Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 383/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10, art. 68, art. 77 § 1, art. 79, art. 85 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zadaszenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K.C. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r., nakazującą K.C. rozbiórkę zadaszenia przed wejściem do wiatrołapu budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...].

Organy orzekały w oparciu o następujący stan faktyczny, wynikający z akt administracyjnych:

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB), powiadomił K.C. o wyznaczeniu na dzień [...] sierpnia 2013 r. kontroli dotyczącej wykonania robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej i ocieplenia budynku mieszkalnego w miejscowości [...], zobowiązując ją też do przedstawienia dokumentów dotyczących dobudowy do tego budynku wiatrołapu oraz zadaszenia nad wejściem do wiatrołapu.

W toku przeprowadzonych, z udziałem m.in. K.C., czynności kontrolnych sporządzony został z nich protokół, dokumentacja fotograficzna oraz szkic sytuacyjny. Do protokołu K.C. oświadczyła, że weranda została wybudowana przed nabyciem przez nią na własność budynku mieszkalnego, co nastąpiło aktem notarialnym nr [...] i co potwierdza KW nr [...], zaś zadaszenie przed budynkiem zostało wybudowane ok. 10 lat temu. Wskazała, iż zamiaru wybudowania zadaszenia nie zgłosiła w starostwie uznając, iż brak jest takiego obowiązku bowiem obiekt ten służy zachowaniu czystości i rekreacji. Oświadczyła, że konstrukcja dachu nie została zmieniona, a przy wymianie jego pokrycia z dachówki na blachę chodziło o zachowanie właściwego spadu i estetycznego wyglądu.

W toku wskazanych czynności PINB ustalił, iż - poza innymi robotami- od strony wschodniej do budynku mieszkalnego dobudowano werandę – wiatrołap o wymiarach 2,24x2,89 w konstrukcji drewniano-murowanej oraz zadaszenie przed wejściem do wiatrołapu o wymiarach 3,97x1,95, wykonane w konstrukcji drewniano-murowanej. Dach zlicowany został z dachem budynku mieszkalnego.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. PINB powiadomił K.C. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o zadaszenie przed wejściem do wiatrołapu oraz o prawach strony wynikających z art. 10 Kpa.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu 27 września 2013 r. przez profesjonalnego pełnomocnika strony, postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. [...] PINB, powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w sprawie dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego o zadaszenie przed wejściem do wiatrołapu, wstrzymał prowadzenie, bez pozwolenia na budowę, robot budowlanych dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego w miejscowości [...], nakładając na K.C. obowiązek przedstawienia w terminie do 31 stycznia 2014r. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo (w przypadku braku planu) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów o których mowa w art. 33 2 pkt 1,2, i 4 oraz ust. 3 (4 egzemplarze projektu budowlanego, wraz z opiniami i uzgodnieniami, oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane) wraz z oceną techniczną wykonanych robót. W postanowieniu zawarte zostało pouczenie, iż w przypadku niespełnienia w zakreślonym terminie nałożonych obowiązków, zostanie wydana decyzja o rozbiórce.

Wobec bezskutecznego upływu zakreślonego postanowieniem terminu, decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], PINB działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 Kpa, nakazał K.C. rozbiórkę zadaszenia przed wejściem do wiatrołapu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż doprowadzenie obiektu do jego obecnego kształtu nastąpiło bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wobec tego organ postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów niezbędnych w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, w związku zaś z upływu z dniem 31 stycznia 2014r. wyznaczonego terminu i nieprzedstawieniem przez K.C. wymaganych dokumentów, orzeczono o nakazie rozbiórki.

W odwołaniu od decyzji, złożonym przez działającego w imieniu K.C. profesjonalnego pełnomocnika, zarzucono naruszenie:

- art. 7 i 77 § 1 Kpa, gdyż organ nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, formułując w uzasadnieniu argumenty nie poparte należycie przeprowadzonym postępowaniem;

- art. 8 i 9 Kpa bowiem organ naruszył zasadę zaufania do organów państwa oraz zasadę wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych.

- art. 107 § 1 Kpa z tego względu, że organ nie zamieścił w decyzji jej obowiązkowego elementu w postaci należytego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, ograniczając się do sporządzenia skrajnie lakonicznego tekstu, który pomija większość wymaganej w tego typu decyzjach argumentacji,

- art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, a także poprzez brak precyzyjnego wskazania obiektu, mającego podlegać rozbiórce.

Ponadto, na podstawie art. 142 Kpa, w ramach odwołania, pełnomocnik zaskarżył w całości postanowienie PINB z [...] października 2013r. nr [...], zarzucając, iż w treści nałożonych nim obowiązków nie został zidentyfikowany obiekt, którego miałyby one dotyczyć. PINB wstrzymał bowiem postanowieniem "prowadzenie robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego w miejscowości [...] bez pozwolenia na budowę". Zważywszy, że zgodnie z treścią art. 124 § 1 Kpa, obowiązkowym elementem postanowienia powinno być rozstrzygnięcie, pełnomocnik stwierdził, że umieszczenie przez organ zapisu niepełnego, nie wskazującego stronie precyzyjnie, jaki obowiązek na nią nałożono, narusza rażąco art. 124 § 1 Kpa. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której strona winna "domyślać się" treści swego obowiązku. Pełnomocnik wskazał, że z treści zaskarżonego postanowienia wiadomo, iż wydano je w następstwie rozpatrzenia sprawy dotyczącej "zadaszenia przed wejściem do wiatrołapu" (nie opisanego bliżej, poprzez jego wyodrębnienie z przestrzeni i np. określenie dokładnego umiejscowienia i wymiarów). Natomiast PINB "wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku w miejscowości [...]" bez wskazania, jakich konkretnie robót owo wstrzymanie dotyczy oraz bez wykazania, że kwestionowane roboty w ogóle spełniają kryteria uznania ich za "rozbudowę" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W ocenie pełnomocnika jest to tym bardziej istotne, że PINB wskazał jednocześnie w postanowieniu, iż roboty te zostały już zakończone. Ponieważ obiekt budowlany w [...] jest dość okazały, to w hipotetycznej sytuacji gdyby strona akceptowała rozstrzygnięcie, braki w rozstrzygnięciu postanowienia PINB faktycznie uniemożliwiłyby jej przedłożenie dokumentów, których żądał PINB.

Odnosząc się do decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącej podniósł, że w ramach zaskarżonej decyzji nie spełniono następujących wymogów wynikających z art. 107 § 3, oraz art. 7, 8, 9 i 77 Kpa, tj.:

a) wskazania faktów, jakie organ uznał za udowodnione - co winno nastąpić poprzez dokładne opisanie w treści decyzji przebiegu postępowania, w którym PINB stwierdziłby wystąpienie określonych nieprawidłowości, popierając to powołaniem się na odpowiednie dowody ( protokół oględzin, dokumentacja zdjęciowa itp.), a także wykazanie prawidłowości kolejnych kroków, podejmowanych przez PINB w ramach postępowania;

b) wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej - co winno nastąpić poprzez wskazanie np. stanowiska wyrażanego przez stronę (lub strony) w toku postępowania, w tym oględzin nieruchomości, a także wyjaśnienia z jakiego powodu opinie stron PINB uznał za błędne,

c) wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, które nie polega na samym przytoczeniu przepisów (jak uczynił PINB), ale na należytym spełnieniu funkcji informacyjnej o której mowa w art. 9 Kpa oraz praktycznym wdrożeniu zasady zaufania do organów państwowych, o której mowa w art. 8 Kpa.;

d) wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - co jest wyrazem art. 77 Kpa.

Pełnomocnik podkreślił, że co prawda sam fakt, iż brak reakcji strony na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego pozwala PINB na wydanie decyzji rozbiórkowej, nie zwalnia to jednak organu od wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, obrazującego słuszność nałożenia nakazu rozbiórki.

Następnie pełnomocnik wskazał, że w ramach przeprowadzonego postępowania należało zbadać, czy w przypadku nieruchomości usytuowanej w [...] w ogóle można mówić o wykonaniu przez inwestorkę obiektu budowlanego, który podlegałby obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. W tym celu należało ocenić - zwłaszcza na tle zapisów art. 3, 28, 29 Prawa budowlanego rodzaj wykonanych robót i przyporządkować je do odpowiednich przepisów prawa. Wyrazem ustalania okoliczności faktycznych i prawnych oraz procesu myślowego organu I instancji winno być rozważenie zasadności wydania postanowienia opartego na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz - co najmniej - obszerne uzasadnienie decyzji kończącej postanowienie. Dopiero z należycie uzasadnioną decyzją skarżąca mogłaby podjąć polemikę. Zdaniem pełnomocnika, aktualnie nie można się odnieść do materialnoprawnej argumentacji PINB ze względu na jej brak. Wskazując na powyższe zarzuty i ich uzasadnienie wnosił o uchylenie decyzji i postanowienia oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. organ I instancji powiadomił pełnomocnika strony o przekazaniu złożonego odwołania organowi II instancji.

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) powołaną na wstępie decyzją, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie ( protokół z czynności kontrolnych, oświadczenia strony złożone w toku kontroli i dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny, sporządzone w toku kontroli ) organ II instancji ustalił, iż do stanowiącego własność K.C. budynku mieszkalnego, od strony wschodniej dobudowano werandę – wiatrołap o wymiarach 2,24x2,89 oraz zadaszenie przed wejściem do wiatrołapu o wymiarach 3,97x1,95, wykonane w konstrukcji drewniano-murowanej. Dach zlicowany został z dachem budynku mieszkalnego, którego konstrukcja nie została zmieniona. Weranda została wybudowana jeszcze przez nabyciem budynku mieszkalnego przez stronę na podstawie aktu notarialnego nr [...], zaś zadaszenie wykonano 10 lat temu.

W oparciu o poczynione ustalenia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest rozbiórka, wykonanej w warunkach samowoli budowlanej, rozbudowy budynku mieszkalnego w postaci zadaszenia przed wejściem do wiatrołapu tego budynku. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że taki zakres robót budowlanych, wykonanych w okresie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymaga działań naprawczych w trybie przepisów art. 48 tej ustawy.

WINB wskazał, że rozbudowa jest zmianą - powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Z uwagi na brak legalnej definicji pojęcia "rozbudowa" należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. Następnie organ podał, że rozbudowa budynku mieszkalnego (jednorodzinnego lub wielorodzinnego) nie została, w świetle przepisów z art. 29 Prawa budowlanego, zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś tryb naprawczy określony w art. 48 (i dalej w art. 49) ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w sytuacji, gdy dobudowa do istniejącego wcześniej budynku jest samodzielnym pod względem funkcjonalno-konstrukcyjnym elementem, który z uwagi na jego usytuowanie należy traktować jako samodzielną część budynku, do którego został dobudowany. Organ II instancji stwierdził, że samowolna dobudowa zadaszenia przed wejściem do wiatrołapu budynku mieszkalnego, które stanowi samodzielną funkcjonalnie i technicznie część tego budynku podlega rygorom z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Powołując treść tego przepisu stwierdził, że nakaz orzekania o rozbiórce nie jest bezwzględny, albowiem w ust. 2 tej normy przewidziano obowiązek zbadania czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia zgodna jest z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak, to organ wszczyna postępowanie legalizacyjne. Nakaz rozbiórki w takiej sytuacji orzekany jest, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Ponadto nakaz ten orzekany jest również wówczas, gdy strona w postępowaniu legalizacyjnym zobowiązana zostanie do wykonania określonych obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i pomimo upływu wyznaczonego terminu ich nie wykona. W takiej sytuacji podstawą nakazu rozbiórki jest ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego, który stanowi, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1.

Jako bezsporną WINB powołał okoliczność, że K.C. nie przedłożyła organowi I instancji żadnych dokumentów ani wniosków o ewentualne wydłużenie terminu do ich przedłożenia. Dokumenty te nie zostały także dołączone przez skarżącą do odwołania. Niewykonanie, nałożonego postanowieniem organu I instancji, obowiązku przedstawiania wymaganych dokumentów mających na celu doprowadzenie zrealizowanej samowolnie budowy do stanu zgodnego z prawem, musiało, zdaniem organu odwoławczego, skutkować wydaniem zaskarżonej decyzji w opisanym wyżej trybie.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych WINB podkreślił, że przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jest jednoznaczny i dotyczy sytuacji, w której inwestor nie spełni w wyznaczonym terminie obowiązku przedstawienia dokumentów wymienionych w ust. 3 niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego (lub jego części) wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec niewykonania przez inwestorkę obowiązków określonych w wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowieniu, organ zobligowany był do nakazania rozbiórki, bowiem taki obowiązek wynika z treści art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 48 ust. 4 tejże ustawy.

Odnosząc się do treści odwołania WINB wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (art. 77 i art. 80 Kpa) organy obu instancji wzięły pod uwagę cały materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, który został rozpatrzony w sposób prawidłowy. PINB przystępując do badania sprawy podjął bowiem właściwe, służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy środki w postaci oględzin. Czynności dowodowe okazały się być prawidłowe, a ustalenia faktyczne organu I instancji pełne, czego konsekwencją było wydane w toku postępowania rozstrzygnięcie.

Uznając za zasadne zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 Kpa, WINB stwierdził, że brak dostatecznego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji nie może jednakże stanowić podstawy do jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może to bowiem uczynić jedynie, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a w niniejszej sprawie taka potrzeba nie zachodziła. Zaistniałe naruszenie nie miało zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie WINB, z "lakonicznego" uzasadnienia faktycznego decyzji pierwszo instancyjnej, wbrew zarzutom odwołania, jasno wynika co stanowiło podstawę do jej wydania. Nadto stwierdził, iż uzasadnienie faktyczne i prawne zostało rozwinięte przez organ odwoławczy w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, wbrew stanowisku zawartemu w odwołaniu, z sentencji postanowienia z dnia [...] października 2013 r. wydanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych także jednoznacznie wynika, jakie obowiązki zostały nałożone na stronę, jak również jednoznacznie wskazano w nim, że niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków nim nałożonych, skutkować będzie wydaniem nakazu rozbiórki.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że decyzja rozbiórkowa PINB

nie narusza prawa w stopniu wymagającym jej uchylenia.

W skardze złożonej przez K.C., działającą przez profesjonalnego pełnomocnika.

W skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił:

1) naruszenie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez bezpodstawne zastosowanie, a także poprzez brak precyzyjnego wskazania obiektu, mającego podlegać rozbiórce lub postępowaniu legalizacyjnemu oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 - poprzez bezpodstawną odmowę zastosowania;

2) naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tj.:

– art. 138 § 1 pkt 2 - poprzez niezastosowanie, w sytuacji, w której było to uzasadnione prawnie i konieczne,

– art. 124 § 1 - poprzez milczące zaakceptowanie w zaskarżonej decyzji zaniechania przez PINB dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia postanowienia z dnia [...] października 2013 r.

– art. 142 - poprzez zignorowanie w decyzji II instancji faktu zaskarżenia również postanowienia PINB z dnia [...] października 2013 r.

– art. 7 i 77 § 1 - poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało błędnym i niepełnym rozstrzygnięciem;

– art. 107 § 1 - poprzez pominięcie w zaskarżonej decyzji koniecznego składnika, jakim było odniesienie się do treści zaskarżonego postanowienia PINB z dnia [...] października 2013 r.

– art. 10 § 1 - poprzez niezastosowanie w sytuacji, w której było to niezbędne.

Wskazując na te zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i interes prawny skarżącej oraz o przeprowadzenie - w celu potwierdzenia zasadności skargi - dowodów z dokumentów w postaci akt sprawy - dotyczących postępowań prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powielił argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a nadto zarzucił, że pomimo wyraźnego wyodrębnienia zaskarżenia - oprócz wydanej decyzji - również postanowienia, organ II instancji nie odniósł się w treści zaskarżonej decyzji do tego faktu. W opinii strony skarżącej, brak odniesienia się przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji do jednego z podstawowych elementów odwołania (zarzutów dotyczących zaskarżonego postanowienia, mającego kluczowy - inicjujący charakter w przedmiotowym postępowaniu) stanowi przykład rażącego naruszenia prawa, które winno prowadzić do uchylenia tej decyzji. Ani bowiem sentencja, ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierają bezpośredniego odniesienia do zarzutów skarżącej odnośnie wadliwości postanowienia PINB z dnia [...] października 2013 r.

Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił też, że organ II instancji w specyficzny sposób usiłował "konwalidować" błędną decyzję PINB, poprzez uzupełnienie jej braków w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WINB przytoczył ustalenia organu I instancji dotyczące oględzin obiektu, cytując m.in. protokolarny opis jego wymiarów. Zdaniem pełnomocnika, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podjęta została niezrozumiała próba "wytłumaczenia" motywów rozstrzygnięcia PINB, co budzi zasadnicze wątpliwości prawne, jako że rolą organu II instancji jest kontrola orzeczeń wydawanych przez organy niższego rzędu oraz eliminacja rozstrzygnięć wadliwych, nie zaś ich tłumaczenie i poprawianie. Reasumując pełnomocnik stwierdził, że WINB, aby wydać tego typu decyzję (obszernie uzasadnioną w przeciwieństwie do rozstrzygnięcia PINB), był zmuszony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie, umożliwiającego odniesienie się w treści decyzji do zebranego materiału dowodowego (czego nie zrobił PINB).

Nadto pełnomocnik skarżącej podniósł, że WINB naruszył przepis art. 10 § 1 Kpa nie umożliwiając stronie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Już sam ten brak stanowi o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik zarzucił też dokonanie przez organy obu instancji błędnej kwalifikacji wykonanych przez skarżącą robót. Jego zdaniem oba organy, PINB oraz WINB apriorycznie przyjęły, że przedmiotowe prace stanowią "rozbudowę budynku mieszkalnego", nie rozpatrując w ogóle odmiennej kwalifikacji, opartej na art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane. Obiekt wykonany przez skarżącą bowiem, z uwagi na swój charakter (zgodny z wyjaśnieniami skarżącej, przytoczonymi w toku postępowania ), niewątpliwie kwalifikuje się do uznania go za "wiatę" w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Poza powyższym pełnomocnik wniósł przeprowadzenie "w celu potwierdzenia zasadności skargi" dowodów z dokumentów w postaci akt postępowań prowadzonych przez PIN I WINB oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej przewidzianej w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Uzasadniając wniosek dotyczący kosztów pełnomocnik nadmienił, że stawka minimalna przewidziana w powyższym akcie prawnym dla spraw odpowiadających przedmiotowemu postępowaniu jest rażąco niska i nie rekompensuje faktycznych kosztów sporządzenia przez radcę prawnego obszernej skargi oraz udziału w rozprawie sądowej. Niniejsza skarga nie dotyczy wprawdzie należności pieniężnej, ale biorąc pod uwagę przeciętny koszt wykonania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, pełnomocnik stwierdził, że z pewnością znacznie przekracza on 5000 zł, a zapewne i 10000 zł, co warunkowałoby uzyskanie przez skarżącą zwrotu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości co najmniej 1200, a nawet 2400 złotych.

Dodatkowo pełnomocnik wniósł o wstrzymanie przez organ ( ewentualnie sąd ) wykonania zaskarżonej decyzji.

Wniosek ten rozpoznany został przez WINB, który postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi jako powielającej argumenty do których organ odniósł się już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, cofając zawarty w niej wniosek dowodowy po sprecyzowaniu, iż dotyczył on akt administracyjnych przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże nie wszystkie jej zarzuty pozostawały zasadne.

1. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznaczony jest poprzez art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1-3 ppsa, sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną, gdy stwierdzi, że jest ona dotknięta naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, jak również, gdy zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267) lub w innych przepisach. Z mocy art. 135 ppsa sąd administracyjny uprawiony jest też do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych niż zaskarżony aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zauważyć także należy, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji i na podstawie akt administracyjnych sprawy ( art. 133 § 1 ppsa ), a zatem materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania, nie bierze pod uwagę zasad słuszności, czy też celowości.

Przywołane zasady kontroli sądowoadministracyjnej prowadzą do wniosku, iż sąd orzekając w oparciu o kryterium legalności w granicach sprawy administracyjnej eliminuje z obrotu prawnego zaskarżony akt lub inne podjęte w tej sprawie ( art. 135 ppsa ) nie w przypadku każdego stwierdzonego naruszenia prawa, ale naruszenia "kwalifikowanego" o jakim mowa w art. 145 ppsa czyli takiego, które miało (gdy chodzi o przepisy prawa materialnego) lub mogło mieć istotny wpływ (w odniesieniu do prawa procesowego) na wynik sprawy administracyjnej (tj. treść decyzji) ewentualnie dawało podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności aktu.

2. Zważywszy na przedmiot zaskarżenia oraz zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności odnieść się należy do charakteru i kwalifikacji wykonanych przez skarżącą robót budowlanych objętych kontrolowanym postępowaniem administracyjnym. Stosownie do pisma PINB z dnia [...] września 2013r. wszczęcie tego postępowania nastąpiło w zakresie wykonanych robót budowlanych polegających na samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego o zadaszenie przed wejściem do wiatrołapu - werandy.

Jak wynika z dokonanych czynności kontrolnych (utrwalonych w postaci protokołu, materiału zdjęciowego i szkicu), organ ustalił, że do budynku mieszkalnego dobudowano najpierw werandę – wiatrołap o wymiarach 2,24 m x 2,89 m w konstrukcji drewniano-murowanej, a w okresie późniejszym także zadaszenie przed wejściem do wiatrołapu o wymiarach 3,97 m x 1,95 m od strony wschodniej posesji również w konstrukcji drewniano-murowanej oraz, że dach zlicowany jest z dachem budynku mieszkalnego. Ustaleń dotyczących czasu wykonania robót oraz braku pozwolenia na budowę czy zgłoszenia zamiaru ich wykonania, organ dokonał na podstawie oświadczeń skarżącej. K.C. podała do protokołu, że weranda-wiatrołap został wybudowany jeszcze przed nabyciem przez nią budynku na własność, natomiast zadaszenie przed wejściem do wiatrołapu-werandy wykonała około 10 lat temu.

Tak opisane roboty budowlane obejmujące - w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym - jedynie budowę zadaszenia przed wejściem do wiatrołapu-werandy, przez organy obu instancji uznane zostały za rozbudowę budynku mieszkalnego.

W ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji pojęcia "rozbudowa". O rozbudowie mowa jest natomiast w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, stanowiącym o wyjaśnieniu pojęcia "budowa". Zgodnie z nim budową jest wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu. Zatem w wyniku budowy powstaje zawsze nowa substancja budowlana - obiekt budowlany lub jego część.

W literaturze i doktrynie przez rozbudowę rozumie się zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, co wynika a contrario z definicji legalnej "przebudowy", o której stanowi art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane (vide: Prawo budowlane. Komentarz pod red. Andrzeja Glinieckiego LexisNexis wyd. I, strona 34; Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck , wyd. 4, str. 56). W toku prac polegających na rozbudowie następuje zatem zmiana parametrów istniejącego obiektu, tj. jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości, liczby kondygnacji. Pojęcie "rozbudowa" oznacza zatem szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także pewnej zmianie granic budowli ( vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 428/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r. II SA/Lu 892/00 niepublik.). Jako przykład rozbudowy można wskazać np. dobudowę ganku do budynku mieszkalnego ( vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 maja 2009 r. II SA/Ke 124/08 ).

Jak wynika z dwóch zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wykonanych w toku czynności kontrolnych w wyniku robót, których inwestorem pozostawała skarżąca, wykonane zostało zadaszenie przed wejściem do wiatrołapu, opierające się o dach budynku mieszkalnego oraz co najmniej przylegające do dachu werandy wiatrołapu. Zadaszenie to dodatkowo wsparte jest na słupkach drewnianych, osadzonych następnie na słupkach wykonanych z cegły, posadowionych na betonowym podwyższeniu. Pomiędzy słupkami z cegły wykonane zostały "poręcze" z cegły oraz drewniane balustrady. Te wszystkie widoczne na zdjęciach elementy tworzą rodzaj zadaszonego ganku z którego odbywa się wejście prawdopodobnie do dobudowanego wiatrołapu-werandy, a być może także bezpośrednio do budynku mieszkalnego. Wykonanie wskazanego "ganku" niewątpliwie stanowi powiększenie parametrów budynku mieszkalnego w postaci zwiększenia jego powierzchni zabudowy. Tego typu rozbudowa prowadzi też do zmiany ( zwiększenia ) innego istotnego parametru obiektu budowlanego ( w tym przypadku budynku mieszkalnego ) jakim jest kubatura.

Nawiązując do definicji pojęcia "kubatura brutto budynku", sformułowanej w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 , poz. 690 ze zm.) wskazać należy, iż do kubatury budynku wlicza się kubaturę "przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady".

3. W okolicznościach rozpoznawanej, w wyniku czynności kontrolnych, zobrazowany został fotograficznie obecny stan zadaszenia i pozostałych elementów tworzących łącznie opisany powyżej "ganek" przylegający do bryły budynku mieszkalnego i do wiatrołapu – werandy również dobudowanej do tego budynku oraz ustalone wymiary tego zadaszenia. Nie wyjaśniono jednak innych istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć wpływ na jej wynik ( w rozpoznawanym przypadku treść decyzji rozbiórkowej ). Należy mieć bowiem na uwadze, że efektem wszczętego przez PINB postępowania jest, utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzja organu II instancji orzekająca rozbiórkę "zadaszenia przed wejściem do wiatrołapu". Konfrontacja uwidocznionego na zdjęciach obecnego stanu budynku mieszkalnego wraz z omówionym "gankiem" i opisu wykonanych robót zwartego protokole czynności kontrolnych nie pozostawia wątpliwości, że nie został ustalony jednoznacznie rzeczywisty zakres robót wykonanych przez inwestorkę przed "około 10 laty". Tym samym organ I instancji nie wyjaśnił ( co zaakceptował organ II instancji ), czy wykonane przed ok. 10 laty roboty budowlane obejmowały jedynie samo zadaszenie, czy też wykonano wówczas służące jego wsparciu słupki drewniane oraz słupki murowane z murowanymi poręczami i balustradami z drewna posadowionymi na betonowym podwyższeniu, czy też podwyższenie to istniało wcześniej w jakiej formie (czy z słupkami murowanymi i balustradami). Istotna też pozostaje kwestia sposobu osadzenia zadaszenia i jego powiązania z dachem budynku mieszkalnego i dachem wiatrołapu - werandy, a to w celu ustalenia, czy zadaszenie to stanowi samodzielny technicznie element, czy też stanowi jeden element z dachem wiatrołapu-werandy bądź budynku mieszkalnego. Kwestii tej w żaden sposób nie rozstrzyga zamieszczone w protokole stwierdzenie o "zlicowaniu dachu z dachem budynku mieszkalnego". Wyjaśnienie tych elementów pozostawało konieczne w celu ustalenia zakresu wykonanych robót i ich prawnej oceny, w szczególności uznania, że można mówić o rozbudowie obiektu budowlanego (w opisanym powyżej znaczeniu) polegającym na zwiększeniu kubatury (gdyby powierzchnia zabudowy np. przez fakt wcześniejszego legalnego wybudowania betonowego podwyższenia nie uległa zmianie) czy też także zabudowy. Ustalenia te pozostawały konieczne także z punktu widzenia zakresu orzeczenia ewentualnej rozbiórki i możliwości technicznych jej wykonania ( kwestia dachu). Należy mieć bowiem na uwadze, iż przedmiotem decyzji nakazującej rozbiórkę mogą być tylko roboty wykonane samowolnie. Treść decyzji rozbiórkowej powinna być przy tym tak sformułowana by zakres robót objętych rozbiórką nie budził wątpliwości. Należy mieć bowiem na uwadze, że w przypadku nierealizowania przez inwestora ostatecznej decyzji rozbiórkowej, który "zna" zakres własnej samowoli, jej wykonanie może być wdrożone w trybie wykonania zastępczego. Zatem przedmiot rozbiórki musi być przez organ precyzyjnie oznaczony w taki sposób był jej zakres pozostawał możliwy do - niebudzącego sporów - wykonania. W okolicznościach sprawy PINB nałożył na skarżącą obowiązek wykonania rozbiórki "zadaszenia przed wejściem do wiatrołapu budynku mieszkalnego". Z tak określonego przedmiotu rozbiórki w konfrontacji z uwidocznionym na zdjęciach widokiem istniejącego "ganku" nie wynika, czy rozbiórka miałaby objąć także drewniane słupki, jak się wydaje służące wyłącznie jego wsparciu ( o których nawet nie wspomina się w protokole czynności kontrolnych), czy też murowane słupki ( na których opierają się te drewniane), pełniące też funkcję wsporników dla balustrad i poręczy.

Wywody poczynione powyżej wskazują, iż istotna wadliwość rozpoznawanej sprawy sięga czynności kontrolnych prowadzonych w trybie art. 81 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i postępowania wyjaśniającego prowadzonego po wszczęciu postępowania administracyjnego, zawiadomieniem z dnia [...] września 2013 r. W ich wyniku nie doszło bowiem do wyjaśnia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Z powołanych przyczyn uznać należało, iż naruszone zostały przepisy art. 7, 77 § 1 Kpa, a przez organ odwoławczy, w wyniku utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, także przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Wbrew bowiem stanowisku organu II instancji, mimo tego że wziął on pod uwagę cały materiał dowodowy zebrany przez PINB w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego, pozostawał on dalece niewystarczający dla ustalenia zakresu wykonanych robót oraz ich kwalifikacji prawnej w kontekście orzekania o zakresie samowoli i ewentualnej rozbiórce. Wprawdzie PINB, przystępując do badania sprawy, podjął w toku kontroli właściwe, służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy środki w postaci oględzin przeprowadzonych w ramach czynności kontrolnych to, zważywszy na małą wnikliwość i staranność organu w ich toku, nie doprowadziły one do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy.

4. Zważywszy na wywody poczynione w pkt 2, co do zasady należy podzielić ogólne wywody organu odwoławczego odnośnie tego, że rozbudowa obiektu budowlanego jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, na wykonanie której konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Efektem budowy ( rozbudowy ) jest powstanie nowej substancji budowlanej. W myśl przepisu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane, przez które należy rozumieć także budowę, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkami o jakich mowa w art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Dokonanie rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez wykonanie zadaszenia ewentualnie innych jeszcze, związanych z nim elementów, powodujących zwiększenie powierzchni zabudowy lub kubatury budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę co do zasady uprawnia i obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, umożliwiającego doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem, w takcie którego wydaje się postanowienie o jakim mowa w ust. 3 nakładające obowiązek wykonania określonych obowiązków. Jednoznaczne ustalenie w trakcie postępowania, że rozbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę obliguje zatem organ nadzoru do wszczęcia postępowania naprawczego nakierowanego w pierwszym rzędzie na doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego o jakim mowa w ust. 1 stanowi najdalej idącą sankcją prawną i może zostać orzeczony wyłącznie wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, czyli nie ma możliwości legalizacji samowolnie wykonanej budowy. Zasadą jest, że nie można pozbawiać inwestora możliwości zalegalizowania wzniesionego przezeń obiektu, przy czym legalizacja samowoli nie jest obowiązkiem, ale uprawnieniem inwestora, który zobligowany jest dowieść, że wzniesiony przez niego obiekt lub jego część nie narusza obowiązujących przepisów prawa bądź da się doprowadzić do zgodności z prawem. Sposobem na udowodnienie, że wykonany samowolnie obiekt może istnieć nie naruszając obowiązujących przepisów prawa jest przedłożenie – na żądanie organu wyrażone w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego – określonych dokumentów.

5. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. PINB nałożył na K.C. obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów do dnia 31 stycznia 2014 r., a także wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego w miejscowości [...] bez pozwolenia na budowę. Należy zwrócić uwagę, że podstawa prawna tego postanowienia, oprócz właściwej, tj. art. 48 ust. 2 i 3, zawiera również art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, który w postępowaniu legalizacyjnym nie znajduje zastosowania. Artykuł 48 Prawa budowlanego określa katalog zamknięty dokumentów, do żądania których organ nadzoru budowlanego jest uprawniony. Nałożenie przez PINB na inwestora również obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót niewątpliwe wykracza poza ten katalog. Okoliczność ta zasadnie dostrzeżona została przez organ odwoławczy.

6. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów pełnomocnika co do braku wskazania w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r., jakich konkretnie robót budowlanych ono dotyczy należy stwierdzić, że organ wprawdzie stwierdził, że sprawa dotyczy "rozbudowy budynku mieszkalnego o zadaszenie przed wejściem do wiatrołapu w miejscowości [...] przez K.C." to jednak z powodów wyżej omówionych zgodzić się należy, mając na uwadze rzeczywisty zakres wykonanych robót, w istocie nie wiadomo jakiego zakresu robót ono dotyczy.

7. Przyznać należy rację pełnomocnikowi strony skarżącej, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest wysoce lakoniczne i w sposób oczywisty nie realizuje wymogów o jakich mowa w art. 107 § 3 Kpa, co dostrzegł organ odwoławczy. Nie można się natomiast zgodzić z twierdzeniem, że rolą organu odwoławczego jest wyłącznie kontrola orzeczenia wydawanego przez organ niższego rzędu, wobec czego niedopuszczalne jest "konwalidowanie" przez organ odwoławczy orzeczenia organu I instancji. Istotą zasady dwuinstancyjności, uregulowanej w art. 15 Kpa jest bowiem dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. W przypadku złożenia przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, tej samej którą rozpoznał organ I instancji. Ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy organ II instancji dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy przekazanych mu przez organ I instancji wraz z odwołaniem strony ( art. 133 Kpa ). Materiał ten może podlegać uzupełnieniu w przypadku zgłoszenia przez stronę nowych dowodów na etapie postępowania odwoławczego lub w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 Kpa. Zgodnie z nim organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dysponując tak zgromadzonym materiałem dowodowym organ odwoławczy ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną. Dodatkowo ma obowiązek odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu.

8. W przedmiotowej sprawie WINB podjął działania zmierzające do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, którą rozpoznał organ I instancji. Organ II instancji, dokonał ustaleń faktycznych sprawy i poddał je prawnej ocenie, dając temu wyraz w uzasadnieniu. Jednakże, nie decydując się na skorzystanie z możliwości jakie stwarza art. 136 Kpa, dysponował on jedynie tylko tym samym materiałem dowodowym, który zgromadził PINB. Dokonując własnych ustaleń, w oparciu o utrwalone protokołem, wyniki czynności kontrolnych organu I instancji oraz dokonując ich oceny prawnej WINB doszedł do - błędnego - przekonania o prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Poczynione w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji rozważania ogólne organu II instancji w zakresie kwalifikacji prawnej oraz skutków zrealizowania robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę oraz stosowanego w takich przypadkach trybu ich legalizacji oraz skutków nieskorzystania z niego przez inwestora należy zaaprobować. Jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ II instancji nie dostrzegł, iż materiał dowodowy w sprawie nie został wyczerpująco zebrany przez PINB, tym samym nie pozwalając na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia ( vide: pkt 3 uzasadnienia ).

9. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1779/09, LEX nr 746790, "postanowienie wydane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 142 Kpa, podlega ocenie i kontroli w trybie odwoławczym od decyzji, co oznacza, że prawidłowość tego postanowienia może być przez stronę kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji. Wbrew zarzutom skargi w tej kwestii uznać należało, że organ II instancji odniósł się, co prawda jedynie częściowo, w uzasadnieniu swej decyzji do zaskarżonego wraz rozstrzygnięciem merytorycznym PINB jego postanowienia z dnia [...] października 2013 r. Dostrzegł jego wadliwość w zakresie nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Odniósł się też organ II instancji do sposobu sformułowania sentencji postanowienia w zakresie sprecyzowania zasadnie nałożonych obowiązków.

Ocena wskazanego postanowienia dokonana przez organ II instancji nie była jednak pełna i wyrażona w sposób wszechstronny z jednoznacznym sprecyzowaniem stanowiska organu II instancji w odniesieniu do tego aktu. Konieczne jednakże w tej kwestii jest wskazanie, iż organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu niezaskarżalnemu postanowieniu wyłącznie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej i nie wydaje – jak zdaje się uważać pełnomocnik strony – odrębnego rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest bowiem rozstrzyganie tych kwestii w drodze odrębnego postanowienia organu odwoławczego.

Z omówionych przyczyn zasadne pozostawały zarzuty naruszenia przez WINB przepisów procesowych tj. art. 138 § 1 pkt 2 , 124 § 1, 142 , 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa.

10. W kwestii zaś naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 Kpa, to stwierdzić należy, iż faktycznie przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. WINB nie powiadomił pełnomocnika o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co dotyczy też organu I instancji. Jednakże, jako utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, należy wskazać pogląd - podzielany przez sąd orzekający- iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kpa poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05; wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., I GSK 4/07; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., II OSK 1098/10, a także uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04 dotycząca naruszenia art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1100/13; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11; wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12 wszystkie dostępne w bazie orzeczeń nsa.gov.pl). Stawiając powyższy zarzut strona powinna zatem w szczególności wykazać, że niedoręczenie przed wydaniem decyzji, zawiadomienia, o którym mowa, uniemożliwiło jej np. zgłoszenie konkretnych wniosków dowodowych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy strona skarżąca nie wykazała zaś jakich konkretnie czynności dokonałaby, gdyby otrzymała omawiane zawiadomienie, w szczególności nie skonkretyzowała, jakie to dowody zgłosiłaby w postępowaniu administracyjnym. Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa sprowadza się zaś w skardze jedynie do stwierdzenia, iż zastosowanie powołanego przepisu było niezbędne.

W okolicznościach sprawy należy też mieć na uwadze, iż przesłanie profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącej przez organ I instancji informacji o przekazaniu w trybie art. 133 Kpa odwołania do Kolegium uprawnia do przyjęcia, że strona posiadała wiedzę o przeniesieniu postępowania przed organ II instancji. Działanie strony w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego oznacza, że strona, niezależnie od zawiadomienia organu (art. 10 § 1 Kpa) winna mieć świadomość możliwości zgłaszania wniosków, uwag czy zastrzeżeń pod adresem zaskarżonej decyzji. Zauważenia też wymaga, iż organ II instancji orzekał w sprawie wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji.

11. Mając na uwadze poczynione wywody Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca decyzja PINB wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 litc. c ppsa tj. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach sprawy Sąd uznał zatem za celowe skorzystanie z uprawnienia przewidziane w art. 135 ppsa. W oparciu o ten przepis uchylone zostało też postanowienie PINB z dnia [...] października 2013 r. W odniesieniu do obu wskazanych aktów pozostaje to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy administracyjnej ( pkt I i II wyroku).

12. Stosownie do przepisu art. 152 ppsa orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Orzeczenie to oznacza udzielenie skarżącej ochrony prawnej już od dnia wydania wyroku na czas do jego uprawomocnienia się ( pkt III wyroku).

13. Konsekwencją uwzględnienia skargi oraz reprezentowania skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika ( art. 200 i art. 205 § 2 ppsa ) pozostawało zasądzenie na jej rzecz od organu poniesionych kosztów postępowania ( pkt IV ). Koszty te objęły uiszczony wpis od skargi 500 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł, tj. wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz.U. z 2013r., poz. 490 ). W ocenie Sądu, brak było podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego we wnioskowanej przez pełnomocnika kwocie "co najmniej 1200, a nawet 2400 zł." W tej kwestii Sąd zważył, że zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. W myśl ust. 2 "podstawę zasądzenia opłaty, o której mowa w ust. 1, stanowią stawki minimalne określone w rozdziałach 3-4. Opłata ta nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy".

Na tle wskazanego przepisu podzielić należy pogląd NSA wyrażony w postanowieniu z dnia 11 lipca 2008 r. w sprawie I OZ 513/08 ( lex 494318 ), iż sąd ustosunkowując się do wniosku strony o zasądzenie kosztów ponad stawkę minimalną, zobowiązany jest ocenić zawiłość sprawy oraz faktyczny wkład pracy reprezentującego stronę pełnomocnika. Zauważyć przy tym należy, iż chodzi o wkład pracy poniesiony w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania prowadzonego przed organami administracji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nakład pracy pełnomocnika skarżącej w postępowaniu sądowym sprowadzał się do sporządzenia skargi liczącej 10 stron, o treści w znacznej części zasadniczo zbliżonej do złożonego w postępowaniu administracyjnym odwołania od decyzji I instancji oraz udziału w rozprawie, na której podtrzymał on stanowisko prezentowane w skardze. Biorąc zatem pod uwagę nakład pracy związany z podjętymi czynnościami oraz mając na uwadze, iż przedmiot zaskarżenia stanowiła decyzja wydana w sprawie dotyczącej typowego charakteru (samowola budowlana, nakaz rozbiórki) Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika strony. Argumentacja podnoszona przez niego, a sprowadzająca się do subiektywnej oceny, iż stawka minimalna przewidziana w rozporządzeniu dla spraw odpowiadających przedmiotowemu postępowaniu jest rażąco niska i nie rekompensuje faktycznych kosztów sporządzenia przez radcę prawnego obszernej skargi oraz udziału w rozprawie sądowej oraz nawiązująca do "przeciętnego kosztu wykonania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa" nie mogła zostać uwzględniona jako nie zmierzająca do wykazania przesłanek o jakich mowa w rozporządzeniu.

14. Skutkiem uchylenia decyzji obu instancji oraz postanowienia z dnia [...] października będzie powrót sprawy na etap rozstrzygania przez organ I instancji. W toku ponowionego postępowania i przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organy pozostawać będą związane oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z niniejszego uzasadnienia ( art. 153 ppsa ).

W celu wyeliminowania uchybień poczynionych w toku dotychczasowego rozpoznania sprawy obowiązkiem PINB będzie - co najmniej – dla ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1 Kpa, przeprowadzenie oględzin budynku mieszkalnego, tym razem już w trybie przewidzianym dla tego dowodu w art. 85 § 1, 79 i 67 § 1 pkt 3 oraz 68 Kpa oraz utrwalenie ich wyników w rzetelnie sporządzonym protokole i w miarę możliwości w materiale fotograficznym.

15. Dokonując oceny prawnej poczynionych w ponowionym postępowaniu ustaleń faktycznych, przy kwalifikacji wykonanych samowolnie robót budowlanych, organ I instancji odniesie się też do dotychczasowych twierdzeń skarżącej ( vide: protokół z czynności kontrolnych), iż zrealizowane roboty doprowadziły do wykonania obiektu, który "służy zachowaniu czystości i rekreacji". Korespondują one z, podniesionym na etapie skargi, zarzutem pełnomocnika strony o naruszeniu art. 29 ust. 1 pkt 2 - poprzez bezpodstawną odmowę jego zastosowania w sytuacji, gdy obiekt wykonany przez skarżącą, z uwagi na swój charakter (zgodny z wyjaśnieniami skarżącej w toku postępowania ), niewątpliwie kwalifikuje się do uznania go za "wiatę" w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Rzeczą organu będzie zatem również rozważenie kwalifikacji wykonanych robót zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej i odniesienie się do niej w uzasadnieniu orzeczenia rozstrzygającego sprawę w sposób realizujący zasadę przekonywania ( art. 11 Kpa ).