Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1256/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 584/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz [...] 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 584/16, oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące okoliczności faktyczne i prawne.

I

W dniu [...] kwietnia 2015 r. o godzinie 11:46:52 urządzenie kontrolne zainstalowane na bramownicy nr [...] znajdującej się w pasie drogowym płatnego odcinka drogi ekspresowej S8, zarejestrowało przejazd samochodu ciężarowego o numerze rej. [...] poruszającego się wraz z przyczepą o numerze rej. [...]. Przejazd został udokumentowany zdjęciem z urządzenia kontrolnego zainstalowanego na bramownicy i zapisany pod numerem ewidencyjnym [...]. Na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono, że ww. pojazd samochodowy nie został wyposażony w urządzenie, o którym mowa w art. 13i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 – dalej: u.d.p.), co skutkowało naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Ponadto, na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony, a właścicielem pojazdu w chwili powstania naruszenia był [...] (dalej: skarżący, strona).

Odcinek drogi ekspresowej S8 węzeł [...], po którym ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów w dniu 13 kwietnia 2015 r., został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 13 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm. - dalej: rozporządzenie w sprawie dróg)

W konsekwencji Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. - działając m.in. na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie dróg - nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 1500 zł.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że do nałożenia kary za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej nie wystarcza stwierdzenie przez organ, że droga po której poruszał się pojazd jest drogą płatną. Konieczne jest jeszcze prawidłowe oznakowanie drogi, tzn. powinna być tabliczka do znaków drogowych T-34 wskazująca pobór opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną, którą umieszcza się pod znakiem z numerem autostrady, drogi ekspresowej lub innej drogi krajowej. Skarżący podniósł, że znak, że jest na drodze ekspresowej płatnej pojawił się w momencie, gdy już na niej był, a w konsekwencji nie mógł podjąć już decyzji, jaką drogę wybrać. Ponadto był to znak T-34, a prawidłowy znak z informacją o numerze drogi S-8 wraz z tabliczkąT-34 pojawił się dopiero za pierwszym urządzeniem kontrolnym, czyli za bramownicą. Skarżący dla wykazania powyższego załączył materiał zdjęciowy. Zdaniem skarżącego warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej jest takie oznakowanie drogi, aby korzystający mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Na dowód strona załączyła do wniosku dokumentację zdjęciową okolic drogi ekspresowej S8 oraz pasa drogowego samej drogi ekspresowej S8.

GITD decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Kontrolowany zespół pojazdów poruszał się w dniu 13 kwietnia 2015 r. po płatnym odcinku drogi publicznej i nie był wyposażony w urządzenie viabox służące do poboru opłaty elektronicznej.

Odnosząc się do dokumentacji zdjęciowej dołączonej przez skarżącego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – organ nie odniósł się i nie wyjaśnił kwestii oznakowania drogi, po której poruszał się skarżący (s. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Organ podkreślił, że uiszczenie opłaty elektronicznej może nastąpić jedynie przy wykorzystaniu urządzenia tzw. jednostki pokładowej viabox, będącym urządzeniem w rozumieniu art. 13i ust. 3 u.d.p. Ustawodawca nie przewidział możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej w inny sposób. Skoro zaś strona postępowania takowej umowy nie zawarła, czego następstwem było niewyposażenie pojazdu w wymagane urządzenie viabox, to powyższe w konsekwencji skutkowało nieuiszczeniem opłaty elektronicznej.

Brak zainstalowania w pojeździe urządzenia, w toku wykonywania przejazdu po drodze publicznej wymienionej w załączniku nr 1 lub nr 2 rozporządzenia w sprawie dróg, skutkowało tym, iż opłata elektroniczna nie została uiszczona, zaś organ administracji publicznej obowiązany był do wymierzenia kary administracyjnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę strony.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. wynika dla korzystających z dróg publicznych obowiązek ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej (opłaty elektronicznej). Opłata ta, w myśl art. 13ha ust. 1 u.d.p. jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, tj. w rozporządzeniu w sprawie dróg.

Zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 1500 zł.

Według Sądu I instancji przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że skarżący dokonał przejazdu w dniu [...] kwietnia 2015 r. o godzinie 11:46:52 po odcinku drogi krajowej objętym obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., pojazdem samochodowym, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Bezspornym jest, że przejazd ten odbywał się bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Ponadto przeprowadzona kontrola wykazała, że skarżący nie posiadał w samochodzie zainstalowanego urządzenia służącego do elektronicznego poboru opłat za przejazd odcinkiem płatnym. Obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym.

Zdaniem WSA skarżący nie może skutecznie zwolnić się od obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, podnosząc, że płatny odcinek drogi krajowej nie był właściwie oznakowany. Zasady stosowania tabliczek informacyjnych T-34 na drogach uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. nr 220, poz. 2181 ze zm.) Tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej H-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującym samodzielnie.

Zgodnie z § 65 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych z 31 lipca 2002 r. (Dz.U. z 2002 r. nr 170, poz. 1393 ze zm.) umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Znaki z numerami dróg stosuje się na znakach kierunku na skrzyżowaniach dróg krajowych i wojewódzkich pomiędzy sobą. Zaleca się ich stosowanie także na skrzyżowaniach z innymi drogami. Znaki te jako samodzielne należy stosować możliwie często, gdyż w istotny sposób ułatwiają kierującym orientację, potwierdzając obrany kierunek jazdy, szczególnie w miejscach, w których mogą powstać wątpliwości co do przebiegu drogi.

Numery dróg umieszcza się samodzielnie, w odległości do 50 m:

- za skrzyżowaniem, bez względu na rodzaj obszaru, dla potwierdzenia kierunku, a szczególnie jeżeli szlak zmienia kierunek na skrzyżowaniu oraz w przypadkach, gdy układ skrzyżowania może stwarzać wątpliwości co do przebiegu szlaku,

- przed skrzyżowaniami w obszarze zabudowanym, jeżeli zmiana przebiegu szlaku nie jest sygnalizowana tablicami przed drogowskazowymi oraz drogowskazami tablicowymi.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że droga, na odcinku której stwierdzono naruszenie była prawidłowo oznakowana tabliczkami informacyjnymi T-34.

WSA wskazał również, że kierujący pojazdami samochodowymi mają bezwzględny obowiązek znajomości podstawowego zakresu przepisów dotyczących korzystania z dróg publicznych. Brak wiedzy czy też brak świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych i zasad ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Dlatego też bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których skarżący dopuścił się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków.

W ocenie WSA GITD wyczerpujaco zbadał wszelkie istotne w sprawie okoliczności, które poprzedzono przeprowadzeniem stosownych dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej: k.p.a.). Zapis ewidencyjny utrwalony w systemie elektronicznego poboru opłat oraz zebrana w sprawie dokumentacja stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszenia, o którym mowa w treści zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący - [...] zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drodze płatnej w sytuacji, gdy brak oznakowania drogi płatnej w taki sposób, aby umożliwić kierowcy realną możliwość wyboru pomiędzy wjazdem na drogę płatną, a jazdą drogą bezpłatną.

2) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. – dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wypełnienie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z powołanym przepisem polegające na braku odniesienia się do zarzutu skarżącego wskazującego, że przesłanką nałożenia kary z art. 13k ust. 1 u.d.p. jest oznakowanie drogi w sposób zapewniający kierowcy realną możliwość wyboru pomiędzy wjazdem na drogę płatną, a jazdą drogą bezpłatną oraz do elementu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, tj. okoliczności, czy droga płatna była oznakowana w przedmiotowy sposób;

b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została przy braku przeprowadzenia w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego i dowodowego, tj. nieustaleniu czy droga płatna była oznakowana w taki sposób, aby umożliwić skarżącemu realną możliwość wyboru pomiędzy wjazdem na drogę płatną, a jazdą drogą bezpłatną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały kompleksowo wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która mogłaby stanowić o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem skarżącego - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucane naruszenie przepisów postępowania w zakresie badania i oceny okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy związane jest w sposób bezpośredni z dokonaną wykładnią prawa materialnego, które miało wpływ na zakres prowadzonego postępowania dowodowego. Komplementarny charakter zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej powoduje, że wymagają one łącznego rozpatrzenia.

W myśl art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Z kolei według art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości 1500 zł.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle literalnego brzemienia przytoczonych przepisów, w szczególności zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, warunkiem wymierzenia na jego podstawie kary pieniężnej, jest nieuiszczenie przewidzianej prawem opłaty elektronicznej.

Skład orzekający NSA przychyla się też do prezentowanego w judykaturze poglądu, że znaczenie normy zawartej w art. 13k ust. 1 u.d.p. powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną (zob. wyroki NSA: z 16 lipca 2015 r., II GSK 1661/14 oraz II GSK 1660/14). Trafna jest zatem teza o zasadności sięgania do wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach, jak i wykładni celowościowej przepisów, szczególnie gdy ich wykładnia językowa może nasuwać wątpliwości interpretacyjne.

W tym stanie rzeczy trzeba zauważyć, że na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13ha ust. 6 u.t.d., w dniu 22 marca 2011 r. wydano rozporządzenie w sprawie dróg. Zgodnie z jego § 2 opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach, mających odpowiednią klasę, a katalog dróg i odcinków został określony w załącznikach do rozporządzenia.

Z kolei w rozporządzeniu Ministra Infrastruktura oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 170, poz. 1393 ze zm.) określono znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 tego rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Z § 65 ust. 3 wynika natomiast, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną.

Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Następnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.).

W pełni poprzeć należy pogląd, że powyższe unormowania zobowiązały zarządców dróg do prawidłowego oznakowania tabliczkami T-34 pozostających pod ich nadzorem dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna. Celem takiego działania miało być przekazanie użytkownikom dróg informacji, na jakiej drodze się znajdują, czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna oraz umożliwienie uczestnikom ruchu wyboru drogi, którą chcą jechać (płatnej bądź bezpłatnej). Znak drogowy T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata, informując jednocześnie, iż przejazd po drodze tak oznaczonej bez uiszczenia opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści wskazanego znaku. Obok funkcji informacyjnej znak T-34 w istocie zawiera więc swoisty zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty (zobowiązanie do określonego zachowania, tj. uiszczenia opłaty za przejazd).

Trafnie podnosi się też, że nieprzypadkowo ustawodawca zsynchronizował w czasie wprowadzenie w życie przepisów ustawy dotyczących opłat elektronicznych i kar za przejazd po określonych drogach bez uiszczenia opłaty (1 lipca 2011 r.) i przepisów rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (30 czerwca 2011 r.), wprowadzających znak - tabliczkę T-34. Specyfika ruchu drogowego wymaga niewątpliwie przeniesienia obowiązujących, ustalonych w przepisach prawnych reguł i zasad tego ruchu, "na drogę" w postaci różnego rodzaju znaków drogowych (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1467/12 i powołany tam wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00 oraz wyroki NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1090/14 i z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1660/14).

Znaczenie normy wywiedzionej z art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. powinno być widziane w powiązaniu także z innymi przepisami prawa oraz wynikającymi z nich celami. Z uwagi na istotę kary administracyjnej, którą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, jako niezgodną z art. 2 Konstytucji RP należy traktować taką wykładnię art. 13k ust. 1 pkt 2 u.t.d., która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektyw postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Jeżeli w sprawie mamy do czynienia z niedopełnieniem obowiązku prawidłowego oznakowania drogi, to organy państwa nie mogą wymagać od obywateli odpowiedniego zachowania, skoro same nie realizują nałożonych na nie obowiązków. Przekonanie takie wynika z faktu, iż jednostce należy zagwarantować możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych jej zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Generalna reguła wskazuje więc, iż niewywiązanie się z obowiązków leżących po stronie państwa nie może negatywnie oddziaływać na obowiązki obywateli, zaś samo wymienienie odcinków płatnych dróg krajowych w załączniku do rozporządzenia nie spełnia warunku poinformowania o istniejących obowiązkach (powoływanie się przez organ na zasadę ignorantia iuris nocet jest w tym przypadku nieuprawnione).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący dokonał przejazdu w dniu [...] kwietnia 2015 r. o godzinie 11:46:52 po odcinku drogi krajowej objętym obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej. Bezsporne jest również, że przejazd ten odbywał się bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Jednakże brak uiszczenia opłaty nie uprawniał organu, sam przez się, do nałożenia kary pieniężnej na skarżącego, zwłaszcza w kontekście jego wyjaśnień składanych zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i przed Sądem I instancji - w kwestii oznakowania trasy przejazdu. Skarżący wyjaśniał w toku postępowania przed organem, że tabliczka T-34 informująca o tym, że porusza się on po drodze płatnej pojawiła się w momencie, gdy już na niej był, zatem nie miał możliwości wyboru drogi, jak również nie miał możliwości zawrócenia lub wycofania się z drogi płatnej. Zatem skarżący kwestionował prawidłowe oznakowanie drogi, które uniemożliwiło mu zrezygnowanie z wjazdu na drogę płatną.

Zatem w świetle wyjaśnień skarżącego sporna jest okoliczność, czy przed wjazdem na płatny elektronicznie odcinek drogi było odpowiednie oznakowanie tabliczką informacyjną T-34, a w konsekwencji, czy przed wjazdem na drogę kierowca mógł wiedzieć, że dokona przejazdu podlegającego opłacie elektronicznej, czy miał możliwości wyboru przejazdu drogą płatną czy bezpłatną i ewentualnie, czy przed miejscem dokonanej kontroli miał możliwość zjechania z drogi płatnej.

Takich ustaleń Główny Inspektor Transportu Drogowego w rozpoznawanej sprawie nie dokonał, co nieprawidłowo zaakceptował Sąd I instancji. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy droga w dniu przejazdu była odpowiednio oznakowana. Organ na podnoszone przez skarżącego wątpliwości we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, poparte dokumentacją zdjęciową, nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Tymczasem jako jedyny dowód w sprawie przedstawiono zapis ewidencyjny utrwalony w systemie elektronicznego poboru opłat oraz informację z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców.

Powyższe dowodzi jedynie tego, że skarżący dokonał przejazdu w dniu [...] kwietnia 2015 r. o godzinie 11:46:52 po odcinku drogi krajowej objętym obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, bez uiszczenia tej opłaty, co jest okolicznością bezsporną w sprawie. Dowody te, nie dotyczą natomiast kluczowej w sprawie okoliczności związanej z prawidłowym oznakowaniem trasy przejazdu skarżącego tabliczką informacyjną T-34. Tym samym nie zostało wyjaśnione, czy w dacie przejazdu skarżącego po płatnym odcinku drogi było odpowiednie oznakowanie tabliczką informacyjną T-34 - w miejscu umożliwiającym wybór przez kierowcę między wjazdem na drogę płatną a kontynuowaniem jazdy po drodze bezpłatnej. Twierdzenie skarżącego, że znak informujący, iż porusza się on po drodze płatnej pojawił się dopiero na drodze, tuż za bramką do poboru opłat - nie zostało w żaden sposób zweryfikowane przez organ, który w zasadzie ograniczył się jedynie do powołania obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Z tego też względu za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię przepisów art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów uznając, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do jej rozstrzygnięcia. Należy bowiem podkreślić, że to normy wynikające z przepisów prawa materialnego determinują zakres prowadzonego postępowania zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego. Z kolei ustalenia faktyczne - dokonane w zakresie wynikającym z prawidłowo interpretowanych norm prawa materialnego - pozwalają na ocenę prawidłowości ich zastosowania.

Wobec niewyjaśnienia istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, jaką jest prawidłowe oznakowanie drogi w czasie przejazdu po niej skarżącego - za zasadny należało również uznać zarzut naruszenia prawa procesowego, sformułowany w pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Wobec uznania zasadności skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a uznając że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona zgodnie z art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję GITD z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego przeprowadzi postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia, czy odcinek drogi był w dacie wjazdu skarżącego prawidłowo oznaczony tabliczką informacyjną T-34. Stosowne informacje organ powinien uzyskać od zarządcy drogi. Następnie - mając na uwadze poczynione powyżej wywody dotyczące związku prawidłowego oznakowania drogi z wymierzaniem kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej - wyda właściwą decyzję w sprawie.

Ze wskazanych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).