Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 353/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 i 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 1 i art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Elżbieta Kremer /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 381/10 w sprawie ze skargi L. J. i M. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 381/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną przez L. J.

i M. J. decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2010r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pile z dnia [...] lutego 2010r. znak [...] o nakazie M. J. rozbiórki budynku gospodarczo – garażowego zlokalizowanego w W. przy ul. [...], na działce o numerze geodezyjnym [...], wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego:

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pile, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, oz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, nakazał inwestorom – L. i M. J. - rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego w W. przy ul. [...] na działce o numerze geodezyjnym [...], wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, będącego w budowie.

Organ ustalił, iż na wyżej opisanej działce obok budynku mieszkalnego zrealizowanego na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Wyrzyska o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1986 r. znak [...] istnieje rozpoczęta budowa budynku gospodarczo-garażowego objętego projektem zagospodarowania działki (załącznikiem graficznym do projektu budowlanego), mimo, że pozwolenie na budowę obejmowało jedynie budynek mieszkalny. Zrealizowany w części obiekt ma wymiary w rzucie 5,5 m x 9,5 m, wielkość budynku znacznie odbiega od obiektu naniesionego w załączniku graficznym do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego; przedmiotowy obiekt jest usytuowany dłuższą ścianą przy granicy z działką nr [...], natomiast krótszą przy granicy z działką nr [...] w ten sposób, ze odległość od granicy zmienia się "od 0 do 3,00 m". Według inwestora obiekt ten zrealizowano na istniejących od około 20 lat fundamentach, a do nadbudowy tych fundamentów przystąpił jesienią 2007 r., bez pozwolenia na budowę.

Organ powołał się na informacje uzyskaną od Burmistrza Miasta i Gminy Wyrzyska, iż w planie miejscowym miasta Wyrzyska przewiduje się lokalizację dwóch obiektów o funkcji gospodarczej na każdej parceli, jak i na przekazane przez burmistrza wypis i wyrys z planu miejscowego. Zgodnie z treścią § 57 ust. 1 pkt 1 wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wyrzyska, zatwierdzonego uchwałą nr XXII/162/08 Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 27 czerwca 2008 r., iż na tym terenie przewidziano sytuowanie jednego budynku mieszkalnego oraz do dwóch budynków gospodarczo-garażowych o wysokości do 1 kondygnacji nadziemnej, jak również w planie określono nieprzekraczalną linię zabudowy. Zdaniem organu w pierwszej kolejności należało ustalić to, czy realizowany bez pozwolenia na budowę oraz bez nadzoru osoby uprawnionej budynek spełnia warunki wynikające z treści art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w szczególności czy spełnia podstawowe wymagania w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego i po ukończeniu - bezpieczeństwa użytkowania, ale również, czy jego usytuowanie jest prawidłowe i czy po wybudowaniu nie naruszy uzasadnionych interesów osób trzecich. W tym celu postanowieniem nr [...] [z dnia [...] marca 2009 r.] zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej realizowanego budynku, która jednocześnie powinna wskazywać możliwość doprowadzenia samowolnej zabudowy do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie treści tak pozyskanej ekspertyzy ustalił, iż nie uwzględnia ona wszystkich wymagań wynikających z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, w szczególności w zakresie usytuowania obiektu na działce budowlanej. Wobec niezachowania przez inwestora warunku zachowania obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Wyrzyska, a także niewłaściwego usytuowania w stosunku do granicy z działką nr [...] niemożliwe jest, bez usunięcia tych nieprawidłowości, doprowadzenie istniejącej budowy do stanu zgodności z prawem. Dalej organ zauważył, iż ekspertyza techniczna nie może modyfikować ustaleń wynikających z planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy, jak również nie może w sposób dowolny interpretować warunków technicznych, gdyż to na jej podstawie inwestor powinien zlecić opracowanie projektu robót pozostających do wykonania, tak by obiekt można było dopuścić do użytkowania. W konsekwencji powinna wskazywać te elementy, które powinny być poddane rozbiórce, by zachować ustalenia planu, jak i przedstawiać sposób dokonania tej rozbiórki i kolejność, by nie narazić całości konstrukcji na utratę stateczności i ewentualną katastrofę budowlaną, powinna również rozwiązać problem wynikający z niespełnienia wymagań z § 12 warunków technicznych w związku z art. 5 ust. 8 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od w/w decyzji złożyli M. J. i L. J., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania pozytywnej decyzji legalizacyjnej z uwzględnieniem wytycznych dotyczących rozbiórki w zakresie wskazanym w nowym opisie technicznym do ekspertyzy. Nie zgodzili się ze sposobem oceny przedłożonej przez nich ekspertyzy dokonanej przez organ I instancji i zacytowali wnioski opisu technicznego [ekspertyzy] wskazującego na konieczność rozbiórki ścian poddasza z uwagi na brzmienie planu miejscowego, który dopuszcza budowę jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych. Odnosząc się do poglądu organu, iż cześć garażowa przedmiotowego budynku wykracza poza maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy ustaloną w planie miejscowym miasta Wyrzysk inwestorzy zobowiązali się na wezwanie organu I instancji dostarczyć nową ekspertyzę obejmującą wskazanie elementów części garażowej, które powinny zostać poddane rozbiórce, by zachować ustalenia planu, jak i sposobu oraz kolejności tej rozbiórki. W ich ocenie budynek jest zgodny z planem miejscowym, co wynika z zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Wyrzyska (§ 57 ust. 1 pkt 1 wypisu z planu miejscowego). W odwołaniu zauważyli także, iż z uwagi na narożny charakter działki nie była możliwa inna lokalizacja budynku dłuższą ścianą przy granicy z działką o nr [...], a właściciele tej działki wyrazili zgodę na takie usytuowanie budynku względem ich działki.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał na zapisy planu miejscowego miasta Wyrzyska oraz wyrys przedstawiający nieprzekraczalną linie zabudowy, między innymi dla działki nr [...] oraz zobowiązanie w toku postępowania przed organem I instancji inwestorów do przedłożenia ekspertyzy technicznej, w tym ponowne wystąpienie organu pismem z dnia 22 września 2009 r. o uzupełnienie wcześniej złożonej ekspertyzy w zakresie doprowadzenia do zgodności obiektu z planem miejscowym, w szczególności z uwzględnieniem odpowiedniego usytuowania na działce (nieprzekraczalna linia zabudowy i odległości od granic z sąsiednią działką budowlaną). Organ przywołał treść art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 2, ust. 3 pkt 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazał, iż przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią; działka, na której został posadowiony, ma szerokość większą niż 16 m; nie przylega całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę; jego wymiary przekraczają szerokość 5,5 m i wysokość 3 m. Organ zauważył, że "Plan miejscowy nie zawiera zapisu pozwalającego na sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, zatem przedmiotowy budynek jest niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wyrzyska, zatwierdzonego uchwałą nr XXII/162/08 Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 27 czerwca 2008 r. (narusza nieprzekraczalną linię zabudowy) oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (narusza odległości od granicy z sąsiednią działką), w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie budynku gospodarczo-garażowego do stanu zgodności z prawem. Nadto organ zauważył, iż ekspertyza przedłożona przez inwestora zawiera projekt "docelowego" obiektu, który jest niezgodny między innymi z aktualnie obowiązującym (wprowadzonym zmianą z dnia 12 marca 2009 r.) "art. 235" wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych. Zdaniem organu odwoławczego inwestor M. J. i nie wywiązał się w pełni ze zobowiązania w zakresie przedłożenia (uzupełnionej) ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego budynku, bowiem ograniczył się do dostarczenia bilansu terenu działki oraz obliczenia powierzchni zabudowy i porównania z maksymalną, a ponadto w piśmie z dnia 8 października 2009 r. do zacytowania ustaleń zawartych w opisie technicznym wcześniej złożonej ekspertyzy. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie brak przesłanek do legalizacji budynku gospodarczo-garażowego i zastosowanie ma przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego.

W skardze do sądu administracyjnego M. J. i L. J. wskazując na naruszenie art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 kpa i art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz "art. 235" rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych, domagali się: uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w oparciu o przedłożoną do akt sprawy ekspertyzę techniczną z kwietnia 2010 r. zawierającą projekt zamienny, na podstawie którego wykonany budynek gospodarczo-garażowy zostanie dostosowany do obowiązujących przepisów budowlanych oraz do zgodności z planem miejscowym; przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy technicznej - rysunków zamiennych, które przewidują rozbiórkę zewnętrznych ścian pomieszczenia garażowego, rozbiórkę ścian poddasza, zmianę umiejscowienia otworu na drzwi, dostosowanie wysokości budynku oraz ograniczenie długości ściany zgodnie z planem miejscowym, maksymalna nieprzekraczalną linię zabudowy przewidzianą dla działki nr 69; zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przedstawili chronologiczny przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie, jak również analogiczną argumentację jak w odwołaniu. Zdaniem skarżących w ekspertyzie technicznej z kwietnia 2010 r. rzeczoznawca budowlany wskazał te elementy, które powinny być poddane rozbiórce, by zachować ustalenia planu, jak również podał sposób dokonania tej rozbiórki, jak i kolejność. Ponadto inwestorzy stwierdzili, że ekspertyza techniczna z kwietnia 2010 r. powinna być poddana przez organ odwoławczy ocenie w ramach ustalenia stanu faktycznego i uwzględnienia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi wydał opisany na wstępie wyrok, w uzasadnieniu którego powołał się na art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazujący, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei w razie zaistnienia warunków do legalizacji tego rodzaju samowoli budowlanej organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i w postanowieniu tym między innymi nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 powołanej ustawy). W takiej sytuacji, dopiero w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 powołanej ustawy). Jak Sąd zauważył, z brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że ustawodawca zobowiązał organ nadzoru do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do brzmienia tych przepisów nie można pozbawić inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, możliwości legalizacji obiektu. Właściwy w sprawie organ administracji po wszczęciu postępowania winien ocenić, czy budowa (obiekt wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Z powyższych przepisów wynika, iż na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego można nałożyć – jak Sąd ujął - analogiczne obowiązki do tych, jakie stawiane są inwestorowi ubiegającemu się o uzyskanie pozwolenia na budowę w typowym, "legalnym" przebiegu procesu budowlanego. Nałożenie tych obowiązków na podstawie powyższego przepisu powiązane jest z wstrzymaniem robót budowlanych (o ile budowa nie została jeszcze zakończona) na podstawie art. 48 ust. 2 powołanej ustawy. Natomiast na podstawie przepisu ust. 3 art. 48 tej ustawy nie może być nałożony na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji w postaci ekspertyz lub ocen technicznych. Możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego ekspertyz, ocen i podobnej dokumentacji, stanowiących element postępowania dowodowego, wynika natomiast z przepisu art. 81c Prawa budowlanego. Sąd zauważył, że ostatni z powołanych przepisów w ust. 2 umożliwia organowi nadzoru budowlanego nałożenie między innymi na inwestora, w drodze zaskarżalnego postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zatem zastosowanie tego ostatniego przepisu służy wyjaśnieniu wątpliwości organu dotyczących sposobu wykonania robót lub stanu technicznego zrealizowanego lub będącego w budowie obiektu. W zakresie działania tego przepisu nie mieści się rozstrzyganie wątpliwości i ocena czy z uwagi na stan techniczny i warunki konstrukcyjne zrealizowanego (lub będącego w budowie) obiektu może on ulec tylko częściowej rozbiórce. Od rozstrzygnięcia tego zagadnienia zależy z kolei treść decyzji, jaka zapadnie w postępowaniu dotyczącym stwierdzonej samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego (nakazanie częściowej rozbiórki i zalegalizowanie pozostałej części obiektu czy też nakaz rozbiórki całego obiektu). W tym wypadku organ prowadząc postępowanie legalizacyjne obowiązany jest samodzielnie prowadzić postępowanie dowodowe, bez przerzucania ciężaru dowodzenia w tym zakresie na stronę. W sytuacji zaś, w której do oceny czy i w jaki sposób dany obiekt można rozebrać częściowo konieczna jest (zdaniem organu nadzoru budowlanego) opinia osoby posiadającej wiadomości specjalne, należy zastosować art. 84 § 1 kpa, zgodnie z którym gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Sąd zauważył też, iż niewykonanie czy też nienależyte wykonanie przez stronę nałożonego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku przedłożenia organowi ekspertyzy czy oceny technicznej nie może stanowić podstawy do zastosowania sankcji z art. 48 ust. 4 powołanej ustawy. Postanowienie wydane na gruncie art. 81c tej ustawy ma charakter dowodowy, nie kończy postępowania administracyjnego i nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia zasadniczego. Przepis ten daje uprawnienie do żądania od wszystkich uczestników procesu budowlanego przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nie dając podstawy do merytorycznego rozstrzygania istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje sytuację prawną strony postępowania. Działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy.

W rozpatrywanej sprawie zdaniem Sądu postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], było nieprawidłowe, gdyż nałożono na stronę obowiązek przekraczający nie tylko dyspozycję art. 48 ust. 3, ale w istocie również art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie to wydano niewątpliwie w związku z zastosowaniem trybu legalizacji budynku realizowanego w warunkach samowoli budowlanej i oparto je na art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, jednakże obok dostarczenia dokumentów, o których mowa w tym przepisie, w postanowieniu wskazano również na obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku objętego postępowaniem legalizacyjnym, która miałaby również zawierać zalecenia dotyczące technicznego sposobu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z obowiązującymi przepisami. Od wyników takiej ekspertyzy organ uzależniał ocenę, czy możliwa jest legalizacja obiektu, czy też konieczna będzie rozbiórka budynku gospodarczo-garażowego. Zarazem to brak "zadowalającej" ekspertyzy doprowadził organy do ustalenia, że niemożliwe jest usunięcie nieprawidłowości w zakresie zachowania obowiązującej linii zabudowy, a także niewłaściwego usytuowania budynku względem granicy z działką nr [...]. W istocie zatem organ merytorycznie rozstrzygnął sprawę stosując art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego na podstawie art. 48 ust. 4 tej ustawy i opierając swoje rozstrzygnięcie na przesłance braku odpowiedniej ekspertyzy, która nie jest dokumentem, którego mógł żądać od inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i stosować sankcję z art. 48 ust. 4 za brak przedłożenia żądanego dokumentu.

Sąd dodał, iż nawet gdyby przyjąć, że tego rodzaju ekspertyza mogła być żądana od inwestora w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, to w razie dostarczenie ekspertyzy, która niedostatecznie wyjaśnia sprawę będącą jej przedmiotem, organ mógł zlecić wykonanie ekspertyzy albo wykonanie dodatkowej ekspertyzy na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia (art. 83c ust. 4). W żadnym razie taka okoliczność nie mogła stanowić podstawy merytorycznego załatwienia sprawy i zastosowania art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 tej ustawy. Co się tyczy dołączonej do skargi ekspertyzy technicznej z kwietnia 2010 r. Sąd wyjaśnił, że co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, a uzupełniające postępowanie dowodowe może być przeprowadzone jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (dla rozstrzygnięcia sprawy) i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co też wynika z treści art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Analiza przedłożonego dokumentu i zastępowanie organu w ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy, niezbędnych do jej merytorycznego załatwienia, przekracza kompetencje sądu administracyjnego. Stąd też wniosek skarżących w tym względzie został oddalony. Przedmiotowa ekspertyza może jednakże stanowić wartościowy dowód w postępowaniu administracyjnym, w którym organy winny rozstrzygnąć o dalszych losach prawnych stwierdzonej samowoli budowlanej (legalizacja połączona z częściową rozbiórką czy też całkowita rozbiórka obiektu), w zależności od ustalenia czy możliwe jest tylko częściowe rozebranie obiektu i jakie roboty budowlane należy wykonać celem doprowadzenia do stanu, w którym pozostała część budynku stanowiąca samodzielną całość techniczno-użytkową będzie zgodna z obowiązującym planem miejscowym oraz przepisami prawa budowlanego (w szerokim tego słowa znaczeniu, obejmującym również przepisy techniczno-budowlane). Podsumowując Sąd przyjął, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 48 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, oraz przepisów postępowania - art. 7, 77, 80, 84 § 1 kpa. Stwierdzone naruszenia prawa materialnego miały wpływ, a naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości w drodze skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz,.U z 2012r., poz. 270), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.sa w zw. z art. 48 ust. 2, ust. 3 i art. 81 c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118) oraz w zw. z art. 48 ust. 2 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 84 § 1 kpa poprzez wadliwą wykładnię , która w efekcie spowodowała zakwestionowanie przez sąd wniosków wyprowadzonych przez organ ze zgromadzonego materiału dowodowego tj., że dopuszczalne było nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy budynku. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzje Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z[...].04.2010r.

Skarżący w szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podzielił wykładni Sądu pierwszej instancji co do przepisu art. 48 ust. 2, 3 i art. 81 c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Przywołał orzecznictwo sądowe, które pozwala na stosowanie art. 81 c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w sytuacji konieczności częściowej rozbiórki obiektu budowlanego. Przedstawił pogląd, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zawsze dotyczył legalizacji samowoli budowlanych, lecz innych niż tych z art. 48 ust. 1. Skoro przy niezmiennej treści art. 81 c ust.2 w/w ustawy można go było stosować do legalizacji tychże samowoli, to nie ma żadnych przeszkód prawnych w ocenie skarżącego, aby art. 81 c ust. 2 stosować przy częściowej legalizacji z art. 48 Prawa budowlanego. Stosując art. 81 c ust. 2 w postępowaniu głównym w trybie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego sądy administracyjne w powołanych przez skarżącego wyrokach nie kierowały się w ocenie skarżącego wykładnią językową.

A tego rodzaju wykładnię zastosował Sąd w niniejszej sprawie w ocenie skarżącego by wykazać, że nie jest dopuszczalne zobowiązanie inwestora do dostarczenia ekspertyzy aby w oparciu o nią zalegalizować część samowolnego obiektu budowlanego. Skarżący zarzucił niekonsekwencję zaskarżonemu wyrokowi.

Dalej skarżący wskazał, że powoływanie się przez Sąd na art. 81 § kpa

w procedurze legalizacyjnej jest błędem. Pod tym względem wyrok jest wewnętrznie sprzeczny. Skarżący zacytował tu fragment uzasadnienia wyroku: "Z brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że ustawodawca zobowiązał organ nadzoru do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu godnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym, że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do brzmienia tych przepisów nie można pozbawić inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, możliwości legalizacji obiektu." (str. 6 wyroku). Jest to w ocenie skarżącego całkowicie słuszne rozumienie Prawa budowlanego. Ale skoro legalizacja nie jest obowiązkiem a uprawnieniem inwestora którego może on skorzystać, ale nie musi, to stosując w procedurze legalizacji części

obiektu art. 84 § l k.p.a. nadzór budowlany przystąpi do przymuszania inwestora do zalegalizowania obiektu. Art. 84 § l k.p.a. nie pozostawia inwestorowi wyboru, bo o powołaniu biegłego zdecyduje organ nawet przy sprzeciwie inwestora albo przy jakimkolwiek braku zainteresowania legalizacją. Nie można nie przecenić także kosztów opinii biegłych poniesionych w takiej sytuacji zupełnie niepotrzebnie i na rachunek nadzoru budowlanego. Jak na koniec skarżący podniósł, że stosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego normalizuje relacje między nadzorem, a sprawcą samowoli budowlanej i nie prowadzi do wywierania na niego nacisku w kwestii legalizacji części obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Natomiast wynikająca z przepisu art.183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art.174 p.p.s.a.. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenie prawa materialnego. Zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.sa w zw. z art. 48 ust. 2, ust. 3 i art. 81 c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118) oraz w zw. z art. 48 ust. 2 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 84 § 1 kpa poprzez wadliwą wykładnię. Natomiast Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ja decyzje organu Instancji przyjął, że decyzje te zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 48 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, oraz przepisów postępowania - art. 7, 77, 80, 84 § 1 kpa. Sąd I instancji odnosząc się między innymi do ekspertyzy dołączonej do skargi stwierdził, że analiza przedłożonego dokumentu i zastępowanie organu w ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy, niezbędnych do jej merytorycznego załatwienia, przekracza kompetencje sądu administracyjnego. Natomiast przedmiotowa ekspertyza może jednakże stanowić wartościowy dowód w postępowaniu administracyjnym, w którym organy winny rozstrzygnąć o dalszych losach prawnych stwierdzonej samowoli budowlanej (legalizacja połączona z częściową rozbiórką czy też całkowita rozbiórka obiektu), w zależności od ustalenia czy możliwe jest tylko częściowe rozebranie obiektu i jakie roboty budowlane należy wykonać celem doprowadzenia do stanu, w którym pozostała część budynku stanowiąca samodzielną całość techniczno-użytkową będzie zgodna z obowiązującym planem miejscowym oraz przepisami prawa budowlanego. Równocześnie Sąd I instancji dokonał wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane, a wykładnia ta jest właśnie przedmiotem skargi kasacyjnej.

Jeżeli zatem skarżący kasacyjnie zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji, niezbędne jest oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania, a więc na podstawie wskazanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. Brak zarzutu postawionego w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. świadczy o tym, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych., czyli w tym przypadku stanowiska Sąd I instancji stwierdzającego , że stan faktyczny w sprawie nie został w sposób pełny i wyczerpujący ustalony.

Przechodząc zaś do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny mógł przystąpić do ich oceny, albowiem zarzuty te oparte zostały o naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. W przypadku zaś gdy by zarzut skargi kasacyjnej oparty był o naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, ocena tego zarzutu nie byłaby możliwa bez wcześniejszego ustalenia stanu faktycznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisu art. 48 ust. 2, 3 i art. 81 c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Naczelny Sad Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, co do przedstawionej wykładni tych przepisów.

Odnosząc się do przepisu art.81c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane należy zwrócić uwagę, ze przepis ten zamieszczony został w rozdziale 8 ustawy zatytułowanym "Organy administracji architektoniczni-budowlanej i nadzoru budowlanego. Jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Umiejscowienie przepisu w tym rozdziale pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art.81c. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2000r. sygn. akt II SA/Gd 2016/98, w którym stwierdził, że przepis art.81c ust.2 prawa budowlanego ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy – Prawo budowlane. Za taką wykładnią przemawia sama hipoteza art.81 c ust.2 ustawy, która została ujęta w następujący sposób" Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby o których mowa w ust.1 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz" . Postanowienie wydane na podstawie art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis art.81c nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń, co do rodzaju postępowań w których może być stosowany.

Oczywiście odrębnym zagadnieniem jest prawidłowe korzystanie przez organ z tego środka dowodowego, który został uregulowany w art.81 c ust.2 ustawy prawo budowlane. To zwrócenie uwagi na poprawność korzystania przez organ z tego rozwiązania wynika między innymi z użycia przez ustawodawcę takich sformułowań jak "uzasadnione wątpliwości " oraz " odpowiednie ekspertyzy". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2011r. sygn.akt II OSK 865/10 sformułował następujący pogląd ‘ z uwagi na użycie w art.81 c ust.2 p.b. nieostrych pojęć " uzasadnione wątpliwości" oraz " odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia." Dlatego też, aby skorzystać z rozwiązania zawartego w art.81c ust.2 muszą zatem przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale uzasadnione wątpliwości, a nadto organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Nieprecyzyjne określenie przez organ zakresu i rodzaju żądanej oceny technicznej lub ekspertyzy, czy też zmiana stanowiska przez organ i żądnie kolejnych ekspertyz o innym zakresie nie może pozostać bez wpływu na ocenę możliwości i terminowości wykonania nałożonego obowiązku na stronę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość korzystania przez organ z rozwiązania zawartego w art.81c ustawy nie została ograniczona do konkretnych postępowań, ani nie zostały wyłączone określone postępowania. Takiego wyłączenia nie zawiera również postępowanie prowadzone na podstawie art.48 ustawy Prawo budowlane. Istota regulacji zawartej w przepisie art.48 ustawy, a w szczególności w art.48 ust 2 i 3 ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana przez niego bez pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Dla określenia zakresu postępowania legalizacyjnego istotna jest treść art .48 ust.1 zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust.2 , w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Tym samym ustawodawca dopuszcza taką sytuację w której tylko część obiektu budowlanego objęta będzie nakazem rozbiórki, a pozostała część będzie objęta postępowaniem legalizacyjnym. W przypadku zaistnienia takiego stanu faktycznego, rzeczą niezmiernie istotną jest rozważenie i ustalenie możliwości przeprowadzenia częściowej rozbiórki. Niewątpliwie ustalenia te nie zawsze będą możliwe do poczynienia w oparciu o dokumenty wymienione w ar.48 ust.3 ustawy. Wynikający z art. 48 ust.3 ustawy bowiem obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów, został tak ujęty jakby przedmiotem postępowania określonego w art.48 była wyłącznie rozbiórka całego obiektu budowlanego, lub legalizacja całego obiektu budowlanego, podczas gdy z treści ust. 1 jednoznacznie wynika, że zakres postępowania może dotyczyć części obiektu budowlanego. W takich właśnie sytuacjach może zachodzić konieczność ustalenia, np. czy możliwe jest dokonanie częściowej rozbiórki. Skorzystanie z rozwiązania zawartego w art.81 c ust.2 ustawy może umożliwić przeprowadzenie postępowania o jakim mowa w art.48 ustawy w stosunku do części obiektu budowlanego. Taka wykładnia wskazanych przepisów znajduje oparcie w wykładni systemowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego przez Sąd I instancyjny zgodnie z którym organ prowadząc postępowanie legalizacyjne obowiązany jest samodzielnie prowadzić postępowanie dowodowe, bez przerzucania ciężaru dowodzenia w tym zakresie na stronę. W sytuacji zaś, w której do oceny czy i w jaki sposób dany obiekt można rozebrać częściowo konieczna jest (zdaniem organu nadzoru budowlanego) opinia osoby posiadającej wiadomości specjalne, należy zastosować art. 84 § 1 kpa, zgodnie z którym gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Nie można bowiem zapominać jaki jest cel i charakter postępowania legalizacyjnego. Jest to postępowanie, które ma charakter restytucyjny, czyli ma celu przywrócenie stanu zgodnego z porządkiem prawnym, który poprzez realizacje samowoli budowlanej został naruszony. Należy zwrócić uwagę, że przepis ust.1 art. 48 podtrzymuje dotychczas obowiązującą rygorystyczną zasadę, zgodnie z którą w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego będzie wydawał nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Zasada ta nie będzie miała zastosowania jedynie w przypadku gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana spełnione warunki określone w ust.2 i 3 art.48. Należy zwrócić uwagę na treść ust.4 art.48, który stanowi " w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o którym mowa w ust.3, stosuje się przepis ust.1 ". Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że obowiązek wykazania, że spełnione są przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej spoczywa na stronie.

Trafne zatem są zrzuty skargi kasacyjnej co do wykładni wskazanych przepisów, ale w przedmiotowej sprawie nie prowadzi to do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowy, trafne są stwierdzenia, że stan faktyczny w sprawie nie został prawidłowo ustalony, że doszło do naruszenie prawa procesowego co spowodowało uchylenie decyzji przez Sąd kontrolowanej, ale wadliwym jest wyrażony w uzasadnieniu tegoż wyroku pogląd oraz wskazanie skierowane do organu odnoszące się do wykładni art. 48 w zw. z art. 81c ust.2 ustawy Prawo budowlane.

W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok NSA z 11.07.2008, II OSK 831/07).

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.