Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 439/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komisja Lekarska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: par. 1 pkt 2 i 3, par. 2, par. 12 ust. 1, par. 14 ust. 2, par. 23 pkt 3, par. 25 ust. 1, par. 26 ust. 1, par. 28 ust. 1, ,ust. 2, ust. 3 i ust. 5, par. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 79 poz 349
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych.
article: art. 3 par. 1, art. 52 par. 1 i par. 2, art. 54 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. Ś. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] z dnia 3 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w straży pożarnej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej ustalenia zdolności do służby [...]; 2. odrzuca skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] na rzecz skarżącego J. Ś. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

W związku z długotrwałym zwolnieniem lekarskim st. kpt. J. Ś. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej wystąpił do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w K. o ustalenie jego przydatności do służby.

Orzeczeniem z dnia 18 czerwca 2012 r. (nr [...]) Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w K. ustaliła, że J. Ś. (dalej: "funkcjonariusz", "skarżący") jest zdolny do służby w Państwowej Straży Pożarnej. U badanego rozpoznano zaburzenia nerwicowe miernie upośledzające sprawność ustroju oraz przebyte złamanie kości śródręcza prawego bez upośledzenia funkcji. Komisja orzekła o istnieniu związku ze służbą.

Odwołanie od tego orzeczenia złożył Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. podnosząc, że funkcjonariusz od dnia 8 sierpnia 2011 r. do dnia 18 czerwca 2012 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim wystawionym przez specjalistę psychiatrii. Z przeprowadzonych z jego żoną i ojczymem rozmów wynika, że cierpi on na chorobę afektywną, epizod maniakalny. Odwołujący podkreślił, że obawia się o zdrowie i życie podległych mu strażaków, gdyż wymieniony funkcjonariusz zajmuje stanowisko dowódcy i kieruje działaniami ratowniczo-gaśniczymi. W związku z ww. okolicznościami ma wątpliwości co do sprawności psychicznej funkcjonariusza.

Na skutek złożonego odwołania Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. pismem z dnia 13 lipca 2012 r. wskazała, że orzeczenie wydane przez Wojewódzką Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nie podlega zatwierdzeniu i orzeczenie to wymaga ponownego rozpatrzenia przez WKL MSW.

Pismem z dnia 12 października 2012 r. (znak: [...]) Centralna Komisja Lekarska przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, działając w trybie nadzoru, poleciła jednak Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. uchylić orzeczenie z dnia 18 czerwca 2012 r. (nr [...]) i zarządziła ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ (OKL MSW w G.).

Pismem z dnia 8 listopada 2012 r. skarżący poinformował Okręgową Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. o niemożności uczestniczenia w pracach Komisji z powodu choroby, wskazując i przedkładając odnośne zwolnienia lekarskie.

Pismem z dnia 14 listopada 2012 r. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. wyznaczyła termin i godzinę badania komisyjnego (30.11.2012 r. godz. 10.00), informując, że niezgłoszenie się w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem orzeczenia zaocznego.

W konsekwencji Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. orzeczeniem z dnia 3 grudnia 2012 r. (nr [...]), w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministerstwu Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79. poz. 349 ze zm.), uznała funkcjonariusza za całkowicie niezdolnego do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Zaliczono go czasowo do drugiej grupy inwalidzkiej, a jako schorzenie powodujące inwalidztwo zdiagnozowano zespół maniakalny, natomiast za schorzenia współistniejące uznano zaburzenia nerwicowo lękowe i złamanie kości śródręcza prawego. W ocenie Komisji schorzenia nie pozostają w związku ze służbą. Ponadto w orzeczeniu wskazano, że Komisja odwoławcza uchyliła ww. orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w K. w związku z otrzymaniem karty informacyjnej leczenia szpitalnego w [...] Szpitalu Wojskowym w W., Oddział Psychiatrii (pobyt od 8.08.2011 do 23.08.2011 r.).

W związku z niestawiennictwem funkcjonariusza na badania, Komisja odwoławcza wydała orzeczenie w trybie zaocznym, na podstawie posiadanej dokumentacji medyczno-orzeczniczej.

Następnie funkcjonariusz zwrócił się do Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych zarzucając, że informacje zawarte w orzeczeniu Komisji odwoławczej są nieprawdziwe. W szczególności skarżący wskazał, że na pierwszy termin badania nie stawił się ze względu na stan zdrowia, o czym poinformował Komisję, natomiast o drugim wezwaniu Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. nic nie wiedział, deklarując gotowość "współpracy z Komisją celem określenia orzeczenia o przydatności do służby w Państwowej Straży Pożarnej". W pismach z dnia 5 marca 2013 r. i z dnia 29 kwietnia 2013 r. Przewodniczący Centralnej Komisji Lekarskiej MSW stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia w trybie nadzorczym zakwestionowanego orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej, gdyż jest ono prawidłowe. Zaznaczył przy tym, że w trakcie orzekania przed Komisją pierwszej instancji funkcjonariusz nie przedstawił karty leczenia szpitalnego w [...] Szpitalu Wojskowym w W., który to dokument miał istotne znaczenie w sprawie.

J. Ś. zaskarżył orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia, jak również uchylenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, przejawiające się w wydaniu orzeczenia w trybie zaocznym oraz niepouczenie o prawie zapoznania się z aktami i możliwości złożenia końcowego oświadczenia;

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz podanie błędnej i niepełnej podstawy prawnej przejawiające się w przywołaniu odnośnie stopnia zdolności do służby jedynie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r., bez wskazania konkretnego przepisu będącego podstawą orzeczenia o niezdolności, jak również niewskazanie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie w treści uzasadnienia oznaczeń literowych zawartych w sentencji orzeczenia oraz rozbieżności terminologicznej pomiędzy wskazaną przez organ przyczyną niezdolności do służby a określeniem użytym w przywołanej podstawie prawnej oraz niewyjaśnianie w treści uzasadnienia z jakich przyczyn organ uznał, że pomiędzy stwierdzonym schorzeniem a służbą nie zachodzi związek;

- § 25 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r. poprzez doręczenie orzeczenia Komisji odwoławczej w dniu 29 marca 2013 r., czyli po około 4 miesiącach od wydania, podczas gdy przepis ten nakazuje niezwłoczne doręczenie treści orzeczenia;

- § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. poprzez zaniechanie zbadania skarżącego i wydanie orzeczenia w trybie zaocznym,

- § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. poprzez przyjęcie, że rozpoznane schorzenia pozostają w związku ze służbą w Policji;

- § 23 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. poprzez zaniechanie sporządzenia szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie komisji lekarskiej w przedmiocie zdolności do służby jest decyzją administracyjną, a zatem procedura jej wydania oraz sama decyzja winna odpowiadać wymogom przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ w sposób lakoniczny streścił poczynione przez siebie ustalenia oraz przywołał ogólnikowo jako podstawę prawną ustawę emerytalną z dnia 18 lutego 1994 r. oraz Dz. U. 79 poz. 349 z dnia 9 lipca 1991 r. nie wskazując żadnego konkretnego przepisu. Tym samym organ naruszył art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych.

Skarżący podkreślił, że zaskarżone orzeczenie wydano na podstawie dokumentacji z oddziału psychiatrycznego [...] Szpitala Wojskowego w W., gdzie przebywał - z przerwami - w dniach 8-23 sierpnia 2011 r. Komisja oparła się zatem na dokumentacji sporządzonej ponad półtora roku wcześniej. W orzeczeniu zawarto sformułowanie, że "chory został wypisany (...) z niewielką poprawą stanu psychicznego", przy czym organ zaniechał zbadania, czy od momentu opuszczenia szpitala skarżący kontynuował leczenie i czy jego stan psychiczny uległ poprawie. Jednocześnie za datę powstania inwalidztwa przyjęto dzień 18 czerwiec 2012 r., czyli okres 10 miesięcy po opuszczeniu szpitala przez skarżącego.

Dodał, że w piśmie z dnia 8 listopada 2012 r. w sposób wyraźny zawarł wolę stawiennictwa przed organem celem poddanie się odpowiedniej procedurze, lecz z uwagi na stan zdrowia nie było możliwe, aby dopełnił tego obowiązku w wyznaczonym terminie. Wadliwe zatem było orzekanie w trybie zaocznym, bez uzyskania stosownych wyjaśnień od skarżącego.

W uchylonym orzeczeniu Komisji pierwszej instancji - co do drugiego ze stwierdzonych schorzeń, tj. zaburzeń nerwicowo-lękowych - został stwierdzony związek ze służbą. Tymczasem Komisja odwoławcza nie odniosła się w żaden sposób do tego schorzenia ani do ewentualnego związku ze służbą. Organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie i z jakich powodów uznał, że stwierdzone schorzenie nie ma związku ze służbą oraz w jaki sposób rozpoznany zespół maniakalny został przez organ zakwalifikowana jako schorzenie określone w § 71 pkt 5D. Przywołana w sentencji kwalifikacja nie pozwala określić, na podstawie którego z załączników kwalifikacja została zastosowana.

Podsumowując skarżący stwierdził, że oba orzeczenia zostały wydane w sposób arbitralny i z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwe naruszono zasadę legalizmu oraz zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. wniósł:

- o jej odrzucenie z powodu błędnego określenie organu uprawnionego w sprawie jako Okręgowa Komisja Lekarska MSW, co stanowi naruszenie art. 25 w związku z art. 26 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." oraz statutu SP ZOZ MSW w G.;

- odrzucenie skargi z powodu nie wyczerpania drogi odwoławczej przewidzianej w § 31 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, bowiem Centrala Komisja lekarska może uchylić w trybie nadzoru każde orzeczenie komisji lekarskiej sprzeczne z prawem i zasadnością orzecznictwa lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych;

- ewentualnie o oddalenie skargi i dopuszczenie dowodu z akt Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w G.

Ponadto wniósł o przesłuchanie przewodniczącego Okręgowej Komisji Lekarskiej.

Zdaniem Dyrektora zarzuty podniesione w skardze są niezasadne a postępowanie było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2013 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z orzeczeń medycznych na okoliczność związania przez organ treścią doręczonej decyzji oraz faktu funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch różnych dokumentów dotyczących tego tożsamego przedmiotu. Podał, że w toku innego postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym złożono orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW nr [...], którego treść i forma różni się znacząco od treści orzeczenia doręczonego skarżącemu toku niniejszego postępowania. W szczególności chodzi o rozbieżność w pkt 19 i 20 części A orzeczenia, które dotyczą związku ze służbą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne), a do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga zatem kwestia kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie są orzeczenia komisji lekarskich obu instancji wydane w przedmiocie ustalenia stopnia zdolności (fizycznej i psychicznej) do pełnienia służby oraz związku schorzeń i ułomności ze służbą. Orzeczenia te zostały wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Orzeczenia wydawane przez komisje zawierają rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, podejmowane w stosunku do konkretnej osoby na podstawie wyników badań lekarskich oraz dokumentacji medycznej. Charakter prawny orzeczeń o zdolności do służby nosi cechy typowej decyzji administracyjnej, zawierającej rozstrzygnięcie o zdolności do służby (co jest zasadniczym celem orzeczenia) i uzasadnienie. Ich doniosłość prawną determinuje walor zawartego w nich rozstrzygnięcia, który stwarza wszelkie podstawy do przyjęcia, iż powinny być poddane kontroli sądowoadministracyjnej.

Zauważyć jednak należy, że orzeczenia komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji mogą dotyczyć zarówno kwestii ustalenia zdolności do pełnienia służby, jak również innych zagadnień (§ 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia). Paragraf 14 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że w razie wydawania orzeczenia o trwałej niezdolności do służby lub o trwałej niezdolności do służby na zajmowanym stanowisku, komisja lekarska orzeka również o związku schorzeń i ułomności ze służbą. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczenia wydawane przez komisje lekarskie można podzielić na dwie główne odrębne grupy.

Pierwsza grupa orzeczeń dotyczy zagadnień zdolności do służby, to jest zagadnień ustalania i oceny stanu zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do służby, jej dalszego pełnienia albo zwolnienia ze służby. Te orzeczenia komisji lekarskich mają byt w pełni autonomiczny, bowiem ostateczne orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla organu właściwego w sprawach powołania określonej osoby do służby albo do zwolnienia ze służby, przy czym przyjęcie do służby lub zwolnienie ze służby następuje w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy więc przyjąć, iż komisje lekarskie, jako organy administracji publicznej, podejmują decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wspomniane komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09, LEX nr 586410 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620).

Druga grupa orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, to orzeczenia w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia i jednocześnie ustalenia związku stwierdzonego schorzenia funkcjonariusza ze służbą dla celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: z 2004 r. Nr 8, poz.67 ze zm.). Orzeczenia komisji z tej grupy (w tym zakresie) poddawane są autonomicznej kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego.

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy zaznaczyć, że od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, publ.: ONSA 2001/2/47). Należy podkreślić, że choć ustalanie chorób, uszczerbku na zdrowiu, związku ze służbą w Państwowej Straży Pożarnej należy do komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, to prawo do świadczeń, ich zakres i wysokość z tego tytułu ustalają inne organy, od rozstrzygnięć których przysługuje odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.

W tej sytuacji orzeczenia komisji lekarskich dotyczące ustalania określonych schorzeń i ich związku ze służbą nie mają w pełni samodzielnego bytu, podlegając kontroli dokonywanej przez sądy powszechne w postępowaniach o prawo do określonych świadczeń przysługujących z przywołanych tytułów, o ich zakres i wysokość. Kontrola odbywa się w ramach rozpoznania odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego i stanowią jedną z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości takich sądów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08, LEX nr 506695; uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97, publ.: ONSA 1998/2/39; oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt III ZP 9/99, publ.: OSNAPiUS 2000/5/167).

W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił zarówno tę część orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w G., która dotyczyła zarówno określenia zdolności do służby, jak też ustalenia związku schorzenia ze służbą.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że skarga w części dotyczącej stwierdzenia związku ustalonego schorzenia ze służbą nie podlega kognicji sądu administracyjnego i w konsekwencji w tym zakresie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Odnosząc się w tym miejscu do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na to, że skarżący błędnie w skardze określił organ uprawniony do występowania w sprawie jako Okręgowa Komisja Lekarska MSW w G., a nie organ umocowany do jej reprezentowania (Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej MSW w G.), należy zauważyć, że organem wydającym zaskarżone orzeczenie była Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. Tym samym, zgodnie z treścią art. 54 § 1 p.p.s.a., skarżący prawidłowo złożył skargę do Sądu za pośrednictwem tego organu. Nie ma wobec powyższego znaczenia fakt, że organ ten działa w ramach Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G.

W kontekście wniosku organu o odrzucenie skargi nie jest też trafny formułowany na podstawie § 31 ust. 1 rozporządzenia zarzut organu, że skarżący nie wyczerpał w niniejszej sprawie drogi odwoławczej. W myśl § 31 ust. 1 rozporządzenia Centralna Komisja Lekarska może uchylić w trybie nadzoru każde orzeczenie komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub zasadnością orzecznictwa lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy sytuacji szczególnej, tj. rozstrzygania sprawy w trybie nadzoru. W myśl § 2 rozporządzenia komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach: 1/ wojewódzkie komisje lekarskie, działające jako pierwsza instancja; 2/ okręgowe komisje lekarskie, działające jako druga instancja (ust. 1), zaś nadzór nad działalnością ww. komisji sprawuje Centralna Komisja Lekarska. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że postępowanie orzecznicze jest dwuinstancyjne (tak jak klasyczne postępowanie administracyjne), a zatem od orzeczeń odwoławczych komisji lekarskich wydawanych w sprawach administracyjnych przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie orzeczenie pierwszoinstancyjne zostało wydane dnia 18 czerwca 2012 r. (nr [....]) przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w K., natomiast orzeczenie odwoławcze w dniu 3 grudnia 2012 r. (nr [...]) przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w G., w wyniku czego został wyczerpany tok instancji. W tej sytuacji skarżącemu na podstawie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. przysługiwało prawo do złożenia skargi, a zatem wniosek o jej odrzucenie z tego powodu należy uznać za niezasadny.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy wyjaśnić, że sądy administracyjne, stosownie do przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jednocześnie na podstawie art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych. Oznacza to, iż sądy administracyjne kontrolują zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość zastosowanej procedury. Sąd, rozpatrując sprawę nie podejmuje zatem merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji podlegającej ocenie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia w zakresie dotyczącym ustalenia zdolności skarżącego do pełnienia służby doprowadziła do uwzględnienia skargi w tym zakresie.

Na wstępie tej części rozważań Sąd – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – stoi na stanowisku, że w postępowaniu orzeczniczym prowadzonym w sprawie stwierdzenia zdolności do pełnienia służby stosuje się procedurę (zasady i tryb postępowania) ustanowione w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie rozporządzenia wydanego w wyniku wykonania delegacji ustawowej, a więc w postępowaniu uregulowanym w przepisach prawa mających moc powszechnie obowiązującą. Uznać zatem należy, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji jest trybem odrębnym od trybu uregulowanego przepisami k.p.a. Ma on swój autonomiczny byt prawny i jak już wyżej wskazano znajduje swoje umocowanie w delegacji ustawowej. W takiej sytuacji zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż organ tych przepisów nie stosował. Dodatkowo wskazać należy, że ani przepisy omawianego rozporządzenia, ani też przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie odsyłają do stosowania k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 101/11, LEX nr 1132896).

Wobec powyższego, skoro kontrola procedury poprzedzającej wydanie zaskarżonego orzeczenia, jak i samego orzeczenia, dokonywana jest poprzez badanie ich zgodności z przepisami rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r., to podniesione w skardze zarzuty naruszenia odnośnych przepisów k.p.a. należy uznać za nietrafne.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w zakresie dotyczącym orzeczenia w przedmiocie zdolności skarżącego do pełnienia służby Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Mianowicie, w myśl §12 ust. 1 rozporządzenia orzeczenie o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby komisje lekarskie wydają na podstawie wykazu chorób i ułomności, stanowiącego załącznik nr 2, a w stosunku do kandydatów do służby w Państwowej Straży Pożarnej oraz strażaków - załącznik nr 2a do rozporządzenia, zwanego dalej wykazem, po wszechstronnym zbadaniu przez członków komisji, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, w tym badań psychiatrycznych, psychologicznych i dodatkowych, a gdy zachodzi potrzeba - po przeprowadzeniu obserwacji szpitalnej w zakładzie służby zdrowia resortu spraw wewnętrznych, zakładzie służby zdrowia podległemu Ministrowi Obrony Narodowej lub zakładzie społecznym służby zdrowia. Wzór orzeczenia stanowi załącznik nr 3 do rozporządzenia. Postępowanie orzecznicze jest dwuinstancyjne (komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach - § 2 ust. 1 rozporządzenia). Od każdego nieprawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej przysługuje prawo odwołania (§ 26 ust. 1 rozporządzenia). Kompetencje orzecznicze odwoławczej komisji lekarskiej zostały określone w § 28 ust. 3 i 5 rozporządzenia. Wynika z nich, że okręgowa komisja odwoławcza może: 1/ zatwierdzić orzeczenie wojewódzkiej komisji lekarskiej, od którego nie wniesiono odwołania lub sprzeciwu, i do którego nie ma zastrzeżeń (§ 28 ust. 3 rozporządzenia); 2/ uchylić orzeczenie wojewódzkiej komisji lekarskiej i wydać nowe orzeczenie, które jest ostateczne (§ 28 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia); 3/ uchylić orzeczenie wojewódzkiej komisji lekarskiej i zarządzić ponowne badanie oraz wydanie nowego orzeczenia przez wojewódzką komisję lekarską (§ 28 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia); 4/ uchylić orzeczenie wojewódzkiej komisji lekarskiej ustalające stopień uszczerbku na zdrowiu spowodowanego wypadkiem lub chorobą, pozostającymi w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, i zwrócić je wraz ze swoją opinią co do zasadności ustaleń wojewódzkiej komisji lekarskiej w celu ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania nowego orzeczenia (§ 28 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie Okręgowa Komisja Lekarska MSW w G. wydała orzeczenie kasacyjno-reformatoryjne mające umocowanie w § 28 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, uchylając orzeczenie nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w K. z dnia 18 czerwca 2012 r. stwierdzające zdolność skarżącego do służby w Państwowej Straży Pożarnej, i wydając w dniu 3 grudnia 2012 r. w tej sprawie nowe orzeczenie nr [...] stwierdzające całkowitą niezdolność skarżącego do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Jakkolwiek z przepisów rozporządzenia nie wynika zakaz orzekania na niekorzyść przez orzeczniczą komisję odwoławczą, to jednak należy przyjąć, że w takiej sytuacji uzasadnienie orzeczenia o niezdolności do służby, jak również postępowanie orzecznicze (wyjaśniające) zmierzające do wydania takiego rozstrzygnięcia powinna cechować najwyższa staranność.

Wskazać w tym kontekście należy na treść § 28 ust. 2 rozporządzenia, z którego wynika, że okręgowa komisja lekarska wydaje orzeczenie po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami w sprawie, a w razie potrzeby również po zleceniu przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich lub po dostarczeniu na żądanie komisji dodatkowych dokumentów.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Okręgowa Komisja Lekarska MSW w G. przed jego wydaniem dwukrotnie wzywała skarżącego na badanie komisyjno-orzecznicze w siedzibie Komisji. Co prawda, w przekazanych aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego pierwsze wezwanie skarżącego na badania, jednakże – wobec wyjaśnień skarżącego – wezwanie takie zostało mu doręczone, tylko z uwagi na przebywanie w tym terminie na zwolnieniu lekarskim skarżący nie mógł się na nie stawić (o czym zresztą poinformował Komisję). W aktach znajduje się także pismo (wezwanie) Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w G. z dnia 14 listopada 2012 r. (znak: [...]) informujące skarżącego o wyznaczeniu kolejnego badania komisyjnego w siedzibie Komisji w dniu 30 listopada 2012 r. o godz. 10.00. Pismo to jednak – co wynika z kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru – nie zostało skarżącemu skutecznie doręczone. Skoro organ orzeczniczy uznał za zasadne wezwanie skarżącego celem przeprowadzenia badania komisyjnego, to tym samym – decydując się na dostarczenie wezwania za pomocą operatora pocztowego - winien był umożliwić skarżącemu rzeczywiste wypełnienie wezwania (zakładając sytuację, że skarżący może podjąć wiadomość w ostatnim dniu upływu 14-dniowego okresu złożenia pisma na poczcie), tak by zarówno działanie organu, jak też gwarancje należytego rozpoznania sprawy skarżącego nie okazały się jedynie iluzoryczne. W ocenie Sądu tak właśnie w niniejszej sprawie stało się, skoro 14-dniowy termin odbioru pisma przez skarżącego (zamieszkałego w S.) upływał dnia 29 listopada 2012 r. (przy założeniu, że powtórne awizo nastąpił w dniu 23.11.2012 r. – kserokopia niezbyt czytelna), a termin badania został wyznaczony na dzień 30 listopada 2012 r., na godz. 10.00 w G.

Brak przeprowadzenia badania komisyjnego (ewentualnie dodatkowych badań zgodnie z § 28 ust. 2 zd. 2 rozporządzenia) spowodował, że podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia o całkowitej niezdolności do służby stanowiła dokumentacja medyczna leczenia szpitalnego, które skarżący odbył w okresie od 8.08.2011 do 23.08.2011 r. w [...] Szpitalu Wojskowym w W. na Oddziale Psychiatrii. W tym kontekście należy stwierdzić, że Komisja – na co słusznie zwraca uwagę skarżący – wydając w grudniu 2012 r. zaskarżone orzeczenie oparła się na dokumentacji sporządzonej prawie półtora roku wcześniej. W orzeczeniu zawarto sformułowanie, że "chory został wypisany na własne żądanie z niewielką poprawą stanu psychicznego". W tej sytuacji – wobec nie przeprowadzenia badania komisyjnego skarżącego - organ zaniechał zbadania, czy od momentu opuszczenia szpitala skarżący kontynuował leczenie i czy jego stan psychiczny uległ poprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika także, że okoliczność upływu czasu w przypadku skarżącego nie może mieć znaczenia w kontekście istnienia (wycofania bądź rozwoju) zdiagnozowanego u skarżącego schorzenia powodującego całkowitą niezdolność do służby w Państwowej Straży Pożarnej. W zaistniałym stanie rzeczy pozostaje wątpliwość, czy na dzień orzekania w przedmiocie zdolności do służby skarżący rzeczywiście – z uwagi na zdiagnozowane wcześniej schorzenie - był całkowicie niezdolny do służby w Państwowej Straży Pożarnej.

W tym miejscu Sąd – w odniesieniu do wniosku organu o przeprowadzenie przesłuchania świadka-Przewodniczącej Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w G. na okoliczność wydanego orzeczenia i jego zasadności z medycznego punktu widzenia – pragnie wyjaśnić, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tej sytuacji wniosek dowodowy organu należało oddalić.

Podsumowując tę część rozważań, w ocenie Sądu brak przeprowadzenia badań komisyjnych (wobec próby wezwania skarżącego, co świadczyć może właśnie o konieczności ich przeprowadzenia) i oparcie orzeczenia na podstawie "nieaktualnej" dokumentacji medycznej, z jednoczesnym brakiem odniesienia się, czy okoliczność upływu czasu w przypadku ustalonego u skarżącego schorzenia powodującego jego całkowitą niezdolność do służby ma znaczenie dla wydania takiego orzeczenia, stanowi naruszenie przepisów § 12 ust. 1 w zw. z § 28 ust. 1 zd 2 oraz § 23 pkt 1 rozporządzenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.).

W odniesieniu do pozostałych wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia Sąd stwierdza, że są niezasadne lub nie miały wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W szczególności wskazać należy, że jakkolwiek prawdą jest, że § 25 ust. 1 rozporządzenia nakazuje doręczenie orzeczenia osobiście lub jego przesłanie niezwłocznie po jego wydaniu, to jednak fakt istotnej (bo ok. 4-miesięcznej zwłoki) w doręczeniu zaskarżonego orzeczenia skarżącemu nie miał jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. W kontekście powołanego § 25 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia należy także stwierdzić, że nie jest również zasadny powołany w piśmie skarżącego z dnia 16 lipca 2013 r. zarzut funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch różnych dokumentów – decyzji opatrzonych tym samym numerem. Należy wyjaśnić, że zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie po wydaniu orzeczenia przewodniczący komisji lekarskiej doręcza zainteresowanemu treść orzeczenia według wzoru stanowiącego załącznik nr 10 do rozporządzenia. Z powołanego uregulowania wynika, że zainteresowanemu wysyła się druk stanowiący swego rodzaju "wyciąg" z wydanego orzeczenia, natomiast samo orzeczenie pozostaje w aktach sprawy. Zarzuty natomiast naruszenia § 14 ust. 2 i § 23 pkt 3 rozporządzenia są całkowicie bezzasadne, gdyż zostały powołane w kontekście ustalenia związku schorzenia z pozostawaniem w służbie, co nie stanowi przedmiotu rozpoznania (kontroli) Sądu w niniejszej sprawie (poza tym w przypadku § 14 ust. 2 rozporządzenia odniesiono się do związku ze służbą skarżącego w Policji, co nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku, natomiast na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 orzekł jak w punkcie 2. Jednocześnie na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji winien będzie dokonać rozstrzygnięcia w przedmiocie zdolności skarżącego do służby w oparciu o dokumentację medyczną dającą podstawę do przyjęcia, iż odzwierciedla ona aktualny stan zdrowia skarżącego.