Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1174/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 a i c , art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1, art. 144, art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 17, 18
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia [...] maja 2011r. Nr II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z siedzibą w P., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia [...] maja 2011r., na podstawie art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz §9 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 r., nr XLII/445/IV/2004 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 83, poz. 1717) ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. S. opłatę adiacencką w kwocie 783 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność A. J. położonej w P. przy ul. G., na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...],[...] i [...] spowodowanego wybudowaniem drogi.

Organ I instancji w oparciu o zgromadzony materiał ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...].01.2007r., znak [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ulic S., K. i M., na odcinku od ulicy Ż. do ulicy S. w P. Następnie Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...].10.2007 r., znak [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę drogi wraz z kanałem deszczowym i oświetleniem na ulicach S., K. i M. w P. Komisyjnego, protokolarnego odbioru końcowego robót dokonano w dniu 16.06.2008 r. Inwestycja zrealizowana została ze środków Miasta. Jej koszt wyniósł 2.154.306,18 zł. Zgodnie z Kartą Informacyjną, przed realizacją inwestycji ulica S. posiadała nawierzchnię gruntową, a w toku prac budowlanych zrealizowano 224 m2 wjazdów, 357 m2 chodników i 1824 m2 jezdni. Ponadto ustalono, iż przed wybudowaniem drogi ulica S. oznaczona była symbolem "j.z." -jezdnia ziemna.

Ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono A. J., jako właścicielowi nieruchomości położonej w P. przy ulicy G., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...] arkusz mapy [...]. działki nr [...] o powierzchni 317 m2, [...]o powierzchni 380 m2 i [...] o powierzchni 86 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Nieruchomość położona jest u zbiegu ulic G. i S. i posiada bezpośredni dostęp do nowo wybudowanej drogi o nawierzchni z kostki brukowej w ul. S. W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano wjazd i wejście na nieruchomość od ul. S., a od ul. G. znajduje się drugie wejście na nieruchomość. Właściciel ma zatem możliwość i korzysta z nowo wybudowanej drogi.

Organ I instancji powołując się na przepis art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115 z późn. zm.) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie.

W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, kanał deszczowy oraz oświetlenie. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z powołaną wyżej definicją, stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Organy ustaliły, że przedmiotowa inwestycja stanowiła budowę drogi, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 07.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.).

W tych okolicznościach zawiadomiono A. J. o wszczęciu z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ponadto poinformowano strony postępowania o treści przepisów art. 144 ust. 1, art. 145 i art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami, treści uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej oraz o zasadach doręczeń pism w toku postępowania administracyjnego (art. 41-44 K.p.a.). W myśl przepisów art. 146 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zgodnie z przepisem §40 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109 z późn. zm.) przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości. Sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w dniu 28.03.2011r. operat szacunkowy określający wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi organ I instancji zweryfikował badając jego zgodność z przepisami art. 146 ust. 3 i rozdziału 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Biegła ustaliła, że ulica S. a na odcinku, przy którym usytuowana jest nieruchomość, przed wybudowaniem drogi posiadała nawierzchnię ulepszoną pofrezem, a po jednej stronie ulicy znajdował się chodnik. W tych okolicznościach przyjęła, iż nieruchomość położona była przy ulicy ulepszonej. Wyjaśniono, iż częściowego utwardzenia nawierzchni ulicy nie można określić jako drogi, nie zostało ono bowiem wykonane zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Organ przyjął, że biegła na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazała w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, iż na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości wycenianej. Zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca w sporządzonym operacie dokonała wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej), uwzględniając jej cel (określenie wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi), rodzaj i położenie nieruchomości (nieruchomość gruntowa położona na terenie zurbanizowanym), przeznaczenie w planie miejscowym (tereny zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta), stan nieruchomości (bez części składowych z bezpośrednim dostępem do wybudowanej drogi) oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych.

W kwestii podniesionego przez strony zarzutu, ustalono, że Spółka A nie uczestniczyła w kosztach budowy przedmiotowej drogi.

W tych okolicznościach przyjęto operat szacunkowy jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość przedmiotowej nieruchomości, przed wybudowaniem drogi wynosiła 263.840,00 zł a po jej wybudowaniu wynosi 265.406,00 zł., czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o 1.566,00 zł. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że A. J., jako właścicielowi nieruchomości położonej przy ulicy G. stworzono warunki do korzystania z tej drogi, zrealizowana inwestycja spowodowała wzrost wartości nieruchomości, a w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu 16.06.2008 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej. W oparciu o ustaloną w uchwale stawkę procentową opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości stanowi 50% kwoty 1.566,00 zł. czyli wynosi 783,00 zł.

Odwołanie od tej decyzji złożył A. J. nie zgadzając się z wysokością opłaty adiacenckiej oraz wnosząc o uchylenie decyzji w całości jako przedwczesnej i umorzenie postępowania w I instancji. Odwołujący się podnosi, iż wcześniej niż przed 16.06.2008r. korzystał z tej drogi, chodnika na ul. S. nie wybudowano od strony jego nieruchomości, brak jest oświetlenia i kanałów deszczowych, natężenie ruchu i korki powodują spadek wartości nieruchomości. Natomiast przyłącza mediów zostały sfinansowane przez komitety społeczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. na podstawie art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji. Organ odwoławczy dodał, że nie ulega żadnych wątpliwości, iż zarówno z treści pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...].10.2007r. oraz protokołu odbioru robót z dnia 16.06.2008r., przedmiotowa inwestycja dotyczyła budowy drogi wraz z kanałem deszczowym. Tym samym bezpodstawne są twierdzenia odwołującego się jakoby inwestycja nie dotyczyła budowy drogi lecz jej modernizacji. Jak słusznie wskazał organ I instancji, a uwzględniła to rzeczoznawca, fakt, iż przed wybudowaniem drogi istniał na ul. S. utwardzony grunt wraz z częściowym oświetleniem nie zmienia tego, iż w wyniku prac zleconych przez Miasto doszło do wybudowania drogi, zgodnej z przepisami o drogach publicznych.

A. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie przepisów procesowych, a mianowicie art. 7 kpa, art. 77 kpa i 80 kpa, naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1 i art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 §1 pkt 2 kpa względnie o uznanie jej za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego i jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżącego organy nie wyjaśniły przede wszystkim w sposób jednoznaczny charakteru prac związanych z budową przedmiotowej inwestycji, a mianowicie, czy miało miejsce urządzenie drogi od podstaw, czy też jedynie jej modernizacja. Przeciwnie, Kolegium stwierdziło jedynie, że miała miejsce budowa drogi, nie uzasadniając w żaden sposób swojego stanowiska.

Właściwy organ administracji państwowej może ustalić opłatę każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń, albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. To sformułowanie sugeruje również, że chodzi o wybudowanie drogi, a więc o dokonanie konkretnej inwestycji (budowli), która uprzednio nie istniała. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej kwestii o istotnej dla wyniku sprawy doniosłości.

W ocenie skarżącego przez budowę drogi o jakiej mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących opłaty adiacenckiej rozumieć należy budowę nowej drogi od podstaw, względnie odbudowę i rozbudowę istniejącego już połączenia drogowego. Ustawa o drogach publicznych rozróżnia ponadto pojęcie "przebudowa drogi", rozumiejąc to jako wykonanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.

Natomiast w przedmiotowej sprawie inwestycja polegała na ułożeniu utwardzonej nawierzchni, kanalizacji deszczowej oraz na przebudowie oświetlenia - wszystkie te prace odbywały się w granicach istniejącego pasa drogowego. A więc zdaniem skarżącego miała miejsce jedynie przebudowa drogi (modernizacja). W dotychczasowym przebiegu, istniała już urządzona droga tyle tylko, że o niższej kategorii nawierzchni. Kolegium nie przeprowadziło w tej kwestii żadnego postępowania wyjaśniającego powołując się tylko na pozwolenie na budowę niniejszej inwestycji, gdzie stwierdzono jedynie w sposób nieprecyzyjny i niezgodny z wymogami dotyczącymi tego aktu prawnego, nie oddający rzeczywistego stanu robót, że jej przedmiotem jest budowa drogi.

Zdaniem skarżącego prace budowlane na przedmiotowym terenie obejmowały położenie kostki brukowej bez zmiany przebiegu pasa drogowego, zaś wymieniona w zakresie prac kanalizacja deszczowa w ogóle nie została wykonana, a oświetlenie na ulicy istniało już przed przystąpieniem do modernizacji drogi. Wobec powyższego, nie została spełniona przesłanka wybudowania drogi warunkująca ustalenie opłaty adiacenckiej. Ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło zatem bez podstawy prawnej, co stanowi jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium powołując się na uzasadnienie swojej decyzji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 §2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 §1 p.p.s.a. – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651). Zgodnie z art. 4 pkt 11 powołanej ustawy, przez opłatę adiacencka rozumie się opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków pochodzących m.in. ze Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, budżetu Unii Europejskiej lub źródeł zagranicznych podlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem lub podziałem nieruchomości. Z kolei art. 144 tejże ustawy zobowiązuje do uiszczenia tej opłaty właścicieli nieruchomości lub ich użytkowników wieczystych jako formę ich uczestnictwa w kosztach budowy infrastruktury technicznej. Ustawodawca wyjaśnił przy tym w art. 143 ust. 2 cytowanej ustawy, iż poprzez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Trzeba zauważyć, iż wymieniona powyżej ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji legalnej pojęcia "budowa drogi", o jakim mowa w art. 143 ust. 2 tejże ustawy. Kierując się więc regułami wykładni systemowej należy odwołać się do ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60). W tym zakresie ustawodawca odróżnia pojęcie "budowy drogi" od pojęcia "przebudowy drogi". Wedle art. 4 pkt 17 o drogach publicznych, budowa drogi oznacza wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami bądź miejscowościami, a także jej odbudowę lub rozbudowę. Natomiast z art. 4 pkt 18 tej ustawy wynika, że przebudowa drogi polega na wykonywaniu robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej już drogi, niewymagającej zmiany granic pasa drogowego. Ponadto, w świetle art. 4 ust. 1 tejże ustawy, przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt z przestrzenią, w którym umieszczone są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub drogi.

W świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy trudno jest w ocenie Sądu z całą pewnością stwierdzić, że rozważana inwestycja polegała na budowie drogi w myśl art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych. Z decyzji Prezydenta Miasta o lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, iż w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie ul. S., K. i ul. M. ustalono lokalizację inwestycji polegającej na "budowie przebudowie" ul. S., K. i ul. M. (k. 12 akt adm.).

W decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2007r. inwestycję określono jako budowę drogi wraz z kanałem deszczowym i oświetleniem w rejonie ul. K., S. i M. w P. (k. 5). Uzasadnienie decyzji jest ogólnikowe i nie zawiera żadnych informacji wskazujących na rozmiar i charakter projektowanych prac. W aktach sprawy brakuje także kompletu dokumentów stanowiących załączniki do powyższej decyzji. Nie można więc precyzyjne zweryfikować zakresu projektowanych robót budowlanych. Nadto, z karty informacyjnej załączonej do protokołu odbioru drogi z dnia 16 czerwca 2008r. wynika, iż droga na ul. S. przed "modernizacją/budową" istniała i była drogą gruntową (k. 6 akt adm.). W wyniku przeprowadzonych prac wykonano wjazdy, jezdnię i chodniki z pozbruku, oświetlenie, odwodnienie oraz organizację ruchu.

Organy przy tym nie odniosły się do zarzutu, że przed inwestycją na przedmiotowej drodze istniał chodnik oraz przynajmniej częściowe oświetlenie. W takiej sytuacji trudno jest więc w ocenie Sądu ostatecznie przesądzić, że doszło do budowy drogi. Z akt administracyjnych wynika tylko, że w istniejących liniach rozgraniczeniowych wykonano na drodze gruntowej wjazdy, jezdnię i chodniki z pozbruku. Zebrany materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, czy przeprowadzone roboty stanowiły budowę drogi, czy ograniczały się faktycznie tylko do podniesienia parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej już drogi.

Przy tak niepełnym stanie faktycznych nie sposób przyjąć właściwej kalifikacji prawnej, czy przedsięwzięcie nie wyczerpuje opisu z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, co z kolei oznaczałoby, iż w rozważanej sprawie doszło wyłącznie do przebudowy istniejącej drogi. Z takimi pracami ustawodawca nie wiąże jednak w świetle art. 144 w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Niemniej, nie ulega też wątpliwości, iż materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zgromadzony w sposób wadliwy, gdyż na jego podstawie nie można jednoznacznie ustalić, czy zrealizowane roboty prowadziły w rzeczywistości do zmiany pasa drogowego. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik do powyższej decyzji lokalizacyjnej, ale brakuje jej w aktach niniejszej sprawy.

Nadto sama rzeczoznawca majątkowa w operacie szacunkowym w części dotyczącej stanu nieruchomości podała, że "przed wybudowaniem nawierzchni utwardzonej ulicy S., to jest przed 16.06.2008r., nieruchomość posiadała dostęp do wszystkich sieci infrastruktury technicznej i położona była przy drodze ulepszonej pofrezem, oświetlonej. Wzdłuż ulicy, po wschodniej stronie znajdowały się chodniki z kostki chodnikowej." (k. 62 akt adm.). Do celów szacunkowych przyjęła, że przed wykonaniem inwestycji istniała droga urządzona.

W świetle dotychczasowych uwag nie powinno ulegać wątpliwości, że organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozważyły materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Wadliwie zostały bowiem ustalone okoliczności związane z przesłanką budowy bądź też przebudowy przedmiotowej drogi.

Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności, podejmując kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Uszczegółowieniem tej zasady jest z kolei art. 77 §1 kpa, wedle którego materiał dowodowy należy w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć go jako całość. Jak wynika nadto z art. 80 kpa, dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest uznanie, czy dana okoliczność została w istocie udowodniona. Uchybienie tym obowiązkom stanowi zatem wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik.

Opisane powyżej wady zaciążyły szczególnie na poprawności kontrolowanych przez Sąd decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Prezydent Miasta może w drodze decyzji ustalić omawianą opłatę adiacencką. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "może" oznacza chęć pozostawienia organom administracji publicznej pewnego marginesu swobody decyzji, która w takim przypadku zależy od uznania administracyjnego. Taka konstrukcja prawna wcale nie oznacza jednak pełnej dowolności działań organów. Ustawodawca nakłada bowiem na nie obowiązek szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia, tak aby sprawa została załatwiona z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek skorzystania z niego, a fakt ten jest poddany kontroli sądowej, podobnie jak spójność argumentacji.

Z akt sprawy wynika natomiast, iż stan faktyczny ustalono w sposób wadliwy (kwestia budowy drogi) i niekompletny (oświetlenie, kanalizacja deszczowa). Co więcej, w oparciu o taką podstawę faktyczną organy administracji publicznej nie poddały analizie w sposób zadowalający interesu społecznego i słusznego interesu strony.

W tej sytuacji należało na mocy o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 143 ust. 2 i art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt 17 i art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, oraz ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. 7 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 80 kpa.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organy administracji publicznej powinny wziąć pod uwagę opisane powyżej wnioski Sądu, a więc ustalić, czy wykonane prace stanowiły budowę czy przebudowę drogi, oraz jaki był rzeczywisty zakres prac, czy obejmowały one budowę czy tylko modernizację oświetlenia oraz na czym polegały prace związane z odwodnieniem drogi. W konsekwencji, czy nałożenie opłaty adiacenckiej w omawianym przypadku jest uzasadnione w granicach uznania administracyjnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.