Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1481/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1, art. 190, art. 185 § 1, art. 125 § 1 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 18
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skarg K. Z. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 maja 2015 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżone decyzje; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. Z. kwotę 1997 (jeden tysiąc dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO" lub "organ") z [...] maja 2015 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie spożywczo-monopolowym 24H przy ul. [...] w [...], prowadzonym przez M. S. i K. Z., wspólników spółki cywilnej [...] s.c. Decyzje te wydane zostały w następującym stanie sprawy:

Dnia 4 września 2014 r. do Urzędu Dzielnicy [...] wpłynęło pismo mieszkańców budynków położonych w Warszawie przy ul. [...] oraz ul. [...] , w którym lokatorzy, skarżąc się na systematyczne zakłócanie porządku publicznego, tj. głośne kłótnie, awantury i bójki pod sklepem oraz nieustanne zaśmiecanie i dewastowanie trawnika wokół pawilonu przy ul. [...], zwrócili się z prośbą do władz dzielnicy o likwidację sklepu spożywczego.

Ponadto, w toku dalszych czynności Wydział Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu Dzielnicy [...]uzyskał od Policji informację o 16 interwencjach w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 1 października 2014, a także informację od Straży Miejskiej [...], która odnotowała 60 interwencji i czynności dotyczących zakłócania ładu i porządku w rejonie spornego sklepu spożywczego.

Niezależnie od powyższych informacji, Wydział Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu Dzielnicy [...] otrzymał ze Straży Miejskiej [...] zawiadomienie o stwierdzeniu złamania zasady sprzedaży napojów alkoholowych określonej w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1356 ze zm.; dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości"), tj. zakazu sprzedaży alkoholu osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości.

W czasie trwania wszczętego postępowania Prezydent [...]uzyskał z Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] (dalej: "ZGN [...]"), jako jednostki zarządzającej w imieniu [...] lokalami komunalnymi będącymi w zasobie [...] na terenie Dzielnicy [...], informację o wypowiedzeniu umowy najmu lokalu użytkowego usytuowanego w pawilonie przy ul. [...], w którym działał sporny sklep.

W toku postępowania dowodowego, na podstawie pisma ZGN [...] z 20 stycznia 2015 r., ustalono, iż wypowiedzenie umowy najmu lokalu użytkowego przy ul. [...]nastąpiło ze skutkiem na dzień 15 grudnia 2014 r. Jednocześnie, pismo ZGN [...] zawierało informację, że byli najemcy korzystają z lokalu użytkowego nadal, mimo dwukrotnego wezwania do opróżnienia lokalu.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Prezydent [...] w [...] marca 2015 r. wydał trzy decyzje o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (w trzech zakresach zawartości alkoholu) w sklepie spożywczo-monopolowym 24H przy ul. [...] w [...], prowadzonym przez M. S. i K. Z., wspólników spółki cywilnej [...] s.c.

W uzasadnieniach wydanych decyzji Prezydent [...] stwierdził, że wprawdzie działania administracyjne i środki dowodowe w tym postępowaniu podjęte prowadzą do wniosku, że wysoce uprawdopodobnione zostało zaistnienie przesłanki do cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, niemniej ostatecznie organ uznał, że ze względu na ujawnione w toku postępowania niespójności, nie jest w pełni uzasadnione stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a tej ustawy. Dodatkowo organ wskazał na brak możliwości uzyskania potrzebnego materiału dowodowego z Policji i Prokuratury, co w konsekwencji skłoniło organ do uznania za niecelowe dalsze procedowanie w tym zakresie.

Analizując z kolei przesłankę cofnięcia zezwoleń w oparciu o przepis art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, Prezydent [...] uznał, że pomimo licznych dowodów (m.in. pismo mieszkańców skarżących się na uciążliwości związane z funkcjonowaniem całodobowego sklepu z alkoholem przy ul. [...], notatki służbowe sporządzone ze spotkania przedstawicieli Dzielnicy [...] z najemcami spornego lokalu handlowego oraz ze spotkania przedstawicieli Dzielnicy z przedstawicielami mieszkańców budynków sąsiadujących ze spornym lokalem, a także pisma Policji oraz Straży Miejskiej [...] informujące Urząd Dzielnicy [...] o podjętych licznych interwencjach i czynnościach w sprawie zakłócania ładu i porządku publicznego w okolicy pawilonu przy ul. [...], powyższe dokumenty nie wystarczają do wypełnienia przesłanki cofnięcia zezwoleń na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Jednak argumentacja o bezcelowości przedłużania postępowania administracyjnego w kierunku innym niż art. 18 ust. 10 pkt 2, w związku z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, przesądza o rezygnacji organu z dążenia w kierunku zastosowania w rozstrzygnięciu postępowania art. 18 ust. 10 pkt 3. W efekcie końcowym bowiem treść rozstrzygnięcia, nawet bez uwzględnienia art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tak doprowadzi do sankcji w postaci cofnięcia zezwoleń.

Ostatecznie, Prezydent [...], wydając rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż alkoholu, zdecydował się oprzeć swoje decyzje o przesłankę zawartą w art. 18 ust. 10 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Prezydent [...]uznał, że skoro ZGN [...], działając w imieniu właściciela lokalu, wypowiedział w trybie § 11 ust. 1 pkt 3 i 4 umowy, bez zachowania terminu wypowiedzenia, umowę najmu nr [...]z 25 listopada 2013 r. z winy najemcy, to uznać należy, iż wypowiedzenie stało się skuteczne w dniu 15 grudnia 2014 r., co w konsekwencji oznacza, że dokument potwierdzający tytuł prawny, którym legitymowali się przedsiębiorcy w dacie wydania zezwolenia (w dniu 6 lutego 2014 r.) nie ma mocy wiążącej – stosunek najmu nie istnieje.

Organ uznał, że bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, pozostaje również fakt nieprzerwanego korzystania z lokalu przez dotychczasowych najemców. Prezydent [...] uznał, że traktowanie M. S. i K. Z. przez ZGN [...] i GGK [...] jako bezumownych użytkowników i naliczanie, bez ich sprzeciwu, 200% czynszu, potwierdza tylko i czyni niekwestionowanym twierdzenie o braku tytułu prawnego.

Od powyższych decyzji K. Z., działając w imieniu wspólników wniósł odwołania.

Decyzjami z [...] maja 2015 r. SKO, działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w związku z art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości utrzymało w mocy zaskarżone decyzje.

SKO uznało, iż nie ulega wątpliwości, że właściciel lokalu, w którym mieści się sklep, wypowiedział skarżącym umowę najmu, a zatem podmiot prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych utracił prawo do lokalu, którego dotyczyło zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ odwoławczy zauważył, ze zgodnie z art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży jest jednym z warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych. Organ odwoławczy uznał, iż bez znaczenia jest stanowisko strony skarżącej dotyczące niezasadności dokonania wypowiedzenia, ponieważ strona nie załączyła jakichkolwiek dowodów wskazujących, że toczy się postępowanie przed sądem powszechnym dotyczące stwierdzenia istnienia umowy najmu. Organ odwoławczy zauważył, że skarżący wskazał tylko, że być może takie postępowanie będzie się toczyć w przyszłości. SKO wskazało tymczasem, że w dniu 11 maja 2015 r. otrzymało postanowienie Sądu Rejonowego [...] Sąd Gospodarczy z [...] marca 2015 r., sygn. akt [...], nadające klauzulę wykonalności aktowi notarialnemu z dnia [...] listopada 2013 r. co do obowiązku wydania wierzycielowi nieruchomości w postaci lokalu użytkowego w budynku przy ul. [...] w [...]. W konsekwencji SKO uznało, że cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w takim przypadku było słuszne.

K.Z. ("skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ("WSA w Warszawie") skargi na ww. decyzje SKO. Skarżący przedstawił odpis pozwu o ustalenie, że ustalenie woli o wypowiedzeniu umowy najmu lokalu użytkowego przy ul. [...] jest nieskuteczne.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie jako bezzasadnych.

W toku postępowania przed tutejszym Sądem pełnomocnik skarżącego oraz M. S. - uczestnika postępowania, podtrzymując zarzuty skargi, wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania cywilnego prowadzonego przed Sądem Rejonowym [...] w [...] w sprawie sygn. akt [...], dotyczącego ustalenia, że oświadczenie woli o wypowiedzeniu stronie umowy najmu lokalu użytkowego jest nieskuteczne.

W pismach procesowych z 13 sierpnia 2015 r. skarżący przedstawił nowe okoliczności sprawy, odwołując się do postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...][...]Wydział Gospodarczy z dnia [...] lipca 2015 r. sygn. akt [...] o udzieleniu zabezpieczenia powództwa poprzez nakazanie Miastu [...] wykonywanie umowy najmu w sposób nieutrudniający uprawnionemu korzystania z lokalu użytkowego przy ul. [...] w [...] oraz poprzez zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] przeciwko wspólnikom do czasu prawomocnego rozpoznania ww. postępowania w sprawie [...]. W konsekwencji, skarżący podtrzymał swoje stanowisko o posiadaniu tytułu prawnego do korzystania z przedmiotowego lokalu użytkowego i wypełnianiu przesłanek z art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

WSA w Warszawie, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) postanowił połączyć sprawy o sygnaturach VI SA/Wa 2017/15, VI SA/Wa 2018/15 i VI SA/Wa 2019/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

WSA w Warszawie postanowił także odmówić zawieszenia postępowania sądowego.

Następnie wyrokiem z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2017/15 WSA w Warszawie oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skarżącego organy administracji nie dopuściły się naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Odwołując się do art. 18 ust. 10 pkt 2 oraz art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości Sąd I instancji wskazał, że ustawa nie definiuje pojęcia "tytuł prawny do korzystania z lokalu", zatem przyjąć należy znaczenie pojęcia, jakie wynika z systemu prawa tworzonego przez całokształt obowiązujących przepisów. Stąd też pojęcie tytułu prawnego jest pojęciem bardzo szerokim, gdyż może to być zarówno tytuł o charakterze prawnorzeczowym (własność, wieczyste użytkowanie), jaki i tytuł o charakterze obligacyjnym, a więc wynikający z zawartej przez wnioskodawcę umowy (np. umowa najmu, dzierżawy, użyczenia, czy innych umów).

WSA w Warszawie wskazał, że z akt sprawy wynika, że umową z dnia 25 listopada 2013 r. Miasto [...] – reprezentowane przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z siedzibą w [...] oddało najemcom: wspólnikom spółki [...] s.c. K.Z. i M. S. lokal użytkowy nr [...] , usytuowany na parterze w budynku przy ul. [...] w [...].

W umowie w § 11 ust. 1 pkt 3 i 4 zapisano, że wynajmujący może rozwiązać umowę najmu w trybie natychmiastowym, tj. bez dochowania terminu wypowiedzenia, gdy najemca wykracza w sposób rażący i uporczywy przeciwko obowiązującemu porządkowi domowemu, lub pomimo wcześniejszego upomnienia ze strony wynajmującego przez swoje niewłaściwe zachowanie czyni korzystanie z innych lokali w budynku uciążliwym.

Pismem z dnia 20 listopada 2014 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] , powołując się na wyżej wskazany zapis § 11 ust. 1 pkt 3 i 4 umowy najmu, wypowiedziało przedmiotową umowę z dniem 15 grudnia 2014 r. z winy najemcy, bez zachowania terminu wypowiedzenia oraz wezwało do opróżnienia lokalu w terminie do dnia 15 grudnia 2014 r. Pismo powyższe zostało doręczone stronom umowy w dniu 25 i 27 listopada 2014 r. (vide: potwierdzenia odbioru oświadczeń woli – znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy).

WSA w Warszawie wywodził, że w świetle przepisu art. 673 § 3 k.c., jeżeli czas trwania najmu jest oznaczony, zarówno wynajmujący, jak i najemca mogą wypowiedzieć najem w wypadkach określonych w umowie. Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że umowa najmu została skutecznie wypowiedziana z dniem 15 grudnia 2014 r., a tym samym przedsiębiorca nie spełnia warunku do sprzedaży napojów alkoholowych w tym punkcie. WSA w Warszawie podnosił bowiem, że istnienie stosunku prawnego między najemcą a osobą faktycznie władającą rzeczą nie może samo przez się odpowiadać pojęciu tytułu prawnego, w rozumieniu art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a to z uwagi na bardzo wąski zakres uprawnień skutecznych wyłącznie wobec władającego nieruchomością lub jej częścią.

Zdaniem tutejszego Sądu, rozpoznającego sprawę pierwszy raz, zebrane w sprawie dowody nie pozostawiają wątpliwości, że dysponenci spornych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, czyli wspólnicy spółki cywilnej [...] s.c. M. S. i K. Z., utracili z dniem 15 grudnia 2014 r. tytuł prawny do komunalnego lokalu użytkowego przy ul. [...], w którym prowadzili sprzedaż napojów alkoholowych. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, z przedstawionych przez organy obu instancji ustaleń nie wynika, by skarżącemu K. Z., bądź też drugiemu wspólnikowi – uczestnikowi postępowania – M.S. przysługiwał tytuł prawny do lokalu, w którym prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd zaznaczył, że tytuł taki można wywodzić z akceptacji istniejącego stanu rzeczy przez [...], w okresie obowiązywania umowy najmu. Stan taki jednak ustał z chwilą rozwiązania tej umowy, co odpowiada określonej w przepisie art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy alkoholowej przesłance cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Sąd pierwszej instancji uznał zatem, iż zarzut strony skarżącej dotyczący błędnego ustalenia, że umowa najmu lokalu użytkowego nie została skutecznie wypowiedziana był niezasadny na dzień wydania spornych decyzji przez organy obu instancji.

Uzasadniając odmowę zawieszenia postępowania, WSA w Warszawie, odwołując się do treści art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wskazał, że zawieszenie postępowania jest fakultatywne, a o zawieszeniu postępowania decydują względy celowościowe, przy czym ocena tej celowości należy do sądu. Sąd uznał, iż nie jest obowiązany zawieszać postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania cywilnego prowadzonego przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] w sprawie sygn. akt [...], albowiem istotą sporu w niniejszej sprawie było ustalenie posiadania na dzień wydania spornych decyzji tytułu do korzystania z lokalu użytkowego, a tą kwestię Sąd mógł ustalić samodzielnie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku WSA w Warszawie wnieśli K. Z. i M. S., zaskarżając go w całości i żądając jego uchylenia i rozpoznania skargi ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz rozpoznania postanowienia WSA w Warszawie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, a także zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania.

Wyrokiem z 26 lutego 2019 r. sygn. II GSK 5460/16 Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2017/15 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie

NSA w powyższym wyroku podniósł, że na rozprawie przed NSA pełnomocnik skarżących kasacyjnie przedstawił odpis wyroku Sądu Rejonowego dla [...] sygn. akt [...] , którym orzeczono, że oświadczenie woli [...] o wypowiedzeniu umowy najmu jest nieskuteczne. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie oświadczył, że wyrok ten nie jest prawomocny, została od niego wniesiona apelacja.

NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, który został powiązany z naruszeniem art. 1 § 1 p.u.s.a. należy uznać za usprawiedliwiony, bowiem Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do podniesionego przez skarżących zarzutu posiadania tytułu prawnego do spornego lokalu w postaci przedstawionego przez nich postanowienia o zabezpieczeniu powództwa. Trafność tego zarzutu nie pozostaje jednocześnie bez wpływu na ocenę drugiego postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który pozostaje z nim w funkcjonalnym związku.

NSA podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę uznając, iż organy prawidłowo ustaliły, że skarżący utracili tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży alkoholu. Tymczasem w toku postępowania przed Sądem I instancji skarżący przedstawili pozew o ustalenie, że oświadczenie woli o wypowiedzeniu umowy najmu lokalu użytkowego przy ul. [...] jest nieskuteczne, a następnie postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lipca 2015 r., którym zabezpieczono to powództwo przez nakazanie Miastu [...] wykonywanie umowy najmu w sposób nieutrudniający korzystania z lokalu oraz poprzez zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozpoznania postępowania o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu.

NSA stwierdził, że WSA w Warszawie wyprzedził zatem orzeczenie sądu powszechnego, który jest właściwy do orzekania w tym przedmiocie, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Jednocześnie WSA w Warszawie nie odniósł się do postanowienia Sądu Rejonowego o zabezpieczeniu powództwa o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia, naruszając w ten sposób art. art. 141 § 4 p.p.s.a.

NSA nakazał WSA w Warszawie, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wziął pod uwagę powyższe, a przede wszystkim to, że w sytuacji skutecznie wywiedzionego powództwa o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu to sąd powszechny jest właściwy do orzekania w sprawie skuteczności wypowiedzenia. NSA podniósł, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących kasacyjnie przedstawił odpis wyroku Sądu Rejonowego dla [...] sygn. akt [...], którym orzeczono, że oświadczenie woli [...] o wypowiedzeniu umowy najmu jest nieskuteczne. Jednocześnie pełnomocnik skarżących kasacyjnie oświadczył, że wyrok ten nie jest prawomocny, została od niego wniesiona apelacja. Należy jednak wziąć pod uwagę, że ewentualne uprawomocnienie się tego orzeczenia będzie wywierało skutek ex tunc i może potwierdzić ciągłość stosunku prawnego łączącego skarżących z wynajmującym. W świetle powyższych wywodów Sąd I instancji winien również ponownie rozważyć celowość ewentualnego zawieszenia postępowania w świetle wszystkich okoliczności sprawy i przesłanek z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie wyrokiem NSA z 26 lutego 2019 r. sygn. II GSK 5460/16, wydanym na skutek skargi kasacyjnej skarżącego i uczestnika od wyroku tutejszego Sądu z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2017/15.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p. p. s. a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie NSA wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu NSA.

Sąd pragnie wskazać, iż przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie uprawomocnił się wyrok Sądu Rejonowego dla [...] sygn. akt [...], którym orzeczono, że oświadczenie woli [...] o wypowiedzeniu umowy najmu jest bezskuteczne. Tym samym odpadła podstawa do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. "Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu: (...) jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej(...)". Skoro postępowanie sądowe w sprawie o uznanie wypowiedzenia umowy najmu lokalu (sklepu) za bezskuteczne zostało prawomocnie zakończone przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, a zatem już nie trwało, nie było potrzeby zawieszania niniejszego postępowania.

Sąd, rozpoznając sprawę ponownie, uwzględnił pogląd NSA, iż w sytuacji skutecznie wywiedzionego powództwa o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu, to sąd powszechny jest właściwy do orzekania w sprawie skuteczności wypowiedzenia. NSA w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie zakwestionował bowiem rozstrzygnięcie WSA w Warszawie także w zakresie odmowy zawieszenia postępowania, zapadłe na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. NSA zatem tym samym uznał, iż rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zależy od prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego odnośnie stwierdzenia bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu (vide: treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Prawomocny wyrok Sądu Rejonowego dla [...] sygn. akt [...] , w którym orzeczono, że oświadczenie woli [...] o wypowiedzeniu umowy najmu jest nieskuteczne, wywołuje zatem skutek ex tunc i tym samym potwierdza ciągłość stosunku prawnego łączącego skarżących z wynajmującym. Powyższe oznacza, iż podmiot prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych (tu: wspólnicy spółki cywilnej) nie utracił w przedmiotowej sprawie prawa do lokalu, którego dotyczyło zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Prawo to także posiadał w chwili wydania skarżonych decyzji, a zatem w tym zakresie decyzje oparte są na niewłaściwie ustalonym przez organ stanie faktycznym (naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży jest jednym z warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych. Warunek ten w przypadku skarżących został zatem spełniony, co wynika z prawomocnego wyroku sądu powszechnego. A zatem cofnięcie przez Prezydenta [...] zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z brakiem tytułu prawnego do korzystania z lokalu (sklepu) przez wspólników spółki cywilnej uznać należy za nieprawidłowe i naruszające normę prawną wynikającą z tego przepisu ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Prezydent [...] w toku postępowania rozważał także cofnięcie zezwoleń z innych postaw prawnych, a mianowicie z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a oraz art. 18 ust. 10 pkt 3 tej ustawy, decyzje jednak zostały wydane na innej podstawie, tj. art. 18 ust. 10 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W zakresie dwóch pozostałych podstaw (tj. art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a oraz art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy) zarówno ustalenia dowodowe z postępowań administracyjnych, jak i uzasadnienia skarżonych decyzji są niewystarczające dla podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia o takiej treści, co wynika zresztą ze skarżonych decyzji. Zebrany przez organ w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy musi bowiem jednoznacznie wykazać, że to strony zezwolenia naruszyły art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a lub art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Należy przy tym podnieść, na co słusznie zwróciły uwagę sądy powszechne rozstrzygające sprawę z powództwa wspólników spółki cywilnej [...] s.c., iż skarżący i uczestnik zasadniczo nie odpowiadają za naruszenia porządku czy prawa dokonywane przez osoby trzecie, w tym klientów sklepu.

Sąd podkreśla, że zakres niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych wyznaczają przepisy prawa materialnego określające przesłanki przyznania lub pozbawienia uprawnienia względnie nałożenia obowiązku. W art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca wymienia przesłanki, których łączne spełnienie uzasadnia cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, mianowicie:

- powtarzające się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócanie porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży,

- brak powiadomienia organów powołanych do ochrony porządku publicznego przez prowadzącego punkt sprzedaży.

Sąd wskazuje, iż ziszczenie się pierwszej z wymienionych przesłanek nie zachodzi w każdym przypadku powtarzających się naruszeń porządku publicznego. Ustawodawca wprowadza kumulatywnie szczegółowe kryteria:

- związku czasowego (co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy),

- tożsamości miejsca naruszenia porządku z miejscem sprzedaży (samo miejsce sprzedaży lub najbliższa okolica definiowana w art. 21 pkt 1 ustawy jako obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw),

- związku przyczynowego pomiędzy zakłóceniami porządku publicznego a sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży.

Organ wszystkie powyższe przesłanki musi wykazać w toku postępowania administracyjnego oraz szczegółowo opisać ich zaistnienie w skarżonej decyzji. W trzech przedmiotowych postępowaniach powyższe nie nastąpiło, gdyż organ skupił się na przesłance z art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z rzekomym brakiem tytułu prawnego do korzystania z lokalu (sklepu) przez skarżącego i uczestnika, tym samym zaniechał pełnych ustaleń z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Odnosząc się do normy prawnej wywodzonej z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, wskazać należy, iż zgodnie z nią zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych cofa się w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w tym sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zabrania się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że nawet jednorazowa sprzedaż napojów alkoholowych osobie nietrzeźwej, stanowi naruszenie ww. zasad i obliguje organ do cofnięcia zezwolenia (por. wyrok NSA z 2 września 2011 r., sygn.. II GSK 843/10).

Sąd wskazuje, że dla zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, niezbędne jest zatem jednoznaczne ustalenie, czy nastąpiła sprzedaż osobie, której zachowanie wskazywało, że znajduje się w stanie nietrzeźwości.

Sąd wskazuje, że ustalenie stanu faktycznego musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, w którym organ zgromadzi wyczerpujący i spójny materiał dowodowy pozwalający przyjąć, że istotnie doszło do naruszenia zakazu sprzedaży napoju alkoholowego osobie nietrzeźwej, przy równoczesnym poszanowaniu gwarancji procesowych stron postępowania, określonych w przepisach k.p.a.

Należy wskazać, że zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego organy administracyjne są zobowiązane do wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Wniosek powyższy wynika wprost z treści art. 7 k.p.a. zgodnie z którym, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że organy obu instancji zaniechały w zakresie przesłanki z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wskazywał na okoliczności, które w jego ocenie służyłyby ustaleniu stanu faktycznego sprawy (m.in. składał płytki z monitoringu). Organy nie odniosły się jednak w sposób pełny, wyczerpujący i racjonalny do twierdzeń i dowodów skarżącego, pomijając ich znaczenie w sprawie, gdyż uznały, że w sprawie wystarczające jest stwierdzenie naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z brakiem tytułu prawnego do korzystania z lokalu (sklepu) przez wspólników spółki cywilnej. Działanie powyższe nie tylko narusza zasadą określoną w art. 7 k.p.a., ale również przepis art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji nie jest w tym zakresie przekonujące. Rozstrzygnięcia organów w tej sprawie opiera się na domniemaniach.

Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz wskazanych w skardze zasad postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszony został art. 7 k.p.a. wobec niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, spowodowanego niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wynikającego z przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skutkiem czego niewłaściwa była ocena organu o braku tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Natomiast przedwczesna jest ocena, czy w sprawie istnieją przesłanki do zastosowania art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a oraz art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wobec niezebrania przez organ wystarczającego materiału dowodowego w sprawie.

Mając powyższe na względzie WSA w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję SKO.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany jest do po pierwsze do przyjęcia, że skarżący dysponuje prawem do lokalu (sklepu) wobec prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego odnośnie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu tego lokalu. Ustalenia sądu powszechnego w tej mierze wiążą organ. Ponadto, jeżeli organ nadal będzie uznawał za zasadne cofnięcie zezwolenia skarżącemu i uczestnikowi na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a oraz art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, to zobowiązany jest do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, w ramach którego zapewniony zostanie czynny udział skarżącego i uczestnika postępowania. Przedmiotem ustaleń musi być spełnienie wszystkich wyżej wymienionych w uzasadnieniu wyroku przesłanek. Uzupełniony materiał dowodowy organ podda rzetelnej ocenie, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco i przekonująco uzasadnić, odnosząc się w tym zakresie do wszystkich twierdzeń stron postępowania.

O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając kwotę 1997 zł na rzecz skarżącego, na którą składają się kwoty 1500 zł wpisu w trzech sprawach (w każdej po 500 zł), koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz 17 zł koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.