Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1815/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156 par 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1906/18 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. J. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2019 r., I SA/Wa 1906/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], a w punkcie 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: Wojewoda) odmówił potwierdzenia skarżącej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. J.1 nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w G. przy ul. [...], powiat [...], woj. [...] (obecnie terytorium Białorusi).

Decyzją z [...] września 2013 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy powyższą decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 stycznia 2014 r., I SA/Wa 2995/13, odrzucił skargę na tę decyzję.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Minister Skarbu Państwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2013 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) utrzymał w mocy decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w okresie gdy była wydawana decyzja Wojewody oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Skarbu Państwa organy orzekające stały na stanowisku, że każdy spadkobierca mógł wystąpić z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty w imieniu własnym i na własną rzecz. W rozpatrywanej sprawie pozostali spadkobiercy A. J.1 złożyli w ustawowym terminie wnioski o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty działając w imieniu własnym i na własną rzecz, zatem organ prawidłowo ograniczył postępowanie wyjaśniające tylko do tych spadkobierców, bez konieczności ustalania wszystkich spadkobierców. W ocenie Ministra uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 9 października 2017 r., I OPS 3/17, dotycząca kwestii "legitymacji łącznej" nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że przed wydaniem uchwały, w okresie gdy zostały wydane kwestionowane decyzje, orzecznictwo w kwestii legitymacji łącznej było rozbieżne. Zdaniem Ministra nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, nawet gdy późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie stało się jednolite. W związku z powyższym Minister stwierdził, że skoro skarżąca złożyła wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z uchybieniem ustawowego terminu zasadne było wydanie przez Wojewodę decyzji odmownej i utrzymanie jej w mocy przez Ministra Skarbu Państwa. Ponadto Minister stwierdził, że posługiwanie się przez skarżącą w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji publicznej dokumentami sporządzonymi w języku obcym, bez ich urzędowego tłumaczenia na język polski powoduje, że nie mogą być one uznane za dowód, gdyż jest to sprzeczne z prawem. W tej sytuacji Minister stwierdził, że nie można uwzględnić nieprzetłumaczonego na język polski dokumentu wytworzonego we Francji, jako dowodu w przedmiotowej sprawie, a organy właściwie oceniły jego moc dowodową. Brak zaś uzupełnienia przez stronę wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty o dowody potwierdzające następstwo prawne po właścicielach pozostawionych nieruchomości skutkuje wydaniem decyzji odmownej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 5 i 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1090 ze zm.; dalej: ustawa) oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w dniu 9 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę I OPS 3/17, w której stwierdził, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 ustawy. Jeżeli zatem kilku osobom przysługuje uprawnienie wynikające z norm prawa materialnego, tj. z przepisów art. 3 ust. 1 albo art. 3 ust. 2 zd. pierwsze w zw. z art. 2 ustawy, osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. Taki rodzaj współuczestnictwa charakteryzuje się przede wszystkim tym, że uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania zależą wzajemnie od siebie. Taka zależność zachodzi m.in. w sytuacji, gdy uprawnienia lub obowiązki stron są wspólne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom spełniającym wymogi określone w art. 2 ustawy, albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Tak samo według art. 3 ust. 2 ustawy, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy. W konsekwencji wystarczającym jest, aby jeden ze spadkobierców lub współwłaścicieli złożył wniosek do dnia 31 grudnia 2008 r., a organ powinien z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu, bowiem posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe. Jeśli zaś tak zawiadomiona osoba nie przyłączy się do postępowania w charakterze strony domagającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty także na jej rzecz, brak będzie podstaw do przyznania jej uprawnienia. To jednak od woli osoby uprawnionej, a nie od czynności procesowych podejmowanych poza jej wiedzą będzie zależało rozstrzygnięcie dotyczące także jej interesu prawnego. Ponadto skład siedmiu sędziów wskazał na celowość załatwiania sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty jednym rozstrzygnięciem.

Sąd I instancji podkreślił jednak, że do czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższej uchwały istniała rozbieżność w orzecznictwie dotycząca tego, czy do wszczęcia postępowania względem wszystkich uprawnionych konieczne jest złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez każdego z uprawnionych, czy też wystarczające jest złożenie wniosku z zachowaniem ustawowego terminu przez jednego z nich. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji Minister zasadnie uznał w zaskarżonej decyzji, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości i istnieje spór co do wykładni przepisu, a organ administracji jak w niniejszej sprawie opowiedział się za jedną z prezentowanych w orzecznictwie wykładni. Sąd I instancji podkreślił, że przywołana uchwała NSA rozstrzygnęła wyżej przedstawiony spór, jednak nie może ona prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w okresie, gdy orzecznictwo w kwestii legitymacji łącznej było rozbieżne. Rażąco można bowiem naruszyć tylko przepis, który jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Odnosząc się do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem rażącego naruszenia prawa będą najczęściej przepisy prawa materialnego, ta postać naruszenia może jednak dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter dwustopniowy, nakierowany na ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, na rozważenie, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Sąd I instancji podzielił również pogląd, że dodatkową przesłanką, którą należy uwzględnić przy rozstrzyganiu kwestii istnienia rażącego naruszenia prawa jest niemożność zaakceptowania kontrolowanej decyzji z punktu widzenia praworządności i skutków społeczno-gospodarczych jakie naruszenie to wywołuje.

Rozważając kwestię dotyczącą braku wykazania przez skarżącą następstwa prawnego po poprzedniczce prawnej przez złożenie sądowego postanowienia o nabyciu spadku albo o dziale spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia, Sąd I instancji stwierdził, że w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Minister Skarbu Państwa w decyzji z [...] września 2013 r. uznał bowiem, że skarżąca nie wykazała następstwa prawnego po A. J.1 ograniczając się do stwierdzenia, że jest spadkobiercą W. J. (syna ww.). Nie uczyniła tego również pomimo wzywania przez organ I instancji do wykazania tego następstwa oraz pouczenia o konsekwencjach wynikających z nieudowodnienia powyższego. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżąca do pisma z 19 czerwca 2012 r. załączyła m.in. potwierdzoną kopię dokumentu stwierdzającego jej prawa do spadku po ojcu (k.236 akt adm.).

Sąd I instancji stwierdził, że ani organ I instancji, ani II instancji prowadząc postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty nie odniosły się do przedłożonego dokumentu sporządzonego w języku francuskim i opatrzonego apostille twierdząc, że dokument potwierdzający prawa skarżącej do spadku po ojcu nie został złożony. Przy czym należy zwrócić uwagę, że ówczesny pełnomocnik skarżącej skierował w dniu 6 kwietnia 2011 r. drogą elektroniczną zapytanie do pracownika organu I instancji czy m.in. notarialny akt dziedziczenia po ojcu skarżącej ma być przetłumaczony na język polski. Z akt nie wynika by organy orzekające na jakimkolwiek etapie postępowania wzywały skarżącą do przedłożenia tłumaczenia aktu dziedziczenia na język polski, poprzestając na twierdzeniu, że takiego dokumentu skarżąca w ogóle nie przedstawiła. Dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przedstawił swoje stanowisko sprowadzające się do stwierdzenia, że nie można uwzględnić nieprzetłumaczonego na język polski dokumentu wytworzonego we Francji jako dowodu w niniejszej sprawie, a organy właściwie oceniły jego moc dowodową. Tymczasem organy orzekające w postępowaniu ogólnym w ogóle nie odnosiły się do tego dokumentu, poprzestając na twierdzeniu, że skarżąca nie przedstawiła dowodu potwierdzającego jej prawa do spadku po ojcu.

O ile zatem, w ocenie Sądu I instancji, należy zgodzić się z Ministrem, że zgodnie z ustawą z 7 października 1999 r. o języku polskim, język polski jest językiem urzędowym i w związku z tym wszelkie dokumenty powinny być składane do podmiotów wykonujących zadania publiczne w języku polskim, to błędne jest jednak stanowisko organu, że dokumenty w języku obcym bez ich urzędowego tłumaczenia na język polski w świetle art. 75 § 1 k.p.a. nie mogą być uznane za dowód w sprawie. Dowodem w sprawie jest bowiem dokument złożony do akt przez skarżącą sporządzony w języku francuskim, a nie jego tłumaczenie na język polski. W takiej sytuacji obowiązkiem organów orzekających było wezwanie skarżącej do przedłożenia tłumaczenia tego dokumentu, a nie jego całkowite zignorowanie. Dopiero gdyby skarżąca nie załączyła tłumaczenia, zasadna byłaby odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu niewykazania następstwa prawnego po właścicielce mienia pozostawionego. Tymczasem organy nie dość, że nie skierowały do skarżącej takiego wezwania, to jeszcze nie udzieliły odpowiedzi na jej pytanie w tej kwestii, przez co w sposób rażący naruszyły słuszny interes strony.

Ponadto, Sąd I instancji uznał, że działania administracji publicznej zmierzające, jak w niniejszej sprawie (skarżąca urodziła się i zamieszkuje we Francji), do wyzyskania nieświadomości prawnej obywateli, stanowią nie tylko naruszenie art. 8 k.p.a., lecz także naruszają dyspozycję art. 9 k.p.a., tj. zasadę informowania oraz czuwania nad tym, aby strona wskutek nieznajomości prawa nie poniosła szkody.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy wydając kwestionowane decyzje dopuściły się rażącego naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania, co skutkować winno stwierdzeniem ich nieważności.

Sąd I instancji podkreślił, że rażące naruszenie prawa procesowego ma miejsce wyjątkowo, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy taka właśnie sytuacja zaistniała, w szczególności zważywszy na fakt, że obywatelka Polski, urodzona i mieszkająca na stałe we Francji, nie znająca przepisów prawa polskiego, przez działania organów administracji publicznej w sposób rażący naruszające polskie prawo została narażona na ewentualne pozbawienie jej uprawnień. Sąd I instancji podniósł również, że rozstrzygając niniejszą sprawę wziął pod uwagę oświadczenie złożone na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, że z dokumentu złożonego w języku francuskim wynika, że skarżąca jest spadkobiercą W. J., który nie zostawił w Polsce żadnej nieruchomości.

W skardze kasacyjnej Minister zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 6, art. 7 k.p.a. przez bezzasadne zarzucenie, że organ rażąco naruszył słuszny interes strony, co zdaniem Sądu I instancji miało jednocześnie wpływ także na naruszenie art. "77 §" k.p.a., podczas gdy w ocenie Ministra takie naruszenie nie miało miejsca;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. przez bezzasadne zarzucenie, że organ rażąco naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, podczas gdy w ocenie Ministra takie naruszenie nie miało miejsca;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3. art. 141 § 4 oraz 153 p.p.s.a. przez nienależyte uzasadnienie orzeczenia Sądu, co poddaje w wątpliwość przeprowadzenie przez Sąd należytego i prawidłowego procesu rozumowania mającego być podstawą wydanego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, iż nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie może tu chodzić więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Rażące naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że powód, dla którego Wojewoda odmówił skarżącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej poprzedniczką prawną nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, związany był z uchybieniem art. 5 ust. 1 ustawy, tj. niedotrzymaniem ustawowego terminu na złożenie wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r., który został złożony dopiero w 2010 r. Ponadto, jako zupełnie poboczny, w gruncie nieistotny w przedmiotowej sprawie argument, Wojewoda podał brak dowodu potwierdzającego następstwo prawne po właścicielce pozostawionej nieruchomości, bowiem skarżąca przedłożyła jedynie dokument w języku francuskim bez stosownego tłumaczenia.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy wynika, że postępowanie w danej sprawie może zostać wszczęte i toczy się wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Nadto ustawodawca ograniczył w czasie możliwość złożenia takiego wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. Zachowanie tego terminu jest tym samym warunkiem koniecznym do merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego bezskutecznym upływie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa, a więc następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Przewidziany w art. 5 ust. 1 ustawy termin do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest zatem terminem prawa materialnego, które to terminy są nieprzywracane, gdyż nie ma do nich zastosowania art. 58 § 1 k.p.a. odnoszący się do terminów prawa procesowego. Przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Przedmiotowa ustawa nie przewiduje możliwości przywrócenia terminu wskazanego w jej art. 5 ust. 1. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy w przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art 5 ust. 1 i 2, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Ostateczną granicą czasową, do której wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty mogły być składane, czy też skutecznie modyfikowane przez wskazanie kolejnych nieruchomości, które nie były objęte pierwotnym wnioskiem, jest ustalona przez ustawodawcę data 31 grudnia 2008 r. Warunkiem koniecznym do pozytywnego rozpatrzenia żądania w sprawie rekompensaty jest złożenie stosownego wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. Zachowanie tego terminu stanowi zatem dodatkową przesłankę, od której ustawodawca uzależnił możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Skoro termin na składanie powyższych wniosków ma charakter materialny, to oczywistym jest, że nie można go przywracać ani usprawiedliwiać skutków jego upływu, a tym samym okoliczności, które spowodowały uchybienie terminu, nie mogą mieć znaczenia prawnego (zob. wyrok NSA z 8 marca 2018 r., I OSK 949/16). Tym samym z uwagi na uchybienie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy, tj. niedotrzymanie ustawowego terminu na złożenie wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r., który został złożony dopiero w 2010 r. organ wojewódzki nie mógł postąpić inaczej niż wydać decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Już samo niedochowanie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy musiało skutkować wydaniem decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Kwestia przedłożenia dokumentu w języku francuskim bez stosownego tłumaczenia jest zupełnie bez znaczenia, bowiem nawet gdyby takie stosowne tłumaczenie zostało dołączone do akt sprawy to i tak organ zmuszony był odmówić potwierdzenia prawa do rekompensaty, postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli stosowny wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony, a wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie podkreślił także, że skarżąca w postępowaniu była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zobowiązany był znać prawo obowiązujące w Polsce i czuwać, aby interes klienta nie doznał uszczerbku. Profesjonalny pełnomocnik zapewnia bowiem bezpieczeństwo, profesjonalną pomoc prawną i powinien być najlepiej przygotowany do jej udzielenia oraz dbania o interes strony postępowania. Udział profesjonalnego pełnomocnika gwarantuje stronie, że wszystkie formalności, w szczególności te dotyczące wniosków dowodowych zostaną należycie dochowane. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w żaden sposób nie wykazał jakie znaczenie dla sprawy miałoby wezwanie skarżącej do złożenia do akt tłumaczenia dokumentu sporządzonego w języku francuskim i opatrzonego apostille. Absolutnie nie można przystać na tezę Sądu I instancji, że brak wezwania strony przez organ do złożenia tłumaczenia dokumentu sporządzonego w języku francuskim pozbawił ją konkretnego uprawnienia, bowiem jak bezspornie wskazano powyżej, odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty związana była z niedotrzymaniem ustawowego terminu na złożenie wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. Co więcej, zaniechanie organu w sprawie wezwania było wbrew twierdzeniu Sądu I instancji korzystne dla skarżącej, bowiem żądanie złożenia tłumaczenia naraziłoby ją jedynie na niepotrzebne koszty, natomiast w żaden sposób nie wpłynęłoby na zmianę rozstrzygnięcia na takie, które byłoby korzystne dla niej.

Zarządzeniem z 10 maja 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi skarżąca oraz Minister wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie procesowym z 8 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są zasadne, a konstrukcja skargi kasacyjnej nie jest wolna od wad.

Nie są skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. Jeżeli chodzi o art. 141 § 4 p.p.s.a., to brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w tym przepisie, a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Te elementy w koniecznym zakresie uzasadnienie posiada. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, w szczególności ma to miejsce wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i stanowiska sądu. Tymczasem ww. elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia i pozwala na jego instancyjną merytoryczną kontrolę.

Nie jest również skuteczny zarzut dotyczący art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ten zarzut pozbawiony jest uzasadnienia, w związku z czym nie jest jasne, na czym miałoby polegać jego naruszenie przez Sąd I instancji. Nie wynika zaś z akt sprawy, aby zostało w jej ramach wydane prawomocne orzeczenie sądu, zawierające ocenę prawną, która została przez Sąd I instancji zignorowana. Zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji nie znajduje zatem potwierdzenia.

Nie jest również skuteczna część zarzutów zgłoszonych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podstawę uwzględnienia skargi stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji uznał, że naruszenia przepisów postępowania spełniają przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie zarzucono Sądowi I instancji naruszenia przepisu będącego podstawą uchylenia decyzji, natomiast jako podstawę kasacyjną wskazano art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaś jako naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przepis ten nie był jednak przez Sąd I instancji stosowany i z tego powodu nie mógł zostać naruszony, także przez jego niezastosowanie, wszak Minister wnoszący skargę kasacyjną nie stawia tezy, że podstawą uchylenia jego decyzji powinien być art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Kwestie materialnoprawne nie były dla Sądu I instancji przesądzające o wadliwości kontrolowanej decyzji i nie ze względu na stwierdzone naruszenia prawa materialnego doszło do jej uchylenia. Nie znajduje zatem potwierdzenia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wadliwie też została określona forma zarzucanego naruszenia, przez przytoczenie brzmienia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. z zastosowaniem spójnika alternatywy "lub". Obie formy naruszenia, zarówno błędna wykładnia jak i niewłaściwe zastosowanie – samodzielnie lub łącznie – mogą być przedmiotem zarzutu, nie powinien on jednak być formułowany alternatywnie, skarżący kasacyjnie powinien mieć jasne stanowisko, w jaki sposób określone przepisy zostały naruszone. W rozpoznawanym przypadku kwestia błędnej wykładni prawa materialnego w ogóle nie pojawia się jednak w argumentacji, wobec czego także ten zarzut – błędnej wykładni – nie znajduje potwierdzenia.

Zgodnie jednak z uchwałą pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Z tego powodu możliwe jest merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. przy przyjęciu, że dotyczą one ich niewłaściwego zastosowania, na taki bowiem aspekt zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej wskazując, że nie było podstaw do zakwalifikowania stwierdzonych przez Sąd I instancji uchybień procesowych jako rażąco naruszających prawo. Niewłaściwe zastosowanie dotyczy bowiem problemu kwalifikacji prawnej stwierdzonych w sprawie okoliczności faktycznych. Zarzuty te, zgłoszone w skardze kasacyjnej, są uzasadnione.

Istotną dla sprawy okolicznością jest, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Okoliczność tę Sąd I instancji dostrzegł i trafnie scharakteryzował zarówno samo postępowanie nadzwyczajne, jak i przesłankę rażącego naruszenia prawa. Na etapie aplikacji tych ustaleń do stanu faktycznego doszło jednak do wyraźnej zmiany w argumentacji Sądu I instancji, który położył nacisk na skutki naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym wydania nie decyzji kontrolowanej, lecz decyzji dotychczasowej, związane z wadliwą oceną złożonych dokumentów sporządzonych w języku obcym i ich mocy dowodowej. Co do zasady stanowisko Sądu I instancji w kwestii walorów dowodowych dokumentów sporządzonych w języku obcym i złożonych w postępowaniu administracyjnym, jak też związanych z tym obowiązków procesowych organu, jest prawidłowe. Sąd I instancji nie kontrolował jednak decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Nie jest wobec tego trafna konstatacja Sądu I instancji, że w kwestii wykazania następstwa prawnego doszło do uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, w postępowaniu objętym postępowaniem nadzorczym zaszła również niewątpliwie inna przeszkoda do potwierdzenia prawa do rekompensaty, dalej idąca i nie podlegająca sanacji, w postaci złożenia wniosku po upływie terminu. W postępowaniu zwykłym usunięcie zatem uchybień dowodowych związanych z następstwem prawnym wnioskodawczyni nie mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Po drugie, w postępowaniu nadzwyczajnym kwestia możliwego wpływu uchybienia na wynik sprawy nie jest istotna i nie stanowi ustawowej przesłanki nieważności. W postępowaniu nadzwyczajnym, jak dostrzegł również Sąd I instancji, znaczenie ma kwestia stopnia naruszenia prawa, jego rażący charakter. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w praktyce orzeczniczej kryterium rażącego naruszenia prawa jest wyznaczane również z odwołaniem się do skutków, jakie rodzi wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego lub w procedurze dotkniętej naruszeniami prawa. Zastosowanie tego kryterium w niniejszej sprawie prowadzi jednak do wniosku, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia zasad postępowania dowodowego, jakkolwiek mogło mieć znaczenie w postępowaniu zwykłym, to w postępowaniu nadzwyczajnym skutki wywołane decyzją nie mogą być uznane za rażąco sprzeczne z porządkiem prawnym. Skutkiem decyzji objętej postępowaniem nadzorczym była odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty. Skoro odmowa ta znajduje oparcie w fakcie złożenia wniosku po upływie terminu, to niezależnie od jakichkolwiek stwierdzonych uchybień procesowych, skutek ten, zarówno w sferze społecznej, jak i gospodarczej, nie może być uznany za niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Mimo stwierdzonych naruszeń art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że naruszenia te mogą w sprawie świadczyć o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty była w tym stanie rzeczy prawidłowa i nie zachodziły podstawy do jej uchylenia przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko i przedstawioną w sprawie argumentację, że o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie świadczy stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 9 października 2017 r., I OPS 3/17, rozstrzygającej zagadnienie prawne.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu wyroku Sądu I instancji i oddaleniu skargi, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. O zasądzeniu od A. J. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie obejmują zwrot uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawny, który sporządził skargę kasacyjną.