Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2115/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1392
law: Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2372/18 w sprawie ze skargi O. Y. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt stały oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 18 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2372/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. Y. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 29 grudnia 2016 r. O. Y. złożyła do Wojewody [...] wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, powołując się w uzasadnieniu wniosku na swoje polskie pochodzenie poprzez swojego dziadka ze strony ojca, który posiadał w przeszłości obywatelstwo polskie. Cudzoziemka wniosła o udzielenie przedmiotowego zezwolenia powołując się na zapisy art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach.

Pismem z 5 stycznia 2017 r. Wojewoda wezwał cudzoziemkę do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie dokumentów potwierdzających, że co najmniej jedno z jej rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków było narodowości polskiej albo dokumentów potwierdzających, że w przeszłości cudzoziemka posiadała obywatelstwo polskie lub co najmniej jedno z jej rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków posiadało w przeszłości obywatelstwo polskie, dokumentów potwierdzających zamiar osiedlenia się przez cudzoziemkę w Polsce na stałe.

W dniu 21 marca 2017 r. odbyło się przesłuchanie cudzoziemki na okoliczność związków z polskością. Cudzoziemka zadeklarowała do protokołu przesłuchania, że zna język polski w stopniu komunikatywnym, potrafi mówić i czytać w języku polskim. Podczas przesłuchania cudzoziemka zadeklarowała, iż jest narodowości polskiej, gdyż posiada polskie korzenie ze strony ojca. Oświadczyła, że jej dziadek I. I. służył w wojsku polskim w 1939 r. Wyraziła również zamiar osiedlenia się w Polsce na stałe. Cudzoziemka oświadczyła, że w jej rodzinie są kultywowane polskie tradycje i zwyczaje. Jednocześnie zobowiązała się, że dołączy do akt sprawy dokumenty z Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej potwierdzające odbywanie służby wojskowej przez dziadka.

Następnie w dniu 23 marca 2017 r. cudzoziemka przedłożyła kserokopię wtórnika własnego aktu urodzenia, bez wpisu o narodowości rodziców – M. I. i N. I., kserokopię odpisu aktu ślubu, bez wpisu o narodowości, kserokopię odpisu aktu urodzenia ojca – N. I., z wpisem o [...] narodowości dziadków – I. I. i E. I., kserokopię wypisu z Rejestru Państwowego Aktów Stanu Cywilnego Obywateli [...] dot. urodzenia dziadka – I. I., z wpisem o [...] narodowości pradziadków – S. I. i A. I., kserokopię legitymacji odznaczeniowej dla I. I., wydanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wraz z pismem przewodnim Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej zaadresowanym na I. I.

Dodatkowo w dniu 30 marca 2017 r. cudzoziemka przedłożyła wydruk e-maila z Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z informacją, że I. I. został odznaczony medalem "Za udział w wojnie obronnej 1939" i odbywał służbę w Wojsku Polskim w latach 1936-1938, bez imienia ojca i daty urodzenia I. I.

Pismem z 18 kwietnia 2017 r. Wojewoda wezwał cudzoziemkę do dostarczenia potwierdzenia z Centralnego Archiwum Wojskowego w Warszawie, że dziadek cudzoziemki I. I. odbywał służbę w Wojsku Polskim w latach 1936-1938, zaś pismem z 26 maja 2017 r. do dostarczenia dokumentów potwierdzających, że co najmniej jedno z jej rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków było narodowości polskiej oraz dokumentów potwierdzających zamiar osiedlenia się w Polsce na stałe.

W dniu 19 lipca 2017 r. cudzoziemka złożyła wyjaśnienia wraz z załączoną kserokopią zaświadczenia z [...] lipca 2017 r. z Wojskowego Biura Historycznego Centralnego Archiwum Wojskowego.

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 197 ust. 1 pkt 1, art. 201 ust. 1 w zw. z art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.) odmówił udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wskazując, że nie udokumentowała ona, że jedno z jej rodziców lub dziadków albo oboje pradziadków było narodowości polskiej. Organ I instancji odniósł się do spełnienia przez cudzoziemkę drugiej z przesłanek wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o repatriacji stwierdzając, że cudzoziemka wykazała w sposób wystarczający swój związek z polskością.

Cudzoziemka złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i udzielenie jej wnioskowanego zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W toku postępowania odwoławczego pismem z 7 lutego 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wezwał cudzoziemkę do przedłożenia dokumentów potwierdzających, że co najmniej jedno z jej rodziców lub dziadków lub dwoje pradziadków posiadało narodowość polską oraz o dostarczenie dokumentów potwierdzających posiadanie przez nią pokrewieństwa z ww. osobami. W odpowiedzi na wezwanie cudzoziemka oświadczyła, że posiada wyłącznie dokumenty potwierdzające obywatelstwo polskie jej dziadka I. I.

Po rozpatrzeniu odwołania Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 197 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 12 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 107) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewoda [...] z [...] września 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że cudzoziemka nie udokumentowała, że co najmniej jedno z jej rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków było narodowości polskiej. Cudzoziemka nie spełnia pierwszej (z dwóch) przesłanki do udzielenia jej zezwolenia na pobyt stały określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji, ponieważ z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że jej przodkowie posiadali narodowość [...].

O. Y. wniosła skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w której zarzuciła wydanie zaskarżonego aktu z naruszeniem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podnosząc, że przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy zarówno organ I, jak i II instancji nie wziął pod uwagę konstytucyjnej zasady "lex retro non agit" – prawo nie działa wstecz. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo wskazała, że organ powinien uzasadnić odstąpienie od zasady lex retro non agit, a przepisy zmieniające stan prawny powinny w wyraźny sposób wskazywać uzasadnienie odstąpienia od tej konstytucyjnej zasady. Nowelizacja ustawy o repatriacji nie zawiera uzasadnienia odstąpienia od zasady lex retro non agit, a art. 10 ustawy o zmianie ustawy o repatriacji wyraźnie wskazuje, że organ przy rozpatrywaniu spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy powinien stosować przepisy wcześniejsze. Wskazał także, że ustawa zmieniająca zawiera przepisy przejściowe, które wskazują na zasadność stosowania do wszczętych postępowań przepisów dotychczasowych. Zarówno organ I jak i II instancji dokonał błędnej interpretacji ustawy zmieniającej oraz naruszył zasadę niedziałania prawa wstecz wynikającą z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a potwierdzoną w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego w Kodeksie postępowania administracyjnego w rozdziale 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę nie podzielił jej zarzutów i w konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że podstawą ubiegania się przez skarżącą o zezwolenie na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej był art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2017, poz. 2206 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach), zgodnie z którym zezwolenia na pobyt stały udziela się cudzoziemcowi na czas nieoznaczony, na jego wniosek, jeżeli jest osobą o polskim pochodzeniu i zamierza osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. W myśl zaś art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach do ustalenia polskiego pochodzenia osoby, o której mowa w ust. 1 pkt 3, stosuje się przepisy art. 5 ust. 1 oraz odpowiednio przepisy art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. 2014, poz. 1392, z 2015, poz. 1274 oraz z 2017, poz. 60, 858 i 2282).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. 2018, poz. 609) – w brzmieniu obowiązującym 8 czerwca 2018 r. – za osobę polskiego pochodzenia, w rozumieniu niniejszej ustawy, uznaje się osobę deklarującą narodowość polską i spełniającą łącznie następujące warunki: 1) co najmniej jedno z jej rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków było narodowości polskiej; 2) wykaże ona swój związek z polskością. Z kolei w art. 5 ust. 3 ustawy o repatriacji przewidziano, że warunek określony w ust. 1 pkt 1 uważa się za spełniony, jeżeli co najmniej jedno z rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków wnioskodawcy potwierdziło swoją przynależność do Narodu Polskiego przez, w szczególności, pielęgnowanie polskich tradycji i zwyczajów.

Sąd Wojewódzki wskazał, że z dniem 1 maja 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 858; dalej: ustawa nowelizująca). Na mocy art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej zostało zmienione brzmienie art. 5 ustawy o repatriacji. Został uchylony art. 5 ust. 2 ustawy o repatriacji, który statuował samodzielną podstawę uznania cudzoziemca za osobę polskiego pochodzenia w związku z tym, że on sam lub jego wstępni – co najmniej jeden z rodziców, co najmniej jeden z dziadków, co najmniej dwoje z pradziadków – posiadali w przeszłości obywatelstwo polskie i cudzoziemiec ten wykaże swój związek z polskością, w szczególności przez pielęgnowanie polskiej mowy, polskich tradycji i zwyczajów. Zostało również zmienione brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o repatriacji. W obecnym stanie prawnym brak jest już przykładowego katalogu przejawów związków z polskością, tj. pielęgnowania polskiej mowy, polskich tradycji i zwyczajów. Jednocześnie zostało zmienione brzmienie art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. W wyniku tejże zmiany w chwili obecnej przepis ten odsyła w zakresie ustalania polskiego pochodzenia wyłącznie do art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji. W konsekwencji, po 30 kwietnia 2017 r., okoliczność posiadania w przeszłości obywatelstwa polskiego lub też okoliczność posiadania wstępnych (co najmniej jednego z rodziców, co najmniej jednego z dziadków lub co najmniej dwojga pradziadków), którzy w przeszłości posiadaliby obywatelstwo polskie, przestała mieć znaczenie dla udzielenia zezwolenia na pobyt stały na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Ustawodawca uchylając z dniem 1 maja 2017 r. art. 5 ust. 2 ustawy o repatriacji oraz dokonując równocześnie odpowiednich zmiany art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie wprowadził – w odniesieniu do spraw o zezwolenie na pobyt stały – przepisów przejściowych, które nakazywałyby do spraw wszczętych i niezakończonych stosować przepisy dotychczasowe. Zatem w odniesieniu do postępowania prowadzonego na wniosek skarżącej zastosowanie znalazła zasada bezpośredniego działania ustawy nowej. Odnosząc się do sformowanego w skardze zarzutu braku zastosowania przez organ art. 10 ustawy nowelizujących odsyłającego do przepisów dotychczasowych, należy wskazać, że ma on zastosowanie wyłącznie w przypadku postępowań prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o repatriacji, a zatem postępowań, w których właściwość organów, rozwiązania proceduralne oraz przepisy prawa materialnego, uregulowane są w tej ustawie, nie zaś przepisów ustawy o cudzoziemcach. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały jest odrębnie uregulowane w ustawie o cudzoziemcach, która odsyła tylko do odpowiednich przepisów ustawy o repatriacji. W tej sytuacji, mając na uwadze zasadę praworządności prowadzącą do stosowania przepisów ustawy obowiązującej w dacie orzekania w drodze indywidualnego aktu administracyjnego skład orzekający podziela stanowisko organu, że w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt stały, w których rozważana jest okoliczność stypizowana w art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, które to postępowania zostały wszczęte przed dniem 1 maja 2017 r. i niezakończone do tego dnia decyzją ostateczną, powinny być stosowane przepisy prawa materialnego w brzmieniu, jakim nadała ustawa nowelizująca.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego stosując przepisy ustawy o cudzoziemcach i ustawy o repatriacji w brzemieniu zmienionym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw organ prawidłowo ustalił, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie przedłożyła dokumentów potwierdzających polską narodowość jej wstępnych. Ustawa o cudzoziemcach, ani ustawa o repatriacji, nie przewiduje domniemań prawnych ułatwiających zainteresowanemu podmiotowi dowodzenie polskiego pochodzenia określonych wstępnych wnioskodawcy. Oznacza to, że polskie pochodzenie wywodzone z polskiej narodowości przodków wnioskodawcy (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji) powinno być udowodnione, a nie tylko uprawdopodobnione. Przy czym to wnioskodawcę obciążają negatywne skutki nieudowodnienia określonych faktów, istotnych z punktu widzenia relewantnych norm prawa materialnego. Zdaniem Sądu w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada prawa dowodowego, zgodnie z którą ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Tymczasem dokumenty przedłożone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego nie tylko nie wskazują na polską narodowość jej wstępnych, lecz w sposób jednoznaczny wskazują, że posiadali oni narodowość [...]. Z treści odpisu aktu urodzenia ojca skarżącej N. I. wynika, że jego rodzice posiadali narodowość [...]. Narodowość [...] posiadali również rodzice dziadka skarżącej I. I. Ustalenia te nie były kwestionowane przez skarżącą w toku niniejszego postępowania. Jednocześnie wskazane dokumenty potwierdzają, że przodkowie skarżącej urodzili się na terytorium należącym wówczas do II Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt urodzenia się na terytorium II Rzeczypospolitej Polskiej nie jest równoznaczny z faktem posiadania narodowości polskiej. Skarżąca deklarowała narodowość polską powołując się na posiadanie przez jej dziadka ze strony ojca obywatelstwa polskiego. Chociaż przedłożone dokumenty w postaci legitymacji odznaczeniowej wystawionej na dane I. I., kopia pisma Konsula Rzeczypospolitej [...] z 19 kwietnia 2000 r. w sprawie przyznanego I. I. medalu za udział w wojnie obronnej w 1939 r., zaświadczenia z Wojskowego Biura Historycznego potwierdzające pełnienie służby w Wojsku Polskim przez I. I. wskazują, że dziadek skarżącej był obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej, to z uwagi na uchylenie z dniem 1 maja 2017 r. art. 5 ust. 2 ustawy o repatriacji ewentualne wykazanie obywatelstwa polskiego wstępnych skarżącej nie jest alternatywą wobec określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji obowiązku wykazania, że co najmniej jedno z jej rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków było narodowości polskiej. Skarżąca nie przedstawiła dowodu wskazującego na narodowość polską swoich wstępnych, ograniczając się do twierdzenia o posiadaniu obywatelstwa polskiego przez dziadka ojczystego. Z akt sprawy nie wynika, aby organ dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w szczególności aby organ nie przeprowadził dowodów zawnioskowanych przez stronę.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego niezasadna jest również argumentacja skarżącej, że po 1 maja 2017 r. istniała niespójności w ramach systemu prawa polskiego w zakresie stwierdzania polskiego pochodzenia. W ocenie skarżącej we wskazanym okresie obowiązywały dwie ustawy, które regulowały odmiennie kwestię stwierdzania polskiego pochodzenia cudzoziemców. Oprócz ustawy o repatriacji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą obowiązywała również ustawa z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. 2017, poz. 1459), która w art. 2 ust. 1 pkt 3 zawierała odesłanie do wstępnych, którzy posiadali obywatelstwo polskie. Argumentacja skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem regulacja art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wskazuje w sposób jednoznaczny, że do ustalenia polskiego pochodzenia stosuje się wyłącznie przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji. Zatem organ nie mógł posiłkować się przepisami innych ustaw celem wydania korzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O. Y., zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz, 858), polegające na braku uzasadnienia przez organ, a następnie orzekający Sąd, odstąpienia od zasady lex retro non agit, podczas gdy nowelizacja ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. 2000 Nr 106, poz. 1118) nie zawiera uzasadnienia odstąpienia od zasady lex retro non agit, a art. 10 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw wyraźnie wskazuje na zasadę, którą powinny kierować się organy stosujące nowe przepisy przy rozpatrywaniu spraw na podstawie ustawy o repatriacji w brzmieniu wcześniejszym, przy czym zarzut skarżącej w tym zakresie nie został rozpoznany przez organ, ani orzekający Sąd;

2. na podstawie art 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o repatriacji w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lutego 2018 r. polegające na uznaniu, iż do oceny prawnomaterialnej sprawy powinny zostać zastosowane przepisy obowiązujące przed datą orzekania, podczas gdy należało zastosować przepisy obowiązujące w dniu orzekania, a ponadto należycie wyjaśnić przesłanki jakimi kierowano się przy wydawaniu przedmiotowej decyzji, a następnie wyroku WSA;

3. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego (niedostrzeżenie naruszeń przez organ przepisów postępowania administracyjnego), polegające na dokonaniu analizy przesłanek określonych w zmienionej ustawie o repatriacji, bez analizy całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, a także braku zastosowania otwartego katalogu dowodów, jako podstawy ustaleń przyjętych w sprawie.

W skardze kasacyjnej wniesiono na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i wydanie orzeczenia rozstrzygającego w całości co do istoty sprawy poprzez udzielenie na rzecz skarżącej zezwolenia na pobyt stały, jak też zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądu I instancji w całości, jak też zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przedstawił obszerną argumentację uzasadniającą zarzuty skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji uznały, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, czy też – jak wnioskuje skarżąca kasacyjnie –organ powinien zastosować przepisy tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku. Oceniając sytuację cudzoziemki w takim właśnie zakresie należało uznać, że wykładnia przepisów prawa materialnego przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji oraz organ administracji jest prawidłowa.

Nietrafnie skarżąca kasacyjnie podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem konstytucyjnej zasady lex retro non agit. Wskazana zasada jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i przewiduje, że prawo nie powinno być stosowane wstecznie, a zatem do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie. Nie oznacza to jednak, że reguła ta zakazuje ustawodawcy zmiany prawa, nawet w sposób niekorzystny dla obywateli. Niekwestionowane przez skarżącą kasacyjnie ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie nie dawały podstaw do przyjęcia, że w wyniku zastosowania ustaw obowiązujących w dacie orzekania skarżąca traci nabyte wcześniej prawo (do takiego stwierdzenia sprowadza się zakaz wynikający z zasady lex retro non agit), albowiem skarżąca żadnego prawa nie nabyła. Ustawodawca w art. 52 ust. 5 Konstytucji RP wskazał jedynie, że osoba, której pochodzenie polskie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą, może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. Oznacza to, że ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki pozwalające na udzielenie omawianego zezwolenia, winny być każdorazowo oceniane wg przepisów ustawy, które mają zastosowanie w momencie orzekania. Gdyby obowiązująca zasada, jak zdaje się uzasadniać zarzuty skargi kasacyjnej jej autor, była regułą, że w każdej sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie składania wniosku, to brak byłoby podstaw do wprowadzenia w ustawach zmieniających przepisów intertemporalnych. Tymczasem w ugruntowanym, jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. konkretyzująca ten sam zapis zawarty w art. 7 Konstytucji RP wskazuje na obowiązek organów administracji rozpoznawania i rozstrzygania spraw na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Jedynie w wyjątkowej sytuacji zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania (tak jak w niniejszej sprawie) może powodować konieczność zastosowania przepisów "starych", o ile ustawodawca zawarł takie regulacje intertemporalne. A zatem nie jest naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz sytuacja, gdy organ dla ustalenia przesłanek do rozpoznania wniosku stosuje przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ. Podobne stanowisko, w tym m.in. co do spraw dotyczących zezwolenia na pobyt stały w oparciu o art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 2887/19 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

Konkludując, nietrafnie skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem ww. zasady, co stanowiło uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy o repatriacji i niektórych innych ustaw. Zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo podkreśliły, że ww. przepis (art. 10 ustawy zmieniającej) nakazywał stosowanie przepisów obowiązujących w dacie składania wniosku, ale jedynie w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o repatriacji. Przepis ten wprost odnosi się do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy "zmienianej w art. 1", pomimo iż nowela ta zmieniała także inne ustawy, w tym ustawę o cudzoziemcach. Znamienne jest również to, że to właśnie ta ustawa dokonała zmian z treści art. 195 ust. 2 ostatniej z wymienionych ustaw poprzez nadanie mu brzmienia "Do ustalenia polskiego pochodzenia osoby, o której mowa w ust. 1 pkt 3, stosuje się przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1392, z 2015 r. poz. 1274 oraz z 2017 r. poz. 60 i 858)." Gdyby zatem intencją ustawodawcy było stosowanie wprowadzonej w art. 10 zasady również do innych zmienianych ustaw, to nie wprowadziłby ograniczenia jedynie do konkretnej ustawy. Co więcej, wykładnia tego przepisu a contrario wprost stanowi, iż art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach winien być stosowany w brzmieniu obowiązujących w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez organ. Za powyższym przemawia również fakt, że niniejsze postępowanie o zezwolenie na pobyt stały prowadzone jest na podstawie ustawy o cudzoziemcach. Art. 195 ust. 2 odsyła jedynie do ustawy o repatriacji w wąskim zakresie, a mianowicie sposobu ustalenia polskiego pochodzenia, co jest o tyle logiczne i uzasadnione, że ustawodawca powinien dążyć do tego, aby te same pojęcia w różnych aktach prawnych miały takie samo znaczenie.

Konkludując, art. 10 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, a co za tym idzie ani organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji nie mogły go naruszyć w sposób wskazany przez skarżącą kasacyjnie.

Konsekwencją przyjętego wyżej stanowiska jest również uznanie za nieuzasadniony zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 i 6 ust. 2 ustawy o repatriacji. Jak zostało wyżej wskazane nowela z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmieniła brzmienie art. 195 ust. 2 w ten sposób, że zawiera odesłanie jedynie do art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji w miejsce dotychczasowego odesłania do art. 5 ust. 1-3 tej ustawy. Oznacza to, że dla ustalenia, czy wnioskodawca posiada polskie pochodzenie, niezbędne jest wykazanie przez niego związku z polskością oraz tego, że co najmniej jedno z jego rodziców lub dziadków lub dwoje pradziadków było narodowości polskiej. W konsekwencji wyżej wymienionej zmiany nie ma zastosowania dla ustalenia powyższego ust. 3 art. 5 ustawy o repatriacji, mimo że w swej treści odnosi się on do ust. 1 (pkt 1). Gdyby wolą ustawodawcy zmieniającego treść art. 195 ust. 2 było ustalenie, że w sprawach dotyczących udzielenia zgody na pobyt stały można było dowodzić polskiego pochodzenia w sposób określony również w art. 5 ust. 3, to z pewnością nie ograniczyłby zastosowania tego przepisu tylko do ust. 1, tym bardziej, że w poprzednim brzmieniu ustawodawca odsyłał do ust. 1- 3 wskazanej ustawy. Było to zatem z pewnością celowe działanie ustawodawcy.

Podsumowując, trafnie w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji ocenił, że pomimo iż wniosek skarżącej został złożony w dniu 29 grudnia 2016 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., to w sprawie miały zastosowanie art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania. W konsekwencji powyższego organ, wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, nie miał podstaw do uznania, że skarżąca posiada narodowość polską w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy o repatriacji. Podstawą do ustalenia narodowości skarżącej mógł być jedynie art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji. Tym samym zarzut skarżącej kasacyjnie, który sprowadza się do niezastosowania ust. 3 tej normy, nie zasługuje na uwzględnienie. Natomiast niezależnie od wskazań zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu zauważa, że w prawomocnym wyroku z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2371/18 ze skargi S. I. (męża skarżącej) Sąd pierwszej instancji dokonał odmiennej wykładni omawianego przepisu. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny jednak nie podziela i nie jest nim związany w rozumieniu art. 153 ani art. 170 p.p.s.a.

Wobec uznania, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, należało ocenić jako nieuzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organy administracji wielokrotnie wzywały skarżącą do przedłożenia dokumentów, które wskazywałyby, że co najmniej jedno z rodziców lub dziadków lub oboje pradziadkowie byli osobami narodowości polskiej. Na podstawie przedłożonych przez skarżącą dokumentów organy ustaliły, że wprawdzie jej przodkowie (zwłaszcza dziadek) byli obywatelami polskimi, jednakże nie tylko nie można z nich wywieść, że posiadali również polską narodowość, lecz wręcz należało za organem przyjąć, że byli narodowości [...]. Dokonanych w tym zakresie ustaleń faktycznych skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała. Rację ma przy tym Sąd pierwszej instancji wskazując, że po pierwsze po 30 kwietnia 2017 r. okoliczność posiadania w przeszłości obywatelstwa polskiego przez stronę lub jej wstępnych pozostaje bez znaczenia dla zaistnienia przesłanki do udzielenia zgody na pobyt stały w oparciu o art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach oraz że w obecnym stanie prawnym polskie pochodzenie wywodzone z polskiej narodowości przodków powinno być udowodnione, a nie tylko uprawdopodobnione, a ciężar dowodu powyższego spoczywa na wnioskodawcy.

Tym samym jako nieuzasadnione należało uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnosiły się do nienależycie ustalonego stanu faktycznego. Zadaniem organu było ustalenie, czy co najmniej jedno z rodziców lub dziadków lub dwoje pradziadków skarżącej posiadało narodowość polską (organ przyznał, że skarżąca wykazała związek z polskością). W takim zakresie postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a skarżąca kasacyjnie ustaleń tych nie kwestionowała.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że prawidłowo organy administracji uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanek wymienionych w art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, które pozwalałyby udzielić jej zgodę na pobyt stały, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.