Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 770/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 134 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par 1, 2, art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1,2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi O. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Spółka A. z o.o. w S. wniosła do Prezydenta Miasta S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę na działce nr [...] położonej przy Al. [...] w S. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem dla samochodów osobowych w kondygnacji piwnic oraz zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną (po rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego).

Po przeprowadzeniu postępowania, w którym została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowani terenu, Prezydent Miasta S. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji złożyli odwołanie J. Ś., M. Z. i O. H. .

J. Ś. zarzucił zaskarżonej decyzji nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizy urbanistycznej, brak dokonania uzgodnienia z Zarządem Dróg i Transportu Miejskiego w zakresie dostępu terenu inwestycji od strony ul. K. , uzgodnienie budowy budynku, który wielkością i kształtem będzie wykraczał poza budynki z obszaru analizy. Ponadto podniósł, że w toku postępowania organ pierwszej instancji:

- nie przeprowadził wizji lokalnej oraz nie zawiadomił stron postępowania o dokonaniu takiej wizji;

- pominął rozpatrzenie wnioskowanej inwestycji w kontekście ewentualnej budowy obwodnicy centrum miasta;

- przy ustalaniu wysokości zabudowy za punkt odniesienia przyjął najwyższy budynek odbiegający znacząco od pozostałej zabudowy, co skutkuje ograniczeniem dostępu światła słonecznego dla pomieszczeń na posesjach [...] ;

- pominął stanowisko dysponenta sieci kanalizacyjnej wskazujące na ograniczoną możliwość odbioru wody opadowej, w związku z czym nie zostały zaprojektowane zbiorniki retencyjne lub inne rozwiązanie odbioru wody z opadów;

- pominął okoliczność, że teren inwestycji jest obecnie znacznym terenem zielonym, a planowana zabudowa zmierza do drastycznego ograniczenia zieleni;

- nie uwzględnił przebiegu linii energetycznej, bowiem pomimo uzgodnienia tej kwestii z operatorem sieci i nie analizował w jaki sposób będzie zagrożone bezpieczeństwo nowej zabudowy;

- błędnie ocenił, że ilość wymaganych miejsc parkingowych (jedno na mieszkanie) jest wystarczająca;

- nie dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze stron właścicieli ogródków działkowych, które pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji.

M. Z. zarzuciła z kolei naruszenie przepisów: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu wskazała, że organ pierwszej instancji pominął większość mieszkańców obszaru zakreślonego przez ulice [...] , K. i P. którzy według odwołującej się są stronami niniejszego postępowania, gdyż będą odczuwać skutki realizacji wnioskowanej nowej zabudowy. Dalej wywiodła, że dla ustalenia czy określona osoba ma status strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konieczny jest udział osoby, co do której istnienie interesu prawnego może okazać się aktualne w okolicznościach danej sprawy. Zatem decyzja organu pierwszej instancji powinna zapaść po uznaniu za stronę wszystkich mieszkańców wskazanego obszaru. Podniosła również, że część terenu działki nr [...] ma być zajęta pod planowaną budowę obwodnicy miasta S. . Ponadto zakwestionowała budowę budynku, którego jedna z elewacji frontowych ma mieć szerokość 68 m, gdy tymczasem średnia szerokość elewacji wynosi [...] m. Podobnie, średnia wysokość domów w analizowanym obszarze wynosi [...] m, natomiast planowany budynek ma posiadać wysokość mierzoną do kalenicy [...] m. Dalej obliczyła, że planowana ilość miejsc postojowych przez inwestora (w budynku i poza nim) nie pokrywa się z ustaloną ilością tych miejsc w decyzji (1 miejsce na lokal mieszkalny).

Odwołująca się O. H. zarzuciła naruszenie przepisów art. 6 i 7 k.p.a. Podobnie jak poprzedni odwołujący się podniosła zarzut nieprawidłowego uznania za strony postępowania jedynie właścicieli działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, a nie wszystkich mieszkańców obszaru analizy i ulic[...] , K. i P. oraz przyjęcie jako wyznacznika i odniesienia dla nowej zabudowy budynku położonego przy ul.[...] . Postulowała przyjęcie średniego wskaźnika wysokości zabudowy z obszaru analizy, gdyż zabudowa o wysokości [...] m przewyższy jej budynek o 2 m i tym samym znacznie ograniczy dostęp światła do pomieszczeń w jej budynku. Wskazała, że budowa budynku o długości [...] m będzie wymagać znacznego wykopu, co skutkować może zachwianiem fundamentów w jej budynku. Sprzeciwiła się również obsłudze komunikacyjnej inwestycji od strony ul. K. , ponieważ będzie się to wiązać z zanieczyszczeniem powietrza przez samochody osobowe. Postulowała zmianę miejsca skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Sprzeciwiła się również posadowieniu kotłowni ogrzewającej budynek jako kolejnego źródła emisji spalin.

W dniu [...] r. odwołująca się wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, poprzez jego uzupełnienie o załączone dokumenty, to jest: wyciąg ze Studium uwarunkowań i kierunków [...] r. dotyczącego sporządzenia nieuwierzytelnionych kopii z akt sprawy, kserokopii wydruku korespondencji mailowej pracownika organu pierwszej instancji z pełnomocnikiem inwestora, wydruk informacji ze strony głównej UM w S. dotyczącej procedur wydawania kserokopii dokumentów, zdjęcie ul. P.

Podtrzymując dotychczasowe twierdzenia odwołująca się podniosła dodatkowo, że uwzględnienie wniosku inwestora jest sprzeczne z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, zgodnie którym należy zachować kameralny charakter zabudowy i utrzymać zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako dominującą. Ponadto studium posiada jednoznaczny zapis o treści: "wyłącznie istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna", co wyklucza możliwość kontynuowania lub rozbudowy takiej zabudowy. Podniosła dodatkowo także, że w obszarze analizowanym brak jest budynków, w których byłoby więcej niż [...] lokali mieszkalnych, zatem planowany budynek z 30 lokalami nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy. Studium nakazuje kształtować nową zabudowę w typie zabudowy i wysokości nie wyższej niż zabudowa istniejąca. Określony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 36% przekracza średnią wartość tego wskaźnika z obszaru analizy (25%), a w decyzji brak jest uzasadnienia dla przyjęcia większego wskaźnika. Konsekwencją ustalonej wysokości budynku jest naruszenie warunku określonego w pkt II g) decyzji. Dodatkowo również zarzuciła, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji została naruszona zasada czynnego udziału strony, gdyż pomimo wystąpienia z opłaconym wnioskiem o wydanie kserokopii z akt postępowania, organ odmówił wydania takich kserokopii. Odwołująca podniosła, że jest osobą w podeszłym wieku oraz złego stanu zdrowia i nie była w stanie osobiście przejrzeć akt postępowania.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. , działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z § 4 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołał treść art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że zgodnie ze sporządzoną w przedmiotowej sprawie analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu front terenu inwestycji, działki nr [...] , mierzy [...] m, zatem minimalny obszar analizowany powinien wynosić 30 m x 3 = 90 m. Na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 zakreślono obszar analizowany, który obejmuje minimalny wskazany obszar, nieznacznie go przekraczając. W tak zakreślonym obszarze zlokalizowano zabudowę jedno i wielorodzinną oraz wskazano, że część budynków zmieniła sposób użytkowania na obiekty o funkcji biurowej oraz budynki jednorodzinne z lokalami biurowymi. Jednocześnie wyodrębniono trzy zróżnicowane części analizowanego obszaru. I tak, część A- kwartał zabudowy wydzielony ulicami K. ,[...] ; część [...] - obszar położony na wschód od terenu inwestycji i od linii kolejowej (ulica [...] ); część C -obszar położony na południe od Al. [...] (budynku tworzące pierzeję Al.[...] ). W zakreślonym obszarze ujawniono 21 budynków, których cechy i parametry stanowiły podstawę dla ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Szerokość elewacji frontowej analizowanych budynków jest zróżnicowana, od 10 do 28 m. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków z badanego obszaru wyniosła 17,3 m. Zatem szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy powinna być wyznaczona na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% - czyli w przedziale od 13,84 m do 20,76 m. Organ pierwszej instancji ustalił tę wielkość w przedziale 10-17,3 m, kierując się okolicznością, że teren inwestycji jest położony w kwartale ulic K. , [...] , w którym przeważa zabudowa jednorodzinna, a dominująca szerokość elewacji frontowej budynków zawiera się w przedziale 10-13 m. Zatem zastosowanie średniej szerokości elewacji frontowej jest niewskazane, z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego tego kwartału. Ustalono szerokość elewacji frontowej (ul. K. ) oraz szerokość elewacji od strony Al. [...] w przedziale 10-17,3 m. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. , ustalenie to odpowiada warunkowi przewidzianemu w § 6 ust. 2 rozporządzenia (dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy).

Wysokość elewacji frontowej jest zróżnicowana, od 3,5 m do 8,5 m. Średnia wartość tego parametru wynosi 7,1 m, natomiast średnia wysokość elewacji w kwartale ulic K. , [...] wynosi 6,8 m. Organ pierwszej instancji wskazał, że budynek wielorodzinny występujący w tym kwartale ulic (działka nr[...] ) posiada wysokość elewacji frontowej 8,5 m. Natomiast pozostałe budynki wielorodzinne z obszaru położonego na wschód od terenu inwestycji i od linii kolejowej wzdłuż ul. [...] posiadają wysokość elewacji 7,5 m. Te okoliczności, w ocenie organu pierwszej instancji, dają podstawę do skorzystania z możliwość ustalenia wysokości elewacji frontowej nowego budynku wielorodzinnego inaczej niż jako wartość średnia tego parametru z obszaru analizowanego (§ 7 ust. 4 rozporządzenia - dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy). Ustalono wysokość elewacji frontowej w przedziale 7,5 m do 8,5 m, przy czym wskazano, że planowany budynek wielorodzinny ma posiadać postać czterech brył wielokondygnacyjnych połączonych parterowymi łącznikami (tak wynika z charakterystyki graficznej inwestycji). Ponieważ różnica poziomu terenu inwestycji od strony ul. [...] do ul. K. wynosi 2,6 m, wysokość elewacji należy przyjmować dla każdego z segmentów osobno, mierzonej od poziomu terenu przed wejściem. Jednocześnie określono wysokość elewacji dla łączników nie większą niż 4,5 m. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. , ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku wielorodzinnego wypełnia dyspozycję wskazanego § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Geometria dachów w analizowanym obszarze jest różna. Są to dachy zarówno płaskie, jak też strome, kopertowe, dwuspadowe i namiotowe, o kącie nachylenia połaci od 30° do 65° (dachy strome). Wysokość kalenic dachów jest różna, od 5 m do 14,5 m (budynek na działce nr 131). Ustalono dla czterech brył wielokondygnacyjnych dachy strome kopertowe symetryczne względem kalenicy, o nachyleniu połaci głównych w przedziale 40°-55° (połacie szczytowe do 65°), kalenice skierowane w stronę łącznika ul. K. , a dla łączników czterech brył wielokondygnacyjnych - dachy płaskie. Wysokość kalenic ustalono na 14-15,5 m n.p.t. przed wejściami do segmentów budynków. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. , ustalona geometria dachów - w zakresie rodzaju przekrycia dachów oraz kąta nachylenia połaci - odpowiada geometrii dachów występujących na obszarze analizy. Natomiast z analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynika, czym organ pierwszej instancji kierował się ustalając wskazaną wysokość kalenicy dla nowej zabudowy. Jest to wartość przewyższająca największą wysokość zabudowy w obszarze analizy mierzoną do kalenicy.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizy kształtuje się na poziomie 0,01 do 1. Średni wskaźnik zabudowy na tym obszarze wynosi 0,36, w takiej też wysokości ustalono wskaźnik wielkości powierzchni dla nowej zabudowy, co odpowiada dyspozycji § 5 ust. 1 rozporządzenia (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego).

W decyzji organu I instancji ustalono obowiązującą linię zabudowy w odległości 8,5 m od granicy z działką drogową Al. [...] . We wniosku inwestor wskazał, że dojazd z Al. [...] jest awaryjny, natomiast główny dojazd do nieruchomości ma odbywać się od ul. K. . Również Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego opiniując wniosek inwestora wskazał, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji powinna odbywać się wyłącznie od strony ul. K. , co znalazło potwierdzenie w ustaleniach decyzji (pkt II e pkt. 5 decyzji). Skoro obowiązująca linia dla nowej zabudowy jest wyznaczana w odniesieniu do frontu działki wskazanej do zabudowy, przez którą rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, zatem wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy od strony Al. [...] jest nieprawidłowe.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że:

- zarzut dotyczący braku oceny możliwości realizacji inwestycji w kontekście planowanego przebiegu obwodnicy miasta S. jest niezasadny. Organ pierwszej instancji w toku postępowania zasięgnął informacji właściwego merytorycznie wydziału Urzędu Miejskiego w S. w zakresie etapu planowania tej inwestycji drogowej i jej wpływu na realizację zabudowy. Jednakże nawet pozytywna informacja o docelowym objęciu części działki nr [...] postępowaniem podziałowym w ramach realizacji tej inwestycji drogowej, nie wstrzymuje procedury ustalenia warunków zabudowy, gdyż obowiązujące przepisy nie przewidują wstrzymania zabudowy na tym dalekim etapie planowania przebiegu obwodnicy;

- zarzut braku wizji lokalnej w sąsiedztwie terenu inwestycji nie jest zasadny. Organ pierwszej instancji zapoznał się z faktycznym zagospodarowaniem działki nr [..] oraz sąsiedztwa, co potwierdza zgromadzona w aktach postępowania dokumentacja fotograficzna. Organ nie ma obowiązku informować stron postępowania o dokonywanej wizji w terenie;

- na etapie ustalania warunków zabudowy nie określa się szczegółowo składników uzbrojenia terenu inwestycji. W decyzji wskazano, że zaopatrzenie w media ma być zapewnione zgodnie z warunkami uzyskanymi od zarządców sieci, w oparciu o istniejące uzbrojenie w ulicach. Skoro dysponent sieci kanalizacji deszczowej (pismo ZWiK S. z dnia [...] r.) wskazał ograniczoną możliwość przyjęcia wód deszczowych do miejskiej sieci ogólnospławnej, zatem na etapie projektowania budynku i instalacji inwestor będzie musiał uwzględnić tę okoliczność i przedstawić odpowiednie rozwiązania projektowe;

- przepisy odrębne nie regulują kwestii sytuowania zabudowy w stosunku do istniejących linii energetycznych. Skoro brak przepisów odrębnych w tym zakresie, organ pierwszej instancji nie miał podstaw do analizy zagadnienia wzajemnego oddziaływania linii energetycznej i przyszłej zabudowy;

- podobnie żaden przepis odrębny nie reguluje zasad ustalania wymaganej ilości miejsc postojowych. Ilość tych miejsc zależy zatem od indywidualnej oceny danej inwestycji przez organ prowadzący postępowanie;

- co do zasady, stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest inwestor oraz właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Stronami postępowania mogą być również inne podmioty, o ile zasięg oddziaływania inwestycji rozciąga się na ich nieruchomości. W przypadku zabudowy mieszkaniowej oddziaływanie inwestycji o tej funkcji zamyka się w granicach działki. Budynki mieszkalne same w sobie nie generują imisji;

- ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie są źródłem prawa, a przez to nie mają znaczenia przy ocenie dopuszczalności realizacji określonej inwestycji.

Końcowo, Kolegium wskazało nadto, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia obowiązującej linii dla nowej zabudowy oraz geometrii dachu - wysokości zabudowy mierzonej do głównej kalenicy.

Pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. O. H. n wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. .

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie w szczególności:

- art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, mimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 62 ust. 1 ww. ustawy poprzez zaniechanie rozważenia konieczności zawieszenia postępowania w sprawie mimo wystąpienia ku temu ustawowych przesłanek;

- art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, pominięcie wyjaśnienia kluczowych kwestii, w tym pominięcie zabudowy terenów należących do właścicieli nieruchomości sąsiadujących, z którymi planowana inwestycja koliduje oraz braki w odniesieniu do parametrów technicznych planowanej inwestycji, które stoją w sprzeczności z zabudową działek sąsiednich;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1067), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że akt ten narusza prawo w sposób uzasadniający jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego w gminie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.", ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa następujące warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której owa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dopełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które szczegółowo określają wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przytoczone wyżej przepisy formułują zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W literaturze wskazuje się, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2013).

Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., wskazywanej dalej w skrócie jako "k.p.a."). Zgodnie z jego treścią, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzja kasacyjna nie jest decyzją rozstrzygającą merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd zobowiązany był zatem do zbadania, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego można wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136, skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez zlecenie organowi I instancji przeprowadzenia tego postępowania. Zatem, w przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2, wydać tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego.

Z zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było dostrzeżone przez organ nienależyte wyjaśnienie – istotnych dla wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy – kwestii związanych z geometrią dachów oraz wysokością zabudowy mierzoną do głównej kalenicy jak i obowiązującej linii nowej zabudowy. W tym celu- w ocenie Kolegium- winna zostać uzupełniona analiza urbanistyczna.

W kwestii geometrii dachu Kolegium na podstawie analizy urbanistycznej stwierdziło, że w obszarze analizowanym występują dachy płaskie, strome, kopertowe, dwuspadowe i namiotowe o kacie nachylenia połaci od 30°-65° (dachy strome). Wysokości kalenic dachów są różne, od 5-14,5 m (budynek na działce nr 131), Dla czterech brył dachów wielokondygnacyjnych ustalono dachy strome, symetryczne względem kalenicy o nachyleniu połaci od 40° do 55° (połacie szczytowe go 65°), kalenice skierowane w stronę łącznika przy ul. K. , dla łączników czterech brył wielokondygnacyjnych dachy płaskie. Przed wejściami do segmentów budynków wysokość kalenic ustalono od 14-15,5 m n.p.t. Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek rodzaj przekrycia oraz kąt nachylenia połaci jest zgodny z geometrią dachów występujących w obszarze analizy, to jednak brak jest uzasadnienia wysokości kalenicy nowej zabudowy. Jest to bowiem wartość przewyższająca najwyższą wysokość zabudowy w obszarze analizowanym, mierzoną do kalenicy. W tym zakresie analiza urbanistyczna winna zostać uzupełniona by wyjaśnić przyjęcie takich parametrów w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Kolegium prawidłowo zwróciło również uwagę na niewłaściwe ustalenia w zakresie obowiązującej linii zabudowy. Organ I instancji ustalił tę linię w odległości 8,5 m od granicy z działką drogową Al. [...] . We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor wskazał, że dojazd z tej działki drogowej ma charakter awaryjny, natomiast główny dojazd do nieruchomości ma odbywać się od ul. K. . Tak określony dojazd pozytywnie zaopiniował Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego (obsługa komunikacyjna od strony ul. K. ). Skoro obowiązująca linia zabudowy jest wyznaczana w odniesieniu do frontu działki przeznaczonej pod zabudowę, czyli tej części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, to wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy od strony Al. [...] jest nieprawidłowe.

Zasadnie zatem, mając na uwadze powyższe uchybienia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną. Przeprowadzone bowiem przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak było także podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. albowiem sanowanie wskazanych nieprawidłowości nie jest możliwe bez uzupełnienia analizy urbanistycznej.

Odnosząc się do zarzutów skargi ponownie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną. Przesądzanie zatem na tym etapie postępowania o istnieniu podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy jest przedwczesne.

Z kolei artykuł 62 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi podstawę jednego z zarzutów skargi, nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ( tak w wyroku NSA z dnia 8 maja 2015 r., II OSK 2441/14 - dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Adresatem powołanego wyżej przepisu jest organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania, zastosowana w tym przepisie, daje organowi podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu. Zatem, to do organu prowadzącego postępowanie, a nie do uczestników postępowania administracyjnego, należy ocena, czy zaistniały przesłanki uzasadniające wstrzymanie biegu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do czasu ewentualnego zakończenia prac planistycznych.

Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Sąd nie może zatem w rozpoznawanej sprawie zajmować się zarzutami, które nie są związane z rozpoznawaną sprawą, chociażby kwestią nie skorzystania przez Gminę Miasto S. z prawa pierwokupu nieruchomości, której dotyczy decyzja w sprawie warunków zabudowy.

Reasumując, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić braku legalności czyli braku zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. , na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.