Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 422/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. M., L. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 4 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 17 listopada 2010 r. M. i L. M. wystąpili do Starosty Namysłowskiego o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na gaz na działce nr A w [...]. Do wniosku inwestorzy dołączyli cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniosek powyższy został rozpatrzony przez organ odmownie decyzją z dnia 3 stycznia 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 4 marca 2011 r. Na skutek wniesienia przez M. i L. M. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, organ odwoławczy decyzją z dnia 6 maja 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzję własną z dnia 4 marca 2011 r. oraz decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 3 stycznia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z urzędu Sądowi wiadomym jest, że postanowieniem z dnia 11 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 194/11, postępowanie sądowadministracyjne zainicjowane skargą na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 4 marca 2011 r. zostało umorzone.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta Namysłowski decyzją 23 maja 2011 r., nr [...], powołując się na przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika gazu w [...] na działce nr A. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z obowiązującym od dnia 4 marca 2010 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, wprowadzonym uchwałą Nr XXXIII/321/09 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 10 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2010 r. Nr 9, poz. 131), teren działki nr A jest położony pomiędzy [...] a [...] na obszarze oznaczonym w planie jako [...] – teren zieleni urządzonej. Przywołując szczegółowe ustalenia z karty terenu w § 9 planu oraz odnoszące się do nich zapisy § 5.1 pkt 8 oraz ust. 2 i 4, organ uznał, że na terenie działki nr A plan zakazuje przeznaczenia innego niż ustalone w planie, czyli teren zieleni urządzonej. Zdaniem organu, niewątpliwie jest to głównie powierzchnia biologicznie czynna i powinna ona wynosić co najmniej 80% terenu. Pozostałe 20% może być przeznaczone na lokalizację: przejść pieszych, obiektów małej architektury oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym drogowych obiektów inżynierskich, obiektów, urządzeń i budowli służących zapewnieniu ochrony przeciwpowodziowej, urządzeń budowlanych, obiektów i urządzeń zaopatrzenia w wodę, zaopatrzenia w energię elektryczną, zaopatrzenia w ciepło, zaopatrzenia w gaz, obsługi telekomunikacyjnej oraz odprowadzania ścieków. Obowiązuje stosowanie jednorodnych elementów wyposażenia powtarzalnego, w tym obiektów małej architektury, elementów informacyjnych oraz elementów infrastruktury technicznej. Plan dla tego obszaru nie wskazuje możliwości lokalizacji innych obiektów niż wskazane. Zdaniem organu, potwierdza to brak zapisów odnośnie ukształtowania zabudowy, gdyż dla obszarów, gdzie plan ustala lokalizację zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej, mieszkaniowo-usługowej, usługowej oraz usługowo produkcyjnej (oznaczonych symbolami MN, MW, MU, U i UP), określa jednocześnie m.in. maksymalną wysokość budynków i zaopatrzenie w media, podczas gdy dla terenu [...] w ogóle nie wspomina o tych parametrach, co wskazuje, że żadna z tych kategorii zabudowy nie jest tam dopuszczalna, bo w przeciwnym razie parametry te musiałyby zostać podane. Wprawdzie w karcie terenu [...] brak jest zapisu wprost o zakazie lokalizacji innych obiektów niż wymienione, jednak zapis taki jest w części ogólnej planu, tj. w § 5 ust. 4 określającym zakaz przeznaczeń innych niż te, które są dla nich ustalone w planie. Zdaniem organu brak jest zgodności z planem i jest to naruszenie, którego nie da się uznać, stąd nie wydano postanowienia o usunięciu nieprawidłowości na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Z decyzją tą nie zgodzili się inwestorzy, którzy we wniesionym odwołaniu domagali się jej uchylenia. Powołując się na treść przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zarzucali jego naruszenie poprzez przyjęcie, że zachodzi niezgodność projektu z planem oraz naruszenie art. 7, 8, 77 i 107 § 3 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazując na błędną wykładnię zapisów planu podnieśli, że przyjęcie rozumowania organu prowadziłoby do wniosku, iż nie tylko na terenach oznaczonych w planie symbolem [...], ale na wszystkich terenach można lokalizować tylko zabudowę wymienioną w ust. 2 tego przepisu. Wywiedli, że katalog zawarty § 5 ust. 2 planu zawiera zbiór zabudowy uzupełniającej, jaka może być lokalizowana na terenach wymienionych w § 5 ust. 1 planu. Poza tym zarzucili wybiórcze odczytanie treści planu poprzez pominięcie zapisu § 3 ust. 4, wedle którego w kartach terenów nie wymienia się zagadnień, które nie dotyczą tych terenów lub na których wybranych zasad zabudowy i zagospodarowania nie określa się. W tym zakresie wskazali, że w karcie terenu dla obszaru [...] zamieszczono w pkt 7 jeden z parametrów kształtowania terenu, określając powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 80%, co oznacza, że w odniesieniu do 20% powierzchni jest dopuszczalna każda zabudowa oraz inne zagospodarowanie terenu. Stwierdzili, że zapis zawarty w § 5 ust. 4 planu, dotyczący zakazu innych przeznaczeń niż te, jakie zostały dla nich ustalone w planie, nie pozostaje w sprzeczności z tym, że tereny oznaczone jako zieleń urządzona mogą być zabudowane. Za nielogiczne uznali stwierdzenie organu odnośnie niedopuszczalności jakiejkolwiek kategorii zabudowy w sytuacji braku podania parametrów. Podkreślili, że skoro zapisy planu mówiące o zakazie zabudowy, które zostały zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, stanowiły jedyną podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego we wcześniej wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 13 lipca 2010 r., a Wojewoda decyzją z dnia 6 maja 2011 r. uwzględnił skargę, to aktualnie odpadły wszystkie stanowiące podstawę do wydania decyzji odmownej, w związku z czym organ powinien wydać decyzję pozytywną. Decyzją z dnia 4 lipca 2011 r., nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ wskazał, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 października 2010 r. stwierdzono nieważność zapisów § 6 pkt 4.1 i ust. 8 pkt 8.1 planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, jednak w planie pozostały jeszcze inne zapisy dotyczące tego terenu. Zgodnie § 5 ust. 1 pkt 8 planu, w którym ustalona jest kategoria przeznaczenia terenów, teren oznaczony symbolem [...], na którym znajduje się działka nr A, przeznaczony jest na zieleń urządzoną. Dalej, cytując zapisy § 5 ust. 2 i ust. 4 planu, organ stwierdził, że podstawową funkcją tego terenu jest zieleń urządzona, a jako jej uzupełnienie dopuszcza się lokalizację przejść pieszych, obiektów małej architektury oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym drogowych obiektów inżynierskich, obiektów, urządzeń i budowli służących zapewnieniu ochrony przeciwpowodziowej, urządzeń budowlanych, obiektów i urządzeń zaopatrzenia w wodę, zaopatrzenia w energię elektryczną, zaopatrzenia w ciepło, zaopatrzenia w gaz, obsługi telekomunikacyjnej oraz odprowadzania ścieków. Następnie organ stwierdził, że dalsze zapisy planu dotyczą zasad, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, przy czym zgodnie § 9 ust. 7 pkt 1 planu powierzchnia biologicznie czynna wynosi nie mniej niż 80% powierzchni terenu. Zdaniem organu odwoławczego, z zapisu tego wynika, że 20% powierzchni terenu oznaczonego symbolem [...] może być przeznaczona pod lokalizację zabudowy dopuszczonej w planie i dla działki nr A zabudowę tę mogą stanowić obiekty wymienione w § 5 ust. 2 planu, przy czym podkreślił organ, że § 5 ust. 4 stanowi, iż na terenach, m.in. [...], zakazuje się przeznaczeń innych niż te, które są dla nich ustalone w planie. Organ wywiódł, że obowiązujący plan nie przewiduje dopuszczenia na tym terenie budowy budynku jednorodzinnego. Przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zieleń urządzoną oznacza, iż nastąpiło jego zawężenie do tej funkcji, z wyjątkami określonymi w § 5 ust. 2 planu, spełniającymi regułę określoną w jego § 5 ust. 4, co powoduje, że przez okres obowiązywania uchwały na tym terenie nie jest możliwa budowa budynku jednorodzinnego. Odnosząc się do poglądu, że wobec braku wyartykułowanego w planie zakazu zabudowy budynkiem mieszkalnym planowana inwestycja może powstać na omawianym terenie, organ wskazał, iż przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na gminy obowiązku zamieszczania w planie, przy opisie każdego symbolu, kompletnego katalogu zakazów realizacji inwestycji dopuszczalnych na danym terenie czy też niepożądanych. W ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego nie można kwestionować jej prawa do takiego przyjęcia ustaleń planu, aby określały one funkcje konkretnego terenu z przeznaczeniem na ściśle określony cel. W tym zakresie organ podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy określa się obowiązkowo m.in. określenie terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, natomiast na zasadzie art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy każdy ma prawo, w granicach nią określonych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że zaistniała niezgodność pomiędzy planowaną inwestycją a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu jest wystarczającą przesłanką do wydania na podstawie art. 35 ustawy Prawo budowlane decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia bez nakładania na inwestora w drodze postanowienia, wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 tej ustawy, obowiązku usunięcia nieprawidłowości i doprowadzenia planowanej inwestycji do zgodności z obowiązującym planem, gdyż czyniłaby to postanowienie niewykonalnym.

Na powyższą decyzję M. i L. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której powtórzyli argumentację podnoszoną wcześniej w odwołaniu, podkreślając brak normy ustawowej zawierającej zastrzeżenia, że na obszarach uznanych jako teren zieleni urządzonej zakazuje się zabudowy. Dodatkowo podnieśli, że na spornym terenie znajdują się już inne zabudowane działki, bezpośrednio sąsiadujące z działką objętą złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę, w związku z czym stanowisko przyjęte przez organy, że teren zieleni urządzonej wyklucza jakąkolwiek zabudowę, nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7, 8, 77 oraz 80 K.p.a. skarżący wyjaśnili, że traktując w sposób wybiórczy zapisy planu organy nie podjęły pełnej oceny wniosku i nie ustaliły czy wnioskowana inwestycja spełnia kryteria, o których mowa na karcie terenu dla strefy C. Poza tym zwrócili uwagę na uchybienia organu odwoławczego, podnosząc, że pomimo obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy nie podjął on kroków w celu rzetelnego wyjaśnienia sprawy i nie przedstawił argumentacji merytorycznej co do zasadności swego stanowiska. Ponownie podnieśli, że wydając w ramach autokontroli decyzję z dnia 6 maja 2011 r. organ podzielił w całości zasadność zarzutów skarżących, w tym dotyczący możliwości zabudowy na działce A. Z tego względu wydanie aktualnie decyzji odmownej prowadzi do przewlekłości postępowania. Zaakcentowali prawo właściciela do korzystania z prawa własności w sposób odpowiadający społeczno-gospodarczemu przeznaczeniu terenu, wskazując, że to przeznaczenie określa, w jaki sposób właściciel, zgodnie z przepisami prawa i planem zagospodarowania przestrzennego, może faktycznie i potencjalnie z gruntu korzystać zgodnie ze swą wolą.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Poza tym podał, że uwzględnienie skargi w ramach autokontroli nastąpiło na skutek zarzutu niezastosowania się do wyroku Sądu z dnia 4 października 2010 r. oraz braku wyczerpującego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, z czego wynika w obecnych ustaleniach planu zakaz zabudowy budynkiem mieszkalnym na terenie oznaczonym symbolem [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej a jej kryterium stanowi zgodność z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Dodać należy, iż powyższych ustaleń sąd dokonuje wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Nie podlega natomiast kontroli i ocenie sądu, czy rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w granicach tak określonej kognicji, Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom skarżących, zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a także nie została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedstawiając motywy, jakie legły u podstaw takiego stanowiska, na wstępie należy sprecyzować, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Opolskiego, utrzymująca w mocy decyzję dotyczącą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na gaz na działce nr A w [...].

Materialną podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć stanowił art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten nakłada na właściwy organ obowiązek zbadania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Dodać trzeba, że w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy uchwalony po dniu 1 stycznia 1995 r., ustawodawca zrezygnował z obowiązującej dotychczas koncepcji decyzji administracyjnej jako łącznika między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a pozwoleniem na budowę. Zwolnienie inwestorów powołanym przepisem z obowiązku uzyskania przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nałożyło jednocześnie na organy udzielające pozwolenia na budowę obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. Negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności planowanej przez skarżących inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyklucza zatem możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, orzekające w kontrolowanym postępowaniu organy wywiązały się z tego obowiązku w sposób należyty. W tym miejscu należy wskazać, że w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), gminie przysługuje prawo samodzielności planistycznej, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala m.in. przeznaczenie, sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1). Zgodnie z art. 14 ust. 8 tej ustawy, plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie, powoduje to, że zapisy szczegółowe planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1916/08, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 574407).

Bezspornym w sprawie jest, że dla terenu, na którym miała być zrealizowana przedmiotowa inwestycja, został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą Nr XXXIII/321/09 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 10 grudnia 2009 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 1 lutego 2010 r. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała ta weszła do porządku prawnego po upływie 30 dni od jej ogłoszenia, czyli z dniem 4 marca 2010r.; stając się aktem prawa miejscowego, zawierającym normy powszechnie obowiązujące. Tym samym uregulowania w niej zawarte mają charakter bezwzględnie wiążący nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na obszarze objętym planem oraz inwestorów, ale i gminę oraz inne organy państwowe we właściwości których - na podstawie przepisów odrębnych - pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właścicieli nieruchomości. Są zatem wiążące także dla organu architektoniczno-budowlanego, który - z racji wskazanego wyżej charakteru planu - dokonując wykładni jego zapisów winien stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Jak słusznie podkreśla się w doktrynie (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. pod red. prof. Z. Niewiadomskiego", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s.144), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma moc wiążącą jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą krytyczny stosunek, dopóki nie zostaną zmienione. Dodać należy, że uchwała dotycząca uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym również zasadność zawartych w planie rozwiązań, może podlegać kontroli sądu administracyjnego jedynie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, tj. ze skargi podmiotu, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone; nie może być natomiast przedmiotem oceny sądu w ramach rozpatrywania skargi złożonej na konkretną decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Reasumując, w świetle dotychczas powiedzianego, obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej, prowadzącego postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na gaz było dokonanie oceny zgodności tak określonego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego, które nie zostały zakwestionowane w sądowoadministracyjnym toku instancji. Należy bowiem pamiętać, że wskutek zaskarżenia przez skarżących uchwały Nr XXXIII/321/09 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 10 grudnia 2009 r., tut. Sąd wyrokiem z dnia 4 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 290/10, stwierdził nieważność niektórych jej zapisów, tj. § 6 pkt 4 oraz § 9 ust. 4 pkt 4.1 i ust 8 pkt 8.1 karty terenu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, strefa C, symbol [...], z powodu wad w procedurze planistycznej, polegających na niezgodności pomiędzy treścią projektu uchwały wyłożonego do publicznego wglądu a treścią podjętej uchwały. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 168/11, uchylił powyższy wyrok w części dotyczącej § 9, ust. 8 pkt 8.1 karty terenu, a w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną skarżących.

Odczytując część tekstową planu w kontekście jego części graficznej, tj. rysunku planu, będącego załącznikiem nr 1 do uchwały Nr XXXIII/321/09 z dnia 10 grudnia 2009r. i stanowiącym - zgodnie z zapisem § 1 ust. 4 pkt 1 tej uchwały - integralną jej część, nie ulega wątpliwości, że działka nr A w [...] położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolami [...]. Stosownie do postanowień § 3 planu, ustalono podział obszaru na 5 stref oznaczonych literami A-E (ust. 1), natomiast ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów przedstawiono w postaci kart terenów (ust. 3), zastrzegając, że w kartach terenów nie wymienia się zagadnień, które nie dotyczą tych terenów lub na których wybranych zasad zabudowy i zagospodarowania nie określa się (ust. 4). W § 5 ust. 1 planu, ustalającego poszczególne kategorie przeznaczenia terenów, poszczególnym kategoriom, wymienionym enumeratywnie w pkt 1-27, nadano symbol literowy, wyróżniając pkt 8 tereny oznaczone symbolem [...], określone jako "tereny zieleni urządzonej". Wskazać też trzeba, że w § 5 ust. 2 zawarto zapis, że na terenach określonych w ust. 1, a zatem również na terenie określonym w § 5 ust. 1 pkt 8, dopuszcza się lokalizację przejść pieszych, obiektów małej architektury oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym drogowych obiektów inżynierskich, obiektów, urządzeń i budowli służących zapewnieniu ochrony przeciwpowodziowej, urządzeń budowlanych, obiektów i urządzeń zaopatrzenia w wodę, zaopatrzenia w energię elektryczną, zaopatrzenia w ciepło, zaopatrzenia w gaz, obsługi telekomunikacyjnej oraz odprowadzania ścieków, z zastrzeżeniem § 6 pkt 1 i 2 uchwały (dotyczących zakazu budowy i przebudowy urządzeń i instalacji telefonii komórkowej oraz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków oraz farm wiatrowych). Jednocześnie, w § 5 ust. 4 postanowiono, że na terenach, o których mowa w § 1, zakazuje się przeznaczeń innych niż te, które są dla nich ustalone w planie. Z kolei karta terenu dla obszaru oznaczonego symbolem [...] zawiera zapisy dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego (ust. 4 pkt 5), wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych w zakresie których wskazuje się obowiązek stosowania jednorodnych elementów wyposażenia powtarzalnego, w tym obiektów małej architektury, elementów informacyjnych oraz elementów infrastruktury technicznej (ust. 5 pkt 2), a ponadto w ramach zasad, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustala się powierzchnię biologicznie czynną nie mniej niż 80% powierzchni terenu (ust. 5 pkt 3). Na tle przywołanych zapisów planu w ich pełnym brzmieniu, zaakceptować należy wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odnośnie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, która w konsekwencji uniemożliwiała zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy dokonały poprawnej wykładni postanowień planu odnoszących się do możliwości lokalizacji planowanej inwestycji, sprowadzającej się do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie, którego przeznaczenie w planie określono jako teren zieleni urządzonej, przez co w myśl pkt 5.3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) należy rozumieć parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje. Dla takiej oceny istotne znaczenie ma treść zapisu § 5 ust. 4 planu, statuującego zakaz przeznaczenia innego niż ustalone w planie. Zgodzić należy się z organem, że w ten sposób nastąpiło zawężenie przeznaczenia wyłącznie do tejże funkcji. Jednocześnie w karcie terenu [...] nie zamieszczono zapisów dotyczących dopuszczalnej zabudowy dla tego terenu ani zabudowy wyłączonej, co w zestawieniu z zapisem § 3 ust. 3 planu zasadnie odczytane zostało jako niezamieszczenie zagadnień, które nie dotyczą tego terenu. Jedynym parametrem, zawartym w ust. 5 pkt 3 karty terenu, jest wielkość powierzchni biologicznie czynnej, która została określona na minimum 80%, co koresponduje z ustaloną funkcją terenu, na którym, w świetle § 5 ust. 2 planu, dopuszczono jedynie lokalizację obiektów wymienionych w tym zapisie. Stanowią one dopełnienie tejże funkcji i pozwalają na prawidłowe korzystanie z terenu przeznaczonego na zieleń urządzoną, natomiast zapis ust. 5 pkt 2 karty terenu precyzuje nakaz stosowania jednorodnych elementów wyposażenia powtarzalnego, odnoszący się do tych obiektów. Tym samym jako trafne należy uznać stwierdzenie, że powyższe okoliczności powodują wykluczenie możliwości zabudowy budynkiem mieszkalnym. Jak podkreśla się w doktrynie, negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (tak: J. Dessoulavy – Śliwiński [w:] "Prawo budowlane. Komentarz" pod. red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 442). W tej sytuacji, z uwagi na charakter niezgodności z zapisami planu, która była niemożliwa do usunięcia, zasadnie również uznano, że nie zachodzi potrzeba nakładania na podstawie art. 35 ust. 3 tej ustawy Prawo budowlane obowiązku usunięcia nieprawidłowości i doprowadzenia planowanej inwestycji do zgodności z obowiązującym planem, gdyż postanowienie wydane w tym zakresie byłoby niewykonalne. Tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Dokonując kontroli działań organów administracyjnych, Sąd nie stwierdził również naruszenia przez nie procedury administracyjnej w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. Takiego charakteru nie można, w ocenie Sądu, przypisać mylnemu wskazaniu w decyzji organu odwoławczego, że przedmiotem rozpatrzenia było odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 3 stycznia 2011 r., a nie decyzji z dnia 23 maja 2011 r., która to omyłka sprostowana została postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2011 r., nr [...], opartym o przepis art. 113 § 1 K.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przedstawiającego analitycznie dotychczasowy przebieg postępowania, w sposób oczywisty wynika, że przedmiotem oceny organu odwoławczego była decyzja Starosty Namysłowskiego z dnia 23 maja 2011 r. Do argumentacji zawartej w odwołaniu wniesionym przez skarżących od tejże decyzji odnoszą się również wywody uzasadnienia. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została przy tym uzasadniona w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., który to przepis organ jest obligowany stosować z mocy art. 140 K.p.a. Nie narusza ona także, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, pozostałych powołanych w skardze przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. Odnośnie motywów skargi dotyczących sposobu zagospodarowania działek sąsiednich należy ponownie wskazać na normatywny charakter obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkujący obowiązkiem poszanowania jego zapisów. Na marginesie zauważyć można, że przepis art. 35 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza na terenach, których przeznaczenie zostało zmienione w planie miejscowym możliwość dotychczasowego ich wykorzystywania do czasu zagospodarowania tych terenów zgodnie z planem. Dopuszczalne jest zatem użytkowanie posadowionych na takich terenach obiektów budowlanych związanych z ich dotychczasowym wykorzystaniem pod warunkiem, że w planie nie ustalono innego sposobu ich tymczasowego zagospodarowania. Nawet jednak i tego przepisu nie można wykładać w sposób rozszerzający i doszukiwać się w nim przesłanki umożliwiającej uzyskanie pozwolenia na budowę obiektów związanych z dotychczasowym sposobem wykorzystywania takich terenów, mimo zakazu ich wznoszenia sformułowanego w obowiązującym planie miejscowym. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, fakt uchylenia w trybie autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., przez organ odwoławczy wcześniej wydanej decyzji własnej z dnia 4 marca 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 3 stycznia 2011 r., nie przesądzał o konieczności uwzględnienia odwołania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Rozstrzygnięcie z dnia 4 marca 2011 r. sprowadzało się w istocie do uwzględnienia skargi poprzez wyeliminowanie kwestionowanych aktów, a zalecenia organu ograniczały się do konieczności wyczerpującego ustosunkowania się przez organ pierwszej instancji do zapisów planu przy uwzględnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 4 października 2010 r. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej oceny w zakresie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu miejscowego i zasadnie odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.