Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 701/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 96, art. 2-3
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: SKO. [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) w związku z art. 50 ust. 6 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej: u.p.s.) oraz § 6 uchwały Nr [...] Rady Gminy K. O. z 31 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalnych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowych warunków częściowego łub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania (dalej również jako uchwała).Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. O. z [...] r., znak: [...] w sprawie odmowy zwolnienia J. S. z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z [...] r., znak: [...] przyznano J. S. pomoc w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania od [...] do [...]. przez 7 dni w tygodniu od poniedziałku do piątku w ilości 4 godzin dziennie, zaś w soboty, niedziele i święta w ilości 3 godzin dziennie. Jednocześnie zwolniono wnioskodawczynię z ponoszenia odpłatności za przyznane usługi realizowane od poniedziałku do piątku, natomiast w soboty, niedziele i święta ustalono odpłatność w kwocie [...]zł za godzinę.

Wnioskiem z [...] stycznia 2021 r. działający w imieniu J. S. W. O. zwrócił się do Wójta Gminy K. O. o niepobieranie opłaty za usługi opiekuńcze w dni wolne od pracy i święta. Wniosek uzasadnił tym, że jej miesięczny dochód jest niewielki. Znaczną część dochodu pochłaniają opłaty stałe, gaz, prąd, woda, opał oraz leki i pomocnicze środki medyczne.

Decyzją z [...] r., znak: [...] Wójt Gminy K. O. odmówił zwolnienia J. S. z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze realizowane w soboty, niedziele i święta. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że na podstawie wywiadu środowiskowego nie stwierdzono szczególnych przesłanek uzasadniających zwolnienie z ponoszenia tej odpłatności.

Stanowisko to podtrzymało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w uzasadnieniu powołanej na wstępnie decyzji drugoinstancyjnej wskazało, że zgodnie z art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi takie mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi takie jednak są odpłatne. W świetle art. 50 ust. 6 tej ustawy, rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalnych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego łub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również tryb ich pobierania.

Kolegium podniosło, że w uchwale Nr [...] Rady Gminy K. O. z 31 stycznia 2018 r. przewidziano, że odpłatność za usługi opiekuńcze wynosi [...] zł za godzinę w dni robocze i [...] zł za godzinę w soboty, niedziele i święta.

Zgodnie z § 6 tej uchwały, osoba zobowiązana do odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze może zostać częściowo lub całkowicie zwolniona z odpłatności z uwagi na:

1) ponoszenie stałych, znacznych i udokumentowanych wydatków, których wysokość zagraża egzystencji osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, związanych z potrzebami mieszkaniowymi lub przewlekłym leczeniem, w tym na zakup leków, artykułów higienicznych i pielęgnacyjnych, niepełnosprawności, bezrobocia;

2) konieczność zapewnienia pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych w wysokim wymiarze, powodującym, że odpłatność za usługi zagraża egzystencji osoby samotnie gospodarującej lub rodziny;

3) poniesienie strat materialnych w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej;

4) ponoszenie opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia i innej placówce;

5) objęcie pomocą w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych co najmniej dwóch osób w rodzinie.

Zatem, jak wskazał organ odwoławczy, decyzja w sprawie częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności podejmowana jest w granicach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ administracyjny w oparciu o całość okoliczności sprawy może, ale nie musi zastosować takiego zwolnienia.

W rozpatrywanej sprawie J. S. ustalono odpłatność za usługi opiekuńcze świadczone w soboty, niedziele i święta w wysokości 60 % pełnego kosztu jednej godziny usług. Za usługi świadczone od poniedziałku do piątku nie ustalono odpłatności. Jak wskazano, J. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe - zamieszkuje w domu córki. Jest osobą niepełnosprawną, trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki ze strony drugiej osoby. Dochód skarżącej wynosi [...] zł miesięcznie. Składa się na niego emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym i świadczeniem uzupełniającym (zaświadczenie z KRUS w B. z 15 lutego 2021 r.). W styczniu 2021 r. jej wydatki wyniosły ok. [...] zł (odpłatność za usługi opiekuńcze, zakup leków, energia elektryczna, artykuły medyczne, zakup drewna). Odnosząc sytuację podopiecznej do warunków określonych w uchwale rady gminy, pozwalających na całkowite zwolnienie z odpłatności za usługi, Kolegium stwierdziło, że nie spełnia ona tych wymogów. Ponoszone wydatki nie zagrażają jej egzystencji. Nie poniosła ona również żadnych strat materialnych w wyniku zdarzenia losowego czy klęski żywiołowej. Jej sytuacja nie uległa istotnej zmianie od czasu przyznania jej usług na 2021 r. Wtedy to oceniono jej sytuację rodzinną, zdrowotną i materialną i uznano za wystarczające częściowe zwolnienie z odpłatności.

W skardze na decyzję Kolegium J. S. wniosła o całkowite zwolnienie z odpłatności za usługi opiekuńcze i wskazała, że kwalifikuje się do takiego odstąpienia, gdyż jest niepełnosprawna w stopniu znacznym i niezdolna do samodzielnej egzystencji, co czyni jej sytuację szczególną.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Materialną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia Kolegium stanowi art. 50 ust. 6 u.p.s. w związku z § 6 uchwały Nr [...] Rady Gminy K. O. z 31 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalnych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowych warunków częściowego łub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania.

Z tych norm wynika, że orzekając w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze, organ administracji działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ, nie będąc związany ścisłymi kryteriami przyznania takiej ulgi, ustala przede wszystkim, czy w danej sprawie ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", a w razie dokonania takiej kwalifikacji sytuacji życiowej wnioskodawcy, rozstrzyga o ewentualnym zwolnieniu strony z odpłatności, dysponując w tym zakresie swoistym luzem decyzyjnym.

Podkreślenia wymaga, że uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe, zatem nawet spełnienie przesłanki zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze nie przesądza o tym, że organ pomocy społecznej ma obowiązek udzielić stronie takiej ulgi, a tym bardziej, że zobowiązany jest to uczynić w zakresie, w jakim domaga się tego wnioskodawca. Nie budzi zarazem wątpliwości, że orzekając w tym przedmiocie, organ pomocy społecznej zobowiązany jest uwzględnić, że art. 96 u.p.s. zasadniczo nakłada na strony obowiązek ponoszenia odpłatności za niepieniężne świadczenia przyznawane z pomocy społecznej, w tym za usługi opiekuńcze, zaś odstępstwo od tej zasady jest wyjątkiem. Przesłanki przyznawania usług opiekuńczych są związane ze stanem zdrowia wnioskodawcy, a nie z jego sytuacją finansową, która jedynie wpływa na wysokość odpłatności za usługi. Wyłącznie bowiem w przypadku, gdy dochód strony nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczenia z pomocy społecznej, jest ona zwolniona z odpłatności za przyznane świadczenie (art. 96 ust. 2 u.p.s.). W pozostałych przypadkach strony mają obowiązek opłacania przyznanych im usług opiekuńczych.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że dochód skarżącej przekracza ustawowe kryterium dochodowe uzasadniające zwolnienie z odpłatności za przyznane jej usługi opiekuńcze. Z niekwestionowanych ustaleń organów administracji obu instancji wynika, że jej miesięczny dochód wynosi 1.752,91 zł, co ponad dwukrotnie przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 701 zł (§ 1 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. z 2018 r. poz. 1358, obowiązującego w datach wydania decyzji organów obu instancji).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy mieć przede wszystkim na uwadze, że stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. pomoc społeczna ma charakter uzupełniający, a więc co do zasady nie służy zaspakajaniu wszelkich potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości. Oczywiste jest przy tym, że organy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. W konsekwencji, organy obu instancji, rozstrzygając wniosek skarżącej o zwolnienie jej z ponoszenia odpłatności za przyznane na jej rzecz usługi opiekuńcze, zobowiązane były, mając na względzie ustawową zasadę ponoszenia takiej odpłatności przez osoby, których dochód przewyższa opisane wyżej kryterium dochodowe, w sposób wnikliwy ocenić całokształt okoliczności faktycznych sprawy, tak, by jednoznacznie stwierdzić, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", dający podstawę do uwzględnienia tego wniosku. Zdaniem Sądu, oceny tej organy administracji dokonały prawidłowo, odnosząc się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Po pierwsze, przyznając skarżącej usługi opiekuńcze przez 7 dni w tygodniu od poniedziałku do piątku w ilości 4 godzin dziennie, zaś w soboty, niedziele i święta w ilości 3 godzin dziennie, zwolniono wnioskodawczynię z ponoszenia odpłatności za usługi realizowane od poniedziałku do piątku, a odpłatność za usługi świadczone w soboty, niedziele i święta zredukowano do 60% stawki za jedną godzinę usługi, tj. do kwoty 12 zł (stawka opłaty za 1 godzinę usług w soboty, niedziele i święta została ustalona w uchwale na kwotę 20 zł). Miesięczny koszt świadczonych skarżącej usług wahał się od 432 zł do 288 zł. Pozostałą część kosztów udzielonego świadczenia ponosił organ pierwszej instancji ze środków publicznych.

Obciążająca skarżącą odpłatność mogła być w całości pokryta ze środków otrzymywanych przez nią co miesiąc w kwocie 1.752,91 zł, na którą składała się emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym i świadczeniem uzupełniającym (zaświadczenie z KRUS w B. z [...] lutego 2021 r.). Zważywszy na to, że w styczniu 2021 r. wykazane przez skarżącą wydatki wyniosły około 887,60 zł, łącznie z opłatą za usługi opiekuńcze (odpłatność za usługi opiekuńcze, zakup leków, energia elektryczna, artykuły medyczne, zakup drewna), nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest w stanie bez żadnego uszczerbku dla swojego utrzymania uiścić określoną w decyzji kwotę odpłatności za usługi opiekuńcze. Otrzymywane przez nią świadczenie w postaci dodatku pielęgnacyjnego służy właśnie zaspokojeniu tego rodzaju potrzeb.

Po drugie, gdyby nawet skarżąca nie miała środków na opłacenie usług opiekuńczych, to powinna w pierwszej kolejności zwrócić się po pomoc w tym zakresie do dwojga swoich dzieci, w tym do córki, która jest właścicielką mieszkania zajmowanego przez skarżącą. To dzieci obciąża obowiązek alimentacyjny względem skarżącej, o ile nie posiadałaby środków na utrzymanie. Ten obowiązek dzieci mogą realizować zarówno poprzez osobistą opiekę nad matką, jak też poprzez dostarczanie środków pieniężnych na sfinansowanie tej opieki. Ponownie należy podkreślić, że pomoc społeczna stanowi ostatnie ogniwo w systemie zabezpieczenia społecznego i z tego powodu ma jedynie charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o zabezpieczenie swoich potrzeb, co wynika m.in. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.

Skarżąca nie bierze pod uwagę jeszcze jednej kluczowej i dość oczywistej okoliczności, a mianowicie tego, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Obowiązkiem organów jest zatem rozważenie interesu publicznego przejawiającego się w rozstrzyganej sprawie jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak, by zagwarantować wsparcie dla wszystkich potrzebujących. Takiej oceny organy obu instancji dokonały prawidłowo, stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do uznania, iż sytuacja skarżącej jest tak wyjątkowo trudna, by uzasadniała ona udzielenie jej dodatkowego wsparcia w postaci całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze. Wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, stosownie do wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a.

Organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że nie zachodzą przesłanki pozwalające na uznanie sytuacji skarżącej za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu § 6 pkt 1-5 uchwały, a w konsekwencji nie było podstaw do zwolnienia skarżącej z przedmiotowej odpłatności. Skarżąca swego szczególnego położenia upatruje w fakcie swojej niepełnosprawności i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Trzeba jednak zauważyć, że nie jest to okoliczność szczególna w świetle norm prawnych dotyczących usług opiekuńczych, ale konieczna przesłanka uzyskania takiej formy pomocy. Idąc tropem argumentacji skarżącej, należałoby z góry uznać, że każda osoba korzystająca z usług opiekuńczych jest w szczególnie trudnej sytuacji i w konsekwencji każdą taką osobę zwolnić z jakiejkolwiek odpłatności za te usługi, co jest całkowicie nieracjonalne i sprzeczne z zasadami systemu pomocy społecznej. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy odnosić do przypadków zupełnie wyjątkowych, gdy sytuacja życiowa osoby ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Przy czym, co istotne, dokonując tej oceny, należy mieć na względzie sytuację osób i rodzin, znajdujących się w podobnym położeniu, jak wnioskodawca. Innymi słowy uznanie, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" byłoby możliwe wyłącznie wówczas, gdyby organy stwierdziły, iż sytuacja skarżącej na tle innych osób dotkniętych znacznym stopniem niepełnosprawności i z tego powodu wymagających przyznania usług opiekuńczych, jest nadzwyczajna, znacznie trudniejsza. Takich okoliczności organy obu instancji zasadnie się nie dopatrzyły i w konsekwencji prawidłowo odmówiły uwzględnienia wniosku skarżącej.

Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).