Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1191/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 31, art. 201 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 284 ust. 2, art. 3 pkt 20 lit. a, art. 292 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 3 pkt 1 oraz art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 908/18 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 lipca 2018 r. nr SKO.4170.40.2018 w przedmiocie określenia opłaty z tytułu wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 908/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A.R. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 lipca 2018 r. nr SKO.4170.40.2018 w przedmiocie określenia opłaty z tytułu wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie:

- prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 z późn. zm., dalej: "p.o.ś.") w zw. z art. 84 i 217 Konstytucji - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu niekorzystnej dla skarżącej interpretacji przepisu, w świetle której cztery kurniki zlokalizowane w miejscowości G. na działkach ewidencyjnych nr [...],[...]1, [...]2 oraz [...]3 stanowią jedną instalację, podczas gdy taka interpretacja nie ma oparcia w literalnym brzmieniu przepisu, albowiem kurniki te nie są ze sobą powiązane technologicznie ani nie znajdują się na terenie jednego zakładu, wobec czego należy je zakwalifikować jako cztery odrębne instalacje;

2. art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 31 oraz art. 201 ust. 1 p.o.ś. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wszystkie cztery kurniki zlokalizowane w miejscowości G. na dziatkach ewidencyjnych nr [...], [...]1, [...]2 oraz [...]3 stanowiły w okresie objętym decyzją organu I instancji jedną instalację wymagającą uzyskania pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy dwa z tych kurników były w tym okresie eksploatowane przez L.R., wobec czego to L. R. - a nie skarżąca, która w wyniku użyczenia działek utraciła nad nimi władanie - był wówczas prowadzącym te instalacje, wobec czego nie ma podstaw do traktowania wszystkich czterech kurników łącznie w świetle przesłanek aktualizacji obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego;

3. art. 201 ust. 1 p.o.ś. w zw. z ust. 6 pkt 8 lit. a załącznika do Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości z dnia 27 sierpnia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1169) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie będące rezultatem wadliwego przyjęcia, że kurniki prowadzone przez skarżącą objęte były obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy kurniki te stanowiły odrębne instalacje, każda o liczbie stanowisk nieprzekraczającej limitu określonego w rozporządzeniu (40 000), a ponadto z uwagi na wzajemne oddalenie oraz brak łączności przestrzennej instalacje te nie znajdowały się na terenie jednego zakładu, wobec czego nie mogły zostać zakwalifikowane jako instalacje, których prowadzenie wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego;

4. art. 288 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 284 ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2018 r.) w zw. z art. 3 pkt 20 lit. a p.o.ś. w zw. art. 3 pkt 1 oraz art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2014 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2168; dalej: u.s.d.g.) - poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że skarżąca była obowiązana do uiszczania opłat z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, podczas gdy w świetle powołanych przepisów nie ciążył na niej taki obowiązek, albowiem była osobą fizyczną niebędącą przedsiębiorcą, a ponadto korzystanie przez nią ze środowiska nie wymagało uzyskania pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska, wobec czego zastosowanie znajduje art. 284 ust. 2 p.o.ś. a contrario;

5. art. 292 pkt 1 p.o.ś. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące podwyższeniem wymierzonych opłat z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza o 500% z uwagi na korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, podczas gdy:

a) skarżąca nie była obowiązana do ubiegania się o wydanie pozwolenia,

b) przepis ma charakter sankcyjny i jego automatyczne zastosowanie - nawet w razie przyjęcia, że pozwolenie było wymagane - było nieuzasadnione w sytuacji, gdy nie rozważono przyczyn, dla których skarżąca nie ubiegała się o pozwolenie, w szczególności związanych ze stanowiskami zajętymi w tym zakresie przez inne organy powołane do ochrony środowiska, tj. WIOŚ oraz Starostę Pajęczańskiego;

- przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia w zakresie dot. ustalenia, że kurniki znajdujące się w miejscowości G. na działkach ewidencyjnych nr [...], [...]1, [...]2 oraz [...]3 stanowiły jedną instalację wymagającą uzyskania pozwolenia zintegrowanego, oraz poprzestanie na powtórzeniu argumentacji sformułowanej w uzasadnieniu decyzji SKO, która to argumentacja również cechowała się brakami w zakresie wyjaśnienia, w oparciu o jaką podstawę prawną kurniki zostały zakwalifikowane jako jedna instalacja oraz jakiego rodzaju korelacje występujące między kurnikami uzasadniały potraktowanie ich w ten sposób

- co skutkowało nieprzeprowadzeniem rzeczywistej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku;

2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że SKO niedostatecznie wyjaśniło podstawę faktycznej i prawną rozstrzygnięcia w zakresie dot. ustalenia, że kurniki znajdujące się w miejscowości G. na działkach ewidencyjnych nr [...], [...]1, [...]2 oraz [...]3 stanowiły jedną instalację wymagającą uzyskania pozwolenia zintegrowanego, oraz poprzestał na arbitralnym stwierdzeniu, że korelacje występujące między kurnikami uzasadniają taką ich kwalifikację

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, że SKO nie przeprowadziło rzeczywistej kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji;

3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 6 lit. b p.o.ś. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że SKO zaniechało zgromadzenia i oceny materiału dowodowego na okoliczność ustalenia, czy kurniki znajdujące się w miejscowości G. na działkach ewidencyjnych nr [...], [...]1, [...]2 oraz [...]3 są ze sobą powiązane, a jeśli tak, to jaki charakter mają te powiązania, a w konsekwencji przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, stwierdzając arbitralnie, że korelacje występujące między kurnikami uzasadniają zakwalifikowanie ich jako jednej instalacji wymagającej uzyskania pozwolenia zintegrowanego

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, że została wydane w oparciu o wadliwe założenie, że kurniki prowadzone przez skarżącą objęte były obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy przeprowadzenie wszechstronnej analizy prawidłowo zebranego materiału dowodowego pozwoliłoby na dokonanie prawidłowej subsumpcji w świetle określonych w przepisach p.o.ś. pojęć instalacji i zakładu;

4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że SKO wadliwe przyjęło, że Wojewódzki inspektor Ochrony Środowiska (WIOŚ) w Łodzi nie przeprowadzał żadnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie instalacji, a w protokole kontroli zamieszczono jedynie uwagę o nieuregulowanym stanie formalno-prawnym dot. emisji zanieczyszczeń, podczas gdy w protokole tym wprost stwierdzono, że każdy z kurników jest osobną instalacją oraz że wymaga zgłoszenia (nie pozwolenia), a ponadto w zarządzeniu pokontrolnym z dnia 9 stycznia 2014 r. WIOŚ zarządził wystąpienie do wójta Gminy R. w sprawie zgłoszenia Instalacji znajdujących się na terenie fermy A.R., stwierdzając jednoznacznie, że w skład fermy wchodzą cztery Instalacje (a nie jedna instalacja)

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, że - nawet przy przyjęciu, że pozwolenie było wymagane

- dokonanie prawidłowych ustaleń w ww. zakresie pozwoliłoby na dokonanie oceny przyczyn, dla których skarżąca nie ubiegała się o pozwolenie, a w konsekwencji mogło skutkować odstąpieniem od wymierzenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 292 p.o.ś.;

5. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 i 217 Konstytucji - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że SKO oparło rozstrzygnięcie na niekorzystanej dla skarżącej i niemającej oparcia w literalnym brzmieniu przepisów celowościowej wykładni pojęcia "instalacja'' (art. 3 pkt 6 p.o.ś.), rezygnując całkowicie z zastosowania reguł wykładni językowej, podczas gdy przepis ten stanowi podstawę nałożenia obowiązku daninowego, a jego treść nie jest jednoznaczna i budzi uzasadnione wątpliwości, co wyrażało się między innymi w jego odmiennej interpretacji przez SKO z jednej, a przez organ I instancji - Marszałka Województwa oraz przez WIOŚ i Starostę Pajęczańskiego z drugiej strony, a w świetle zasady in dubio pro tributario preferowany powinien być ten rezultat wykładni, który jest korzystniejszy dla strony, wobec czego uzasadnione było przyjęcie wykładni, w świetle której kurniki prowadzone przez skarżącą stanowiły odrębne instalacje niewymagające uzyskania pozwolenia zintegrowanego

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, że została wydane w oparciu o będące rezultatem niekorzystnej dla skarżącej wykładni przepisów p.o.ś. założenie, że kurniki prowadzone przez skarżącą objęte były obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego;

6. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że SKO zinterpretowało przepisy p.o.ś. w sposób odmienny niż WIOŚ i Starosta Pajęczański w analogicznym stanie faktycznym, podczas gdy organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nie odstępując od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, że została wydana z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 21 marca 2018 r., a także umorzenie w całości postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia wysokości opłat z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca nie twierdzi, że nie jest podmiotem korzystającym ze środowiska, lecz jedynie. że jest objęta dyspozycją art. 284 ust. 2 p.o.ś. statuującego wyjątek od generalnej zasady ponoszenia opłat przez wszystkie podmioty korzystające ze środowiska. W jej ocenie dla stwierdzenia, czy ciążył na niej obowiązek wnoszenia opłat z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, konieczne jest ustalenie, czy prowadzone przez nią kurniki wymagały uzyskania pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska

Podniosła, że każdy z kurników jest instalacją o maksymalnej obsadzie 28 000 sztuk, co w przeliczeniu na DJP wynosi 112, a zatem znacząco poniżej obu ww. progów determinujących powstanie obowiązku uzyskania pozwolenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie kurniki stanowiły w okresie objętym decyzją odrębne stacjonarne urządzania techniczne, albowiem nie były ze sobą powiązane technologicznie, a ponadto nie znajdowały się na terenie jednego zakładu. Były zatem odrębnymi instalacjami.

Zwróciła uwagę, że wszystkie prowadzone kurniki stanowią odrębne zamierzenia budowlane. Powstały one w innym czasie i każdy z nich jest autonomiczny względem pozostałych. Każdy z kurników wyposażony jest odrębnie w systemy konieczne do prowadzenia chowu drobiu, takie jak linia pojenia, linia karmienia, systemy wentylacji i ogrzewania. Każdy posiada samodzielną kotłownię, silosy paszowe oraz wyjazd do drogi publicznej. Ponadto wskazała, że ocena, czy prowadzone kurniki tworzą (lub nie) jedną Instalację lub jeden zakład powinna być dokonywana wyłącznie w oparciu o każdorazowo eksploatowane przez nią obiekty, z pominięciem kurników eksploatowanych przez L.R. Jednocześnie wskazała, że każdy z kurników znajduje się na terenie odrębnego zakładu, a przyjęcie odmiennego rozumienia pojęcia zakładu jest chybione i stanowi nieuprawnioną wykładnię rozszerzającą przepisów p.o.ś.

Wskazała także, że w niniejszej sprawie przed wszczęciem postępowania przez Marszałka Województwa Łódzkiego właściwy organ inspekcji środowiska przesądził, że działalność wytwórcza prowadzona na terenie kurników prowadzonych przez skarżącą nie wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego, a co za tym idzie, iż instalacje mogą być użytkowane jedynie na podstawie zgłoszenia. W konsekwencji zatem skarżąca, działając w zaufaniu do kompetentnych organów władzy publicznej, miała pełne prawo pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu o braku obowiązku uzyskania pozwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 pkt 6 lit. b p.o.ś. w zw. z art. 84 i 217 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu niekorzystnej dla skarżącej interpretacji przepisu, w świetle której cztery kurniki zlokalizowane w G. stanowią jedną instalację, podczas gdy taka interpretacja nie ma oparcia w literalnym brzmieniu przepisu, albowiem kurniki te nie są ze sobą powiązane technologicznie, ani nie znajdują sią na terenie jednego zakładu, wobec czego należy je zakwalifikować jako cztery odrębne instalacje.

W myśl art. 3 pkt 6 p.o.ś. przez instalację rozumie się:

a) stacjonarne urządzenie techniczne,

b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,

c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami.

Dokonując oceny zasadności przedstawionego powyżej zarzutu skargi kasacyjnej należy rozważyć, czy cztery kurniki posadowione na różnych działkach stanowią zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu.

Wykładni pojęcia "instalacja" nie można wbrew twierdzeniom skarżącej oprzeć jedynie na literalnym brzmieniu powołanego przepisu. Niezbędne jest w tym zakresie posłużenie się także wykładnią celowościową i systemowa, co znalazło swój wyraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r. (sygn. akt II OSK 1667/17), na który to wyrok powołał się Sąd I instancji. Analiza powyższego przepisu powinna więc obejmować z innymi przepisami tej ustawy. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. W taki też sposób pojęcie instalacji zostało zinterpretowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 366/18). Przy czym zgodzić należy się z zapatrywaniem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2018 r. (sygn. akt II OSK 1667/17), że łączność pomiędzy częściami składowymi instalacji może być realizowana w różny sposób, a charakter tej zależności może być bezpośredni, pośredni lub funkcjonalny. Korelacja części składowych instalacji musi być oceniana na podstawie różnych kryteriów (prawnych, technologicznych, ekonomicznych oraz związanych z bezpieczeństwem eksploatacji instalacji). Taka wykładnia tego pojęcia zgodna jest z zasadą kompleksowości zawartą w art. 5 p.o.ś. Przemawiają za takim ujęciem także zasady zapobiegania i przezorności, o których mowa w art. 6 p.o.ś. Odnosząc powyższe reguły do stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z jedną instalacją, na którą składają się cztery kurniki. Należy zauważyć, że dwa kurniki położone na działkach nr ew. [...]2 i [...]3 położone są w bliskiej odległości od pozostałych dwóch kurników położonych na działkach [...]1 i [...]. Przy czym działki [...]1 i [...] oddzielone są od działki [...]2 siebie jedynie działkami o nr [...]4 i [...]5 (które są bardzo wąskie), a od działki [...]3 na pewnej długości oddzielają je działki opisanej powyżej, a na pozostałej jedynie działka o nr ew. [...]5. Ponadto zauważyć należy, że wszystkie cztery kurniki korzystają z jednego ujęcia wody, którego dotyczy jedno pozwolenie wodnoprawne z 3 grudnia 2014 r. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny czy istniej pomiędzy tymi częściami składowymi (kurnikami) takie powiązanie technologiczne, które pozwoliłoby na stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia z jedną instalacją. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na treść art. 3 pkt 3 p.o.ś. zgodnie, z którym eksploatacja instalacji lub urządzenia oznacza użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności. Trudno w okolicznościach niniejszej sprawy wyobrazić sobie sytuację, w której skarżąca kasacyjnie eksploatuje instalację nie mając dostępu do ujęcia wody. Podobnie należy odnieść się do kwestii wspólnego miejsca do składowania odpadów, to jest umiejscowienia na działce nr ew. [...]1 kontenera na składowanie padłych zwierząt.

W takiej sytuacji nie można mówić, że pomiędzy kurnikami nie zachodzi powiązanie technologiczne i nie stanowią one jednej instalacji.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 3 pkt 6 p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 31 p.o.ś. oraz art. 201 ust. 1 p.o.ś.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie użyczenie L.R. dwóch kurników spowodowało, że odpadł obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego.

Zgodnie z art. 3 pkt 31 p.o.ś. za prowadzącego instalację rozumie się podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Jednakże nie należy zapominać o treści art. 183a p.o.ś. zgodnie, z którym "W rozumieniu przepisów niniejszego działu prowadzącym instalację jest także podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania oznaczoną częścią instalacji". W myśl zaś art. 3 pkt 41 p.o.ś. przez tytuł prawny rozumie się prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. Przepis art. 183a p.o.ś. wskazuje, że prowadzącym instalacje może być także podmiot, który ma tytuł prawny do władania tylko jej częścią. Nie ma to jednak wpływu na okoliczność, że instalacja ta nadal pozostaje "całością" w rozumieniu przepisów regulujących wydanie pozwolenia zintegrowanego. Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie opłata dla skarżącej kasacyjnie została naliczona za dwa kurniki.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 201 ust. 1 p.o.ś. w zw. z ust. 6 pkt 8 lit. a załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r., poz. 1169) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie będące rezultatem wadliwego przyjęcia, że kurniki prowadzącą objęte były obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, podczas, gdy kurniki te stanowiły odrębne instalacje, każda o liczbie stanowisk nieprzekraczającej limitu określonego w rozporządzeniu, a ponadto z uwagi na wzajemne oddalenie oraz brak łączności przestrzennej instalacje te nie znajdowały się na terenie jednego zakładu, wobec czego nie mogły zostać potraktowane jako instalacje, których prowadzenie wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego.

Zgodnie z ust. 6 pkt 8 lit. a załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości do powyższych instalacji zalicza się instalacje do chowu lub hodowli drobiu o więcej niż 40 000 stanowisk. W załączniku tym wskazano również, kiedy podane tam parametry sumuje się (w końcowej części załącznika po słowie: "Uwaga"). I tak sumuje się parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę działalności prowadzonej w instalacji, odnoszące się do instalacji tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z jedną instalacją, o czym już była mowa w przedstawionych powyżej rozważaniach. Pojęcie zakładu zostało zaś zdefiniowane w art. 3 pkt 48 p.o.ś. zgodnie, z którym przez zakład rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Powołany wyżej art. 3 pkt 48 p.o.ś. nie wymaga natomiast, aby instalacje tworzące zakład były zlokalizowane na jednej działce ewidencyjnej lub na działkach ewidencyjnych bezpośrednio ze sobą graniczących. Ustawodawca, posługując się tu bardzo ogólnym pojęciem terenu, pozostawił pewien margines uznania organom ochrony środowiska. Kryterium limitującym jest przede wszystkim to, czy bliskość położenia danych instalacji uzasadnia potraktowanie ich jako jednego źródła emisji zanieczyszczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 366/18). Jak przedstawiono to powyżej przedmiotowe kurniki znajdują się w bliskim sąsiedztwie, korzystają ze wspólnej infrastruktury (woda, składowanie odpadów), a co za tym idzie nie można ich traktować jako zlokalizowanych na odrębnych zakładach.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 288 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 284 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 lit. a p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 1 oraz 4 ustawy z dnia 2 lipca 2014 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 2168). Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że nie była obowiązana do ponoszenia opłat z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, albowiem była osobą fizyczną nie będącym przedsiębiorcą, a ponadto korzystanie przez nią ze środowiska nie wymagało uzyskania pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.o.ś. przez podmioty korzystające ze środowiska rozumie się:

a) przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829, 1948, 1997 i 2255) oraz przedsiębiorcę zagranicznego w rozumieniu art. 5 pkt 3 tej ustawy, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego,

b) jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców,

c) osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829, 1948, 1997 i 2255), ani przedsiębiorcą zagranicznym w rozumieniu art. 5 pkt 3 tej ustawy. W rozumieniu art. 3 pkt 20 skarżąca kasacyjnie jest podmiotem korzystającym ze środowiska z tej przyczyny, że należy do kręgu podmiotów, określonych w art. 3 pkt 20 p.o.ś. jako osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Rację ma jednak autor skargi kasacyjnej, że o konieczności ponoszenia opłat za korzystanie za środowiska, a w przypadku rozpoznawanej sprawy odpłaty podwyższonej rozstrzyga treść art. 284 ust. 1 i 2 p.o.ś. O ile w ust. 1 art. 284 p.o.ś. przepis ten nakłada obowiązek ustalania i wnoszenia opłat przez podmioty korzystające ze środowiska, o tyle w art. 284 ust. 2 wskazane natomiast zostało, że osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami ponoszą opłaty za korzystanie ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie wymaga pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska oraz pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo wodne. Będą to bowiem tylko te osoby fizyczne, które korzystają ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie to wymaga pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska oraz pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo wodne, nie zaś wszystkie osoby fizyczne niebędące podmiotami wskazanymi w art. 3 pkt 20 lit. a, korzystające ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie to wymaga pozwolenia (por. Bukowski Zbigniew, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. LexisNexis 2013, komentarz do art. 284 p.o.ś.). Znaczenie w sprawie ma więc fakt ustalenia, czy skarżąca należy do kręgu osób fizycznych ponoszących opłaty za korzystanie ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie wymaga pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska oraz pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo wodne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnie organy administracji wykazały, co została zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i niepodważone skutecznie zarzutami skargi kasacyjnej, że skarżąca kasacyjne zobligowana jest do posiadania pozwolenia zintegrowanego w związku z prowadzeniem instalacji składającej się z czterech kurników. Zostały więc spełnione warunki z art. 284 ust. 2 p.o.ś.

Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 292 pkt 1 p.o.ś., albowiem jak przedstawiono wyżej skarżąca kasacyjnie nie posiadała wymaganego pozwolenia na korzystanie ze środowiska, a była zobligowana do jego uzyskania.

Odnosząc się zaś do wywodów skargi kasacyjnej, że nawet w razie przyjęcia, że pozwolenie było wymagane należało rozważyć przyczyny, dla których skarżąca nie ubiegała się o pozwolenie, w szczególności związane ze stanowiskiem zajętym w tym zakresie przez inne organy powołane do ochrony środowiska, to jest WIOŚ i Starostę Pajęczańskiego.

Zgodnie z art. 276 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Wskazać należy, że ponoszenie opłat podwyższonych jest wynikiem realizacji odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska. Realizują one funkcję prewencyjną (por. Z. Bukowski, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. LexisNexis 2013). Treść art. 292 i 293 p.o.ś. wskazuje, że odpowiedzialność administracyjna w tym zakresie jest odpowiedzialnością obiektywną, niezależną od winy. Zwrócić należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że odpowiedzialność obiektywna w prawie administracyjnym nie stanowi naruszenia Konstytucji (por. wyrok TK z 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97, wyrok TK z 26 marca 2002 r. SK 2/01).

O ile dotkliwość stosowanie odpowiedzialności obiektywnej w przypadku administracyjnych kar pieniężnych została zniwelowana przepisami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (Dział IVA K.p.a), o tyle opłaty podwyższone będące odrębnym rodzajem sankcji nie doczekały się takiej regulacji prawnej. Takie złagodzenie sankcji jakimi są opłaty podwyższone znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/11) stwierdził, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał więc, że przyczyna braku pozwolenia może mieć istotne znaczenie, jednak warunkiem jej uwzględnienia jest wystąpienie o wydanie pozwolenia na kolejny okres. W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony, albowiem przed końcem 2016 r., którego dotyczy opłata podwyższona wniosek taki nie został złożony.

W kontekście tak przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Zauważyć należy, że stanowisko Starosty Pajęczańskiego o braku konieczności wydania pozwolenia zintegrowanego oparte było nie o wyniki postępowania administracyjnego, lecz w oparciu o stan faktyczny przedstawiony przez skarżącą kasacyjnie, która stwierdziła, że każdy z opisanych budynków "jest traktowany niezależnie, jego praca nie współzależy od innych budynków lub obiektów". Niekwestionowanym jest, że w toku kontroli przeprowadzonej w 2013 r. przez WIOŚ w Łodzi stwierdzono, że kurniki stanowią odrębne instalacje. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że takie stanowisko organów, a w szczególności WIOŚ mogło mieć wpływ na postępowanie skarżącej kasacyjnie w zakresie ubiegania się o stosowne pozwolenie. Jednakże mając na względzie przedstawiona powyżej obiektywną odpowiedzialność z tytułu opłat, która to odpowiedzialność nie jest uzależniona od winny podmiotu obowiązanego do posiadania stosownego pozwolenia, stwierdzić należy, że okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy. Nie mnie jednak zauważyć należy strona może skorzystać z innych rozwiązań prawny, które mogą wpłynąć na zmniejszenie dolegliwości związanych z koniecznością ponoszenia opłaty podwyższonej takich jak rozłożenia należności na raty czy jej umorzenie.

Z przedstawionych powyżej przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ponadto organ zgromadził materiał dowodowy, ocenił i wyjaśnił z jakich powodów uznał przyczyny braku wystąpienia o pozwolenie zintegrowane za przesłankę niezwalniającą z obowiązku wystąpienia o pozwolenie zintegrowane.

Nie jest oparte na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób dostateczny wyjaśniło podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia w zakresie jakim przyjęło, że sporne kurniki stanowią jedną instalacje. Organ podał konkretne okoliczności, które wskazują na istniejący między kurnikami powiązania technologiczne (wspólne ujęcie wody i wspólne składowisko odpadów). okoliczność zaś, że skarżąca kasacyjnie nie podziel tej oceny nie świadczy o naruszeniu powołanych powyżej przepisów postępowania. W zakresie tej oceny Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przekroczyło także granic swobodnej oceny dowodów i nie stwierdziło arbitralnie o konieczności posiadania pozwolenia zintegrowanego, co przesądza o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7,art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b p.o.ś.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a §1 k.p.a. w zw. z art. 84 i 217 Konstytucji RP.

Zauważyć należy, że formułując ten zarzut skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu wskazała, że normą prawną budząca wątpliwości jest art. 284 ust. 2 p.o.ś., a wątpliwości te powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia tego przepisu w kontekście stanu faktycznego sprawy nie budziła wątpliwości, podobnie jak rozumienie pojęcia instalacji. Istotne zaś znaczenie w zastosowaniu tego przepis miało ustalenie stanu faktycznego i ocena, czy ustalony stan faktyczny odpowiada dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie. Twierdzenie zaś, że tylko wykładnia językowa powinna odgrywać rolę przy interpretacji przepisów prawa, jak już wcześniej wspomniano nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Artykuł 141 § 1 p.p.s.a. dotyczy wymaganej konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, a w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy w postaci: przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wynika z tego, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co sprowadza się do przedstawienia przez sąd merytorycznej oceny, która decydowała o treści rozstrzygnięcia. W tej sprawie taką ocenę wypowiedział Sąd I instancji. Jednak, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć podważeniu oceny prawnej wypowiedzianej przez sąd administracyjny. Kwestia wadliwości wypowiedzianej oceny prawnej nie oznacza bowiem, że mamy do czynienia z konstrukcyjnymi wadami uzasadnienia.

W skardze kasacyjnej w uzasadnianiu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano także, że niedostatecznie wyjaśniono podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym ustalenia, że sporne kurniki stanowiły jedna instalację wymagająca uzyskania pozwolenia zintegrowanego oraz poprzestaniu na powtórzeniu argumentacji przedstawionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przypomnieć należy, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1797/14). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. należy tak interpretować, że wystarczy, gdy z wywodów sądu pierwszej instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd I instancji wyjaśnił powody, które w jego ocenie wskazywały, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa zarzucanego w skardze. Rację ma przy tym skarżąca kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie doprecyzował podstawy prawnej w oparciu, o którą uznał, że w sprawie mamy do czynienia z jedną instalacją. Sąd I instancji wskazał, bowiem na art. 3 pkt 6 p.o.ś., a powinien doprecyzować, że chodzi o art. 3 pkt 6 lit. b p.o.ś. Okoliczności ta jednak wynika z treści uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że w sprawie mamy do czynienia z jedną instalacją, przy czym podzielenie argumentacji organu administracji nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że w sprawie został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a, czy też, że nie przeprowadzono kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.