Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2441/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.
article: art. 21 i 22
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P., M. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 309/17 w sprawie ze skargi J. P., M. P. i J. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 309/17 oddalił skargę J. P., M. P. i J. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Zarządzeniem Naczelnika Gminy L. z [...] września 1975 r. nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi L. ustalono, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm., zwanej dalej "ustawą z 1961 r.), na własność Państwa przechodzi należąca do W. i J. P. nieruchomość położona w L. oznaczona jako działki ew. nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. 0,1980 ha

Decyzją z [...] października 1977 r. Naczelnik Gminy L. przyznał odszkodowanie dla W. i J. P. za przejętą nieruchomość w wysokości 2972 zł.

Pismem z 17 lipca 2015 r. J. P., M. P. i J. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z uwagi na nieprzeprowadzenie rozprawy.

Decyzją z [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1977 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły osoby żądające stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r., załączając kopię decyzji Naczelnika Gminy L. z [...] stycznia 1980 r. o zmianie, na podstawie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168) za zgodą stron punktu 1 decyzji z 1977 r. w ten sposób, że przyznano W. i J. P. odszkodowanie w wysokości 3528 zł za przejęcie na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości oraz za przeprowadzony w roku 1975 pomiar nieruchomości przez W. P. W odwołaniu podniesiono zastrzeżenia do decyzji z 1980 r. (brak zgody wszystkich stron na zmianę decyzji z 1977 r., brak podstaw do dokonania rozliczenia za pomiar w decyzji odszkodowawczej, brak szacunku biegłego dotyczącego kosztu pomiaru).

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotową nieruchomość objęto zarządzeniem Naczelnika Gminy L. z [...] września 1975 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 8 ust. 1 ustawy z 1961 r. Mimo, że nie odnaleziono go, nie wskazuje to na jego nieistnienie w sytuacji, gdy inny dokument (tu: decyzja z 1977 r.) potwierdza jego istnienie. Minister wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z 1961 r. za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, zwanej dalej "ustawą z 1958 r."), z uwzględnieniem przepisów ustawy z 1961 r.

Art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r. stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Przepisy ustawy z 1961 r. ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117) wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy do spraw rolnych organ powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, zawartych w ustawie z 1958 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że przed wydaniem decyzji z 1977 r. organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z 1961 r., a obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu naliczenia odszkodowania. Przepisy ustawy z 1961 r. stanowiły, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania miały zastosowanie przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, tj. ustawy z 1958 r. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 "Odszkodowanie", natomiast obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynikał z rozdziału 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem Ministra, nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy miały zastosowanie z ustawy z 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie są podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Kwestia, czy organ ma obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywana była w orzecznictwie na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192), zwanej dalej "ustawą z 1972 r.", która zawierała podobne rozwiązania prawne, co ustawa z 1961 r. W orzecznictwie uznano, że na gruncie ustawy z 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu nie było konieczne przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z 1972 r.

Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, miał zastosowanie art. 82 § 1 K.p.a. w ówczesnym brzmieniu, nie przewidujący obligatoryjnej rozprawy. Wysokość odszkodowania została ustalona przez biegłego z listy wojewody (na co wskazuje decyzja z 1977 r.). Nie odnaleziono sporządzonego przez niego operatu, ale wycena polegała na przemnożeniu stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Nie dokonywano jej więc na podstawie cen rynkowych, ale były to sztywne stawki. Powyższe przesądza, że wysokość odszkodowania ustalono prawidłowo (strony nie wniosły odwołania od decyzji z 1977 r.).

Minister nie stwierdził również aby decyzja z decyzja z 1977 r. wypełniała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r. wnieśli J. P., M. P. i J. P.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie Sąd I instancji dopuścił dowód z kopii decyzji z 1980 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, organ zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r. uznając, że nie jest ona dotknięta żadną z wad skutkujących nieważnością, określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności że nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Minister przyjął, że w celu ustalenia odszkodowania na podstawie ustawy z 1961 r. nie stosowano przepisów rozdziału 3 ustawy z 1958 r., dotyczących m. in. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, przeprowadzeniu rozprawy, sporządzenia opinii biegłego i wysłuchanie jej na rozprawie. Zarzuty skargi skoncentrowały się z kolei na próbie wykazania, że powyższe czynności były konieczne. Sąd I instancji uznał, że powyższe czynności (określone w rozdziale 3 ustawy z 1958 r.) nie mają zasadniczego znaczenia w sprawie. Innymi słowy, nawet gdyby ich nie dokonano, to i tak nie można byłoby uznać, że decyzja z 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W tym względzie Sąd I instancji wskazał, że po pierwsze - brak przedmiotowych czynności nie pozostaje w związku z materialną zasadnością przejęcia nieruchomości, ponieważ kwestionowaną decyzją z 1977 r. nie przejęto własności przedmiotowej nieruchomości, lecz jedynie ustalono z tego tytułu odszkodowanie. Po drugie, ich brak nie mógł mieć także wpływu na wysokość odszkodowania, do którego otrzymania byłby uprawniony właściciel nieruchomości. Nawet bowiem w przypadku nieprzeprowadzenia tych czynności, w szczególności niesporządzenia opinii biegłego i braku rozprawy, odszkodowanie za grunty rolne - stosownie do art. 8 ust. 1 zawartym w rozdziale 2 ustawy z 1958 r. - ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Odszkodowanie za tego rodzaju grunty było ustalane w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54). Słusznie więc zauważył organ, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane przez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Przepisy określały więc wysokość odszkodowania za 1 m² gruntu w sposób sztywny. Nie przewidywano odszkodowania odpowiadającego cenie rynkowej nieruchomości.

WSA w Warszawie stwierdził, że niezależnie więc od tego, czy dokonano czynności z rozdziału 3 ustawy z 1958 r., przedmiotowa nieruchomość uprzednio została przejęta (zachodziły przesłanki materialne do jej przejęcia), a odszkodowanie, które mogłoby być za nią uzyskane, nie byłoby ustalane w odniesieniu do rynkowej wartości nieruchomości (jak to jest, co do zasady, obecnie), lecz jej wartości obliczonej zgodnie z wyżej wskazanymi, sztywnymi wskaźnikami. Przy tym - jak już wspomniano - odszkodowanie, jakie mogła uzyskać strona, gdyby w istocie dokonano czynności z rozdziału 3 ustawy z 1958 r., odpowiadałoby wysokości odszkodowania ustalonego kwestionowaną decyzją z 1977 r.

Sąd I instancji uznał ,że wobec niezachowania dokumentów odzwierciedlających dokonane szacunki, nie sposób po upływie tak znacznego okresu czasu uznać, że doszło w tym zakresie do oczywistych naruszeń prawa. Nie pozwala o tym wnosić w szczególności okoliczność, że osoby ówcześnie zainteresowane w sprawie (byli właściciele) nie kwestionowali orzeczenia (nie wnieśli odwołania), w tym - wysokości przyznanego odszkodowania. Nie sposób wobec tego przyjąć a priori, że ówczesny szacunek był wadliwy. W świetle powyższego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest powołanie się przez organ na przepisy ustawy z 1972 r., przewidującej jedynie wypłatę odszkodowania w trybie ustawy z 1958 r., w kontekście uregulowania ustawy z 1961 r., zgodnie z którą nie tylko wypłata, ale i ustalenie odszkodowania następuje na podstawie ustawy z 1958 r., ponieważ - jak już wyżej wskazano - nawet jeżeli uznać, że przepisy rozdziału 3 ustawy z 1958 r. (przewidujące konieczność zawiadomienia stron, sporządzenia opinii biegłego i przeprowadzenia rozprawy) miały zastosowanie w postępowaniu zakończonym decyzją z 1977 r. i czynności te rzeczywiście nie zostały dokonane, to i tak wysokość odszkodowania zostałaby ustalona na tożsamym poziomie, stąd ewentualne niedokonanie tych czynności nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności.

Następnie Sąd I instancji odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), gdzie orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Przenosząc rozważania zawarte w powyższym wyroku ma uwarunkowania niniejszej sprawy WSA w Warszawie wskazał, że od wydania kwestionowanej decyzji z 1977 r. nastąpił znaczny upływ czasu (około 40 lat). Podmiotem, który nabył prawo na podstawie decyzji z 1977 r. nie jest wyłącznie były właściciel bądź spadkobierca byłego właściciela (prawo do odszkodowania). Jest nim również Skarb Państwa, a nabyte przez niego prawo polega na ustaleniu konkretnej, ale nie większej niż określonej w decyzji z 1977 r., wysokości odszkodowania. Podmiot ten (Skarb Państwa) ma się zatem prawo spodziewać, że spadkobierca byłego właściciela nie będzie się od niego domagać zapłaty odszkodowania w większej wysokości.

Zdaniem Sądu I instancji, uchybienie (o ile do niego doszło) w niezastosowaniu reguł wynikających z rozdziału 3 ustawy z 1958 r. nie skutkowało brakiem możliwości uzyskania słusznego odszkodowania w granicach przewidzianych ówczesnymi regułami. Nie można też uznać, aby pociągało skutki społeczne czy ekonomiczne, które byłyby nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Instytucja stwierdzenia nieważności nie może stanowić instrumentu, który obecnie, po wielu latach, różnicowałby sytuacje osób ówcześnie wywłaszczonych, gdy odszkodowania, co do zasady, nie odpowiadały wartości rynkowej nieruchomości. O ile określone uchybienia byłyby kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, w takich przypadkach określone osoby mogłyby uzyskać pełne odszkodowanie, rekompensujące w pełni uszczerbek powstały w następstwie przejęcia nieruchomości. Natomiast osoby, w przypadku których do uchybień nie doszło, musiałyby zadowolić się ówcześnie uzyskanym, jedynie częściowym odszkodowaniem, pomimo okoliczności, że - z punktu widzenia dopuszczalności wyzbycia z własności (w kontekście celu przejęcia nieruchomości) - przypadki tych osób byłyby analogiczne.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących decyzji z 1980 r. Sąd I instancji wskazał, że kopię powyższej decyzji załączono do odwołania, stąd Minister winien odnieść się do zarzutów odwołania dotyczących decyzji z 1980 r., w kontekście zaistnienia przesłanek nieważnościowych wobec decyzji z 1977 r. Brak ten nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie ma wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości. Zmiana decyzji z 1977 r. spowodowała jedynie bowiem dodatkowe ustalenie na rzecz byłych właścicieli nieruchomości świadczenia w wysokości 556 zł za jej pomiar.

Mając na uwadze powyższe WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. P., M. P. i J. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz z art. 21 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez oddalenie skargi w zakresie odmowy stwierdzenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1977 r. zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 1980 r., i uznanie, że niezastosowanie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. ustanawiających obligatoryjnym powołanie biegłych oraz przeprowadzenie rozprawy w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. nie narusza rażąco prawa, w sytuacji gdy byli właściciele kwestionowali wysokość odszkodowania, a brak wysłuchania biegłych na rozprawie miał bezpośredni wpływ na wynik postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek uznania błędnych ustaleń faktycznych organu administracji za prawidłowe co do tego, iż byli właściciele nie kwestionowali wysokości przyznanego odszkodowania, choć mimo niezłożenia odwołania, wnosili liczne wnioski i skargi, co doprowadziło do zmiany decyzji Naczelnika Gminy L.;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wskazanie powodów dla których zmiana decyzji Naczelnika Gminy L. z 1977 r. nie miała wpływu na wartość przyznanego odszkodowania, skoro decyzją z 1980 r. organ podwyższył wcześniej przyznane odszkodowanie w wys. 2972 zł do kwoty 3528 zł, wskazując konieczność przyznania wynagrodzenia za pomiar przeprowadzony przez byłego właściciela, a sposób wyliczenia tejże kwoty nie jest znany, brak jest podstawy prawnej do włączenia takiej sumy do odszkodowania, a były właściciel nie wyraził bezwzględnie wymaganej przepisami KPA zgody na zmianę decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a. i art. 2 Konstytucji RP, na skutek uznania przez Sąd I instancji, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r. sygn. P 46/13 stwierdzający pominięcie ustawodawcze w art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, a co za tym idzie art. 156 pkt 2 K.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej do wydania z tego względu przez organ administracji decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo tego że przepisy K.p.a. nie przewidują w takiej sytuacji podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, a organy administracji nadal mają podstawę prawną do wydawania na podstawie wspomnianego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, szczególnie w sytuacji gdy przepisy prawa, w tym art. 2 Konstytucji RP, nie pozwalają organom administracji na zasadzie uznaniowości określić jaki okres w świetle orzeczenia TK należałoby uznać za znaczny od wydania decyzji, a także nieuzasadnionej jego interpretacji, jakoby Skarb Państwa nabywał na podstawie kwestionowanej decyzji własne prawa, pomimo iż w postępowaniu odszkodowawczym organ działający jako jego statio fisci (tu: Naczelnik Gminy L.) nie jest stroną tego postępowania, a przepisy obligują ten organ do przyznania odszkodowania w prawidłowej wysokości i wobec rażącego naruszenia prawa nie utrzymuje się dla Skarbu Państwa ekspektatywa stałości przyznanego niegdyś wadliwie odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oddalając skargę w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe stanowisko organu, że decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1977 r. o przyznaniu odszkodowania na rzecz W. i J. P. za przejętą na własność państwa nieruchomość, nie została wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do stwierdzenia, że wyrok ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podkreślić trzeba, że skuteczność zarzutów przedstawionych przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zależy od wykazania szczególnej wadliwości decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, co wiąże się z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uregulowanej w art. 16 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną w wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego (względnie w niektórych przypadkach przepisów procedury) mających istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.). Norma art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. stanowiła, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie było ustalane i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Z kolei według art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r., po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać: ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Niewątpliwe art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. odsyłał w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., ale - co istotne – nakazywał też uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznaczało to zatem nakaz uwzględnienia odmienności jakie charakteryzowały obie ustawy. Zasadniczą różnicą zaś było to, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczyła nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postępowania wywłaszczeniowego, w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. do ustawy z 1958 r. nie wskazywało jednoznacznie w jakim zakresie przepisy ustawy z 1958 r. miały zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy z 1961 r. Zauważyć należy, że zasady ustalania odszkodowania zostały zawarte w rozdziale 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestię przeprowadzenia rozprawy uregulowano w rozdziale 3 ustawy - "Postępowanie wywłaszczeniowe". Ustawa z 1961 r. nie ustanawiała wprost obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Obowiązek taki nie wynikał również z obowiązujących w dacie wydania decyzji odszkodowawczej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy (art. 82 § 1 K.p.a.), ani nie nakazywały przeprowadzania środków dowodowych w postaci operatu szacunkowego (art. 70, art. 74, art. 78 § 1 K.p.a.). Na gruncie ustawy z 1958 r. obowiązek wyznaczenia rozprawy uzasadniony był m.in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie ustawy z 1961 r., gdzie kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym. Nie jest zatem kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., przy ustalaniu odszkodowania, nakładało obowiązek stosowania w całości procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie z 1958 r., w tym art. 21 i 22 tej ustawy. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może zaś być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela strona skarżąca. Dlatego też kwestia zastosowania art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jako mogąca budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z 1961 r., nie powinna uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że sam brak rozprawy i opinii biegłego, w realiach niniejszej sprawy nie mógł w sposób zasadniczy wpłynąć na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, skoro odszkodowanie to było ustalane w sposób uproszczony, w oparciu o odgórnie ustalone wskaźniki, a nie w oparciu o materiał porównawczy. Sam sposób ustalenia odszkodowania za grunt polegał na zastosowaniu prostej operacji matematycznej w postaci pomnożenia odgórnie ustalonej stawki za m2 oraz powierzchni przejmowanej nieruchomości. Skarżący nie podjęli próby zakwestionowania prawidłowości dokonanego przez organ wyliczenia. W żaden sposób nie uprawdopodobnili, że w razie wyznaczenia rozprawy i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ustalono by odszkodowanie w kwocie innej niż w decyzji Naczelnika Gminy L. Wydanie w 1980 r. decyzji zmieniającej rozstrzygnięcie z 1977 r. nie świadczy zaś o tym, że wysokość należnego odszkodowania została wyliczona wbrew obowiązującym ówcześnie przepisom. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji zmiana ta obejmowała wyłącznie dodatkową kwotę za przeprowadzony przez właściciela pomiar działek. Podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia prawidłowości decyzji z 1980 r., w tym podstawy prawnej zaliczenia tej kwoty do sumy odszkodowania za przejętą nieruchomość i braku zgody byłego właściciela na zmianę decyzji odszkodowawczej, pozostawała zaś poza granicami niniejszej sprawy.

Z powyżej opisanych względów postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. powiązane z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. a także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny za słuszną uznał natomiast zawartą w skardze kasacyjnej argumentację, odnośnie braku słuszności stanowiska kontrolowanego sądu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13 pozwalał na przyjęcie, że znaczny upływ czasu od wydania decyzji odszkodowawczej, stanowił w okolicznościach tej sprawy przesłankę negatywną do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracji. W istocie bowiem wyrok stwierdzający niekonstytucyjność przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy, o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie spowodował zmiany normatywnej, nałożył jedynie na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania z art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie ochrony interesów Skarbu Państwa, czy gminy. Również w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw przemawiających za udzieleniem podmiotowi publicznoprawnemu ochrony konstytucyjnej, o której mowa w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Wadliwa ocena sądu w tym zakresie nie mogła jednak skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku skoro, jak wskazano powyżej, w sprawie w ogóle nie zachodziły podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z [...] października 1977 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

-----------------------

11