiałów przedstawionych przez wnoszącego sprzeciw wynika, że jest to zabudowa o gabarytach podobnych do zabudowy na działkach nr [...] i [...]. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił, czy ta zabudowa ma taki charakter i parametry, które można traktować jako stanowiące istotnie nowe okoliczności stanu faktycznego i czyniące ocenę prawną wyrażoną w poprzednim wyroku Sądu za nieaktualną. Nie wykazano, że nowa zabudowa ma taki wpływ na zmianę wniosków analizy funkcji i cech zabudowy, że stanowisko Sądu stało się nieprzystające do nowych okoliczności faktycznych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że ocena prawna Sądu stała się nieaktualna, Sąd nie kwestionował prawidłowości wyznaczenia terenu analizowanego i przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej, nakazał organowi odwoławczemu ocenić materiał dowodowy i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, a tam gdzie dostrzegłby braki to wskazał mu na możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, co jest dopuszczalne, a wręcz wskazane w świetle art. 136 § 1 K.p.a.

Przy czym, wydany w sprawie wyrok WSA w Poznaniu z 07 października 2020r. jest prawomocny.

Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 P.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie skoro Sąd już w poprzednim wyroku zwrócił uwagę na przedłużające się postępowanie i brak ostatecznego ustalenia prawnej możliwości realizacji wnioskowanego zamierzenia. Dlatego art. 153 P.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 07 października 2020r. zawarł następującą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

Sąd wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę miał na względzie, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez inwestora w dniu [...] czerwca 2017 r. Do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd sprawa była przedmiotem dwukrotnych rozstrzygnięć Wójta i SKO. W efekcie, po upływie ponad [...] lat inwestor nadal nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia.

Sąd zalecił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien przede wszystkim ustalić czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Oceny tej Kolegium winno dokonać mając na uwadze, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia również analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji. Jeżeli Kolegium stwierdzi, że zebrany w sprawie materiał pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, to będzie zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia in meriti. Jeżeli Kolegium uzna, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, to mając na uwadze aktualną zawartość akt sprawy, podejmie stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku.

Słusznie zatem podnosi wnoszący sprzeciw, że Sąd zobowiązał organ odwoławczy w pierwszej kolejności do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dokonania ustaleń, czy zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i ewentualnego jego uzupełnienia, podejmując stosowne do tego czynności.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020r., poz. 293, dalej "ustawa").

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazane są w treści art. 61 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

W świetle powyższego, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że organ odwoławczy przede wszystkim nie zastosował się do wytycznych wynikających z wyroku z dnia 07 października 2020 r., co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, wbrew wyraźnym zaleceniom Sądu, SKO nie wykazało, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i nie zawarło konkretnej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że stan sprawy w koniecznym zakresie wymaga wyjaśnienia tylko i wyłącznie przez organ I instancji. Kolegium nie odniosło się przy tym do kwestii możliwego uzupełniania materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 K.p.a., na co zwracał uwagę Sąd poprzednio rozpoznający sprawę.

Kolegium nie wskazało żadnych okoliczności, które zakwestionowałyby prawidłowość wyznaczenia terenu analizowanego, ta bowiem kwestia mogłaby rzeczywiście stanowić podstawę decyzji kasacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany uniemożliwia przeprowadzenie właściwej analizy funkcji, cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania przestrzennego służącego do wyznaczenia funkcji, cech i parametrów dla nowej zabudowy. Taka sytuacja miała miejsce w stanie faktycznym przywołanego przez Kolegium wyroku NSA z 26 listopada 2020r. (sygn. akt II OSK 2800/20, CBOSA), gdzie Sąd ten uznał za zasadne uchylenie do I instancji sprawy, gdy błędnie wyznaczono teren analizowany, na etapie odwołania zmodyfikowano wniosek o wydanie warunków zabudowy, zatem zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie sprawę należy ponownie przeprowadzić prawie w całości. Taka jednak sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany a nieprawidłowa analiza funkcji, cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu to przecież dwa odrębne zagadnienia.

Podniesioną przez Kolegium okolicznością jest jedynie wskazana przez inwestora nowa zabudowa na działkach nr [...] i [...], której parametry nie zostały uwzględnione w przeprowadzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej. W ocenie Sądu, ta okoliczność kwalifikuje się w pierwszej kolejności na jej weryfikację, czy rzeczywiście taka zabudowa powstała, i jakie są jej parametry oraz czy w istotny sposób wpływa ona na ustalenia organu co do funkcji, cech i parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a przez to na ustalenia organu I instancji co do funkcji, cech i parametrów projektowanej zabudowy. Takiej weryfikacji, czy aktualizacji analizy, nawet co do parametrów innych działek znajdujących w obszarze analizowanym, mógł dokonać organ I instancji w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Kolegium mogło bowiem zlecić przeprowadzenie tego uzupełniającego postępowania organowi I instancji. Przy czym, w ocenie Sądu, taka weryfikacja aktualnego stanu faktycznego, tj. ustalenie czy w obszarze przyjętym do analizy powstała nowa zabudowa, przez organ I instancji w trybie zlecenia tych czynności uzupełniających przez Kolegium nie wykracza poza dyspozycję art. 136 § 1 K.p.a. Kolegium nie wykazało bowiem, że analiza architektoniczno-urbanistyczna znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy jest nieprawidłowa w stopniu dyskwalifikującym ją z materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy oraz że poza wymogiem jej uzupełniania o dane dotyczące działek nr [...] i [...], a nawet z innych działek, nie może stanowić materiału dowodowego pozwalającego na ponowną merytoryczną ocenę przez organ odwoławczy i rozpatrzenie sprawy przez ten organ co do istoty.

O ile nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany z naruszeniem § 3 ust. 1 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003r. może być przesłanką uchylenia decyzji organu I instancji to nieprawidłowa analiza wymaga wykazania, że braki parametrów na powyższych działkach rzeczywiście stanowią istotną zmianę okoliczności, tego rodzaju, że sprawa musi być ponownie wyjaśniona w prawie całym zakresie, a tego organ odwoławczy nie wykazał. Organ poza powołaniem się, za inwestorem, że działki nr [...] i [...] zostały zabudowane nie ocenił, i w trybie zlecenia nie uzyskał takiej informacji od organu I instancji, że funkcja, cechy i parametry zabudowy na tych działkach w istotnym i zasadniczym stopniu wpływają na zmianę funkcji i parametrów istniejącej zabudowy ocenionej przez organ I instancji w dotychczasowej analizie, że nie wpisują się w istniejące parametry oraz mają wpływ na przyjęte wartości dla oceny projektowanej zabudowy.

Brak ze strony Kolegium konkretnej oceny i wskazania, że nowozabudowane działki w realny sposób wpływają na dotychczas ustalone parametry zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzi przede wszystkim do wniosku, że organ nie wykazał istotnej zmiany okoliczności sprawy pozwalającej na odstępstwo od zastosowania przepisu art. 153 P.p.s.a. i uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania.

Oceniając kwestionowaną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie zaktualizowały się zatem przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Zdaniem Sądu, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy uchybił wymogom stawianym w art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ nie wykazał, aby - po pierwsze - doszło do naruszenia przez Wójta [...] przepisów postępowania, a po wtóre, aby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był niekompletny w takim stopniu, że uniemożliwiało to jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia.

Jak to podkreślał Sąd poprzednio rozpoznający sprawę nie można bowiem zapominać, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. Zatem, SKO - korzystając z uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. - winno zweryfikować opisane wyżej okoliczności na, które zwrócił uwagę inwestor i dopiero po przeprowadzeniu stosownego uzupełniającego postępowania dowodowego, Kolegium powinno zadecydować, czy wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na etapie odwoławczym naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 K.p.a. Tymczasem Kolegium nie podjęło takich działań, a tym samym przedwcześnie uznało, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do przeprowadzonej analizy urbanistycznej może być dokonane tylko przez organ I instancji. Sąd wskazał, że to właśnie rolą organu II instancji była merytoryczna ocena zebranego materiału dowodowego, od czego w istocie organ ten uchylił się poprzestając na powołaniu się na okoliczność, że na terenie ananlizownaym dwie działki są zabudowane. Przy czym, jak wskazano powyżej organ odwoławczy nawet nie ustalił, czy ta nowa zabudowa i jej parametry mają wpływ i zmieniają parametry przyjęte w analizie urbanistycznej zalegającej w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, czyniąc ją błędną i nieadekwatną do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Kolegium w stopniu uzasadniającym jej ponowne przeprowadzenie w całości.

W podsumowaniu wywodów stwierdzić zatem przyjdzie, że SKO nie wykazało konieczności przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie i przedwcześnie uchyliło decyzję Wójta do ponownego rozpatrzenia. Pamiętać przy tym należy, że również na organie drugiej instancji ciąży powinność w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem regulacji art. 136 K.p.a. i zgodnie z innymi regułami określonymi w K.p.a. Według art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., organy obu instancji zobowiązane są stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący zebrać i zbadać cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także z uwzględnieniem zasady szybkości o jakiej mowa w art. 12 § 1 K.p.a. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie.

Zatem nie przesądzając rozstrzygnięcia w sprawie Kolegium winno ocenić merytorycznie zebrany w sprawie materiał dowodowy co do jego istoty, a jeżeli postępowanie wymaga uzupełnienia to ma podjąć czynności w celu jego uzupełnienia przysługujące w trybie art. 136 § 1 K.p.a.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że także w powyższym trybie uzupełnić należy materiał dowodowy o aktualne zapewnienia gestorów mediów, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego.

Zdaniem Sądu, ujawnienie wszystkich omówionych powyżej naruszeń skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, stosownie do przywołanego już wcześniej art. 64e P.p.s.a. W przekonaniu Sądu, wskazane przez Kolegium przyczyny odstąpienia od merytorycznego orzekania nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Nadto organ odwoławczy naruszył art. 153 P.p.s.a., nie wykonując zaleceń zawartych w wyroku Sądu z dnia 07 października 2020 r.

W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od sprzeciwu w wysokości [...] zł. (§2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.)

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ uwzględni powyżej wskazane motywy wyroku Sądu oraz wyroku Sądu z 07 października 2020r. i ponownie rozpozna sprawę.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 09 czerwca 2021 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zawiadomiono strony zapewniając im możliwość wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem wyroku (k. 26, 29 akt sąd.).