Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2275/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 41 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Op 623/17 w sprawie ze skargi T.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Op 623/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę T.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 3 października 2012 r. T.R. (dalej beneficjent, wnioskodawca bądź skarżący) wniósł do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie m.in. zasiłku okresowego "z powodu braków środków na życie i leczenie". Oświadczył, że z tytułu świadczenia rentowego dysponuje jedynie kwotą 15,42 zł, ponieważ pozostałe środki zostały zablokowane przez bank "A" SA na poczet egzekucji komorniczych "z powodu zerwania umowy przez (...) Urząd Miejski w [...], jaka została zawarta dnia [...] listopada 2011 r.".

Działający z upoważnienia Burmistrza [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Burmistrz) decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...], odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie podał, że zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ups), zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność i bezrobocie, oraz że prawo do świadczeń z pomocy społecznej "warunkuje kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ustawy". Burmistrz wyjaśnił pojęcie dochodu w świetle ww. ustawy. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania stwierdził, że dochodem wnioskodawcy we wrześniu 2012 r. była renta z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 595,26 zł, która przekracza kryterium dochodowe o 53,26 zł, zatem wnioskodawca nie kwalifikuje się do otrzymania zasiłku okresowego. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Źródłem utrzymania we wrześniu 2012 r. była renta inwalidzka w wys. 595,26 zł i ze świadczenia rentowego są potrącane należności alimentacyjne. Beneficjent w miesiącu wrześniu 2012 r. nie uiścił opłat związanych z utrzymaniem mieszkania. Nie reguluje też opłat czynszowych, co doprowadziło do powstania zadłużenia (na dzień 30 czerwca 2012 r. zadłużenie wynosiło 29.487,41 zł). Biorąc pod uwagę oświadczenie skarżącego, że z tytułu świadczenia rentowego dysponuje jedynie kwotą 15,42 zł, gdyż pozostałe środki zostały zablokowane przez bank na poczet egzekucji komorniczych "...z powodu zerwania umowy przez władze Urząd Miejski w [...], jaka została zawarta dnia [...] listopada 2011 r.", pracownik socjalny podjął działania zmierzające do ustalenia, na poczet jakich zadłużeń zostało dokonane potrącenie komornicze z konta bankowego beneficjenta. W ramach podjętych działań nie ustalono, by jakiekolwiek środki z konta bankowego wnioskodawcy w miesiącu wrześniu 2012 r. zostały zablokowane na poczet wierzytelności, na które wskazywał skarżący. Stąd ustalono, że dochodem beneficjenta w miesiącu wrześniu 2012 r. była renta z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 595,26 zł.

Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej warunkuje kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 ups, które dla skarżącego, jako osoby samotnie gospodarującej, wynosi 542 zł. Jednym z warunków kwalifikujących do przyznania zasiłku okresowego z pomocy społecznej jest spełnianie kryterium dochodowego. Ustalony dochód przekracza kryterium dochodowe o 53,26 zł. W związku z powyższym ww. nie kwalifikuje się do otrzymania zasiłku okresowego. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, ponieważ rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych Ośrodka. Ze względu na ograniczony budżet, jakim dysponuje tut. Ośrodek, przyznawanie pomocy uzależnione jest od liczby osób ubiegających się o pomoc i od wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Wobec ograniczonych środków finansowych tut. Ośrodek musi rozdzielać posiadane fundusze między liczbę osób najbardziej potrzebujących wsparcia i nie może zabezpieczyć potrzeb wszystkich osób ubiegających się o pomoc. W listopadzie 2012 r. wpłynęło 637 podań o udzielenie pomocy, a w grudniu 2012r. (na dzień wydawania decyzji tj. [...] grudnia 2012 r.) - 410 podań. W 2012 r. Ośrodek otrzymał na zasiłki okresowe kwotę 1.793.000 zł. Z tej formy pomocy korzysta około 1050 rodzin i osób [k. 15 akt Burmistrza].

W odwołaniu od decyzji T.R. wywiódł, że: jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji; pozbawiono go "pomocy tytułem usług opiekuńczych, jak również prawa do ustawowego jednego ciepłego posiłku dziennie oraz talonów żywnościowych". Organ odstąpił od zajęcia stanowiska w kwestii rozważenia jego sytuacji na podstawie art. 41 ups. Burmistrz odmówił przyznania pomocy "w formie zasiłku okresowego na zakup żywności, środków higienicznych i na dokonanie opłat, nie wskazując jak ma rozdysponować posiadane środki na wymienione cele". Skarżący jest "obciążony wyrokiem o eksmisję i ma nakaz opuszczenia mieszkania", a organ nie wyjaśnia, jakie działania w związku tym zamierza wobec niego podjąć. Organ "lakonicznie wspomina o jakiś świadczeniach na rzecz innych osób, z jakich to suchych danych nic nie wynika, ponieważ nie stanowią faktycznego udokumentowanego stanu rzeczowego w przedmiocie sprawy". W okresie, gdy na terenie gminy występowało bardzo duże bezrobocie, otrzymywał wyższą pomoc niż obecnie, kiedy wskaźnik bezrobocia zmalał. Przydzielane mu opiekunki "są instruowane, że mają swoją pracę wykonywać tak, aby mienie skarżącego stopniowo było dewastowane, a nadto skarżący ma być uznany w otaczającym go środowisku za osobę niezrównoważoną psychicznie". Organ nie wziął pod uwagę wcześniejszych wyroków WSA w Opolu, "stanowisk" SKO w [...] i bezprawnie powołuje się na orzecznictwo sądowe nie mające związku z obowiązującą ustawą o pomocy społecznej [k. 1 akt SKO].

Decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, Kolegium podniosło, że stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ups, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacji gdy obywatele nie mogą samodzielnie podołać określonym problemom. W art. 3 ust. 3 i 4 ups wskazano, że rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ups, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W rozporządzeniu Rady Ministrów z 2012 r. ustalono, że od 1 października 2012 r. (Dz. U. poz. 823, dalej rozporządzenie) kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł (§ 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia).

Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, tudzież kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ups). Do ustalonego w ten sposób dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (art. 8 ust. 4 ups).

Kolegium stwierdziło, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 106 ust. 1 ups). W sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kpa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 14). Do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej należy zasiłek okresowy (art. 36 pkt 1 lit. b ups). Zasiłek ten przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 38 ust. 1 pkt 1 ups). Odnosząc powyższe uregulowania prawne Kolegium dostrzegło, że bezsporny w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt, że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną, o czym świadczy orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie została natomiast spełniona druga przesłanka warunkująca otrzymanie żądanej pomocy, bowiem we wrześniu 2012 r. dochód strony w postaci renty i dodatku pielęgnacyjnego po potrąceniach wyniósł 595,26 zł (zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w [...] Inspektoratu w [...] z 10 września 2012 r. - w aktach Burmistrza), przekraczając kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ups, wynoszące 542 zł [k. 17 akt SKO].

Na skutek wniosku o przyznanie prawa pomocy, postanowieniem referendarza sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu z 18 października 2017 r. II SO/Op 13/17, przyznano T.R. prawo pomocy w formie ustanowienia adwokata oraz umorzono postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych [k. 12-14 akt II SO/Op 13/17].

Ustanowiony z urzędu pełnomocnik wniósł do Sądu I instancji o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2013 r. Jednocześnie złożył skargę na tę decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] grudnia 2012 r. nr [...], wnosząc o ich uchylenie i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w ramach przyznanego prawa pomocy według norm przypisanych. Decyzji z [...] maja 2013 r. zarzucił naruszenie art. 7 i art. 8, art. 11 w zw. z art. 12 w zw. z art. 107 § 1 pkt 1 i 3 kpa przez powierzchowne, mało wnikliwe prowadzenie postępowania administracyjnego bez uwzględnienia słusznego, społecznego interesu obywatela, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Kolegium, którego brzmienie nie wypełnia obowiązku rozważenia podstawy faktycznej i prawnej, ponieważ organ nie rozważał ani potrzeby, ani możliwości, ani konieczności zastosowania art. 41 pkt 2 ups, chociaż z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynikało wprost, że skarżący jest w trudnej sytuacji finansowej i zachodzą szczególne okoliczności w jego sprawie, takie jak: w stosunku do wynagrodzenia skarżącego prowadzona jest egzekucja komornicza, skarżący jest niepełnosprawny, trwale niezdolny do pracy a wobec jego osoby orzeczono nakaz eksmisji, które to okoliczności powodowały, że organy administracyjne były zobowiązane zbadać w oparciu o uznanie administracyjne zasadność przyznania skarżącemu zasiłku celowego mając na uwadze treść przepisów wyższego rzędu w szczególności art. 75 ust. 1, art. 68 ust. 2 oraz art. 30 w zw. z art. 20 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania administracyjnego podał, że Kolegium potwierdziło w uzasadnieniu decyzji, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w rozumieniu art. 7 pkt 5 i 38 ust. 1 ups. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że skarżący przekracza kryterium dochodowe o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ups, i jest osobą niepełnosprawną, w trudnych warunkach materialnych, trwale niezdolną do pracy, a jego dochody są pomniejszane o prowadzoną w stosunku do skarżącego egzekucję komorniczą. Organy miały świadomość, że na skarżącym ciąży nakaz eksmisji a jego stan zdrowia wymaga pomocy osób trzecich. Mimo posiadania tych informacji, organy administracyjne prowadziły sprawę skarżącego powierzchownie z naruszeniem zasady, że organy administracyjne prowadzą postępowanie w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywatela. Wyrazem takiego stanowiska jest zawarte w uzasadnieniu lakoniczne podanie brzmienia art. 32 ups w taki sposób, by wytworzyć wrażenie, że zasiłek okresowy jest świadczeniem szczególnym i przysługuje jedynie wtedy, gdy zostanie spełnione kryterium dochodowe, podczas gdy art. 32 ups wymienia jedynie otwarty zbiór aksjomatów warunkujących możliwość ubiegania się o zasiłek okresowy. Ta powierzchowność w prowadzeniu sprawy skarżącego doprowadziła, że organy administracyjne nie rozważały, przez co pominęły ocenę podstawy prawnej przyznania świadczenia na podstawie art. 41 ust. 2 ups. Skarżący dostrzegł, że zgodnie z art. 12 § 1 i art. 7 kpa organy administracyjne są obowiązane w sprawie działać wnikliwie, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W niniejszej sprawie organy nie działały zarówno wnikliwe, jak i szybko, a nadto nie zmierzały do wyjaśnienia sprawy celem ustalenia zakresu potrzeb pomocy społecznej skarżącego. Podczas gdy zgodnie z art. 41 ust. 2 ups w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy. Wskazując na powinności organów wynikające z art. 6, 7 i 12 kpa wywiódł, że organy administracyjne nie są zwolnione z obowiązku uzasadnienia braku możliwości zastosowania wobec skarżącego uznania administracyjnego na podstawie art. 41 ust. 2 ups. Zdaniem skarżącego, przesłanki decyzji uznaniowej wymagają każdorazowo indywidualnej wykładni i podlegają ocenie w ramach sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności. W tym kontekście organy administracyjne nie zbadały, czy skarżący będzie w stanie egzystować bez pomocy w formie zasiłku okresowego. W tym kontekście dostrzegł, że istnieją w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej normy wyższego rzędu, które nakazują organom publicznym podejmować działania celem zapewnienia bytu czy leczenia obywatelowi, zobowiązując władze publiczne do zapewnienia mu niezbywalnej godności, np. art. 75 ust. 1, art. 68 ust. 2 oraz art. 30 w zw. z art. 20 Konstytucji RP. W tej sytuacji, wyjaśniając właściwie i wszechstronnie sprawę organy administracyjne były obowiązane do zbadania czy w zaistniałym przypadku, mając na uwadze otrzymane informacje w postaci nakazu eksmisji, zajęć komorniczych, trwałej niezdolności do pracy, konieczności pomocy osób trzecich nie występują szczególne okoliczności powodujące, że mimo niespełnienia przez skarżącego kryterium dochodowego, zasługuje on na przyznanie zasiłku okresowego. Stwierdził, że wymienione okoliczności i fakt braku ich rozważenia przez organ administracyjny, sprawa powinna być rozpoznana przez organ administracyjny ponownie. Z uwagi na to, że wskazanymi wyżej błędami dotknięta jest zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, konieczne jest uchylenie obu decyzji celem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez te organy (k. 2-6 akt II SA/Op 623/17).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o odrzucenie skargi, a w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia skargi - o jej oddalenie. Pełnomocnik wniósł skargę z uchybieniem ustawowego terminu. Kolegium podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji (k. 10 akt II SA/Op 623/17).

Postanowieniem z 9 stycznia 2018 r. II SA/Op 623/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi (k. 14-18 akt II SA/Op 623/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem II SA/Op 623/17 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej ppsa), oddaliło skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że trafnie organy uznały i przyjęły, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ups zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego m. in. osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

Sąd I instancji wskazał, że miesięczny dochód jakim dysponuje skarżący, przekracza obowiązujące kryterium dochodowe, tym samym okoliczność ta uprawniała organ do wydania decyzji odmawiającej przyznania przedmiotowego świadczenia. Źródłem utrzymania strony we wrześniu 2012 r. (w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku), była renta w wysokości brutto 979,15 zł (zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z 10 września 2012 r.) i dodatek pielęgnacyjny w kwocie 195,67 zł. Ze świadczenia tego potrącono 437,44 zł. Po odliczeniu zaliczki na podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 142,12 zł, kwota wypłaty dokonanej przez ZUS wyniosła 595,26 zł. Organy obu instancji właściwie uznały, że dochodem strony we wskazanym okresie była renta w tej wysokości, bowiem przy świadczeniu rentowym realizowane są potrącenia tytułem należności alimentacyjnych w wysokości 437,44 zł. Sąd meriti zaznaczył, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej warunkuje kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 ups, które dla skarżącego, jako osoby samotnie gospodarującej, wynosi 542 zł. Jednym z warunków kwalifikujących do przyznania zasiłku okresowego z pomocy społecznej jest spełnianie kryterium dochodowego. Ów dochód przekracza kryterium dochodowe o 53,26 zł. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych prawidłowo organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego dotyczącego września 2012 r., skoro w tym czasie miesięczny dochód skarżącego przekraczał kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej.

Odnosząc się do argumentacji skargi, że organy administracyjne nie rozważały przyznania skarżącemu świadczenia, o którym mowa w art. 41 "ust." [winno być "pkt"] 2 ups, przyjdzie zauważyć, że organ I instancji podejmując decyzję, wprawdzie nie uczynił tego wprost, jednakże miał na względzie sytuację skarżącego w kontekście przesłanki wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, trafnie uznając, że w rozpatrywanej sprawie okoliczność taka nie występuje.

Głównymi przesłankami udzielenia świadczeń normowanych w art. 41 ups są: przekroczenie kryterium dochodowego i wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". W orzecznictwie sądowym "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza przypadek wyrazisty, odbiegający od sytuacji osób spełniających kryteria dochodowe. "Szczególnie uzasadniony przypadek" to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych (wyrok NSA z 12.5.2011 r. I OSK 164/11, Lex 1080954). Przykładowo za szczególne przypadki uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie zostały uznane: spłata zadłużenia, opłacenie rachunku za gaz, brak środków na bieżące wydatki, uregulowanie opłat za pobyt w domu studenckim, zapłata kary za przejazd środkami komunikacji. Organ pomocy społecznej winien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która winna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Świadczenia unormowane w art. 41 ups winny być traktowane jako szczególna pomoc doraźna, ukierunkowana na konkretny cel bytowy. Powołując się na szczególne przypadki, organ może przyznać pomoc w trybie art. 41 ups jedynie osobom przekraczającym kryteria dochodowe. Wynika to z treści powołanego przepisu. Analizowane świadczenia muszą być traktowane jako szczególna pomoc doraźna ukierunkowana na konkretny cel bytowy. Ich przyznanie wymaga wnikliwej oceny. Organ udziela tu bowiem pomocy osobom niespełniającym ogólnych kryteriów jej otrzymania. Sytuacja materialna tych osób jest na tyle dobra, że winny samodzielnie przezwyciężyć trudności. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Ich ocena musi przebiegać w świetle ogólnych zasad udzielania pomocy (art. 2 i 3 ups).

W odniesieniu do powyższego Sąd I instancji wskazał, że we wniosku o pomoc skarżący podał, że otrzymuje świadczenie rentowe w kwocie 15,42 zł, gdyż pozostałe środki zostały zablokowane przez bank na poczet egzekucji komorniczych "z powodu zerwania umowy przez władze Urząd Miejski w [...], jaka została zawarta dnia [...] listopada 2011r.". Tymczasem przeprowadzone postępowanie w tym zakresie nie potwierdziło tej okoliczności. Organ w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśnił, na podstawie informacji udzielonej przez dwu Komorników Sądowych przy Sądzie Rejonowym w [...], że w sierpniu 2012 r. na poczet alimentów ze świadczenia rentowego zajęto w dniu 30 sierpnia 2012 r. kwotę 467,66 zł, zaś w dniu 28 września 2012 r. z zajętego świadczenia skarżącego wpłynęła kwota w wys. 437,44 zł. Owe kwoty zaksięgowano do sprawy alimentacyjnej. Z informacji uzyskanych w kancelarii komorniczej wynikało, że w aktach kancelarii nie znajdują się żadne dokumenty potwierdzające zajęcie konta bankowego skarżącego w miesiącu wrześniu 2012 r. Wobec powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, zasadnie organ przyjął, że dochodem skarżącego w miesiącu wrześniu 2012 r. była renta z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 595,26, a nie 15,42 zł, zatem nie wystąpiła wskazana przez skarżącego sytuacja pozbawienia go przez bank środków na życie.

Sąd I instancji przyznał rację skarżącemu, że uzasadnienie Kolegium nie wyczerpuje wymogów art. 107 § 3 kpa, wskazał jednak, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję I pierwszej instancji, w której szczegółowo przedstawiono ocenę prawną i faktyczną podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd ten wyjaśnił, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia; czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (wyrok NSA z: 23.5.2017 r. I OSK 383/17; 8.5.2015 r. I OSK 2886/13).

Wojewódzki Sąd stwierdził, że mimo że skarżący jest osobą niepełnosprawną, to nie została spełniona druga przesłanka warunkująca otrzymanie żądanej pomocy, bowiem we wrześniu 2012 r. dochód w postaci renty i dodatku pielęgnacyjnego po potrąceniach wyniósł 595,26 zł, przekraczając kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ups, wynoszące 542 zł. Skarżący nie wykazał, że jego sytuacja miała charakter szczególnie uzasadnionego przypadku. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności obu decyzji nie potwierdziła, by przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, decyzje te odpowiadają przepisom prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Nie naruszają bowiem one w sposób istotny zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania (k. 33, 38-51 akt II SA/Op 623/17).

Skargę kasacyjną wywiódł T.R., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adwokata J.P., zaskarżając wyrok II SA/Op 623/17 w całości, zarzucając wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 [lit.] c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa przez ich niezastosowanie i uznanie, że brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] co do oceny nieprzyznania skarżącemu zasiłku okresowego na podstawie art. 41 ups nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, choć pominięcie w uzasadnieniu zarówno wykładni pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" jak i oceny okoliczności sprawy po dokonaniu subsumcji stanu faktycznego na tle art. 41 "ust." 2 ups, nie pozwoliło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu na rozważanie prawidłowego toku rozumowania organu w szczególności kontroli decyzji pod kątem nieprzekroczenia granicy uznania administracyjnego, które to granice wyznacza zasada sprawiedliwości, nie pozwalająca na korzystanie przez organ z kompetencji w sposób woluntarystyczny, nieracjonalny i sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, a braki decyzji uzasadniały przyjęcie, że organy administracyjne obu instancji przy prowadzeniu postępowania naruszały obowiązki wynikające z art. 11 i 8 kpa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz adw. J.P. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej zgodnie z udzielonym skarżącemu prawem pomocy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego złożył oświadczenie, że koszty pomocy prawnej udzielonej skarżącemu nie zostały pokryte ani w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. Burmistrza [...], odmawiającą przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku okresowego, z uwagi na przekroczenie przez skarżącego w miesiącu wrześniu 2012 r. kryterium dochodowego o 53,26 zł.

Decyzje wydawane w sprawach zasiłków okresowych należy zaliczyć do aktów administracyjnych związanych, tj. takich, które nie pozostawiają organowi wyboru rozstrzygnięcia. Na obowiązkowy charakter tych świadczeń wskazuje użyte przez ustawodawcę określenie "zasiłek okresowy przysługuje" (art. 38 ust. 1 ups). W przypadku, gdy podmiot spełnia określone prawem warunki, organ musi wydać decyzję o przyznaniu świadczenia i sam wybór rozstrzygnięcia (przyznanie świadczenia lub odmowa przyznania świadczenia) nie podlega uznaniu administracyjnemu. Zauważyć jednak należy, że w sprawie zasiłku okresowego uznaniu administracyjnemu podlega kwestia ustalenia przez organ wysokości tego zasiłku (z uwzględnieniem uregulowań art. 38 ust. 2, 3 i 4 ups i art. 3 ust. 3 i 4 ups) oraz okresu, na jaki może on być przyznany (z uwzględnieniem uregulowań art. 38 ust. 5 ups). Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w maksymalnej wysokości. Organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ ma prawo, w ramach uznania administracyjnego, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby ona zostać faktycznie zrealizowana. Niewątpliwie organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tym bardziej w żądanej przez nich maksymalnej wysokości.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości (i nie było to również kwestionowane w skardze kasacyjnej), że kryterium dochodowe z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, zostało przez skarżącego przekroczone o 53,26 zł. Sąd I instancji prawidłowo zatem zaakceptował ustalenia organów administracji publicznej co do ustalenia dochodu skarżącego we wrześniu 2012 r. i co do przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania zasiłku okresowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu skargi kasacyjnej polegającego, zdaniem jej autora, na zaaprobowaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji pomijającej wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek", jak i oceny okoliczności sprawy pod kątem możliwości udzielenia skarżącemu zwrotnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 2 ups.

Stosownie do treści art. 102 ups świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego (ust. 1). Pomoc społeczna może być także udzielana z urzędu - art. 102 ust. 2 ups. W niniejszej sprawie organ działał na wniosek skarżącego, który wyraźnie określił granice sprawy – przyznanie "zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego i zasiłku stałego" (podanie z 3 października 2012 r.). Z akt sprawy nie wynika, by skarżący kasacyjnie oczekiwał pomocy, którą następnie należy zwrócić. Organy administracyjne orzekły zatem w zakresie żądania skarżącego i nie miały obowiązku wypowiadania się odnośnie kwestii zastosowania art. 41 pkt 2 ups. Art. 102 ust. 2 ups pozwala udzielić pomocy społecznej z urzędu, nie zaś odmawiać z urzędu udzielenia tej pomocy. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać postępowanie organów orzekających, które rozpatrywały sprawę zgodnie z żądaniem skarżącego zawartym w złożonym wniosku.

Uchybienia procesowe, wskazane przez Sąd I instancji, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Odrębny wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa.