Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 173/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 15 ust. 2 , art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2, art. 91 ust. 1, ust. 5, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 113 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 lutego 2016 r., nr IN.VI.743.7.2016.AD w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 30 marca 2016 r., nr IN.VI.743.7.2016.AD, 2) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego, w części w jakiej stwierdza nieważność § 53 ust. 2 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej w Białej z dnia 23 grudnia 2015 r., Nr XII.104.2015, 3) w pozostałej części skargę oddala, 4) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Biała kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Białej podjęła w dniu 23 grudnia 2015 r. uchwałę Nr XII.104.2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Pogórze (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2016 r., poz. 165), zwanej dalej "uchwałą". Jako podstawę prawną wskazała art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), zwanej dalej w skrócie "u.s.g." i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", w związku z uchwałą Nr Xl.148.2012 Rady Miejskiej w Białej z dnia 10 lutego 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Pogórze oraz uchwałą Nr XII.103.2015 Rady Miejskiej w Białej z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie stwierdzenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Pogórze nie narusza ustaleń studium.

W dniu 4 stycznia 2016 r. uchwała wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych przedłożona została Wojewodzie Opolskiemu, który pismem z dnia 29 stycznia 2016 r. zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Białej o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego i wskazując na dostrzeżone naruszenia przepisów prawa pouczył o możliwości składania wyjaśnień w terminie do dnia 2 lutego 2016 r.

Rada Miejska w Białej w piśmie z dnia 2 lutego 2016 r. przedstawiła wyjaśnienia Przewodniczącego Rady odnośnie zarzutów sformułowanych przez organ nadzoru.

Następnie Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 u.p.z.p., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 lutego 2016 r., nr IN.VI.743.7.2016.AD (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2016 r., poz. 366) stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Miejskiej w Białej z dnia 23 grudnia 2015 r., w części tekstowej w zakresie: § 9 ust. 1 pkt 3, § 26 ust. 6 i ust. 7, § 37 ust. 2 pkt 2, § 41 ust. 2 pkt 1, § 42 ust. 2 pkt 4, § 51 ust. 2 pkt 5, § 52 ust. 2 pkt 6, § 53 ust. 2 pkt 5, § 54 ust. 2 pkt 7, § 57 ust. 2 pkt 2 i § 63 ust. 2 pkt 4. Organ wskazał, że Przewodniczący Rady Miejskiej w Białej nie przedstawił w wyznaczonym terminie wyjaśnień. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru na podstawie art. 20 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, że do dokumentacji prac planistycznych nie została dołączona klauzula właściwego organu potwierdzającego pochodzenie mapy wykorzystanej do sporządzenia projektu rysunku planu z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, podczas gdy zgodnie z § 21 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1183) stosowne potwierdzenie pochodzenia materiałów użytych do sporządzenia rysunku planu, a także każde odstąpienie od stosowania ustalonej w u.p.z.p. skali, winno być odpowiednio wykazane w dokumentacji prac planistycznych. Na tej podstawie organ uznał, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Następnie wskazał, że w miejscowym planie wyznaczono pasy terenów pod przyszłą budowę dróg, a tereny te zostały wyszczególnione w § 51 ust 2 pkt 5, § 52 ust 2 pkt 6, § 53 ust. 2 pkt 5, § 54 ust. 2 pkt 7, § 57 ust. 2 pkt 2 i § 63 ust. 2 pkt 4 przedmiotowej uchwały. Powołując treść tych zapisów Wojewoda zauważył, że w tym zakresie ustalenia przedmiotowej uchwały określają, iż tereny pod rozbudowę dróg publicznych znajdują się w obrębie terenów zabudowy techniczno-produkcyjnej oznaczonych symbolem "3PU", terenów eksploatacji kopalin "2PE", terenów upraw rolnych "2RR", użytków rolnych "2RZ", terenów zabudowy zagrodowej "3RM", terenów przeznaczonych pod obiekty parkowania "2KS". Zdaniem organu, wobec wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obowiązków ustalenia w akcie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu w sposób przejrzysty i niebudzący wątpliwości, jak również w świetle art. 4 ust. 1 u.p.z.p., przyjąć trzeba, że za pomocą linii rozgraniczających należy na rysunku planu podzielić tereny, dla których w tym planie przewiduje się zazwyczaj różne przeznaczenie, a zatem także różne ustalenia. Tymczasem zapisy § 26 ust. 6 oraz § 26 ust. 7 uchwały wskazują przeznaczenie terenów pod drogi i zostały określone liniami rozgraniczającymi obszary o różnym przeznaczeniu, ale nie zostały oznaczone odpowiednim symbolem, a także nie określono ich jako wielofunkcyjne. Powołując się na orzecznictwo, Wojewoda stwierdził, że niedopuszczalne jest określenie w planie "pasów", czyli de facto "rezerw", gdyż może to prowadzić (w przypadku rzeczywistej lokalizacji drogi) do realizacji inwestycji bez wyczerpania wymaganej prawem procedury, czyli bez zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie i do wytyczenia drogi przez organy do tego nieuprawnione. Ponadto, określenie możliwości przeznaczenia terenów na cele rolnicze z dopuszczeniem hipotetycznego przeznaczenia ich części na cele publiczne, kłóci się z zasadą, że plan w sposób jednoznaczny ma oddzielać liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Działanie takie stawia także właścicieli działek na tymże terenie (w zakresie opisanej rezerwy) w niepewnej sytuacji co do możliwości dysponowania działkami, czy ich zagospodarowania. Z tego względu, zdaniem organu nadzoru, brak wyznaczenia terenu pod drogi i wyznaczenie jedynie "pasów terenów pod przyszłą rozbudowę dróg" jest istotnym naruszeniem prawa. Odnośnie zapisów § 9 ust. 1 pkt 3, § 37 ust. 2 pkt 2, § 42 ust. 2 pkt 4 oraz § 41 ust, 2 pkt 1 uchwały, wprowadzających ograniczenia w zakresie liczby sytuowanych budynków, Wojewoda wskazał natomiast na dyspozycję art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że ustalenia planu nakazujące sytuowanie określonej liczby budynków stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż powyższe zakazy, nakazy i dopuszczenia przekraczają ustawowe władztwo planistyczne gminy. Poza tym, co do § 19 ust. 2 pkt 3 zakwestionowanej uchwały, w którym dopuszczono rozbiórkę zabytków, organ nadzoru uznał, że dyspozycja tego zapisu planu może prowadzić do interpretacji, iż ustalenie nakazuje likwidację obiektów zabytkowych. Wojewoda wywiódł, że żaden z punktów ust. 2 i ust. 3 art. 15 u.p.z.p. nie daje podstawy do umieszczenia w planie nakazu likwidacji obiektów budowlanych. Stwierdził jednak, że kwestia dopuszczenia rozbiórki nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Oceniając cześć graficzną planu Wojewoda dostrzegł z kolei, że rysunek planu zawiera w legendzie oznaczenie "MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", podczas gdy w § 36 ust. 1 uchwały zawarto ustalenia dla obszarów oznaczonych na rysunku planu symbolem "1MN". Powołując przepisy § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) organ stwierdził, że w legendzie planu dla oznaczenia "MN" zabrakło wyszczególnienia, iż obszar ten odnosi się dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a także zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tym samym zaistniała sprzeczność pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną uchwały. Ponadto, zgodnie z zasadą określoną w § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia, teren oznaczony symbolem "1MN", ustalający jako przeznaczenie podstawowe jednocześnie zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną, nie został oznaczony jako mający przeznaczenie mieszane przez symbole odwołujące się do zabudowy jednorodzinnej oraz zabudowy wielorodzinnej. Następną wadliwość Wojewoda dostrzegł w odniesieniu do zapisu § 52 ust. 2 pkt 5 uchwały, który powołując się na "zastrzeżenie pkt 5" odwołuje się do szerzej nieokreślonych ustaleń uchwały, co skutkuje brakiem możliwości wykorzystania tego przepisu w przyszłości. W tym zakresie Wojewoda uznał, że tego rodzaju zapisy są niezgodne z technikami prawodawczymi. W podsumowaniu organ stwierdził, że wyznaczenie pasów terenów pod przyszłą rozbudowę dróg jako przeznaczenie mieszane i wprowadzenie zapisów umożliwiających sytuowanie ograniczonej tylko liczby budynków stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące stwierdzeniem nieważności części tekstowej uchwały w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu. W stosunku do pozostałych wymienionych naruszeń prawa, takich jak niedołączenie do rysunku mapy stosownej klauzuli potwierdzającej pochodzenie mapy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, odwołanie się do nieistniejącego zapisu kontrolowanej uchwały, dopuszczenie rozbiórki obiektów zabytkowych oraz niedoprecyzowanie przeznaczenia terenu dla symbolu na legendzie mapy, Wojewoda ograniczył się natomiast do wskazania, że w tym zakresie uchwała została wydana z naruszeniem prawa, a wytknięcie tych wadliwości ma na celu jedynie zapobieżenie tego typu uchybieniom w przyszłości i nie skutkuje nieważnością tych zapisów uchwały. Rozstrzygnięcie to zostało opublikowane Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 2016 r. pod poz. 366.

W dniu 30 marca 2016 r., powołując się na przepisy art. 91 ust. 1 i ust. 5 u.s.g. oraz art. 113 § 1 K.p.a., Wojewoda Opolski wydał akt nazwany "rozstrzygnięcie nadzorcze", nr IN.VI.743.7.2016.AD (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2016 r. poz. 726), którym orzekł o sprostowaniu oczywistej omyłki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 3 lutego 2016 r., nr IN.VI.743.7.2016.AD, w ten sposób że:

- w stwierdzeniu, na stronie 1, w akapicie 1, w wersie 19, wyrazy "§ 53 ust. 2pkt 5" zastępuje się wyrazami "§ 53 ust. 2 pkt 6";

- w uzasadnieniu, na stronie 3, w wersie 7, oraz na stronie 6, w wersie 10, wyrazy "§ 53 ust. 2 pkt 5" zastępuje się wyrazami "§ 53 ust. 2 pkt 6";

- w uzasadnieniu, na stronie 2, w akapicie 2, w wersie 33, wyrazy "Przewodniczący Rady Miejskiej w Białej nie przedstawił wyjaśnień w wyznaczonym terminie" zastępuje się wyrazami "Przewodniczący Rady Miejskiej w Białej pismem z dnia 2 lutego 2016 r. (znak 011.0711.1.2016) przedstawił stosowne wyjaśnienia w wyznaczonym terminie". W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że sprostowanie oczywistej omyłki nastąpiło z powodu błędnego wygenerowania przez program edytorski fragmentu tekstu w stwierdzeniu i uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Omyłka w postaci wskazania błędnego punktu § 53 ust. 2 uchwały nie prowadzi jednak do zmiany rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 8 lutego 2016 r., gdyż możliwe jest powiązanie treści tego rozstrzygnięcia z § 53 ust. 2 pkt 6 przedmiotowej uchwały, bowiem na stronie 6 w pkt 9 rozstrzygnięcia zacytowano prawidłową treść § 53 ust. 2 pkt 6 uchwały. Natomiast omyłka polegająca na błędnym zapisie odnośnie braku złożenia przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Białej w wyznaczonym terminie stosownych wyjaśnień, była wynikiem opóźnień w zarządzaniu dokumentacją w systemie elektronicznym, które spowodowały, że wyjaśnienia nadesłane 2 lutego 2016 r. zostały przedłożone organowi nadzoru dopiero w dniu 4 lutego 2016 r. W wyniku ich analizy stwierdzono jednak, że nie stanowią one podstawy do zmiany rozstrzygnięcia nadzorczego.

Gmina Biała, na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Białej z dnia 26 lutego 2016 r., Nr XIII.123.2016, w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 lutego 2016 r., nr IN.VI.743.7.2016.AD. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu w całości, zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Białej narusza zasady sporządzania planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a także naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że uchwała ta narusza zasady sporządzania planu miejscowego z uwagi na dopuszczenie w planie możliwości sytuowania określonej liczby budynków. Gmina wskazała, że w zapisach § 51 ust. 1, § 52 ust. 1, § 54 ust. 1, § 57 ust. 1 i § 63 ust. 1 uchwały w sposób przejrzysty oraz niebudzący wątpliwości ustalono przeznaczenie każdego z terenów wskazanych w tych regulacjach (2PU i 3PU, 1PE i 2PE, 1RZ i 2RZ, 2RM i 3RM, 1KS i 2KS), a każdy rodzaj przeznaczenia zdefiniowano w § 4 ust. 1 uchwały, określając kategorię przeznaczenia obejmującą grupę rodzajów przeznaczenia terenu w § 4 ust. 2. Tym samym plan miejscowy zawiera nie tylko sformułowania jasne i wyczerpujące, ale także uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Poza tym Gmina zauważyła, że dla terenów objętych wskazanymi regulacjami ustalono w planie miejscowym takie samo przeznaczenie, ale różne zasady zagospodarowania. Zapisy § 51 ust. 2 pkt 5, § 52 ust. 2 pkt 6, § 54 ust. 2 pkt 7, § 57 ust. 2 pkt 2 i § 63 ust. 2 pkt 4 uchwały zawierają natomiast ustalenia w zakresie zasad zabudowy i zagospodarowania terenów 3PU, 2PE, 2RZ, 3RM i 2KS, dotyczące wprowadzonych na tych terenach ograniczeń w sytuowaniu obiektów budowlanych, wynikających z wymogów art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 poz. 460, z późn. zm.). Ponadto w planie miejscowym wsi Pogórze tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania wyznaczono "sztywnymi" liniami rozgraniczającymi i jednoznacznie określono dla nich symbol oraz przeznaczenie. W oparciu o ustalenia planu nie jest możliwe przesuwanie linii rozgraniczających, a tym samym nie jest możliwe dokonanie dowolnych i nieokreślonych zmian przeznaczenia terenów poza procedurą zmiany planu. W odniesieniu do zapisów § 26 ust. 6 i ust. 7 uchwały Gmina wyjaśniła, że w art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych określone zostały obligatoryjne elementy planów i wynika z niego, że każdy plan zagospodarowania przestrzennego powinien określać pasy terenu obejmujące nie tylko przyszły pas drogowy drogi, ale także pas terenu zapewniający ochronę przed niekorzystnym jej oddziaływaniem. Z mocy tego przepisu w planie miejscowym wsi Pogórze wyznaczono liniami rozgraniczającymi tereny oznaczone symbolami 3PU, 2PE, 2RZ, 3RM i 2KS, a także 2RR, o przeznaczeniu jako pasy terenu pod przyszłą rozbudowę dróg 1KDZ i 2KDZ. Pasy te stanowią faktycznie "rezerwy" terenów pod przyszłą rozbudowę dróg. W § 26 ust. 7 uchwały zastrzeżono jednak, że rozbudowa tych dróg publicznych wymaga zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (lub prawomocnej decyzji). Dlatego, wbrew sugestiom organu nadzoru, w przypadku realizacji ustaleń planu nie może dojść do zmiany przeznaczenia ww. terenów z pominięciem wymaganej prawem procedury, czyli bez dokonania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie. Nie jest więc możliwe, aby drogi na obszarze objętym planem wytyczały organy nieuprawnione, a wobec tego ocena organu nadzoru w tym zakresie jest bezzasadna. Wskazując, że art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie precyzuje, w jakich przypadkach gmina sporządzająca projekt planu miejscowego jest zobowiązana uwzględnić pasy terenu pod przyszłą budowę drogi publicznej, Gmina zaznaczyła, że nie zostały przeprowadzone negocjacje w sprawie terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, tj. rozbudowy drogi wojewódzkiej DW 407 i nie zostały określone warunki jej wprowadzenia do planu miejscowego, o których mowa w art. 44 u.p.z.p. W konsekwencji, w § 6 uchwały nie wymieniono dróg 1KDZ i 2KDZ jako inwestycji celu publicznego i w planie nie został określony termin realizacji rozbudowy tych dróg. Niemniej jednak uwzględniono wniosek Zarządu Województwa Opolskiego i Zarządu Dróg Wojewódzkich dotyczący modernizacji drogi wojewódzkiej DW 407 oraz wniosek Zarządu Powiatu w Prudniku dotyczący modernizacji drogi powiatowej DP 1206 O, przez wydzielenie liniami rozgraniczającymi terenów 3PU, 2PE, 2RR, 2RZ, 3RM i 2KS (nieprzeznaczonych pod drogę publiczną w rozumieniu § 4 pkt 43 uchwały) oraz ustalenie dla nich ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu zgodnie z wymogami art. 35 ust. 4 ustawy o drogach i publicznych, zabezpieczając tym samym tereny pod przyszłą rozbudowę dróg 1KDZ i 2KDZ. Stosownie do przedstawionych wyjaśnień Gmina nie zgodziła się z zarzutem naruszenia wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obowiązku ustalenia przeznaczenia terenów w akcie prawnym jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreśliła przy tym, że zgodnie z § 26 ust. 1 uchwały, na obszarze objętym planem tylko zachowuje się podstawowy układ dróg publicznych 1KDZ i 2KDZ, dla których na rysunku planu liniami rozgraniczającymi wydzielono pas drogowy w istniejących granicach geodezyjnych, oznaczając go stosownym symbolem. W planie miejscowym nie planuje się natomiast rozbudowy ww. dróg. W dalszej kolejności Gmina stwierdziła, że Wojewoda uchylił zapis § 53 ust. 2 pkt 5 uchwały zamiast zapisu § 53 ust. 2 pkt 6. W odniesieniu do § 9 ust. 1 pkt 3, a także § 37 ust. 2 pkt 2, § 41 ust. 2 pkt 1 i § 42 ust. 2 pkt 4 uchwały, Gmina wywodziła z kolei, że kształtując ład przestrzenny w § 9 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego ustalono generalną zasadę, iż na działce budowlanej można sytuować jeden budynek mieszkalny, z wyjątkiem terenów 1RM, 4MN i 5MN, tworzących generalnie historyczny układ ruralistyczny objęty ochroną, na których dopuszczono nie więcej niż 2 budynki mieszkalne. Zastosowanie tej zasady ma zapewnić ochronę istniejącego ładu przestrzennego oraz dalsze jego kształtowanie zgodnie z dotychczasową tradycją. Ustalenia te uniemożliwią bowiem sytuowanie budynków mieszkalnych w tzw. "drugiej linii zabudowy", szczególnie w przypadku, gdy na rysunku planu dla terenu wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, a więc linię, na której nie ma obowiązku sytuowania budynku mieszkalnego. Usytuowanie natomiast budynków mieszkalnych, o znacznych gabarytach, na "zapleczu" istniejącej zabudowy mieszkalnej, w strefie zabudowy gospodarczej, inwentarskiej lub ogrodów przydomowych, zaburza w istotny sposób ład przestrzenny, sposób użytkowania sąsiednich nieruchomości, a także powoduje konflikty sąsiedzkie. O ile zatem, zdaniem skarżącej, można zgodzić się z rozstrzygnięciem organu nadzoru dotyczącym § 9 ust. 1 pkt 3 uchwały, to nie można jednak poprzeć zarzutów w stosunku do zapisów § 37 ust. 2 pkt 1, § 41 ust. 2 pkt 1 i § 42 ust. 2 pkt 1 uchwały. Ustalenia te mają bowiem niewątpliwie wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego na terenach istniejącej zabudowy, przeznaczonej do uzupełnienia w "lukach", oraz na terenach zabudowy planowanej, a także na kształt przestrzenny usługowego centrum wsi. Ich brak w planie miejscowym skutkować będzie tym, że ład przestrzenny kształtować będzie art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 poz. 1409, z późn. zm.). To z kolei oznacza, że na każdych 500 m2 powierzchni działki będzie można zrealizować 2 budynki gospodarcze/garażowe o powierzchni zabudowy do 35 m2 (bez pozwolenia na budowę), a wobec tego, że na terenach 2MN, MNp i 1MU w stanie istniejącym dominują działki o powierzchni większej niż 1000 m2, potencjalnie można będzie więc sytuować na każdej z nich minimum 6 budynków gospodarczych o łącznej powierzchni zabudowy 210 m2. Skoro natomiast forma zabudowy mieszkaniowej kształtuje ład przestrzenny, to nie można nie uznać, że ładu przestrzennego nie kształtują budynki gospodarcze/garażowe. W zależności bowiem od liczby i powierzchni zabudowy budynków gospodarczych tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej mogą być postrzegane jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub jako tereny zabudowy gospodarczej z towarzyszącymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Wskazując, że ustalenia § 37 ust. 2 pkt 1, § 41 ust. 2 pkt 1 i § 42 ust. 2 pkt 1 (a także § 36 ust. 2 pkt 3, którego organ nadzoru nie uchylił), mają za zadanie kształtować ład przestrzenny na równi ze wskaźnikami urbanistycznymi, tj. intensywnością zabudowy, maksymalną wielkością powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz minimalną powierzchnią biologicznie czynną, skarżąca Gmina stwierdziła, że w kompetencji przyznanej na podstawie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących m.in. zachowania i kształtowania ładu przestrzennego, a ustalenia § 41 ust. 2 pkt 1 uchwały ustalają powierzchnię zabudowy jako nieprzekraczalne gabaryty budynków pomocniczych. W ocenie Gminy, nie można uznać, że uchwała naruszała zasady sporządzania planu miejscowego, gdyż jej ustalenia mieściły się w przysługującym gminie władztwie planistycznym. Co do zapisu § 19 ust. 2 pkt 3 uchwały zaznaczyła, że dopuszczenia rozbiórki zabytków nie można traktować na równi z nakazem likwidacji obiektów zabytkowych. Odnośnie oznaczenia dotyczącego terenu 1MN wyjaśniła natomiast, że wieś Pogórze nie jest miejscem, w którym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna może zostać zrealizowana, a w konsekwencji brak jest potrzeby użycia mieszanych oznaczeń barwnych i literowych. Ponadto wskazała, że w § 52 ust. 2 pkt 5 uchwały ustalono odległość sytuowania sieci uzbrojenia w stosunku do linii rozgraniczającej drogi, a dokonane zastrzeżenie jest przepisem "pustym".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wyjaśnił, że powołany w skardze art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie zawiera ścisłych i precyzyjnych wytycznych wskazujących, w którym momencie organ gminy czy województwa, sporządzając projekt planu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązany jest dokonać ustalenia drogi publicznej, w odniesieniu do której nie jest inwestorem. Ponadto art. 44 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie stanowi, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Wynika z tego, że wprowadzenie do planu miejscowego ustaleń dotyczących inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym nie odbywa się automatycznie, w wyniku ich uchwalenia w planie wojewódzkim i przeniesienia do studium gminnego, ale inwestycje te mogą zostać wprowadzone do planu miejscowego wyłącznie po spełnieniu przesłanek ustawowych wymienionych w tym przepisie. Poprzez art. 44 ustawodawca wprowadza też wyjątek od zasady zgodności planów miejscowych ze studium gminnym w zakresie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Pomimo ustalenia ich w studium, nie mogą one zostać wprowadzone do planu miejscowego, jeżeli nieznany jest termin ich realizacji, a inwestor nie dysponuje środkami finansowymi umożliwiającymi podjęcie zobowiązań finansowych związanych ze skutkami prawnymi uchwalenia planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust 1 w zw. z art. 6 ust 1 u.p.z.p., Wojewoda Opolski wskazał z kolei, że stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, każde ograniczenie własności musi być poparte konkretnym przepisem ustawy, zaś art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przyznaje organom gminy takie narzędzia kształtowania zabudowy jak wskaźnik intensywności i wysokości zabudowy, udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, określenie miejsc do parkowania, linie zabudowy, gabaryty obiektów oraz określenie geometrii dachu. Żaden z przepisów prawa nie zezwala natomiast na kształtowanie ładu przestrzennego poprzez ustalanie nakazu lokalizacji budynków w ściśle określonej liczbie, gdyż w powołanych wyżej przepisach nie znalazły się zapisy zezwalające na kształtowanie zabudowy poprzez określenie możliwości stawiania ściśle określonej liczby budynków. Na zakończenie Wojewoda zasygnalizował, że omyłki zaistniałe w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zostały sprostowane rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 marca 2016 r. nr IN.VI.743.7.2016.AD.

Na wezwanie Sądu, Wojewoda Opolski w piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. wyjaśnił, że skargę złożono bezpośrednio w siedzibie organu nadzoru w dniu 4 marca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 718]), zwanej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na mocy art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. W literaturze przedmiotu nie budzi przy tym wątpliwości, że na podstawie powołanego przepisu sąd może uchylić zaskarżony akt nadzoru zarówno w całości, jak i jedynie w części. Podstawą uchylenia powinno być przy tym każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 766).

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że niezależnie od podnoszonych zarzutów, ma prawo, ale i obowiązek, dokonania w granicach sprawy oceny legalności zaskarżonego aktu także w zakresie wykraczającym poza zarzuty skargi i może uwzględnić skargę z powodu stwierdzenia innych uchybień niż wskazywane przez skarżącego. Jednocześnie, na zasadzie art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z mocy tego przepisu sąd może zatem dokonać oceny również innego niż zaskarżony aktu, podjętego w graniach badanej sprawy i zastosować wobec niego przewidziane przez ustawę środki w celu usunięcia naruszenia prawa. Przesłanką zastosowania komentowanego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko przy wydaniu zaskarżonego aktu nadzoru, ale także w innym akcie podjętym w granicach danej sprawy, jak też niezbędność tak rozszerzonej kontroli dla końcowego załatwienia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Gmina Biała wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 lutego 2016 r., nr IN.VI.743.7.2016.AD., którym stwierdzono nieważność następujących przepisów uchwały Rady Miejskiej w Białej z dnia 23 grudnia 2015 r., nr XII.104.2015, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Pogórze: § 9 ust. 1 pkt 3, § 26 ust. 6 i ust. 7, § 37 ust. 2 pkt 2, § 41 ust. 2 pkt 1, § 42 ust. 2 pkt 4, § 51 ust. 2 pkt 5, § 52 ust. 2 pkt 6, § 53 ust. 2 pkt 5, § 54 ust. 2 pkt 7, § 57 ust. 2 pkt 2 i § 63 ust. 2 pkt 4.

W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm.), zwanej nadal u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ocena jego legalności dokonywana jest natomiast z uwzględnieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i w zakresie węższym określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie. Z procesem dokonywanej przez sąd oceny prawidłowości zaskarżonego aktu nadzoru nierozłącznie związane jest natomiast badanie legalności zapisów uchwały, których nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym. Jedynie w ten sposób sąd może stwierdzić, czy organ nadzoru prawidłowo ocenił wagę stwierdzonych naruszeń i czy zarzucane przez naruszenie prawa może prowadzić do stwierdzenia nieważności zapisów uchwały.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w jego aktualnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r. i znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, nieważność planu miejscowego w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie w tym zakresie skutkuje nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny.

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przystępując do oceny zaskarżonego aktu, od razu stwierdzić trzeba, że uchwała Rady Miejskiej w Białej Nr XII.104.2015 z dnia 23 grudnia 2015 r. została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 4 stycznia 2016 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 3 lutego 2016 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi w dniu 4 marca 2016 r. poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miejską w Białej stosownej uchwały z dnia 26 lutego 2016 r.

W niniejszej sprawie Sąd uznał za niezbędne dokonanie w pierwszym rzędzie oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego z dnia 30 marca 2016 r., nr IN.VI.743.7.2016.AD, wydanego w granicach niniejszej sprawy, którym sprostowano zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 3 lutego 2016 r. W tym zakresie Sąd przyjął, że uprawnienie Wojewody do wydawania orzeczeń prostujących oczywiste omyłki pisarskie lub rachunkowe w wydanych przez niego rozstrzygnięciach nadzorczych wynika z art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz art. 113 § 1 K.p.a. Na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. do postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały odpowiednio stosuje się przepisy K.p.a. Takie odesłanie oznacza zaś konieczność odpowiedniego stosowania m.in. art. 113 § 1 K.p.a., regulującego instytucję prostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Należy przy tym mieć na uwadze, że z zasady "odpowiedniego" stosowania przepisów K.p.a. w postępowaniu nadzorczym wynika konieczność uwzględnienia różnicy w zakresie formy orzeczenia o sprostowaniu oraz sposobu jego kwestionowania w toku instancji. Za niedopuszczalne uznać należy zastosowanie w tym zakresie wprost reguł wynikających z art. 113 § 1 i § 3 K.p.a. i przyjęcie, że Wojewoda może dokonać takiego sprostowania w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Specyfika postępowania nadzorczego nakazuje przyjęcie w takiej sytuacji, że organ nadzoru prostując oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową wydaje w tym zakresie szeroko rozumiany akt nadzoru. Jak trafnie wskazuje się w literaturze oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie jest to jednak typowe rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 91 u.s.g., lecz szerzej rozumiane "rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy", o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g. oraz "akt nadzoru", do którego odwołuje się art. 3 § 1 pkt 7 P.p.s.a. Ustawodawca wiąże bowiem pojęcie rozstrzygnięcia nadzorczego z aktem prawnym kończącym postępowanie w sprawie (przede wszystkim przez stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia, bądź wskazanie wydania uchwały lub zarządzenia z naruszeniem prawa), a nie z innym aktem, który nie rozstrzyga sprawy merytorycznie i który ma jedynie charakter incydentalny. "Odpowiednie" zastosowanie przepisów K.p.a. o sprostowaniu oczywistej omyłki w procedurze nadzorczej polega zatem na możliwości wydania na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. i art. 113 § 1 K.p.a. aktu nadzoru w postaci postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, na które nie przysługuje zażalenie na podstawie art. 113 § 3 K.p.a., lecz które podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3 § 1 pkt 7 P.p.s.a. (por. P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2013, s. 952-953 oraz wyrok WSA w Krakowie z 5 lutego 2009 r., III SA/Kr 503/08, wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Wojewoda Opolski w dniu 30 marca 2016 r. sprostował zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 3 lutego 2016 r. w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., które nie było szerzej rozumianym "rozstrzygnięciem organu nadzorczego dotyczącym gminy", o jakim mowa w art. 98 ust. 1 tej ustawy. Z treści tego aktu wynika jednak, że nie zawierał on orzeczenia o nieważności uchwały, ale o sprostowaniu oczywistej omyłki w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 3 lutego 2016 r. i zawarto w nim prawidłowe pouczenie o możliwości zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Dlatego, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że pomimo nieprawidłowej nazwy tego aktu i uwzględnienia w jego podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., jego wydanie mieściło się w kompetencji Wojewody, a wobec braku zaskarżenia akt ten mógł podlegać ocenie Sądu na podstawie art. 135 P.p.s.a.

Uwzględniając omówioną wyżej dopuszczalność sprostowania aktu nadzoru, Sąd uznał jednak, że dokonane przez Wojewodę Opolskiego sprostowanie z dnia 30 marca 2016 r. nie mieści się w zakresie rektyfikacji dokonywanej w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Na tej podstawie sprostowaniu podlegają jedynie błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki. Nie budzi wątpliwości, że jako błąd pisarski uznać należy widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylną pisownię albo widocznie niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Błąd rachunkowy oznacza z kolei pomyłkę w wykonaniu działania matematycznego, a przez inne oczywiste omyłki rozumieć należy wszelkie omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi lub rachunkowymi, które polegają na widocznym, wbrew zamierzeniu, niewłaściwym użyciu wyrazu, widocznie mylnej pisowni, albo opuszczeniu, względnie dodaniu jakiegoś wyrazu. Oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego czy innego powinna wynikać z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku czy też innymi okolicznościami. Tym samym ustanowiony w art. 113 § 1 K.p.a. tryb rektyfikacji przewidziany jest dla nieistotnych wadliwości. Sprostowaniu nie podlegają natomiast wady (błędy i omyłki) istotne. W żadnym zaś razie sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia i to nawet wówczas, gdy zaistniały rozbieżności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a uzasadnieniem wyrażającym wolę organu. Sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. nie mogą też podlegać błędy i omyłki co do ustalenia obowiązującego prawa, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (por. wyroki NSA: z 22 stycznia 2016 r., II OSK 1265/14; z 9 grudnia 2015 r., II OSK 913/14 oraz J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2014, s. 482-483). Tymczasem rozstrzygnięciem z dnia 30 marca 2016 r., nr IN.VI.743.7.2016.AD, Wojewoda Opolski sprostował swe rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 3 lutego 2016 r. stwierdzające nieważność części uchwały Rady Miejskiej w Białej w ten sposób, że wskazany w osnowie (sentencji) oraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia numer jednostki redakcyjnej uchwały "§ 53 ust. 2 pkt 5", objęty stwierdzeniem nieważności, zastąpił numerem "§ 53 ust. 2 pkt 6". Poza tym zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzenie, iż "Przewodniczący Rady Miejskiej w Białej nie przedstawił wyjaśnień w wyznaczonym terminie" zastąpił ustaleniem, że "Przewodniczący Rady Miejskiej w Białej pismem z dnia 2 lutego 2016 r. (znak OR.0711.1.2016) przedstawił stosowne wyjaśnień w wyznaczonym terminie". W ocenie Sądu, takie sprostowanie wykraczało poza granice dopuszczalności zastosowania instytucji sprostowania, wyznaczone przepisem art. 113 § 1 K.p.a. Sprostowanie odnośnie przedstawienia wyjaśnień przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Białej dotyczyło bowiem ewidentnie zmiany ustaleń organu nadzoru w zakresie okoliczności faktycznych towarzyszących wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak wywiedziono wyżej, celem sprostowania nie może być korygowanie rozstrzygnięcia ani konwalidowanie popełnionych przez organ błędów proceduralnych w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych. Wobec tego, działania Wojewody nie można uznać za naprawienie oczywistej omyłki, zwłaszcza że z treści uzasadnienia aktu z dnia 30 marca 2016 r. nie wynika, że organ rozważył te wyjaśnienia i odniósł się do ich treści. Zauważyć trzeba, że prawidłowe sporządzenie uzasadnienia aktu nadzoru jest warunkiem uznania go za zgodny z prawem i umożliwia sądową kontrolę czynności organu nadzoru. Przedstawienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest przy tym obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g., do którego na zasadzie art. 91 ust. 5 tej ustawy odpowiednie zastosowanie znajduje art. 107 § 3 K.p.a. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać elementy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej. Dlatego, jakkolwiek przyjąć można, że brak ustosunkowania się organu nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym do wyjaśnień organu gminy nie ma zasadniczego wpływu na legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, to jednak uznać należy, że ustalenia, w zakresie złożenia takich wyjaśnień, dokonane przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczą sfery faktów, które nie podlegają zmianie w trybie sprostowania jako oczywista omyłka.

Sprecyzowanie w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów uchwały objętych stwierdzeniem nieważności jest z kolei najistotniejszym elementem sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego, które powinno zostać zamieszczone w osnowie zawierającej rozstrzygnięcie organu nadzoru w stosunku do badanej uchwały. Dlatego dokonanie sprostowania osnowy poprzez wskazanie innej jednostki redakcyjnej (innego przepisu) uchwały również nie może zostać uznane za korektę oczywistej omyłki na podstawie art. 113 § 1 K.p.a., gdyż w istocie prowadzi do merytorycznej zmiany treści rozstrzygnięcia, co nie jest dopuszczalne w trybie sprostowania. Dla oceny odnośnie braku dopuszczalności takiego sprostowania nie ma znaczenia podnoszony przez Wojewodę fakt, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego przytoczona została treść § 53 ust. 2 pkt 6 uchwały. Samo uzasadnienie nie może bowiem zastąpić ustawowych elementów orzeczeń administracyjnych. Decydujące znaczenie ma treść rozstrzygnięcia, którego znaczenia nie można się domyślać na podstawie treści uzasadnienia. Uzasadnienie służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, a nie odwrotnie, stąd nie może konwalidować wad osnowy. Poza tym nie można nie dostrzegać, że w niniejszej sprawie również w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu organ nadzoru błędnie wskazał jednostki redakcyjne kontrolowanej uchwały, powielając błąd zawarty w osnowie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Z omówionych powodów rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego z dnia 30 marca 2016 r. uznać należało ocenić jako wydane z naruszeniem art. 113 § 1 K.p.a., co skutkowało koniecznością uchylenia tego aktu na podstawie art. 135 P.p.s.a. i art. 148 P.p.s.a. W świetle tych przepisów, a także art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem doprowadzenie do takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Ponadto wyeliminowanie rozstrzygnięcia o sprostowaniu niewątpliwie jest konieczne dla dokonania oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. O ile bowiem organ nadzoru nie jest zobowiązany do uwzględniania stanowiska przewodniczącego rady gminy, to jednak stwierdzenie odnośnie braku podstaw do sprostowania zaskarżonego aktu w zakresie wskazania, w jego osnowie i w uzasadnieniu, przepisu § 53 ust. 2 pkt 5 uchwały, jako objętego stwierdzeniem nieważności, w ocenie Sądu, powoduje, że rozstrzygnięcie nadzorcze w tym zakresie jest wadliwe i skutkuje koniecznością jego uchylenia w tej części.

Dostrzec trzeba, że przy wydawaniu rozstrzygnięć nadzorczych na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru powinien czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności, zwięzłości i kompletności. Oznacza to w pierwszej kolejności, że treść wydanego rozstrzygnięcia powinna być stanowcza, gdyż rozstrzygnięcie zawarte w sentencji aktu jest jednym z jego najistotniejszych elementów. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jakiego obowiązku dotyczy. Ten zaś powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Osnowa (rozstrzygnięcie) sentencji jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku. Dlatego też, konieczne jest takie sformułowanie aktu nadzoru, aby był on spójny i jednoznaczny (por. wyrok WSA w Opolu z 19 stycznia 2015 r., II SA/Op 623/14,).

Takiego charakteru z całą pełnością nie można natomiast przypisać aktowi, w którego sentencji i uzasadnieniu wskazano błędnie numer przepisu uchwały, którego treść nie odpowiada zakresowi analizy i oceny dokonanej przez organ nadzoru, przedstawionej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i stanowiącej podstawę do stwierdzenia nieważności części zapisów uchwały. Akt obarczony taką wadą uznać należy za niezgodny z prawem, jako wydany z naruszeniem art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. w zw. z odpowiednio stosowanym art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W takim przypadku brak jest bowiem spójności pomiędzy rozstrzygnięciem, a stanowiącą jego podstawę oceną przedstawioną w uzasadnieniu aktu.

W odniesieniu do zaskarżonego aktu taka wadliwość zaistniała w zakresie stwierdzenia nieważności zapisu § 53 ust. 2 pkt 5 uchwały, wskazanego zarówno w osnowie, jak i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Ten przepis uchwały, dotyczący zasad zabudowy i zagospodarowania terenu udokumentowanego złoża, wskazanego na rysunku planu, na którym zakazuje się sytuowania trwałych nasadzeń sadowniczych i ogrodniczych, nie był objęty oceną organu nadzoru w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, co wynika jednoznacznie z treści jego uzasadnienia. Ponadto treść rozstrzygnięcia z dnia 30 marca 2016 r. potwierdza, że organ nadzoru nie kwestionował zapisów zawartych w tej jednostce redakcyjnej i jego intencją nie było wyeliminowanie tego przepisu uchwały. Z tego też powodu - i wobec braku podstaw do dokonania sprostowania powyższej wadliwości - należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w jakiej stwierdza nieważność § 53 ust. 2 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej w Białej.

Podkreślenia wymaga, że Sąd nie zastępuje organu nadzoru w wykonywaniu obowiązków wynikających z art. 91 ust. 3 u.s.g. i dlatego, wobec faktycznego braku objęcia postępowaniem nadzorczym i dokonania przez organ oceny w odniesieniu do zapisu § 53 ust. 2 pkt 5 uchwały, nie mógł wypowiedzieć się w kwestii merytorycznej dotyczącej oceny jego legalności. Taka ocena byłaby bowiem przedwczesna i wkraczała bezpośrednio w kompetencje organu nadzoru. Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest akt nadzoru, a nie akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Niniejsze orzeczenie nie zamyka drogi do zweryfikowania legalności uchwały w zakresie § 53 ust. 2 pkt 6. Możliwe jest bowiem wniesienie przez organ nadzoru w tym zakresie skargi na podstawie art. 93 ust.1 u.s.g. Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w pozostałym zakresie, obejmującym stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 pkt 3, § 26 ust. 6 i ust. 7, § 37 ust. 2 pkt 2, § 41 ust. 2 pkt 1, § 42 ust. 2 pkt 4, § 51 ust. 2 pkt 5, § 52 ust. 2 pkt 6, § 54 ust. 2 pkt 7, § 57 ust. 2 pkt 2 i § 63 ust. 2 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w Białej, Sąd uznał, że Wojewoda Opolski trafnie ocenił ww. zapisy jako naruszające w sposób istotny przepisy prawa. Zdaniem Sądu, przyjęcie w uchwale tych regulacji niewątpliwie nastąpiło z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.) zwanej nadal u.p.z.p. Z tego też powodu we wskazanym zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uznać należało za zgodne z prawem.

Dokonując oceny na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, że ww. zapisy uchwały przyjęte zostały z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego na skutek tego, że prowadziły do wyznaczenia pasów terenów pod przyszłą rozbudowę dróg jako rezerw, które nie zostały określone jako obszar przeznaczony pod inwestycję celu publicznego i na których obowiązują ograniczenia sytuowaniu obiektów budowlanych określone w przepisach odrębnych w zakresie dróg publicznych (§ 26 ust. 6 i ust. 7, § 51 ust. 2 pkt 5, § 52 ust. 2 pkt 6, § 54 ust. 2 pkt 7, § 57 ust. 2 pkt 2 i § 63 ust. 2 pkt 4 uchwały), a także na skutek wprowadzenia ograniczenia co do dopuszczalnej liczby budynków sytuowanych na działce (§ 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 37 ust. 2 pkt 2, § 41 ust. 2 pkt 1, § 42 ust. 2 pkt 4 uchwały).

Odnośnie pierwszej z wymienionych grup zapisów uchwały, w świetle art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. dostrzec trzeba, że przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wyznacza zakres przedmiotowy konieczny do ustalenia w planie miejscowym i jednoznacznie stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Norma wynikająca z tego przepisu jest kategoryczna i wynika z niej nakaz określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oraz określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Szczegółowe uregulowania w tym zakresie zawiera § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Przepis ten, ustalając wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, wskazuje, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Przeznaczenie terenów o różnych zasadach zagospodarowania wymaga tym samym oznaczenia ich w liniach rozgraniczających, które mają za zadanie wytyczenie terenu objętego ustalonym przeznaczeniem. O ile bowiem z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wynikają żadne ograniczenia co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, to jednak stosownie do § 4 pkt 1 rozporządzenia, przeznaczenie terenu winno być określone w sposób jednoznaczny. Brak jednoznacznego określenia w planie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania, skutkuje natomiast istotnym naruszeniem zasad wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

Wskazać też trzeba, że na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W przypadku ustalenia, że istnieje potrzeba rozbudowy dróg, przepis ten nakłada na gminę obowiązek przeznaczenia w planie określonych gruntów pod taką rozbudowę. Nie ulega wątpliwości, że realizacja tego obowiązku nie jest możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw. Dokonując ingerencji w sferę prawa własności gmina powinna jednak kierować się zasadą proporcjonalności, co oznacza konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p., w planowaniu przestrzennym obok potrzeb interesu publicznego uwzględnia się bowiem także prawo własności, a wyważenie obydwu tych wartości należy do obowiązku gminy. Ponadto, przepisy planu miejscowego, poprzez ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, kształtują sposób wykonywania prawa własności. Przeznaczenie w planie określonego terenu na cele publiczne może prowadzić również do wywłaszczenia tego terenu. Z tego względu zapisy planu, jako mogące mieć wpływ na wykonywanie i ograniczenie prawa własności, powinny być zredagowane jednoznacznie i nie powinny wprowadzać stanu niepewności co do przyszłego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania określonego terenu. Stąd za niedopuszczalne i naruszające w sposób istotny zasady wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10, art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać takie zapisy planu, na podstawie których możliwe jest dokonanie zmiany przeznaczenia określonego terenu bez zmiany planu miejscowego w ustawowym trybie i bez wyznaczenia go liniami rozgraniczającymi. O ile zgodzić należy się, że w planie można ustalić wielofunkcyjność stref, to jednak wymaga to określenia takiego przeznaczenia w liniach rozgraniczających.

Odnosząc te uwagi do zapisów spornej uchwały dostrzec trzeba, że zgodnie z zapisem zawartym w § 26 ust. 1, na obszarze objętym planem zachowany został podstawowy układ dróg publicznych, oznaczonych symbolem: 1KDZ - droga wojewódzka DW 407 relacji Nysa - Łącznik (pkt 1) i 2KDZ - droga powiatowa DP 1206 O relacji Biała - Sowin (pkt 2). W § 26 ust. 6 uchwały postanowiono natomiast o wyznaczeniu pasa terenu pod przyszłą rozbudowę dróg publicznych 1KDZ i 2KDZ do parametrów drogi klasy zbiorczej (Z), obejmującego tereny oznaczone symbolami 2PE (tereny eksploatacji kopalin), 2RR (tereny rolnicze), 2RZ (tereny użytków zielonych), 3RM (tereny zabudowy zagrodowej) i 2KS (tereny urządzeń komunikacji) położone w pasie o szerokości: 12,5 m - po obu stronach osi jedni drogi 1KDZ i 10 m - po obu stronach osi jezdni drogi 2KDZ. Jednocześnie, w § 26 ust. 7 uchwały przewidziano, że rozbudowa dróg publicznych 1KDZ i 2KDZ w pasie terenu, o którym mowa w ust. 6, wymaga zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie przepisów odrębnych w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego lub prawomocnej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Natomiast chociaż na rysunku planu oznaczono teren przeznaczony pod rozbudowę dróg 1KDZ i 2KDZ, to nastąpiło to bez określenia jego przeznaczenia pod drogę i przy jednoczesnym ustaleniu przeznaczeniu tego terenu dla realizacji innych funkcji. W § 51 ust. 2 pkt 5, § 52 ust. 2 pkt 6, § 54 ust. 2 pkt 7, § 57 ust. 2 pkt 2 oraz § 63 ust. 2 pkt 4 uchwały postanowiono z kolei, że w liniach rozgraniczających terenu odpowiednio: 3PU, 2PE, 2RZ, 3RM i 2KS, stanowiącego zgodnie z § 26 ust. 6 uchwały pas terenu przeznaczony pod przyszłą rozbudowę drogi 1KDZ i 2KDZ, obowiązują ograniczenia w sytuowaniu obiektów budowlanych określone w przepisach odrębnych w zakresie dróg publicznych.

Na gruncie wskazanych zapisów uchwały przyjąć należy, że na podstawie § 26 ust. 6 uchwały na terenach o odmiennym przeznaczeniu został wyznaczony teren pod rozbudowę dróg publicznych. Użyty w tym przepisie zwrot "wyznacza się" wskazuje, że niewątpliwie określono w nim przeznaczenie terenów pod rozbudowę dróg, a nie jedynie inne zasady zagospodarowania dla terenów 2PE, 2RR, 2RZ, 3RM i 2KS, gdyż te zostały ustalone dla tych terenów w dziale II uchwały. Zauważyć też trzeba, że choć teren ten został wyznaczony na planie liniami wyznaczającymi granice terenów inwestycji drogowej, to jednak nie stanowią one linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Teren pomiędzy uwidocznionymi liniami wzdłuż istniejących dróg został wyznaczony na obszarach o przeznaczeniach innych niż rozbudowa drogi i nie został określony w planie, ani oznaczony na rysunku planu, jako teren pod realizację inwestycji drogowej. Można uznać, co przyznaje też Gmina, że te pasy terenu pod rozbudowę dróg stanowią w istocie formę "rezerwy na rozbudowę drogi" wyznaczoną na obszarach, dla których w planie ustalono inną funkcję, a nie obszar jednoznacznie przeznaczony pod inwestycję celu publicznego. Żaden z wyznaczonych dodatkowych pasów terenu nie został oznaczony w § 5 uchwały stosownym symbolem i nie został wskazany w § 21 ust. 1 uchwały jako teren przestrzeni publicznej, dla których to terenów w § 21 ust. 2 uchwały ustalono ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Podzielić należy stanowisko, że niedopuszczalne jest objęcie jednymi liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, bez rozgraniczenia tych terenów od siebie. Wprawdzie wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2002 r., regulujących szczegółowo zakres planu miejscowego wskazuje, że z punktu widzenia obowiązującego prawa dopuszczalne jest również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), jednakże pod warunkiem, że teren o takim przeznaczeniu został zakreślony liniami wyznaczającymi takie jego wielofunkcyjne przeznaczenia, które wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Wielofunkcyjność nie wyłącza bowiem wyznaczenia sztywnych linii rozgraniczających obszary o różnym przeznaczeniu. Omawiane zapisy uchwały nie określają jednak w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu przewidzianego pod rozbudowę dróg publicznych na obszarze 2PE (tereny eksploatacji kopalin), 2RR (tereny rolnicze), 2RZ (tereny użytków zielonych), 3RM (tereny zabudowy zagrodowej) i 2KS (tereny urządzeń komunikacji). Zakwestionowane przez Wojewodę Opolskiego zapisy § 26 ust. 6 i ust. 7 uchwały wprowadzają natomiast zmianę obowiązujących ustaleń miejscowego planu co do oznaczonego na załączniku graficznym przeznaczenia części terenów 2PE, 2RR, 2RZ, 3RM i 2KS, w wyniku dokonania zmiany ustalonej funkcji i przeznaczenia ich pod rozbudowę dróg. Co więcej, zauważenia wymaga, że ostateczne przeznaczenie tych terenów może zostać ustalone bez postępowania przewidzianego dla zmiany planu miejscowego i w innym niż plan miejscowy akcie, jakim jest wskazana w § 26 ust. 7 uchwały decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego. W świetle art. 27 u.p.z.p. za niedopuszczalne uznać natomiast trzeba stanowienie o dopuszczeniu wyznaczenia określonych terenów pod rozbudowę drogi kosztem innych terenów o ustalonym już w planie przeznaczeniu, bez dokonania zmiany planu w trybie art. 17 tej ustawy.

Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że omawiane postanowienia uchwały, regulujące przeznaczenie terenów pod rozbudowę drogi, naruszają w sposób istotny zasadny sporządzaniu planu wynikające z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p. Niewątpliwie stawiają one właścicieli działek objętych zapisami regulacji § 26 ust. 6 uchwały w niepewnej sytuacji co do możliwości zagospodarowania tych terenów. Związane z regulacją § 26 ust. 6 uchwały zapisy § 51 ust. 2 pkt 5, § 52 ust. 2 pkt 6, § 54 ust. 2 pkt 7, § 57 ust. 2 pkt 2 i § 63 ust. 2 pkt 4 uchwały, wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, na których wyznaczono tereny pod przyszłą budowę drogi, ograniczają też wykonywanie prawa własności. Ograniczenie takie, jakkolwiek dopuszczalne z uwagi na potrzeby interesu publicznego i związane z tym ustalenie w planie realizacji inwestycji celu publicznego, nie może być jednak dokonane bez jednoznacznego przeznaczenia w planie danego obszaru pod realizację takiej inwestycji. W istocie bowiem zmierzać może ono do bezpodstawnego wywłaszczenia, które nie znajduje umocowania w przepisach prawa (także miejscowego). Wywłaszczenie może być natomiast dokonane tylko na ściśle określony cel publiczny. Na podstawie tych regulacji w badanej uchwale ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości ustalone z kolei zostały w związku z inwestycją celu publicznego, bez jednoznacznego określenia i przeznaczenia terenu pod taką inwestycję, objętego tymi zapisami. Nie wydzielono bowiem w ogóle terenu pod rozbudowę drogi liniami rozgraniczającymi. Tym samym nie ustalono jednoznacznego przeznaczenia tego terenu, czyniąc to jedynie pozornie poprzez wyznaczenie pasa pod przyszłą rozbudowę dróg w postaci rezerwy na obszarze o zupełnie innym przeznaczeniu i wprowadzenie ograniczeń w jego zagospodarowaniu. Nie można natomiast uznać za prawidłowe wyznaczenia w zapisach planu pasa terenu pod rozbudowę drogi w sytuacji, gdy zgodnie z zapisami planu teren ten ma inne przeznaczenie.

W odniesieniu do zapisu § 51 ust. 2 pkt 5 uchwały dostrzec ponadto należy, że ograniczenia dla terenu przeznaczonego pod przyszłą rozbudowę drogi przewidziane zostały także w liniach rozgraniczających 3PU, podczas gdy wyznaczając w § 26 ust. 6 uchwały pas terenu pod przyszłą rozbudowę dróg nie objęto nim terenu oznaczonego symbolem 3PU. Zauważyć też trzeba, że symbolem 1KDZ oznaczona została w planie droga wojewódzka DW 407. Rozbudowę tej drogi uznać zatem należy za inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, do której zastosowanie znajdują regulacje art. 44 u.p.z.p., określające szczególny tryb postępowania dla wprowadzenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa do planów miejscowych. Z zapisów art. 44 u.p.z.p. wynika, że wprowadzenie ustaleń dotyczących inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym do planu miejscowego gminy nie odbywa się automatycznie. W szczególności, nie jest wystarczające złożenie w toku procedury planistycznej przez marszałka województwa wniosku o ujęcie w planie możliwości przebudowy drogi wojewódzkiej w celu poprawy elementów infrastruktury drogowej i uwzględnienie go przez wprowadzenie w planie gminnym regulacji dotyczących takiej przebudowy, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Inwestycje o znaczeniu ponadlokalnym mogą zostać wprowadzone do planu miejscowego wyłącznie po uzgodnieniu przez marszałka województwa i wójta, burmistrza albo prezydenta miasta terminu realizacji inwestycji i warunków wprowadzenia jej do planu miejscowego oraz zawarcia przez te organy umowy określającej koszty wprowadzenia ustaleń planu województwa do planu gminnego. W niniejszej sprawie w toku prac planistycznych nie została przeprowadzona procedura przewidziana w art. 44 u.p.z.p., stąd uznać należało, że wskazane powyżej zapisy § 26 ust. 6 i ust. 7 oraz § 51 ust. 2 pkt 5, § 52 ust. 2 pkt 6, § 54 ust. 2 pkt 7, § 57 ust. 2 pkt 2 i§ 63 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie w jakim dotyczą drogi wojewódzkiej DW 407, zostały przyjęte także z naruszeniem zasad wynikających z zapisów art. 44 u.p.z.p.

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska Gminy przedstawionego w odpowiedzi na skargę, a wywiedzionego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.), stwierdzić przyjdzie, że przepis art. 35 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić uzasadnienia dla zapisów § 26 ust. 6 spornej uchwały. Zgodzić należy się z Gminą, że z przepisu tego wynika, iż każdy plan zagospodarowania przestrzennego powinien określać pas terenu pod przyszłą budowę dróg o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Podzielić należy też pogląd, że omawiany przepis nie zawiera precyzyjnych wytycznych odnośnie tego, w jakich sytuacjach gmina sporządzająca projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zobowiązana uwzględnić pasy terenu pod przyszłą budowę drogi publicznej, a także nie wskazuje stadium zaawansowania procedur administracyjnych, dotyczących planowanej inwestycji drogowej, którego osiągnięcie taki obowiązek na gminę by nakładał. Zauważyć jednak też trzeba, czego Gmina nie dostrzegła, że z przepisu tego nie wynika, w jaki sposób powinien zostać wyznaczony pas terenu przeznaczony pod przyszłą zabudowę. Zasady sporządzania planu miejscowego, w tym także co do przeznaczenia terenu pod przyszłą budowę dróg, reguluje natomiast u.p.z.p., która z kolei - jak wywiedziono to już wyżej - w art. 15 ust. 2 pkt 1 w sposób bezpośredni ustala obowiązek jednoznacznego określenia w planie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz wyznaczenia tych terenów za pomocą linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu.

W świetle powyższych rozważań zwrócić też należy uwagę na twierdzenie Gminy, że z uwagi na zapis § 26 ust. 7 uchwały, w przypadku realizacji ustaleń planu nie może dojść do rozbudowy dróg w pasie terenu określonego § 26 ust. 6 uchwały i do zmiany jego przeznaczenia, bez zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika z niego bowiem, że w § 26 ust. 6 uchwały nie ustalono jednoznacznego przeznaczenia terenu pod rozbudowę dróg, czyniąc to jedynie pozornie przez wyznaczenie rezerwy na obszarze o zupełnie innym przeznaczeniu i wprowadzenie ograniczeń w jego zagospodarowaniu. Z powodu wadliwości zapisu § 26 ust. 6 uchwały należało zatem stwierdzić także istotne naruszenie zasad sporządzania planu wynikających z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p., w odniesieniu do zapisu § 26 ust. 7 uchwały, który nie mógł wprowadzać wymogu zmiany planu dla terenu, którego przeznaczenie zostało określone w sposób nieprawidłowy. Dodać można, że zapis ten nie dotyczył zmiany przeznaczenia terenu lecz samego etapu realizacji inwestycji na terenie wskazanym w § 26 ust. 6 uchwały. Co więcej, w § 26 ust. 7 uchwały przewidziano także możliwość rozbudowy dróg publicznych na podstawie prawomocnej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, której wydanie nie prowadzi do zmiany planu miejscowego w wymaganym trybie.

Akceptując również stanowisko organu nadzoru odnośnie podstaw do stwierdzenia nieważności drugiej grupy zapisów uchwały, tj. § 9 ust. 1 pkt 3, § 37 ust. 2 pkt 2, § 41 ust. 2 pkt 1, § 42 ust. 2 pkt 4, Sąd uznał natomiast, że na skutek wprowadzenia w zagospodarowaniu określonych terenów ograniczenia odnośnie dopuszczalnej liczby budynków, naruszono zasady wynikające z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., przekraczając granice władztwa planistycznego.

W tym zakresie podnieść przyjdzie, że przewidziana przez ustawodawcę w granicach władztwa planistycznego gminy ingerencja w prawo własności nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Do przekroczenia władztwa planistycznego dochodzi natomiast wówczas, gdy ustalenia planu są dowolne i pozbawione racjonalnego rozważenia wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W realiach niniejszej sprawy trafny jest pogląd, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę prawa własności wprowadzając nie tylko możliwość, ale i zakaz zabudowy nieruchomości, lub też ograniczając to uprawnienie w tym zakresie. Jednocześnie jednak, samodzielność gminy w tej materii nie może niweczyć praw indywidualnych. Przepis z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnić nie tylko wymagania ładu przestrzennego oraz potrzeby interesu publicznego, ale również respektować prawo własności. W świetle art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w państwie demokratycznym wymóg istnienia konieczności wprowadzenia ograniczenia (np. ograniczeń w wykonywaniu prawa własności) odpowiadać musi natomiast zasadzie proporcjonalności. Organy władzy publicznej powinny zatem wybierać środki niezbędne, w tym sensie, że będą one chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Spośród możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia. Wprawdzie na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, jednak konieczność ustalenia ograniczenia możliwości zabudowy działki musi znajdować uzasadnienie w szczegółowych, wynikających z konkretnej sytuacji, okolicznościach (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 14 października 2015 r., II SA/Wr 580/15 oraz z 20 listopada 2015 r., II SA/Wr 651/15).

W przypadku omawianej grupy zapisów, organ uchwałodawczy gminy w uzasadnieniu uchwały nie wskazał wystarczających okoliczności mogących uzasadniać ograniczenie prawa zabudowy określonych terenów, przez dopuszczenie posadowienia na nich wyłącznie jednego lub dwóch budynków (mieszkaniowych, czy pomocniczych). Tym samym stwierdzić należało, że przywołane przepisy uchwały wprowadzają ograniczenie prawa do zabudowy, które ingeruje w sposób nieuprawniony w prawo własności właścicieli nieruchomości, będących adresatami wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, brak jest usprawiedliwionych podstaw dla przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki konstytucyjne uprawniające Gminę do wprowadzenia w uchwale powyższych ograniczeń. Rada Miejska w Białej nie wykazała, że nie można zapewnić ochrony ładu przestrzennego na terenach objętych planem w inny sposób niż poprzez wprowadzenie ograniczenia co do liczby sytuowanych budynków. W szczególności nie można przyjąć, że uzasadnieniem dla przyjętych ustaleń mogły być wskazywane w skardze okoliczności związane z ochroną zabytków, tj. ochroną historycznego układu ruralistycznego istniejącego na obszarze objętym planem. Zauważyć należy, że nie wszystkie tereny wskazane w analizowanych przepisach mieszczą się w granicach wyznaczonej na planie kompozycji historycznego układu ruralistycznego. W granicach tego układu znajdują się ponadto tereny, dla których na podstawie § 9 ust. 1 pkt 3 uchwały dopuszczono sytuowanie dwóch budynków mieszkalnych, co w żaden sposób nie uzasadnia wprowadzenia dla innych obszarów obostrzenia w postaci ograniczenia do możliwości sytuowania tylko jednego budynku mieszkalnego. W przypadku ograniczeń dotyczących liczby budynków pomocniczych zauważyć z kolei trzeba, że w obszarze historycznego układu ruralistycznego, objętego ochroną, znajdują się tereny, dla których ograniczenia w tym względzie nie zostały uzasadnione. Realizacja założenia o ograniczeniu w zabudowie jest natomiast możliwa na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., przy wykorzystaniu określonych w tym przepisie wskaźników zagospodarowania terenu, takich jak maksymalna i minimalna intensywność zabudowy czy minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki, albo maksymalna wysokość zabudowy, jak również przez fakultatywne uprawnienie do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Należy także mieć na uwadze, że akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, nie może naruszać przepisów aktu wyższego rzędu, jakim jest powołana już wyżej ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Tym samym nie może ograniczać uprawnień właścicielskich wynikających z art. 4 tej ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Skoro natomiast w niniejszej sprawie nie wykazano, że celu, jakim jest ochrona ładu przestrzennego, nie można osiągnąć w inny sposób, to przyjąć należy, że omawiane ograniczenia w zabudowie nie pozostają w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których je ustanowiono. Jako wystarczającej w tym zakresie nie można uznać wyrażonej w skardze obawy Gminy, że brak dokonania ograniczeń w liczbie sytuowania budynków pomocniczych, które dla terenów oznaczonych symbolem 2MN, MNp i 1MU ustalono w § 37 ust. 2 pkt 2, § 41 ust. 2 pkt 1, § 42 ust. 2 pkt 4 uchwały, może doprowadzić do zmiany w sposobie postrzegania przeznaczenia tych terenów. Ich przeznaczenie określone bowiem zostało w planie miejscowym i nie może być dowolnie zmieniane. Ograniczenia odnośnie zabudowy określane są natomiast w planie przez ustalenie zasad zabudowy i zagospodarowania tych terenów, w tym przez określenie wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Jednocześnie, rozwiązań planistycznych nie można opierać na obawach wynikających z niepewności co do ich skutku i na tej tylko podstawie wprowadzać ograniczeń w wykonywaniu prawa własności dla części terenów objętych planem.

Reasumując należało stwierdzić, że organ nadzoru w zaskarżonym akcie zasadnie uznał, iż wskazane w osnowie rozstrzygnięcia zapisy uchwały, z wyjątkiem § 53 ust. 2 pkt 6 uchwały, zostały uchwalone z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. W zakresie tych regulacji doszło do przekroczenia uprawnień planistycznych gminy i istotnego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w tym - co należy podkreślić - przez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Z tego też względu Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego w zakresie, w jakim stwierdza nieważność wskazanych postanowień uchwały, odpowiada przepisom prawa. Jako prawidłową Sąd uznał również ocenę organu nadzoru co do pozostałych naruszeń, stwierdzonych w kontrolowanym akcie nadzorczym, w postaci braku załączenia do rysunku mapy stosownej klauzuli potwierdzającej pochodzenie mapy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, odwołania się do nieistniejącego zapisu przedmiotowej uchwały, oraz niedoprecyzowania przeznaczenia terenu dla symbolu na legendzie mapy, który powinien odnosić się do ustaleń tekstu uchwały. Słusznie przy tym organ nadzoru uznał, że nieprawidlowości te nie mają związku z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i ocenił je jako nieskutkujące stwierdzenie nieważności uchwały, poprzestając na ich wskazaniu celem zapobieżenia tego typu uchybieniom w przyszłości. W ocenie Sądu, nie jest natomiast trafne stwierdzenie organu nadzoru, że redakcja zapisu § 19 ust. 2 pkt 3 uchwały, według którego "dopuszcza się rozbiórkę zabytków wyłącznie w przypadku uzasadnionym złym stanem technicznym lub zagrożeniem dla ruchu drogowego, po wykonaniu niezbędnej dokumentacji zabytku dla potrzeb archiwalnych", pozwala na wyinterpretowanie płynącego z tej normy nakazu rozbiórki obiektów zabytkowych. Takie stanowisko Sądu nie wpływa jednak na ocenę, że zaskarżone rozstrzygnięcie, pomimo dostrzeżonych wadliwości, nie narusza prawa (art. 91 ust. 1 zd. 2 i ust. 3 u.s.g.), w tym również w zakresie nie objętym zarzutami skargi.

Mając na uwadze dokonaną w niniejszej sprawie ocenę na podstawie art. 148 w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono o uchyleniu w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego z dnia 30 marca 2016 r., nr IN.VI.743.7.2016.AD, a także na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 3 lutego 2016 r., nr IN.VI.743.7.2016.AD, w części w jakiej stwierdza nieważność § 53 ust. 2 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej w Białej z dnia 23 grudnia 2015 r., nr XII.104.2015.

W pozostałej części, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi. Orzeczenie o kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.