Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 939/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 maja 2013 r., znak: [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] Wójt Gminy M. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. pismo L.Z. , w którym zwróciła się o "(...) doprowadzenie zabudowy i zagospodarowania nieruchomości Pana J.T. do stanu zgodnego z prawem" (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]).

Pismo o podobnej treści zostało przekazane organowi I instancji również przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przy piśmie z dnia 13 sierpnia 2010 r., znak: [...] (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]).

Decyzją z dnia 6 kwietnia 2012 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. , po rozpatrzeniu sprawy hali produkcyjnej zlokalizowanej na dziatkach nr [...] i [.,..] w L. , gm. M. , nakazał współwłaścicielom przedmiotowego budynku: 1) J.T. – jako współwłaścicielowi i zarządcy działki nr [...] oraz właścicielowi działki nr [...] 2) L.T. - jako współwłaścicielowi działki nr [...] 3) D.T. - jako współwłaścicielowi działki nr [...] , 4) M.T.-R. - jako współwłaścicielce działki nr [...] rozbiórkę budynku hali produkcyjnej zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w L. , gm. M.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 6 września 2010 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której ze względu na nieobecność właściciela ustalono, iż "(...) od strony ulicy [...] zauważyć można dach blaszaka. Na terenie posesji P. T. nie zaobserwowaliśmy żadnej działalności gospodarczej ani odgłosów z nią związanych" (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] . W trakcie kontroli w dniu 29 września 2010 r. ustalono, że na działce nr [...] usytuowany jest obiekt budowlany typu blaszak o konstrukcji stalowej obudowany blachą trapezową z dachem dwuspadowym o wymiarach 31 m x 18,5 m + 11,0 m x 3,40 m w rzucie i wysokości ok 5,5 m wg szkicu (akta administracyjne sprawy, karta nr 63). Ponadto zgodnie z oświadczeniem J.T. przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w latach 60-70 w obecnym kształcie (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ).

W oparciu o dokonane ustalenia, pismem z dnia 26 października 2010 r. znak: [...] organ I. instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postepowania w sprawie hali produkcyjnej zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości L. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ).

W dniu 16 listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny, w trakcie których nie dokonano żadnych ustaleń, ponieważ pełnomocnik właściciela odmówił pracownikom Powiatowego Inspektoratu dostępu do posesji (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ).

W toku postępowania dowodowego, organ I instancji ponadto zgromadził materiał dowodowy w postaci następujących dokumentów:

* pisma organu administracji architektoniczno-budowlanej z dnia 20 grudnia 2010 r., znak: [...] , którym poinformowano, że w latach 2003-2010 (...) z rejestru wniosków o pozwolenie na budowę oraz zgłoszeń nie wynika, aby wydane zostało pozwolenie na budowę lub przyjęte zgłoszenie robót budowlanych nie wymagające pozwolenia na budowę (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] );

* oświadczenia L.T. , D.T. M.T.-R. , (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]), oświadczenie J.K. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ), oświadczenie K.K. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ) o terminie powstania obiektu warsztatu (hali produkcyjnej).

W związku z dokonanymi ustaleniami, w dniu 16 lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor wydał postanowienie nr [...] znak: [...] , którym zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości do przedłożenia dokumentów potwierdzających zgodność wykonanego obiektu budowlanego z przepisami planistycznymi w terminie do dnia 16 sierpnia 2011 r., a w przypadku zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) (akta administracyjne sprawy, karty nr [...] ).

W dniu 28 kwietnia 2011 r. organ I instancji zwrócił się do organu administracji geodezyjnej i kartograficznej o udostępnienie ortofotomap dla działek nr [...] i [...] w miejscowości L. , gmina M. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ). Organ przekazał żądane ortofotomapy z 1997 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ), z lat 2002-2003 (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ), z roku 2009 (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ). Ponadto Wójt Gminy M. przekazał informację w zakresie wydanych pozwoleń na budowę (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ).

Do akt sprawy została dołączona także Ekspertyza budowlana dotycząca tanu technicznego hali produkcyjnej wraz z inwentaryzacją geodezyjną uzbrojenia terenu, architektoniczną obliczeniami statycznymi, wewnętrzną instalacją wod-kan, centralnego ogrzewania, elektryczną oraz przyłączami wod-kan, energetycznym (akta administracyjne sprawy, karty nr [...] ) oraz inne dokumenty (akta administracyjne sprawy, karty nr [...] ) przekazane przez J.T. przy piśmie z dnia 7 czerwca 2011 r. (akta administracyjne sprawy, karty nr [...] ).

Ponadto do akt sprawy włączono postanowienie Prokuratury Rejonowej w W. z dnia 9 czerwca 2011 r. [...] o umorzeniu dochodzenia (akta administracyjne sprawy, karty nr [...]), a także pismo Wójta Gminy M. z dnia 31 sierpnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie zgodności wykonanej budowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ).

W wyznaczonym terminie zobowiązani postanowieniem z dnia 16 lutego 2011 r. nie przedłożyli żądanych dokumentów. W związku z tym, pismem z dnia 9 września 2011 r. Powiatowy Inspektor zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wniesienia ewentualnych uwag (akta administracyjne sprawy, karta nr 490).

Ponadto organ zweryfikował krąg stron postępowania.

Pismem z dnia 21 grudnia 2011 r. Wójt Gminy M. zaświadczył, że w oparciu o posiadane archiwa gminne i rejestr wydanych decyzji, tutejszy Urząd nigdy (1991-2003 r.) nie wydawał decyzji pozwolenia na budowę hali produkcyjnej zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] i [...] w L. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ).

Ponownie organ zawiadomił o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ), a następnie w dniu 6 kwietnia 2012 r. wydał zaskarżoną decyzję nr [...] znak: [...] którą nakazał rozbiórkę budynku hali produkcyjnej (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ).

Odwołania w ustawowym terminie wnieśli L.T., D.T., M.T.-R. , . Natomiast odwołanie J.T. zostało wzniesione z naruszeniem terminu do jego wniesienia, w związku z czym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał w dniu 10 maja 2013 r. postanowienie znak: [...]

Decyzją z dnia 10 maja 2013 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję organu I. instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji podano, że przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku hali produkcyjnej zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w L. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego wydane rozstrzygniecie jest nieprawidłowe.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił że zgodnie z przepisem art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje na podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami m. in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 Prawa budowlanego). W sprawie, w której zapadła zaskarżona decyzja organ I. instancji nałożył obowiązek na współwłaścicieli nieruchomości, na której samowolnie wykonany obiekt budowlany został zrealizowany. Niemniej, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, doszło do działu spadku, w wyniku czego jedynym właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowana została przedmiotowa hala produkcyjna został J.T. . W związku z tym, brak było podstaw, by obowiązkiem rozbiórki wykonanego obiektu budowlanego obciążyć właścicieli sąsiednich nieruchomości. Okoliczność, że do działu spadku doszło na kilka dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji (2 kwietnia 2012 r.) nie zwalnia organu I. instancji do prawidłowego ustalenia adresata obowiązków nakazanych w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Ponadto zauważono, że art. 52 Prawa budowlanego wymienia adresatów obowiązku w określonej kolejności. Powyższe oznacza, że w pierwszej kolejności obowiązek o którym mowa w art. 48, 49b, 50a, 51 Prawa budowlanego winien zostać nałożony na inwestora wykonanych robót budowlanych, który posiada tytuł prawny do obiektu. Dopiero w drugiej kolejności, organ nadzoru winien rozważył nałożenie obowiązku na pozostałe podmioty wskazane w tym artykule.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. powinien ponownie prowadząc postępowanie dowodowe, ustalić adresata obowiązków, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego.

Ponadto wskazano, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podziela następujące ustalenia merytoryczne dokonane przez organ I instancji w sprawie. Jak wynika z dokumentu urzędowego przekazanego przez organ administracji geodezyjnej i kartograficznej w 1997 r., budynek hali produkcyjnej, które zgodnie z aktualnym podziałem geodezyjnym zlokalizowany jest na działkach nr [...] i [...] w L. , nie istniał (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Pomimo nieostrości mapy, brak jakichkolwiek budynków na tej części nieruchomości, na której została zlokalizowana przedmiotowa hala produkcyjna. Kolejne dokumenty urzędowe wskazują na istnienie budynku w latach 2002-2003 (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] i późniejszą zmianę jego kubatury (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ). Inne materiały fotograficzne, nieposiadające waloru dokumentu urzędowego, również wskazują, że nastąpiła rozbudowa istniejącego budynku hali produkcyjnej (akta administracyjne sprawy, karty nr [...] ) - na zdjęciach został utrwalony zakres prowadzonych robót budowlanych. Wprawdzie inwestor przedłożył oświadczenia świadków, którzy oświadczyli, że budynek hali istnieją od lat 60. bądź 70. ubiegłego stulecia (akta administracyjne sprawy, karty nr [...] ) i były w nim prowadzone jedynie roboty remontowe, to w świetle informacji na temat rozbudowy zakładu J.T. zawartych w postanowieniu Prokuratury Rejonowej w W. o umorzeniu dochodzenia, (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] zasadnie organ I. instancji odmówił im wiarygodności.

Równocześnie organ I. instancji ustalił, iż w latach 1991-2003 Wójt Gminy M. nie wydawał pozwolenia na budowę hali produkcyjnej (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ). Ponadto inwestor, zobligowany przepisem art. 63 Prawa budowlanego (jak i przepisem art. 56 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) do przechowywania dokumentacji budowlanej o obiekcie, nie przedłożył dokumentów potwierdzających legalność wykonanego obiektu budowlanego, jakim jest hala produkcyjna zlokalizowana na działkach nr [...] i [...] w L.

Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jaki i poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r., inwestor przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych zobligowany był do uzyskania zgody właściwego organu na prowadzenie robót budowlanych. Inwestor takim dokumentem się nie legitymuje.

Samowola budowlana, polegająca na wybudowaniu obiektu budowlanego (w tym także rozbudowa obiektu istniejącego), bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. Jednakże ustawodawca w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązuje do przeprowadzenia badania, czy budowa zrealizowana jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak, to właściwy organ jest zobowiązany do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej szczegółowo zostały określone w ustępie 2 artykułu 48 Prawa budowlanego.

Prawidłowo zatem, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora, organ I. instancji, po ustaleniu, że budynek hali produkcyjnej powstał w warunkach samowoli budowlanej, zobowiązał właścicieli nieruchomości do przedłożenia dokumentów umożliwiających zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych (akta administracyjne sprawy, karty nr [...] ). Wobec nieprzedłożenia żądanych dokumentów przez adresatów postanowienia z dnia 16 lutego 2011 r. prawidłowo organ I. instancji zwrócił się do organu planistycznego o dokonanie oceny w przedmiocie zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2011 r. Wójt Gminy M. stwierdził, iż (...) kształt i forma zabudowy hali produkcyjnej są niezgodne z zasadami kształtowania zabudowy określonymi w MPZP (§ 36 ust. 5), a mianowicie wysokość budynku, wysokość podmurówki, kąt nachylenia połaci dachu, współczynnik powierzchni biologicznie czynnej na działce, powierzchni zabudowy działki (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ).

Zatem skoro wykonany obiekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Gminy M. Nr [...] z dnia 20 lutego 2006 r., Dz. Urz. Woj. [...] ), a inwestor i właściciele nieruchomości odstąpili od możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, ponieważ nie przedstawili w zakreślonym terminie żądanych dokumentów, zasadne było orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Niemniej, co zostało wykazane w początkowej części uzasadnienia niniejszej decyzji, organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji.

Organ odwoławczy zauważył, że wydając zaskarżone rozstrzygniecie Powiatowy Inspektor pominął okoliczność, że już w dniu 10 maja 2011 r. została wydana decyzja o podziale działki nr [...] w L. na działkę nr [...] i działkę nr [...] na której zlokalizowana jest część budynku hali produkcyjnej (akta administracyjne sprawy, karta nr [...] ). W związku z tym w wyrzeczeniu zaskarżonej decyzji nie uwzględniono dokonanych podziałów geodezyjnych.

Nie został również precyzyjnie określony termin samowolnie wykonanych robót budowlanych, w taki sposób, aby można było wskazać, kolejność wykonanych robót budowlanych, a w konsekwencji potwierdzić prawidłowość przepisów, w oparciu o które zostały wydane rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto organ I. instancji winien odnieść się do kwestii etapowania przez inwestora robót budowlanych. Okoliczności te winny zostać wyjaśnione w toku ponownie prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie.

Podniesiono, że organ I. instancji nie ustrzegł się również innych uchybień, które wpłynęły na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji. Ani z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, co faktycznie stanowi przedmiot postępowania w niniejszej sprawie. Zauważono, że przedmiotem postepowania przed organami nadzoru budowlanego nie jest sam obiekt budowlany, lecz sytuacja prawno-faktyczna tego obiektu. Dlatego przedmiotem niniejszej sprawy, co wynika z całości zgromadzonych akt administracyjnych, jest legalność wykonanego obiektu budowlanego (a nie np. nieodpowiedni stan techniczny tego obiektu, czy też kwestia samowolnego użytkowania obiektu budowlanego). W związku z tym organ I. instancji ponownie prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie winien w sposób prawidłowy powiadomić strony postępowania o przedmiocie tego postępowania.

W toku ponownie prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie, organ I instancji powinien także rozważyć, czy w związku ze zmianą kręgu właścicieli nieruchomości na której wybudowano przedmiotowy budynek hali produkcyjnej nie zachodzą przesłanki do zmiany postanowienia z dnia 16 lutego 2011 r. a także określić, czy zmiana ta nie ma wpływu na zmianę kręgu stron postępowania.

Reasumując Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ w niniejszej sprawie należy przeprowadzić postępowanie dowodowe w znacznym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, że uzasadnienie niniejszej decyzji stanowi odpowiedź na podniesione w odwołaniu zarzuty.

Niezależnie od powyższego, mając na uwadze pisma wniesione w toku postępowania odwoławczego, Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie kwestionują okoliczności, że odwołujący się prowadzi działalność gospodarczą od ponad 40 lat. Niemniej przedmiotem niniejszego postępowanie nie jest ocena, czy prowadzenie działalności gospodarczej przez odwołującego jest zgodne z przepisami, lecz czy budynek hali produkcyjnej nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. A jeżeli tak, to postępowanie dowodowe winno zmierzać do ustalenia, w jaki sposób należy usunąć skutki samowoli budowlanej. Organ odwoławczy nie wyklucza okoliczności, że w latach 70. ubiegłego stulecia, w miejscu istniejącej hali produkcyjnej istniał budynek. Jednak zgromadzona materiały fotograficzne wskazują, że pod koniec lat 90. ubiegłego stulecia, teren ten był niezabudowany, co może wskazywać, bądź na fakt, że ta część nieruchomości do czasu wybudowania budynku hali produkcyjnej była niezabudowana, bądź istniejący wcześniej budynek został rozebrany i na jego miejscu inwestor wybudował budynek przedmiotowej hali produkcyjnej.

W przypadku podnoszonej przez J.T. kwestii naruszenia przysługujących mu uprawnień, jako strony postępowania administracyjnego, podano, że w ocenie organu odwoławczego, do takiego naruszenia przepisów nie doszło. Wyjaśniono, że organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do zgromadzenia wszystkich możliwych materiałów dowodowych w sprawie, lecz kierując się zasadą szybkości postępowania, winien posługiwać się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W toku całego postępowania strony mogły zapoznawać się z ze zgromadzonym materiałem dowodowym, były informowane o podejmowanych czynnościach, jak również mogły składać wnioski dowodowe. Organ administracji dokonuje swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i w oparciu o zebrane dowody, wydaje rozstrzygnięcie w sprawie.

Dlatego w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego wydając rozstrzygnięcia oparły się przede wszystkim na dokumentach urzędowych. Odmówiono natomiast waloru dowodowego wyjaśnieniom świadków, którzy nieprecyzyjnie podają okoliczności istotne dla sprawy (np. termin wykonania robót budowlanych). Ocena waloru dowodowego ich wyjaśnień dokonana przez organy administracji uwzględnia także okoliczność, że są oni spokrewnieni z inwestorem wykonanych robót budowlanych (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]), co ma wpływ na ocenę bezstronności ich oświadczeń.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 4 września 2012 r., datowanego na dzień 28 sierpnia 2012 r., wskazano, że organy nadzoru budowlanego wydając rozstrzygnięcia w sprawie oparły się przede wszystkim na dokumentach urzędowych. Zaskarżona decyzja organu I. instancji nie jest obarczona również wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ została skierowana do stron niniejszego postępowania. Okoliczność, że nie każda strona postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych jest równocześnie adresatem obowiązków, o którym mowa w art. 52 Prawa budowlanego, nie jest równoznaczna ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Samowolne powstanie obiektu budowlanego na działce może bowiem dotyczyć praw właścicieli nieruchomości sąsiednich, jak również mogą oni posiadać interes prawny, by takie roboty budowlane doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Z powyższą decyzją nie zgodził się J.T. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisu art. 75 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na nieprecyzyjnych dowodach w postaci ortofotomap oraz na niedopuszczeniu dowodu z opinii biegłego geodety celem ustalenia położenia obecnie stojącego budynku w porównaniu do stanu wyrażonego na ortofotomapach oraz na okoliczność czy i w jakim zakresie ortofotomapy odzwierciedlają stan faktyczny i czy ich datowanie oraz interpretacja jest prawidłowo dokonana przez organ;

2) błędne ustalenie, że przedmiotowa budowla została wzniesiona w XXI wieku, podczas gdy zeznania świadków zalegające w aktach wskazują na fakt, że roboty budowlane na działkach [...] oraz [...] wykonywane były już w latach 70. i to w tym okresie powstał budynek zwany przez skarżącego "blaszakiem". Co istotne oświadczenia w przedmiocie wykonywania spornych prac na tych działkach składały osoby, które nie miały żadnego interesu w tym aby wprowadzać organ w błąd a co za tym idzie ich oświadczenia uznać należało jako wiarygodne. Ponadto osoby te jako najbliżsi sąsiedzi miały możliwość zaobserwować prace wykonywane na działkach w tym okresie czasu;

3) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez strony niniejszego postępowania;

4) uznanie, iż przedmiotowa decyzja została adresowana w sposób należyty, pomimo tego, że jako adresatów wskazano w niej osoby nie będące właścicielami działki nr [...] gm. M.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji.

W uzasadnieniu skargi powołano argumentację na poparcie wyżej przedstawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ uznał je za nieuzasadnione.

Nieuzasadniony jest do zarzut dotyczący dopuszczenia przez organ nieprecyzyjnych dowodów w postaci ortofotomap, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozyskał przedmiotowe ortofotomapy od uprawnionego organu - Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] - Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Jest to dokument urzędowy, sporządzony przez powołany do tego organ.

Bezzasadny jest zarzut dotyczący błędnego ustalenia terminu realizacji budowy - bowiem organ II. instancji kierując sprawę do ponownego rozpoznania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł m.in. zalecenie dla organu I. instancji dotyczące dokładnego ustalenia terminu samowolnego wykonania robót budowlanych.

Za nieuzasadniony uznano także zarzut skargi dotyczący nieodniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów podniesionych przez strony postępowania, gdyż organ odniósł się do wszystkich podnoszonych przez strony zarzutów, natomiast nie wszystkie uwzględnił. Odnośnie zarzutu skierowania decyzji do osób nie będących właścicielami działki [...], organ przyznał, że działka [...] w roku 2012 została podzielona na działki [..] i [...] (co wynika z księgi wieczystej nr [...] ) - organ I. instancji w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy winien uwzględnić tę zmianę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

W tej sprawie skarga nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty nie mogą spowodować wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny kontrolując legalność wydanego aktu zobowiązany jest – niezależnie od zarzutów skargi - z urzędu zbadać prawidłowość całego postępowania. Tak dokonana kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała zaistnienia naruszeń prawa procesowego lub materialnego.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja ma charakter decyzji kasacyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną odwołaniami decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. z dnia 6 kwietnia 2013 r. nakazującą współwłaścicielom nieruchomości rozbiórkę budynku stanowiącego halę produkcyjną.

W ocenie Sądu tak wydana decyzja jest trafna.

Trafnie organ odwoławczy zarzucił organowi I. instancji brak uwzględnienia podziału działki nr [...] na dwie działki nr [...] i [...] i związanym z podziałem spadku przejściem prawa własności działki nr [...] na J.T. . Jeżeli istotnie potwierdzą się okoliczności wskazujące na posadowienie przedmiotowej hali produkcyjnej na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, to skierowanie decyzji nakazującej rozbiórkę także do innych osób stanowiło istotna wadę postępowania, trafnie zauważona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wada ta jednak nie mogła uzasadnić unieważnienie decyzji organu I. instancji, ponieważ została ona ujawniona w toku postępowania odwoławczego. Wada ta musiała uzasadnić w tej sprawie wydanie decyzji kasacyjnej. Także w tej sprawie nie stanowiło, wbrew stanowisku skarżącego, naruszenia prawa polegającego na skierowaniu decyzji organu II. instancji do L.,T. D.T. i M.T.-R. , W wyjątkowej dla tej sprawy sytuacji, w której organ odwoławczy uzyskuje informację i to jedynie częściową o dokonanym notarialnie dziale spadku, którego skutkiem jest przejście prawa własności działki nr [...] na rzecz J.T. należało taką decyzję doręczyć także L.T. D.T. i M.T.-R. ,Te osoby brały udział w toku dotychczas prowadzonego postępowania administracyjnego i winny one mieć możliwość otrzymania decyzji organu II. instancji. To bowiem odwołania L.T. , D.T. i M.T.-R. , wszczęły merytoryczne postępowanie odwoławcze. Odwołanie J.T. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Nie oznacza to jednak, że L.T. , D.T. i M.T.-R. , zachowają nadal status stron w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tej sprawie. To właściwy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. (Sąd zwraca przy tym wzmiankowo uwagę, że nie ma takiej jednostki samorządu jak powiat "ziemski"), będzie zobowiązany ponownie ustalić krąg stron w tej sprawie, do czego został zobowiązany zaskarżoną decyzją.

Trafnie zarzucono organowi I. instancji brak uwzględnienia podziału geodezyjnego działki nr [...].

Nie można także czynić zarzutu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który wskazał na brak ustalenia daty (przynajmniej przybliżonej) wybudowania przedmiotowej hali produkcyjnej, jak i ewentualnego tzw. "etapowania" wykonywanych robót budowlanych. Ustalenie daty wybudowania hali produkcyjnej ma znaczenie dla ustalenia właściwych przepisów, które miałyby w sprawie zastosowanie, a to w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Powołany przepis nakazuje stosowanie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1995 r. (czyli ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Można także rozważyć w tym zakresie ewentualne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego co do okresu budowy tej hali, jak to w skardze ujął sam skarżący. Wprawdzie taki dowód nie mógłby uzasadniać legalności wybudowanego obiektu, ale mógłby być pomocny przy ustaleniu, jaki przepisy należałoby w tej sprawie stosować. Oczywiście w tym zakresie organ administracji winien także rozważyć, czy w ogóle możliwe jest ustalenie w drodze dowodu z opinii biegłego datę wybudowania danego obiektu. Także kwestia ustalenia, w jakiej dacie miały miejsce dodatkowe roboty budowlane, o ile wymagały one pozwolenia na budowę, ma znaczenie w sprawie. Na to zasadnie zwrócił uwagę organ II. instancji.

Trafny jest zarzut Wojewódzkiego Inspektora skazujący na konieczność precyzyjnego posługiwania się określeniem przedmiotu sprawy, a więc dokładnego oznaczenia, czego sprawa dotyczy.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy podnieść, że tylko w niewielkim zakresie są one zasadne. Skarżący J.T. podnosi zarzut braku wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy dotyczących oceny, kiedy został wybudowany obiekt hali produkcyjnej. Kwestionuje ortofotomapy oraz brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego co do zgodności posadowienia istniejącej hali produkcyjnej z budynkiem znajdującym się na ortofotomapach. W ocenie Sądu rzeczywiście w tej sprawie organy administracji mogły skorzystać dodatkowo z dowodu w postaci zeznań świadków lub przesłuchania stron (art. 83 i art. 86 K.p.a.). Brak przeprowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego nie oznacza jednak wadliwości zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu I. Instancji przekazał sprawę do ponownego rozpoznania i wówczas także organ I. instancji może przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Nie ma racji skarżący podnosząc, że w toku postępowania administracyjnego sąsiedzi składali oświadczenia potwierdzające wybudowanie przedmiotowej hali w latach 70-tych ubiegłego wieku. Tylko bowiem K. i J.K. (akta administracyjne, karty nr [...]) takie oświadczenia i to dość ogóle, złożyli. Oświadczenia natomiast L.T. , D.T. i M.T.-R. , o wybudowaniu hali produkcyjnej w latach 70-tych, z uwagi na bezpośrednie zainteresowanie tych osób określonym załatwienie sprawy, trudno uznać za bezstronne.

W istocie skarżący w skardze wskazuje na legalność wybudowanej hali produkcyjnej, podnosząc, że same ortofotomapy nie mają automatycznie nadanych im dat, co czyni je dowodem mało przekonywującym. Sąd takiego stanowiska nie podziela. Organ I. instancji zasadnie przyjął, że skoro zalegające w aktach sprawy ortofotomapy pochodzą od właściwego organu administracji geodezyjno-kartograficznej i przedstawiają co najmniej działkę nr [...] i [...] a także opatrzone są datami (chociażby nawet rocznymi) ich sporządzenia – to nie można takich dowodów niejako z urzędu pominąć. Sam skarżący nie podaje żadnych okoliczności, które mogłyby umniejszyć wiarygodność tych map poza kwestionowaniem ich małej czytelności i ręcznym naniesieniu daty.

Sąd nie podziela także i tego stanowiska skarżącego, które sprowadza się do uznania, że skoro organy administracji nie mają dokumentu stanowiącego pozwolenie na budowę przedmiotowej hali lub innego dowodu określającego spełnienie formalnych warunków wymaganych Prawem budowlanym przed rozpoczęciem robót budowlanych – to nie można przyjąć, że takie pozwolenie nie było wydawane. Sama okoliczność braku posiadania dokumentów przez organy administracji wynikająca, jak ma to miejsce w tej sprawie, z obowiązku niszczenia części dokumentów po upływie określonego czasu, nie stanowi ani potwierdzenia wydania pozwolenia na budowę, ani potwierdzenia braku wydania takiego pozwolenia.

W takiej sytuacji było uprawnionym zwracanie się do skarżącego o przedstawienie pozwolenia na budowę lub chociażby jakiegokolwiek innego dokumentu, z którego przynajmniej pośrednio wynikałoby, że takie pozwolenie było wydawane. Wprawdzie sam skarżący jako inwestor nie musiał przedstawiać organowi takich dokumentów, ale niewątpliwie mogłyby one stanowić istotny w sprawie dowód. Co więcej, to w interesie samego skarżącego byłoby przedkładanie takich dokumentów, o ile oczywiście były one wydawane.

Z doświadczenia życiowego wynika, że najczęściej dokumenty dotyczące budowy są zazwyczaj przechowywane przez właścicieli budynków chociażby po to, aby mogli oni wykazać takimi dowodami legalność wykonanych robót budowlanych.

Nie ma racji skarżący podnosząc, że skoro w latach 70-tych zaczął prowadzić w tej hali działalność gospodarczą, to wszystkie dokumenty związane z jej budową musiał przedłożyć właściwym organom. Sąd dokonał w tym zakresie analizy przepisów obowiązujących tak w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej przez rzemieślników i prawa budowlanego w latach 70-tych i z żadnych z tych przepisów nie wynikał jakikolwiek obowiązek przedkładania komukolwiek np. pozwolenia na budowę. Ani z treści art. 64-69 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.), ani z §§ 50-57 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r. Nr 38, poz. 197 z późn. zm.) nie wynika, aby po zakończeniu budowy inwestor lub właściciel przekazywał jakiemukolwiek organowi pozwolenie na budowę. Także przedkładanie pozwolenia na budowę nie było wymagane przy uzyskiwaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu. Również art. 41-42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) nie nakładały obowiązku przekazywania przez inwestora lub właściciela wybudowanego obiektu jakiemukolwiek organowi administracji pozwolenia na budowę celem przystąpienia do korzystania z danego obiektu.

Obowiązująca w 1973 r. ustawa z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła (Dz. U. z 1972 r. Nr 23, poz. 164) także nie nakładała obowiązku przekazywania przez rzemieślnika organowi wydającemu zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 3 ust. 4 ustawy o wykonywaniu i organizacji rzemiosła osoba ubiegająca się o wydanie uprawnienia do wykonywania rzemiosła obowiązana była wskazać siedzibę zakładu rzemieślniczego, a także tytuł prawny do zajmowania potrzebnych w tym celu pomieszczeń lub terenu. Nie było więc podstaw do przedkładania organowi udzielającego uprawnienia do wykonywania rzemiosła pozwolenia na budowę.

Identyczne wymogi obowiązywało na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej (DZ. U. z 1974 r. Nr 27, poz. 158). Także i prowadzenie działalności na podstawie ww. ustawy nie wymagało przedkładania organom administracji pozwoleń na budowę.

Ponadto w aktach sprawy znajdują się dowody, które mogą dodatkowo potwierdzać stanowisko organów administracji, a które nie były dotychczas przedmiotem dokładniejszej analizy. W aktach sprawy zalegają bowiem akta odrębnego postępowania prowadzonego w latach 90-tych ubiegłego wieku, którego przedmiotem było udzielenie J.T. pozwolenia na budowę linii kablowej zasilania warsztatu tokarsko-ślusarskiego na działce nr [...]. Ze znajdujących się w tym postępowaniu map geodezyjnych nie wynika, aby na tej działce znajdowała się w tym okresie przedmiotowa hala produkcyjna. Należałoby szczegółowo zbadać i ustalić, do jakiego warsztatu tokarsko-ślusarskiego ta linia była budowana i czy w dacie udzielenia pozwolenia na budowę linii energetycznej hala produkcyjna była już zasilania energia elektryczną, czy tez nie. Z map wynika także przebieg wodociągu (w 40) co też, po ustaleniu daty wybudowania wodociągu, może być dowodem na wskazanie istnienia lub brak istnienia przedmiotowej hali. Te akta powinny być przedmiotem bardziej wnikliwej oceny organów administracji w tej sprawie. Można również zapytać dostawcy energii elektrycznej o informacje co do daty rozpoczęcia dostaw energii na potrzeby halki produkcyjnej (daty zwiększenia mocy, odbioru przyłączy, kontroli, itd.). Być może zakład energetyczny będzie posiadał wiedzę o ewentualnym pozwoleniu na budowę na budowę przedmiotowej hali. To wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

Sąd także nie podziela kolejnego zarzutu skargi, jakoby organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniach. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości odniósł się do argumentacji zawartej w odwołaniach L.T. , D.T. i M.T.-R. ponieważ odwołania te zostały wniesione w terminie. Natomiast odwołanie J.T. wniesione zostało z uchybieniem terminu. Tym niemniej i tak organ II. instancji w znacznym zakresie uzasadnił swoje stanowisko także i w kontekście argumentacji, jaka została zawarta w odwołaniu J.T.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest trafna i nie narusza prawa. Sam zakres postępowania dowodowego będzie przedmiotem ponownych czynności Powiatowego Inspektora i w trakcie ponownie prowadzonego postępowania dowodowego sam inwestor może składać wnioski co do przeprowadzenia dodatkowych dowodów i składać wyjaśnienia. Nie ma przeszkód, żeby w takiej sprawie udział inwestora był bardziej aktywny, co może doprowadzić do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy.

Mając to na uwadze należy wskazać, że skarga podlega, stosownie do art. 151 P.p.s.a., oddaleniu.