Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1068/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 17 art. 33
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 723/17 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 15 maja 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce słów: "Gminy W." wpisuje słowa: "Burmistrza Miasta i Gminy W.".


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 723/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Burmistrza Gminy W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) maja 2017 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty W. z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) Zarząd Powiatu W. na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), w związku z art. 17 pkt. 6 lit. b oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach K., M. i G. w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych.

Postanowienie wydane zostało w związku z uchwałą Rady Miejskiej we W. z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. obszaru oraz pismem Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia (...) stycznia 2017 r., w którym organ ten zwrócił się do Zarządu Powiatu W. o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego uchwałą, zgodnie z art. 17 pkt. 6 lit. b u.p.z.p.

W uzasadnieniu postanowienia Zarząd Powiatu wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.s.p." każdy powiat, w tym Powiat W. wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie między innymi rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy. Powyższe zadania zostały ujęte w Powiatowym Programie Przeciwdziałania Bezrobociu oraz Aktywizacji Lokalnego Rynku Pracy, a także w Strategii Rozwoju Powiatu W. W ocenie Zarządu Powiatu W. zawarte w § 6 i 15 projektu planu miejscowego projektowane ograniczenia w możliwości chowu i hodowli zwierząt wkraczają zbyt głęboko w prawo swobodnego kształtowania metod i intensywności gospodarowania w rolnictwie przez dysponentów gruntów rolnych na terenach objętych uregulowaniami planu. Skutkiem tego będzie zahamowanie rozwoju gospodarstw rolnych i spadek ich dochodowości, może to również doprowadzić do rezygnacji części podmiotów z działalności gospodarczej w rolnictwie, co z kolei może wpłynąć na wzrost bezrobocia i pogorszenie sytuacji na powiatowym rynku pracy. W ocenie Zarządu Powiatu możliwość negatywnego wpływu na środowisko spowodowanego hodowlą może być wystarczająco eliminowana na etapie prowadzenia stosownych postępowań administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie produkcji, a w okresie późniejszym poprzez rygorystyczne kontrolowanie przestrzegania ustaleń wydanych w sprawie decyzji administracyjnych oraz przepisów środowiskowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej w skrócie jako SKO) po rozpoznaniu zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy W., postanowieniem z dnia (...) maja 2017 r. znak: (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

SKO podzieliło stanowisko Zarządu Powiatu, że ewentualna możliwość negatywnego wpływu na środowisko spowodowanego hodowlą może i powinna być eliminowana na etapie odpowiedniego postępowania administracyjnego poprzedzającego rozpoczęcie działalności, a następnie przez rygorystyczne kontrolowanie przestrzegania ustaleń określonych i zawartych w decyzji administracyjnych oraz decyzji środowiskowych.

Zdaniem SKO wprowadzenie zakazu chowu i hodowli zwierząt będzie niewątpliwie skutkowało istotnymi ograniczeniami swobody właścicieli terenów objętych projektowanym planem w dysponowaniu własnymi nieruchomościami na cele rolnicze, w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. W dłuższym okresie projektowane zakazy z całą pewnością przyczynią się do zahamowania rozwoju inwestycji, a także będą miały negatywny wpływ na rynek pracy.

SKO podniosło, że rozstrzygając wnioski złożone w oparciu o art. 17 pkt 1 u.p.z.p. organ planistyczny nie uwzględnił interesów właścicieli nieruchomości, które zlokalizowane są na obszarze objętym opracowywanym planem, chcąc wprowadzić zapisy całkowicie ograniczające swobodę decydowania w zakresie możliwości rolniczego zagospodarowania tych nieruchomości. Wprowadzenie zakazu doprowadzi do zastoju w rozwoju istniejących gospodarstw, zmieni uwarunkowania ekonomiczne (w tym konkurencyjność w branży), nałoży na przedsiębiorców rolnych konieczność elastyczności i swobody w kształtowaniu kierunków oraz rozmiarów produkcji rolnej i to zarówno w bliskiej, jak i dalszej perspektywie. W ocenie SKO zapisy planu miejscowego nie powinny tych możliwości ograniczać tym bardziej, że tereny objęte tym rygorystycznym zapisem stanowią zwarty obszar wysokotowarowej gospodarki rolnej i posiadają odpowiednią dla swojej dziedziny infrastrukturę techniczną. Wpływ wprowadzenia zakazu na powiatowy rynek pracy jest bezsporny i zahamuje tworzenie nowych miejsc pracy w dłuższej perspektywie.

Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że własność podlega ochronie konstytucyjnej, to jednak może ona niekiedy ustąpić wartościom wyżej cenionym przez ustawodawcę. Ten priorytet powinien być w sposób jednoznaczny wskazany i szczegółowo uzasadniony. Proponowane przez Gminę zapisy projektu planu naruszają przepisy prawa. Zdaniem SKO projekt planu miejscowego w proponowanych zapisach narusza art. 6 u.p.z.p., a także art. 140 Kodeksu cywilnego. SKO podniosło, że konstytucyjne i ustawowo ukształtowane prawo własności nie może być modyfikowane na podstawie aktów prawnych niższych rangą niż ustawy, jak plan miejscowy.

Podejmowane rozstrzygnięcia planistyczne muszą być ukierunkowane na osiągnięcie określonego celu, a w tym przypadku takim celem jest optymalne wykorzystanie określonego obszaru, stworzenie warunków dla gospodarczego rozwoju i wykorzystania zasobów terenów poddanych ingerencji planistycznej. Przedmiotowy projekt planu stanowi zaprzeczenie tych celów. Jeśli nie istnieją wynikające z przepisów prawnych wyraźne przeciwwskazania, to całkowicie odmienne w stosunku do ekonomicznej predystynacji danego terenu przeznaczenie w planie, powinno być uznane za nadużycie władztwa planistycznego i może stanowić podstawę do unieważnienia planu uchwalonego w takim kształcie.

Burmistrz Miasta i Gminy W. wniósł skargę na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie art. 1 ust. 2 i art. 6 u.p.z.p. poprzez ich błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wniesiono o uchylenie w całości postanowień wydanych w obu instancjach.

Pismem z dnia (...) października 2017 r. swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 958) oraz art. 8 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie dalej jako "P.p.s.a." zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonując kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć w pierwszej kolejności wywiódł, że rozpoznanie wniosku o uzgodnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma miejsce w zakresie, jaki wyznaczają przepisy u.p.z.p. i z uwzględnieniem kompetencji przypisanych organowi uzgadniającemu przez przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa. Wyłącznie przepisy powszechnie obowiązującego prawa mogą stanowić podstawę odmowy uzgodnienia, zaś nieustalenie istotnych elementów stanu faktycznego pozwalających na stwierdzenie ziszczenia się dyspozycji tych przepisów, stanowi podstawę do uchylenia postanowienia odmawiającego uzgodnienia. Odmowa uzgodnienia stanowi bowiem ingerencję w wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne gminy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Organ uzgadniający swoimi działaniami wkracza w sferę zadań własnych gminy i dlatego też jego rozstrzygnięcia muszą być podejmowane w granicach i na podstawie przepisów prawa. Nie uzgadniając projektu planu miejscowego uprawniony organ musi wskazać podstawę prawną dla podjęcia rozstrzygnięcia, którego skutki są daleko idące bowiem zamykają drogę do uchwalenia planu miejscowego w kształcie przedłożonym do uzgodnienia. Ingerencja ta musi być wykonywana tak, aby nie pozbawić gminy jej uprawnień i wręcz uniemożliwić realizacji ustawą nakazanych obowiązków.

Sąd podzielił zarzut strony skarżącej oraz Rzecznika Praw Obywatelskich, że poddane kontroli w niniejszej sprawie postanowienie Zarządu Powiatu W. wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa określających kompetencje tego organu w ramach procedury uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydając postanowienie odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu planu miejscowego Zarząd Powiatu W. jako źródło swojej kompetencji wskazał na art. 4 u.s.p. zgodnie z którym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w szczególności w zakresie: rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy. Zarząd Powiatu wskazał, że powyższe zadania zostały ujęte w Powiatowym Programie Przeciwdziałania Bezrobociu oraz Aktywizacji Lokalnego Rynku Pracy, a także w Strategii Rozwoju Powiatu W., co wiąże organ uzgadniający. Uwzględniając powyższe Zarząd Powiatu W. zakwestionował zapisy w § 6 i 15 projektu planu miejscowego, które wprowadzają zakaz lokalizowania nowych przedsięwzięć związanych z działalnością rolniczą w zakresie chowu i hodowli zwierząt na terenie oznaczonym symbolem (...).

W opinii Sądu pierwszej instancji przedstawione w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień przesłanki odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego nie znajdują oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Odmowa uzgodnienia nastąpiła z pominięciem przytoczenia norm prawa materialnego, na podstawie których można byłoby wyprowadzić kompetencję zarządu powiatu do zakwestionowania projektu planu. W tym zakresie organ uzgadniający przywołał przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.s.p. powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z kolei art. 4 u.s.p. wyznacza zakres działania i wskazuje zadania publiczne realizowane przez te jednostki samorządu lokalnego. W przeciwieństwie do gminy powiat może wykonywać tylko zadania wyraźnie przypisane mu przez ustawodawstwo. Właściwość powiatu do realizacji zadań własnych dotyczyć może tylko lokalnych zadań o charakterze ponadgminnym i zadania te muszą wyraźnie wynikać z przepisów ustaw prawa materialnego. Art. 4 u.s.p. określa jedynie obszary, w jakich powiaty wykonują zadania. Art. 4 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.s.p. to ogólne normy o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje konieczności uwzględniania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strategii rozwoju powiatu, tak jak obowiązek taki na podstawie art. 39 ust. 3 u.p.z.p. dotyczy planu zagospodarowania województwa. Zarówno argumentacja przytoczona przez Zarząd Powiatu, jak i przedłożone Sądowi akta sprawy wskazują, że rozpatrzenie sprawy w trybie uzgodnienia nastąpiło w oderwaniu od jakichkolwiek prac inwestycyjnych realizowanych lub planowanych przez Powiat W., co ewentualnie mogłoby uprawniać do wykazywania sprzeczności przyjętych rozwiązań z inwestycjami o znaczeniu ponadgminnym.

Organy nie wskazały szczegółowej normy prawa materialnego, z której wynikałoby zadanie powiatu polegające na przeciwdziałaniu bezrobociu. Również z powoływanej Strategii Rozwoju Powiatu W. na lata 2014 – 2020, która jak wyżej wskazano nie wiąże gminnych organów planistycznych, brak jest zapisów z których wynikałoby, że prowadzone były badania w zakresie prognozowanego wzrostu zatrudnienia w sektorze rolnictwa obejmującym hodowlę zwierząt i to na obszarze oznaczonym symbolem (...). Podobnie w przepisach ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, z późn. zm.), która to - w rozumieniu art. 4 u.s.p. jest ustawą określającą zadania powiatu w zakresie przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, brak jest przepisu zawierającego normy kompetencyjne dla powiatów oraz ich organów do podejmowania określonych nimi działań w tym zakresie. Zadania samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy zostały wymienione w art. 9 ust. 1 ustawy. Wszystkie te zadania wykonywane są jednak przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. Z mocy art. 12 pkt 9c u.s.p. rada powiatu ma wyłącznie kompetencję w postaci uchwalania powiatowego programu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy. Trudno wysnuć wniosek, jakoby zarząd powiatu miał kompetencję do uzgadniania projektu planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 17 u.s.p.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p. określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika nakaz uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeb interesu publicznego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1959/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy mieszkaniec gminy jako członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym jednak zakresie naruszając jednocześnie prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe. Powyższe kwestie mogą podlegać kontroli sądu lecz nie na etapie uzgodnienia projektu planu. Zgodność z prawem takiej ingerencji sąd administracyjny władny jest ocenić tylko w ramach kontroli uchwały w sprawie przyjęcia planu, względnie wojewoda w ramach sprawowanego nad gminą. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tej części argumentacja przytoczona przez SKO oraz Zarząd Powiatu W. była zatem całkowicie chybiona i wkraczała w przysługujące Gminie W. władztwo planistyczne. Zdaniem Sądu, nie jest rolą organów ocenianie w procedurze uzgodnieniowej, czy ingerencja w prawo własności mieści się w ramach swobody planistycznej gminy. Tym samym wydając postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu planu Zarząd Powiatu W., a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymując to postanowienie w mocy, naruszyły art. 24 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wykroczenie poza granice właściwości rzeczowej Zarządu Powiatu W.

Sąd zauważył, że wymieniony § 6 projektu planu zamieszczony został w Rozdziale 2 – Przepisy szczegółowe – w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Zgodnie z § 6 pkt 1 ustalono zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych na terenach oznaczonych symbolami (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), z wyjątkiem inwestycji celu publicznego. Zgodnie z pkt 3 ustalono zakaz lokalizowania nowych przedsięwzięć związanych z działalnością rolniczą w zakresie (a) chowu i hodowli zwierząt, (b) przetwórstwa produktów pochodzenia zwierzęcego, (c) utylizacji odpadów pochodzenia zwierzęcego. Z kolei zgodnie z drugim z zakwestionowanych zapisów - § 15, zawarto ustalenia w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na terenie oznaczonym symbolem (...). Argumentacja zawarta w postanowieniu Zarządu Powiatu dotyczy wyłącznie tych dwóch paragrafów, tymczasem zakaz lokalizacji nowych budynków przewidziany został również w § 14, w którym ustalono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na pozostałych terenach rolnych na obszarze planu, oznaczonych symbolami (...), (...). W świetle powyższego niezrozumiałym jest dlaczego wykazywane przez Zarząd naruszenia prawa własności i niebezpieczeństwo zahamowania rozwoju działalności rolniczej odnosić się mają wyłącznie do obszaru objętego symbolem (...), który jak wynika z rysunku projektu planu stanowi stosunkowo niewielki procent ogólnej powierzchni terenów rolnych objętych ww. symbolami. Zakwestionowanie zakazu nowych inwestycji w zakresie hodowli i chowu zwierząt wyłącznie w zakresie obszaru o symbolu (...) nasuwa wątpliwości co do rzeczywistych przyczyn odmowy uzgodnienia projektu planu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Powiatu W. z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...).

W skardze kasacyjnej SKO zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 33 u.s.p. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 17 u.s.p. w związku z art. 9 ust 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i w związku z art. 17 ust. 6 pkt. b u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, prowadzące w konsekwencji do błędnego przyjęcia, że Zarząd Powiatu nie wykonuje ustawowych zadań powiatu poprzez powiatowy urząd pracy, a w konsekwencji, że nie posiada kompetencji w zakresie przeciwdziałaniu bezrobocia oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy w ramach uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy Zarząd Powiatu posiada kompetencje przyznane przez przepis szczególny w zakresie przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy i jego obowiązkiem jest w ramach procedury uzgodnieniowej uwzględniać również realizację tych zadań;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą w konsekwencji do przyjęcia, że proponowane zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają istoty prawa własności właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym planem, podczas gdy zapisy te w istocie w znaczący sposób ograniczają prawo własności tych osób, naruszając przy tym konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Nietrafnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 u.s.p. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 17 u.s.p. w związku z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i w związku z art. 17 ust. 1 pkt 6b u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie. Strona skarżąca kasacyjnie argumentuje przy tym, że Zarząd Powiatu wykonuje ustawowe zadania poprzez powiatowy urząd pracy i posiada kompetencje w zakresie przeciwdziałaniu bezrobocia oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy w ramach uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zakres kompetencji organów samorządu powiatowego wynika z zadań publicznych przekazanych samorządowi do wykonywania. Organy samorządu terytorialnego nie mają uprawnień do swobodnego kreowania kompetencji. Podstawą prawną do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze u.p.z.p. zgodnie z którym organ wykonawczy gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań samorządowych. Kompetencja do uzgadniania projektu planu miejscowego w zakresie zadań samorządowych powiatu nie oznacza, że każde zadanie publiczne przekazane samorządowi powiatowemu podlega uzgodnieniu na etapie przygotowywania projektu planu miejscowego. Zakres uzgodnienia musi uwzględnić treść planu miejscowego, jakim jest kształtowanie ładu przestrzennego poprzez ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczanie inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Tym samym tylko w zakresie, w jakim zadania samorządu powiatowego powinny być ujęte w planie miejscowym, zarząd powiatu posiada kompetencje do jego uzgodnienia. Wbrew więc stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, ani z art. 9 ust. 1 ani też z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, z późn. zm.) nie wynika, aby którekolwiek z kompetencji objętych art. 9 ust. 1 ww. ustawy dotyczyła uzgadniania projektu planu miejscowego lub też kształtowania ładu przestrzennego poprzez ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Zadanie publiczne polegające na przeciwdziałaniu bezrobociu nie może być podstawą do uzgadniania projektu planu miejscowego, ponieważ plan miejscowy nie jest aktem podejmowanym w zakresie polityki rynku pracy. Także aktywizacja lokalnego rynku pracy nie jest uzasadnieniem do uzgadniania projektu planu miejscowego. Miejscowe plany zagospodarowania terenu nie zostały wskazane przez ustawodawcę w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jako instrumenty zarówno przeciwdziałaniu bezrobociu, jak i aktywizacji lokalnego rynku pracy.

Zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest również bezzasadny, ponieważ przepis ten określa, że zadania objęte art. 9 ust. 1 tej ustawy są wykonywane przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował, aby powiatowy urząd pracy nie wchodził w skład powiatowej administracji zespolonej lub też nie wykonywał zadań objętych art. 9 ust. 1 tej ustawy.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 33 u.s.p. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 17 u.s.p. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 4 ust. 1 pkt 17 u.s.p. nie stanowi podstawy do uzgadniania projektu planu miejscowego. Artykuł 4 tej ustawy wylicza jedynie zadania publiczne, które zostały przez ustawodawcę przekazane samorządowi powiatowemu do wykonywania, ale żeby dane zadanie realizować, to organy samorządu powiatowemu muszą posiadać określone kompetencje. Tym samym nie wystarczy, że w art. 4 ust. 1 pkt 17 u.s.p. zostało określone zadanie publiczne powiatu w postaci przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy. Ustawodawca zobowiązany był uchwalenia odrębnej ustawy (obecnie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) w której enumeratywnie wymienił, jakie to kompetencje posiada samorząd powiatowy, jakie samorząd wojewódzki i jakie wojewoda w zakresie realizacji zadania obejmującego ww. przeciwdziałanie bezrobociu oraz aktywizację lokalnego rynku pracy. Gdyby uznać za trafne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, to niepotrzebne byłyby ustawy prawa materialnego, skoro sam art. 4 u.s.p. zawierający wyliczenie zadań publicznych powiatu byłby wystarczającą podstawą do dobierania przez organy powiatu stosownych kompetencji. Takie stanowisko wskazywałoby na pozycję samorządu jako podmiotu autonomicznego, a nie jako formę decentralizacji władzy wykonawczej wynikającej wprost z art. 15 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 33 u.s.p., ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie. Zgodnie z jego treścią zarząd powiatu wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. Nie ulega wątpliwości, że zadania z zakresu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy są wykonywane przy wykorzystaniu administracji zespolonej w postaci dyrektora powiatowego urzędu pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego obejmujący art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że proponowane zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają istoty prawa własności właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym planem, podczas gdy zapisy te w istocie w znaczący sposób ograniczają prawo własności tych osób, naruszając przy tym konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kwestia ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości objętych projektem planu miejscowego nie jest objęta zakresem uzgadniania zarządu powiatu. Powiat, ani też zarząd powiatu nie posiada zadania publicznego obejmującego ochronę praw właścicieli w planie miejscowym obowiązującym na części terenu powiatu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca to organom gminy, a nie powiatu powierzył zadanie publiczne w postaci kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jest to zadanie własne gminy. Tym samym swoiste domniemywanie przez organ wykonawczy powiatu kompetencji do uzgadniania projektu planu miejscowego nie tyle w zakresie zadań samorządowych, ile w związku z ochroną prawa własności prywatnych podmiotów stanowi działanie wykraczające poza konstytucyjną zasadę wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą każdy organ publicznych działa na podstawie i w granicach prawa.

Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ w zakresie uzgadniania projektu planu miejscowego Zarząd Powiatu nie miał kompetencji do uzgadniania ze względu na zakres ingerencji projektu planu miejscowego w konstytucyjne chronione oprawa i wolności obywatelskie. Także zarzut naruszenia w tej sprawie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego są bezzasadne, ponieważ na etapie uzgadniania kwestie ingerencji w prawo własności pozostawały poza kompetencją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jak i Zarządu Powiatu W.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 u.p.z.p. Ocena, czy organy Gminy W. w procesie przygotowywania projektu planu miejscowego uwzględnią prawo własności także nie, nie podlegała w tej sprawie kompetencji ani organowi pierwszej instancji (Zarząd Powiatu) ani też drugiej instancji (Samorządowe Kolegium Odwoławcze).

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 u.p.z.p. został błędnie sformułowany, ponieważ ten artykuł składa się z dwóch odrębnych paragrafów, a paragraf 2 z dwóch punktów. Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje konkretyzacji zarzutu skargi kasacyjnej, jeżeli strona skarżąca nie sprecyzowała zakresu zaskarżenia. Artykuł 6 u.p.z.p. zawiera kilka odrębnych norm prawnych i tym skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, która norma (lub który przepis) został naruszony, to tego braku nie może uzupełnić Sąd drugiej instancji.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie 156 § 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. i art. 25 § 1 oraz art. 32 P.p.s.a. sprostował zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie obejmującym oznaczenie strony wnoszącej skargę w ten sposób, że jako stronę wskazał Burmistrza Miasta i Gminy W., ponieważ stroną skarżącą w tej sprawie był Burmistrz jako strona wnioskująca o uzgodnienie projektu planu miejscowego, a nie gmina, a to dlatego, że w tej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie ustawy o samorządzie gminnym.