Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2557/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 6, art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1412
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2017 r., znak [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia właściwej wentylacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego Powiatu [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Powiatu [...] jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] września 2017 r., znak: [...], wydana w przedmiocie nakazu zapewnienia właściwej wentylacji, w następującym stanie sprawy:

na skutek kontroli przeprowadzonej [...] lutym 2016 r. przez upoważnionych pracowników Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...], w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...] stwierdzono brak wentylacji grawitacyjnej we wszystkich salach lekcyjnych/dydaktycznych i pracowniach placówki. Jak opisano w protokole z ww. kontroli, powyższe nieprawidłowości naruszają § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69 ze zm.).

W związku z powyższym, zawiadomieniem z [...] marca 2016 r., znak: [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzonych naruszeń. Następnie, [...]i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6, art. 12 ust. 1a pkt 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej k.p.a., § 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69 ze zm.), art. 5 ust. 5a i ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.), zobowiązał Powiat [...] do wykonania w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...], ul. [...] obowiązku polegającego na zapewnieniu wymaganej przepisami wentylacji we wszystkich salach lekcyjnych tj. w sali nr [...].

Odwołanie od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] wniósł Powiat [...].

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] maja 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. odwołanie, uchylił w całości ww. decyzję organu szczebla wojewódzkiego oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...]. Główny Inspektor Sanitarny uznał, że organ I instancji błędnie pominął w postępowaniu przepisy szczegółowe jakimi są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Organ odwoławczy wskazał przy tym na § 2 ust. 2 tego rozporządzenia, jak i § 147 oraz 149.

Ponownie rozpatrując sprawę, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], nakazał Powiatowi [...], do [...] grudnia 2017 r., wykonać w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...], ul. [...] obowiązek polegający na zapewnieniu wymaganej przepisami wentylacji we wszystkich salach lekcyjnych tj. w sali nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem terminu wniósł Powiat [...] wskazując m. in. na zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, i poprzestanie na nałożeniu na stronę niewykonalnego z przyczyn technicznych obowiązku.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] października 2017 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2017 r. poz. 1261), po rozpatrzeniu odwołania Powiatu [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r., Nr 6, poz. 69 ze zm.), w pomieszczeniach szkoły i placówki zapewnia się właściwe oświetlenie, wentylację i ogrzewanie.

Organ II instancji powołał się na znajdującą się w aktach sprawy opinię techniczną z [...] czerwca 2011 r. dotyczącą wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniach dydaktycznych i pomocniczych budynku Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w [...], ul. [...], wykonaną według oświadczenia Powiatu [...] po zakończeniu termomodernizacji budynku oraz wymiany stolarki okiennej, sporządzoną przez K. F. inżyniera budownictwa lądowego. Z ww. opinii wynika, że w 2009 r. Powiat [...] wykonał na podstawie decyzji z [...] listopada 2008 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę (z zachowaniem warunków określonych w decyzji z [...] października 2008 r., znak: [...]i [...]) termomodernizację budynku, której zakres obejmował m. in. wymianę stolarki okiennej na nową z modyfikowanego udarnościowo PCV. Zaprojektowana i wykonana stolarka okienna spełnia wymogi normy PN-EN 1026:2001 "Okna i drzwi. Przepuszczalność powietrza", posiada system mikro wentylacji na zasadzie rozszczelniania poszczególnych skrzydeł. Ponadto, okna mają możliwość otwierania i uchylania skrzydeł. W przedstawionym dokumencie znalazł się również zapis, że przeprowadzona termomodernizacja nie spowodowała zmiany w sposobie użytkowania budynku ani jego parametrów użytkowych, zatem nie zachodziła potrzeba dostosowania wentylacji do obowiązujących przepisów. Fakt objęcia budynku strefą ochrony konserwatorskiej uniemożliwił ingerencje w wygląd ścian zewnętrznych, co byłoby konieczne w przypadku podjęcia działań zmierzających do wykonania systemu wentylacji grawitacyjnej za pośrednictwem nawietrzaków i wywietrzaków montowanych w ścianach zewnętrznych. W budynku nie występują murowane, pionowe przewody wentylacyjne, a ich ewentualne wykonanie jest niemożliwe. W opinii tej wyrażono pogląd, że jedynym możliwym sposobem wymiany powietrza we wszystkich pomieszczeniach budynku jest rozszczelnianie, uchylanie i otwieranie okien.

I dalej organ podał, że w piśmie z [...] lipca 2016 r., znak: [...], Powiat [...] wyjaśnił, że przed przystąpieniem do prac związanych z wymianą stolarki okiennej w budynku przy ul. [...]w [...], siedzibie Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych, dopełniono wszelkich formalności prawnych związanych z inwestycją. Budynek przy ul. [...] w [...] został zbudowany jako budynek szkolny w 1936 r. i spełniał wymagania prawne z okresu budowy. W budynku, po uzgodnieniu z [...] Konserwatorem Zabytków zamontowano stolarkę spełniająca wymagania normowe i posiadającą wymagane atesty zgodnie z przepisami prawa. Okna posiadają nawiewniki pozwalające na doprowadzenie powietrza w kontrolowany sposób do 50m3/h, a tym samym spełniają wymagania normy PN-EN 13141-1:2006 i w celu okresowego przewietrzania mają konstrukcję umożliwiającą otwieranie znacznie powyżej 50% powierzchni. Ponadto, okucia okienne umożliwiają makroniwelację poprzez rozszczelnianie ramy okiennej. W piśmie tym zawarto również informację, że budynek był sukcesywnie modernizowany i spełnia wymagania określone w przepisach techniczno-budowlanych i sanitarnych zgodnie z aktualnym stanem prawa.

Mając na uwadze, że informacja dotycząca zainstalowania w stolarce okiennej nawiewników przekazana przez Powiat [...] różniła się od informacji zawartej w opinii technicznej (zgodnie z którą stolarka okienna nie posiada nawiewników okiennych; posiada system mikro wentylacji na zasadzie rozszczelnienia skrzydeł, ponadto możliwe jest ich uchylanie i otwieranie), [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]pismem z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], zwrócił się do Powiatu [...] o wyjaśnienie powyższych rozbieżności. Pismem z [...] sierpnia 2016 r. Powiat [...] wyjaśnił, że zamontowana w budynku szkoły przy ul. [...] w [...]stolarka okienna posiada system mikrowentylacji, o którym mowa w opinii technicznej, natomiast w piśmie z [...] lipca 2016 r., znak: [...], błędnie określono ten typ mikrowentylacji, jako "nawiewniki okienne".

Z akt sprawy ponadto wynika, że budynek Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w [...]nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, usytuowany jest natomiast na terenie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] i [...]. Wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny stanowi obiekt chroniony w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 7 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.). Z uwagi na lokalizację ww. budynku na terenie zespołu wpisanego do rejestru zabytków, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie robót budowlanych, prac konserwatorskich i restauratorskich wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jak wyjaśnił [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2152/10) wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Jednakże inny jest zakres ochrony obiektów usytuowanych na terenie układu niż wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów, tworzących zabytkową substancję układu. Tylko w przypadku indywidualnego wpisu obiektu ochrona obejmuje wnętrze budynku.

Powyższe oznacza, zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, że pozwolenia konserwatora zabytków wymagają jedynie prace wykonywane wewnątrz budynku indywidualnie wpisanego do rejestru zabytków.

Wobec powyższego, organ I instancji uznał, że wykonanie wentylacji w budynku Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w [...] wymaga pozwolenia konserwatora zabytków jedynie w zakresie prac prowadzonych na zewnątrz budynku (tj. dach, elewacje, stolarka okienna i drzwiowa, i in.). Wyraził również pogląd, że z uwagi na fakt, że budynek ujęty jest w ewidencji zabytków i położony jest na terenie zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków oraz w bezpośrednim sąsiedztwie zamku wpisanego do rejestru zaleca się jak najmniejszą ingerencję w jego wygląd zewnętrzny oraz montaż urządzeń w miejscach nieeksponowanych.

W konsekwencji organ II instancji uznał, że wentylacja pomieszczeń ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia odpowiedniej jakości powietrza panującego w salach lekcyjnych. Niezapewnienie właściwego przepływu powietrza, powoduje, że w pomieszczeniach gromadzą się zanieczyszczenia, kurz i dwutlenek węgla. Długotrwałe przebywanie w zanieczyszczonym powietrzu, wewnątrz pomieszczeń bez odpowiedniej i skutecznej wentylacji może powodować dolegliwości, takie jak chroniczne zmęczenie, bóle lub zawroty głowy, podrażnienia dróg oddechowych, zaburzenia pamięci i koncentracji, mdłości, jak również stanowi poważne zagrożenie dla zdrowia człowieka. Uczniowie spędzają większość czasu w zamkniętych salach lekcyjnych, często klasy charakteryzują się dużą liczbą uczniów, co z kolei prowadzi do wysokiego stężenia CO2 oraz złej jakości powietrza. Dlatego też utrzymanie właściwej jakości powietrza w ww. pomieszczeniach jest dla zapewnienia prawidłowego procesu uczenia się niezwykle istotne. Sale lekcyjne to również miejsce pracy nauczyciela, dlatego też wymienione elementy dotykają zarówno uczniów, jak i nauczycieli, co wpływa w sposób istotny na obniżenie jakości procesu nauczania. Ogólne przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy wskazują, że w pomieszczeniach pracy należy w szczególności zapewnić odpowiednią temperaturę, wymianę powietrza oraz zabezpieczenie przed wilgocią, niekorzystnymi warunkami cieplnymi i nasłonecznieniem. Sprawnie działająca wentylacja pozwala, zatem uniknąć zagrożeń i dyskomfortu związanego z zanieczyszczonym powietrzem i przyczynia się do stworzenia odpowiedniego mikroklimatu pomieszczeń.

Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że nie istnieją żadne przeszkody prawne ani techniczne uniemożliwiające zapewnienie uczniom i nauczycielom bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w wyżej wskazanych salach lekcyjnych.

W skardze do Sądu na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] września 2017 r., znak: [...], Powiat [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 15 k.p.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji naruszającej przepisy procesowe, a w szczególności art. 107 § 1 pkt 5, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a.

3) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. przez brak określenia w osnowie decyzji organu pierwszej instancji obowiązków koniecznych do zapewnienia właściwej wentylacji we wszystkich salach lekcyjnych w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...];

4) art. 8 k.p.a. przez sformułowanie osnowy decyzji organu pierwszej instancji w sposób nieprecyzyjny oraz wyznaczenie niewykonalnego terminu do realizacji nałożonego obowiązku z pominięciem aspektu czasowego;

5) art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez brak powołania biegłego w osobie rzeczoznawcy budowlanego właściwej jednostki badawczo - rozwojowej i nałożenie tego obowiązku na stronę postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] września 2017 r. (sprostowana postanowieniem tego organu z [...] października 2017 r.), którą to utrzymano w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...]grudnia 2016 r. nakazującą wykonanie w zakreślonym terminie właściwej wentylacji w salach lekcyjnych Zespołu Szkół ponadgimnazjalnych w [...]. Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowi art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, a powodem ww. decyzji nakazowej, było stwierdzenie, że wszystkie sale lekcyjne ww. placówce nie mają "właściwej" wentylacji.

Analizując te orzeczenia, jak i akta sprawy, w oparciu o które zostały one wydane, Sąd stwierdza, że wskazane decyzje nie zostały poprzedzone wyczerpującym postępowaniem dowodowym. W konsekwencji, w żadnej z ww. decyzji nie wyjaśniono przyczyn, dla których nałożenie nakazu "wykonania właściwej wentylacji" było konieczne, nadto – nie wykazano, aby nakaz ten znajdował umocowanie w obowiązujących przepisach. W uzasadnieniach ww. decyzji w istocie ograniczono się do przedstawienia przebiegu postępowania, w tym: pism pochodzących od strony skarżącej; nie poczyniono natomiast wystarczających ustaleń faktycznych i nie dokonano analizy stanu sprawy, jak i nie wskazano, na czym polegają stwierdzone nieprawidłowości uzasadniające ingerencję organu sanitarnego.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że w myśl art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jak z powyższego wynika, przytoczony przepis art. 27 ust. 1, uprawnia państwowego inspektora sanitarnego do wydania decyzji nakazującej usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości, niemniej nie może on stanowić wyłącznej podstawy prawnej takiego działania, i musi być stosowany łącznie z innym regulacjami prawnymi. Dlatego też nałożenie obowiązku na podstawie ww. przepisu, jest uzasadnione i konieczne wówczas, gdy organ inspekcji sanitarnej stwierdzi naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, przewidzianych (odrębnymi) przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie wydanie decyzji na podstawie wskazanej regulacji powiązano z naruszeniem § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, który to stanowi, że w pomieszczeniach szkoły i placówki zapewnia się właściwe oświetlenie, wentylację i ogrzewanie. Dodać przy tym należy, że żaden przepis wymienionego rozporządzenia nie definiuje/nie precyzuje pojęcia "właściwej" wentylacji. Takiej definicji nie przewiduje także ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, na podstawie której omawiane rozporządzenie zostało wydane. Jednocześnie nie można przyjąć, aby organ sanitarny, posiadający kompetencję w zakresie kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w tym dotyczących higieny pomieszczeń w szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych (v. art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), nie mógł w związku z ww. § 9 ust. 1 stwierdzić nieprawidłowości, a w konsekwencji wydać decyzji nakładającej obowiązek. Jednakże, wobec brzmienia cyt. § 9 ust. 1, organ ten ma obowiązek wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych, w konsekwencji – wykazania w czym upatruje naruszenia tej normy prawnej, nadto – jakie dokładnie prace winny być podjęte w celu eliminacji stwierdzonego naruszenia.

W niniejszej sprawie takiego postępowanie nie przeprowadzono, dopuszczając się w ten sposób istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z ww. § 9 ust. 1 i powołanym art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wskazują na to zarówno akta sprawy, jak również – uzasadnienia wydanych decyzji, nie spełniające wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniach wydanych decyzji wskazano jedynie ogólnie na znaczenie prawidłowo funkcjonującej wentylacji, ale w żadnym miejscu nie wyjaśniono, dlaczego w tym przypadku stwierdzono, że doszło do naruszenia ww. § 9 ust. 1 rozporządzenia.

Sąd zauważa przy tym ponownie, że w przywołanym przepisie mowa jest o "właściwej" wentylacji. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2016 r. w przedmiotowej placówce, stwierdzono brak wentylacji grawitacyjnej. Wskazany przepis prawa nie wymaga wentylacji grawitacyjnej, a wobec tego – należało wyjaśnić, na jakiej podstawie w tym przypadku przyjęto, że w pomieszczeniach ww. placówki nie ma właściwej wentylacji; samo wskazanie na brak w budynku szkoły wentylacji grawitacyjnej, przy takim brzmieniu ww. przepisu rozporządzenia, należy bowiem uznać za niewystarczające. Zatem, dla prawidłowego zastosowania wymienionego § 9 ust. 1 rozporządzenia, konieczne było dokonanie szerszych ustaleń, możliwe też, że dokonanie ponownie oględzin budynku, czy też poszerzenie materiału dowodowego o wiadomości specjalne (poprzez powołanie biegłego odpowiedniej specjalności). Takiego postępowania dowodowego w sprawie jednak zaniechano, a protokół z czynności kontrolnych wskazuje tylko na brak wentylacji grawitacyjnej; w efekcie: Sąd ocenia obie decyzje wydane w sprawie za wadliwe, na pewno – za przedwczesne wobec braku wyczerpującego ustalenia stanu sprawy. Sąd zauważa przy tym, że to do obowiązków organu administracji publicznej należy wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego a prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania nrom prawa materialnego.

Nadto, i niezależnie od stwierdzonego zaniechania czy inaczej: braku właściwego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, Sąd zwraca uwagę także na pewną niekonsekwencję organów orzekających, dotyczącą zastosowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji w decyzji z 16 grudnia 2016 r. wskazał, że przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania do budynków powstałych i dopuszczonych do użytkowania przed wejściem w życie tego rozporządzenia. Z poglądem tym należy się zgodzić, wobec treści § 330 tego rozporządzenia. Tym bardziej za całkowicie niezrozumiałe należy uznać zachowanie tego organu, który prowadząc postępowanie (dotyczące budynku z lat 30 ubiegłego wieku) wzywał stronę do przedłożenia wyjaśnień i ekspertyzy, tej ostatniej – stosownie do § 2 ust. 2 omawianego rozporządzenia (umożliwiającego spełnienie wymagań zawartych w przepisach rozporządzenia w inny sposób, określony w ekspertyzie właściwej jednostki, uzgodnionej z właściwym organem), niejako dając w ten sposób do zrozumienia stronie, że proceduje w tej sprawie z uwzględnieniem wymogów dotyczących wentylacji określonych w § 147 i nast. tego rozporządzenia. Co istotne, choć w uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wyraźnie wskazał na brak podstaw prawnych do zastosowania ww. rozporządzenia w niniejszej sprawie, to opinię przedłożoną przez stronę w toku postępowania, ocenił właśnie w kontekście § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wskazując, że nie stanowi ona ekspertyzy technicznej, o której mowa w tym przepisie. Jednocześnie, co równie ważne, organ ten pominął ww. opinię dokonując oceny stanu faktycznego, konsekwentnie także podnosząc, że strona nie przedłożyła ekspertyzy określonej w § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Takie działanie organu I instancji (pomimo zarzutów odwołania) zostało wadliwe zaakceptowane przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy stanowi wyraz istotnego naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a przy tym: pominięcie dowodu istotnego dla strony postępowania, w efekcie – dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób naruszający zasadę wynikającą z art. 80 k.p.a. Sąd dostrzega przy tym, że ww. opinia techniczna (złożona do akt przez stronę) została sporządzona, zgodnie z wyjaśnieniami strony, w 2011 r., tj. po przeprowadzeniu termomodernizacji budynku, w ramach której wymieniono stolarkę okienną na nową. Opinia została opracowana przez K.F., inż. bud. lądowego z uprawnieniami, i dotyczy wentylacji grawitacyjnej w przedmiotowym obiekcie – wskazuje się w niej na brak możliwości wykonania takowej; w tym aspekcie wskazuje się na wiek budynku, na objęcie go ochroną konserwatorską, a także na brak w tym budynku przewodów wentylacyjnych, jednocześnie podnosząc, że wykonanie takich w ilościach zapewniających obsługę wszystkich pomieszczeń jest niemożliwe. Podano w niej również, że jedynym możliwym sposobem wymiany powietrza we wszystkich pomieszczeniach budynku jest możliwość rozszczelnienia, uchylania i otwierania okien. Strona powołując się na ten dokument prywatny wskazywała w konsekwencji na brak potrzeby ingerencji organu sanitarnego w niniejszej sprawie. M. in. w piśmie z [...] lipca 2016 r. wskazała na to, że zamontowana stolarka spełnia wymagania normowe i posiada wymagane atesty zgodnie z przepisami prawa; wszystkie zamontowane okna są zgodne z wymaganiami zawartymi w normie PN-EN 14351-1:2006+A1:2010. Zarówno ww. opinia jak i wyjaśnienia strony nie zostały poddane ocenie, na żadnym etapie postępowania. Ograniczono się jedynie do przytoczenia twierdzeń strony, ale już nie uwzględniono ich w ocenie stanu sprawy, a wskazując na potrzebę ingerencji i wydania decyzji nakazowej – posłużono się sformułowaniem "ogólne przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy", nie wyjaśniając na czym polegają nieprawidłowości. To zaś nie może być -zdaniem Sądu- zaakceptowane. W konsekwencji takiego działania nie wiadomo bowiem w niniejszej sprawie, czy o braku "właściwej" wentylacji świadczy brak wentylacji grawitacyjnej, czy może okna (wymienione w latach 2009-2011), które to nie spełniają odpowiednich norm. Sąd zaznacza przy tym, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem takim mogą być dokumenty, a ww. opinia techniczna ma walor dokumentu prywatnego. Sąd zaznacza również, że obowiązkiem organu wynikającym m. in. z art. 80 k.p.a. jest ocena znaczenia i wartości dowodowej każdego dowodu włączonego w poczet materiału dowodowego (z zastrzeżeniem ograniczeń dla dokumentów urzędowych); nadto - organ ma obowiązek rozpatrzyć poszczególne dowody z osobna, a następnie we wzajemnej łączności; nie może przy tym pominąć żadnego z nich, inaczej dokonuje oceny z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów. Wymogi te nie zostały w niniejszej sprawie zachowane, skoro ustalając okoliczności faktyczne pominięto dowody przedstawione przez stronę (w tym: ww. opinię), jak i jej wyjaśnienia.

W końcu, Sąd zauważa, że rację ma skarżąca wskazując na wadliwy sposób sformułowania nałożonego obowiązku. W decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2016 r. nakazano wykonanie obowiązku zapewnienia właściwej wentylacji we wszystkich salach lekcyjnych, w zakreślonym terminie. Taki sposób określenia nałożonego obowiązku słusznie jest kwestionowany przez skarżącą, albowiem w istocie nie wynika z niego, jakie czynności winny być przez stronę podjęte dla zapewnienia "właściwej" wentylacji. Organ nie określił czy chodzi o wykonanie wentylacji grawitacyjnej, czy może wymianę okien, a może – o dokonanie jeszcze innych czynności. Sąd stwierdza zaś, że rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej; rozstrzygnięcie decyzji musi być więc jasne/precyzyjne, a przy tym – nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji.

Dlatego też nie można zaakceptować sposobu określenia obowiązku w niniejszej sprawie, z której to akt pośrednio wynika, że chodzi o wykonanie wentylacji grawitacyjnej w ww. budynku; jednocześnie istotnym jest, że nie wykazano w tej sprawie, aby brak takiej wentylacji -w budynku z lat 30 ubiegłego wieku- stanowił o naruszeniu prawa, czy inaczej – świadczył o "niewłaściwej" wentylacji w tym obiekcie, co wskazywałoby na naruszenie cyt. powyżej § 9 ust. 1. Powyższe zastrzeżenia są tym bardziej istotne, jeśli zważy się, że organ I instancji miał wątpliwości co do możliwości technicznych wykonania w przedmiotowym obiekcie wentylacji grawitacyjnej, a w celu ich usunięcia wystąpił z zapytaniem do organu nadzoru budowlanego. Nie uzyskując jednak tą drogą żadnej merytorycznej odpowiedzi w tej kwestii, nie uzupełniając także akt o dodatkowy dowód w postaci opinii biegłego – wydał decyzję, w istocie pozbawioną uzasadnienia faktycznego i prawnego, bo niewykazującą potrzeby ingerencji tego organu w niniejszej sprawie. Wobec podtrzymania tej decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, a to: bez głębszej analizy i odniesienia się do zarzutów odwołania, Sąd uznał skargę za zasadną, a dla prawidłowego załatwienia sprawy za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale też decyzji organu I instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie, organ I instancji winien wziąć pod uwagę wskazane zastrzeżenia Sądu i uzupełnić materiał dowodowy, w sposób pozwalający ocenić, czy w przedmiotowym budynku wentylacja funkcjonuje właściwie, wyjaśniając przy tym to ostatnie pojęcie, w okolicznościach niniejszej sprawy.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.