Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 825/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 3 i art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Teza: Brak jest podstaw prawnych umożliwaijących odwołanie ze stanowiska skarbnika powiatu z jednoczesnym określeniem bardzo odległego (dwuletniego) terminu rozwiązania stosunku pracy.

TEZY

Brak jest podstaw prawnych umożliwaijących odwołanie ze stanowiska skarbnika powiatu z jednoczesnym określeniem bardzo odległego (dwuletniego) terminu rozwiązania stosunku pracy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska Protokolant: Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1104/09 w sprawie ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Powiatu D. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie odwołania Skarbnika Powiatu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1104/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Powiatu D. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie odwołania Skarbnika Powiatu, w punkcie 1) stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; w punkcie 2) orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uchwałą z dnia [...] września 2008 r., Nr [...], Rada Powiatu D. odwołała B. W. ze stanowiska Skarbnika Powiatu D. z dniem 31 grudnia 2008 r. oraz orzekła, że stosunek pracy z B. W. ulega rozwiązaniu z dniem 31 grudnia 2008 r. za porozumieniem stron. Podjęcie uchwały nastąpiło z wniosku Starosty D., na podstawie art. 12 pkt 3 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 70 § 1 oraz art. 30 § 1 pkt 1 w związku z art. 69 kodeksu pracy.

Następnie Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie odwołania Skarbnika Powiatu, Rada Powiatu D. dokonała zmiany w §1 ust. 2 uchwały z dnia [...] września 2008 r. w ten sposób, że stosunek pracy z B. W. ulega rozwiązaniu z dniem 31 grudnia 2010 r. za porozumieniem stron.

Skargę na uchwałę Rady Powiatu D. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie odwołania Skarbnika Powiatu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Wojewoda Zachodniopomorski. Odnosząc się do podstawy prawnej kwestionowanej uchwały Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 12 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy powoływanie i odwoływanie na wniosek starosty skarbnika powiatu, będącego głównym księgowym budżetu. Natomiast w myśl art. 70 § 1 k.p. pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie – niezwłocznie lub w określonym terminie – odwołany ze stanowiska, przez organ który go powołał, zatem w ocenie Wojewody rada powiatu nie ma umocowania prawnego do decydowania o kwestiach związanych z rozwiązaniem stosunku pracy z pracownikiem samorządowym. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 grudnia 2008r. wynika kompetencja starosty do podejmowania w imieniu pracodawcy czynności w zakresie stosunku pracy wobec pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego, czyli również wobec skarbnika powiatu przy czym stosownie do treści art. 3 § 1 k.p. za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką, albo inna wyznaczona do tego osoba. W oparciu o powyższe zdaniem skarżącego, to Starosta D. władny był do rozwiązania stosunku pracy ze skarbnikiem powiatu, obejmującym wybór trybu tego rozwiązania, natomiast legitymacja rady powiatu ograniczała się wyłącznie do odwołania z pełnionej funkcji, nie była natomiast władna wypowiadać się w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy.

Ponadto, zdaniem Wojewody, podjęcie przez Radę Powiatu D. uchwały Nr [...] stanowiło nieuprawnione wkroczenie w kompetencję Starosty wynikającą z art. 4 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych zw. z art. 3 k.p. Dla uzasadnienia swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II PK 273/05.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu D. wniosła o jej oddalenie wskazując, że zarzuty zawarte w skardze są nieuzasadnione. Odnosząc się do przywołanego wyroku pełnomocnik Rady podał, iż to właśnie w tym wyroku Sąd Najwyższy wskazał, że "uchwała rady gminy o odwołaniu sekretarza gminy ze stanowiska jest jednocześnie aktem rozwiązującym stosunek pracy z powołania (art. 70 k.p. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym)", przy czym do wywołania skutku rozwiązującego stosunek pracy nie jest wymagane poza uchwałą jakiekolwiek inne oświadczenie pochodzące od organu bądź osoby reprezentującej pracodawcę. Stosownie do art. 68 k.p. stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach, które zawiera ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, która w art. 2 pkt 3 stanowi, że sekretarz gminy jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie powołania. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że do nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania konieczne jest poza tym właściwym aktem, jakiekolwiek inne oświadczenie pochodzące od pracodawcy, czy organu bądź osoby reprezentującej pracodawcę. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że powoływanie i odwoływanie sekretarza gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Zatem uchwała rady gminy w przedmiocie powołania na stanowisko sekretarza gminy prowadzi jednocześnie do nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania. Podobnie odwołanie ze stanowiska jest równocześnie rozwiązaniem stosunku pracy nawiązanego na podstawie powołania, przy czym skutek rozwiązujący może nastąpić niezwłocznie albo po upływie okresu równego okresowi wypowiedzenia, w zależności od przyczyn odwołania. Rada Powiatu D. uchwałę o odwołaniu B. W. z funkcji skarbnika Powiatu podjęła na wniosek Starosty D. złożony w związku z prośbą skarbnika z dnia [...].08.2008 r. o rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron. Przychylając się do wniosku Starosta złożył do Rady Powiatu wniosek o odwołanie skarbnika ze wskazaniem, że rozwiązanie to nastąpi zgodnie z wnioskiem skarbnika za porozumieniem stron z dniem 31.12.2008 r. W efekcie tego wniosku podjęta została uchwała z dnia [...].09.2008 r. mając na uwadze wniosek skarbnika o przesunięcie terminu rozwiązania stosunku pracy do 31.12.2010 r. którą poparł Starosta D. Rada Powiatu D. zmieniła swoją uchwałę o tyle, że zaakceptowała późniejszy termin rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron. Przesuwając termin rozwiązania stosunku pracy zgodnie z prośbą B. W. Rada Powiatu D. miała również na celu przesunięcie do 31.12.2010 r. czasu pełnienia przez niego funkcji Skarbnika Powiatu D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym na wstępie wyrokiem stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego, chociaż z innych przyczyn niż podnoszone w skardze.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że skarbnik powiatu jest ustawowym obligatoryjnym elementem struktury organizacyjnej powiatu, którego obowiązki i uprawnienia reguluje między innymi ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W świetle art. 12 pkt 3 tej ustawy, powoływanie i odwoływanie skarbnika powiatu należy do wyłącznej właściwości rady powiatu - na wniosek starosty. Z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) wynika, że skarbnik powiatu zatrudniony jest na podstawie powołania, do którego zastosowanie mają przepisy kodeksu pracy. I tak z mocy art. 68 § 1 k.p. stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony – w dniu doręczenia powołania chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Do stosunku pracy na podstawie powołania stosuje się przepisy dotyczące umowy o pracę na czas nie określony, z wyłączeniem przepisów regulujących tryb postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę (art. 69 pkt 1 k.p.). Rozwiązanie stosunku pracy na podstawie powołania następuje niezwłocznie bądź po upływie okresu równego okresowi wypowiedzenia, w zależności od przyczyn odwołania.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd zaznaczył, że B. W. będący skarbnikiem Powiatu D. pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. wystąpił do Starosty Powiatu D. z prośbą o rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron. Przychylając się do złożonego wniosku Starosta wystąpił do Rady Powiatu D. o odwołanie skarbnika wskazując, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpi za porozumieniem stron z dniem 31.12.2008 r. W oparciu o powyższe Rada Powiatu D. uchwałą z dnia [...] września 2008 r. uchwaliła w § 1 pkt 1 , że z dniem 31 grudnia 2008 r. następuje odwołanie B. W. ze stanowiska skarbnika Powiatu D. i w pkt 2, że stosunek pracy z B. W. ulega rozwiązaniu z dniem 31 grudnia 2008 r. za porozumieniem stron. Następnie z uwagi na złożony przez skarbnika i poparty przez Starostę wniosek o przesunięcie terminu rozwiązania stosunku pracy na dzień 31 grudnia 2010 r. Rada Powiatu D. uchwałą z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w sprawie zmiany uchwały w sprawie odwołania Skarbnika Powiatu, dokonała zmiany w treści §1 ust. 2 uchwały z dnia [...].09.2008 r. w ten sposób, że stosunek pracy z B. W. ulega rozwiązaniu z dniem 31.12.2010 r. za porozumieniem stron.

Odnośnie zarzutu skargi wskazującego, że Rada Powiatu nie ma umocowania prawnego do decydowania w kwestiach związanych z rozwiązaniem stosunku pracy z pracownikiem samorządowym, a tym samym podjęcie uchwały nr [...] stanowiło nieuprawnione wkroczenie w kompetencje starosty, Sąd stwierdził, że zgodnie z przytoczonymi przepisami organem powołującym i odwołującym skarbnika powiatu jest rada powiatu. Uchwała rady powiatu o powołaniu skarbnika i jego odwołaniu niewątpliwie wywołuje skutki prawne zarówno w sferze publiczno-prawnej jak i w sferze stosunku pracy łączącego osobę pracującą na stanowisku skarbnika z właściwym urzędem. Odwołanie stanowi jednak jeden akt prawny i jako taki podlega ocenie pod względem zgodności z prawem. W sytuacji, gdy stosunek pracy nawiązywany jest na podstawie powołania, jak to ma miejsce w przypadku skarbnika powiatu, zamierzonym definitywnym jego rozwiązaniem jest odwołanie.

Za błędne Sąd uznał twierdzenie strony skarżącej, że uchwała w sprawie odwołania skarbnika powiatu nie jest sama w sobie rozwiązaniem stosunku pracy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 70 § 2 k.p., odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, a wypowiedzenie jest niewątpliwie definitywnym oświadczeniem o rozwiązaniu umowy o pracę, choć z racji swej konstrukcji wywołuje skutek dopiero po upływie okresu wypowiedzenia. Akt odwołania powołanego pracownika zawsze będzie miał podwójny charakter, gdyż jednocześnie będzie pozbawiał osobę powołaną zajmowanego stanowiska, jak i wypowiadał jej stosunek pracy.

Niemniej jednak dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji uznał, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym, bowiem uregulowania w niej zawarte nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Jak bowiem wynika z § 1 ust. 1 uchwały z dnia [...] września 2008 r. Rada Powiatu D. odwołała B. W. ze stanowiska Skarbnika Powiatu D., równocześnie w pkt 2 ustaliła, że stosunek pracy ulega rozwiązaniu z dniem 31 grudnia 2008 r. Następnie uchwałą z dnia [...] grudnia 2008 r. dokonała jedynie zmiany treści § 1 ust. 2 w ten sposób, że stosunek pracy z B. W. ulega rozwiązaniu z dniem 31 grudnia 2010 r., za porozumieniem stron, z tym, że termin odwołania ze stanowiska pozostał bez zmian. Skoro więc B. W. przestał być Skarbnikiem powiatu na mocy uchwały z dnia [...] września 2008 r. to – zdaniem Sądu - rozwiązanie z nim stosunku pracy winno nastąpić na zasadach ogólnych. Rada Powiatu D. podejmując kolejną uchwałę z dnia [...] grudnia 2008 r. wydłużyła okres wypowiedzenia, tymczasem żaden przepis prawa nie upoważnia jej do ustalania w dowolny sposób długości okresów wypowiedzenia umowy o pracę, które są regulowane przepisami Kodeksu pracy i mają odpowiednie zastosowanie do pracownika zatrudnionego na podstawie powołania.

W tej sytuacji, biorąc pod uwagę treść art. 82 pkt 1ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa, w oparciu zaś o art. 152 ww. ustawy, Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Powiatu D., reprezentowana przez radcę prawnego, opierając zarzuty na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, wskazała na następujące przepisy:

1. art. 69 i art. 70 § 12 i § 2 w zw. z art. 11, art. 18 § 1 i § 2, art. 30 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu pracy poprzez błędne uznanie, że wyłączną konsekwencją odwołania skarbnika powiatu zatrudnionego na podstawie powołania, o ile odwołanie nie następuje z przyczyn, o których mowa w art. 52 k.p. lub 53 k.p., musi być rozwiązanie z nim stosunku pracy po upływie ustawowego okresu wypowiedzenia. W ocenie autora skargi kasacyjnej dopuszczalne jest również rozwiązanie stosunku pracy z odwołanym pracownikiem w innym, dłuższym niż ustawowy okres wypowiedzenia terminie i to zarówno przez zastosowanie dłuższego, uzgodnionego przez strony stosunku pracy okresu wypowiedzenia, jak i w drodze porozumienia stron stosunku pracy;

2. art. 56 oraz art. 65 § 1 i § 2 kodeksu cywilnego w zw. z art. 300 k.p. poprzez przyjęcie, że oświadczenie woli zawarte w § 1 uchwały Rady Powiatu D. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie odwołania skarbnika powiatu, ma wyłącznie znaczenie wynikające z jego literalnego brzmienia, tj. ma na celu wyłącznie przesunięcie terminu rozwiązania stosunku pracy z B. W., podczas gdy ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasadę słuszności oraz zgodny zamiar stron, a także akceptowany przez strony skutek tego oświadczenia woli, tj. dalsze pełnienie funkcji skarbnika powiatu i wykonywanie pracy w ramach stosunku pracy z powołania przez B. W., prawidłowa interpretacja znaczenia tego oświadczenia woli, przy poprawnej wykładni art. 65 § 1 i § 2 k.c. winna prowadzić do ustalenia, że celem składającej to oświadczenie Rady Powiatu D. było zarówno przesuniecie terminu rozwiązania stosunku pracy z B. W. jak i przesunięcie daty odwołania go ze stanowiska skarbnika powiatu.

Wskazując na powyższe Rada Powiatu D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Rady kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i tym samym podlegała oddaleniu. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się w istocie do ewentualności naruszenia praw pracowniczych i oparte są na przepisach kodeksu pracy i kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył zatem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów bo ich rozważenie pozostawało poza zakresem jego właściwości. Zarzuty te mogłyby być podniesione ewentualnie dopiero w razie roszczeń pracowniczych. Sąd I instancji kontrolował uchwałę zmieniającą wcześniejszą uchwałę o odwołaniu skarbnika w ten sposób, że - pozostawiając niezmienione postanowienie o odwołaniu B.W. ze stanowiska skarbnika - zmieniono postanowienie ustalające, że stosunek pracy ulega rozwiązaniu z dniem 31 grudnia 2008 r., za porozumieniem stron i w to miejsce przyjęto postanowienie, z którego wynika, że stosunek pracy zostanie rozwiązany dopiero z dniem 31 grudnia 2010 r. Podejmując uchwalę o tej treści Rada Powiatu D. naruszyła prawo, brak jest bowiem podstaw prawnych umożliwiających odwołanie ze stanowiska skarbnika powiatu z jednoczesnym określeniem bardzo odległego (dwuletniego terminu rozwiązania stosunku pracy). W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażony został pogląd, który podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę, iż "uchwała rady gminy o odwołaniu sekretarza gminy ze stanowiska jest jednocześnie aktem rozwiązującym stosunek pracy z powołania" (wyrok z 11 maja 2006 r. II PK 273/05). Nie jest rzeczą organu nadzoru ani sądu administracyjnego ustalanie co rzeczywiście organ stanowiący miał na myśli podejmując uchwałę o takiej treści. Musi kierować się wykładnią literalną, a celowościową tylko wtedy gdyby jej wyniki prowadziły do uznania uchwały za zgodną z prawem.

Zważywszy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.