Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3489/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 3 pkt 20, art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2398/18 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2018 r. znak DOA.7110.40.2018.RKS w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. S. kwotę 1394 (tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2398/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 8 sierpnia 2018 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 30 listopada 2017 r. I [...] umarzającą .postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. nr [...] z dnia 10 marca 2017 r. udzielającej Warmińsko-Mazurskiemu Oddziałowi Straży Granicznej w K., pozwolenia na budowę wieży obserwacyjnej z radiolinią przesyłową, ogrodzeniem, kontenerem technicznym, utwardzeniem terenu i doziemną instalacją energetyczną w m. R. dz. nr [...] gm. B.

Organ wyjaśnił, że w pierwszej kolejności miał obowiązek zbadać, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Dalej przytoczył treść art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1303), dalej: "Prawo budowlane", i wskazał, że o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie prowadzone w nadzwyczajnych trybach administracyjnych, co nie zmienia ich zasadniczego przedmiotu, czyli pozwolenia na budowę. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest zatem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

GINB wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że dotyczy on budowy wieży obserwacyjnej (wysokość 50 m) z radiolinią przesyłową, ogrodzeniem, kontenerem technicznym, utwardzeniem terenu i doziemną instalacją energetyczną na ww. działce.

Wnioskodawca - L. S. - nie brał udziału w postępowaniu zwyczajnym, a wywodzi swój interes prawny z prawa własności działki nr ew. [...] , obr. [...], R. (KW Nr ELl [...]). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka inwestycyjna nr ew. [...] sąsiaduje z działką skarżącego nr ew. [...] . Wieżę zaprojektowano ok. 6 m od granicy z działką nr ew. [...] i ok. 25 m od najbliżej położonego budynku gospodarczego i ok. 50 m od budynku mieszkalnego.

W ocenie GINB, obszar oddziaływania ww. inwestycji nie obejmuje działki o nr ew. [...] . Nie zachodzą bowiem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki wnioskodawcy, wynikające z przepisów prawa.

W szczególności inwestycja, z uwagi na kształt, nie przesłania obiektów (istniejących i potencjalnych) na działce nr [...] (§ 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. , poz. 690 ze zm.). Nie narusza też § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i (§ 57 rozporządzenia nasłonecznienie oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia), nie wpływa na ochronę przeciwpożarową (§ 271) obiektów na nieruchomości wnioskodawcy (istniejących i potencjalnych). Nie przewiduje się też zmiany spływu wód opadowych (§ 29 ww. rozporządzenia) oraz nie pozbawia dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja) i do drogi publicznej.

Według organu, wnioskodawca również nie wykazał swego interesu prawnego tj. który ze sposobów zagospodarowania jego nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania wieży. Jak wskazuje orzecznictwo NSA, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materiaInoprawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ podkreślił również, że źródłem interesu prawnego nie mogą być immisje pośrednie - np. oświetlenie, zakłócenie krajobrazu, do których odwołuje się skarżący. Powyższe świadczy jedynie o interesie faktycznym.

Za wykazanie interesu prawnego nie sposób uznać też twierdzeń, że roboty mogą doprowadzić do katastrofy budowlanej, wybuchu czy aktów terroru. Nie mają one bowiem zaczepienia w żadnym z przepisów prawa, który przyznawałby L. S. prawa lub nakładały obowiązki. Jest to jedynie własny, subiektywny pogląd na sprawę.

Podobnie, uznanie skarżącego za stronę w sprawie o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie czyni go stroną w tej sprawie. Jest ono postępowaniem odrębnym i krąg stron ustalany jest na podstawie odmiennych przepisów prawa.

Skoro nie stwierdzono aby inwestycja ograniczała możliwość zagospodarowania lub użytkowania ww. nieruchomości, za bezzasadny GINB uznał zarzuty naruszenia art. 140 i art. 144 K.c. oraz art. 222 K.c., gdyż stanowią one roszczenia cywilnoprawne, które nie dają przymiotu strony.

Następnie dodał, że oddziaływanie "środowiskowe" inwestycji nie może być utożsamiane z ograniczeniem w zagospodarowaniu nieruchomości (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Nawet ewentualne uznanie, że inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie wpłynie na możliwość zagospodarowania nieruchomości wnioskodawcy.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

a) art. 7, 77, 80 K.p.a. przez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, dowolne ustalenia, dokonane z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów bez uwzględnienia doświadczenia życiowego, nadto sprzeczność ustaleń z materiałem dowodowym wobec przyjęcia, że inwestycja nie oddziałuje bezpośrednio na działkę skarżącego;

b) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 Prawo budowlane poprzez odmówienie skarżącemu prawa strony.

Skarżący wniósł m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd uznał, że dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony L. S. jest prawidłowa. Przymiot strony w postępowaniu nadzorczym słusznie został oceniony stosownie do art. 28 ust. 2 Prawo budowlane.

Sąd podkreślił, że skarżący podnosi, iż jego interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu nieważnościowym wynika z przysługującego mu prawa własności działki nr ew. [...] , obr. [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną nr. nr [...] i związanymi z funkcjonowaniem obiektu potencjalnymi zagrożeniami. Zdaniem Sądu, należy mieć jednak na uwadze rodzaj, gabaryty i konstrukcję inwestycji objętej decyzją, wydaną w postępowaniu zwyczajnym. Zamiar inwestycyjny dotyczy bowiem budowy wieży obserwacyjnej - co wymaga podkreślenia – o konstrukcji z krat stalowych i wysokości 50 m, z radiolinią, ogrodzeniem, kontenerem technicznym, utwardzeniem terenu i doziemną instalacją energetyczną, służącej obserwacji technicznej strefy przygranicznej oraz łączności radiowej, czyli realizacji zadań Straży Granicznej w ramach ochrony granic państwa.

Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, że wieżę zlokalizowano ok. 6 m od granicy z działką skarżącego oraz w odległości ok. 25 m od budynku gospodarczego i ok. 50 m od budynku mieszkalnego wnioskodawcy, a więc w odległości równej wysokości planowanego obiektu. Wieża jest wyposażona we własną instalację odgromową, a jej stalowa konstrukcja stanowi jednocześnie funkcję zwodu odgromowego i jest połączona z ww. doziemną instalacją odgromową. Z charakterystyki inwestycji wynika ponadto, że praca urządzeń stacji jest wprawdzie źródłem hałasu, jednak poniżej poziomu dopuszczalnego w środowisku. Nie wytwarza zanieczyszczeń.

Opisana wyżej konstrukcja i odległości spornej inwestycji od nieruchomości skarżącego, zdaniem Sądu, nie wprowadzają ograniczeń w jej zagospodarowaniu, wynikających z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Organ zasadnie wskazał, co znajduje potwierdzenie w projekcie zagospodarowania terenu, że odnośnie działki wnioskodawcy zachowano wymagane odległości wynikające z powołanych przepisów cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wieża nie będzie zacieniać oraz ograniczać dostępu do światła słonecznego. Spełnia również wymogi ochrony przeciwpożarowej. Skarżący może zatem bez przeszkód zagospodarować należącą doń nieruchomość.

Odnosząc się natomiast do sygnalizowanego w skardze zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi w związku z możliwością zawalenia obiektu w przypadku np. katastrofy budowlanej, wybuchu, czy aktu terroru Sąd wskazał, że przedstawiona argumentacja nie została powiązana z konkretnym przepisem prawa materialnego, który przyznawałby skarżącemu prawa lub nakładał określone obowiązki. Sugerowane zagrożenie jest wyłącznie potencjalne, a więc przyszłe i niepewne. Nie nosi zatem cech konkretności, aktualności i sprawdzalności. Jest to jedynie subiektywne odczucie skarżącego. Źródłem interesu prawnego mogą być wyłącznie przepisy prawa materialnego i interesu tego nie można wywodzić ze zdarzeń przyszłych i niepewnych, skoro jego podstawowymi cechami jest realność i aktualność. Skarżący poddał inwestycję zsubiektywizowanej ocenie, wiążąc ją ze zmianą jaka w sferze faktów miałaby nastąpić po jej zrealizowaniu. Niemniej, praktycznie każda nowa inwestycja wiąże się z określonymi uciążliwościami dla terenów sąsiednich. Tego wniosku Sąd nie zanegował. Według Sądu, nie chodzi jednak o wszelkie utrudnienia, czy typowe uciążliwości jakie może nieść za sobą planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a więc nie interesów faktycznych. Natomiast obrona przed immisjami pośrednimi jest - co do zasady - regulowana prawem cywilnym (art. 144 Kodeksu cywilnego). lmmisje bezpośrednie (art. 140 K.c.) lub pośrednie (art. 144 K.c.) wówczas uzasadniają interes prawny strony w postępowaniu administracyjnym, jeżeli dotyczyć mogą naruszeń ich interesów prawnych a nie interesów faktycznych.

W ocenie Sądu, organ słusznie wyjaśnił, powołując się na ugruntowane orzecznictwo, że inicjatywa dowodowa w tym zakresie leży po stronie wnioskodawcy i dopóki nie wykaże on, że immisje związane są z naruszeniami konkretnych przepisów prawa, nie może być mowy o niczym więcej jak tylko o interesie faktycznym. Tym samym, zarówno zakłócenie krajobrazu, oświetlenie nocne wieży, hałas z generatora należy oceniać, jako interes faktyczny, a nie prawny.

W związku z powyższym Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 ust. 20 tej ustawy poprzez odmówienie skarżącemu prawa strony w tej sprawie.

W świetle przedstawionego wyżej stanowiska, jako chybione Sąd ocenił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77, 80 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. S.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

A) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i 2 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sytuacji, gdy skarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, tj.:

a) zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której skarżona decyzja organu administracji została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80 K.p.a. przez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, dowolne poczynienie ustaleń w zaskarżonej decyzji dokonane z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów bez uwzględnienia wskazań doświadczenia życiowego, nadto sprzeczność ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegająca na przyjęciu, że planowana inwestycja nie oddziałuje bezpośrednio na nieruchomość skarżącego

b) naruszenie przepisu prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, tj, art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przez Sąd I instancji motywów i przesłanek wydania orzeczenia w sprawie i stwierdzenia, że planowana inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość Skarżącego.

B) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że immisje pośrednie nie stanowią podstawy do przyznania skarżącemu prawa strony w postępowaniu i odmówienie skarżącemu prawa strony w postępowaniu.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Ustalenie stron postępowania o stwierdzenie nieważności jest uwarunkowane posiadaniem interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Interes prawny powinien zaś być rozważony w odniesieniu do tego, czy wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wpływa bezpośrednio na zakres uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych określonego podmiotu.

Stroną postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 802/04, ONSA i wsa 2005/3/53; wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2351/16; uzasadnienie uchwały z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygnatura akt II OPS 1/12, ONSA i wsa 2012/4/60; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13).

Nie można wykluczyć sytuacji, iż osoby mające uzasadniony interes jako osoby trzecie w postępowaniu zwykłym, nie mają tego interesu w postępowaniu nadzwyczajnym, i odwrotnie. Stanowisko to wynika właśnie z odrębności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od postępowania zwykłego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 462/06; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13).

Kwestia ta wymaga indywidualnej oceny, dokonywanej w postępowaniu administracyjnym (patrz: [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2022, pkt 9 do art. 157, za wyrokiem NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1652/19; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2080/19).

Nadto, na aprobatę zasługuje pogląd, według którego, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i może mieć zastosowania, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest takim postępowaniem. Nie można wykluczyć sytuacji, że osoby mające uzasadniony interes jako osoby trzecie w postępowaniu zwykłym, nie mają tego interesu w postępowaniu nadzwyczajnym, i odwrotnie Odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wraz z niewątpliwym stwierdzeniem, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, uzasadniają pogląd, według którego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 462/06; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem, według którego, ograniczenia i utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości, wywołane projektowaną inwestycją, podlegają badaniu pod kątem wszelkich norm prawa powszechnie obowiązujących, a nie tylko norm prawa budowlanego. Nie można w szczególności ograniczać tych badań do okoliczności wskazanych w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wbrew stanowisku organów oraz Sądu pierwszej instancji, skoro skarżący dysponuje tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, należało zbadać także, czy projektowana inwestycja pociąga za sobą immisje niedopuszczalne w świetle art. 144 Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1984/16).

Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stroną analizowanego postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 109/12).

W niniejszej sprawie skarżący istnienie swojego interesu prawnego wiązał z prawem własności nieruchomości, a więc z prawem, które wynika z treści art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że źródłem interesu prawego w postępowaniu dotyczącym oceny legalności procesu inwestycyjno-budowlanego może być wynikające z art. 140 K.c. prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby sąsiednia zabudowa nie oddziaływała z naruszeniem prawa na jej nieruchomość, np. przez hałas i zacienienie, które wynikają z charakteru planowanej inwestycji na nieruchomości inwestora – budowy wieży obserwacyjnej z radiolinia przesyłową, ogrodzeniem, kontenerem technicznym, utwardzeniem terenu i doziemną instalacją energetyczną.

Zgodnie z art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 K.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 K.c. miarę przeciętną. Jednakże takie immisje zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 K.c. Każde zatem niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

O czym już wyżej była mowa, dla tej oceny nie ma znaczenia okoliczność ewentualnego braku ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji. Dlatego brak naruszenia interesu prawnego nie daje podstawy do stwierdzenia, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. także z uwzględnieniem treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W sprawie organy argumentowały wskazywanym wyżej brakiem przekroczenia norm, co nie jest wystarczające do stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony; zaś takie stwierdzenie jednocześnie nie wyklucza, że przedmiotowa inwestycja może w ogólności oddziaływać na nieruchomości skarżącego. Ponadto w niniejszej sprawie nie można pominąć sprzecznych interesów wynikających z okoliczności sąsiedztwa nieruchomości o różnej formie zabudowy, a mianowicie budowli o charakterze obronnym z nieruchomością pełniąca funkcję mieszkaniową (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2017 r., II OSK 2873/16; z 24 czerwca 2016 r., II OSK 2603/16; z 8 lipca 2015 r., II OSK 2969/13; z 23 kwietnia 2015 r., II OSK 2148/13). wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2701/19).

W skardze kasacyjnej podważono zatem skutecznie ocenę Sądu pierwszej instancji. Mając bowiem na uwadze przedstawione powyżej wywody, trafny jest zarzut kasacji, że organy i Sąd pierwszej instancji błędnie, z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenia na budowę z uwagi na brak legitymacji procesowej skarżącego.

Skarżącej powinien mieć prawo do zakwestionowania oceny merytorycznej jako strona postępowania (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2701/19).

Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że błędne było ograniczenie, przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji, oceny legitymacji skarżącego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ocena ta powinna być dokonana także w kontekście art. 28. K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.