Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 412/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1, art. 15, art. 127, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 116 ust. 2 pkt 3, art. 122 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) – w skrócie: "K.p.a." – po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Starosty [...]Wschodniego , z dnia [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy placu A nr 2, oznaczonej jako działka nr 122 o pow. 1.742 m2 obejmującej budynek frontowy, oficyny prawą i lewą oraz garaże - uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z dnia [...], nr [...], Naczelnik Dzielnicy Ł.-P .Ł. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w Ł., Plac Wolności nr 2, o pow. 1.732 m2, oznaczonej na planie zaewidencjonowanym w składnicy geodezyjnej w dniu 18 listopada 1971r. pod numerem [...] jako dz. nr 47, uregulowanej w księdze wieczystej Nr KW [...], stanowiącej własność W.W. Decyzją tą ustalone zostało także odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w wysokości 541.685,50 zł. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Wydziału Kultury i Sztuki Urzędu Miasta Ł.

Utrzymująca ją w mocy decyzja decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] została wyeliminowana przez Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...], Nr [...], którą organ stwierdził jej nieważność W uzasadnieniu tej decyzji Minister wskazał, że mimo zasadności wywłaszczenia nieruchomości, błędnie ustalono wysokość przyznanego odszkodowania.

Wobec powyższego Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...],[...], rozpatrując ponownie odwołanie W.W., utrzymał zaskarżoną decyzję Naczelnika Dzielnicy Ł. Polesie z dnia [...], Nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia, zaś uchylił w części dotyczącej odszkodowania i ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 741.983,50 zł.

Rozstrzygnięcie to w zakresie ustalenia odszkodowania zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego i ostatecznie kwotę odszkodowania - 765.117 zł -ustalono decyzją Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], Nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 6 października 2006r. i pozostaje w obrocie prawnym jako ostateczne rozstrzygnięcie kwestii odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...].

Następnie organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2000r. M. G. (jako następca prawny W.W., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł.V Wydział Cywilny z dnia 19 kwietnia 1984r. sygn. akt V Ns II 704/84 o stwierdzeniu nabycia spadku) wystąpił do Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy placu A nr 2, obejmującej zabudowane grunty usytuowane na zapleczu budynku frontowego. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej od rozpatrzenia powyższej sprawy i wyznaczył Starostę [...] Wschodniego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Decyzją z dnia [...], Starosta [...] Wschodni, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu samodzielnych lokali mieszkalnych zlokalizowanych w budynku frontowym nieruchomości położonej w Ł. przy placu A nr 2, oznaczonej jako dz. nr 122 o pow. 1.742 m2 oraz o odmowie zwrotu zaplecza nieruchomości położonej w Ł. przy placu A nr 2, oznaczonej jako dz. nr 122 o pow 1.742 m2, obejmującej oficyny prawą i lewą oraz garaże.

Decyzja powyższa została wyeliminowana z obrotu prawnego w toku kontroli instancyjnej przez Wojewodę [...], który uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania decyzją z dnia [...].

Organ odwoławczy zrelacjonował następnie postępowanie w sprawie o zmianę w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...], które zakończyło się decyzją Wojewody [...] z dnia o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...], nr [...].

Natomiast Starosta [...] Wschodni, rozpatrując ponownie sprawę o zwrot części nieruchomości decyzją z dnia [...], nr [...], orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy placu A nr 2, oznaczonej jako działka nr 122 o pow. 1.742 m2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że z obszernej dokumentacji archiwalnej wynika, że nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia w budynku frontowym. Jednocześnie organ przyznał, że zaplecze wywłaszczonej nieruchomości nie zostało wykorzystane na potrzeby Muzeum Historii Miasta Ł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził także, że orzeczenie techniczne dotyczące możliwości wyodrębnienia części nieruchomości wskazało, że brak jest możliwości prawnych na przeprowadzenie takiego wydzielenia.

Odwołanie od tej decyzji złożył M. G., który stwierdził, że organ I instancji wydając decyzję w sposób niewystarczający i niedostateczny wyjaśnił wszelkie okoliczności sprawy. Odwołujący wyraził swoje zastrzeżenia co do ustaleń Starosty dotyczących wykorzystania po wywłaszczeniu budynku frontowego przytaczając liczne argumenty uzasadniające w jego ocenie konieczność zwrotu nieruchomości. M. G. stwierdził również, że organ I instancji odmawiając zwrotu samodzielnych lokali usytuowanych w budynku frontowym, jak również pozostałej części nieruchomości usytuowanej na zapleczu tegoż budynku nie uwzględnił istotnych w jego ocenie dowodów.

Oceniając zaistniały w sprawie stan faktyczny Wojewoda podkreślił, że kwestia zwrotu nieruchomości przy placu A nr 2 w Ł. została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją organu administracji, skontrolowaną przez sąd administracyjny. Mianowicie Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 48 i 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990r., nr 30, poz. 127) odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy placu A nr 2. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt SA-Ł 730/94 z dnia 16 maja 1994r. oddalił skargę na przywołaną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że budynek frontowy na nieruchomości wykorzystywany był przez Muzeum Historii Miasta Ł. na cele związane z funkcjonowaniem placówki. Co prawda od końca lat 80-tych w budynku frontowym Muzeum Historii Miasta zaczęło wynajmować pomieszczenia różnym podmiotom, jednakże nie oznacza to, iż nieruchomość (budynek) stał się zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto sąd wskazał, iż wobec kategorycznego żądania skarżącego orzeczenia o zwrocie całości nieruchomości, a nie jej części organy nie były uprawnione do badania przesłanek zwrotu pozostałej (niefrontowej) części nieruchomości. Sąd jednocześnie wskazał, że podział nieruchomości wiązałby się z ustanowieniem niezbędnych służebności gruntowych. Wjazd i wejście na nieruchomość są możliwe jedynie przez bramę frontową usytuowaną w budynku frontowym, od strony placu A . Budynek ten zajmuje cały front działki gruntowej. Okoliczność powyższa jak i zwarty charakter zabudowy nieruchomości przemawiałby przeciwko podziałowi nieruchomości na dwie odrębne.

Organy obu instancji umorzyły postępowanie z ponownego wniosku dotyczącego zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy placu A nr 2 wskazując, że w sprawie zapadł już wyrok sądu administracyjnego, stąd mamy do czynienia z powaga rzeczy osądzonej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 1997r., sygn. akt SA-Łd 2572/95, rozpatrując skargę na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że uprzednio NSA oddalając skargę na decyzję organu administracji orzekał w przedmiocie całej nieruchomości, tymczasem wskutek kolejnego wniosku rozstrzygnięciu podlega kwestia zwrotu części nieruchomości.

Organ odwoławczy zaznaczył, że rozstrzygając sprawę po raz kolejny Starosta [...] Wschodni, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] ponownie orzekł o odmowie zwrotu całej nieruchomości, czyli rozstrzygnął w zakresie, który był już przedmiotem rozpoznania przez organy administracji i sąd. Jednocześnie Starosta powoływał się wprost na argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu z dnia 16 maja 1994r., jako przemawiające za odmową zwrotu nieruchomości. Zatem jeżeli organ I instancji ustalił, że przedmiotem żądania jest zwrot całej nieruchomości, w sprawie zachodziła konieczność analizy, czy zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Dopiero ustalenie, że w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej uzasadniało podjęcie postępowania w zakresie spełnienia przesłanek zwrotu nieruchomości. Tymczasem organ I instancji takiej analizy nie dokonał.

Następnie Wojewoda podkreślił, że stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zatem wyjaśnienie tej kwestii ma doniosłe znaczenie, opisywana wada ma bowiem charakter kwalifikowany i ewentualne jej wystąpienie uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazano także, iż organ I instancji orzekając o odmowie zwrotu nieruchomości podniósł, że brak jest możliwości przeprowadzenia fizycznego podziału nieruchomości, co uniemożliwia zwrot części nieruchomości.

Organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie M. G., który stwierdził, że w razie potrzeby jest w stanie przedstawić wymaganą prawem opinię w sprawie podziału nieruchomości. Zatem w razie ustalenia, że w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, organ I instancji powinien umożliwić M. G. załączenie do akt sprawy takiej opinii, jeżeli mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie organu odwoławczego nie można było wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, spowodowałoby to bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 K.p.a.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...]ego skargę do sądu administracyjnego złożył M. G. opisując w obszerny sposób stan faktyczny sprawy i jednocześnie podnosząc, że skoro organ odwoławczy dysponował kompletnym materiałem dowodowym, to powinien wydać stosowną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o kryterium legalności w rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Stosownie do treści powołanego przepisu sąd administracyjny dokonuje w jej ramach oceny prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa procesowego w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego oraz bada, czy organy dokonały właściwej subsumcji, a także, czy prawidłowo zinterpretowały zostały zastosowane przepisy prawa materialnego.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej powoływanej jako: "P.p.s.a." - sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ocenie sądu podlega decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zauważyć należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie prowadzi postępowania wyjaśniającego i nie dokona oceny materiału dowodowego, sąd ogranicza się do zbadania do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 maja 2014 w sprawie III SA/Po 1332/13, LEX nr 1465767).

Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.)n opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014).

Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niezbędne jest zatem wykazanie, że organ I instancji ograniczył postępowanie wyjaśniające i przeprowadził je w tak niewystarczającym zakresie, iż uniemożliwiającym organowi odwoławczemu uzupełnienie dowodów bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Oceniając zaskarżoną decyzję w aspekcie powyższych przesłanek stwierdzić trzeba, że Wojewoda [...] w sposób niewystarczający uzasadnił potrzebę przekazania sprawy organowi I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia. Decyzję tę należy ocenić jako niezasadną, a co najmniej przedwczesną.

Niewątpliwie trafny jest zarzut Wojewody, że rozstrzygnięcie przez organ I instancji o zwrocie całej nieruchomości budzi obawy, czy nie jest dotknięte wadą nieważności jako dotyczące rzeczy już prawomocnie rozstrzygniętej.

Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że żądanie skarżącego obejmujące zwrot całej nieruchomości położonej w Ł. przy placu A nr 2 było już przedmiotem rozpatrywania zarówno przez organy administracji, jak również przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 16 maja 1994r., sygn. akt SA-Ł 730/94, oddalił skargę M. G. na ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu całej nieruchomości, o której wyżej mowa. Sąd uznał bowiem roszczenie skarżącego w zakresie żądania zwrotu całej nieruchomości za bezpodstawne. Jednocześnie sąd wówczas w uzasadnieniu wyraził pogląd, że w części frontowej nieruchomości cel wywłaszczenia został spełniony, zaś późniejsza zmiana sposobu użytkowania tej części nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny zbędności.

To oznacza, że organ I instancji nie mógł ponownie orzekać o odmowie zwrotu całej nieruchomości, gdyż ta kwestia została już prawomocnie przesądzona. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak przekonująco, dlaczego nie mógł rozstrzygnąć tej kwestii i orzec samodzielnie w zakresie zwrotu całej nieruchomości,. Tym bardziej, że należało również poza przesłanką res iudicata zbadać, czy organ I instancji tak formułując rozstrzygniecie, że dotyczy ono całej nieruchomości, nie wyszedł również poza treść wniosku skarżącego. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. G. z dnia 4 kwietnia 2000 roku, w którym zwracał się on o zwrot zabudowanych gruntów "na zapleczu" nieruchomości. Dla przypomnienia grunty położone w głębi nieruchomości zabudowane są trzema piętrowymi oficynami. Jak wynika z akt postępowania, w dniu 30 listopada 2006 roku skarżący zgłosił dodatkowe żądanie zwrotu samodzielnych lokali w budynku frontowym, wynajmowanych wg niego niezgodnie z celem wywłaszczenia. W dniu 27 kwietnia 2007 roku na rozprawie administracyjnej podtrzymał wniosek o zwrot nieruchomości na zapleczu oraz samodzielnych lokali w budynku frontowym. Organ odwoławczy nie zweryfikował zakresu żądania M. G.

Biorąc zaś pod uwagę treść przytoczonych wniosków skarżącego, organ II winien był również rozważyć, czy decyzja Starosty [...]ego Wschodniego nie wykracza poza zakres wniosku M. G. z 2000 roku, zmienianego w 2006 i 2007 roku w tej części, w której rozstrzyga o częściach nieruchomości nieobjętych tymi wnioskami.. Orzeczenie w zakresie nieobjętym wnioskiem stanowi wszak rażące naruszenie prawa, co należy także do zakresu kontroli organu odwoławczego. Byłby to przesłanka wydania decyzji refomatoryjnej, a nie kasatoryjnej.

Co do zasady możliwe było rozpoznanie wniosku skarżącego o zwrot części nieruchomości, co potwierdził wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 1997r., sygn. akt SA-Ł 2572/95, gdzie w uzasadnieniu sąd jednoznacznie podkreślił, że organy winny rozstrzygnąć kwestię zwrotu części nieruchomości. Tymczasem, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w decyzji organu I instancji ponownie orzeczono odmowie zwrotu całej spornej nieruchomości.

Jednakże należy zwrócić uwagę, że choć Starosta błędnie sformułował sentencję swojej decyzji, to jednak w jej uzasadnieniu wskazał na przesłanki odmowy zwrotu poszczególnych części nieruchomości, tj. zarówno jej części frontowej (w zakresie samodzielnych lokali), jak i znajdujących się na jej tyłach pozostałych zabudowań (oficyn). Postępowanie wyjaśniające i rozstrzygnięcie organu I instancji w kontekście jego uzasadnienia wydaje się wskazywać, że organ orzekał także w zakresie zwrotu każdej z części nieruchomości. Nie sposób postawić organowi i instancji zarzutu, że nie rozstrzygnął o istocie sprawy. Kompetencją organu II instancji jest natomiast ocena, czy ustalenia faktyczne poczynione przez Starostę i analiza materiału dowodowego są trafne.

Również okoliczność, że skarżący zamierzał przedstawić opinię w sprawie możliwości podziału nieruchomości nie uprawniał na tym etapie do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem Wojewody organ I instancji powinien umożliwić skarżącemu załączenie do akt sprawy takiej opinii, jeżeli mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewoda nie wyjaśnił jednak, czemu nie umożliwił załączenia tej opinii na etapie postępowania odwoławczego. Być może wystarczające byłoby zbadanie tego dowodu w kontekście znajdującej się w aktach decyzji o odmowie podziału nieruchomości. Starosta wszak powoływał się na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], którą odmówiono podziału spornej nieruchomości. Jak wynika z powołanych decyzji podstawą odmowy podziału nieruchomości była opinia techniczna rzeczoznawcy budowlanego o braku możliwości fizycznego podziału znajdującego się na nieruchomości budynku. Z tego wniosek, że to na organie odwoławczym ciążył obowiązek oceny, czy kolejne dokumenty dotyczące możliwości podziału nieruchomości będą miały wpływ na wynik sprawy, dopóki istnieje w obrocie prawnym ostateczne rozstrzygnięcie odmawiające jego dokonania.

Podkreślić w tym miejscu należy, że jeżeli organ orzeka o zwrocie części nieruchomości, to taka decyzja powinna być poprzedzona ostateczną decyzją zatwierdzającą jej podział. Zasady te są bowiem analogiczne do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości – z przepisów art. 116 ust. 2 pkt 3 oraz art. 122 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jednoznacznie, że jeżeli wywłaszczenie nieruchomości obejmuje jedynie jej część, to obowiązkowo należy dokonać jej uprzedniego podziału. Skoro zatem przedmiotem zwrotu ma być jedynie część wywłaszczonej nieruchomości, to logicznym jest to, że bez jej podziału zwrot jest niedopuszczalny. Co prawda skarżący sugeruje m.in. podział nieruchomości polegający na wyodrębnieniu lokali, które nie zostały przeznaczone pod działalność Muzeum Historii Miasta Ł. Należało ocenić możliwość dokonania takiego podziału przede wszystkim dlatego, że podział nieruchomości przy zwrocie jej części należy rozumieć jako jej podział fizyczny (polegający na stworzeniu odrębnych nieruchomości, obejmujących zarówno grunt, jak i wszystko co na nim stoi, które będą mogły być wyłączną własnością różnych podmiotów) na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem ustanowienie odrębnej własność lokalu jest dokonywane jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r., nr 80, poz. 903 ze zm.) i podlega reżimowi prawa cywilnego – dla jego skuteczności jest bowiem wymagane oświadczenie woli właściciela nieruchomości. Wyodrębnienie lokalu powoduje, że tylko sam lokal jest objęty wyłącznym prawem własności, natomiast grunt pod budynkiem, w którym ten lokal się znajduje, jest współwłasnością w częściach ułamkowych. Nie jest natomiast możliwy zwrot części wywłaszczonej nieruchomości polegający na przyznaniu ułamkowej części w prawie własności gruntu.

Reasumując , trafny okazał się zarzut skarżącego, że organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, który pozwalał i na właściwą merytoryczną ocenę decyzji Starosty, jak i na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Żadne inne wady postępowania, niż wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Ponadto przy rozpoznawaniu sprawy organy administracji winny mieć również uwadze względy ekonomiki procesowej, wynikające w szczególności z zasady szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 K.p.a. Dotyczy to również organu odwoławczego, orzekającego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda winien zatem wziąć pod uwagę również wieloletni okres toczącego się postępowania.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że Wojewoda bezzasadnie uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czego skutkiem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien zastosować się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a przede wszystkim dokonać samodzielnej oceny zebranego materiału dowodowego i dopiero wówczas rozstrzygnąć, czy sprawa wymaga uzupełnienia dowodów i ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie uzasadniającym uchylenie decyzji organu I instancji.

IB