Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1754/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.190,art.153,art.134,art.135,art.185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Jolanta Sikorska ( spr.) NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Go 384/07 w sprawie ze skargi H. B., A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 5 lipca 2007r. sygn. akt II SA/Go 384/07 w sprawie ze skargi H. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2005r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2005r. Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. odmówił skierowania H. i A. B. do Domu Pomocy Społecznej w K.. W motywach decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że H. i A. B. nie są osobami wymagającymi całodobowej opieki medycznej. Zamieszkują z Państwem M., którzy w razie potrzeby są zobowiązani pełnić opiekę nad wnioskodawcami. H. i A. B. mają zapewnione stałe miejsce zamieszkania oraz nie posiadają orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, w związku z powyższym, w ocenie organu I instancji, nie zachodzi przesłanka określona w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), tj. wymóg całodobowej opieki, gdyż wnioskodawcy są osobami samodzielnie się poruszającymi i zdolnymi do samoobsługi.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. i A. B. zwrócili się o ponowne rozpatrzenie ich prośby o umieszczenie w domu pomocy społecznej z uwagi na ich podeszły wiek, stan zdrowia i potrzebę wzmożonej opieki medycznej.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. decyzją z dnia [...] marca 2005r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przywołując przepis art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organ odwoławczy wskazał, że przesłanki do umieszczenia w domu pomocy społecznej wskazane w w/w przepisie prawa muszą być spełnione łącznie. Z akt sprawy, w tym "Opinii dotyczącej sprawności psychofizycznej osoby obiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej" i "Zaświadczenia o stanie zdrowia" wynika, że zarówno A. B., jak i H. B. wymagają jedynie opieki okresowej, a nie całodobowej. Ponadto z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawcy samodzielnie funkcjonują w codziennym życiu. W miejscu zamieszkania mają zapewnioną pomoc ze strony zamieszkującej z nimi rodziny A. M., w związku z tym nie zachodzą przesłanki do umieszczenia wnioskodawców w domu pomocy społecznej.

H. i A. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na powyższą decyzję podnosząc, że ze względu na zły stan zdrowia oraz na niepoprawne stosunki z rodziną A. M., zachodzi konieczność umieszczenia ich w Domu Pomocy Społecznej w K.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu powyższej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp. wyrokiem z dnia 8 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Go 498/05 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2005r. Nr [...]. W uzasadnieniu wydanego wówczas wyroku Sąd ten wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ani H. B., ani A. B. nie spełniają warunków do tego, aby przyznać im prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Sąd I instancji uchylił jednak decyzje organów obu instancji, z tego względu, że organy te nieprawidłowo określiły strony postępowania administracyjnego, bowiem decyzje skierowano do H. B. i A. B., podczas gdy stronami postępowania są H. i A. B. W ocenie Sądu I instancji uchybienie to stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie WIkp. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 7 marca 2007r. sygn. akt I OSK 1005/06 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazał, że warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania jest ustalenie, że naruszenie to mogło w istotny sposób wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie nie ma najmniejszych wątpliwości, że stwierdzone uchybienie organu II instancji jest następstwem błędu pisarskiego i jako oczywista omyłka podlega usunięciu w trybie sprostowania decyzji administracyjnej (art. 113 k.p.a). Naczelny Sąd Administracyjny podał także, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału nikt, łącznie z adresatami decyzji nie ma wątpliwości, że mimo błędu w nazwisku zaskarżona decyzja została skierowana do H. i A. B.. Tych wątpliwości nie miał również Sąd I instancji, skoro dokonując oceny zaskarżonej decyzji stwierdził m.in., że: "Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ani H. B., ani A. B. nie spełniają warunków do tego, aby przyznać im prawo umieszczenia w domu pomocy społecznej".

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w związku z czym zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2007r. uchylił decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wskazał, że uzasadniając wyrok z dnia 8 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp. stwierdził, że zaskarżona decyzja pod względem merytorycznym jest prawidłowa. Uchylając tę decyzję Sąd ten uchylił ją wyłącznie dlatego, że decyzje organów obu instancji skierowano do H. B. i A. B., a skarżącymi są H. B. i A. B.. Rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku z dnia 8 lutego 2006r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie WIkp. jest następstwem błędu pisarskiego.

Sąd I instancji wskazał dalej, że skutkiem wyroku NSA z dnia 7 marca 2007r. jest usunięcie z obrotu prawnego wyroku Sądu I instancji z dnia 8 lutego 2006r. Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami adrninistracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie związanie to dotyczy naruszenia przepisów postępowania polegającego na zakwestionowaniu prawidłowości oznaczenia skarżących, co zdaniem Sądu I instancji oznacza, że kwestie prawidłowości rozstrzygnięcia o odmowie skierowania skarżących do domu pomocy społecznej podlegają ocenie Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd nie jest bowiem związany stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu uchylonego przez NSA wyroku.

Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy był art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego spełnienie przesłanek zawartych w art. 54 ust. 1 ustawy wynika z opinii dotyczącej sprawności psychofizycznej osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, zaświadczenia o stanie zdrowia i wywiadu środowiskowego. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że skarżący mają w miejscu zamieszkania zapewnioną pomoc ze strony zamieszkującej z nimi rodziny A. M..

Z przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że uprawnioną osobą do umieszczenia w domu pomocy społecznej jest osoba wymagająca całodobowej opieki, nie mogąca samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Obie te przesłanki przenikają się wzajemnie. Osoba wymagająca całodobowej opieki w zasadzie nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu skoro jest zdana na całodobową opiekę. Jeżeli takim osobom można zapewnić usługi opiekuńcze przez sprawowanie całodobowej opieki, wówczas nie nabywają one prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Sąd I instancji wskazał, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywało niezmienione po wejściu w życie nowej ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 września 2000r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2000r. Nr 82, poz. 929), które w § 17 ust. 1 określa, na jakiej podstawie kieruje się osoby do domu pomocy społecznej.

Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy stwierdza, że pomoc skarżącym zapewnia A. M., która zobowiązała się do pełnienia opieki nad skarżącymi i jest z nimi spokrewniona. Powyższe stwierdzenia zawarte w wywiadzie środowiskowym stały się podstawą wydania decyzji o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej.

Podstawą wydania decyzji pozytywnej w tym zakresie jest stwierdzenie przyjęte na podstawie odpowiednich ustaleń, że nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Sąd Instancji wskazał, że organy obu instancji pominęły stwierdzony w tym samym wywiadzie środowiskowym konflikt między skarżącymi a deklarującą sprawowanie nad nimi opieki A. M..

Zdaniem tego Sądu, należało ustalić, czy i jaki charakter ma ten konflikt i jak wyraża się w codziennym życiu, czy pomoc ze strony A. M. ma charakter rzeczywisty, jak się kształtuje i czy nie ogranicza się do słownych deklaracji. Należało też ustalić, czy skarżący w sposób nieuzasadniony odrzucają choćby próby niesienia pomocy. Gdyby w wyniku takich ustaleń okazało się, że konflikt ujawniony w wywiadzie środowiskowym uniemożliwia zapewnienie skarżącym niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych przez rodzinę, rozważenia wymagałoby ustalenie, czy taką pomoc w formie usług opiekuńczych mogą zapewnić właściwe jednostki gminne. Sąd I instancji wskazał dalej, że podstawą ustaleń będących przesłanką wydania zaskarżonej decyzji była m.in. opinia dotycząca sprawności psychofizycznej osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Ponieważ opinii powyższej nie dołączono do akt administracyjnych, Sąd został pozbawiony możliwości oceny mocy dowodowej takiego dokumentu.

Jak wskazał dalej Sąd I instancji, uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy przywołał również treść zaświadczenia o stanie zdrowia skarżących i przyjął na jego podstawie, że skarżący wymagają jedynie opieki okresowej a nie całodobowej. Z treści zaświadczeń lekarskich wynika, że skarżący wymagają ze względu na stan zdrowia całkowitej opieki okresowo. Zaświadczenie lekarskie będące jednym z dowodów przyjętych przez organ odwoławczy za podstawę rozstrzygnięcia nie stanowi podstawy wymienionej w § 17 powołanego rozporządzenia. Nie spełnia też wymogów ustawowych, gdyż nie stwierdza, czy skarżący są osobami wymagającymi całodobowej opieki. Wywiad środowiskowy nie wymienia przyczyny wystąpienia z wnioskiem o skierowanie do domu pomocy społecznej. Treść wniosku wskazuje natomiast na to, że skarżący wskazują jako uzasadnienie wniosku zarówno wiek, jak i przewlekłe choroby i pogorszenie sprawności, a więc wszystkie przesłanki zawarte w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie precyzyjne ustalenie, która z wymienionych w ustawie przesłanek występuje w przypadku skarżących. Będące podstawą rozstrzygnięcia zaświadczenia lekarskie wskazują, że skarżący są przewlekle chorzy, że wymagają okresowej całkowitej opieki, która winna polegać na pielęgnacji, leczeniu, badaniu i poradach lekarskich oraz badaniach i terapii psychologicznej. Z zaświadczeń lekarskich wynika też, że nie ma przeciwwskazań do umieszczenia skarżących w domu pomocy społecznej.

Zdaniem Sądu I instancji, rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie wyjaśnił, co oznacza stwierdzenie "opieka okresowa" połączone z jednoczesnym stwierdzeniem, że ma ona mieć charakter stały. Jeżeli podstawą wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest potwierdzony zaświadczeniem lekarskim stan zdrowia wnioskodawcy, wówczas zapewnienie całkowitej opieki oznacza kompletną, zupełną, obejmującą całość opiekę nad wnioskodawcą, polegającą na pielęgnacji chorych, leczeniu, badaniach lekarskich, badaniach i terapii psychologicznej, co wynika z zaświadczenia lekarskiego. Jeżeli ta całkowita opieka miałaby mieć charakter okresowy, to oznaczałoby, że taka opieka (całkowita) musiałaby być sprawowana w sposób powtarzający się, trwający pewien okres. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie precyzuje, zdaniem Sądu I instancji, z jakich przyczyn skarżący winni mieć zapewnioną stałą opiekę okresową. Gdyby chodziło tylko o opiekę zdrowotną, wówczas stanowisko organu odwoławczego można by uznać za prawidłowe pod warunkiem, że taką opiekę zapewniłyby jednostki służby zdrowia a pielęgnację rodzina skarżących. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie udziela odpowiedzi na pytanie, czy warunki rodzinne A. M. pozwalają jej stale opiekować się skarżącymi. Konieczne w tym zakresie jest ustalenie przez przesłuchanie A. M., skarżących i właściwa ocena tych dowodów. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący mają zapewnioną pomoc ze strony rodziny A. M. nie zostało oparte na przeprowadzonych dowodach. Konieczne będzie też ustalenie, czy poza opieką zdrowotną skarżący z powodu wieku lub niepełnosprawności, na które się powołują, wymagają opieki i jakiej. Może się bowiem okazać, że stan zdrowia skarżących nie wymaga sprawowania całodobowej opieki, a taka opieka jest konieczna ze względu na wiek lub niepełnosprawność.

Zdaniem Sądu I instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie zawiera ustaleń faktycznych, nie opisuje sytuacji skarżących. Zawiera natomiast stwierdzenia, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Przywołuje również dowody, których brak w aktach (Opinia dotycząca sprawności psychofizycznej). Taka decyzja w ocenie Sądu I instancji jest nie do zaakceptowania. Dotyczy to również decyzji organu I instancji, w związku z czym zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzji organu I instancji winna ulec uchyleniu, co Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości.

Powołując się na przepis art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania oraz dokonanie błędnej kontroli sądowej - wykładni prawa, przez rażące naruszenie:

1) art. 16 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie orzeczenia sądu przez skład, w którym jeden z jego członków nie był sędzią;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, tymczasem zaskarżone orzeczenie zostało wydane jedynie na podstawie części akt sprawy, sąd nie uwzględnił pominął dowód, z którego wynika, że wnioskującym o umieszczenie w domu pomocy społecznej była oferowana pomoc ze strony rodziny, ale również ośrodek pomocy społecznej oferował pomoc osoby obcej, która to pomoc nie została przyjęta;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, że decyzja skarżącego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierają inne naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji kiedy okoliczność taka nie wstąpiła;

4) art. 190 p.p.s.a. bowiem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w rozważanym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni prawa wprost, w zakresie wskazanego przez skarżącego prawa procesowego, ale również w sposób dorozumiany (milcząco) zgodził się z twierdzeniem - stanowiskiem skarżącego, jak również stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 lutego 2006r. sygn. II SA/Go 498/05, że ustalony przez organy administracji stan faktyczny upoważnia do uznania, iż brak jest podstaw do umieszczenia zainteresowanych w domu pomocy społecznej;

5) art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.), poprzez bezpodstawne uznanie, że zebrane w sprawie dowody nie stanowią wystarczającej podstawy odmowy umieszczenia H. i A. B. w domu pomocy społecznej, w sytuacji kiedy z dowodów tych wynika, że wnioskujący o umieszczenie w domu pomocy społecznej nie wymagają całodobowej opieki, funkcjonują samodzielnie w życiu codziennym, mają zapewnioną pomoc rodziny w miejscu swojego zamieszkania;

6) § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 września 2000r. (obowiązującego w dacie orzekania organów administracji), poprzez bezpodstawne uznanie, że podstawy odmowy skierowania do domu pomocy społecznej nie mogą stanowić dowody w postaci:

- zaświadczeń lekarskich, z których wynika, że skarżący wymagają ze względu na stan zdrowia całkowitej opieki okresowo,

- opinii dotyczącej sprawności psychofizycznej osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej,

- wywiadu środowiskowego, w którym brak jest stwierdzenia dotyczącego braku możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, w sytuacji kiedy wywiad ten zawiera informacje o istnieniu takiej pomocy ze strony rodziny;

7) § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 września 2000r. (obowiązującego w dacie orzekania organów administracji), poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja skarżącego powinna być poprzedzona ustaleniami, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, które nie mają żadnego znaczenia w zakresie wymogów określonych w § 17 ust. 1 pkt 1 do 9.

Powołując się na powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w rozważanym stanie faktycznym i prawnym zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa. W składzie Sądu zasiadał jeden z jego członków (sprawozdawca) nie będący sędzią. Za sprzeczne z przepisami prawa uznać należy zasiadanie w składzie sądu osób nie będących sędziami. Stan taki odnosi się również do asesorów sądowych. Zgodnie z art. 16 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem art. 16 § 2 i 3 chyba, że ustawa stanowi inaczej. Wymieniona ustawa nie zawiera żadnych postanowień, na podstawie których asesorów sądowych można byłoby uznać za sędziów upoważnionych do sprawowania sądowego wymiaru sprawiedliwości. Poza tym nawet gdyby powyższa ustawa dawała taką możliwość, to byłaby ona sprzeczna z odpowiednimi postanowieniami Konstytucji RP dotyczącymi wymiaru sprawiedliwości, zawartymi w rozdziale VIII. Z postanowień tych wynika, że wymiar sprawiedliwości sprawowany jest przez sędziów oraz obywateli na zasadach określonych w ustawach. Funkcja asesora sądowego została wprawdzie przewidziana w ustawie 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, z art. 10 tej ustawy wynika, że w sądach administracyjnych są zatrudnieni, m.in. asesorzy sądowi, a z przepisu art. 26 § 2 wynika, że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego może powierzyć asesorowi sądowemu pełnienie czynności sędziowskich, upoważnienie to sprzeczne jest jednak z przywołanymi przepisami Konstytucji RP, a także nie wywiera żadnego skutku w odniesieniu do postanowień art. 16 § 1 p.p.s.a. bowiem przepis tego artykułu w sposób jednoznaczny wskazuje, jaki powinien być skład sądu orzekającego na rozprawie. Powyższe oznacza, że zgodnie z art. 16 § 1 p.p.s.a. w składzie sądu powinni zasiadać trzej sędziowie. Powołując się na powyższe zarzucono, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało dotknięte nieważnością, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Nadto zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, analiza treści uzasadnienia wskazuje, że Sąd bezpodstawnie i w sposób całkowicie dowolny uznał, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania w stopniu skutkującym konieczność uchylenia decyzji.

W ocenie organu z zaskarżonym rozstrzygnięciem nie sposób się zgodzić także z poniższych względów.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, postępowanie przed Sądem I instancji naruszyło art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd ten uchylił bowiem zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie "przepisów proceduralnych", które to naruszenie w ocenie organu nie wystąpiło.

Sąd I instancji dopuścił się też naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tymczasem zaskarżone orzeczenie zostało wydane jedynie na podstawie części akt sprawy. Sąd nie uwzględnił, pominął dowód, z którego wynika, że wnioskującym o umieszczenie w domu pomocy społecznej była oferowana pomoc ze strony rodziny, również ośrodek pomocy społecznej oferował pomoc osoby obcej, która to pomoc nie została przyjęta. W tym zakresie zarzut Sądu dotyczący konieczności ustalania źródła i powodów konfliktu pomiędzy wnioskującym o umieszczenie w domu pomocy społecznej a osobą spokrewnioną, która oferowała pomoc jest bezzasadny i nie może mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd I instancji naruszył też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, że decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierają inne naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji kiedy okoliczność taka nie wstąpiła. Nie było w szczególności tak, że skarżące Kolegium nie dokonało ustalenia stanu faktycznego. Ustalenie to zawiera uzasadnienie decyzji skarżącego organu i zostało zawarte na stronie drugiej.

Sąd I instancji naruszył również art. 190 p.p.s.a., gdyż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w rozważanym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni prawa wprost, w zakresie wskazanego przez skarżącego prawa procesowego, ale również w sposób dorozumiany (milcząco) zgodził się z twierdzeniem - stanowiskiem skarżącego i stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 lutego 2006r. wydanym w sprawie sygn. II SA/Go 498/05, że ustalony przez organy administracji stan faktyczny upoważnia do uznania, iż brak jest podstaw do umieszczenia zainteresowanych w domu pomocy społecznej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, że jeden z zarzutów poprzednio wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej z dnia 14 kwietnia 2006r. dotyczył naruszenia prawa materialnego w zakresie dyspozycji zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Zakres zaskarżenia skargi kasacyjnej dotyczył również tego aktu. Wykluczyć należy, że sprawa rozpoznana co do zasady (merytorycznie) przez sąd w taki, czy inny sposób, bez zmiany stanu faktycznego i prawnego, przy ponownym rozpoznaniu jest oceniana co do zasady inaczej. Stanu takiego nie można zaakceptować również z tego powodu, że byłby on w ocenie skarżącego zaprzeczeniem potrzeby i konieczności istnienia sądownictwa.

Zaskarżone orzeczenie narusza także, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej przez bezpodstawne uznanie, że zebrane w sprawie dowody nie stanowią wystarczającej podstawy odmowy umieszczenia H. i A. B. w domu pomocy społecznej, w sytuacji kiedy z dowodów tych wynika, że wnioskujący o umieszczenie w domu pomocy społecznej nie wymagają całodobowej opieki, funkcjonują samodzielnie w życiu codziennym, mają zapewnioną pomoc rodziny w miejscu swojego zamieszkania.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną zaskarżony wyrok narusza także przepis § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 września 2000r. obowiązującego w dacie orzekania organów administracji, poprzez bezpodstawne uznanie, że podstawę odmowy skierowania do domu pomocy społecznej nie mogą stanowić dowody w postaci zaświadczeń lekarskich, z których wynika, że skarżący wymagają ze względu na stan zdrowia całkowitej opieki okresowo, opinii dotyczącej sprawności psychofizycznej osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej, wywiadu środowiskowego, w którym brak jest stwierdzenia dotyczącego braku możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, w sytuacji kiedy wywiad ten zawiera informację o istnieniu takiej pomocy ze strony rodziny. Naruszenia tego przepisu prawa dotyczą również bezpodstawne uznania, że decyzja organu odwoławczego powinna być poprzedzona ustaleniami, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a które nie mają żadnego znaczenia w zakresie wymogów określonych w § 17 ust. 1 pkt 1 do 9.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wskazane w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, w sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną kierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego można, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającą na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim nie jest dotknięte wadą skutkującą jego nieważność. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skład Sądu orzekającego w pierwszej instancji nie był sprzeczny z przepisami prawa. To, że Sąd ten rozpoznawał skargę na rozprawie w składzie: dwóch sędziów i asesora nie oznacza, że naruszone zostały reguły postępowania, w tym art. 16 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, chyba że ustawa stanowi inaczej. Będący sprawozdawcą w sprawie asesor WSA Michał Ruszyński został mianowany asesorem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w trybie określonym w art. 26 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Podnosząc zarzut sprzeczności powołanych przepisów prawa z Konstytucją RP skarżący nie wskazał konkretnych przepisów prawa, z którymi w sprzeczności miałyby pozostawać powołane wyżej rozwiązania prawne. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 13 października 2006r. sygn. akt I OSK 1341/05 (LEX nr 289065) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Powierzenie pełnienia czynności sędziowskich uprawnia asesora do orzekania zarówno na rozprawach, jak i na posiedzeniach niejawnych. W zakresie powierzonych mu zadań asesor jest sędzią. Jeżeli zatem ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem sędziego dla określenia np. składu sądu - art. 16 § 2 i art. 120, to pojęcie to jest równoznaczne z pojęciem asesora, który z mocy aktu mianowania i powierzenia mu pełnienia czynności sędziowskich jest właśnie sędzią". Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 27 lutego 2008r. sygn. akt I OSK 1447/07 (M. Prawn. 2008/6/282), zgodnie z którym: "Pojęcie sędziego, użyte w art. 16 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczy również asesora, który, tak jak sędzia, ma akt mianowania. Nie ma podstaw do unieważnienia orzeczeń sądów administracyjnych wydanych przez składy orzekające z udziałem asesorów." Wbrew odmiennemu w tej mierze poglądowi skarżącego zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, skład Sądu I instancji orzekającego w niniejszej sprawie był zatem zgodny z art. 16 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 26 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stwierdzić należy, że zasadnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana, związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodzić się należy ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, że w rozważanym stanie faktycznym w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 7 marca 2007r. sygn. akt I OSK 1005/06, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni prawa wprost, w zakresie wskazanego przez skarżący organ prawa procesowego, ale również w sposób dorozumiany (milcząco) zgodził się z twierdzeniem - stanowiskiem skarżącego i stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 lutego 2006r. wydanym przy pierwszym rozpoznaniu sprawy pod sygn. II SA/Go 498/05, że ustalony przez organy administracji stan faktyczny upoważnia do uznania, że brak jest podstaw do umieszczenia zainteresowanych w domu pomocy społecznej. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nikt, łącznie z adresatami decyzji, nie ma wątpliwości, że mimo błędu w nazwisku zaskarżona decyzja została skierowana do H. i A. B. Tych wątpliwości nie miał również Sąd I instancji, skoro dokonując oceny prawnej zaskarżonej decyzji stwierdził m.in. co następuje: "Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ani H. B., ani A. B. nie spełniają warunków co do tego, aby przyznać im prawo umieszczenia w domu pomocy społecznej"". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne stanowisko Sądu I instancji co do braku podstaw umieszczenia wnioskodawców w domu pomocy społecznej. Dodać należy, że jeden z zarzutów poprzednio wniesionej w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 8 lutego 2006r. sygn. II SA/Go 498/05 wydanego po rozpoznaniu po raz pierwszy wniesionej w sprawie skargi, dotyczył naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w myśl art. 190 p.p.s.a. związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związany był też oceną prawną dokonaną przez Sąd I instancji zawartą w wydanym przez ten Sąd wyroku z dnia 8 lutego 2006r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 498/05 w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna, o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd", co oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli ocena ta nie zostanie skutecznie zakwestionowana w postępowaniu drugoinstancyjnym wskutek skargi kasacyjnej lub nie ulegną zmianie przepisy. W wyroku z dnia 20.09.2006r. sygn. II OSK 1117/05 (LEX nr 238489) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 powołanej ustawy." Podobny pogląd Sąd ten wyraził również w wyroku z dnia 16.10.2007r. sygn. II FSK 1059/06 (LEX nr 399025).

Skoro zatem, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Sąd I instancji ocenił zaskarżone wskutek skargi wniesionej do tego Sądu decyzje jako zgodne z przepisami prawa materialnego, a stwierdzone przez ten Sąd uchybienie procesowe stanowiące podstawę uchylenia wydanych w sprawie decyzji zostały ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny wskutek wniesionej do niego skargi kasacyjnej od powyższego wyroku – odmiennie niż to uczynił Sąd I instancji - jako nieistotne, ocena ta przy ponownym rozpoznaniu sprawy była wiążąca dla Sądu I instancji rozpoznającego sprawę ponownie w związku z uchyleniem wcześniej wydanego wyroku tego Sądu przez Sąd II instancji. W tej sytuacji Sąd I instancji nie mógł rozpoznawać sprawy w granicach art. 134 i 135 p.p.s.a. z pominięciem oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu tego Sądu (art. 153 p.p.s.a.) zaakceptowanym w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odmienne stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, jako naruszające art. 153 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć wpływy na wynik sprawy, skutkowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielopolskim, co orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej, uzasadniając skierowany w powyższym zakresie przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzut, podniesiono wprawdzie zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a., ale z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika w sposób niewątpliwy, że zarzut sformułowany w pkt 4) skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 153 p.p.s.a., który to zarzut uznać należy w okolicznościach sprawy za usprawiedliwiony.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielopolskim winien ją rozpoznać z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu tego Sądu z dnia 8 lutego 2006r. sygn. II SA/Go 498/05 (art. 153 p.p.s.a.), zaakceptowanym w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2007r. sygn. I OSK 1005/06.

W świetle powyższego za zbędną uznać należało ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności dalszych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.