Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 733/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4,  art. 36a ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

S. L. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przedłożone łącznie ze skargą akta administracyjne dokumentują następujący przebieg przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego.

Wnioskiem z dnia 14 października 2015 r. M. S. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej – PINB) z żądaniem wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie domu przy ul. [...] w miejscowości M. D. ze względu na dokonanie przez inwestora istotnych zmian w stosunku do projektu budowlanego i w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Po ustaleniu stron postępowania i zawiadomieniu ich o wszczęciu postępowania w sprawie, przeprowadzeniu w dniu 24 marca 2016 r. oględzin na zainwestowanej nieruchomości oraz uzyskaniu dokumentów związanych z realizowaną inwestycją, w dniu [...] r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290) wstrzymał przedmiotowe roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek zabezpieczenia inwestycji w sposób uniemożliwiający dostęp osób postronnych. Jako przyczynę rozstrzygnięcia o takim kształcie podano prowadzenie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym. Z kolei w dniu [...] r. PINB wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożono na T. i S. L. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2016 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. S. L. oprotestował zapadłe rozstrzygnięcia instancyjnymi środkami odwoławczymi. Organ II instancji w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] uchylającą decyzję PINB i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcia drugoinstancyjne zawierają uzasadnienia wskazujące na uznanie przez organ, iż przeprowadzone postępowanie przez PINB w Powiecie W. zawiera uchybienia dotyczące zebrania i oceny materiału dowodowego odzwierciedlającego istniejący stan faktyczny w szczególności w zakresie możliwości zakwalifikowania dokonanych przez inwestora odstępstw jako istotnych. Wobec braków dowodowych tego postępowania zapadłe akty administracyjne zostały uznane jako ,,co najmniej przedwczesne" i naruszające przepisy postępowania.

Postanowienie i decyzja zostały przez stronę postępowania oprotestowane skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wobec cofnięcia skarg przez skarżącego postanowieniami z dnia 9 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 662/16 i sygn. akt II SA/Wr 663/16) umorzono postępowania sądowoadministracyjne.

W dniu 30 listopada 2016 r. na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono oględziny utrwalając istniejący stan robót zapisami w protokole i dokumentacją fotograficzną. PINB w Powiecie W. czynność dowodową w postaci oględzin ponowił w dniu 21 marca 2017 r. również utrwalając poczynione ustalenia. Na tym etapie sprawy do organu wpływały także wystąpienia stron postępowania zajmujących stanowiska w sprawie.

Zebrany materiał dowodowy został uznany za wystarczający, bowiem w dniu [...] r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymano roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym i nałożono na inwestorów obowiązek zabezpieczenia inwestycji w sposób uniemożliwiający dostęp osób postronnych. Z kolei w dniu [...] r. wydano decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożono na S. i T. L. obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z wewnętrzną infrastrukturą, na działce nr [...] w miejscowości M. G., gmina K. W.. Na realizację nakazu wyznaczono termin trzech miesięcy liczony od uprawomocnienia się decyzji. Organ uzasadniając wydany nakaz wyjaśnił problematykę ,,istotnego odstępstwa" uregulowaną art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zastrzegając przy tym warunki, w których mimo dokonania zmian w stosunku do zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego nie zostaną one objęte taką kwalifikacją prawną. Wedle PINB przedmiotowa inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nr [...], zaś teren inwestycji objęty jest uchwałą Rady Miejskiej w Kątach W. nr [...] z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. G. w rejonie Alei [...], w myśl której teren ten zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały oznaczony jest symbolem U/MN2 opisanym jako teren usług i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ ustalił, że podczas prowadzenia robót budowlanych inwestorzy dokonali odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających na tym, że nie wykonano pomieszczenia strychu projektowanego nad pomieszczeniem garażu i kotłowni (projekt budowlany, rys. A02, pomieszczenie nr 13), poprzez rozdzielenie połaci dachowej na dwie niezależne połacie od strony północno-zachodniej i tym samym pomniejszono kubaturę budynku o około 57 m³ (obliczenia kubatury pomieszczenia strychu dokonano na podstawie danych zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym). W ten sposób zmieniono formę budynku, który w chwili obecnej posiada drugą pełną kondygnację w miejsce projektowanego poddasza. Ponadto zmieniono wysokość obiektu, gdyż projektowana wysokość budynku wynosi 8,63 m natomiast w chwili obecnej wysokość budynku wynosi 9,11 m. Budynek został podwyższony o 0,48 m co stanowi 5,5% projektowanej wysokości.

Według organu I instancji zmiany dokonane przez inwestorów mają charakter istotny i powinny zostać usankcjonowane w formie zamiennego projektu budowlanego. Prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym, stanowi naruszenie prawa i podlega procedurze naprawczej, regulowanej w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zaznaczono także, iż na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Ze wskazaną decyzją nie zgodził się S. L. twierdząc, że nie miało miejsca istotne odstępstwo od projektu budowlanego, organ prowadzi postępowanie niezgodnie z prawem, zaś inicjator postępowania ma na celu opóźnienie budowy przedmiotowego domu. Argumentacja odwołania w szczególności zmierzała do zakwestionowania prawidłowości ustalenia stron postępowania oraz prawidłowości wszczęcia postępowania na wniosek sąsiada, który przymiotu strony nie posiada. Odwołujący się swój pogląd opiera na niewłaściwej interpretacji pojęcia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. W ramach prezentacji własnego stanowiska S. L. przedstawił mające w jego mniemaniu zastosowanie w sprawie przepisy oraz warunki istniejące na jego nieruchomości i nieruchomości sąsiada z oceną relacji budynku na nieruchomości. Opisywano także niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego ponieważ nie miało miejsca istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę. Wedle autora środka zaskarżenia inspektor nadzoru budowlanego nie jest jedyną osobą, która ma możliwość oceny istotności odstępstwa, gdyż uprawniony do tego jest też projektant zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy, a ten ,,wszystkie te czynności wykonał". Zaznaczono również wydanie w sprawie dwóch rozstrzygnięć pozytywnych dla inwestorów tj. postanowienia z dnia [...] r. nr [...] i decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Dodatkowo zasygnalizowano postanowienia sądu administracyjnego. Odwołujący się negując uznanie zmian w realizacji inwestycji za istotne wyartykułował pogląd, że ,,Inspektor nie rozumie specyfiki projektu budowlanego". Stanowisko to wynikało z nieprawidłowych w jego ocenie pomiarów wysokości budynku. Po wskazaniu na zapis § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zauważono, że wysokość ta odmiennie jest podawana w projekcie budowlanym i inaczej w innych przepisach. Po wskazaniu na wysokość poszczególnych elementów budynku autor odwołania stwierdził, że po dokonaniu przez niego pomiarów ,,wysokość budynku zmierzona przez Inspektora jest taka sama jak wysokość budynku podana w projekcie pod warunkiem, że Inspektor nie zabroni mi dokonać powyższego przeliczenia". Odwołanie zostało uzupełnione pismem z dnia 19 czerwca 2017 r., w którym m.in. podano, że w M. G. i S. znajduje się więcej budynków o podobnej konstrukcji, lecz nie jest kwestionowana ich prawidłowość.

W dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej – k.p.a.) utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego przytoczono przebieg postępowania wymieniając zarówno ustalenia poczynione przez organ jak i wydane dotychczas rozstrzygnięcia i ich motywy. Zaznaczono także, że wcześniej wydane rozstrzygnięcie zostało uchylone ze względu na konieczność rozważenia w sposób wyczerpujący czy zmiana, polegająca na wykonaniu dachu w sposób odmienny od określonego w zatwierdzonym projektem budowlanym poprzez podział na dwie mniejsze połacie dachowe jest zmianą istotną, wynikającą z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ I instancji wyjaśniając to zagadnienie przeprowadził w dniach 30 listopada 2016 r. oraz 21 marca 2017 r. oględziny, w trakcie których dokonano pomiarów posadowienia parteru oraz wysokości przedmiotowego budynku.

W ramach własnych rozważań DWINB analizując przepisy prawa materialnego na tle orzecznictwa sądowoadministracyjnego podkreślił, że możliwość wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach zależna jest od uprzedniego stwierdzenia, że obiekt został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Obowiązkiem organu jest ustalenie, czy doszło do wykonania obiektu w sposób odbiegający od wskazanych, konkretnych przepisów, a nadto, czy w realiach rozpoznawanego przypadku ewentualne odstępstwo ma charakter istotny.

Uznając spełnienie przez PINB w Powiecie W. omawianych obowiązków organ II instancji wskazał, że zgodnie z protokołem oględzin z dnia 30 listopada 2016 r. pomieszczenie nad garażem nie uległo zmniejszeniu tylko zostało zlikwidowane w całości, co stanowi odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci niewykonania pomieszczenia strychu, projektowanego nad pomieszczeniem garażu i kotłowni (projekt budowlany rys. A02, pomieszczenie nr 13), poprzez rozdzielenie połaci dachowej na dwie niezależne połacie od strony północno-zachodniej, tym samym pomniejszono kubaturę budynku o około 57 m³ (obliczenia kubatury pomieszczania strychu dokonano na podstawie danych zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym), tym samym zmiana zmieniła formę budynku tj. w chwili obecnej posiada drugą pełną kondygnację w miejscu projektowanego poddasza. Z kolei w protokole oględzin z dnia 21 marca 2017 r. podano, że poziom posadowienia budynku wynosi 127,505 m.n.p.m., gdzie projektowany wynosi 1275,5 m.n.p.m. Wysokość budynku wynosi 9,11 m, gdzie projektowana wysokość budynku wynosi 8,63 m (projekt budowlany rys. A03). Budynek został podwyższony o 0,48m, co stanowi 5,5% projektowanej wysokości, a więc przekracza 2% wysokości obiektu wskazanego w art. 36a ust. 5a pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB o dokonaniu przez inwestorów przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] we wsi M. G. istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym. Stanowiło to naruszenie prawa i podlega procedurze naprawczej, które poprzedzone jest w świetle art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem organ nadzoru budowlanego wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W ramach oceny twierdzeń odwołania dotyczących prawidłowości ustalenia stron postępowania, także bazując na poglądach zaczerpniętych z orzecznictwa, nie uznano ich zasadności. DWINB przyjął bowiem, iż o ile istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania obiektu objętego projektem zamiennym na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami takiego postępowania. Zaznaczono też, że zasadność podnoszonych przez strony twierdzeń w toku postępowania jest kwestią wtórną.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu S. L. podał, że wydana decyzja organu II instancji była dla niego korzystna lecz organ I instancji ,,nie zachował powagi rzeczy już raz osądzonej" ponownie wydając decyzję ze względu na istotne odstępstwo od projektu. Podobnie jak w toku postępowania, nie podzielił on stanowiska organu co do ustalenia stron postępowania. Pośród twierdzeń skargi szeroko prezentowano stanowisko, iż w sprawie nie doszło do istotnych zmian w stosunku do projektu budowlanego, co ma potwierdzać stanowisko projektanta. Na tym tle skarżący omówił przepisy i wskazał na orzeczenia sądów. Sygnalizował też zmianę przepisów Prawa budowlanego określających reguły badania istotności odstępstw. Dodatkowo w skardze poczyniono wyliczenia mające potwierdzać nieprzekroczenie wartości wymiarów budynku dających podstawy do uznania odstępstw za istotne. Autor skargi nie zgodził się z wysokością budynku wskazaną przez organ podając, że wysokość jest zgodna z prawem i nie wiadomo jakie płaszczyzny brał pod uwagę organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty w niej zamieszczone za bezzasadne.

W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2018 r. skarżący uzupełnił skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie doprecyzował zarzuty skargi wskazując na naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. Generalnie stanowisko skarżącego zawarte w skardze nie uległo zmianie, jednakże argumentował on prawidłowość kwestionowanych rozstrzygnięć ze względu na niewyjaśnienie istotnych zagadnień w sprawie, przyjęcie błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie przepisów związanych z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę, a także nieuwzględnienie oceny projektanta, co do nieistotności odstępstw.

Na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte i w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych podniósł, że organ dokonał błędnych pomiarów wysokości budynku. Uczestnik postępowania podzielił stanowisko skarżącego dotyczące nieprawidłowości pomiarów, jednak z tą różnicą, że według niego przy prawidłowo przeprowadzonym pomiarze wysokość budynku uległa by jeszcze zwiększeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, co skutkuje wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

Jak wynika z akt administracyjnych impulsem do interwencji organów nadzoru budowlanego był wniosek strony postępowania zawierający informację o prowadzeniu robót budowlanych z naruszeniem obowiązujących przepisów, bo jak wskazał to inicjator postępowania niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wiadomym jest, że dysponowanie przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę daje mu legitymację do zgodnego z prawem prowadzenia robót budowlanych, jednak inwestor zobligowany jest do przestrzegania warunków nakreślonych mu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w tej decyzji. Organy nadzoru budowlanego zostały uposażone w możliwość ingerencji w proces budowlany na każdym jego etapie. Zasadą jest jednak, że czynności kontrolne przeprowadzone przez organ dają podstawę do prowadzenia dalszego postępowania i w konsekwencji wydania nakazu zawierającego określone obowiązki, jedynie wówczas, gdy stwierdzone odstępstwo od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu przybierze formę istotnego odstępstwa opisanego szczegółowo w znowelizowanych przepisach ustawy Prawo budowlane. Dla porządku zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że definicji istotnego odstępstwa należy doszukiwać się w art. 35a ust. 5, zaś art. 35a ust. 5a wskazuje na przypadki, gdy ma miejsce odstępstwo od projektu budowlanego, jednak nie ma ono kwalifikowanej rangi istotnego odstępstwa.

W realiach niniejszej sprawy wydane przez PINB w Powiecie W. postanowienie nr [...] i decyzja nr [...] dotyczące przedmiotowego budynku zostały uchylone w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji postanowieniem nr [...] i decyzją nr [...]. Jak wskazuje analiza uzasadnień wskazanych aktów administracyjnych DWINB zajął swoje stanowisko stwierdzając niedostatek zebranego w sprawie materiału dowodowego i konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Lektura akt administracyjnych dowodzi, że organ I instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przedsięwziął stosowne czynności dowodowego, które w szczególności polegały na kilkukrotnych oględzinach zainwestowanej nieruchomości. Wydając kolejne rozstrzygnięcia, w toku uzupełnionego dowodowo postępowania administracyjnego organ I instancji uznał, że doszło do istotnego naruszenia warunków pozwolenia na budowę i podjął kroki prawne w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, zaś organ II instancji stanowisko to podzielił utrzymując w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Bez względu na treść zarzutów skargi Sąd w składzie orzekającym, po poddaniu analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, iż faktycznie nie dokonano jednoznacznego ustalenia, że inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków zakreślonych w pozwoleniu na budowę. W każdym razie dotychczas przeprowadzone czynności wyjaśniające nie pozwalają na przyjęcie, że założenie to znajduje jednoznaczne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, czy też organ (zasadniczo organy obu instancji) w sposób przekonywujący i wyczerpujący reguły procedury administracyjnej okoliczność tą wykazały i uzasadniły.

Mając na uwadze fakt ponownego badania sprawy przez PINB zaznaczyć wypada, że po uchyleniu uprzedniego rozstrzygnięcia organ I instancji dwukrotnie dokonywał oględzin na zainwestowanej nieruchomości. Oględziny z dnia 30 listopada 2016 r. w zasadzie potwierdzają wyłącznie fakt zaniechania przez inwestora kontynuacji robót. Z kolei oględziny z dnia 21 marca 2017 r. mają bardziej merytoryczny zakres, gdyż w ich toku organ dokonał poza dokumentacją fotograficzną także pomiaru wysokości budynku. Według organu mierzono ,,poziom posadowienia parteru oraz wysokość przedmiotowego budynku". Jak odnotowano w protokole ,,poziom ppp będzie wynosić 127,505 m.n.p.m. – projektowany ppp wynosi 127,5 m.n.p.m.. Wysokość budynku podczas oględzin wynosi 9,11 m.". Skoro już mowa o protokole oględzin podkreślić należy, że już na tym etapie powstały różnice w stanowiskach stron. Inwestor podał do protokołu, że ,,wysokość budynku nie przewyższa 9 m", natomiast inicjator postępowania oświadczył, iż ,,według pomiarów wykonanych przez uprawnionego geodetę wysokość budynku od obecnego terenu wynosi 9,30 m".

W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji opierając się w największym bodaj stopniu na dowodzie z oględzin, gdyż akta administracyjne nie potwierdzają prowadzenia innych dowodów w tym kierunku, uznał iż miało miejsce istotne odstąpienie od projektu budowlanego podając na dowód swoje wyliczenia bazujące właśnie na zapisach protokołu kontroli. Z kolei organ II instancji co do omawianego zagadnienia nie podjął się nawet próby analizy stanu faktycznego przyjmując ustalenia organu I instancji jako pewnik.

Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje jako własne stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2017 r. (sygn. akt IV SA/Gl 1106/16), gdzie stwierdzono, że ,,Przepis art. 7 k.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w zakresie postępowania odwoławczego także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w odwołaniu. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, do naruszenia której dochodzi w sytuacji braku ustosunkowania się organu do twierdzeń strony wskazywanych przez nią jako istotne. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Powinno ono zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny", patrz - LEX nr 2307458.

W realiach niniejszej sprawy trudno przyjąć, aby sygnalizowane wyżej zasady zostały dochowane. Po pierwsze zapisy protokołu oględzin, podstawa wydanego rozstrzygnięcia przez organ, są zasadniczo mało czytelne. PINB dokonując pomiarów podaje badanie poziomu posadowienia parteru (ppp). Punkt mierzenia przyjęty został od ,,poziomu cokołu (wieńca folii kubełkowej)". Po wtóre sama metodyka pomiarów nie została jednak szczegółowo wyjaśniona nie tylko w protokole oględzin, ale także w wydanym później rozstrzygnięciu. Niejako nie zauważył organ faktu, że z wynikami pomiarów, i to już w trakcie oględzin, nie godzi się żadna z uczestniczących w czynności stron. Co więcej w sposób nie poparty szerszą analizą organ I instancji, a za nim DWINB, jako udowodniony przyjmują wynikającą z protokołu kontroli fakt kluczowych parametrów obiektu budowlanego, kwalifikując zresztą obecny stan budynku jako istotnie odbiegających od decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak podają publikatory skrót p.p.p. (ppp) – ma kilka zbliżonych znaczeń, określających najczęściej głębokość lub wysokość (mierzoną w kierunku siły grawitacji) danego obiektu lub elementu (punktu) względem innego obiektu lub poziomu odniesienia: poniżej/powyżej poziomu posadowienia, poniżej/powyżej poziomu posadzki (również w wersji typu p.0 b. - p. zera budynku; poziom posadzki parteru projektowany (planowany) poziom posadowienia. Określenia p.p.p. (np. m.p.p.p.) używa się szczególnie w architekturze i geotechnice do określania położenia elementów architektury obiektu budowlanego. Jego interpretacja może być niejednokrotnie zależna od kontekstu, - (źródło – Wikipedia).

Mimo sygnalizacji nieakceptowania wyników pomiarów w trakcie oględzin i ponowienia tego zarzutu w postępowaniu odwoławczym, organy obu instancji nie wyjaśniły w żaden sposób, że faktycznie wysokość budynku kwalifikuje się jako istotne odstępstwo o jakim mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Nie można też uznać, że dostatecznie wyjaśniono, czy o ile miało miejsce odstępstwo, to nie może być ono uznane za nieistotne w myśl art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego. Organy nie dysponują w chwili obecnej niepodważalnym pomiarem wysokości budynku, ale mimo to podejmują rozstrzygnięcia w trybie naprawczym przewidzianym w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest fakt, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego zarówno skarżący jak i uczestnik postępowania jednomyślnie negują ustaloną przez organ wysokość budynku, z tą wszakże różnica, iż wedle skarżącego organ podał jej zawyżoną wartość, natomiast uczestnik postępowania uważa, że faktycznie budynek jest wyższy niż podaje to organ. Na tym etapie sprawy nie istnieje jednak możliwość weryfikacji twierdzeń stron ponieważ Sąd nie zastępuje organów w prowadzeniu postępowania dowodowego, a ponadto uzasadnione wydaje się przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających na zainwestowanej nieruchomości.

Na kanwie istniejącego stanu sprawy przypomnieć należy normy warunkujące prawidłowo prowadzone postępowanie. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ nadzoru budowlanego jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.. Wobec powiedzianego uznać przyjdzie, że zarówno PINB jak i DWINB wskazanym zasadom procesowym nie sprostały. Zarówno inicjator postępowania jak i inwestor nie akceptują wyników pomiaru, a zatem uczestnicy postępowania mogą mieć uzasadnione obawy co do prawidłowości rozstrzygnięcia. Inwestor od dłuższego czasu nie może kontynuować realizowanej inwestycji, natomiast uczestnik postępowania nie ma gwarancji, że nawet gdy organ wyda rozstrzygnięcie nakładające na inwestora określone obowiązki to ostanie się ono w obrocie prawnym. Braki dowodowe mogą przecież spowodować uchylenie tego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym czy też w jednym z trybów nadzwyczajnych funkcjonujących w procedurze administracyjnej. Zatem, żaden z uczestników postępowania nie korzysta z właściwej ochrony przysługujących mu uprawnień. Dla stron postępowania obowiązuje przecież jedna i ta sama reguła stanowiąca o wydaniu rozstrzygnięcia pozbawionego wad prawnych po uprzednim wszechstronnym i obiektywnym rozpoznaniu oraz wcześniejszym zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego.

Uznać zatem trzeba, że organy obu instancji nie sprostały stawianym im zadaniom ze względu na mankamenty proceduralne. PINB oparł swoje rozstrzygniecie o co najmniej wątpliwe ustalenia kontrolne, zaś DWINB nie dostrzegając tej okoliczności skupił się, nie jak klarują to zasady procedury administracyjnej, na ponownym rozpatrzeniu sprawy, ale na kontroli zaskarżonego w drodze środka zaskarżenia aktu administracyjnego. Jak przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 923/17, ,,Zakres stanu faktycznego wymagającego dokładnego wyjaśnienia w celu załatwienia sprawy (tez dowodowych) jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. A zatem to normy materialnoprawne wyznaczają, jakie okoliczności muszą być zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie to ma doprowadzić do zastosowania lub wykluczenia zastosowania danego przepisu prawa powszechnie obowiązującego", patrz - LEX nr 2393038. Zatem w niniejszej sprawie zadaniem organów nadzoru budowlanego ponownie przystępujących do rozstrzygnięcia będzie w pierwszym rzędzie ustalenie parametrów przedmiotowego budynku w sposób nie budzący wątpliwości. W dalszej kolejności stwierdzony stan faktyczny winien zostać poddany porównaniu z treścią zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Wynik ustaleń organu przeniesiony na grunt prawa materialnego da odpowiedź czy mamy do czynienia z istotnym czy nieistotnym odstępstwem, a to z kolei przesądzi o kształcie rozstrzygnięcia.

Mimo konieczności eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia i poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na akceptację. Nie znajdują uzasadnienia twierdzenia skargi związane z błędami dotyczącymi ustalenia stron postępowania. Niewątpliwie realizowany obiekt obejmuje obszarem oddziaływania nieruchomość znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie, stąd też atrybut strony na podstawie art. 28 k.p.a. przysługiwać będzie jej właścicielowi. Nie może też być badana w toku niniejszego postępowania problematyka ,,stronniczości organu" wyprowadzana przez skarżącego z działań organu w stosunku do inwestycji sąsiadów skarżącego. Zakres postępowania objętego skargą determinuje zaskarżony akt administracyjny, a ten w żaden przecież sposób nie dotyczy inwestycji realizowanej przez M. S..

W ponownym postępowaniu organ powinien uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz poczynić ustalenia istotne z punktu widzenia charakteru odstępstw jakie miały miejsce w związku z realizacją przedmiotowego obiektu budowlanego, a to z kolei powoduje konieczność przeprowadzenia wnikliwego i właściwie udokumentowanego postępowania dowodowego znajdującego następnie odzwierciedlenie w wydanym rozstrzygnięciu.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.