Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1395/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1101/15 w sprawie ze skargi W.F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia

2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1101/15, oddalił skargę W. F.na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w sprawie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: "PINB we W.") decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] nakazał właścicielowi

- [...] usunąć w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r. nieprawidłowości w stanie technicznym pomostu do cumowania niewielkich jednostek pływających o długości 72,5 m z odnogą o długości 15,0 m usytuowanego na działce nr [...] na wprost działki nr [...], położonej w [...], przez wykonanie remontu jego istniejących części np. słupów oraz odbudowę części zniszczonych już nieistniejących, np. legarów i poszycia z desek.

W. F. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Lubuski WINB") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...]września 2014 r. W. F. pismem z dnia 29 grudnia 2014 r. wniósł zażalenie na to postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazanym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej "K.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu decyzji GINB stwierdził, że Lubuski WINB prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia na wniosek W. F.. Organ wyjaśnił, że decyzja PINB we W. z dnia [...] września 2014 r. wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.). Przepis art. 66 Prawa budowlanego w związku z art. 61 tej ustawy określa krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości, a więc stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jej zarządca. Właściciel działki sąsiedniej posiada wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji podjętej w trybie art. 66 Prawa budowlanego, albowiem nie ma normy prawa materialnego, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać mu uprawnienia strony.

Jak wynika z akt sprawy, pomost stanowiący przedmiot postępowania zakończonego decyzją PINB we W. z dnia [...] września 2014 r., usytuowany jest na działce nr [...], która oddzielona jest od działki nr ew. [...] należącej do skarżącego - zgodnie z jego oświadczeniem, działką nr [...]. Pismem z dnia 16 października 2014 r. PINB wezwał W. F. do uzupełnienia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej budowy pomostu, m.in. o dokument świadczący o prawie własności do pomostu będącego przedmiotem wniosku. Lubuski WINB pismem z dnia 4 listopada 2014 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] września 2014 r. poprzez przedstawienie dowodów poświadczających wyłączne prawo do użytkowania pomostu, a następnie GINB pismem z dnia 5 lutego 2015 r. wezwał W. F. do przedłożenia dokumentów potwierdzających jego prawo do działki nr ewid [...] oraz przedmiotowego pomostu; w odpowiedziach – W. F. podtrzymał dotychczasowe żądania, jednak nie przedstawił wymaganych dokumentów.

Pismem z dnia 5 lutego 2015 r. GINB zwrócił się do Marszałka Województwa Lubuskiego, jako zarządcy Jeziora [...] stanowiącego własność Skarbu Państwa, o udzielenie informacji, kto jest zarządcą bądź właścicielem pomostu. W odpowiedzi wskazano, że właścicielem przedmiotowego pomostu jest [...], który dysponuje również gruntem pod pomostem na podstawie umowy użytkowania nr [...] z dnia 20 stycznia 2014 r.

GINB, biorąc powyższe pod uwagę, wskazał, że nie istnieje przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego, w związku z czym W. F. nie jest uprawniony do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB we Wschowie z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] września 2014 r. nie mogło być wszczęte, gdyż żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.

W skardze do sądu administracyjnego W. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz ewentualnie również poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: wydanie z rażącym naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a § 1 oraz art. 28 K.p.a., art. 7, 75 i 77 § 1 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 K.p.a.; wydanie z naruszeniem prawa materialnego, tj.: art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu: zrzutu strony internetowej [...] na okoliczność stanu właścicielskiego spornego pomostu.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie.

Wydając powołany na wstępie wyrok WSA w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, jak to wynika z akt sprawy, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) wystąpił W.F., który nie był stroną tego postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja PINB we Wschowie z dnia 2 września 2014 r. wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który to przepis, w związku z art. 61 tej ustawy, określa krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego, czyli przeciwdziałania złemu stanowi technicznemu budynku. Skoro podmiotami tymi są właściciel oraz zarządca nieruchomości, to oznacza, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jej zarządca. Z przepisu tego wynika również, że stroną w takim postępowaniu nie jest właściciel działki sąsiedniej – a jak wyżej wskazano, W.F . stroną kwestionowanego postępowania nie był. Posiadał on wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji podjętej w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Skarżący w żaden sposób nie wykazał jakiegokolwiek prawa do przedmiotowego pomostu, ani prawa do działki, natomiast, jak wynika z akt sprawy, zarządcą Jeziora [...] stanowiącego własność Skarbu Państwa jest Marszałek Województwa Lubuskiego, a właścicielem przedmiotowego pomostu – jest [...], który dysponuje również gruntem pod pomostem na podstawie umowy użytkowania nr [...] z dnia 20 stycznia 2014 r. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która w takim zakresie pozwoliłaby przyznać mu przymiot strony postępowania.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

W.F. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 61a 1 oraz art. 28 K.p.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, pomimo braku bezspornego ustalenia, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w sprawie niewłaściwego stanu technicznego pomostu, wybudowanego przez jego poprzednika prawnego i gdy zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność stanu właścicielskiego przedmiotowego pomostu oraz na okoliczność ustalenia podmiotu posiadającego interes prawny w postępowaniu i postępowanie takie faktycznie zostało przez organ II instancji przeprowadzone, co wyklucza odmowę wszczęcia postępowania w sprawie (podstawa z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.);

II. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 75 i 77 5 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie dowodowe na okoliczność stanu właścicielskiego pomostu zostało przeprowadzone w sposób niewszechstronny, w szczególności z pominięciem materiału dowodowego zaoferowanego przez wnioskodawcę, a w konsekwencji dowolne przyjęcie, że właścicielem pomostu jest [...] (podstawa z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.);

III. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 156 1 pkt 2, 4, 5 K.p.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę jego zastosowania, w sytuacji, gdy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. zapadła w warunkach rażącego naruszenia prawa, ponadto została skierowana do podmiotu nie będącego właścicielem ani zarządcą pomostu, na skutek czego decyzja ta jest niewykonalna w stopniu trwałym (przesłanka wynikająca z z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.);

IV. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę jego zastosowania, a w konsekwencji pominięcie wniosku dowodowego skarżącego i nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji uzupełniającego dowodu z dokumentu: zrzutu strony internetowej [...] na dzień 24.04.2015r. na okoliczność stanu właścicielskiego spornego pomostu (podstawa z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.);

V. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji odmowy wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej, wydanej w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego, a skierowanej do podmiotu innego niż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 61 ustawy (podstawa z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Wskazując na powyższe zarzuty, W. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że w sytuacji braku pewności co do stanu właścicielskiego pomostu, organy orzekające w niniejszej sprawie nie były uprawnione do orzekania w oparciu o wskazaną podstawę prawną. Wszelkie ustalenia okoliczności sprawy, stanowiące niewątpliwie element postępowania dowodowego, powinny odbyć się wyłącznie w toku już wszczętego postępowania nieważnościowego. Według strony, nie może budzić wątpliwości, że wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości co do przyczyn podmiotowych czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia; w innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego. Załatwienie takiego żądanie następować powinno w drodze wydania decyzji.

Zdaniem kasatora, sprawa niniejsza nie należy do kategorii spraw "oczywistych", albowiem organy obu instancji miały wątpliwości co do stanu właścicielskiego pomostu oraz posiadania przez mojego mocodawcę przymiotu strony postępowania, a po przeprowadzeniu czynności dowodowych błędnie oceniły okoliczności związane z posiadaniem przez wnioskodawcę interesu prawnego w sprawie niewłaściwego stanu technicznego pomostu. Organy obu instancji pominęły całkowitym milczeniem okoliczność, że pomost został wybudowany przez poprzednika prawnego wnioskodawcy, a wnioskodawca nabywając nieruchomość (dz. nr [...]) nabył również prawo do używania pomostu, dotychczas nieprzerwanie używanego przez poprzednika prawnego. Ostatnim poprzednikiem prawnym wnioskodawcy był [....]. Co istotne – pomost nigdy nie pozostawał w używaniu przez [...], niezależnie od faktu, że [...] nigdy nie dysponował jakimkolwiek tytułem prawnym do powyższego obiektu budowlanego.

Skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, że utrudnione jest wykazanie w chwili obecnej za pomocą dokumentów, historiografii pomostu, wybudowanego w latach 40-tych XX wieku. Pewnym jest natomiast, że pomost nieprzerwanie był używany przez kolejnych właścicieli ośrodka żeglarskiego posadowionego na działce nr [...]. Przed nabyciem ośrodka przez wnioskodawcę pomost pozostawał w wyłącznym używaniu przez poprzednika prawnego: [...].

W ocenie kasatora, postępowanie dowodowe prowadzone przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie doprowadziło do ustalenia, że właścicielem pomostu jest [...]. W szczególności nie sposób uznać za wystarczające wyjaśnienia przedstawione przez Marszałka Województwa Lubuskiego, z uwagi na widoczną wewnętrzną sprzeczność prezentowanego stanowiska. Marszałek wskazuje bowiem, iż [...] jest właścicielem spornego pomostu, nie wyjaśnia jednak, na jakiej podstawie dokonał powyższego ustalenia, ani nie przedstawia jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego nabycie przez [...] prawa własności pomostu, ani też daty tego nabycia. Jednocześnie z pisma wynika, że [...] zawarł z Marszałkiem Województwa Lubuskiego umowę użytkowania części Jeziora [...]. Umowa powyższa zawarta została 20.01.2014. Z pisma nie wynika, w jaki sposób umowa użytkowania mogła mieć wpływ na nabycie przez [...] prawa własności do pomostu.

Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji winien uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i rozstrzygnięcie je poprzedzające. Organ II instancji, pomimo oczywistych niejasności w powyższym piśmie, uznał bowiem wyjaśnienia Marszałka Województwa Lubuskiego za wystarczające, nie wyjaśnił przy tym, kiedy i na jakiej podstawie [....] nabył przedmiotowy pomost, ponieważ oczywistym jest, że nie na podstawie powołanej umowy użytkowania części Jeziora [...]. Sąd I instancji nie dostrzegł zatem, wbrew powyższym okolicznościom, że organy administracyjne obu instancji zaniechały w istocie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący.

Zdaniem kasatora, zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracyjne obu instancji całkowicie pominęły sygnalizowany przez wnioskodawcę fakt wydania decyzji PINB we W. w warunkach rażącego naruszenia prawa, wynikającego z błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wniosek skarżącego sformułowany został jako żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, na wniosek lub z urzędu. Nawet przy hipotetycznym przyjęciu toku rozumowania organów I i II instancji odnośnie braku interesu prawnego u wnioskodawcy, organy te powinny były wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu, z uwagi na wskazane w treści wniosku przesłanki związane z naruszeniem przez PINB we W. przepisu prawa materialnego — art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W piśmie odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było wyłącznie postanowienie odmawiające wszczęcia na wniosek W. F. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB we W.z dnia [...] września 2014 r., nr [...] nakazującej – [...] jako właścicielowi usuniecie nieprawidłowości w stanie technicznym pomostu usytuowanego na działce nr ewid. [...] przez wykonanie remontu jego istniejących części np. słupów oraz odbudowę części zniszczonych już nieistniejących, np. legarów i poszycia z desek, ze względu na ustalenie, że W.F. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Powyższe oznacza, że na obecnym etapie postępowania poza zakresem badania, tak orzekających w sprawie organów administracji, jak i sądu I instancji pozostawały zagadnienia związane z oceną czy wskazana wyżej decyzja PINB we W.z dnia [...] września 2014 r. była zgodna z prawem, czy też obarczona była wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, a jedynym przedmiotem ustaleń było zweryfikowanie czy podmiotowi wnoszącemu o stwierdzenie nieważności tej decyzji przysługuje przymiot strony postępowania.

Stąd też za oczywiście bezzasadne uznać należało zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa materialnego oznaczony w niniejszym uzasadnieniu wyroku nr V, albowiem sprowadza się on do zarzucenia sądowi naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez zaakceptowanie, że decyzja PINB we W. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] została skierowana do podmiotu innego niż właściciel lub zarządca przedmiotowego obiektu budowlanego, w sytuacji gdy okoliczność ta nie była w ogóle przedmiotem kontroli sądu I instancji, bowiem wiąże się z merytoryczną oceną czy decyzja ta obarczona jest wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., dokonanie, której to oceny byłoby możliwe dopiero po ewentualnym wszczęciu postępowania nieważnościowego, a jednocześnie było niedopuszczalne na etapie badania, czy podmiotowi zamierzającemu zainicjować postępowanie nadzwyczajne przysługują prawa strony w tym postępowaniu.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W ogóle nie podlega zaś sądowej kontroli brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1998 r., sygn. akt III SA 408/97, Monitor Podatkowy 1999/4/43)

Z tych samych przyczyn za oczywiście bezzasadne uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego oznaczone w niniejszym uzasadnieniu nr II i III albowiem sprowadzają się one do zarzucenia sądowi I instancji zaaprobowania błędnych ustaleń organów administracji dotyczących tego, czy [...]mógł być adresatem decyzji z dnia [...] września 2014 r., nr [...] a więc również do braku poczynienia ustaleń związanych z występowaniem przesłanek dla stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1pkt 2, 4 lub 5 K.p.a., a więc okoliczności nie stanowiących przedmiotu badania w sprawie na jej kontrolowanym etapie.

Podkreślić bowiem należy, iż sama okoliczność czy [...] był właścicielem bądź zarządcą przedmiotowego pomostu nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny zgodności z prawem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek skarżącego kasacyjnie, która to ocena determinowana jest włącznie przez ustalenie czy to W. F.przysługuje przymiot strony postępowania.

Odnosząc się do oznaczonego w niniejszym wyroku numerem IV zarzutu naruszenia przez WSA w Warszawie art. 106 §3 P.p.s.a. wskazać należy, iż również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zauważyć bowiem trzeba, iż jak wynika z samej tezy dowodowej wniosku dowodowego przedstawionego przez stronę skarżącą kasacyjnie dowód ten zmierzać miał do wykazania, że [...] nie jest właścicielem bądź zarządcą przedmiotowego pomostu i co za tym idzie nie mógł być adresatem decyzji PINB we W. z dnia [...] września 2014 r., nr [...], więc okoliczności istotnej dla oceny zgodności z prawem tej decyzji, lecz nie mającej zasadniczego znaczenia dla oceny czy prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek W. F.. Podkreślić trzeba, iż możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt (w niniejszej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek ze względu na brak występowania przymiotu strony postępowania administracyjnego u wnioskodawcy) jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych zez godnością z prawem aktu nie będącego przedmiotem kontroli w danej sprawie, to jest w niniejszej sprawie decyzji, której stwierdzenia nieważności wnioskodawca się domaga.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a 1 oraz art. 28 K.p.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, pomimo braku bezspornego ustalenia, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w sprawie niewłaściwego stanu technicznego pomostu (zarzut oznaczony w niniejszym uzasadnieniu nr I.) w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.). to dla oceny czy zgodnym z prawem było wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek W.F. zasadnicze znaczenie miało zweryfikowanie stanowiska organu administracji, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją, odnośnie której chciał on zainicjować postępowanie nadzwyczajne.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż podstawę materialnoprawną decyzji PINB we W.z dnia [...] września 2014 r., nr [...] stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dalej wskazać należy, że tryb postępowania ustalony w art. 66 Prawa budowlanego służy wyegzekwowaniu obowiązków określonych w art. 61 Prawa budowlanego, jakie ustawodawca nałożył na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w zakresie jego utrzymania i użytkowania. Stąd też, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, określone nakazy w drodze decyzji mogą być kierowane do właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych w celu usuwania nieprawidłowości związanych z naruszeniem zasad prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego.

W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie ugruntowany jest podzielany także przez orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego są jedynie właściciele lub zarządca obiektu budowlanego objętego postępowaniem. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają natomiast uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06, LEX nr 366267).

Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zarządcy obiektu budowlanego co wymaga ustalenia jego drodze wykładni.

Zgodnie z Słownikiem Języka Polskiego PWN (dostępnym pod adresem: http://sjp.pwn.pl) zarządca to ten kto zarządza czymś, zaś synonimy tego określenia to gestor, dysponent administrator. Zarządzanie czymś, to inaczej sprawowanie nad tym zarządu, zawiadywanie tym, gospodarowanie.

W świetle powyższego uznać należy, iż choć sama wykładnia językowa nie pozwala na jednoznaczne określenie treści pojęcia zarządcy obiektu budowlanego to jednocześnie wyraźnie wskazuje, że bycie zarządcą to coś więcej niż samo uprawnienie do korzystania z tego obiektu.

Stąd też na gruncie ustawy Prawo budowlane koniecznym jest dokonanie wykładni pojęcia zarządcy obiektu z uwzględnieniem zarówno dorobku orzecznictwa, jak i uwarunkować systemowych.

Odwołując się do dorobku orzecznictwa wskazać w tym miejscu należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1510/06 gdzie wskazano, iż nie ma żadnych racjonalnych powodów aby pod pojęciem "zarządcy nieruchomości", użytym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz, że w pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do ochrony praw rzeczowych ograniczonych, w tym również do użytkowania, zgodnie z art. 251 K.c. stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Natomiast własność i inne prawa majątkowe, do których niewątpliwie zalicza się prawo użytkowania, stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. W ocenie Sądu za takim rozumieniem pojęcia "zarządzający nieruchomości" może również przemawiać przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89), który użytkowanie nieruchomości przewiduje jako prawną formę władania nieruchomością przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej.

Nadto w wydanym już na gruncie art. 61 Prawa budowlanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. II OSK 245/10, stwierdzono, że zarządcą w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego jest taki podmiot, któremu przysługują uprawnienia właścicielskie zmierzające do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniu tym wskazał, że relacja pomiędzy zarządcą a właścicielem nieruchomości opiera się na konstrukcji upoważnienia do działania w cudzej sferze prawnej, przy czym ustanowienie zarządcy upoważnia go do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie własności i zarazem wyłącza taką kompetencję właściciela. Zarządca działa zatem w miejsce właściciela i w jego sferze prawnej, wykonując w granicach udzielonej kompetencji jego uprawnienia i obowiązki. Działanie zarządcy cudzej nieruchomości nie jest działaniem w imieniu współwłaścicieli nieruchomości. Zarządca dokonuje czynności prawnych, których skutki realizują się w sferze prawnej właścicieli nieruchomości, ale nie właściciel, lecz zarządca staje się stroną tych czynności prawnych.

Odwołując się do wykładni systemowej zauważyć należy, iż kwestie zarządzania nieruchomościami uregulowane są między innymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.), która w aktualnym brzmieniu stanowi w art. 185 ust. 2, że zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. Kwestie zarządu nieruchomością wspólną reguluje natomiast ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wprowadzając instytucję zarządu nieruchomości wspólnej i zarządcy nieruchomości wspólnej.

Niezależnie od powyższego ustanowienie zarządcy nieruchomości przewidują przepisy art. 203 i 269 § 1 Kodeksu cywilnego jak i przepisy dotyczące egzekucji z nieruchomości (art. 931-941 Kodeksu postępowania cywilnego).

Nie można również abstrahować od sytuacji, w których ustawodawca przewiduje ustanowienie zarządcy przymusowego dla osoby prawnej (por. na przykład art. 14 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 o fundacjach) czy też od statusu upadłego określonego w ustawie z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2171), gdzie również przewidziano ustanowienie zarządcy przymusowego dla zabezpieczenia majątku upadłego oraz wprost wskazano w art. 141, że po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu, przy czym zgodnie z ust. 2 postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. Choć regulacje te nie posługują się wprost pojęciem zarządcy nieruchomości, to niewątpliwym jest, że zarządu takowego mogą dotyczyć o ile w skład majątku fundacji lub masy upadłości wchodziłyby nieruchomości.

Dokonując zestawienia i analizy wskazanych wyżej przepisów zauważyć należy, iż elementem wspólnym wszystkich stanów prawnych, w których prawodawca posługuje się pojęciem zarządu jest sytuacja, w której określony podmiot (właściciel) nie traci prawa własności lub innych praw do majątku objętego zarządem, a jednocześnie, traci na rzecz innego podmiotu, prawo do zarządzania tym majątkiem, to jest zawiadywania nim i administrowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego uznać należy, że zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną, ale też umowa ustanawiająca na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienia syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość).

Odnosząc tak określoną definicję pojęcia zarządcy obiektu budowlanego do skarżącego zauważyć należy, iż z żadnego dokumentu w aktach sprawy, jak i z okoliczności podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie nie wynika skarżący uzyskał pozycję zarządcy nieruchomości na której zlokalizowany jest przedmiotowy pomost, bądź samego pomostu.

Skarżący kasacyjnie jako właściciel nieruchomości sąsiedniej i korzystający przedmiotowego pomostu jest przy tym niewątpliwie zainteresowany jego funkcjonowaniem jednakże posiada w związku z tym wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji podjętych w opisanym trybie, albowiem jak trafnie zauważyły organy i co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji nie ma normy prawa materialnego, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać mu uprawnienie strony.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, by W.F. był właścicielem bądź zarządcą przedmiotowego pomostu, w szczególności nie potwierdzają tego zgromadzone przez organy administracji dokumenty. Jednocześnie także sam wnioskodawca nie przedstawił, tak na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym jakichkolwiek dokumentów pozwalających na przyjęcie, że jest on właścicielem bądź zarządcą przedmiotowego pomostu – niewątpliwie zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, mimo że do przedstawienia tego rodzaju dokumentów był on przez orzekające w sprawie organy administracji wzywany. Jedyna przedstawiona przez skarżącego dokumentacja w postaci dokumentacji fotograficznej wskazała zaś jedynie na lokalizację przedmiotowego pomostu względem jego nieruchomości oraz na możliwość faktycznego korzystania z niego przez każdoczesnego właściciela działki nr [...] należącej do skarżącego kasacyjnie. Powyższy dowód wskazywał zatem jedynie na niesporną okoliczność, że W. F. ma interes faktyczny w udziale w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego przedmiotowego pomostu, lecz nie by miał w tym zakresie interes prawny wynikający z posiadania statusu zarządcy tego obiektu. Znamiennym jest także, że skarżący kasacyjnie mimo powoływania się w toku postępowania administracyjnego na prawo do korzystania z przedmiotowego pomostu wynikające jakoby z umowy nabycia działki nr [...] od jej uprzedniego właściciela i mimo wezwań organu nie przedstawił w toku postępowania przedmiotowej umowy.

Podkreślić trzeba, że jak wykazano już powyżej nawet posiadanie przez skarżącego prawa do używania przedmiotowego pomostu nie pozwalałoby na uznanie go za jego za jego zarządcę, co oznacza, że była to okoliczność nieistotna z punktu widzenia oceny czy posiadał on przymiot strony postępowaniu prowadzonym odnośnie tego pomostu na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wobec przedstawionych powyżej jednoznacznych i niebudzacych wątpliwości ustaleń faktycznych dotyczących braku po stronie W. F. przymiotu strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego w sprawie wynikających z jego nieodpowiedniego stanu technicznego nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym (przedmiotowym pomoście) prawidłowym było zastosowanie przez organy administracji instytucji odmowy wszczęcia postępowania uregulowanej w art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Okoliczność, że wnioskodawca nie posiadał interesu prawnego i co za tym idzie przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu była zaś oczywista i nie wymagała przeprowadzania rozbudowanego postępowania dowodowego. Nie budziło bowiem i nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy pomost został zlokalizowany na działce gruntu stanowiącej własność Skarbu Państwa, a nie W.F., a jednocześnie skarżący nie przedstawił tak z wnioskiem, jak i później – w toku postępowania – jakichkolwiek dokumentów wskazujących, że jest on właścicielem przedmiotowego pomost, względnie, iż jest on zarządca tego obiektu budowlanego, czy też nieruchomości na której jest on zlokalizowany. Brak zatem było jakichkolwiek podstaw do wszczęcia w sprawie postępowania nieważnościowego na jego wniosek.

Okoliczności dotyczące jak to ujmuje skarżący kasacyjnie "stanu właścicielskiego pomostu" i dysponowania przez [...] tytułem prawnym do przedmiotowego obiektu, a które faktycznie usiłował badać organ II instancji i brak wyjaśnienia których kwestionuje kasator nie miały zaś znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że potrzeba przeprowadzania postępowania dowodowego w tym zakresie nie występowała na etapie wstępnej kontroli wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB we W. z dnia [..]września 2014 r., nr [...], w ramach której weryfikacji wymagało jedynie ustalenie czy skarżący jest właścicielem bądź zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego, a nie ustalenie jakie podmioty spełniają kryteria dla uznania ich za właściciela lub zarządcę pomostu i czy wśród nich jest [...] do którego decyzja nr [...] została skierowana.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.