Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 321/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16a, art. 20 ust. 2 i 3, art. 23  ust. 1, 2, 4e
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Zdzieszowic z dnia 19 września 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez R. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Zdzieszowic z dnia 19 września 2013 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A.M.

Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Wnioskiem dnia 8 sierpnia 2013 r. R.M. wniósł o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, powołując się na konieczność sprawowana opieki nad matką A.M., wobec której Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krapkowicach wydał orzeczenie z dnia 25 lipca 2013 r. zaliczające badaną do znacznego stopnia niepełnosprawności. Do wniosku R.M. załączył orzeczenie o niepełnosprawności matki, świadectwo pracy wskazujące na uprzednie zatrudnienie w firmie [...] w [...], akty urodzenia strony i A.M. oraz zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w Krapkowicach wykazujące, że został pozbawiony z dniem 25 maja 2012 r. statusu osoby bezrobotnej w związku z nabyciem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w tym wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego OPS, Burmistrz Zdzieszowic w imieniu, którego działał Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Zdzieszowicach, decyzją z dnia 19 września 2013 r. odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 104 K.p.a. oraz art. 3, art. 5 ust. 4, art. 16a, art. 20 ust. 2 i 3, art. 23 ust. 1, ust. 2 i ust. 4e ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139 poz. 992 ze zm.), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3) i rozporządzenie Rady Ministrów dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny (...) (Dz. U. z 2012, poz. 959 ).

Na podstawie złożonych przez wnioskodawcę dokumentów organ I instancji ustalił, że A.M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i jest matką R.M.. Stopień niepełnosprawności A.M. ustalony został od 25 maja 2012 r. na czas określony a od 25 lipca 2013 r. na stałe. Osoby te wspólnie zamieszkują z pełnoletnią, studiującą córką skarżącego, M.M. Organ ustalił także, że strona kwalifikuje się do przyznania wnioskowanego świadczenia, jeśli chodzi o przesłankę dochodu podając, że łączny dochód osoby sprawującej opiekę i osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza kwoty 623 zł wynikającej z ustawowego wymogu zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie organ powołując się na treść art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślił, że wnioskodawca nie spełnia wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Organ podniósł, że nie kwestionuje faktycznego sprawowania opieki przez R.M. nad matką, lecz mimo to ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie zostały spełnione.

Powyższa decyzja została zaskarżona odwołaniem wniesionym przez R.M., który opisując sytuację rodzinną i zdrowotną matki podkreślił, że choruje ona od 2003 r., przy tym wymaga całodobowej opieki od 2006 r. Podał, że od końca 2007 r., po rezygnacji z zatrudnienia był zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy w Krapkowicach i był faktycznym opiekunem matki, bo zaangażowane wcześniej osoby trzecie nie sprawowały opieki należycie. Dodał, że od 2010 r. matka jest osobą leżącą, ewentualnie poruszającą się na wózku inwalidzkim z pomocą opiekuna. Ma liczne schorzenia, w tym unieruchomiony staw kolanowy po trzech nieudanych operacjach. Podkreślił, że matka jest wdową a z 4 jej synów żyje tylko dwóch. Brat jest alkoholikiem i nie mieszka z matką, nigdy nie sprawował opieki. Matka wymaga opieki i pielęgnacji przez całą dobę poczynając od pomocy w myciu, ubieraniu, załatwianiu potrzeb fizjologicznych, sporządzaniu posiłków, ćwiczeniach rehabilitacyjnych, załatwianiu spraw osobistych, zawożeniu do lekarza. Podniósł, że z pracy zrezygnował za porozumieniem stron i może do niej wrócić w każdej chwili. Stan ten trwa od listopada 2007 r. do chwili obecnej, zatem istniał w momencie złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy a wcześniej w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, które było mu przyznane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wymienioną na wstępie decyzją z dnia 31 marca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Zdzieszowic. W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, powołał się na przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 16 a ust. 1, ust. 2 i ust. 8 w zw. z art. 5 ust. 2.

Zdaniem organu, niewątpliwie R.M. obciążony jest obowiązkiem alimentacyjnym, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy a to oznacza, ż spełnia on jedną z przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego zawartych w art. 16 a ust. 1 ustawy. W ocenie zespołu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, nie można było uznać, że R.M. zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wynika z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w Krapkowicach z dnia 31 sierpnia 2012 r. zanim strona ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne, była osobą bezrobotną do 25 maja 2012 r., a wcześniej, zatrudnioną na umowę o pracę do listopada 2007 r. Powyższe fakty – zdaniem organu odwoławczego - dowodzą, że strona nie zrezygnowała z pracy. Następnie organ zaznaczył, że A.M. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności od dnia 25 maja 2012 r., a zatem konieczność sprawowania nad nią opieki powstała od tej daty. Kolegium przyjęło, że ostatni stosunek pracy wnioskodawcy nie uległ rozwiązaniu z uwagi na niepełnosprawność A.M. i konieczność sprawowania nad nią opieki, a tym samym nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny posiadającym znaczny stopień niepełnosprawności. Ustalenie faktu, czy osoba ubiegająca się o świadczenie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, nie dotyczy okresu, w którym osoba ta była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Oczywistym jest bowiem, iż warunkiem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie zatrudnienia. Stąd badanie, czy strona zrezygnowała z zatrudnienia w celu podjęcia opieki nad niepełnosprawną matką dotyczy okresu zanim ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto według Kolegium, art. 16 a ustawy określa stan faktyczny dotyczący sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania koniecznej opieki, a więc rezygnuje z dotychczasowej aktywności zawodowej. Istotą omawianego świadczenia jest zatem zrekompensowanie osobie, która rezygnuje z aktywności zawodowej celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, wynagrodzenia poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty. Kolegium dodało końcowo, że specjalny zasiłek opiekuńczy, nie jest kontynuacją poprzednio przyznanego R.M. świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby mające w przeszłości prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogą, ale nie muszą obecnie uzyskać świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego i następuje to tylko wtedy, gdy spełniają przesłanki niezbędne do przyznania tego świadczenia. Prawo wymaga bowiem przeprowadzenia w tym przedmiocie pełnego postępowania administracyjnego i spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, które różnią się od uprzednio ustalonych dla świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze sądowoadministracyjnej R.M. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu ponownie przedstawił sytuację rodzinną i zdrowotną matki. Podkreślił, że sytuacja ta zmusiła go do rozwiązania za porozumieniem stron umowy o pracę i podjęcia się sprawowania opieki nad A.M. Podkreślił, że pobierał świadczenie pielęgnacyjne będąc w tej samej sytuacji faktycznej, w jakiej składał wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy. Do skargi załączył zaświadczenie swojego poprzedniego pracodawcy, że "był pracownikiem wzorowym i systematycznym i jeśli ubiegałby się ponownie o pracę zostanie przyjęty bez zastrzeżeń". Załączył też decyzję Burmistrza Zdzieszowic z dnia 23 sierpnia 2012 r. przyznającą mu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad A.M. na okres od 25 maja 2012 do 30 czerwca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów na podstawie, której strona może wystąpić o przyznanie tego nowo wprowadzonego świadczenia.

W toku postępowania sądowego skarżący złożył orzeczenie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Krapkowicach z dnia 31 sierpnia 2012 r. , orzekające o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 25 maja 2012 r. w związku z uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

I. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast uwzględnienie skargi, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem oceny Sądu była decyzja SKO w Opolu z dnia 31 marca 2014 r., mocą której utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, z uwagi na brak spełnienia przez stronę ustawowych przesłanek o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie z uwagi na fakt, że w ocenie organu skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką.

II. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm. dalej zwanej ustawą). W myśl tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli poza innymi warunkami, łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. (dochód nie wyższy niż 623 złotych na osobę w rodzinie).

Istota sporu sprowadzała się zatem do kwestii, czy skarżący spełnia wymienione w tym przepisie konieczne przesłanki ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj., czy podopieczna skarżącego jest osobą niepełnosprawną w rozumieniu art.16a ust.1ustawy, czy skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, czy ciąży na nim obowiązek alimentacyjny wobec matki oraz czy spełnił on kryterium dochodowe.

Niewątpliwie na skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki. Należy podkreślić, że obowiązek ten powstaje z mocy ustawy. Wynika on przede wszystkim z art. 128 K.r.o. dotyczącego wzajemnych obowiązków alimentacyjnych krewnych w linii prostej. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Wyrok sądowy w zakresie alimentów określa jedynie rozmiar tego obowiązku i umożliwia jego egzekwowanie w razie jego niewykonywania przez zobowiązanego do alimentacji. Natomiast w sytuacji występującej w sprawie, gdy skarżący dobrowolnie realizuje swój obowiązek alimentacyjny wobec matki orzeczenie sądu powszechnego jest zbędne.

Ponadto organy prawidłowo też ustaliły stopień niepełnosprawności A.M. i spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego.

III. Dalej zważyć trzeba, że specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami (tak: WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 czerwca 2013r., sygn.akt II SA/Bd 463/13, opublikowane jak wszystkie inne niżej cytowane orzeczenia na stronach internetowych NSA w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak wcześniej świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., o sygn. akt I OSK 1411/06).

IV. Dla rozważenia całokształtu okoliczności rozpoznawanej sprawy przywołać należy definicję osoby bezrobotnej, zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674) między innymi zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Jeżeli w drodze analogii, uznać należy, iż specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 16a ust. 1 ustawy), tak jak świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1 ustawy), może przysługiwać także osobom niezatrudnionym i niewykonującym innej pracy zarobkowej, które cechuje gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, to tym samym warunkiem przyznania omawianego świadczenia nie jest wyłącznie pozostawanie w zatrudnieniu lub wykonywanie pracy zarobkowej.

Na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, bądź była zarejestrowana jako bezrobotna, jest interpretacją wywołującą kontrowersje (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Lu 1037/12). Faktyczne sprawowanie takiej opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową daje podstawy do uznania, iż została spełniona, wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wymóg formalnego uzyskania statusu osoby bezrobotnej sprzeciwiałby się zasadzie demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), bowiem zmierzałby jedynie do formalnego, a tym samym fikcyjnego uzyskania statusu bezrobotnego. Takie stanowisko zawarte zostało również w wyroku z dnia 15 października 2013r., sygn. akt II SA/Łd 815/13, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż "Działaniem nielicującym z zasadami demokratycznego państwa prawa byłoby forsowanie takiej interpretacji omawianego przepisu, która upatrywałaby w regulacji podstawy do jedynie formalnego, a w rzeczywistości wyłącznie fikcyjnego podejmowania zatrudnienia, wykonywania pracy zarobkowej, lub uzyskania statusu bezrobotnego. (...) Taki sposób rozumienia omawianej przesłanki należy odrzucić jako sprzeczny z istotą państwa prawnego i zasadą racjonalnego tworzenia prawa, a więc takiego, którego rozumienie nie zachęca obywateli do podejmowania fikcyjnej aktywności wyłącznie po to, aby uzyskać wsparcie ze środków publicznych dla swej szczytnej i społecznie pożądanej działalności."

W orzecznictwie wyrażono słuszny pogląd, iż tak, jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, trzeba wykładać szeroko, tj. mając na uwadze realia, w których znajduje się np. osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13, w wyroku z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Go 506/13, w wyroku z dnia 8 sierpnia 2013r., sygn. akt II SA/Go 516/13 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23 października 2013r. o sygn. akt II SA/Bd 874/13, w wyroku z dnia 11 czerwca 2013r. sygn. akt II SA Bd 463/13).

Według tych orzeczeń już złożenie przez osobę zarejestrowaną jako bezrobotna wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego oznacza de facto rezygnację z gotowości do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o którym mowa w art. 16a ust. 1ustawy.

Skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną są w istocie takie same i oznaczają, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną.

V. Problemu prawnego występującego w niniejszej sprawie dotyczyło także pytanie prawne, z którym do Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1026/13. Sąd ten wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: "Czy art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?".

W dniu 17 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt P 1/14 Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu, postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzyć postępowanie.

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że problem konstytucyjny wynikający z pytania prawnego wiąże się z brakiem unormowania sytuacji osób, które były beneficjentami określonego świadczenia w poprzednim stanie prawnym, a którym świadczenie to już nie przysługuje. Chodzi zatem w pierwszym rzędzie o problem intertemporalny.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne, które na mocy tej ustawy zostały pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. , sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.

Umarzając postępowanie Trybunał Konstytucyjny podniósł, że w związku z wejściem w życie wyroku TK o sygn. K 27/13, zasadniczy problem konstytucyjny, przed jakim stanął pytający sąd, został już ostatecznie rozstrzygnięty, zaś norma intertemporalna została uznana za niezgodną z art. 2 Konstytucji. Wykonując wyrok TK o sygn. K 27/13, Sejm uchwalił ustawę regulującą sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z art. 5 w związku z art. 8 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacenia świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejścia jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Wnioski mogą być składane nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Jeżeli w tym czasie toczy się postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osobie, nad którą sprawowana jest opieka, wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wydania tego orzeczenia.

VI. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy jak i wartości wynikające z Konstytucji ( por. art. 67 i art. 69 Konstytucji). Wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy, jest opieka nad osobą niepełnosprawną i jej ochrona. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, a tym samym, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Artykuł 16a ust. 1 ustawy nie uzależnia spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia od ustania zatrudnienia w określonym prawem trybie. Tak więc sam sposób zakończenia stosunku pracy, tj. ustanie umowy o pracę z upływem czasu na który była zawarta, rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem, a nawet bez wypowiedzenia, nie może przesądzać o tym, że wolą strony nie była rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad osobą bliską. Organy dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie mogą poprzestawać tylko na ustaleniu okoliczności sposobu utraty ostatniego zatrudnienia, ale również obowiązane są do wzięcia pod uwagę i innych okoliczności, które mogą warunkować spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia.

VII. Organy nie mogą też uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, których celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11).

Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art.16 a ustawy w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 14 sierpnia .2013r., sygn. akt II SA/Łd 599/13.

VIII. W rozpoznawanej sprawie skarżący po ustaniu zatrudnienia sprawował opiekę nad matką a następnie podjął stosowne działania mające na celu uzyskanie świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki. W wyniku tych działań uzyskał świadczenie pielęgnacyjne. Świadczenie to z uwagi na nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych, wygasało z dniem 30 czerwca 2013 r., W tej sytuacji skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w ramach kontynuowania sprawowanej opieki.

Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Pominięcie faktu przyznania w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego przesądza o dokonaniu nieprawidłowej oceny spełnienia powyższej przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela także wykładnię Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 408/13 stwierdzającego, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna".

Należy przy tym podkreślić, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", niemniej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej.

Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz obecnie wprowadzanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest taka sama i polega na rekompensacie danej osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem.

Przyjęcie, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego określanego w art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzednio podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

IX. Dlatego zdaniem Sądu w rozpatrywanym przypadku organy w sposób nieuprawniony zawęziły pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ograniczając je wyłącznie do aktualnej czy też obecnej rezygnacji, co nie znajduje uzasadnienia w treści art. 16a ust. 1 ustawy w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie można bowiem abstrahować od faktu, że skarżącemu w poprzednim stanie prawnym przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co w ocenie Sądu wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z ostatnim zatrudnieniem, lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

To, czy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miało miejsce z uwagi na rezygnację z zatrudnienia czy też z uwagi na niepodejmowanie pracy, pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej spełnienia omawianej przesłanki, skoro istotny jest sam fakt przyznania świadczenia pielęgnacyjnego decyzją, która to stanowi o zaistnieniu okoliczności rezygnacji z zatrudnienia. Odmienne traktowanie osób wówczas niepodejmujących zatrudnienia i rezygnujących z zatrudnienia, a które uzyskały świadczenie pielęgnacyjne przed dniem 1 stycznia 2013 r., powodowałoby - co należy ponownie podkreślić - naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP.

X. Reasumując stwierdzić należy, że orzekające organy dokonując interpretacji określonej w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie wzięły pod uwagę okoliczności, że osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy lub osoba pobierająca po okresie zarejestrowania świadczenie pielęgnacyjne do 30 czerwca 2013 r., która utraciła świadczenie z mocy prawa, a nie na skutek własnych działań, ma prawo ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, jako że ustawodawca w stosunku do takich osób nie wyłączył w art. 16a ust. 8 ustawy prawa do tego świadczenia.

Wykładnia prezentowana też przez zaskarżone organy nakazywałaby w stanie faktycznym sprawy, aby skarżący w celu zachowania świadczenia, po zmianie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzonych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. najpierw zrezygnował ze sprawowania opieki. Pozostaje pytanie w jaki sposób miałby to wyrazić skoro mieszka wspólnie z matką. W szczególności, czy wystarczyłoby pisemne oświadczenie woli, czy też o rezygnacji z opieki miałoby świadczyć samo przez się podjęcie pracy. Następnie skarżący po przepracowaniu jakiegokolwiek okresu np. jednego miesiąca uzyskałby automatycznie status osoby "rezygnującej z zatrudnienia".

Taka wykładnia jest nie do przyjęcia. Akceptowałaby czynności mające na celu świadome obejście prawa, które sąd administracyjny nie tylko na gruncie art. 60 P.p.s.a. nie może akceptować.

Sąd administracyjny, jako sąd prawa nie stosuje w odróżnieniu od sądu powszechnego klauzul generalnych np. zasad współżycia społecznego. Sądy administracyjne nie orzekają jednak w próżni oceniając tylko martwą literę prawa, bez odniesienia do realiów życia społeczno-gospodarczego kraju i warunków w jakich żyją jego obywatele. Prawo, a zwłaszcza przepisy o szeroko rozumianej pomocy społecznej, tworzone jest dla obywateli. Dlatego wszelka interpretacja przepisów prawa wbrew realiom życia rodzin dotkniętych problemem niepełnosprawności i konieczności sprawowania opieki przez jednego z członków rodziny rezygnującego lub niepodejmującego zatrudnienia, a przez to zastępującego Państwo w jego obowiązkach wynikających z konstytucyjnych norm art. 67 i art. 69 Konstytucji RP, nie może być akceptowana przez sąd. Odmienna wykładnia przepisów jest nie do pogodzenia z ideą demokratycznego państwa prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią organ administracyjny jest związany z mocy art. 153 P.p.s.a. Organ ponownie dokona oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku sprowadzających się do tezy, że skarżący spełnia przesłanki wynikające z art. 16a ust. 1 ustawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wobec braku istnienia przesłanek negatywnych z art. 16 a ust. 8 ustawy.

Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 152 P.p.s.a.