Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2794/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska – Krupa (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] listopada 2019r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018r. poz. 132, ze zm.; zwana dalej "u.z.e.f.") wobec I. W. (zwany dalej: "Skarżącym"), na podstawie art. 8a u.z.e.f.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że Skarżący we wniosku z [...] stycznia 2017r. o zastosowanie art. 8a u.z.e.f. szczegółowo opisał przebieg swojej zawodowej drogi w Służbie Bezpieczeństwa i w Policji oraz wskazał jednostki organizacyjne, w których służył, zajmowane stanowiska. Skarżący opisał także zadania, które realizował i poinformował o odznaczeniu go Brązowym Krzyżem Zasługi, na wniosek Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów. Skarżący oznajmił, że: "(...) nie uczestniczył w żadnych działaniach, które byłyby skierowane przeciwko demokratycznej opozycji", a właściwa komisja lekarska orzekła o jego niezdolności do służby, stwierdzając II grupę inwalidzką oraz bezpośredni związek schorzenia ze służbą. Na tej podstawie Skarżący wniósł o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Minister ustalił, że Skarżącego zwolniono [...] września 2016r. ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] i że nabył prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c u.z.e.f. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] września 1988r. do [...] lipca 1990r. – rok i 11 miesięcy. Całkowity okres służby Skarżącego wynosił 29 lat, 8 miesięcy i 16 dni. Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989r., a z dokumentów przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że Skarżący miał podwyższone uposażenie zasadnicze, był awansowany na stanowisku i w stopniu. Skarżącego wyróżniono trzydniowym urlopem nagrodowym. Skarżący otrzymywał też zwiększenia dodatku służbowego i dodatku funkcyjnego. Miał pozytywne opinie służbowe i wyróżniano Go Srebrną i Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant", Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę" i Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Pożarnictwa". W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o karach dyscyplinarnych. Brak też dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło u Skarżącego zagrożenie życia lub zdrowia.

Minister, odwołując się do art. 8a u.z.e.f., wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Zdaniem Ministra art. 8a u.z.e.f. zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go wobec konkretnej osoby, ale organ ma obowiązek weryfikacji, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie wówczas ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych: art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. Minister wskazał na potrzebę językowej wykładni zwrotów, którymi posługuje się art. 8a u.z.e.f. i wyjaśnił, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, ale przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Organ powinien ocenić ww. przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Obok oceny czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, ale biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy ww. słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Minister, odnosząc się do rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, wskazał, że ma ona charakter nieostry i powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności w ujęciu językowym określa postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący wątpliwości, ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym (podejmowanie i nienaganna realizacja zadań obligatoryjnych, wykazywanie inicjatywy i realizowanie obowiązków dodatkowych).

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w u.z.e.f. obok dwóch pozostałych przesłanek, więc krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a u.z.e.f. jest zasadne.

Minister, przechodząc do analizy sprawy, wskazał, że całkowity okres służby Skarżącego wynosi 29 lat, 8 miesięcy i 6 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez rok i 11 miesięcy. W ocenie Ministra okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długość okresu - nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie dwuletni czas wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy. Skarżący mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby, a zakończenie ww. okresu służby nie wynikało z woli Skarżącego, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Minister w związku z tym stwierdził, że Skarżący nie spełnia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.

Minister, odnosząc się do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego po 12 września 1989r., ale wskazał, że nie ma dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Również świadczenie emerytalne Skarżącego nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005r. nr 86, poz. 734, ze zm.). Służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. przez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Zdaniem Ministra argumenty Skarżącego o otrzymaniu Brązowego Krzyża Zasługi, wykonywaniu obowiązków policjanta z pełnym zaangażowaniem, przy pełnej dyspozycyjności, z dużą odpowiedzialnością i gotowość do podejmowania szybkich decyzji oraz narażenie na ciągły stres - a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo istnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być samoistnie oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f.

Minister, odnosząc się do twierdzenia Skarżącego, że był przekonany, że po uzyskaniu stopnia oficerskiego zostanie skierowany do służby w Milicji Obywatelskiej, wskazał na opinię służbową z [...] października 1989r. znajdującą się w materiale dowodowym, w której dowódca kompanii [...] W.B. stwierdził, że Skarżący: "Jest odpowiednim kandydatem na oficera SB". Na opinii tej znajduje się też adnotacja, że Skarżący zapoznał się z nią, nie wnosząc uwag, co poświadczył własnoręcznym podpisem. Powyższe oznacza, że Skarżący odmiennie niż twierdzi we wniosku, wyrażał gotowość i chęć pełnienia służby w SB.

Minister, odnosząc się do wniosku Skarżącego z [...] października 2019r. (data wpływu do organu), spowodowania zbadania czy IPN prawidłowo wystawił informację o przebiegu służby - wskazał, że jeżeli Skarżący nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN, z uwagi na błędne, jego zdaniem, zapisy dotyczące przebiegu służby, dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, powinien tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem na podstawie art. 8a u.z.e.f., ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę informacji. Zgodnie z art. 13a ust. 1 u.z.e.f. na wniosek organu emerytalnego IPN sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Stosownie do art. 13a ust. 5 u.z.e.f. informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 u.z.e.f. do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów k.p.a. Od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia, wydanej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, służy prawo do wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...], zatem wszelkie zastrzeżenia odnośnie tej decyzji, z uwagi na fakt jej niezgodności z obowiązującymi przepisami lub stanem faktycznym, Skarżący mógł zgłosić w ww. postępowaniu odwoławczym (por. wyrok SA w Warszawie z 28 listopada 2013r. sygn. akt III AUa 3509/12). Postępowanie prowadzone na mocy art. 8a u.z.e.f. jest odrębnym postępowaniem i ma odmienną podstawę prawną, bo nie dotyczy ustalenia osobie zainteresowanej prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach. Minister jest więc związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzonej przez IPN - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

Minister, mając powyższe na względzie, stwierdził, że w sprawie nie spełniono łącznie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i wskazał, że uprawnienie z ww. przepisu ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji, podnosząc, że Minister dokonał nieprawidłowej interpretacji dokumentów zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego od [...] stycznia 2017r. do [...] listopada 2019r.

Błędne jest stwierdzenie Ministra, że Skarżący pełnił służbę w organie bezpieczeństwa państwa PRL w rozumieniu ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2019r., poz. 430). Kwestię tę wyjaśniono przed Sądem Okręgowym w [...], który w wyroku z [...] czerwca 2019r. sygn. [...] (Ppl [...]) stwierdził, że oświadczenie lustracyjne Skarżącego, że nie pracował, nie pełnił służby ani nie był współpracownikiem w rozumieniu art. 3a ustawy z 18 października 2006r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów, jest zgodne z prawdą. Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem sygn. akt [...] z [...] września 2019r. utrzymał w mocy ww. wyrok Sądu pierwszej instancji. Jedyną podstawą faktyczną wystawienia przez IPN informacji o pełnieniu służby na rzecz totalitarnego państwa jest to, że Skarżący od [...] września 1988r. do [...] października 1989r. był słuchaczem Wyższej Szkoły Oficerskiej MSW w [...], której nie wymieniono w ustawie lustracyjnej, a następnie od [...] października 1989r. do [...] lipca 1990r. byłem słuchaczem Akademii Spraw Wewnętrznych w [...], która jest wymieniona w ustawie lustracyjnej. Skarżący podkreślił, że nie nawiązał stosunku służbowego z żadną z tych szkół i w okresie studiów miał status funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej ze stanu osobowego jednostki kierującej na studia - WUSW w [...]. Tym samym zachodzi rażąca sprzeczność między prawomocnym wyrokiem lustracyjnym, w którym Sąd Apelacyjny w [...] jednoznacznie stwierdził, że Skarżący nie pełnił służby w WSO MSW w [...] ani w Akademii Spraw Wewnętrznych, a informacją IPN, z której wynika, że Skarżący pełnił służbę w tych szkołach.

Minister powinien zatem wyjaśnić, czy wydana wobec Skarżącego informacja o pełnieniu służby na rzecz totalitarnego państwa odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 pkt 1a u.z.e.f. okresy służby w charakterze funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej traktuje się, jako równorzędne ze służbą w Policji i nie są one okresami służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w pkt 1c tego przepisu. Nawet jeśli przyjąć, że zgodnie z art. 13b u.z.e.f., możliwe było zaliczenie okresów nauki w WSO MSW i ASW do służby na rzecz totalitarnego państwa, to należało odnosić ten okres do całości służby, w tym ponad 26 lat służby w Policji. Okazuje się, że stanowi ona około 6% całej służby, a służba do 12 września 1989r. to około 3%.

Skarżący stwierdził ponadto, że przywołana w uzasadnieniu decyzji uwaga [...] W. B. z opinii z [...] października 1989r., że Skarżący jest odpowiednim kandydatem na oficera SB, nie świadczy o tym, że Skarżący miał zamiar podjąć służbę w tej formacji lub pełnił w niej służbę. Tym bardziej, że Skarżący wystąpił o przyjęcie do służby w Milicji Obywatelskiej.

Skarżący stwierdził też, że przesłanka pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia jest kryterium dodatkowym w przypadku decyzji wydawanej na podstawie art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a Minister nie uzasadnił dostatecznie, na jakiej podstawie twierdzi, że Skarżący przesłanki tej nie spełnia. Wskazał, że jako kierownik Referatu Dzielnicowych, a następnie dowódca Kompanii Patrolowo-interwencyjnej i Sekcji Patrolowo-interwencyjnej wielokrotnie uczestniczył bezpośrednio w różnych działaniach policyjnych związanych z przywracaniem naruszonego porządku publicznego, akcjach i operacjach oraz działaniach pościgowych, w tym za uzbrojonym w broń palną sprawcy podwójnego zabójstwa.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

4. Skarżący pismem z [...] lutego 2020r. uzupełnił skargę i zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1976/19 oddalił skargę kasacyjną Ministra od wyroku WSA w Warszawie z 8 maja 2019r. sygn. akt II SA/Wa 2185/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15c u.z.e.f. Orzeczenia te odnoszą się do okresu studiów w Wyższej Szkole Oficerskiej MŚW w [...] i ASW w [...] od [...] września 1988r. do [...] lipca 1990r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że WSA w Warszawie słusznie podniósł, że okres roku i 11 miesięcy służby byłego funkcjonariusza w formacji wymienionej w art. 13b u.z.e.f. w stosunku do prawie trzydziestu lat całej służby ma zdecydowanie charakter krótkotrwały. Dodatkowo z opublikowanych wyroków NSA i WSA w Warszawie wynika, że Sądy nie podzielają stanowiska Ministra, zgodnie z którym informacja IPN jest wiążąca w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a u.z.e.f. (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1654/19, 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1424/19; wyroki WSA w Warszawie z: 12 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 2268/18; 7 marca 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1499/18).

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

3. Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999r. i którzy w okresie od 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Jakkolwiek sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, tym niemniej w jej toku należy ustalić czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego w pełni podziela, że użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego. W sprawie rozpatrywanej - art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Tym samym obligatoryjne jest dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów, wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. była przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w ww. przepisach k.p.a., jak również w art. 8 i art. 11 k.p.a.

Wprawdzie Minister, przedstawiając, jak rozumie poszczególne przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. w ujęciu abstrakcyjnym (czyli w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy), wyłożył je w sposób uprawniony, tym niemniej, przechodząc do analizy okoliczności faktycznych sprawy, Minister nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytej oceny przesłanki krótkotrwałości służby Skarżącego ani rzetelności służby - w kontekście konkretnych okoliczności podniesionych przez Skarżącego we wniosku z [...] stycznia 2017r.

Nie sposób zgodzić się z oceną dokonaną przez Ministra, że w ujęciu proporcjonalnym służba Skarżącego nie wypełniała przesłanki krótkotrwałości w rozumieniu art. 8a u.z.e.f.

Po pierwsze dlatego, że łączny okres pełnienia przez Skarżącego służby wynosił 29 lat, 8 miesięcy i 16 dni, a Minister przyjął, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił rok i 11 miesięcy. Już zestawienie długości ww. okresów pozwala stwierdzić, że mamy do czynienia z krótkotrwałością w rozumieniu ww. przepisu, w ujęciu proporcjonalnym. Skoro bowiem służba Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa stanowiła ok. 6% całości służby nie można uznać, że w ujęciu proporcjonalnym był to okres długotrwały. Tym samym ocenę Ministra w ww. zakresie należy uznać za dowolną i naruszającą art. 80 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.

Po drugie warto wskazać, że Skarżący podnosił, że w ww. okresie (rok i 11 miesięcy) kształcił się w Wyższej Szkole Oficerskiej MSW w [...] (przekształcona w ASW WBP) i WSP w [...] i miał status funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej ze stanu osobowego jednostki kierującej na studia - WUSW w [...]. Za przedwczesne należy tym samym uznać oceny Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji, że Skarżący mógł się w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz z charakterem służby. Nie wyjaśniono bowiem, jakich czynności dokonywał Skarżący w toku nauki na rzecz państwa totalitarnego, szczególnie w kontekście okoliczności podnoszonych przez Skarżącego we wniosku z [...] stycznia 2017r., że nie uczestniczył w żadnych działaniach, które byłyby skierowane przeciwko demokratycznej opozycji oraz, że odbywał najpierw studia stacjonarne, jak również pełni zadania na stanowisku dzielnicowego w Policji, będąc na studiach niestacjonarnych. W tym miejscu Sąd podkreśla, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020r. sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny na www.nsa.gov.pl) wynika, że organ, wydając decyzję w trybie art. 8a u.z.e.f., powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W rozpoznawanej sprawie ocen takich zabrakło, a mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście powoływanej przez organ przesłanki wynikającej z art. 8a "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Sąd wskazuje również, że przesądzającego znaczenia w sprawie nie może mieć sama w sobie opinia z [...] października 1989r., że Skarżący "jest odpowiednim kandydatem na oficera SB". Należało bowiem wyjaśnić czy Skarżący podjął służbę jako oficer SB i jeśli tak, jakie wykonywał czynności i czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Jest to tym bardziej istotne, że Skarżący już we wniosku z [...] stycznia 2017r., jak również w skardze powołuje się na wyrok Sądu powszechnego, który – w ocenie Skarżącego - przeczy stanowisku prezentowanemu w zaskarżonej decyzji, a ponadto wyjaśnia, że naukę zakończył w 1992r. i w jego ocenie, w jej trakcie nie wykonywał czynności przeciwko demokratycznej opozycji. Minister powinien więc, z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowaną w art. 77 § 1 k.p.a., przed dokonaniem ocen podjąć stosowne działania, mające na celu wyjaśnienie i rozważenie wszystkich istotnych w sprawie wątpliwości, tym bardziej, że postępowanie w sprawie było prowadzone w czasie przekraczającym ustawowe terminy - począwszy od [...] stycznia 2017r. do [...] listopada 2019r. Należało ponadto Skarżącemu wyjaśnić, z uwagi na uznaniowy charakter decyzji, jak również ze względu na treść art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. i podnoszoną przez Skarżącego argumentację, co wynika z obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności z art. 13b ust. 1 i 2 u.z.e.f., a nie ograniczyć się jedynie do stwierdzenia o wiążącym charakterze informacji z IPN. Prawidłowa realizacja zasady prawdy obiektywnej, jak i zasady zaufania do organów Państwa, jak również prawidłowa realizacji zasady przekonywania stanowią podstawowy obowiązek Ministra. Sąd wyjaśnia ponadto, że jakkolwiek nie kwestionuje stanowiska Ministra wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że stosownie do art. 13a ust. 5 u.z.e.f. informacja o przebiegu służby sporządzana przez IPN jest równoważna z zaświadczeniem o przebieg służby, sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb oraz, że w myśl art 13a ust. 6 u.z.e.f., do informacji z IPN nie stosuje się przepisów k.p.a., nie oznacza to jednak, że organ przy wydawaniu decyzji w trybie art. 8a u.z.e.f. jest zwolniony od ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia także argumentów podnoszonych przez Skarżącego, które uznaje on za istotne w sprawie, po to, żeby doszło do prawidłowej realizacji ww. zasad ogólnych k.p.a. Teza ta była wielokrotnie prezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z: 5 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/Wa 220/18; 7 marca 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1499/18; 10 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 2344/18; 12 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 2268/18 – dostępne na www.nsa.gov.pl, jak również orzeczenia NSA powołane przez Skarżącego w piśmie procesowym z 3 lutego 2020r.: 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1654/19, 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1424/19 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Sąd stwierdza ponadto, że jakkolwiek dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.), z treści art. 76 § 3 k.p.a. wynika, że przepisy art. 76 § 1 i 2 k.p.a. nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Jest to konsekwencja zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Minister powinien więc wyjaśnić Skarżącemu, co wynika z obowiązujących przepisów prawa, jak również dopuścić dowody, które mogły przyczynić się do należytego zrealizowania zasady prawdy obiektywnej i zasady przekonywania i zaufania do organów administracyjnych, jak również ustosunkować się do powoływanego przez Skarżącego orzeczenia Sądu powszechnego, szczególnie gdy postępowania prowadził przez prawie dwa lata.

Sąd, niezależnie od tego, wskazuje, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Należało zatem zastanowić się z czym wiązało się przyznanie Skarżącemu Brązowego Krzyża Zasługi i rozważyć czy w związku z tym nie zachodził w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a u.z.e.f. Z art. 16 ust. 1 ustawy z 16 października 1992r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020r., poz. 138) wynika, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Brak rozważenia w sposób szczegółowy ww. okoliczności wskazuje, że w sposób prawidłowy nie zrealizowano ogólnych zasad procedury, które powinny być spełnione szczególnie, gdy Minister wydawał decyzję o charakterze uznaniowym, co wielokrotnie podkreślano w judykaturze i w doktrynie.

5. Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien ww. wadliwości naprawić i uzasadnić decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., po to by nie narażać się na zarzut przeprowadzenia postępowania w sposób stronniczy, pod z góry przyjętą tezę. Brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Ministra do wszystkich argumentów Skarżącego nie stanowi o należytym rozpatrzeniu sprawy, ani nie może budzić zaufania do organu, który wydając decyzje w ramach uznania administracyjnego, powinien wykazać się szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i powinien oceniać je – jak sam wskazuje w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji - indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne.

6. W świetle powyższego Sąd uznaje że Minister, wydając zaskarżoną decyzję, dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f. oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 P.p.s.a., gdyż Skarżący w piśmie z 11 maja 2020r. i Minister w piśmie z 18 maja 2020r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2.