Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 277/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2, art. 61a, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie z wniosku I. T.; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej I. T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...], nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] nr [...] znak: [...], o ustaleniu z wniosku T. Ł. lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy obiektu infrastruktury technicznej ( 1 elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną) na terenie oznaczonej nr ewidencyjnym 442, 443/1 obręb [...].

Kolegium wyjaśniło, że pismami z dnia 14, 24 i 27 lipca 2015r. R. W., W. C., R. M., C. S., Z. A., P.P., P. J., R. T., R. K., M. J., M. J., M. J., M. A., M. Ł., L. C., E. K., D. K., A. Z., A. Z., A. K., A. J., A. J., A. J., K. Z., K. S., K. S., K. M., I. T., I. W., G. W., G. C., F. Ł., E. K., A. M., B. S. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], nr [...], znak: [...], o ustaleniu z wniosku T. Ł. lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy obiektu infrastruktury technicznej (1 elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną) na terenie oznaczonym nr ewid. 442, 443/1 obręb [...] oraz innych decyzji w przedmiocie lokalizacji elektrowni wiatrowych. Wnioskodawcy podnosili zgodnie, że elektrownia wiatrowa, będąca przedmiotem rozstrzygnięcia Wójta Gminy D., nie jest inwestycją celu publicznego, której lokalizacja winna być ustalona w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien udowodnić, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego lub grupowego. W sferze gospodarki energetycznej do celów publicznych zaliczono jedynie, w myśl art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.) przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej, nie zaliczając do nich urządzeń do jej wytwarzania. O publicznym charakterze przedmiotowej inwestycji nie może także przesądzić fakt zakupu przez Zakład Energetyczny energii elektrycznej, wytworzonej w odnawialnych źródłach energii i wprowadzenia jej do publicznej sieci, bowiem produkcja energii elektrycznej jest produkcją taką samą jak produkcja innych towarów, a celem każdego producenta towarów jest wprowadzenie ich do sprzedaży. Decyzja z dnia [...] obarczona jest również tą wadą, że obejmuje działki, na których występuje grunt leśny. Podnosili, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, interes prawny mają w postępowaniu o ustalenie warunków dla danej inwestycji (celu publicznego i innej), co do zasady, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, a nadto również właściciele i wieczyści użytkownicy gruntów dalej położonych, w zależności od zasięgu i uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na te grunty. Na określenie obszaru oddziaływania inwestycji rzutuje charakter, rodzaj projektowanej inwestycji, przy czym nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w szeroko pojmowanym sąsiedztwie działki, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego nieruchomość inwestora, w związku z czym stwierdzenie tej możliwości jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego i podstawą uznania za stronę. Rodzaj planowanego przedsięwzięcia, jakim jest budowa zespołu elektrowni wiatrowych, zaliczonego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. z 2016r., poz. 71), samo przez się wskazuje, że obszar jego oddziaływania może obejmować ich nieruchomości. Podkreślali, że przy ocenie legitymacji do udziału w postępowaniu dotyczącym inwestycji podlegającej przepisom tego rozporządzenia trzeba uwzględnić, że określenie "oddziaływanie" odnosi się również do miejsc, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach wynikających z przepisów norm prawnych.

Kolegium wskazało także, że z akt sprawy wynika, iż ww. osoby nie były uznane za strony postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...], nr [...] znak [...]. Kolegium podjęło zatem czynności, zmierzające do ustalenia, czy mają one legitymację do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ponieważ nie było podstaw do uznania, że nieposiadanie przez te osoby interesu prawnego w sprawie jest oczywiste (co uzasadniałoby odmowę wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.) konieczne było, przede wszystkim w kwestii podmiotowej - ustalenie legitymacji materialnoprawnej osób, żądających przeprowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji.

Mając powyższe na uwadze, pismem z dnia 27 sierpnia 2015r., nr [...], Kolegium zawiadomiło o wszczęciu na wniosek ww. osób postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], nr [...], znak: [...]. Następnie pismem z dnia 28 sierpnia 2015r., nr [...], wystąpiło do ww. osób o wskazanie czy są właścicielami nieruchomości leżących w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji (w zasięgu jej oddziaływania), a jeżeli tak, to o określenie ich numerów według ewidencji gruntów i wskazanie położenia na mapie ewidencyjnej w stosunku do terenu inwestycji.

Na powyższe pismo Kolegium nie odpowiedziały: K. Z. i E. K.. Natomiast pozostałe osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu pierwszej instancji, tj. R. W., W. C., R. M., C. S., Z. A., P.P., P. J., R. T., R. K., M. J., M. J., M. J., M. A., M. Ł., L. C., E. K., D. K., A. Z., A. Z., A. K., A. J., A. J., A. J., K. S., K. S., K. M., I. T., I. W., G. W., G. C., F. Ł., A. M. i B. S., odpowiedziały na wezwanie Kolegium wskazując, że są właścicielami bądź współwłaścicielami konkretnych działek, położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji i w obszarze jej oddziaływania oraz przedstawiając ich położenie względem terenu inwestycji. Wyraziły jednocześnie stanowisko, że powinny zostać uznane za stronę, aby móc chronić swój interes prawny.

Ponadto w dniu 11 września 2015r. wpłynęło do Kolegium pismo R. D., która nie składała wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D., będące także odpowiedzią na pismo Kolegium z dnia 28 sierpnia 2015 r. nr [...]. Ponieważ pismo to nie zawierało żądania, Kolegium pismem z dnia 24 września 2015r., nr [...], poinformowało R. D., że przed Kolegium toczą się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. oraz zobowiązało skarżącą do jednoznacznego wskazania przedmiotu żądania zawartego w piśmie z dnia 7 września 2015r. Pismem z dnia 1 października 2015r. R. D. odpowiedziała, że żąda stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...].

Decyzją z dnia [...], nr [...] Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], nr [...], znak: [...]. Kolegium uznało bowiem, iż wszyscy wnioskodawcy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], nie są stronami tegoż postępowania (art. 28 k.p.a.), gdyż nie mają w sprawie interesu prawnego. Zdaniem Kolegium, zarzuty skarżących wskazywały w rzeczywistości na interes faktyczny, który nie jest źródłem interesu prawnego i domagania się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej inwestorowi.

Wnioskami z dnia 25 listopada 2015r. (o identycznej treści): I. W. i G. W., B. S., I. T., K. S., K. S., R. D., C. S., A. M., E. K., D. K., A. J., M. Ł., F. Ł., M. A., Z. A., A. J., M. J., M. J., A. Z., A. Z., A. K., R. K., L. C., W. C., A. J., P. P., R. W., K. M., R. M., R. T., G. G., M. J., wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] zarzucili błędne przyjęcie, iż nie są stronami postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...], nr [...], znak [...]. Podnieśli, że organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi baczyć czy i jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. W ocenie wnioskodawców, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ze względu na specyfikę działania turbin powoduje oddziaływanie na znaczne odległości, w tym na działkach skarżących. Turbiny wiatrowe poza oddziaływaniem akustycznym, przed którego niekorzystnym wpływem bezpośrednio chronią przepisy prawa, wytwarzają również niesłyszalne infradźwięki, pole elektryczne i elektromagnetyczne, występuje efekt stroboskopowy oraz drgania. Odwołując się do stanowiska Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny wskazali, iż odległość budynków mieszkalnych od farm wiatrowych powinna wynosić 2-4 km, co - ich zdaniem - zapewni zminimalizowanie negatywnego wpływu farmy wiatrowej na życie ludzi. Wskazali również szereg tytułów publikacji na temat elektrowni wiatrowych.

Następnie Kolegium, w oparciu o art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. wyjaśniło istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i zasady jego prowadzenia oraz stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie, choć wnioskodawcy stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] nie byli stronami tegoż postępowania (decyzję organ gminy doręczył inwestorowi oraz współwłaścicielowi gruntów, na których ulokowana będzie inwestycja oraz zawiadomił o niej poprzez zamieszczenie stosownej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w drodze ogłoszenia publicznego przewidzianego w art. 49 k.p.a.), to dla oceny ich interesu prawnego w tym postępowaniu, a tym samym i możliwości wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], zasadnym było przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Efektem tego postępowania jest decyzja o umorzeniu postępowania, jako że wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] pochodziły od osób, które nie są stronami postępowania, a zatem Kolegium uznało, że nie mogło przystąpić do ich merytorycznego rozpatrzenia.

Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji własnej z dnia [...], nr [...] i przedstawione tam argumenty. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji z dnia [...], nr [...], znak: [...], o ustaleniu z wniosku T. Ł. lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy obiektu infrastruktury technicznej na terenie ozn. nr ewid. 442,443/1 obręb [...], stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "u.p.z.p.". Stosownie do art. 53 ust. 1 u.p.z.p., przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przysługuje zawsze inwestorowi oraz właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. Okolicznością niekwestionowaną jest to, że R. W., W. C., R. M., C. S., Z. A., P.P., P. J., R. T., R. K., M. J., M. J., M. J., M. A., M. Ł., L. C., E. K., D. K., A. Z., A. Z., A. K., A. J., A. J., A. J., K. S., K. S., K. M., I. T., I. W., G. W., G. C., F. Ł., A. M., B. S. i R. D. nie są właścicielami (użytkownikami wieczystymi) działek, na których ma być lokalizowana inwestycja, co oznacza, iż nie należą do kręgu ww. osób. Natomiast przywołany wyżej art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że stronami w takim postępowaniu mogą być także inne podmioty niż właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, przez które ta inwestycja przebiega. Jednocześnie, przepis ten nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji celu publicznego. Powyższe oznacza, że dla ustalenia przymiotu strony będzie miał zastosowanie przywołany już wyżej art. 28 k.p.a.

Kolegium wyjaśniło dalej, że postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Obowiązkiem organu jest zatem zbadanie czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego, a nie prawnego.

Kolegium wyjaśniło, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy (dotyczy to także trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji), ustalając krąg stron postępowania zobowiązany jest ocenić, czy, a jeżeli tak, to jakie to może być oddziaływanie i jak daleko będzie oddziaływać projektowana inwestycja ze względu na swój charakter. Obawy jedynie o jakieś skutki, subiektywne odczucia co do ewentualnych następstw, nie mogą mieć wpływu na ocenę interesu prawnego, należą natomiast do kategorii interesu faktycznego, który nie skutkuje uznaniem za stronę postępowania. W związku z tym Kolegium uznało, iż brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że nieruchomości skarżących będą podlegać negatywnemu oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji, a skarżący nie będą mogli korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Działki należące do skarżących znajdują się bowiem w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji. Jak to już podniesiono w zaskarżonej decyzji Kolegium, najbliżej położoną w stosunku do terenu ww. inwestycji jest działka ozn. nr ewid. 375/18 należąca do I. T. Działka ta jest oddalona od miejsca posadowienia turbiny wiatrowej około 600 m (od granic terenu inwestycji - 501 m). Pozostałe nieruchomości położone są od granic terenu inwestycji w jeszcze większej odległości - od 670 m (działki należące do K. S.) do 1100 m (działka C. S.). Przy uwzględnieniu miejsca położenia turbiny odległości te zwiększają się. Skarżący w żaden sposób nie wykazali, poza ogólnym powołaniem się na opracowania, że przy takiej odległości, ich nieruchomości znajdą się pod wpływem hałasu i immisji pochodzących z przedmiotowej elektrowni wiatrowej. Nie ma zatem dowodu na naruszenie prawa mające bezpośredni wpływ na indywidualną sytuację prawną skarżących. Sam fakt sąsiedztwa - i to bardzo pośredniego - z terenem przeznaczonym pod elektrownię wiatrową nie oznacza, że naruszony został interes prawny skarżących chroniony konkretną normą prawa materialnego.

Kolegium wskazało także, że w polskim prawodawstwie brak jest zapisów regulujących minimalną odległość lokalizacji elektrowni wiatrowych od terenów zamieszkałych, co jednak nie oznacza całkowitej dowolności przy lokalizacji turbin wiatrowych. Dodało także, że rozwiązania przyjęte w państwach Unii Europejskiej są zróżnicowane. Usytuowanie turbin wiatrowych w stosunku do siedzib ludzkich określa się najczęściej poziomem dopuszczalnego hałasu, choć są kraje, w których określono również odległość. W Polsce ograniczenia w lokalizacji farm wiatrowych wynikają z istniejących regulacji i zostały oparte o inne kryteria, niż sztywno określona granica minimalnej odległości. Odległość elektrowni wiatrowej od zabudowań, w szczególności tych zamieszkałych przez ludzi, warunkowana jest przede wszystkim, dopuszczalnym poziomem hałasu, emitowanym przez elektrownie wiatrowe. W opracowaniach w zakresie oddziaływań na środowisko farm wiatrowych przyjmuje się odległość dla oddziaływania akustycznego 250 m - 400 m od elektrowni, ponieważ w tej odległości hałas generowany przez turbiny osiąga poziom dopuszczalny na terenach chronionych akustycznie 40-50 dB. Przekroczenia norm akustycznych w wyniku emisji hałasu przez przeciętną farmę wiatrową nie występują na ogół już w odległości 400 m — 500 m od elektrowni wiatrowej. Zatem izofona o wartości 40 dB (najbardziej rygorystyczna norma ustalona przez Ministra Środowiska w odniesieniu do dopuszczalnych norm hałasu) powinna zamknąć się w granicy max 500 m. W takim samym zasięgu, tj. do 500 m, powinny zamknąć się też infradźwięki. Jak podkreślono, w obecnym stanie prawnym nie wskazano unormowań w zakresie hałasu infradźwiękowego, zaś domniemany negatywny wpływ tych emisji ze strony elektrowni wiatrowych na zdrowie ludzi nie znajduje obecnie naukowego potwierdzenia. W wyniku przeprowadzonych badań naukowych stwierdzono, że praca elektrowni wiatrowych nie stanowi źródła infradźwięków o poziomie mogącym zagrozić zdrowiu ludzi - w odległości 500 m od wieży turbiny zmierzone poziomy infradźwięków zbliżone były praktycznie do tła. Również efekt stroboskopowy, także nieuregulowany prawnie, nie ma większego znaczenia dla ludzi, jeśli elektrownie wiatrowe są zlokalizowane w odpowiedniej odległości od zabudowań lub oddzielone są od nich odpowiednio zaprojektowanymi i wykonanymi strefami buforowymi (tworzonymi najczęściej przy wykorzystaniu nasadzeń roślinnych), a śmigła turbin pokryte odpowiednią warstwą zapobiegającą odblaskom. Efekt ten może być odczuwalny przez ludzi znajdujących się w bezpośredniej odległości od turbin wiatrowych. Czym dalej od turbin, tym uciążliwość związana z efektem migotania cieni jest mniejsza. Jeżeli chodzi zaś o pole elektromagnetyczne, to dopuszczalne wartości parametrów fizycznych pól elektromagnetycznych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. nr 192, poz. 1883 ze zm.). Jak podkreśla się w "Wytycznych w zakresie prognozowania oddziaływań na środowisko farm wiatrowych", opracowanych pod patronatem Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla zakresu częstotliwości jakie wytwarza generator elektrowni wiatrowej wynosi 100 V/m i 60 A/m dla pola magnetycznego. Ze względu na lokalizację turbiny wiatrowej na wysokości ok. 100 m nad poziomem gruntu poziom pola elektromagnetycznego generowanego przez elementy elektrowni na poziomie terenu (na wysokości 1,8 m) jest w praktyce pomijany. Urządzenia generujące fale elektromagnetyczne (generator i transformator) znajdują się wewnątrz gondoli i są zamknięte w przestrzeni otoczonej metalowym przewodnikiem o właściwościach ekranujących, co powoduje, że efektywny wpływ elektrowni wiatrowej na kształt klimatu elektromagnetycznego środowiska jest równy zero. Pole generowane przez generator jest polem o częstotliwości 100 Hz, a pole generowane przez transformator - polem o częstotliwości 50 Hz. Wypadkowe natężenie pola elektrycznego na wysokości 1,8 m n.p.t. wynosi ok. 9 V/m, tj. znacznie poniżej wartości występującej naturalnie. Wypadkowe pole magnetyczne wynosi ok. 4,5 A/m, a więc również mniej niż pole naturalne (zob. np. M. Stryjecki, K. Mielniczuk, Wytyczne w zakresie prognozowania oddziaływań na środowisko farm wiatrowych, s. 19-22, 51 i 59, objęte patronatem Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, pismo Ministerstwa Środowiska Departament Zdrowia Publicznego z dnia 27 lutego 2012 r. znak MZ-ZP-Ś-078-21233-13/EM/12, wyrok NSA sygn. akt II OSK 2527/13 z dnia 19 maja 2015 r. - dostępne w Internecie).

Następnie Kolegium wskazało, że kwestie związane z wpływem turbin wiatrowych na warunki życia ludzi mieszkających w otoczeniu siłowni wiatrowych oraz na całość środowiska są analizowane na etapie procedury oceny oddziaływania na środowisko. Budowa elektrowni wiatrowych jest poprzedzona każdorazowo procesem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.). Na etapie projektowania wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, zawierająca m. in. takie warunki realizacji przedsięwzięcia, aby zostały spełnione normy przewidziane w przepisach dotyczących dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, jak i dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

Kolegium podniosło, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało przeprowadzone postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które zakończyło się wydaniem przez Wójta Gminy D. w dniu [...] decyzji znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia, z uwzględnieniem oddziaływania skumulowanego. Podstawę tej decyzji stanowił raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym ocenione zostały wszelkie uwarunkowania i zagrożenia dla zdrowia ludzi i środowiska. Odnosi się on do oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia, oddziaływania w zakresie emisji infradźwięków, ryzyka wystąpienia efektu stroboskopowego, ochrony przed polem elektrycznym i elektromagnetycznym, ochrony przed drganiami. Elementem oceny oddziaływania na środowisko była kontrola merytorycznej zawartości dokumentacji i służąca weryfikacji zaproponowanych przez inwestora warunków realizacji przedsięwzięcia, a następnie uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz zasięgnięcie opinii organu inspekcji sanitarnej. Przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko miało na celu zagwarantowanie bezpiecznego dla środowiska i zdrowia ludzi sposobu realizacji inwestycji, a decyzja środowiskowa te warunki określa. Zgodnie z art. 86 ww. ustawy z dnia 3 października 2008r., decyzja środowiskowa wiąże organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Kolegium, wnioskodawcy nie wykazali, aby budowa turbiny wiatrowej, objętej decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] nr [...], znak: [...], tak ukształtowała stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie przez nich prawa własności. Natomiast dwie osoby, a mianowicie K. Z. i E. K., w ogóle nie wskazały nieruchomości, do których przysługiwałoby im jakieś prawo rzeczowe.

W ocenie Kolegium, w opisanych wyżej sytuacjach nie można zatem przyjąć, że skarżącym przysługuje przymiot stron, że mają oni w sprawie rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] interes prawny. Ich zarzuty wskazują w rzeczywistości na interes faktyczny, który nie jest źródłem interesu prawnego i domagania się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej inwestorowi. Nie skutkuje to uznaniem tych osób za strony postępowania w przedmiotowej sprawie, a skoro tak, to zasadnym było umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji z wniosków wymienionych wyżej osób, na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożyła I. T.., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 140, art. 144 oraz art. 222 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 121) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżącej nie przysługiwał status strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z uwagi na brak interesu prawnego.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, tj. kwestii interesu prawnego skarżącej, a co za tym idzie jej pozycji jako strony postępowania, w szczególności nie ustalenie, jaki faktycznie zasięg może mieć oddziaływanie planowanej inwestycji, ze względu na jej rodzaj, położenie i ukształtowanie terenu oraz pochodzące z niej emisje, a także brak wskazania w oparciu o jakie dowody organ ustalił, że nieruchomość skarżącej pozostaje poza zasięgiem oddziaływania elektrowni wiatrowej.

Skarżąca podniosła, że wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa cywilnego, wskazując na szkodliwe oddziaływanie inwestycji mające wpływ na zakres i sposób korzystania z nieruchomości sąsiedzkich, a tym samym na możliwość korzystania z chronionych prawem uprawnień właścicielskich. Skarżąca zwróciła uwagę na oddziaływanie akustyczne turbin wiatrowych, a ponadto na generowanie przez nie infradźwięków oraz pola elektromagnetycznego. Ponadto wskazała na występowanie efektu stroboskopowego i drgań. Uzasadniając swój interes prawny, powołała się na liczne publikacje naukowe, z których wynika, iż turbiny wiatrowe ze względów zdrowotnych powinny znaleźć się w odległości co najmniej 2 kilometrów od zabudowań mieszkalnych. Przypomnieć należy, iż nieruchomość skarżącej, jak ustalił organ w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, jest oddalona od miejsca posadowienia turbiny wiatrowej około 600 m (od granic terenu inwestycji - 501 m), przy czym odległość od granicy inwestycji należy utożsamić z odległością od posadowienia turbiny, ponieważ stosownie do treści decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy D. z dnia [...], turbina wiatrowa może zostać posadowiona w dowolnym miejscu działki objętej decyzją. Biorąc pod uwagę przedstawioną przez skarżącą argumentację, jej nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania elektrowni wiatrowej objętej decyzją lokalizacyjną, co z kolei przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji lokalizacyjnej. Natomiast z treści zarzutów stawianych przez skarżącą wynika, iż opiera ona istnienie swego interesu prawnego na treści przepisów art. 140, 144 i 222 § 1 i 2 k.c.

Skarżąca dodała, że została uznana za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...], dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej Wójta Gminy D. z dnia [...].

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie dniu 15 września 2016r. skarżąca podniosła, iż jej działka, na której stale zamieszkuje, położona jest w odległości 500 m od terenu inwestycji. Z treści raportu sporządzonego na zlecenie inwestora w postępowaniu środowiskowym wynika, iż oddziaływanie akustyczne i efekt stroboskopowy występują na obszarze przekraczającym 500 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sieronia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U z 2016r., poz.718 ze zm.).

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Dotyczy to wszakże tylko rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania z wniosku I. T.. W pozostałym zakresie nie posiada ona bowiem legitymacji do kwestionowania rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odnoszących się do interesu prawnego innych osób.

Jak natomiast wskazywano wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnionym do zgłoszenia zarzutu niewzięcia udziału w postępowaniu a w konsekwencji również odmowy przyznania statusu strony w postępowaniu jest wyłącznie ta osoba, która domaga się uczestnictwa w nim. Sąd może ją zaś uwzględnić tylko w przypadku wniesienia przez taki podmiot stosownego środka zaskarżenia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 21 października 2009r. sygn. akt II OSK 1628/08, z dnia 18 listopada 2009r. sygn. akt II OSK 1781/08; z dnia 10 lutego 2011r. sygn. akt II OSK 277/10; z dnia 9 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 990/10 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

W części, odnoszącej się zatem do umorzenia postępowania nieważnościowego z wniosku innych niż skarżąca osób, skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a., w związku z brakiem interesu prawnego skarżącej do kwestionowania tychże rozstrzygnięć.

Przechodząc natomiast do oceny rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie nieważnościowe z wniosku I. T., wskazać należy, co trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wszczynanego na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Ustalenie stron postępowania, w którym podejmowana jest decyzja lokalizacyjna, w zasadzie powinno być możliwe już na jego wstępie, na podstawie treści wniosku inwestora oraz załączonych dokumentów, a więc mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego wniosek dotyczy oraz obejmującym obszar na który inwestycja ta będzie oddziaływać. W rozpoznawanej sprawie nie jest jasne kogo prócz inwestora i właściciela nieruchomości, objętej inwestycją, Wójt Gminy D. uznał za stronę postępowania, dokonując obwieszczeń w trybie art. 49 k.p.a.

Ocena zatem, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od legitymowanego podmiotu, należała do organu administracji publicznej właściwego do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego. Dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jego wniosek, stosując art. 61a k.p.a. i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia.

Skoro zaś nie było dla organu oczywiste, iż jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego i wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, celem poczynienia ustaleń w tym zakresie, to winien je przeprowadzić zgodnie z zasadami przewidzianymi przepisami art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. Ustaleń tych organ natomiast zaniechał, co najmniej przedwcześnie uznając, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, nie odnosząc się w sposób szczegółowy do podnoszonych we wniosku i artykułowanych konsekwentnie w toku całego postępowania, zarzutów. W zasadzie bowiem prócz wskazania położenia nieruchomości skarżącej oraz odległości dzielącej ją od terenu inwestycji jak również teoretycznych wywodów na temat potencjalnego oddziaływania elektrowni wiatrowych, brak jest jakichkolwiek rozważań, które odnosiłyby się do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Dotyczy to np. wskazywanej przez skarżącą w toku postępowania okoliczności oddziaływania efektu stroboskopowego turbiny na obszarze o promieniu ponad 1700 m czy też oddziaływania akustycznego na teren jej nieruchomości, które wynikać ma z raportu oddziaływania na środowisko, przedłożonego przez inwestora w toku postępowania środowiskowego, do których organ nie odniósł się w motywach rozstrzygnięć, a których nie sposób zweryfikować w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Podkreślenia wymaga natomiast, że osoba inicjująca postępowanie nadzwyczajne w trybie art. 156 k.p.a. ma prawo wykazywać, że ostateczna decyzja wydana w trybie zwykłym dotyka jej interesu prawnego, a organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący wyjaśnić i ocenić, w myśl art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., czy zgłaszającemu to żądanie podmiotowi przymiot strony przysługuje. W szczególności organ winien ustalić, przeprowadzając postępowanie dowodowe w sprawie, jaki jest faktyczny zasięg oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją. Dokonując tychże ustaleń, organ winien przy tym uwzględnić wpływ planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie ustalony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji lokalizacyjnej, ustalającym uwarunkowania środowiskowe na podstawie określonych w przepisach prawa materialnego norm emisji substancji i energii. Przy czym istotne jest, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie, iż dla uznania interesu prawnego wnioskodawcy wystarczające jest ustalenie, że nieruchomości stanowiące jego własność położone są w zasięgu oddziaływania inwestycji, niezależnie od tego czy określone normy zostały zachowane lub przekroczone. Istotne jest bowiem samo ustalenie, że planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości wnioskodawcy w stopniu przewidującym określone uciążliwości. Przy dokonywaniu oceny, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma bowiem znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie przysługuje. W przeciwieństwie bowiem do regulacji szczególnych (np. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016r., sygn.akt II OSK 1499/15, z dnia 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, z dnia 18 czerwca 2014r., sygn.akt II OSK 139/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podkreślić należy również, iż źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne – w tym prawo rzeczowe. Jeśli bowiem ustawodawca, przez zaliczenie do jednej z gałęzi prawa administracyjnego procesów inwestycyjnych realizowanych na nieruchomościach stanowiących przedmiot prawa własności, konstruuje normy administracyjne wkraczające w to prawo, brak jest podstaw aby pomijać w postępowaniu skutki ingerencji przez administrację w prawo własności. Nie można zatem wykluczyć w takim postępowaniu, że wydana w jego efekcie decyzja może naruszać inne uprawnienia, niż te li tylko, które wywieść można wyłącznie z normy prawa administracyjnego. Ponadto, odnosząc się do zarzutu uznania skarżącej za stronę postępowania środowiskowego, podzielić należy stanowisko, wyrażone w orzecznictwie, że materialnoprawne związki poszczególnych faz postępowania inwestycyjnego, mających za przedmiot to samo przedsięwzięcie oznacza, że wyniki tych postępowań pozostają w bezpośrednim ze sobą związku, a ustalenia poczynione w decyzjach wydawanych na poszczególnych etapach wiążą organy wydające następne decyzje, a więc nie pozostają bez wpływu na interesy prawne stron. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2014 r., II OSK 140/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych). Odnieść należy to twierdzenie również do sytuacji, gdy ustalenie przymiotu strony nastąpi na etapie środowiskowych uwarunkowań. Uprawnienie to w następnych fazach procesu inwestycyjnego nie powinno być już negowane, gdyż czynności powodujące hałas i wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, a więc na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego zeń korzystania. (por. np. przywołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2015r., sygn.akt II SA/Łd 65/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Powyższe kwestie powinny być przedmiotem szczegółowej analizy i wyczerpującego wyjaśnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na etapie oceny interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania w sprawie nieważności, z zachowaniem zasad wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., którym organ uchybił w kontrolowanym postępowaniu. W sposób niewystarczający i przedwczesny uznał, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w części odnoszącej się do umorzenia postępowania w spawie z wniosku skarżącej.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (200 zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804) na kwotę 480 zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17 zł.).

ał