Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 467/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 pkt 1, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: par. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 73 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30  art. 36
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2005 r. P. P. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2005 r. Zadeklarował do płatności ONW działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 28,31 ha. Kierownik Biura Powiatowego we W. wydał dnia [...] maja 2006 r. decyzję nr [...], na podstawie której przyznał płatność do powierzchni 28,31 ha w wysokości 9.059,20 zł, przekazaną na rachunek bankowy tego producenta rolnego dnia [...] czerwca 2006 r.

Zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657) oraz z treścią części X. wniosku (oświadczenia i zobowiązania) dotyczącymi deklaracji związanej z ONW, strona zobowiązała się m.in. (w pkt 4) do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na powierzchni nie mniejszej niż 28,31 ha powierzchni działek rolnych, do których przyznano płatność ONW za 2005 r., to jest za pierwszy rok zobowiązania. Wynika z tego, że strona podjęła z dniem [...] czerwca 2006 r. na okres 5 lat zobowiązanie ONW na tej powierzchni, którego koniec przypadał na [...] czerwca 2011 r. W latach - 2006, 2007, 2008 i 2009 strona składała wnioski i otrzymywała płatności ONW do zadeklarowanej działki rolnej.

W latach 2010 - 2011 objętych pięcioletnim zobowiązaniem strona nie składała wniosków o przyznanie płatności. W związku z tym organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi strona dnia [...] stycznia 2012 r. przesłała pismo z wyjaśnieniem, do którego załączyła Oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW. Do oświadczenia dołączono porozumienie z dnia [...] marca 2010 r. pomiędzy "A" Sp. z o.o. (według KRS, prezesem spółki reprezentującym ją jednoosobowo jest M. P.) a P. P. Organ stwierdził braki formalne w złożonych dokumentach i wezwał stronę do ich korekty. Strona przesłała poprawiony formularz Oświadczenia przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW. W załączonym piśmie strona wyjaśniła, że jako faktyczny użytkownik gruntów rolnych była ich posiadaczem. W związku z tym porozumienie potwierdza fakt przeniesienia posiadania rozumianego jako faktyczne użytkowanie gruntów, nie potwierdza zaś praw rzeczowych przekazującego z braku takiego wymogu w przepisach prawa.

Według organu I instancji porozumienie z dnia [...] marca 2010 r. nie spełniało wymogów § 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowanej w ramach działania Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329), jakie powinien spełnić producent rolny, który zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na gruntach objętych zobowiązaniem ONW. W konsekwencji, z uwagi na przerwanie pięcioletniego zobowiązania ONW i nieprzejęciu tego zobowiązania przez inny podmiot, organ poinformował stronę o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności. Z tego strona nie skorzystała. W związku z tym organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności ONW przyznanych stronie za lata 2005-2009. W dniu [...] lutego 2014 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. Strona niezadowolona z tej decyzji wniosła odwołanie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i proceduralnego, mających wpływ na wynik postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. po rozpatrzeniu odwołania podzielił stanowisko organu I instancji i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

P. P. zaskarżył decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie:

- prawa materialnego - art. 73 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w związku z art. 16 i 110 k.p.a. poprzez niezastosowanie; § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW" w związku z art. 698 § 2 k.c. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie,

- przepisów postępowania - art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 8, 80 i 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano na trzy sporne kwestie.

Chodzi o to, czy porozumienie między skarżącym a "A" sp. z o.o. jest ważne, czy spełnia wymóg art. § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. Według organu zgodnie z umową dzierżawy między skarżącym a Agencją Nieruchomości Rolnych OT/W. skarżący nie mógł bez zgody ANR poddzierżawiać czy oddawać w użytkowanie przedmiotu dzierżawy. Stąd zdaniem organu - wobec braku takiej zgody ANR umowa (porozumienie) między skarżącym a "A" sp. z o.o. jest nieważna. Według skarżącego pogląd ten jest oczywiście sprzeczny z treścią art. 698 § 2 kc. Do poddzierżawy nie ma bowiem zastosowania art. 668 k.c. Skarżący powołał na tę okoliczność wyrok Sądu Najwyższego z 7 listopada 1997 r. (III CKN 249/97, LexPolonica nr 327587), gdzie Sąd Najwyższy stwierdził, że: "w wypadku gdy ciążący na dzierżawcy ustawowy obowiązek wyjednania zgody wydzierżawiającego na poddzierżawę nie zostanie wykonany, prawo przewiduje sankcję szczególną, polegającą na przyznaniu wydzierżawiającemu uprawnienia do wypowiedzenia umowy z dzierżawcą - i to ze skutkiem natychmiastowym, przy czym umowa poddzierżawy, choć zawarta bez wymaganej zgody wydzierżawiającego, pozostaje ważna (wyrok SN z dnia 9 czerwca 1959 r. OSPiKA 1961, poz. 31). Tym samym bez wątpliwości umowa (porozumienie) między skarżącym a "A" sp. z o.o. była ważna i już tylko z tego powodu nałożenie na stronę obowiązku zwrotu pobranych płatności ONW nie znajduje podstaw w świetle skutecznego przeniesienia zobowiązania ONW.

Organ uznał, że skarżący pobierając płatności ONW za lata 2006-2009 działał w złej wierze i w konsekwencji nie ma zastosowania 4 letni okres przedawnienia opisany w art. 73 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Według skarżącego jest to sprzeczne z regulacją art. 16 i 110 k.p.a. Płatności ONW zostały przyznane skarżącemu niewzruszonymi decyzjami ostatecznymi, które wiążą organ. W decyzjach tych organ przesądził, że płatności są należne i na dzień ich pobrania takimi były. Pogląd organu, że skarżący pobrał w złej wierze należne płatności jest kuriozalny. Aby organ mógł twierdzić, iż skarżący pobrał płatności w złej wierze, musiałby wykazać, że w 2006 r. skarżący planował przerwanie realizacji zobowiązania ONW w 2010 r. Wydaje się to być z założenia sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym. To samo dotyczy lat następnych. Brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających taki pogląd, a organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym przedmiocie.

Nieprawdziwe jest twierdzenie organu, że zawiadomienie o nienależnym charakterze pobranych świadczeń skierowane zostało do skarżącego dnia [...] stycznia 2012 r. Pismo stanowiące rzekome zawiadomienie było tylko wezwaniem do złożenia wyjaśnień i nie zawierało informacji, że płatności ONW będące przedmiotem tej sprawy uznane zostały przez organ za nienależne. Z wezwania tego wynika expressis verbis, iż organ takiego stanowiska nie prezentuje. Skarżący odpowiedział na to pismo. Złożył wyjaśnienie i dokumenty, które organ uznał za wystarczające zważając na to, że nie podjął postępowania w sprawie zwrotu. Po upływie 2 lat zmienił jednak zdanie w tych samych warunkach prawnych i faktycznych. Naruszyło to zasadę z art. 8 k.p.a. i w dniu [...] lipca 2013 r. organ skierował do strony zawiadomienie o możliwości zwrotu, a następnie wszczął postępowanie i wydał decyzje sprzeczne z poprzednim stanowiskiem.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2015 r. uzupełniającym skargę pełnomocnik skarżącego zarzucił, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa materialnego:

1) § 9 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329) przez niezastosowanie mimo, że strona złożyła do organu oświadczenie o którym mowa w pkt 2 a) oraz załączyła dokument o którym mowa w pkt 2 b).

2) Art. 73 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez niezastosowanie, mimo że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że strona pobrała płatności ONW w dobrej wierze.

3) § 6 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w z. art. 8 k.p.a. przez niezastosowanie i w konsekwencji niedostrzeżenie, że możliwa była wypłata przez ARiMR płatności ONW na rzecz strony w pierwszym roku realizacji zobowiązania ONW od 1 grudnia 2005 r. Tym samym o czasie realizacji zobowiązania ONW nie decydowało działanie strony, a wybór przez organ daty wydania decyzji i wypłaty środków. Zgodnie z zasadą art. 8 k.p.a. strona nie może ponosić konsekwencji wyboru organu, które decyzje wydać wcześniej, a które później i w konsekwencji strona nie może znajdować się w gorszej sytuacji prawnej od osób, w stosunku do których organ wydał decyzję i wypłacił płatności w 2005 r.

4) Art. 245 § 1 k.c. w zw. z pkt 3 porozumienia z dnia [...] marca 2010 r. przez zastosowanie mimo, że z treści porozumienia jednoznacznie wynika, że nie ustanawiało ono ograniczonego prawa rzeczowego - użytkowania.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 8 oraz art. 77 § 4 k.p.a.

W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżący spełnił wymogi powołanego § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ONW. Złożył bowiem do organu I instancji, na wymaganym formularzu i w wymaganym terminie oświadczenie podmiotu przejmującego posiadanie. Do oświadczenia załączono, zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 porozumienie między stroną a podmiotem przejmującym, określające wzajemne prawa i obowiązki. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 150/07), w którym przyjęto, że dla przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego nie jest wymagana szczególna forma prawna. Z art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, oraz z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności wynika jedynie, że przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego musi być potwierdzone umową sprzedaży, umową dzierżawy lub inną umową. Ustawodawca dopuścił zatem potwierdzenie przeniesienia posiadania, nie tylko umową sprzedaży lub dzierżawy, ale każdą inną formą umowy, której treść będzie wystarczająca do ustalenia, że doszło do przeniesienia posiadania. Obowiązujące prawo nie wyklucza przeniesienia posiadania także w drodze ustnej umowy, lecz ze względów dowodowych, wynikających z §2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności, zawarcie takiej umowy powinno być stwierdzone na piśmie, skoro umowa taka ma być dołączona do wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej.

Według skarżącego porozumienie między nim a "A" sp. z o.o. spełnia te wymogi i nie było dotknięte nieważnością.

Skarżący zarzucił, że organ II instancji w odpowiedzi na skargę zmodyfikował ustalenia faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zrezygnował z tezy, iż zawarte przez skarżącego ze spółką "A" sp. z o.o. porozumienie jest nieważne, ponieważ wbrew łączącej wówczas skarżącego z ANR umowie dzierżawy zawarte zostało bez uzyskania zgody wydzierżawiającego. Organ w to miejsce wprowadził ustalenie faktyczne, że porozumienie stanowiło umowę ustanawiającą ograniczone prawo rzeczowe w rozumieniu art. 244 k.c. Konsekwencją tego miał być wymóg formy aktu notarialnego dla zgody właściciela nieruchomości. Ponadto organ wskazał, iż porozumienie to nie może zostać uznane za umowę w ogóle, ponieważ nie jest zatytułowane "umowa" a "porozumienie".

Według skarżącego uzasadnienie zawarte w odpowiedzi na skargę nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nie może dokonywać brakujących ustaleń faktycznych. Przedstawione tam poglądy nie są więc objęte granicami sprawy.

Skarżący z ostrożności procesowej wskazał, że zawarcie umowy polega na złożeniu przez strony zgodnych oświadczeń woli, a nie na wyborze określonego tytułu dokonanej czynności. Ustalenie organu, jakoby zgodnym zamiarem stron i celem umowy było ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości jest sprzeczne z treścią tego porozumienia. Skarżący wskazał na współdzierżawę jako tytuł prawny do nieruchomości. Wynika z tego, że co do zasady jako posiadacz zależny nie może obciążać nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi. Z § 3 porozumienia wynika, że "A" sp. z o.o. w organizacji zobowiązuje się - w przypadku rozwiązania umowy dzierżawy między P. P. a ANR Oddział W. - do podjęcia działań zmierzających do zawarcia własnej umowy dzierżawy tak, aby możliwe było dokończenie zobowiązania ONW P. P. Zatem pogląd organu, jakoby celem porozumienia było ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego jest sprzeczny z logiką - jeżeli na rzecz spółki miałoby być ustanawiane takie prawo, to niezrozumiałe byłoby zobowiązywanie jej do uzyskania dodatkowego tytułu prawnego do nieruchomości, czyli umowy dzierżawy. Zgodnym zamiarem stron i celem porozumienia było oddanie do korzystania działek w zamian za dokończenie zobowiązania ONW skarżącego, co nie wymaga szczególnej formy.

Skarżący podniósł, że z uwagi na art. 73 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 płatności strony nie podlegają zwrotowi. Skarżący w latach 2006-2009 składał wnioski o płatności ONW i je otrzymywał. W 2010 r. przeniósł posiadanie działek na inny podmiot, który złożył stosowne oświadczenie i z którym zawarł pisemne porozumienie, z którego treści wynikało przeniesienie posiadania. Podmiot ten w 2010 r. realizował zobowiązanie ONW na działkach objętych zobowiązaniem ONW skarżącego. Brak jest zatem jakichkolwiek okoliczności potwierdzających brak dobrej wiary po jego stronie w momencie pobierania kolejnych płatności ONW czy zamiaru niewywiązania się ze zobowiązania wieloletniego w tym zakresie. Przenosząc posiadanie skarżący wykazał staranność w uzyskaniu od przejmującego stosownego oświadczenia oraz zawarł z nim odpowiednią umowę, która była następnie w zakresie kontynuacji zobowiązania ONW realizowana. Należy podkreślić, że organ I instancji po uzyskaniu wskazanych dokumentów uznał je również za wystarczające i nie podjął przez 2 lata żadnych działań w zakresie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Skarżący powołał się na analizę pojęcia "dobra wiara" dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1209/11). Sąd ten stwierdził, że w określonej sytuacji faktycznej dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Kwestia właściwego określenia działania beneficjenta w dobrej lub w złej wierze wymaga wskazania, że obowiązujące przepisy prawa w tym przedmiocie nie zawierają żadnych definicji. Pojęcia te wiążą się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie. Ich istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działał zgodnie z prawem. Może to być błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności". Zła wiara nie wie o prawie, ale należy przyjąć, że wiedziałaby, gdyby się zachowała należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępowała rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego. Ocena okoliczności konkretnej sytuacji (np. co do uznania błędu za usprawiedliwiony) i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom. Szczególny przepis prawa może wprowadzić wyraźnie lub w sposób dorozumiany modyfikacje w rozumieniu pojęcia dobrej wiary. Jeżeli przepis tego rodzaju unormowań nie zawiera, powinny być obowiązujące ogólnie przyjęte pojęcia co do rozumienia dobrej i złej wiary z uwagi na zasadę jednolitości systemu prawa.

Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy skarżący wskazał, że przez 5 lat realizował on zobowiązanie ONW. W 6 roku zobowiązania przeniósł posiadanie działek na inny podmiot, który przejął zobowiązanie, a więc zapewnił faktyczną kontynuację zobowiązania zgodnie z wymogami prawa. Nie można mu zatem przypisać złej wiary. Nie przerwał realizacji zobowiązania, a działając w dobrej wierze przeniósł posiadanie i zobowiązanie na osobę trzecią, która w roku 2010 r. prowadziła działalność rolniczą na przekazanych działkach. Działania skarżącego uznał za prawidłowe także organ, chociaż po 2 latach zmienił zdanie. Było więc brak podstaw dla uznania przz organ, że nie zachodzą przesłanki opisane w art. 73 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i nie ma zastosowanie czteroletni okres przedawnienia.

Zgodnie z § 6 pkt 1 i pkt 5 rozporządzenia ONW z 2004, obowiązującego w roku złożenia pierwszego wniosku ONW przez stronę, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR mógł wydać decyzję w przedmiocie płatności już od daty złożenia tego wniosku. Zgodnie z § 6 pkt 6 rozporządzenia płatność mogła zostać zrealizowana już od 1 grudnia 2005 r. Zaskarżona decyzja narusza w tym zakresie zasadę z art. 8 k.p.a., ponieważ okres trwania zobowiązania ONW w rozpatrywanej sprawie wynika nie z przepisów prawa i ich realizacji przez stronę, lecz pozamerytorycznego wyboru przez organ daty wydania decyzji i wypłaty środków. Naruszana jest więc zasada równości wobec prawa, ponieważ osoby, którym organ zechce przyznać i wypłacić płatności wcześniej (bez jakiejkolwiek merytorycznej różnicy), uzyskują skrócenie okresu realizacji zobowiązania ONW o jeden rok. Obarczanie strony skutkami całkowicie uznaniowego i nieuzasadnianego wyboru organu - kto ma mieć dłuższe zobowiązanie ONW, a kto krótsze, w takim samym stanie prawnym i faktycznym, rażąco narusza powyższą zasadę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w granicach określonych w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w wysokości 45.024,22 zł, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W.

Istotne dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy jest to, czy doszło do takiego zaniechania prowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej przed upływem pięcioletniego zobowiązania ONW, którego następstwem był obowiązek zwrotu płatności ONW, jaką wnioskodawca otrzymał na mocy decyzji z dnia [...] maja 2006 r. W sprawie jest niesporne, że skarżący w dniu [...] maja 2005 r. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2005 r. We wniosku zadeklarował do płatności ONW działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 28,31 ha. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Kierownik Biura Powiatowego we W. dnia [...] maja 2006 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał skarżącemu płatność do powierzchni 28,31 ha w wysokości 9.059,20 zł. Kwota ta została przekazana na rachunek bankowy producenta rolnego dnia [...] czerwca 2006 r. Jest to data rozpoczęcia biegu terminu 5 letniego zobowiązania ONW. Wobec tej jasnej prawnie sytuacji pięcioletnie zobowiązanie skarżącego miało się zakończyć [...] czerwca 2011 r. Wszelkie wywody strony skarżącej, których celem jest przesunięcie z mocą wsteczną okresu tego zobowiązania Sąd uznaje więc za bezpodstawne.

W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie jest kwestionowany fakt, że skarżący zawarł porozumienie w sprawie przekazania gruntów objętych płatnościami ONW dnia [...] marca 2010 r. na rzecz "A" Sp. z o.o., a więc w okresie trwania jego 5 letniego zobowiązania ONW. Forma prawna przekazania gruntów nazwana porozumieniem i jej skutki prawne budzą wątpliwości. Nietrafny jest pogląd skarżącego, że przekazał prawnie sporne grunty jako posiadający je faktycznie użytkownik. Skarżący dysponował bowiem tymi gruntami jako ich dzierżawca, a więc osoba mająca tytuł prawny o charakterze obligacyjnym, na podstawie umowy zawartej z ANR. Z umowy tej wynika, że dla skutecznego rozporządzenia prawnego tymi gruntami skarżący był obowiązany uzyskać zgodę ANR. Zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet, skarżący nie mógł przenieść na inną osobę "A" Sp. z o.o. więcej praw, niż sam posiadał. Mając obligacyjny tytuł prawny do przedmiotowych gruntów nie mógł zatem przekazać "A" Sp. z o.o. ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest użytkowanie. Otwartą kwestią w rozpatrywanej sprawie jest to, czy skarżący przekazał takie prawa, a jeśli tak, to jakie to były prawa w sytuacji, gdy nie uzyskał wymaganej zgody ANR.

W aktach administracyjnych sprawy zawarta jest informacja z dnia Oddziału Terenowego we W. Agencji Nieruchomości Rolnych, że umowa dzierżawy na działkę nr [...] została rozwiązana dnia [...] czerwca 2010 r. i w tym dniu została wydana ANR protokołem zdawczo-odbiorczym. "A" Sp. z o.o. nie miała zatem możliwości dokończenia 5 letniego zobowiązania ONW skarżącego. Skarżący powołuje się na § 3 porozumienia z dnia [...] marca 2010 r., z którego wynika, że "A" sp. z o.o. w organizacji zobowiązuje się - w przypadku rozwiązania umowy dzierżawy między P. P. a ANR Oddział W. - do podjęcia działań zmierzających do zawarcia własnej umowy dzierżawy tak, aby możliwe było dokończenie zobowiązania ONW P. P. Z przedstawionej informacji wynika, że nie było to faktycznie i prawnie możliwe. Z informacji tej wynika także, że w dniu [...] października 2012 r. powyższa działka została wydzierżawiona "B" Sp. z o.o.

Żadna ze stron nie kwestionuje, że przeniesiono faktycznie użytkowanie spornych gruntów. W wyniku tego nastąpiło przerwanie wykonywania 5 letniego zobowiązania ONW skarżącego. Stan faktyczny sprawy jest zatem wystarczająco wyjaśniony do jej rozstrzygnięcia. Biorąc to pod uwagę, zarzuty skarżącego w tej kwestii są chybione. W tym kontekście niezrozumiałe jest także powoływanie się przez skarżącego na naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W ustalonym stanie faktycznym tylko spełnienie warunków ściśle określonych przez prawo mogło skarżącego uwolnić od obowiązku zwrotu pobranych dopłat ONW. W terminie przekazania, to jest dnia [...] marca 2010 r. obowiązywały w tej materii przepisy powoływanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz.329). Paragraf 9 ust. 2 pkt 2 a) tego rozporządzenia (obowiązujący do 15 marca 2014 r.) stanowił: jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, zwraca płatność ONW w części, która została przyznana do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, których posiadanie zostało przeniesione na rzecz innego podmiotu, chyba że rolnik złożył niezwłocznie do kierownika biura powiatowego Agencji, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie podmiotu, na którego rzecz zostało przeniesione posiadanie tych działek lub ich części, zawierające zobowiązanie tego podmiotu do kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach ONW.

Przepisy krajowe odzwierciedlają zasadę wyrażoną w art. 36 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, według której w przypadku, gdy podczas okresu ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeżeli zobowiązanie nie jest przekazane, beneficjent jest obowiązany zwrócić przyznane wsparcie. Z tego przepisu wyraźnie wynika, że powinno istnieć nie tylko przekazanie gruntów, ale także wyraźne przekazanie zobowiązania, jako swoista czynność prawna towarzysząca przekazaniu gospodarstwa, dla którego skuteczności niezbędny jest udział właściwego organu.

W rozpatrywanej sprawie takie oświadczenie, w dodatku z wymagającymi skorygowania wadami, wprawdzie datowane na [...] marca 2010 r., zostało złożone dnia [...] stycznia 2012 r., czyli prawie 2 lata po złożeniu tego oświadczenia i to dopiero na wezwanie organu I instancji. Nie można zakwalifikować tego jako działanie niezwłoczne nakazane w powołanym przepisie. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący nie spełnił wskazanych wymogów prawnych. Poprzednio obowiązujące przepisy rozporządzeń zawierały identyczne wymogi, z tym, że w tej materii przewidywały odpowiednio: termin 14 dniowy (z 2004 r.), 30 dniowy (z 2007 r.). W stanie faktycznym badanej sprawy nie istniała zatem możliwość zastosowania w sprawie § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW z 2009 r., ponieważ warunkiem skutecznego przejęcia zobowiązania skarżącego, a tym samym wyłączenia obowiązku zwrotu otrzymanych przez niego płatności było niezwłoczne złożenie oświadczenia przez przejmującego, zawierającego zobowiązanie do kontynuowania przez przejmującego działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem. Praie 2 letni okres, który upłynął od dnia zawarcia porozumienia nie spełnia w sposób oczywisty warunku niezwłoczności.

Wbrew twierdzeniom skarżącego organ I instancji nie był obowiązany do informowania skarżącego o ciążących na nim obowiązkach. Skarżący we wnioskach o przyznanie mu płatności podpisywał oświadczenia, że są mu znane zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zobowiązywał się także niezwłocznie informować na piśmie Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, a ponadto o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności, gdy zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia przez organy orzekające art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz.UE.L 141 z 30.04.2004). Zgodnie z tym przepisem obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Z treści tego przepisu wynika, że jako zasadę przyjmuje się dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze płatności, za wyjątkami sytuacji, gdy beneficjent działał w dobrej wierze.

Analizę pojęcia "dobra wiara" przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11 (LEX nr 1137853). Sąd wyjaśnił między innymi, że występowanie w określonej sytuacji dobrej czy złej wiary wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, że działał zgodnie z prawem. Może to być przekonanie błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta o przesłanki obiektywne, wywodzące się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby to mniemanie było błędne, jeśli tylko ta błędność jest w danych warunkach usprawiedliwiona. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Występowanie dobrej lub złej wiary oparte jest więc mniemaniu, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności". Zła wiara nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałaby, gdyby się zachowała należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępowała rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego. Ocena okoliczności konkretnej sytuacji (np. co do uznania błędu za usprawiedliwiony) i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana surowym i ostrym kryteriom. Szczególny przepis prawa może oczywiście wprowadzić w sposób wyraźny lub dorozumiany pewne modyfikacje w rozumieniu pojęcia dobrej wiary. Badany przepis tego rodzaju unormowań nie zawiera. Zatem obowiązujące w tym względzie powinny być ogólnie przyjęte pojęcia co do rozumienia dobrej i złej wiary z uwagi na zasadę jednolitości systemu prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu organ II instancji prawidłowo przyjął, że skarżący w ciągu kilku lat pobierania płatności i składaniu oświadczeń o zapoznaniu się z zasadami ich przyznawania, powinien znać te zasady i miał obowiązek stosować się do nich. Powinien więc w przypadku zaniechania działalności rolniczej z powodu przekazania gruntów innemu podmiotowi powiadomić organ o tej okoliczności, która miała istotne znaczenie, zmieniająca zasadniczo jego sytuację prawną jako osoby, która podjęła zobowiązania ONW. Skarżący miał przecież świadomość, że podjął się prowadzenia działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach w okresie 5 letnim i o konsekwencjach przerwania zobowiązania, także o charakterze finansowym. Zakończenie tej działalności wcześniej obowiązywało go do niezwłocznego powiadomienia o zaistniałej sytuacji Biuro Powiatowe ARiMR.

Istnienie dobrej lub złej wiary oparte jest o wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Brak zgłoszenia przez skarżącego informacji o zaprzestaniu gospodarowania na gruntach objętych zobowiązaniem ONW nie wynikał jednak z usprawiedliwionego błędu. Skarżący posiadał bowiem wiedzę dotyczącą jego praw i obowiązków związanych z płatnościami ONW. Niezgłoszenie w terminie niezwłocznym organowi administracji istotnych informacji wynikało jedynie z jego niedbalstwa. Skarżący pozostawał zatem w złej wierze i w tej sytuacji obowiązuje go 10 letni termin przedawnienia. Nie może mieć dla tego ustalenia podnoszone przez skarżącego to, że płatności za lata 2005 - 2008 pobierał w dobrej wierze.

Nie ma też znaczenia dla obowiązku zwrotu płatności podnoszona przez skarżącego okoliczność, że skarżący uzyskał w dobrej wierze płatności na podstawie ostatecznych, niewzruszonych decyzji administracyjnych. Obowiązek zwrotu dotyczy właśnie takich sytuacji i wynika ze szczególnej podstawy prawnej, w której beneficjent płatności ONW przerwał realizacją 5 letniego zobowiązania ONW.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie dał organowi podstawę do stwierdzenia, że skarżący nie wykonał zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej przez okres co najmniej pięciu lat, przekazał grunty objęte zobowiązaniem innej osobie, która nie przejęła jego zobowiązania. Zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej skutkuje zatem sankcjami przewidzianymi w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem, producent rolny zwraca całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, gdy zaniechał tej działalności na wszystkich działkach rolnych położonych na obszarach ONW.

Organ II instancji trafnie podkreślił, że płatności z tytułu ONW za lata 2005 - 2009 przyznane skarżącemu pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji", Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW) oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na finansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których jest mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy.

Płatnością nienależną jest płatność przyznana niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianymi dla danej płatności. Ponieważ przepisy nie definiują płatności nienależnej, jej znaczenie określane jest biorąc pod uwagę warunki płatności należnej. Jeśli zostanie ustalone, że po dokonaniu wypłat uchybiono któremukolwiek z warunków, oznacza to nieprawidłowe wydatkowanie kwot pomocy, których zwrotu, jako płatności nienależnej należy dochodzić w oparciu o procedury przyjęte przez państwo. Środki przeznaczone na wypłaty z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji" i Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW) podlegają zaostrzonemu reżimowi w zakresie zwłaszcza ich wydatkowania oraz zwrotu, jako wydatki ze środków publicznych (zob. np. art. 5 ust. 3 pkt 4 lit. a i c, art. 202 ust. 1, art. 212 ustawy o finansach publicznych).

Jak już stwierdzono, zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej skutkuje sankcjami przewidzianymi w § 9 ust. 2 pkt. 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych płatności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. ustalił prawidłowo, że w świetle powołanych przepisów skarżący ma obowiązek zwrotu pobranych płatności, a organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.