Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 415/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz.1623 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części jako K.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 9 maja 2011r. orzekł o niezbędności wejścia przez A. C. na teren sąsiedniej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38, działka nr 62, obręb [...], w celu wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 30 marca 2011r., przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się na działce nr 61/1 w obrębie [...], przy ul. A 40 w Ł.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że inwestorka dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu wykopu, oczyszczeniu fundamentu, wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej poprzez docieplenie styropianem i zamontowaniem folii kubełkowej, wykonaniu odwodnienia rurą na podsypce piaskowej, zasypaniu wykopu, wykonaniu opaski z płyt betonowych, ustawieniu rusztowania, zamocowaniu styropianu, wykonaniu tynku, demontażu rusztowania, uporządkowaniu terenu, przywróceniu stanu pierwotnego. Inwestorka nie uzyskała zezwolenia właściciela sąsiedniej nieruchomości. Organ wskazał, że z przedłożonego orzeczenia technicznego sporządzonego przez inżyniera posiadającego uprawnienia budowlane wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany w latach 1959 – 1961 znajduje się w dobrym stanie technicznym pozwalającym na bezpieczne jego użytkowanie i możliwość wykonania powyższych robót budowlanych. Warunki korzystania z terenu sąsiedniej nieruchomości mają obejmować zajęcie pasa terenu o szerokości 1,6m, długości 15m na terenie działki nr 62 przy ul. A 38 w Ł. tj. pasa wzdłuż granicy budynku objętego zakresem robót budowlanych, celem wykonania wykopu i ustawienia rusztowania, bez miejsca na składowanie materiałów i ustawienia betoniarki. Ustalono, że materiały potrzebne do prowadzenia robót budowlanych będą składowane i dostarczane na rusztowanie od strony posesji przy ul. A 40. Dla oznaczenia miejsca prowadzenia prac przewidziano wygrodzenie taśmą lub zabezpieczenie sąsiedniego terenu w inny sposób zgodnie z potrzebami. Termin zajęcia terenu określono na 10 dni licząc od dnia rozpoczęcia prac zgodnie z wnioskiem, przy czym termin rozpoczęcia robót budowlanych ma rozpocząć bieg od dnia ostateczności decyzji. Zobowiązano też inwestorkę do uporządkowania terenu w ciągu siedmiu dni po zakończeniu prac oraz do naprawienia szkód powstałych, w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Organ wyjaśnił też, że na wniosek inwestorki wydano już w sprawie decyzję nr [...], w której orzeczono o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania określonych robót budowlanych, jednak została ona uchylona przez organ II instancji, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta. Organ wyjaśnił, że następnie sprawa została zawieszona na wniosek M. G. do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości po śmierci jego żony oraz wyjaśnienia przebiegu granicy między działkami nr 62 i 61/1 położonymi przy ul. A 38 i 40 w Ł. Wojewoda [...] uchylił w dalszej kolejności postanowienie Prezydenta Miasta, stwierdzając brak podstaw do jego zawieszenia pomimo braku ustalonych spadkobierców po zmarłej N. G.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. G. nie zgadzając się ze stwierdzeniem, że ustalenie przebiegu granicy między działkami nie ma wpływu na prowadzone postępowanie z art. 47 ust 2 ustawy. Zdaniem strony przepis dotyczy jedynie niezbędnych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, nie dotyczy jednak prac budowlanych związanych z dociepleniem ściany styropianem. Dodał, że nie był stroną postępowania w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, a nadto Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. wydał dwie sprzeczne ze sobą mapy wskazujące granice jego działki oraz działki sąsiedniej. Wniósł o zbadanie problemu przebiegu granicy, a dopiero potem rozstrzygnięcie o zasadności wejścia. Strona wyjaśniła, że nie ma zastrzeżeń co do wejścia i dokonania rozkopu w celu wykonania izolacji, jednak nie zgadza się na docieplenie ściany. Strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i zawieszenie postępowania do czasu wyjaśnienia przez organ nadzoru budowlanego legalności oraz prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku sąsiadki oraz ustalenia przebiegu granicy przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł., a także uregulowania stanu prawnego działki.

Odwołanie od decyzji złożyła również A. C. kwestionując termin rozpoczęcia realizacji prac budowlanych przypadający na okres zimowy, wskazując, że najpewniejsze będzie wykonanie prac w okresie 7 – 16 maja 2012r.

Decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i czasu wykonania przedmiotowych robót budowlanych i w tym zakresie orzekł, że udostępnienie terenu winno nastąpić w okresie 7 dni roboczych, w terminie pomiędzy 7, a 16 maja 2012r. w godzinach od 9.00 do 18.00, w czasie sprzyjających warunków pogodowych, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyjaśniając okoliczności wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki, które determinują organ do wydania decyzji w trybie art. 47 ustawy. Brak zgody choćby jednego współwłaściciela należy traktować jako "nieuzgodnienie warunków", tj. brak zgody "właściciela sąsiedniej nieruchomości" na wykonanie określonych robót budowlanych. Wskazał, że w dniu 29 marca 2011r. A. C. dokonała skutecznego zgłoszenia robót budowlanych i kilkukrotnie próbowała uzyskać zgodę właścicieli nieruchomości. Bliskie usytuowanie budynku od granicy powoduje, iż wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nie jest możliwe wyłącznie z działki o nr 61/1, a do ich wykonania niezbędne jest wejście na działkę sąsiednią, o nr 62.

W ocenie organu odwoławczego rozstrzygając powyższą kwestię należy wziąć pod uwagę warunki atmosferyczne mogące panować wczesną wiosną, dlatego też przychylił się do wniosku inwestorki i w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i czasu wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Dodał, że na etapie tego postępowania organ nie bada przebiegu granicy pomiędzy działkami właściciela sąsiedniej nieruchomości i inwestora. Uprawnienie inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane podlega bowiem badaniu na etapie złożenia zgłoszenia.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. G. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu i zarzucił naruszenie praw nabytych decyzjami administracyjnymi, a nadto naruszenie art. 7, 10 i 77 K.p.a. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji R. P.. Zdaniem skarżącego wyjaśnienie przebiegu granicy pomiędzy posesjami powinno być przez organ odwoławczy potraktowane jako zagadnienie wstępne w postępowaniu dotyczącym zakresu planowanych robót budowlanych, w tym głównie docieplenia obiektu. Podważył też konieczność wykonania robót budowlanych. Zarzucił naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez brak ustalenia kręgu stron postępowania z uwagi na orzekanie w sprawie w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a nadto naruszenie art. 139 K.p.a.. Dodał, że organ nie ustalił z nim terminu realizacji robót, co umożliwia ich realizację pod nieobecność skarżącego, a także dowolne posługiwanie się jego nieruchomością oraz swobodne poruszanie się po tym terenie.

W piśmie z dnia 23 kwietnia 2012r. skarżący podniósł, że wydane decyzje administracyjne powodują, że A. C. dokona docieplenia budynku zajmując w ten sposób część działki sąsiedniej, co narusza jego prawo własności. Zarzucił też rozbieżność decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedni co do zakresu robót budowlanych z zakresem robót objętych zgłoszeniem, oraz brak zastosowania przepisu art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy w części dotyczącej zagrożenia mienia tj. ogrodzenia oraz roślin.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż jak wynika ze zgodnych oświadczeń stron złożonych na rozprawie w dniu 16 listopada 2012r., zakres prac objętych decyzją organu I instancji został wykonany. Taka sytuacja zaś niewątpliwie odpowiada przesłance opisanej w art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – w dalszej części uzasadnienia jako: P.p.s.a.). W dalszej części uzasadnienia Sąd odniósł się także do merytorycznych zarzutów skargi.

W dniu 10 stycznia 2013r. strona skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia.

Postanowieniem z dnia 26 marca 2013r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli wedle stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zrealizowanie robót budowlanych określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy nie uczyniło postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Zaskarżona decyzja pozostaje w obrocie prawnym i brak jest podstaw do przyjęcia, że ze względu na jej wykonanie, polegające na zrealizowaniu przez inwestorkę prac budowlanych, nie podlega ona sądowej kontroli.

Nadto NSA wskazał, iż przepis art. 47 ustawy odnosi się do trzech stosunków prawnych:

1) stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy inwestorem a organem wydającym decyzję, o której mowa w ust. 2;

2) stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy organem wydającym decyzję, o której mowa w ust. 2, a właścicielem (najemcą) sąsiedniej nieruchomości;

3) stosunku cywilnoprawnego pomiędzy inwestorem a właścicielem (najemcą) sąsiedniej nieruchomości (vide: Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 510). Istnienie stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy organem wydającym decyzję, o której mowa w ust. 2, a właścicielem (najemcą) sąsiedniej nieruchomości tworzy po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej uprawnienie do zakwestionowania legalności decyzji zezwalającej na wejście na jego nieruchomość. Koncepcja Sądu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania w przypadku zrealizowania robót przez inwestora jest zatem nie do zaakceptowania również z tego powodu, że jej przyjęcie czyniłoby de facto niemożliwym zaskarżenie przez właściciela nieruchomości sąsiedniej decyzji zezwalającej na wejście na teren jego nieruchomości, a to z tego względu, że określone w decyzji terminy na wykonanie robót budowlanych upływają zazwyczaj przed rozpoznaniem skargi przez sąd administracyjny. W przypadku uznania, że wykonanie takiej decyzji powoduje bezprzedmiotowość postępowania, właściciel nieruchomości pozbawiony byłby prawa do merytorycznego rozpoznania jego skargi. Wobec powyższego NSA stwierdził, iż zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a zatem w rozpoznawanej sprawie niedopuszczalne było bowiem umorzenie postępowania. W konsekwencji, za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) albowiem Sąd I instancji uchylił się od kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Za nieusprawiedliwiony NSA uznał natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż przesłanka wznowieniowa może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest bowiem uzależniona od tego, czy strona uprawniona zechce z niej skorzystać. Art. 147 jednoznacznie stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. "następuje tylko na żądanie strony". W tym zakresie postępowanie toczy się zgodnie z zasadą skargowości. W postępowaniu administracyjnym prawami procesowymi rozporządza strona postępowania i do jej oceny ustawodawca pozostawił podjęcie obrony. Sąd rozstrzygający sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, nie ma podstaw do stwierdzenia z urzędu, że podmiot, który nie wniósł skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym.

NSA dodał nadto, iż w rozpoznawanej sprawie okoliczność śmierci jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy zezwolenie nie miały wpływu na spełnienie przesłanki braku zgody z art. 47 ust. 2 ustawy, bowiem do spełnienia tej przesłanki wystarczy brak zgody choćby jednego współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości, co w niniejszej sprawie miało miejsce, albowiem bezsporne jest, że skarżący, jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, zgody takiej nie wyraził.

Uchylając sprawę do ponownego rozpoznania NSA podkreślił, iż prowadząc ponownie sprawę, Sąd I instancji winien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag wyżej poczynionych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, określającymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W innym wypadku skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był przepis art. 47 ustawy stanowiący, iż jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2).

Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż wprowadza on ograniczenie praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy czym ograniczenie to może mieć charakter dobrowolny (gdy sąsiad wyraża zgodę na wejście na jego posesję) lub przymusowy w drodze decyzji administracyjnej. Ten tryb rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest dopuszczalny jednak wyłącznie po wcześniejszym podjęciu przez inwestora prób uzgodnienia z sąsiadem warunków wejścia na teren jego nieruchomości i w sytuacji braku powodzenia takich działań. Wówczas decyzja, o której mowa w art. 47 ust. 2 ustawy zastępuje zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości (vide wyrok WSA w Opolu z dnia 11 października 2007r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 201/07, Lex nr 419005).

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zastosowania powyższej normy przez organy administracji należy wskazać, iż dla oceny zasadności skargi podstawowe znaczenie ma fakt, iż sprawa niniejsza była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznając zasadność skargi kasacyjnej wniesionej od postanowienia umarzającego postępowania sądowoadministracyjne uchylił to orzeczenie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zawarł w motywach wydanego postanowienia wytyczne co do dalszego prowadzenia postępowania przez tutejszy Sąd. Zgodnie natomiast z treścią art. 190 P.p.s.a. sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołany przepis wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również co do zasady nie może odstąpić od wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania.

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wcześniej wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok SN z dnia 9 lipca 1998r., w sprawie sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie w trybie art. 269 P.p.s.a. zawierająca odmienną wykładnię prawa albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych (vide: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, Komentarz do art. 190, akapit 4 i 5). Odnosząc to co powyżej powiedziano do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż nie zaistniały przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013r., w sprawie sygn. akt II OSK 588/13.

Wracając do oceny legalności działań organów administracji w niniejszej sprawie należy wskazać, iż kompetencje organu wynikające z art. 47 ust. 2 ustawy stają się aktualne dopiero wówczas gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, a inwestor przed rozpoczęciem owych robót nie uzyskał zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście lub nie uzgodnił z nim przewidywanego sposobu, zakresu i terminu korzystania z tych obiektów, a także ewentualnej rekompensaty z tego tytułu.

Przenosząc powyższe na grunt realiów niniejszej sprawy należy wskazać, iż nie budzi zastrzeżeń prawidłowość konkluzji organów o braku możliwości wykonania prac budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 30 marca 2011r. z terenu nieruchomości należącej do inwestorki. Organy wskazując zakres robót objętych zgłoszeniem i miejsce ich wykonania zasadnie doszły do przekonania, iż zarówno z technicznego, jak i ekonomicznego punktu widzenia wykonanie owych robót budowlanych możliwe jest jedynie z terenu działki sąsiedniej o nr 62, należącej do skarżącego. Okoliczności te nie spotkały się z przekonywującymi zarzutami skarżącego, a tym samym należy potwierdzić prawidłowość konkluzji organów o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem (vide: wyrok NSA z dnia 9 września 2005r., w sprawie sygn. akt II OSK 15/05, Lex 194720).

Podobnie prawidłowa jest konkluzja organów o braku zgody ze strony właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji na wejście na jego teren celem wykonania prac budowlanych. W tym zakresie NSA w przywoływanym już postanowieniu z dnia 26 marca 2013r. wskazał, iż do spełnienia powyższej przesłanki wystarczający jest brak zgody choćby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej, co w realiach niniejszej sprawy – wobec jednoznacznego zachowania skarżącego – jest okolicznością oczywistą.

Tak ustalony stan faktyczny sprawy przesądza co do zasady o potrzebie wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 47 ust. 2 ustawy – zastępującego zgodę sąsiada na wejście na teren należącej do niego nieruchomości. Kompetencje organów administracji wynikające z analizowanego przepisu obejmują bowiem w pierwszej kolejności konieczność zbadania niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w sytuacji sprzeciwu sąsiada, a dopiero następnie – w przypadku uznania niezbędności takiego wejścia – określenia granic owej niezbędnej potrzeby oraz warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Tym samym rozpoznając wniosek o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, organ administracji powinien ograniczyć się wyłącznie do oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych objętych zgłoszeniem, co do którego organ nie zgłosił sprzeciwu (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Sz 972/11, Lex nr 1123254), zaś pozostała jego aktywność winna dotyczyć określenia warunków korzystania przez inwestora z sąsiedniej nieruchomości.

Dokonując analizy działań organów w powyższym zakresie należy wskazać, iż spełniony został warunek ograniczenia postępowania administracyjnego wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia stosowanego prawa. Organy po ustaleniu istnienia niezbędnej potrzeby skupiły się na ustaleniu zakresu niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Organ odwoławczy decydując się na reformatoryjne rozstrzygnięcie (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) w zakresie warunków korzystania z nieruchomości sąsiedniej określił je w sposób, który należy uznać za rozsądny, zapewniający z jednej strony obiektywną możliwość wykonania robót budowlanych, z drugiej zaś uwzględniający potrzebę ograniczenia do minimum uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej. Tym samym brak jest okoliczności, które podważałyby poprawność rozstrzygnięcia w tym zakresie. Dodatkowo należy jedynie wskazać, iż określenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiedniej nie spotkało się z krytyczną oceną ze strony skarżącego, który w tym zakresie nie formułował zarzutów.

Przechodząc do oceny zarzutów stawianych przez skarżącego należy wskazać, iż bezzasadne są zarzuty ferowania kwestionowanych decyzji pod nieobecność w postępowaniu administracyjnym wszystkich współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej, a także w sytuacji istnienia wątpliwości co do przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami i realizacji części robót budowlanych (docieplenia) na gruncie skarżącego.

W pierwszej z powyższych kwestii należy wskazać, iż w postanowieniu z dnia 26 marca 2013r. NSA podał w jaki sposób należy rozumieć przepis art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 K.p.a. i wykładnia dokonana w tym zakresie jest w niniejszym postępowaniu wiążąca dla Sądu I instancji (art. 190 P.p.s.a.). Ponadto – wbrew zarzutom skargi – brak udziału w postępowaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej pozwalał na prawidłowe zastosowanie przepisu art. 47 ust. 2 ustawy w zakresie przesłanki braku zgodny na wejście na jej teren. Kwestia ta również w sposób wiążący została wyjaśniona przez NSA w postanowieniu z dnia 26 marca 2013r.. Ponadto brak wskazania przez skarżącego pozostałych współwłaścicieli, w taki sposób, który umożliwiałby ich identyfikację, nie dopuszczał jakichkolwiek działań ze strony Sądu celem chociażby zawiadomienia ich o toczącym się postępowaniu.

Natomiast podnoszone przez skarżącego kwestie związane zarówno z ewentualnym przebiegiem granicy, jak i naruszeniem granicy nieruchomości wskutek wykonania docieplenia zasadnie nie zostały uwzględnione w toczonym postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do art. 47 ust. 2 ustawy – o czym była już mowa – organ rozpatrując wniosek o zezwolenie na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości ogranicza się jedynie do dokonania oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, a w przypadku jego zasadności, do określenia zakresu czasowego i przedmiotowego owego wejścia. Oznacza to, że na etapie tego postępowania organ nie bada przebiegu granicy pomiędzy działkami właściciela sąsiedniej nieruchomości i inwestora, a tym samym spór o granicę nie stanowi zagadnienia wstępnego w analizowanym postępowaniu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 110/09, Lex 569566).

Podobnie rozstrzygając zagadnienie prawne na gruncie art. 47 ust. 2 ustawy, organ nie bada kwestii związanych z prawidłowością zakresu robót budowlanych, które mają być wykonane po wejściu na teren sąsiedniej nieruchomości. W analizowanym postępowaniu konieczne jest jedynie ustalenie, że inwestor legitymuje się ostatecznym pozwoleniem na budowę, bądź zgłoszeniem, wobec którego organ nie wzniósł sprzeciwu (vide chociażby: wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 września 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 269/12, Lex 1225226). Zakres legalnych robót budowlanych wykonywanych bądź już wykonanych po wejściu na teren sąsiedniej nieruchomości wynika bowiem z rozstrzygnięć podjętych przez organy architektoniczno – budowlane we właściwym trybie (art. 28 i art. 30 ustawy). Tym samym, zarówno wykonanie prac budowlanych z odstępstwami od dokonanego zgłoszenia, jak i co prawda w zgodzie z owym zgłoszeniem, ale wobec którego legalności istnieje uzasadniona wątpliwość, może uzasadniać wszczęcie odrębnego trybu postępowania umożliwiającego naprawienie stwierdzonych nieprawidłowości. Bez wątpienia jednak trybu tego nie określa przepis art. 47 ust. 2 omawianej ustawy i tym samym zarzuty skarżącego w powyższym zakresie w postępowaniu tym nie mogły zostać uwzględnione.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P., bowiem przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia jest rangi ustawowej i ograniczając własność czyni to jedynie czasowo nie naruszając istoty prawa własności.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł, jak w sentencji.

LS