Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1408/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c, 151, 174, 176, 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,77, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 45 ust 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 53 ust 4 pkt 8, 60 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Dorota Dąbek /spr/ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2016/12 w sprawie ze skargi L. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z [...] grudnia 2011 r. [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz L. T. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 20162/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012r. poz. 647), utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...], odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w L. przy ul. [...] – oznaczonym jako działki o numerach ewidencyjnych [...],[...] oraz część działki [...] w obrębie geodezyjnym numer [...], w granicach Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "[...]". W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż Regionalny Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi odmówił dokonania uzgodnienia przedmiotowej inwestycji stwierdzając, że realizacja tegoż przedsięwzięcia stoi w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 245, poz. 1979) przewidującym, że na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się zmiany sposobu użytkowania ziemi.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, organ I instancji poprawnie rozpatrzył materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ l instancji, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), wynikającymi z utworzenia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Źródła Neru", w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody, wprowadzonych uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo- krajobrazowego. Po przeanalizowaniu zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji, organ odwoławczy stwierdził, iż planowana inwestycja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 7 w/w uchwały Rady Miasta Łodzi, zakazującym zmiany sposobu użytkowania ziemi. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż grunty na działkach stanowią użytki rolne - grunty orne V-tej i VI-tej klasy bonitacyjnej (R V, R VI) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione Vl-tej klasy bonitacyjnej (Lz-R VI). Projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek o nr ewidencyjnych [...],[...] oraz części działki [...] w obrębie geodezyjnym numer [...] w L.. Analizując powyższe organ wskazał, że zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził również, że planowana inwestycja będzie wiązała się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r., stanowiącego, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Posadowienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także planowana budowa studni głębinowej oraz przydomowej oczyszczalni ścieków, stanowić będą działania ingerujące w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów, co doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na terenie działek o nr ewidencyjnych [...],[...] oraz części działki [...]. Organ stwierdził ponadto, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z określonych w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody odstępstw od w/w zakazu, co wynika wprost z samego charakteru planowanej do realizacji inwestycji.

Dodatkowo organ podkreślił, iż przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać część tekstową, część graficzną oraz załącznik do decyzji, który stanowią wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część graficzną i tekstową. W niniejszej sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy zawierał zaś część graficzną oraz część graficzną analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak uchybienie to nie stanowi, w opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, przesłanki do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy pozwalał wydać rozstrzygnięcie bez konieczności jego uzupełniania.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł L. T., zarzucając mu naruszenie:

- art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 124 § 2 oraz art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie przez organ zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym organ w sposób ogólnikowy uzasadnił swoje stanowisko powołując się na naruszenie zakazu bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do jego naruszenia;

- art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) w związku z art. 6 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647), poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego "Źródła Neru", w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz zakazu niszczenia i zanieczyszczania ziemi, wprowadzonych uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010r. nr XCI/1603/10 w sprawie ustanowienia Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego "Źródła Neru". Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie wynika zakaz zabudowy na obszarze Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego. Organ zobowiązany był zatem do wskazania i należytego uzasadnienia twierdzenia, że realizacja inwestycji narusza zakaz zmiany sposobu użytkowania gruntów. Zdaniem skarżącego, organ analizy takiej nie dokonał. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zdaje się bowiem bazować na założeniu, zgodnie z którym jakakolwiek działalność budowlana spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Tymczasem na terenie objętym zespołem przyrodniczo-krajobrazowym zlokalizowane są już budynki mieszkalne jednorodzinne i to zarówno budynki starsze, jak i nowobudowane, w tym budowane już w czasie istnienia zespołu. Organ l instancji w przypadku innych inwestycji na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru", polegających również na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie stwierdził sprzeczności z uchwałą Rady Miejskiej. Zdaniem skarżącego, przyjęta przez organ odwoławczy interpretacja pojęcia "zmiany sposobu użytkowania gruntów" prowadziłaby do wprowadzenia w przypadku zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zakazu zabudowy, czyli zakazu nieprzewidzianego przez ustawodawcę. Ponadto z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ przeprowadził szczegółową analizę planowanej inwestycji pod kątem jej rozwiązań techniczno-budowlanych, obszaru zabudowy, wpływu tych rozwiązań na zmianę formy lub rodzaju użytkowania powodującą okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby.

Skarżący stwierdził również, iż wbrew stanowisku organu II instancji realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje zanieczyszczenia gleby. Zanieczyszczenia gleby pochodzą bowiem m.in. ze stałych i ciekłych odpadów przemysłowych i komunalnych, gazów i pyłów emitowanych z zakładów przemysłowych, gazów wydechowych silników spalinowych oraz z substancji stosowanych w rolnictwie (nawozy sztuczne, środki ochrony roślin), a nie z posadowienia na nieruchomości budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Oddalając skargę L. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 stycznia 2013r. uznał, iż orzekające w sprawie organy przeprowadziły prawidłową wykładnię art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru". Sąd I instancji stwierdził, iż przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyliczenie zakazów w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W tym zamkniętym katalogu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, ale budowa domu jednorodzinnego prowadzona ma być na nieruchomości, która w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako użytek rolny R-V, Lz-RVI, R-VI. W tej sytuacji nie do przyjęcia jest, zdaniem Sądu, teza, że projektowana inwestycja nie doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi (z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową) i w konsekwencji nie naruszy § 3 pkt 7 w/w uchwały. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. Sąd dodał, że charakter inwestycji nie stanowi podstawy uzasadniającej wyłączenie zakazów, o których mowa w § 3 ust. 2 w/w uchwały.

Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, nieuzasadniony jest zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, tj. niezgodnie z przepisem art. 7, 77, art. 80 w związku z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. Okoliczność, że działka na której inwestor planuje posadowić budynek, nie znajduje się w sąsiedztwie rzeki Ner, nie stanowi bowiem argumentu przemawiającego za uzgodnieniem omawianego projektu decyzji. Zasadnie, zdaniem Sądu, wskazał organ, że objęcie granicami zespołu przyrodniczo-krajobrazowego przedmiotowego terenu stanowi kompetencję Rady Miejskiej w Łodzi, która ów obszar wyznaczyła, po uzgodnieniu projektu uchwały z organem ochrony środowiska.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo- krajobrazowego może być wprowadzony zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby, który to zakaz wynika również z § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, Sąd I instancji wskazał, iż co do zasady zgodzić się należy z organem odwoławczym, że prowadzenie prac mających na celu budowę domu, studni, szamba prowadzi do uszkodzenia w sensie fizycznym gleby. Sąd zwrócił jednak przy tym uwagę, że z brzmienia w/w przepisu, który analogicznie został sformułowany w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, wynika, że aby przedmiotowy zakaz mógł stanowić podstawę do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach inwestycji dla inwestycji planowanej przez skarżącego, muszą wystąpić łącznie obie przesłanki w nim wskazane tj. uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Tymczasem orzekający w sprawie organ nie wykazał, aby realizacja planowanej inwestycji prowadziła także do zanieczyszczenia gleby. Tym samym WSA w Warszawie uznał, iż brak było podstaw do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji w oparciu o w/w przepis uchwały. Okoliczność ta nie mogła jednak, zdaniem Sądu I instancji, mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy z uwagi na to, że w sprawie istniała także inna podstawa do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd I instancji stwierdził również, iż wbrew zarzutom skargi organ rozpoznając daną sprawę nie był związany ustaleniami jakie poczynił w odniesieniu do innych nieruchomości nie należących do skarżącego, a tym samym okoliczność istnienia zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. T. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647), poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzi skutkująca odmową uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Źródła Neru", w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, wprowadzonego uchwałą Rady Miasta w Łodzi z dnia 7 lipca 2010r. nr XCI/1603/10 w sprawie ustanowienia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Źródła Neru";

2. § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miasta w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. nr XCI/1603/10 w sprawie ustanowienia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Źródła Neru", poprzez błędną wykładnię uznającą, iż zmianę sposobu użytkowania ziemi spowodują wszelkie działania budowlane podejmowane na nieruchomości skarżącego kasacyjnie.

Sądowi I instancji L. T. zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 151 w/w ustawy oraz w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi w sytuacji, gdy Sąd ten winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyliczenie zakazów w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, które mogą być wprowadzone, co ma tę konsekwencję prawną, że wyliczone rodzaje zakazów tworzą katalog zamknięty. Nie zamieszczono w nim zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, co powoduje obowiązek wykazania, że realizacja konkretnej inwestycji narusza zakaz niszczenia lub przekształcania obiektu lub obszaru, trwale zniekształci rzeźbę terenu, spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, uszkodzi lub zanieczyści glebę itp. Ponadto jeżeli teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, należy dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Skarżący kasacyjnie stwierdził, iż wykazanie powyższych okoliczności spoczywało na organach uzgadniających, które jednak nie dopełniły tego obowiązku, zaś Sąd l instancji stan taki zaakceptował, uznając, że procedura przez nie przeprowadzona jest zgodna z prawem i nie dopatrzył się żadnych naruszeń w tym zakresie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wyrok Sądu l instancji narusza zatem przepisy postępowania, ponieważ w stanie faktycznym, w którym zobowiązany był do uwzględnienia skargi, doszło do jej oddalenia. Skarżący zarzucił również, że naruszenie przepisów postępowania ma także związek z niedostrzeżeniem przez Sąd l instancji uchybień w przeprowadzonych przez organy obu instancji postępowaniach dowodowych, które dotknięte były wadą polegającą na zaniechaniu zgromadzenia i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 oraz art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w skardze kasacyjnej zarzucono błędne uznanie przez Sąd l instancji, że w przedstawionym stanie faktycznym zachodzą podstawy do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy w rzeczywistości organy ochrony środowiska winny decyzję tę uzgodnić pozytywnie.

Z powyższym naruszeniem wiąże się, zdaniem skarżącego kasacyjnie, kolejne naruszenie polegające na błędnej wykładni przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały ustanawiającej zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Źródła Neru". Z zaskarżonych orzeczeń organów obu instancji, a następnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu l instancji wynika bowiem jednoznacznie, że w ich ocenie wszelka działalność budowlana doprowadzić musi do zmiany sposobu użytkowania ziemi. W ocenie skarżącego zakaz ten nie może być utożsamiany z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego, konieczne jest natomiast dokonanie analizy, czy planowana budowa mogłaby zostać zrealizowana bez naruszenia zakazu. W ocenie skarżącego kasacyjnie jest to możliwe. W związku z powyższym organ zobowiązany był do należytego uzasadnienia twierdzenia, że realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego narusza zakaz zmiany sposobu użytkowania gruntów. Tymczasem w aktach niniejszej sprawy brak jest oceny, czy realizacja planowanej inwestycji z uwagi na jej charakter, przyjęte rozwiązania techniczno-budowlane oraz obszar zabudowy spowoduje zmianę formy lub rodzaju użytkowania ziemi. Gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zakazu zabudowy, wymieniłby taki zakaz wprost w ustawie. Organ administracji miał również obowiązek dokonania oceny planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, określonymi w § 2 ust. 1 w/w uchwały Rady Miasta, czego jednak organy obu instancji nie przeprowadziły, zaś Sąd l instancji nie dopatrzył się w tym żadnego uchybienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że oparta ona została na uzasadnionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie skarżący podniósł w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Analiza wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych prowadzi do wniosku, że koncentrują się one wokół nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji oraz orzekające w sprawie organy administracyjne prawidłowej wykładni prawa materialnego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a to wszystko w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo jego wydania z naruszeniem prawa materialnego, aprobując wadliwą wykładnię ustawy o ochronie przyrody. Zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa procesowego jest więc uzasadniane poprzez odwołanie się do prawa materialnego i zarzut jego niewłaściwego zastosowania. Skarżący nie wskazuje w sposób wyraźny uchybień procesowych w postępowaniu zmierzającym do ustalenia stanu faktycznego, ani też nie kwestionuje ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego. Zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych musi zatem być oceniona przez pryzmat zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r. nr 92, poz. 880 z późn. zm., cyt. dalej jako u.o.p.) oraz uchwały Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647) oraz błędną wykładnię §3 ust. 1 pkt 7 przytoczonej powyżej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

Niesporną w tej sprawie pozostaje okoliczność, że teren którego dotyczy uzgodnienie warunków zabudowy objęty jest uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010r. XCI/1603/10 w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru" (Dz. Woj. Łódzk. z 2009 r. Nr 193, poz. 1764), znajdowały zatem zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidujące wymóg dokonania uzgodnienia z regionalnym dyrektora ochrony środowiska.

Uzasadniony jest zarzutów skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię §3 ust. 1 pkt 7 przytoczonej powyżej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, względnie w zastosowaniu prawa nieobowiązującego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego albo na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie trafnie zarzuca, że błędna wykładnia tego przepisu polegała na uznaniu, że wszelkie działania b`udowlane podejmowane na nieruchomości skarżącego spowodują zmianę sposobu użytkowania ziemi.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie oznacza automatycznie zakazu wszelkiej zabudowy, gdyż zakazów ograniczających prawo własności nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty oraz że ustalając ewentualną dopuszczalności zabudowy na takim obszarze należy uwzględnić stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012r., II OSK 471/11; także wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 169/09). Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawiera wyliczenie zakazów, które mogą być wprowadzone w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Użyty przez ustawodawcę zwrot "mogą być wprowadzone następujące zakazy" wskazuje, że wymienione w niniejszym przepisie zakazy tworzą katalog zamknięty. W tym zamkniętym katalogu zakazów możliwych do wprowadzenia w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie zamieszczono zakazu zabudowy. Dlatego też z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie, bądź ograniczenia, muszą wynikać z innych przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014r., II OSK 1087/13; także wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r., II OSK 1239/08; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11).

W rozpoznawanej sprawie z postanowień Uchwały Nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" wynika, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne (§ 2 ust. 1). Zakres ochrony czynnej określono w ust. 3 § 2 Uchwały. Realizacji tej ochrony służyć mają zakazy wprowadzone na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jednym z zakazów jest, określony w § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały, zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Sformułowanie "zmiana sposobu użytkowania ziemi" nie zostało doprecyzowane w ustawie o ochronie przyrody, nie uszczegóławia go także sama uchwała. W obowiązującym systemie prawnym nie ma definicji legalnej tego pojęcia, nie posługuje się nim ustawodawca w innych regulacjach prawnych. W art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 13 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j. t. Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) jest mowa o sposobie użytkowania gruntów rolnych oraz innym niż leśny sposobie użytkowania gruntów leśnych przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, co nie jest sformułowaniem tożsamym z użytym w ustawie o ochronie przyrody oraz wydanej na jej podstawie uchwale Rady Miasta Łodzi sformułowaniem "zmiana sposobu użytkowania ziemi". Pojęciem "powierzchni ziemi" posługuje się ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska w art. 3 pkt 25 (j.t. Dz. U. 2013, poz. 1232), także jednak w tej ustawie brak jest zdefiniowania sposobu rozumienia sformułowania "zmiana sposobu użytkowania ziemi". Wyjaśniając zakres treściowy tego pojęcia należy zatem uwzględnić treść przepisów ustawy o ochronie przyrody, w której zostało ono użyte. W szczególności należy mieć na względzie fakt, że zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco, gdyż w konsekwencji prowadziłoby to do zrównania tej formy ochrony przyrody z takimi formami jak parki narodowe czy rezerwaty (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014r., II OSK 1087/13).

Fakt, że działka na której ma być realizowana planowana inwestycja zakwalifikowana jest jako użytek rolny, w kontekście celu ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie oznacza automatycznie, że w tym konkretnym przypadku zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi stoi na przeszkodzie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji, bez rozważenia okoliczności stanu faktycznego. Skoro zespół przyrodniczo-krajobrazowy, jako forma ochrony przyrody, co do zasady nie jest wyłączony spod zabudowy, zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można interpretować tak, aby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy. Z zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można wyprowadzić zakazu zabudowy na jakiejkolwiek działce, która leży na terenie objętym omawianą formą ochrony przyrody. Organ uzgadniający ma zatem obowiązek dokonania oceny, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy, a jeśli nie, to wykazania, że planowana inwestycja naruszy walory krajobrazowe i kulturowe.

Zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi należy zatem wiązać ściśle z celem, dla którego został on wprowadzony. Skoro celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne (§2 ust. 1 uchwały), to w toku postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organy administracyjne w niniejszej sprawie, winny one były dokonać szczegółowej analizy i oceny planowanej inwestycji z celami, dla których został ustanowiony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. W taki też sposób, w ścisłym powiązaniu z celami wprowadzonej formy ochrony przyrody, winna była zostać przeprowadzona wykładnia przepisu 3 ust. 1 pkt 7 uchwały i dokonana przez organy ocena, czy planowana inwestycja nie narusza wprowadzonych dla tego terenu ograniczeń. Organy administracyjne powinny były zatem dokonać wnikliwej oceny, czy planowana w niniejszej sprawie inwestycja polegająca na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego narusza walory widokowe i estetyczne, z powodu których zostały wprowadzone poszczególne zakazy.

W niniejszej sprawie organy tego wymogu nie zrealizowały w sposób należyty. Nie dokonano bowiem oceny w jakim zakresie planowana inwestycja naruszy krajobraz naturalny i kulturowy, dla których ochrony wprowadzono zespół przyrodniczo-krajobrazowy. W zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji brak jakiegokolwiek odniesienia się do konkretnej lokalizacji inwestycji, jej usytuowania w terenie, gabarytów, rozwiązań techniczno-budowlanych, sąsiedztwa, itp. z którego wynikałoby, że organ należycie rozważył i trafnie ocenił, że planowana inwestycja, usytuowana w tym konkretnym miejscu i o tej właśnie konstrukcji i gabarytach, naruszy cenny krajobraz naturalny i kulturowy doliny źródłowego odcinka Neru. Skoro zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest równoznaczny z zakazem zabudowy, to obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy planowana inwestycja, określona w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy, co wymagało uwzględnienia kształtu i rozmiarów planowanej inwestycji, jej usytuowania w terenie, walorów krajobrazowych i estetycznych tego konkretnego terenu, w tym zwłaszcza istniejącej zabudowy, ukształtowania terenu, zadrzewienia, itp., a także sposobu i stopnia ich naruszenia planowaną inwestycją. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono w sposób precyzyjny w jakim zakresie i stopniu planowana inwestycja mogłaby naruszyć walory widokowe i estetyczne, ze względu na które utworzono zespół przyrodniczo- krajobrazowy. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zatem ocenił, że organy zgodnie z prawem przyjęły sprzeczność planowanej inwestycji z zakazem zmiany sposobu użytkowania ziemi przewidzianym w §3 ust. 1 pkt 7 przytoczonej uchwały, stanowiącym powtórzenie art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Błędna wykładnia tych przepisów przez organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji doprowadziła w niniejszej sprawie do naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnym ich zastosowaniu, poprzez błędne podciągnięcie stanu faktycznego niniejszej sprawy pod hipotezę tych norm prawnych (błąd subsumcji). Zasadny okazał się zatem również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647) poprzez wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody i wydanej na jej podstawie uchwały Rady Miasta Łodzi w sprawie utworzenia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Źródła Neru" w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Mając na uwadze powyżej wskazane naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p,p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.