Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 22/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2020r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. Sp. j. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Spółka A z siedzibą w P. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji hali magazynowej (w kształcie litery L) na działce nr [...] ark. [...] obręb K. w celu legalizacji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) ustalił na rzecz Spółki A w P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji budynku magazynowego (hali) na działce nr [...] ark. [...] obręb K. w celu ewentualnej legalizacji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.,

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym złożył Pan R. Z.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2019r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji w pełnym zakresie obejmującym zarówno legalność rozstrzygnięcia, jak i ocenę stanu faktycznego poprzez dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy.

Organ odwoławczy wskazał, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Stosownie do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61 przywołanej ustawy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Organ odwoławczy wskazał, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z legalizacją samowoli budowlanej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2018r. (znak: [...]), wstrzymał właścicielowi, Spółce A z siedzibą w P. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego - hali magazynowej (w kształcie litery L, o pow. zabudowy około [...] m2) na dz. nr [...] w P., bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek dostarczenia wskazanych w postanowieniu dokumentów w terminie 90 dni od dnia doręczenia zaskarżonego postanowienia.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].012019 r. (znak [...]) uchylił powyższe postanowienie w pkt 3 dotyczącym obowiązku przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i orzekł o obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W następnej kolejności Kolegium poddało w wątpliwość czy projektowana zabudowa kontynuuje funkcje i cechy zabudowy jaka występują na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu tego pojęcia, albowiem przeprowadzona analiza urbanistyczna nie odzwierciedla funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do pełnej zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w całym obszarze analizowanym. W ocenienie organu analiza urbanistyczna została przeprowadzona w sposób wybiórczy i niepełny.

Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła Spółka A. w siedzibą w P. wnoszą o uchylenie decyzji, gdyż nie zostały w żadnym stopniu spełnione przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Wnoszący sprzeciw zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 140 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem zdaniem strony decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, które zostały zresztą jedynie opisane w sposób bardzo ogólny, bez wskazania konkretnych przykładów nierzetelności analizy urbanistycznej.

Wprawdzie spółka nie negowała, iż toczy się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., lecz okoliczność pozostaje bez znaczenia dla merytorycznych podstaw wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Organ nie uzasadnił w treści decyzji na jakiej podstawie uznał, iż przeprowadzona analiza urbanistyczna jest niekompletna. Organ jedynie w sposób ogólny opisał, że brak jest dostatecznej i umotywowanej w analizie urbanistycznej charakterystyki wszystkich obiektów w obszarze analizowanym, nie wskazując jakie konkretne budynki i działki zostały pominięte, poza enigmatycznym odniesieniem się w treści uzasadnienia do działek skrajnych. Organ nie wyjaśnił także na czym polegają jego "wątpliwości" związane z określeniem szerokości elewacji frontowej budynków, czy też co do frontu działki. Znaczną część uzasadnienia decyzją stanowią bowiem obszerne przytoczenia i omówienia treści przepisów właściwych w sprawie oraz fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych, jak również opis wyglądu "modelowej" decyzji o warunkach zabudowy. Strona stoi na stanowisku, iż uzasadnienie decyzji jest zatem bardziej skierowane do organu I instancji niż do strony, która ma prawo poznać, jakie konkretne uchybienia (pominięcia) niosła ze sobą analiza urbanistyczna i następnie decyzja o warunkach zabudowy z [...] lipca 2019 r.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wnoszący sprzeciw zarzucił, że uzasadnienie decyzji nie może być ogólnikowe, lecz musi być w taki sposób sformułowane, żeby strona była przekonana, że skoro zapadło stanowisko przeciwne do stanowiska popieranego przez nią we wniosku, nastąpiło to z istotnych przyczyn.

Tak w niniejszym przypadku nie nastąpiło, co prowadzi do uznania, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ma charakter powierzchowny, zaś organ zbyt pochopnie poprzestał jedynie na ogólnej kontroli zaskarżonej decyzji, spychając na organ I instancji konieczność samodzielnego zbadania, jakie mogły być uchybienia, które mogło mieć na myśli Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało go wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się niezasadny.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej "k.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie.

Dalej wyjaśnić należy zakres kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji.

Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z ww. art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Słusznie wskazuje Kolegium, że organ I instancji w sposób prawidłowy nie wykazał, że przedmiotowa zabudowa kontynuuje funkcje i cechy zabudowy jaka występuje na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu tego pojęcia, albowiem przeprowadzona analiza urbanistyczna nie odzwierciedla funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do pełnej zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w całym obszarze analizowanym. Ustalenia organu I instancji naruszają art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest także w tym zakresie lakoniczne. Postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie wymaga ponownego przeprowadzenia, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przy czym Sąd wskazuje, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy byłoby sprzeczne z treścią art. 136 k.p.a. statuującego możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Naruszałoby to zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). Ma ona fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż jej treść jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a także dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela dominujący pogląd, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). Przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 rozporządzenia), to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 5 wydanie, Komentarz Becka, str. 386). Wymóg ten dotyczy również organu II instancji, jeżeli wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli analiza urbanistyczna w jej części graficznej jak i tekstowej wymaga ponownego przeprowadzenia.

Z akt sprawy wynika, że analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie wymaga ponowienia jej sporządzenia w całości i szczegółowego uzasadniania zasad i trybu jej sporządzenia oraz przyjętych wyników.

Zacząć należy od prawidłowego określenia terenu analizowanego wyznaczanego zgodnie z § 3 rozporządzenia. Z przepisu § 3 rozporządzenia wynika, bowiem sposób wyznaczenia terenu analizowanego przyjmując trzykrotność szerokości frontowej działki inwestycyjnej, nie mniej niż 50 m. Wynika z tego, że zasadą jest, iż teren analizowany nie może być wyznaczony w odległości mniejszej niż trzykrotność szerokości frontowej tej działki. Tą minimalną odległość organ I instancji wyznaczył na 135 m, przyjmując trzykrotność szerokości frontowej działki wynoszącej 45 m, by następnie z niewiadomych względów, wskazać w uzasadnieniu decyzji, że zabudowa objęta promieniem 321 m jest wystarczająca dla określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia tej rozbieżności.

W ocenie Sądu dopuszczalne jest na zasadzie wyjątku rozszerzenie terenu analizowanego ponad trzykrotność szerokości frontowej działki, ale w takiej sytuacji organ powinien szczegółowo uzasadnić dlaczego taki rozszerzony obszar analizowany przyjmuje do oceny. Rozszerzony obszar analizowany ustala się bowiem w szczególnych okolicznościach danej sprawy, gdy terenu analizowanego zgodnie z zasadą nie można wyznaczyć, zatem dokładnego uzasadnienia przez organ wymaga przyjęcie większego promienia wyznaczenia terenu analizowanego. Nadto Sąd podkreśla, że jedynym powodem odstąpienia od zasady wyrażonej w § 3 rozporządzenia nie może być potrzeba poszukiwania zabudowy, która w swojej funkcji i parametrach będzie kontynuować projektowaną zabudowę.

W przedmiotowej sprawie takiego wskazania motywów rozszerzenia terenu analizowanego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zabrakło. Brak takiego uzasadnienia w decyzji organu I instancji dla wyznaczenia promienia na około 321 m stanowi naruszenie art. 7 k.p.a, art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia.

Przy czym, podkreślić należy, że w tym zakresie doszło do sprzeczności między wskazaniem w części tekstowej analizy wartości przyjętego promienia, według którego wyznaczono teren analizowany (321 m), a wartością tego promienia wskazanego w części graficznej analizy (około 135 m), co jest niedopuszczalne. (k. 63 i 67 akt adm. I inst.). Jak wskazano powyżej, dane umieszczone w części tekstowej i graficznej analizy muszą być zbieżne, gdyż odzwierciedlając funkcje, cechy i parametry zabudowy w danym obszarze analizowanym zapisane tylko w różny sposób.

Słusznie wskazuje dalej Kolegium, że w analizie nie opisano wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, w konsekwencji nie wykazano wartości wszystkich wymaganych parametrów istniejącej zabudowy. W części tekstowej analizy urbanistycznej w formie tabelarycznej uwzględnić, bowiem należy wszystkie działki zabudowane objęte obszarem analizowanym, określając ich parametry wynikające z § 4 - § 8 rozporządzenia oraz wyznaczając średnie tych parametrów. Tymczasem z zestawienia działek wskazanych w części tekstowej analizy (63 v akt adm. I inst.) nie wynika, że są to wszystkie działki objęte terenem analizowanym, nadto w formie tabelarycznej uwzględniono dla wskazanych tam działek tylko dwa parametry: powierzchnię zabudowy i szerokość elewacji frontowej. Pominięto pozostałe parametry wynikające z rozporządzenia: linię nowej zabudowy (§ 4), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) oraz geometrię dachów (§ 8).

Dalej słusznie wskazuje Kolegium na brak odniesienia w jaki sposób organ I instancji zakwalifikował do analizy działki skrajne, znajdujące się na granicy obszaru analizowanego. W tym miejscu Sąd wskazuje, że wyznaczając teren analizowany nieuchronnie jego granice będą przecinać działki znajdujące się na obrzeżach tego terenu analizowanego, w tym zabudowane działki przez, które przebiega granica terenu analizowanego. Działki graniczne należy uwzględnić w całości przy analizie funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy. W tym zakresie analiza urbanistyczna sporządzona w postępowaniu przed organu I instancji obarczona jest istotnymi brakami, które uzupełnić może tylko organ I instancji ponownie przeprowadzający postępowanie w tym zakresie.

Zasadne były także zastrzeżenia Kolegium w zakresie sposobu określenia szerokości elewacji frontowej budynków wskazanych w analizie. Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. Przy czym front działki to ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Prawidłowość wyznaczenia szerokości elewacji fontowej budzi szczególne wątpliwości w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], gdzie szerokość elewacji frontowej nie wyznaczono na podstawie szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy od strony drogi zapewniającej wejście lub wjazd na działkę tylko prostopadle do tej elewacji frontowej.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), jak to ma miejsce w niniejszej spawie, co wynika z części graficznej analizy.

W tym stanie rzeczy zasadnie wskazuje Kolegium, że wyniki analizy zarówno w części tekstowej, jak i graficznej stanowią podstawę do uzasadnienia rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji organu w sprawie warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Nadto stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zatem jej integralną część, bez której decyzji o warunkach zabudowy nie można uznać za kompletną (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Wobec czego wyniki analizy muszą w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych i wszystkich działek w obszarze analizowanym, powierzchnię zabudowy działek wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym (§ 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3, § 8 rozporządzenia). Analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry na wszystkich działkach objętych terenem analizowanym, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych. Dopiero tak sporządzona analiza pozwoli w wynikach analizy ustalić kontynuację bądź nie funkcji, cech i parametrów nowej zabudowy oraz wszystkie dopuszczalne parametry i wskaźniki kształtowania nowej zabudowy. Tak sporządzonej analizy brak w niniejszej sprawie, zatem i wyniki analizy obarczone są błędami i nie można zweryfikować przyjętych w nich wartości.

Zasadnie wskazało także Kolegium, że przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.: "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Uzasadnienie jest niezbędnym elementem decyzji administracyjnej i stanowi integralną jej część. Zarówno bowiem z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a.), jak z treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, że strona powinna wiedzieć, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydano decyzję w sprawie. Tymczasem zaskarżona decyzja organu I instancji tych wymogów nie spełnia. Organ I instancji w istocie przedstawił swoje rozstrzygnięcie i określił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ale w sposób pełny nie uzasadnił na jakiej podstawie przyjął takie, a nie inne rozstrzygnięcie w szczególnie w kwestii dotyczącej wyznaczenia terenu analizowanego, jak to wskazano powyżej oraz funkcji, cech i parametrów nowej zabudowy.

Uchybienie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja Kolegium odpowiada prawu w szczególności treści art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy, Kolegium wskazało w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz wskazało w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W tym zakresie stwierdzić należy, że zarzuty Kolegium co do prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji dawały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy sprostał także wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Zarówno natomiast argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji odwoławczej.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw, jak orzekł w punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym.