Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 762/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3  ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. P.G. –dalej strona, skarżący - złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nr [...] z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej dotyczącej udostępnienia szczegółowego rozliczenia wydatków na umowy zlecenia w 2019 r. (kwota [...] zł) z podziałem na: imię i nazwisko, rodzaj wykonanej usługi i kwotę.

Złożenie skargi poprzedzał następujący ciąg zdarzeń:

W dniu [...] r. skarżący zwrócił się do Urzędu Gminy w M. za pomocą platformy elektronicznej (e-PUAP) z wnioskiem o udzielenie informacji w zakresie wskazania szczegółowego rozliczenia wydatków na umowy zlecenia w 2019 r. (kwota [...] zł) z podziałem na: imię i nazwisko, rodzaj wykonanej usługi i kwotę.

Pismem z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji poinformował stronę, iż zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.)- dalej u.d.i.p. w związku z czym wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, do jakiego celu mają służyć dane, o których przekazanie ubiega się strona, a w szczególności o podanie, w jakim zakresie cel ten jest szczególnie istotny dla interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania administracji publicznej. W piśmie tym organ pierwszej instancji poinformował także stronę o nowym terminie na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który wyznaczył na dzień [...] r.

W odpowiedzi na powyższe skarżący pismem z dnia [...] r. wskazał, że żądane informacje wynikają z już posiadanych przez organ administracji dokumentów/informacji formularzy osobowych, zatem zdaniem strony jest to informacja prosta, a nie informacja przetworzona.

Ponadto, w ocenie strony "szczególnie ważnym jest, aby obywatele w publicznie dostępnym miejscu - np. na portalu internetowym poruszającym sprawy lokalne, mogli zapoznać się z wydatkami publicznymi"; "obywatel nie ma obowiązku uzasadniania, że dostęp do informacji, o którą się zwraca, leży w interesie publicznym; to urząd musi wykazać, że ta informacja nie jest istotna dla ogółu obywateli".

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy M. odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udostępnienia szczegółowego rozliczenia wydatków na umowy zlecenia w 2019 r. (kwota [...] zł) z podziałem na: imię i nazwisko, rodzaj wykonanej usługi i kwotę.

W odwołaniu skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał m.in., że organ w żaden sposób nie wykazał, że wnioskowane informacje są informacją przetworzoną. Ponadto, organ w żaden sposób nie określił liczby dokumentów związanych z umowami zlecenia czasu, jaki musiałby poświęcić na "wyciągnięcie" wnioskowanych danych z programu komputerowego oraz wysiłku pracowników. Ponadto, organ w żaden sposób nie dowiódł, iż wnioskowane dane, które znajdują się w systemach komputerowych organu, są informacją przetworzoną.

Następnie w uzupełnieniu odwołania od decyzji Wójta Gminy M. pismem z dnia [...] r. przekazał informację, iż Urząd Gminy M. w Biuletynie Informacji Publicznej udostępnił wykaz umów cywilnoprawnych za 2020 r. Zdaniem odwołującego okoliczność ta potwierdza, że Urząd dysponuje wszystkimi dokumentami - umowami w wersji elektronicznej i sama segregacja wnioskowanych informacji odbywa się komputerowo i w sposób automatyczny za pośrednictwem oprogramowania komputerowego. Odwołujący wskazał także, że wyciągnięcie umów zlecenia, zgodnie z wnioskiem, za pomocą tego oprogramowania komputerowego w żaden sposób nie spowoduje dezorganizacji bieżącej pracy Urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. – dalej SKO, Kolegium - po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m.in., że organ nie odniósł się do treści pisma odwołującego z dnia [...] r. gdzie wskazano, że organ korzysta z odpowiednich programów komputerowych typu: [...] (obsługa kadrowa), A sp.j. (obsługa finansowo- księgowa), "[...]" w wersji [...], a do obiegu dokumentów organ stosuje oprogramowanie o nazwie i serii [...] w wersji przeglądowej (web), uruchamianej sieciowo.

Decyzją z [...] r. [...] Wójt Gminy M. odmówił P.G. udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udostępnienia szczegółowego rozliczenia wydatków na umowy zlecenia w 2019 r. (kwota [...] zł) z podziałem na: imię i nazwisko, rodzaj wykonanej usługi i kwotę.

W odwołaniu skarżący wskazał, iż organ w żaden sposób nie wykazał, że wnioskowane informacje są informacją przetworzoną. Odwołujący odwołał się także do stwierdzenia organu, iż dokumenty znajdują się w Referacie Organizacyjnym i że "czas niezbędny do przygotowania odpowiedzi oraz pozostały zakres czynności osoby odpowiedzialnej za to zadanie, spowoduje dezorganizację bieżącej pracy" oraz to, że "w przypadku umów cywilnoprawnych jest to około 200 dokumentów", a pracownik musi poświęcić ponad 3 h pracy.

Kolegium nie podzieliło trafności odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. podzieliło w całości argumentację faktyczną i prawną utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji .

Kolegium wskazało, iż Wójt Gminy M. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej wymienionym w art. 4. ust. 1 u.d.i.p. gdyż po myśli tego art. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Kolegium wskazało także iż informacja, której udostępnienia domaga się strona jest informacją publiczną nadmieniając, iż art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Wskazało iż wprawdzie przepis ten zawiera tylko przykładowy katalog informacji mających walor informacji publicznej, nie mniej wskazuje pewien kierunek intencji ustawodawcy i wymienia naistotniejsze obszary tematyczne, które ze względu na swój charakter oraz wpływ na funkcjonowanie państwa i organów administracji publicznej wymagają szczególnego zapewnienia jawności i publicznego dostępu do informacji, które ich dotyczą (Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 111, www.sip.lex.pl). Mając na względzie wskazaną powyżej definicję informacji publicznej Kolegium uznało, że żądanie strony dotyczy informacji publicznej jednak nie jest to informacja prosta dostępna dla każdego, niezależnie od istnienia szczególnego interesu publicznego, która to informacja jest udostępniana niezwłocznie bądź najpóźniej w terminie 14 dni. Jest to informacja przetworzona, której udzielenie musi być uzasadnione ze względu na istniejący szczególny interes publiczny. Podało, iż jej pojęcie nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę i przywołało na tę okoliczność orzecznictwo sądów administracyjnych z którego wynika, iż informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją, Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji" (wyrok z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt: 1 OSK 1685/18, www.nsa.gov.pl). Zwróciło uwagę, że informację należy uznać za przetworzoną również z racji jej zakresu i rozmiaru żądanej informacji

Zdaniem Kolegium informacja, której udostępnienia domaga się odwołujący ma charakter informacji przetworzonej. Organ nie dysponuje bowiem gotową informacją, odpowiadającą treści złożonego wniosku i taka informacja musiałaby zostać przygotowana specjalnie na potrzeby złożonego wniosku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I wyjaśnił bowiem, że zgodnie z praktyką stosowaną w Urzędzie dokumentacja dotycząca zawieranych umów cywilnoprawnych znajduje się w Referacie Organizacyjnym. Dokumentacja ta posegregowana jest według daty zawierania kolejnych umów, a nie każdy z dokumentów jest dokumentem jednostronnym. Do umów podpięte są właściwe załączniki dotyczące np. danych osobowych niezbędnych do zgłoszenia do ubezpieczenia, ustalenia zaliczki na podatek dochodowy itp. W przypadku umów cywilnoprawnych, jak podaje organ, jest to około 200 dokumentów.

W odniesieniu do programu komputerowego stosowanego w Urzędzie Gminy M. w ocenie odwołującego pozwalającego na wygenerowane żądanej informacji publicznej Kolegium wskazało, iż używany przez organ program nie daje możliwości wygenerowania zestawienia w żądanej przez wnioskodawcę postaci tj. imię i nazwisko, rodzaj wykonywanej usługi i kwotę. W ocenie organu konieczne będzie więc przygotowanie zestawienia przez pracownika Urzędu pod kątem wniosku strony.

Podkreślił także, że z programu komputerowego można wygenerować dane dotyczące nazwiska zleceniobiorcy i płatności, z kolei rodzaj wykonanej usługi będzie musiał zostać uzupełniony ręcznie. W konsekwencji, aby tego dokonać należałoby wyodrębnić te dane z poszczególnych segregatorów z umowami dot. zleceń.

Kolegium podniosło, iż dla przejrzystości dokumentacja dotycząca poszczególnych umów posegregowana jest według instrukcji kancelaryjnej na prace zlecone ze składką na ubezpieczenie społecznie i bez niej. Zatem zachodzi także konieczność wydzielania informacji tylko tej objętej żądaniem we wniosku (tylko umowy zlecenia), a to ze względu na rozmiary zbioru, z którego trzeba je wyodrębnić. W ocenie organu, aby sprostać żądaniu wnioskodawcy koniecznym jest stworzenie zupełnie nowego zbioru wymagającego znacznego nakładu pracy i absorbujące personel Urzędu w dużych rozmiarach.

Ponadto, wymienione powyżej działania powodują, że nakład pracy wniesiony w ich przygotowanie wymaga odpowiedniego przetworzenia. Organ wskazał przy tym, że Urząd Gminy M. zatrudnia jednego pracownika, w zakresie czynności którego będzie przygotowanie wnioskowanych informacji i pracownik ten musiałby przejrzeć 4 segregatory z pracami zleconymi, z których należałoby wydzielić tylko umowy zlecenia. Następnie każdej z nich wypisać rodzaj wykonanej usługi i zrobić odpowiednie zestawienie. Program zaś place [...] nie daje możliwości przejrzenia każdego dokumentu wraz z załącznikami (ponad 200 dokumentów), a pracownik Urzędu na wykonanie tych czynności musiałby poświęcić ponad 3 godziny pracy. Zdaniem organu, czynności wymagają analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, w celu wybrania tylko tych danych (rodzaj wykonanej usługi), których oczekuje wnioskodawca. W rezultacie żądana informacja ma charakter przetworzonej.

W ocenie Kolegium brak jest podstaw do tego, aby w realiach niniejszej sprawy uznać, że po stronie odwołującego zachodzi szczególny interes publiczny przemawiający za udostępnieniem wnioskowanej informacji do wykazania czego skarżący był zobowiązany. W ocenie Kolegium wnioskodawca nie przedstawił argumentów przemawiających za tym, że zachodzi szczególny interes publiczny uzasadniający udostępnienie wnioskowanej przez niego informacji. Zdaniem Kolegium argumentacja strony nie jest wystarczająca do uznania, że zaistniał szczególny interes publiczny przemawiający za udostępnieniem wnioskowanych informacji. Ponadto zdaniem Kolegium wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia [...] r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu pierwszej instancji z dnia [...] r. w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie świadczą o tym, że wnioskodawca posiada realny wpływ na funkcjonowanie organów gminy, a uzyskane informacje pozwolą na usprawnienie działania tych organów. Trudno bowiem polemizować ze stanowiskiem odwołującego, w świetle którego: "Szczególnie ważnym jest, aby obywatele w publicznie dostępnym miejscu - np. na portalu internetowym poruszającym sprawy lokalne, mogli zapoznać się z wydatkami publicznymi’; "Obywatel nie ma obowiązku uzasadniania, że dostęp do informacji, o którą się zwraca, leży w interesie publicznym; to urząd musi wykazać, że ta informacja nie jest istotna dla ogółu obywateli". Istnienie szczególnego interesu publicznego nie może być przy tym utożsamiane z samą możliwością upublicznienia informacji np. na portalu internetowym, gdyż wówczas należałoby uznać, że w każdym przypadku zachodzi szczególny interes publiczny przemawiający za udostępnieniem informacji, czego nie sposób pogodzić z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i wynikającym z nich podziałem informacji na proste i przetworzone.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję organu skarżący zarzucił naruszenie 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej także jako; "k.p.a."), poprzez oparcie ustaleń w sprawie o dowolnie rozpatrzony materiał dowodowy oraz wyciągnięcie wniosków, które stoją w oderwaniu od zebranego w sprawie materiału dowodowego; 2. stanowiące konsekwencję uchybień opisanych w pkt 1 powyżej naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten normuje pojęcie informacji przetworzonej, przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że informacja, o której udostępnienie zwrócił się Skarżący stanowi informację przetworzoną, a co za tym idzie Skarżący ma obowiązek wykazać, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego; art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p,, przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie z uwagi na niewskazanie przez Skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w sytuacji, gdy wnioskowane przez Skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej.

Z ostrożności procesowej postawił skarżący organowi zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do Informacji przetworzonej w obrębie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego, poprzez uznanie, iż Skarżący należycie nie uzasadnił, że wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie mimo, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną a wnioskodawca wskazał szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udostępnienie żądanej informacji w całości bądź w przeważającej części , naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te wskazują że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać określenie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, poprzez brak prawidłowego uzasadnienia skarżonej decyzji, prowadzącego do wyjaśnienia podstaw utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy stanowiącej odmowę udostępnienia żądanej informacji mającej walor informacji publicznej; naruszenie art, 8 § 2 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji wydanie skarżonej decyzji, mimo iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w analogicznie postawionym stanie faktycznym i prawnym, tj. w odniesieniu do tego samego Wniosku Skarżącego uprzednio orzekło w zgoła odmienny sposób, tj. wydało decyzję kasacyjną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko przyjęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2182), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej określanej skrótem P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zatem wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać, jednak, co należy podkreślić, na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z przytoczonej regulacji wynika, że ustawa rozróżnia dwie postaci informacji publicznej: prostą i przetworzoną. Informacja prosta to informacja będąca w posiadaniu zobowiązanego do jej udzielenia, która dla je udzielenia nie wymaga zmiany przed jej udostępnieniem. Z kolei informacja publiczna przetworzona jest informacją jakościową nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Zatem obejmuje informację nową, wytworzoną specjalnie na potrzeby skarżącego, a przygotowanie takiej informacji wiąże się z koniecznością analizy posiadanych dokumentów, z uwzględnieniem wskazywanych przez wnioskodawcę kryteriów.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2019 r. w sprawie o sygn. I OSK 770/17 informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

W konsekwencji, gdy uwzględni się istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, to należy przyjąć, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia scharakteryzowanych wyżej działań – zmierzających do przygotowania wnioskowanej informacji - przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej przewidziane jest w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, a ustawodawca, ograniczając w powołanym art. art. 3 ust. 1 pkt 1 dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela powyższą wykładnię pojęcia informacji przetworzonej i możliwości dostępu do niej.

Odnosząc się do kwestii "szczególnej istotności" dla interesu publicznego przygotowania informacji publicznej w celu jej udostępnienia raz jeszcze należy odwołać się do wyroku NSA z 8 lutego 2019 r., którym to orzeczeniu stwierdzano, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa, gminy oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zatem zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku.

Przenosząc te wywody na grunt rozpoznawanej sprawy za trafne należy uznać stanowisko organów obu instancji, że zakres informacji publicznej której domagał się skarżący dot. szczegółowego rozliczenia wydatków na umowę zlecenia w 2019 r. (kwota [...] zł) z podziałem na: imię i nazwisko, rodzaj wykonanej usługi i kwotę wskazuje na to, iż żądał on informacji przetworzonej. Biorąc pod uwagę okres, którego dotyczy zapytanie, kwoty umów, że dotyczy ona podania rodzaju wykonanej usługi, rozróżnienia jaka umowa zlecenia z kim była zawarta – poprzez podanie imienia i nazwiska udzielenie tej informacji wymagało jej wytworzenia po analizie znacznej ilości dokumentów gminy za 2019r. Jak organ podał żądanie informacji publicznej w zakresie wynikającym z wniosku dotyczy 200 umów, co już chociażby z uwagi na ilość i zakres poddania tych umów analizie, syntezie pod kątem wytworzenia nowej jakościowo informacji wymagającej zgromadzenia i przekształcenia zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną wielu dokumentów, wymaga działania organizacyjnego i personalnego zakłócającego normalny tok funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Niewątpliwie udzielenie żądanej informacji wymagało jej wytworzenia po analizie każdej umowy zlecenia wraz z załącznikami niezbędnymi do zgłoszenia do ubezpieczenia, czy ustalenia zaliczki na podatek dochodowy pod katem postawionych pytań z wniosku o informację publiczną .

Zgodzić się także należy z organami, że skarżący nie wykazał szczególnej istotności tej informacji dla interesu publicznego. Jak wyżej wskazano ogólne wskazanie wnioskodawcy iż "szczególnie ważnym jest, aby obywatele w publicznie dostępnym miejscu - np. na portalu internetowym poruszającym sprawy lokalne, mogli zapoznać się z wydatkami publicznymi" nie było wystarczającą przesłanką do otrzymania informacji przetworzonej. Argumentacja skarżącego, nie wskazuje na szczególną istotność tej informacji dla interesu publicznego. W konsekwencji powyższego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1, art. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Za nietrafny uznać także należy zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ I instancji w sposób właściwy zgromadził i ocenił materiał dowodowy.

Wobec powyższego skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako niezasadną oddalono.

-----------------------

4/10