Wyrok NSA, sygn. akt V SA 2502/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 627  Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 33, art. 58
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Brak jest podstaw do wniosku, że na tle kodeksu postępowania cywilnego ustawodawca zakładał dalej idące gwarancje ustrzeżenia strony przed ryzykiem niewłaściwego wyboru osoby pełnomocnika, niż ma to miejsce w Kpa. Oznacza to, że ocena, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 58 Kpa musi się odbywać z odwołaniem do okoliczności konkretnego wypadku, a standard oceny musi uwzględniać fakt zwiększonego ryzyka ciążącego na reprezentowanym.

Wybór oczywiście niewłaściwego pełnomocnika nie będącego ani adwokatem ani radcą prawnym, w sytuacji, gdy strona miała podstawy przypuszczać, że ma do czynienia z osobą kompetentną i rzetelną wskazuje na błąd, który doprowadził do uchybienia terminu z art. 58 Kpa. W takiej sytuacji do organu administracji należy ocena czy taka sytuacja może być uznana za uprawdopodobnienie braku winy zainteresowanego.

TEZY

Brak jest podstaw do wniosku, że na tle kodeksu postępowania cywilnego ustawodawca zakładał dalej idące gwarancje ustrzeżenia strony przed ryzykiem niewłaściwego wyboru osoby pełnomocnika, niż ma to miejsce w Kpa. Oznacza to, że ocena, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 58 Kpa musi się odbywać z odwołaniem do okoliczności konkretnego wypadku, a standard oceny musi uwzględniać fakt zwiększonego ryzyka ciążącego na reprezentowanym.

Wybór oczywiście niewłaściwego pełnomocnika nie będącego ani adwokatem ani radcą prawnym, w sytuacji, gdy strona miała podstawy przypuszczać, że ma do czynienia z osobą kompetentną i rzetelną wskazuje na błąd, który doprowadził do uchybienia terminu z art. 58 Kpa. W takiej sytuacji do organu administracji należy ocena czy taka sytuacja może być uznana za uprawdopodobnienie braku winy zainteresowanego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Tarael S. na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z dnia 27 lipca 2001 r. (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania - uchyla zaskarżone postanowienie; (...).


UZASADNIENIE

Tarael S., obywatel Rosyjski, narodowości czeczeńskiej, złożył skargę na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z 27 lipca 2001 r., (...) mocą którego nie uwzględniono wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 kwietnia 2001 r. (...) odmawiającej mu przyznania statusu uchodźcy w Polsce. Decyzja MSWiA została doręczona pełnomocnikowi Skarżącego, którym był Hubert K. - w dniu 2 maja 2001 r. (...). Termin wniesienia odwołania upływał 16 maja 2001. Odwołanie zostało wniesione /wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu/ 11 czerwca 2001 r. Hubert K. był wiceprzewodniczącym Komitetu Polska-Czeczenia i - zgodnie z pismem tegoż Komitetu z 26.9.2001 r. okazał się być osobą niekompetentną, nierzetelną, nie umiejącą zorganizować sobie pracy, co doprowadziło do zaniedbań, m.in. w postaci uchybienia terminowi składania pism o znaczeniu procesowym. Organizacja społeczna, o której tu mowa - rozstała się z nim, właśnie w wyniku tych zaniedbań.

We wniosku o przywrócenie terminu Skarżący wskazał na te okoliczności po stronie pełnomocnika, określając je jako "trudną sytuację osobistą uniemożliwiającą wywiązanie się z przyjętych na siebie obowiązków". Rada do Spraw Uchodźców odmówiła uwzględnienia wniosku stwierdzając, iż brak jest dowodów na "trudną sytuację osobistą" pełnomocnika, oraz na to, że "niezłożenie odwołania w terminie nastąpiło wskutek obiektywnie istniejących przeszkód, których przy największej staranności nie można było przezwyciężyć", a także że "w sprawie brak jest przesłanek, które wskazywałyby na brak winy pełnomocnika strony w uchybieniu terminowi".

W skardze powołano się na okoliczność, iż Skarżący działał w przekonaniu, iż ma do czynienia z osobą nadającą się gdy idzie o kompetencje, do pełnienia funkcji pełnomocnika, w czym umacniało go niejako oficjalny charakter działania Huberta K. jako działacza stowarzyszenia, które działało oficjalnie wśród kandydatów na uchodźców z Czeczenii. W tej sytuacji wybór pełnomocnika został dokonany w warunkach błędu co do cech osoby, której pełnomocnictwa udzielono i do błędu spowodowanego zachowaniem organizacji społecznej i jej przedstawicieli.

W odpowiedzi na skargę uwypuklono jako argument przemawiać mający za stanowiskiem rozstrzygnięcia fakt, iż Skarżący we wniosku o przywrócenie terminu powoływał się na "trudną sytuację osobistą" pełnomocnika, zaś w skardze na fakt jego "niedbalstwa". Rada stwierdziła, iż ograniczyła się do stwierdzenia okoliczności "o charakterze formalnoprawnym, niezbędnym do wydania postanowienia".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Po pierwsze należy podkreślić, że wbrew stanowisku Rady w sprawie nie zachodzi matactwo co do stanu faktycznego sprawy. Nie ma bowiem wątpliwości, że przyczyną uchybienia terminowi odwołania były zaniedbania ze strony pełnomocnika. Zaniedbania te można widzieć jako "niedbalstwo" /tak skarga/ gdy podkreśla się czysto zobiektywizowana stronę sytuacji, lub jako "trudną sytuację osobistą" /tak we wniosku o przywrócenie terminu/, gdy idzie o przyczyny zaniedbań związane z wyjątkową niefrasobliwością działacza stowarzyszenia. Nie zachodzi tu więc sprzeczność w określeniu sytuacji, którą można byłoby poczytać przeciw Skarżącemu.

Nietrafne jest także zapatrywanie wyrażone przez Radę w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, jakoby o przywróceniu terminu miały decydować przesłanki sformułowane jako: "obiektywnie istniejące przeszkody, których przy największej staranności nie można było przezwyciężyć". Art. 58 Kpa ustała przestanki nie tylko nie wymagające wykazania "największej staranności" /jak powiedziano w uzasadnieniu organu administracji/, lecz w ogóle nie wymagające udowodnienia braku winy, lecz zaledwie "uprawdopodobnienie" jej braku. Nic wymaga się więc także "wykazania obiektywnych przeszkód". Koncepcja przyczyn zwalniających w ujęciu zaprezentowanym w zaskarżonym orzeczeniu znacznie wykracza swym rygoryzmem poza treść art. 58 Kpa i to w trzech kwestiach. Prawda jest, że niekiedy w dawniej literaturze przedmiotu /Komentarz do Kpa E. Iserzona/, pozostającej pod wpływem doktryny postępowania cywilnego przed sądem, takie poglądy się spotyka. Automatyczne ich przeniesienie na grunt Kpa jest jednak nietrafne z uwagi na fakt, że stanowisko Kpa jest - w kwestiach wymagań co do osoby pełnomocnika i co do kwestii przywracania terminów inne, niż stanowisko Kpc.

Pozostające zatem pod wpływem tych poglądów stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu wykracza poza przesłanki sformułowane w art. 58 par. 1 Kpa po pierwsze, gdy idzie o sam wymóg wykazania winy /podczas gdy przepis mówi o jej "uprawdopodobnieniu"/; po drugie, gdy idzie o stopień winy /"najwyższa staranność", a więc nie "staranność zwykła" czy "przeciętna" - powstaje tu zresztą dodatkowy problem nic ujawniony w treści rozstrzygnięcia, do jakiego kryterium czy punktu odniesienia staranność określona jako najwyższa ma być relatywizowana/. Po trzecie wreszcie, wbrew brzmieniu art. 58 Kpa, organ administracji wymaga pozytywnego wskazania "obiektywnych przeszkód". W tym więc zakresie ocena sytuacji Skarżącego odbywała się wedle zaostrzonego standardu ustawy, który nie ma racji bytu na tle art. 58 Kpa, a to uzasadnia wniosek o jego niewłaściwym zastosowaniu.

Jest bezsporne, że pełnomocnik obrany przez Skarżącego okazał się człowiekiem bez kwalifikacji merytorycznych i nieodpowiedzialnym w wysokim stopniu. Działał pod szyldem organizacji humanitarnej, co kreowało wokół niego złudzenie kompetencji, oficjalności działania i sztucznego zaufania. Cudzoziemcy nie znający języka i polskiego prawa, działający w innej kulturze prawnej /w Rosji nigdy nic było i po dziś dzień nie ma odpowiednika kodeksu postępowania administracyjnego/, znajdujący się w sytuacji znacznie odbiegającej od własnego, znanego im otoczenia i czujący się niepewnie, muszą być traktowani w zakresie oceny ich zdolności dokonywania czynności w obrocie prawnym stosownie do okoliczności w jakich działają i w jakich się znajdują. Nie ulega wątpliwości, że obdarzył zaufaniem udzielając pełnomocnictwa osobę całkowicie tego niegodną, a ten błąd oceny został spowodowany zewnętrznymi warunkami /działanie organizacji społecznej sugerujące oficjalność jej misji/.

Zgodnie z art. 33 Kpa pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym może być każda osoba fizyczna, która ma pełną zdolność do czynności prawnych. Brak tu takich ograniczeń, jak np. wynikające z art. 87 Kpc, gdzie wewnętrzną gwarancją zmniejszającą ryzyko zarachowania czynności pełnomocnika - mocodawcy są ograniczenia dotyczące kręgu osób. z których musi się rekrutować pełnomocnik. Na tle Kpc wybór dotyczyć może tylko profesjonalisty /adwokat, radca prawny/ albo osoba bliska. W wypadku profesjonalisty fakt przygotowania i doświadczenia zawodowego jest rękojmią zmniejszającą nieuchronne ryzyko wiążące się z powierzeniem reprezentacji. W wypadku osoby bliskiej taką samą rolę minimalizującą ryzyko pełni stosunek bliskości łączący reprezentowanego z pełnomocnikiem: zakłada się milcząco, że członek rodziny będzie działał szczególnie starannie dla mocodawcy-krewnego.

Na tle art. 33 Kpa istnieje duży liberalizm w zakresie posługiwania się instytucją pełnomocnictwa, co jest widoczne choćby na tle brzmienia art. 33 par. 4 Kpa, gdzie można działać bez pełnomocnictwa wyraźnie udzielonego. Z liberalizmem co do wymagań stawianych osobie pełnomocnika wiąże się jednak zwiększone ryzyko tego. że pełnomocnik okaże się niekompetentny, nieudolny, niedbały, a jego zachowanie nie odpowiadające standardowi rzetelności. Niebezpieczeństwo jest oczywiście mniejsze, gdy jako pełnomocnika obiera się osobę profesjonalnie przygotowaną albo skłonną do działania z podwyższoną starannością z uwagi na stosunek bliskości. Kpa jednak przyjmuje odmienną niż Kpc konstrukcję ochrony mocodawcy. O ile w Kpc ochrona ta wynika z wymagań dotyczących profesjonalizmu lub stosunku bliskości, o tyle w Kpa zwiększone ryzyko wynikające z braku wymagań co do cech pełnomocnika powinno być równoważone zindywidualizowaną oceną okoliczności uchybienia terminu. Brak jest bowiem podstaw do wniosku, jakoby na tle Kpc ustawodawca zakładał dalej idące gwarancje ustrzeżenia strony przed ryzykiem niewłaściwego wyboru osoby pełnomocnika, niż ma to miejsce w Kpa.

Oznacza to jednak, że ocena, czy zachodzą czy nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 58 Kpa musi się odbywać z odwołaniem do okoliczności konkretnego wypadku, a standard ocena musi uwzględniać fakt zwiększonego ryzyka ciążącego na reprezentowanym. Wybór oczywiście niewłaściwego pełnomocnika nie będącego ani adwokatem, ani radcą prawnym, w sytuacji, gdy Skarżący miał podstawy do przypuszczenia /spowodowanego przez zachowanie organizacji humanitarnej/, iż ma do czynienia z osobą kompetentną i rzetelną wskazuje na błąd Skarżącego. Ten błąd w dalszej kolejności doprowadził do uchybienia terminowi, o czym jest mowa w art. 58 Kpa. Należy teraz rozważyć - i to należało do organu administracji, czy taka sytuacja może czy nie może być uznana za uprawdopodobnienie braku winy "zainteresowanego" /verba legis art. 58 Kpa/.

Ponieważ więc organ administracji odmawiając uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu nie ocenił okoliczności konkretnego wypadku z punktu widzenia właściwej interpretacji art. 58 par. I Kpa i wyrażonych w nich przesłanek; przeprowadził rozumowanie, które ewentualnie mogłoby się ostać w wypadku, gdyby pełnomocnikiem strony był profesjonalista na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzeczono jak w sentencji.

W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.