Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 929/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 16, art. 49 ust. 1, art. 49b ust. 2 pkt 3, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 392/17 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki obiektów budowlanych wchodzących w skład kompleksu rekreacyjnego miejsc wypoczynku i miejsc do kąpieli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 392/17 oddalił skargę T. Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki obiektów budowlanych wchodzących w skład kompleksu rekreacyjnego miejsc wypoczynku i miejsc kąpieli.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; zwanej dalej "ustawa Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwana dalej "K.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał inwestorowi - T. Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w P. dokonanie rozbiórki:

1) placu zabaw z terenem o podłożu piaszczystym składającego się z systemowych urządzeń takich jak: drabinki, huśtawki, itp., poprzez usunięcie warstwy nawiezionego piasku oraz wszystkich posadowionych w tym miejscu urządzeń jak: drabinki, huśtawki, ławki, tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr [...];

2) pomostu pływającego o konstrukcji z tworzywa sztucznego, zakotwionego w podłożu stalowymi linkami i płytami betonowymi, składającego się z 15 modułów, każdy o wymiarach 1,25 x 2,45 m ułożonych w formie litery "L", poprzez demontaż wszystkich modułów wraz z usunięciem stalowych linek i płyt betonowych, tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr [...];

3) pomostu pływającego o konstrukcji z tworzywa sztucznego, zakotwionego w podłożu stalowymi linkami i płytami betonowymi, składającego się z 23 modułów, każdy o wymiarach 1,25 x 2,45 m, łączących brzeg zbiornika z wyspą, poprzez demontaż wszystkich modułów wraz z usunięciem stalowych linek i płyt betonowych, tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr [...],

wykonanych na działce nr [...] w miejscowości P. bez wymaganego prawem zgłoszenia.

Według organu powyższe roboty budowlane były pracami podlegającymi zgłoszeniu stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (obiekt nr [...]) oraz do art. 29 ust. 1 pkt 16 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 (obiekt nr [...] i [...]) ustawy Prawa budowlanego. Mając na uwadze fakt, że powyższe roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej tj. wykonane zostały samowolnie, organ nadzoru budowlanego zastosował procedurę legalizacji z art. 49b ustawy Prawo budowlane.

Badając zgodność powyższych robót budowlanych z obowiązującym dla działki nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: G., K., P., P., W., Z. (Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 13 marca 2006 r. Nr 54, poz. 890)), organ ustalił, że działka ta znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem [...], gdzie nie dopuszcza się realizacji obiektów innych niż te, które związane są z technologią wydobycia. Według planu teren ten stanowi obszar eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszaru i terenu górniczego "P." wraz z zakładami przeróbczymi i górniczymi. Wobec powyższego organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane są niezgodne z obowiązującym planem miejscowym i w konsekwencji orzekł o ich rozbiórce.

Na skutek odwołania skarżącej Spółki od powyższej decyzji Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 49b i art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że legalizacja samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie była możliwa z uwagi na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wzniesione obiekty budowlane nie spełniały żadnych z wymogów określonych w planie miejscowym dla terenów oznaczonych symbolem [...], do których zalicza się działka nr [...], gdzie pobudowano przedmiotowe obiekty. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że procedura legalizacji nie mogła zostać wobec nich wdrożona.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na procedurę rekultywacji gruntów na obszarach pogórniczych, która w myśl art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze odbywa się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazane zostały liczne przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnoszące się do problematyki rekultywacji gruntów, w tym ustawową definicję rekultywacji gruntów z art. 4 pkt 18 tej ustawy. Organ zauważył, że w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych rozstrzyga starosta w drodze decyzji, która określa stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej tych gruntów, osobę obowiązaną do ich rekultywacji, kierunek i termin wykonania tej rekultywacji oraz uznanie rekultywacji za zakończoną (art. 22 ust. 1). Z przepisu tego wynika, że o zakończeniu rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych można mówić jedynie w przypadku wydania przez właściwy organ (starostę) i we właściwym trybie (po uzyskaniu opinii wskazanych podmiotów) decyzji uznającej, że rekultywacja została zakończona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 431/15). Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jasno wynika, że Spółka ani nie uzyskała decyzji o zakończeniu rekultywacji ani nie zgłosiła się z wnioskiem do starosty w celu określenia kierunku rekultywacji. Organ zauważył podnadto, że regulacja zawarta w miejscowym planie stanowi informację o możliwych kierunkach rekultywacji, a nie wskazuje na możliwość posadowienia ww. obiektów na działce nr 196 zakwalifikowanej jako tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi.

Organ nie dopatrzył się naruszenia art. 49b ustawy Prawo budowlane uznając, że skoro przedmiotowa inwestycja była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania, to nie istniała możliwość wdrożenia procedury legalizacji w odniesieniu do ww. obiektów. W tej sytuacji brak było podstaw do zobowiązania Spółki do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu. Organ stwierdził też, że pismo, na które powołuje się strona, nie stanowi zaświadczenia, lecz jest efektem wymiany informacji pomiędzy organami odnośnie do ww. inwestycji. Zdaniem organu fakt, że w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przewidziano możliwość nałożenia na inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 121/16).

Organ uznał, że nie naruszono art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania bowiem zgodnie z orzecznictwem planowana zmiana planu miejscowego nie stanowi przeszkody do rozpatrzenia i wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej. Prowadzenie prac nad zmianą planu nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro w czasie orzekania przez organy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i stanowił on źródło prawa.

Dalej organ stwierdził, że prawidłowo na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane została orzeczona rozbiórka pomostów. W świetle przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego budowa pomostów wymagała uzyskania pozwolenia wodnoporawnego jak i zgłoszenia (lub pozwolenia na budowę w przypadku przekroczenia parametrów pomostu określonych w arty. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane). Skoro ustawodawca na wybudowanie pomostu przewidział obowiązek zgłoszenia (lub pozwolenia na budowę), to chybiony jest pogląd Spółki, że pomost nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

Organ uznał, że plac zabaw, jako obiekt małej architektury, jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c w zw. z pkt 4 lit. c ustawy Prawo budowlane. Budowa takich obiektów nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy Prawo budowlane), chyba że usytuowane są one w miejscach publicznych. Wtedy konieczne jest zgłoszenie zamiaru budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2472/11). W niniejszej sprawie plac zabaw znajdował się na prywatnej posesji nie stanowiącej miejsca publicznego wobec czego organ nie miał podstaw do wydania nakazu jego rozbiórki na mocy art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane i w tym zakresie należało orzec rozbiórkę na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Ponadto z faktu, że plac zabaw jako obiekt małej architektury nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi architektonicznemu, nie można wywodzić, że nie podlega on żadnym rygorom prawa budowlanego. Posadowienie placu zabaw musi bowiem odpowiadać wymogom zawartym w ustawie Prawo budowlane, a także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwane dalej "rozp.techn."). Niniejszy plac zabaw narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i z tego powodu orzeczono jego rozbiórkę.

T. Sp.z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 15 w zw. z art. 104 § 2 oraz art. 138 § 1 i 2 K.p.a. polegające na:

a. naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez rozpoznanie istoty sprawy jedynie przez organ drugiej instancji, w tym w szczególności dokonanie analizy zgodności ulokowania na działce nr [...] elementów określonych przez organ jako pomosty pływające oraz plac zabaw na terenie o podłożu piaszczystym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tylko przez organ odwoławczy;

b. nierozpoznaniu wszystkich zarzutów strony skarżącej, które zgłosiła w odwołaniu;

2) art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: G., K., P., P., W., Z. poprzez niezasadne przyjęcie, że przewidziane w planie kierunki rekultywacji działki nr [...] oznaczają jedynie wskazówkę dla starosty celem wydawania przez niego decyzji w przedmiocie rekultywacji, a w konsekwencji błędne uznanie, że ulokowanie na ww. nieruchomości elementów jest niezgodne z planem i w rezultacie powyższego utrzymanie w mocy nakazu ich rozbiórki;

3) art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że ulokowanie na działce nr [...] elementów określonych jako plac zabaw i pomosty pływające było niezgodne z obowiązującym dla tej nieruchomości planem i utrzymanie w mocy nakazu ich rozbiórki, podczas gdy ww. plan miejscowy wprost dopuszcza ich lokalizację i tym samym orzeczenie oraz utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki było niedopuszczalne;

4) art. 49 ust. 1 oraz art. 49b ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki pomostów pływających, podczas gdy nawet jeśli ewentualnie przyjąć, że wymagane było co do nich uzyskanie zgłoszenia, to istniały podstawy do zastosowania procedury legalizacyjnej, która w takim wypadku powinna zostać wdrożona zamiast orzekania rozbiórki;

5) art. 49b ust. 2 pkt 3 Pr.bud. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w toku procedury administracyjnej dopuszczalne było zaniechanie wezwania strony skarżącej do dostarczenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności z planem ulokowanych pomostów oraz placu zabaw oraz pominięcie, że samodzielne wystąpienie przez organ pierwszej instancji o opinię do Burmistrza O. w tym przedmiocie i posłużenie się nią celem wydania rozstrzygnięcia było niedopuszczalne, gdyż:

a. opinia ta nie znajduje podstawy w przepisach prawa i nie miała charakteru wiążącego, opinia ta została wydana przez organ, który prowadził odrębne postępowanie, a którego w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej jeszcze nie zakończył, a zatem faktycznie nie poczynił ustaleń w kwestii, którą opiniował,

b. opinia ta opierała się o błędną wykładnię postanowień planu w zakresie możliwego zagospodarowania działki numer [...], chociaż doprowadziło to do nierozpoznania przez organ pierwszej instancji istoty sprawy;

6) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie powinien był zawiesić postępowania administracyjnego, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które było przedmiotem niezakończonego do dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej postępowania prowadzonego przez Burmistrza O. w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...];

7) art. 49b ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki co do podłoża piaszczystego, na którym znajduje się plac zabaw, podczas gdy prace tego rodzaju pozostają poza jurysdykcją organów architektoniczno-budowlanych;

8) art. 49b ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki pomostów pływających, podczas gdy nie stanowią one obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i tym samym nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia;

9) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozważenia materiału dowodowego:

a. co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że ulokowanie pomostów i placu zabaw jest niezgodne z planem oraz pobieżne zbadanie sprawy, które skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;

b. polegające na pomięciu wyjaśnień złożonych przez prezesa zarządu Spółki, w szczególności w zakresie faktu pozostawania w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza O. w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...], co doprowadziło do zaniechania obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. przez organ pierwszej instancji;

c. polegające na zaniechaniu dokonania ustaleń, czy ze względu na właściwości fizyczne i konstrukcyjne pomostów mamy do czynienia z obiektami budowlanymi w rozumieniu Prawa budowlanego;

d. w zw. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organ w uzasadnieniu decyzji jaki wpływ na wydane rozstrzygnięcie miałoby złożenie przez stronę skarżącą do starosty wniosku o uznanie rekultywacji za zakończoną lub uzyskanie decyzji w tym przedmiocie, a także wzajemnych relacji między ww. decyzjami oraz postanowieniami planu, w świetle przedstawionych rozważań organu w zakresie wykładni odnośnych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 392/17, oddalił ww. skargę T. Sp. z o.o. Spółka komadytowa z siedzibą w P..

Uzasadnieajać wydane rozstrzygnięcie, Sąd przywołał treść art. 49 ust. 1 - 3 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że z przepisów tych wynika, iż przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić, czy budowa jest zgodna m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych, tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.

Sąd szczegółowo scharakteryzował zagospodarowanie działki nr [...] w P. (kompleks miejsc wypoczynkowych oraz miejsc do kąpieli i połowu ryb, zakład górniczy), której cześć rekreacyjna została objęta kontrolą. Sąd I instancji przedstawił szczegółowo jakiego rodzaju obiekty znajdowały się na ww. działce, zgodnie z ustaleniami kontroli dokonanej w dniu [...] września 2016 r. (obiekty od nr [...] do nr [...]). Dalej Sąd wskazał kto był inwestorem poszczególnych obiektów. I tak T. Sp. z o.o. wykonała obiekty nr [...],[...],[...],[...], T. Sp. z o.o. Sp.k. – obiekty nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], zaś K. - obiekt nr [...]. W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. Prezes Zarządu skarżącej Spółki poinformował o dokonaniu dobrowolnej rozbiórki następujących obiektów: nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W związku ze złożonym ww. zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2016 r. PINB poinformował o oględzinach na działce nr [...] w P.. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2016 r. wynika, że właściciel terenu dokonał rozbiórki obiektów zgodnie z treścią pisma z dnia [...] listopada 2016 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] PINB w T. w związku z zaistniałym stanem faktycznym umorzył postępowanie w zakresie ww. obiektów. Następnie w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. inwestor zgłosił dobrowolne wykonanie rozbiórki obiektu nr [...], dołączając materiał fotograficzny potwierdzający ten fakt. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] PINB w T. umorzył postępowanie również w zakresie tego obiektu.

Sąd I instancji zaznaczył, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie były obiekty nr [...],[...] i [...] tj. plac zabaw z terenem o podłożu piaszczystym składający się z systemowych urządzeń takich jak: drabinki, huśtawki; itp. (obiekt nr [...]); pomost pływający o konstrukcji z tworzywa sztucznego, zakotwiony w podłożu stalowymi linkami i płytami betonowymi, składający się z 15 modułów, każdy o wymiarach 1,25 x 2,45 m ułożonych w formie litery "L" (obiekt nr [...]); pomost pływający o konstrukcji z tworzywa sztucznego, zakotwiony w podłożu stalowymi linkami i płytami betonowymi, składający się z 23 modułów, każdy o wymiarach 1,25 x 2,45 m, łączących brzeg zbiornika z wyspą (obiekt nr [...]).

Zdaniem Sądu, organy dokonały właściwej kwalifikacji obiektów nr 15 i 24, stosując do nich art. 49b ustawy Prawo budowlane. Obiekty te należało zakwalifikować do obiektów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 16 tej ustawy, których budowę zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy należało poprzedzić dokonaniem zgłoszenia. W świetle powyższych uregulowań Sąd nie miał wątpliwości, że budowa tych pomostów w niniejszej sprawie wymagała zgłoszenia. Ponieważ inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał, słusznie organy uznały, że należy zastosować procedurę wynikającą z art. 49b ustawy Prawo budowlane. Tym samym Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 49b ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. (pkt 8 lit. c skargi).

W ocenie Sądu, bezspornym było również to, że inwestor nie zgłosił zamiaru realizacji ww. obiektów – w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta T. poinformował, że na inwestycję "Kąpielisko pod Wrocławiem" w miejscowości P. na działce nr [...], nie wydawał pozwolenia na budowę i nie przyjął zgłoszeń. Ponadto z pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z dnia [...] lipca 2016 r. wynikało, że organ ten przeprowadził czynności kontrolne w dniu [...] czerwca 2016 r., stwierdzając, że na obrzeżach wyrobiska znajdują się pomosty usytuowane wzdłuż linii brzegowej w części północnej zbiornika ("[...]"), które nie są związane z ruchem zakładu górniczego, a obecnie znajdują się poza granicami zakładu górniczego. Skoro inwestor nie dokonał stosownego zgłoszenia, przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do ustalenia, czy wykonane obiekty budowlane są zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te doprowadziły organy do stwierdzenia, że brak jest możliwości legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych z uwagi na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Po analizie zapisów uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: G., K., P., P., W., Z. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 54, poz. 890 z dnia 13 marca 2006 r.) w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...], Sąd uznał, że na terenie [...], na którym znajduje się działka nr [...], nie dopuszcza się realizacji obiektów innych niż te, które związane są z technologią wydobycia. Wybudowane obiekty mają służyć obsłudze kąpieliska w P., a zatem mają charakter rekreacyjny. W ocenie Sądu, słusznie zauważył DWINB, że regulacja zawarta w miejscowym planie stanowi informację o możliwych kierunkach rekultywacji na działce nr [...] zakwalifikowanej jako tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Sąd zauważył, że przebieg postępowania w zakresie rekultywacji gruntów na obszarach pogórniczych podlega szczegółowym regulacjom. Zgodnie z art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.) do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1 pkt 5, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, 1338 i 1695). Z art. 22 ust. 2 tej ostatniej ustawy wynika, że w sprawach rekultywacji i zagospodarowania decyzje wydaje starosta. Decyzje te – zgodnie z art. 22 ust. 1 - określają:

1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;

2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;

3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

Sąd stwierdził, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że strona skarżąca ani nie uzyskała decyzji ani nie zgłosiła się z wnioskiem do starosty w celu wydania żadnej z decyzji wymienionej w art. 22 ust. 1 pkt od 1-3.

Sąd wskazał, że w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. PINB zwrócił się do Gminy O. z prośbą o udzielenie informacji, czy zakres inwestycji ujawniony w trakcie pierwszego etapu kontroli jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, względnie ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Burmistrz poinformował, że dla działki nr [...] nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś inwestycja powstała na ww. terenie nie jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym ustalono jednoznacznie przeznaczenie podstawowe dla działki nr [...] jako teren eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P." wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Sąd przyjął, że ponieważ wykonane obiekty budowlane nie spełniają żadnych z wymogów wskazanych w planie miejscowym, niemożliwym stało się wdrożenie wobec nich procedury legalizacyjnej. Tym samym zarzuty skargi naruszenia art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: G., K., P., P., W., Z., art. 49 ust. 1 oraz art. 49b ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. (pkt 8 lit. a i d skargi) Sąd I instancji uznał za niezasadne.

Zdaniem Sądu, w tym stanie faktycznym organy administracji obu instancji zasadnie podjęły decyzję o zastosowaniu art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nakazaniu rozbiórki samowolnie wzniesionych pomostów.

Za prawidłowe Sąd uznał również zastosowanie przez organ drugiej instancji w stosunku do obiektu nr 10 przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 4 lit. c ustawy Prawo budowlane przez "obiekt małej architektury" należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury, chyba że usytuowane są one w miejscach publicznych. Wtedy konieczne jest zgłoszenie zamiaru budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że plac zabaw znajduje się na prywatnej posesji nie stanowiącej miejsca publicznego, wobec czego organ nie miał podstaw do wydania nakazu jego rozbiórki na mocy art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie mniej jednak posadowienie takiego placu musi odpowiadać wymogom zawartym w ustawie Prawo budowlane, a także w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych.

Sąd zestawił treść art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z jej art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 7 tej ustawy i stwierdził, że wybór pomiędzy zastosowaniem pkt 1 bądź pkt 2 art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uzależnione jest od stwierdzenia, czy w sprawie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Przykładem takiej sytuacji mogą być roboty budowlane, które nie spełniają określonych warunków lub norm, a w toku postępowania administracyjnego ustalono, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób niż przez rozebranie wykonanego obiektu lub jego części.

Sąd uznał, że z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż plac zabaw jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, Sąd I instancji zauważył, że – wbrew temu co twierdzi strona skarżąca – organ pierwszej instancji dokonał analizy zgodności wykonanych obiektów budowlanych z miejscowym planem. Organ drugiej instancji dogłębnie wyjaśnił okoliczności faktyczne i prawne sprawy, czemu dał w pełni wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 104 § 2 oraz art. 138 § 1 i 2 K.p.a., jak i żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie mogły zostać uwzględnione.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 K.p.a. Zgodnie z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności organ ustala, czy budowa jest zgodna w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś dopiero pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych, tj. wydania postanowienia, o którym mowa w tym artykule. Sąd podkreślił, że taka kolejność poszczególnych kroków procedury legalizacyjnej wynika wprost z treści tego przepisu. Wskazano w nim bowiem, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Sąd wyjaśnił, że jeśli organ stwierdzi, że budowa jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie), to nie ma potrzeby wydawania ww. postanowienia. Sąd za słuszne uznał stanowisko organu drugiej instancji, że brak było możliwości zobowiązania strony skarżącej do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu. Pismo, na które powołuje się strona, nie stanowi zaświadczenia, lecz jest efektem wymiany informacji pomiędzy organami odnośnie do ww. inwestycji. W art. 49b ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji.

Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał także zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. (pkt 9 lit. b). Sąd zauważył, że zawiadomieniem z dnia 6 lipca 2016 r. zostało wprawdzie wszczęte z urzędu – na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) – postępowanie w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu dotyczącej działki nr 196, jednakże zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ww. ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z powyższego przepisu wynika, że wydanie decyzji o warunków zabudowy będzie miało miejsce tylko w sytuacji, gdy brak jest planu miejscowego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 49b ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, Sąd zwrócił uwagę, że strona skarżąca bezzasadnie rozdziela wykonany plac zabaw na "podłoże piaszczyste" i znajdujące się na nim urządzenia, tj. drabinki, huśtawki, itp. W istocie miejsca o podłożu piaszczystym, które nie są obiektami budowlanymi ani budowlami, nie podlegają reżimowi Prawa budowlanego, jednakże w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia (tak jak w sprawie, w której wydano decyzję z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...]) z taką inwestycją, a z wykonaniem placu zabaw. Tym samym zarzut, iż organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, że prace polegające na wysypaniu określonego obszaru piachem nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego, nie został uwzględniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w P. zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do rażącego naruszenia art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1 oraz art. 104 K.p.a. poprzez wydanie kilku decyzji administracyjnych w jednym postępowaniu administracyjnym pomimo tego, że przesłanki połączenia kliku spraw do jednego postępowania, o których mowa w art. 62 K.p.a., nie ziściły się w badanym postępowaniu;

b. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - dalej K.p.a. polegającego na bezpodstawnym oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do rażącego naruszenia art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1 oraz art. 104 K.p.a. poprzez wydanie kilku decyzji administracyjnych w jednym postępowaniu administracyjnym pomimo tego, że przesłanki połączenia kliku spraw do jednego postępowania, o których mowa w art. 62 K.p.a., nie ziściły się w badanym postępowaniu;

c. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegającego na oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a to:

- komu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co też doprowadziło do wydania nakazu rozbiórki na podmiot nieuprawniony do wykonania tego nakazu;

- poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozważenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że ulokowanie elementów określonych przez organ jako pomosty pływające oraz plac zabaw posadowiony na podłożu piaszczystym jest niezgodne z MPZP oraz pobieżne zbadanie sprawy, które skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;

- poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozważenia materiału dowodowego polegające na pomięciu wyjaśnień złożonych przez Prezesa Zarządu T. Sp. z o.o., w szczególności w zakresie faktu pozostawania w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza O. w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w P., co doprowadziło do zaniechania obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. przez organ pierwszej instancji;

- poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozważenia materiału dowodowego polegające na zaniechaniu dokonania ustaleń, czy ze względu na właściwości fizyczne i konstrukcyjne pomostów pływających mamy do czynienia z obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego;

d. art. 8 K.p.a., 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organ w uzasadnieniu decyzji nr [...], jaki wpływ na wydane rozstrzygnięcie miałoby złożenie przez skarżącą do Starosty wniosku o uznanie rekultywacji za zakończoną lub uzyskanie decyzji Starosty w tym przedmiocie, a także wzajemnych relacji między ww. decyzjami oraz postanowieniami MPZP, w świetle przedstawionych rozważań organu w zakresie wykładni odnośnych przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

e. art. 151 p.p.s.a, w związku z art 15 K.p.a. polegającego na bezpodstawnym oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez orzeczenie w jednym postępowaniu nakazu rozbiórki na podstawie odmiennych podstaw prawnych, pomimo iż łączenie dwóch odrębnych trybów legalizacyjnych w jednym postępowaniu nie jest dopuszczalne;

f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy z uwagi na istotność wad powstałych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa materialnego i procesowego.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na:

a. błędną wykładnię art. 50 ust. 1 pkt 4 .pr. bud. oraz art. 49b ust. 1 i 2 Pr. bud. w zw. z § 5 ust. VI pkt 6 podpunkt 2 i 9 lit. b Uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia 2006 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: G., K., P., P., W., Z. z późn. zm. (dalej jako "MPZP") poprzez niezasadne przyjęcie, że przewidziane w MPZP kierunki rekultywacji działki nr [...] w P. oznaczają jedynie wskazówkę dla Starosty celem wydawania przez niego decyzji w przedmiocie rekultywacji, a w konsekwencji błędne uznanie, że ulokowanie na ww. nieruchomości elementów wskazanych przez organ do rozbiórki jest niezgodne z MPZP, co doprowadziło do bezzasadnego nałożenia na inwestora nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy badana inwestycja jest zgodna z MPZP;

b. błędną wykładnię art. 52 Pr. bud. z uwagi na mylne przyjęcie, że organowi przysługuje prawo do nałożenia nakazu rozbiórki na każdego inwestora niezależnie od przysługujących mu praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem,

c. błędną wykładnię art. 49b ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 28 ust. 1 Pr. bud. oraz art. 29 ust. 1 pkt 16 Pr. bud. przejawiającą się nieuwzględnieniu zarzutu dotyczącego utrzymania w mocy nakazu rozbiórki elementów określonych przez organ jako pomosty pływające, podczas gdy nie stanowią one obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Pr.bud. i tym samym nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja, mająca w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzglednienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. Sp.z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zaznaczyć należy, że postawą uwzględnienia skargi kasacyjnej jest tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 62 K.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.

Jak wynika z akt sprawy organy prowadziły jedno postępowanie wyjaśniające dotyczące budowy na części działki nr [...] w P. kompleksu miejsc wypoczynkowych oraz miejsc do kąpieli. Objęty kontrolą teren działki [...], to teren, na którym znajduje sie zbiornik wodny o powierzchni 8 ha, wokół którego wykonano infrastrukturę techniczną służącą do jego obsługi jako miejsca wypoczynku i rekreacji. Teren ten został wyposażony w sieć energetyczną, instalacje do nawadniania terenów zielonych, instalacje i przyłącza wody ze studni głebionowej, utwardzone dojścia, dojazdy, ogrodzenia, obiekty kontenerowe, namiotowe o różnych funkcjach (gastronomiczne, magazynowe, higieniczo-sanitarne), urządzenia -elektroniczne bramki wejściowe. Teren pełni funkcję rekreacyjną jako miejsce wypoczynku wraz z miejscami do kąpieli i połowu ryb. W ramach tego postępowania oceniano legalność budowy zlokalizowanych tam obiektów budowalnych opisanych w protokole kontroli z dnia [...] września 2016 r. – 24 obiekty. W stosunku do części z tych obiektów tj. nr 3, 4, 6, 7, 8, 11, 16, 17, 18, 19, 20, 22 inwestor dokonał rozbiórki dobrowolnie. Zatem organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie legalizacyjne w stosunku do pozostałych obiektów budowlanych tj. 1, 2, 5, 9, 10, 12 - 15, 21, 23 i 24. Odnośnie do tych obiektów organy wydały odrębne decyzje o rozbiórce. Niektóre z tych decyzji zostały uchylone w części a w pozostałym zakresie utrzymane w mocy a niektóre utrzymane w mocy w całości.

Wobec tego uznać należy, że podstawą tych decyzji był ten sam stan faktyczny. W sprawach legalizacji wzniesionych obiektów właściwe były te same organy nadzoru budowlanego, właściwe dla miejsca położenia tych obiektów tj. PINB w T. oraz Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy.

Organy te ustaliły, że legalizacja obiektów budowlanych wzniesionych na tym terenie jest niemożliwa i orzekły nakazy rozbiórki na podstawie art. 48, art. 49b oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane, wydając w tym zakresie odrębne decyzje w stosunku do T. Sp.z o.o. z siedzibą w P. i T. Sp.z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w P. Wobec tego, że nakazy rozbiórki wydano na odmiennych podstawach prawnych stosownie do charakteru obiektu podlegającego rozbiórce uznać należało, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 62 K.p.a. Przepis ten stanowi wyraźnie, że jedno postępowanie administracyjne w stosunku do wielu stron może prowadzić jeden właściwy organ kiedy podstawą nałożonych praw lub obowiązków jest ten sam stan faktyczny i ta sama podstawa prawna. W niniejszej sprawie nie dopełniono przesłanki tej samej podstawy prawnej albowiem nakaz rozbiórki wynikał albo z art. 48 albo z art. 49b czy też z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wszystkie te przepisy miały jeden skutek dla stron tj. orzeczenie nakazu rozbiórki lecz okoliczność ta nie zmienia faktu, że podstawy prawne tego, identycznego obowiązku były odrębne.

Niemniej jednak naruszenie art. 62 K.p.a. przez organy i pominięcie tego uchybienia procesowego przez Sąd I instancji nie może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Okoliczność, że organ prowadził jedno postępowanie i wydał 4 decyzje o nakazie rozbiórki na podstawie odrębnych podstaw prawnych zamiast prowadzić trzy odrębne postępowania w tym zakresie, kończąc je wydaniem decyzji na tych samych, odrębnych podstawach prawnych dowodzi tego, że wydzielenie odrębnych postępowań administracyjnych nie miałoby wpływu na wynik sprawy. W każdym odrębnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym na jednolitej podstawie prawnej wydana zostałaby taka sama w skutkach decyzja tj. nakaz rozbiórki. Tym samym, w ocenie NSA, mając na uwadze podstawy wniesienia skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., uznać należało, że stwierdzone uchybienie przepisom procesowym (art. 62 K.p.a.) nie miało wpływu na wynik sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. oraz art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 tej ustawy. Skarżąca kasacyjnie Spółka twierdzi, że tryb z art. 49b ustawy Prawo budowlane zastosowany przez organ I instancji nie miał zastosowania do placu przeznaczonego do gier i zabaw (obiekt małej architektury) albowiem na jego budowę nie było wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie co słusznie zauważył organ odwoławczy, który orzekł rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ww. ustawy. Spółka podnosi, że określone w tych przepisach tryby są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych i niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o stosowane zamiennie różne instrumenty prawne i podstawy prawne. Inny jest cel rozbiórki orzeczonej na tych podstawach prawnych. Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że w orzecznictwie akcentowana jest odrębność postępowań legalizacyjnych (art. 48-49b) od postępowania naprawczego (art. 50 i art. 51). Wyłączona jest możliwość połączenia obu trybów w jednym popstępowaniu z uwagi na zasadę dwuinstancyjności.

W ocenie NSA, faktem jest, że PINB w T. wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] o nakazie rozbiórki:

1) placu zabaw z terenem o podłożu piaszczystym składającego się z systemowych urządzeń takich jak: drabinki, huśtawki, itp., poprzez usunięcie warstwy nawiezionego piasku oraz wszystkich posadowionych w tym miejscu urządzeń jak: drabinki, huśtawki, ławki, tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr 10;

2) pomostu pływającego o konstrukcji z tworzywa sztucznego, zakotwionego w podłożu stalowymi linkami i płytami betonowymi, składającego się z 15 modułów, każdy o wymiarach 1,25 x 2,45 m ułożonych w formie litery "L", poprzez demontaż wszystkich modułów wraz z usunięciem stalowych linek i płyt betonowych, tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr 15;

3) pomostu pływającego o konstrukcji z tworzywa sztucznego, zakotwionego w podłożu stalowymi linkami i płytami betonowymi, składającego się z 23 modułów, każdy o wymiarach 1,25 x 2,45 m, łączących brzeg zbiornika z wyspą, poprzez demontaż wszystkich modułów wraz z usunięciem stalowych linek i płyt betonowych, tj. obiektu opisanego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2016 r. jako obiekt nr 24, wykonanych na działce nr [...] w miejscowości P. bez wymaganego prawem zgłoszenia, powołując za podstawę art. 49b ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem organu odwoławczego, obiekt nr 10 - plac zabaw powinien zostać zakwalifikowany jako obiekt małej architektury a jego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę (chyba że usytuowany jest w miejscach publicznych) ani zgłoszenia. Z uwagi na lokalizację placu zabaw na terenie prywatnej posesji organ odwoławczy przyjął, że organ I instancji nie miał podstaw do wydania nakazu jego rozbórki na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane i należało orzec rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Potwierdzono jednak, że nadal podlegał on rygorom przepisów prawa budowlanego w tym wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Plac ten naruszał przepisy miejscowego planu i dlatego należało orzec jego rozbiórkę.

W ocenie NSA, zmiana przez organ odwoławczy podstawy prawnej orzeczonej rozbiórki placu zabaw nie narusza art. 15 K.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ma nie tylko skontrolować zaskarżoną decyzję ale rozpoznać sprawę w jej całokształcie po raz drugi. Ma to uczynić niezależnie od tego jak zrobił to organ I instancji i nie jest związany zakresem odwołania.

Jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z przepisu tego wynika, że rozpatrując sprawę jako druga instancja organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie co do istoty sprawy, co wiąże się co do zasady z zastosowaniem odmiennych podstaw prawnych niż miało to miejsce podczas orzekania przez organ I instancji. Skoro w taką kompetencję wposażono organ odwoławczy, to nie można uznać, że naruszeniem zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy będzie zmiana podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwość. Jeśli organ odwoławczy może uchylić całą lub część decyzji, to tym bardziej dopuszczalne jest właściwe, odmienne niż dotychczas, określenie podstawy prawnej, orzeczonego obowiązku rozbiórki. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Korzystanie przez organ odwoławczy z przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji do merytorycznego orzekania – art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może prowadzić do twierdzenia, że naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a.

Wobec powyższego zmiana trybu orzeczenia rozbiórki z art. 49b na art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane mieściła się w zasadzie dwuinstancyjności postępowania i nie mogła być podstwą uchylenia zasakrżonej decyzji przez Sąd I insytancji. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący powyższej kwestii nie zasługiwał na uwzględnienie.

W ocenie NSA również zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 i 9 lit b Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: G., K., P., P., W., Z., nie zasługiwał na uwzględnienie.

Teren działki nr [...] w P., na której znajdują się wskazane w zaskarżonej decyzji obiekty przeznaczone do rozbiórki, znajduje sie na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Przeznaczeniem podstawowym tego terenu ([...]) jest eksploatacja udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P." wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Dla terenów i obszarów górniczych dopuszcza sie składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża (§ 5 ust. VI pkt 6 ppkt 1). Dla terenu i obszaru górniczego PG wymogi szczegółowe to m.in. wprowadzenie zieleni urządzonej, obiektów reklamowych oraz małej architektury (§ 5 ust. VI pkt 6 ppkt 9 lit b). Z kolei w § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 uchwały stwierdzono, że dla ww. terenu [...] "określa się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo".

NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że z analizy zapisów § 5 ust. VI pkt 6 ppkt od 1 do 9 (lit. a do d) planu miejscowego wynika, że na terenie o symbolu [...], gdzie znajduje sie działka [...], nie dopuszcza się realizacji innych obiektów niż te, które związane są z wydobyciem surowców mineralnych. Obiekty, których dotyczy rozbiórka miały służyć rekreacji – obsłudze kąpieliska w P.. Taka ich funkcja stoi w jawnej sprzeczności z wydobyciem surówców mineralnych. Wskazanie w ppkt 2 § 5 ust. VI pkt 6 uchwały, że dla terenu [...] "określa się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo" należy rozumieć w ten sposób, że w razie podjęcia działań związanych z rekultywacją terenu przekształconego górniczo dopuszczalny jest rolny, leśny bądź rekreacjny kierunek rekultywacji. Zapis taki wskazuje wyłącznie jakie są dopuszczalne kierunki rekultywacji. Z tego zapisu nie można wywodzić, że możliwe jest przeznaczenie terenu [...] na zabudowę rekreacyjną, w tym małą architekturę, zwłaszcza gdy procedura rekultywacji nie została rozpoczęta. Z akt sprawy nie wynika aby proces rekultywacji, który regulują przepisy art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze a poprzez zawarte tam odesłanie ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych został zapoczątkowany o czym miałoby świadczyć wydanie przez właściwego starostę decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania terenu działki [...] (art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Skarżąca Spółka nie uzyskała tego typu decyzji a nawet nie wnioskowała o wypowiedzenie się przez starostę w kwestiach wskazanych w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które stanowią element składowy decyzji dotyczącej rekultywacji.

Wobec powyższego kwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie Spółkę ustaleń organów oraz stanowiska Sądu I instancji odnośnie do niezgodności wzniesionych na działce nr [...] obiektów budowlanych z ustaleniami planu miejscowego jest bezzasadne. Wobec istniejącej niezgodności zrealizowanych obiektów budowlanych z planem miejscowym organy nie miały podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego i należało orzec o ich rozbiórce. Wbrew stanowisku Spółki § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 planu miejscowego nie dopuszcza lokalizowania obiektów mieszczących się w kierunkach rekultywacji wskazanego terenu. W ocenie NSA, z samego faktu dopuszczenia rekultywacji terenu górniczego w określonym kierunku nie można wywodzić prawa do jego zabudowy odpowiadającego tymże kierunkom rekultywacji. Dopuszczalność rekultywacji w kierunku rekreacyjnym nie stanowi prawa do zabudowy rekreacyjnej. Ponadto jak już wcześniej wspomniano w sprawie nie zaistaniały żadne okoliczności świadczące o toczącej się czy przeprowadzonej procedurze rekultywacji tego terenu, a zatem nie sposób twierdzić, że dokonana zabudowa związana była z rekultywacją w kierunku rekreacyjnym.

Sposób korzystania z nieruchomości określa plan miejscowy poprzez swoje zapisy. Dopuszczenie korzystania z nieruchomości w określony sposób nie wynika automatycznie z każdego zapisu tego planu tylko z takiego jego zapisu, który mówi o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania określonego terenu w określony sposób. Skoro w § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 mowa jest wyłącznie o dopuszczalnych kierunkach rekultywacji terenu przekształconego górniczo, to z tego zapisu wynika dopuszczenie do rekultywacji w określonym kierunku a nie, jak twierdzi Spółka, do zabudowy odpowiadającej wskzanemu tu rekreacyjnemu kierunkowi rekultywacji.

Odnosząc się do twierdzenia Spółki, że przedmiotowy plan miejscowy ani przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają żadnych regulacji, które przesądzają, że do czasu przeprowadzenia procedury rekultywacji dopuszcza się wyłącznie realizowanie podstawowej funkcji terenu objętego symbolem [...], NSA stwierdza, że stanowisko to jest błędne. Zapis § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 wskazując dopuszczalne kierunki rekultywacji terenu [...] potwierdza dopuszczalność przeznaczenia terenu pod rekreację tylko w ramach rekultywacji, a zatem wszczęcie i prowadzenie procedury rekultywacji jest elementem warunkującym zagospodarowanie obszaru [...] na cele rekreacji poprzez zabudowę o takim charakterze. Skoro rekultywacja nie była prowadzona to zabudowa rekreacyjna nie mogła mieć miejsca na tym terenie.

Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki także z zapisu § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 pkt 6 ppkt 9 lit. b planu miejscowego nie wynika możliwość rekreacyjnej zabudowy działki [...] poprzez budowę obiektów małej architektury, do których zaliczyć należy plac do gier i zabaw oraz pomosty. Wskazany przepis określa wymogi szczegółowe dla terenu i obszaru górniczego oznaczonego [...]. Z tego wynika, że na terenie i obszarze górniczym możliwe jest wprowadzenie zieleni urządzonej, obiektów reklamowych oraz małej architektury ale nadal obszar ten jest terenem i obszarem górniczym. Wymogi szczegółowe nie zmieniają ogólnego przeznaczenia terenu ale w ramach tego przeznaczenia przewidują określoną zabudowę w celu jej urozmaicenia. W okolicznościach sprawy nie sposób przyjąć, że zainwestowanie tego terenu poprzez instalację w postaci kilkunastu obiektów o funkcji rekreacyjnej, wokół zbiornika wodnego o powierzchni 8 ha z niezbędną infrastrukturą techniczną dla korzystania z tego terenu jako miejsca wypoczynku/rekreacji jest tylko urozmaiceniem zagospodarowania terenu górniczego, o czym stanowi powyższy przepis. Inwestycję tę należy rozpatrywać jako funkcjonalną całość, która powoduje zmianę przeznaczenia terenu górniczego w teren rekreacyjny, a tego nie dopuszcza plan miejscowy bez uprzedniej rekultywacji. Co prawda zaskarżona decyzja odnosi się jedynie do kilku odrębnych elementów tej inwestycji i orzeka ich rozbiórkę ale nie ulega wątpliwiości, że skala przedsięwzięcia nakazuje rozpatrywać wzniesione obiekty w powiązaniu z resztą obiektów składających się na to przedsięwzięcie. Nakaz rozbiórki placu zabaw oraz pomostów pływających na terenie działki 196 wynika z tego, że w wyniku realizacji całej inwestycji powstał jednolity teren rekreacyjny a nie teren górniczy wzbogacony o zieleń urządzoną, obiekty reklamowe czy też obekty małej architektury.

W ocenie NSA, także sfromułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddlenie skargi gdy organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, jest niezasadny.

Organy nadzoru budowlanego swoje ustalenia faktyczne w zakresie niezgodności wybudowania placu zabaw i pomostów na terenie górniczym oparły na wystarczającym materiale dowodowym, który stanowiły zapisy uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: G., K., P., P., W., Z.. Dla stwierdzenia niezgodności wzniesienia placu zabaw i pomostów na działce nr [...] z obejmującym tę nieruchomość planem miejscowym nie było konieczne odwoływanie się przez organy nadzoru do wyjaśnień Prezesa Zarządu Skarżącej Spółki w zakresie prowadzenia przez Burmistrza O. postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...] położonej w P..

Na ustalenie zgodności wzniesionych obiektów z planem nie ma wpływu toczące się postępowanie w sprawie zmiany jego zapisów skoro oceniane są zapisy tego planu obowiązujące na działce nr [...] w chwili wybudowania tych obiektów. Dopóki plan nie został zmieniony i nie wszedł w życie w zmienionym kształcie, oceny zgodności z planem, wybudowanych na terenie jego obowiązywania, obiektów dokonuje się na podstawie dotychczas obowiązującego planu. Toczące się postępowanie w zakresie jego zmiany nie ma żadnego znaczenia dla tej oceny. Organy postąpiły prawidłowo pomijając zeznania Prezesa Zarzadu Skarżącej Spółki bowiem ustalenie, że toczy się postępowanie w sprawie zmiany planu nie miało jakiegokolwiek znaczenia dla oceny zgodności wzniesionych już obiektów, co do których orzeczono nakaz rozbiórki z uwagi na ich niezgodność z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego toczące się postępowanie w sprawie zmiany planu miejscowego nie miało charakteru zagadnienia wstępnego dla postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na zasadzie art. 49b i art. 51 ustawy Prawo budowlane a zatem nie można było zawiesić tego postępowania na zasadzie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 49b ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane. Dla orzeczenia nakazu rozbiórki pomostów nie było konieczne analizowanie ich właściwości fizycznych i konstrukcyjnych jako pomostów pływających. Uznanie pomostów pływających za urządzenia wodne w rozumieniu prawa wodnego nie zmienia faktu, że samo umiejscowienie tychże pomostów pływających na działce 196 było niezgodne z obowiązującym dla niej planem. Okoliczność, że nie zostały one połączone z gruntem i unoszą się na powierzchni wody na zasadzie wyporności nie miało znaczenia dla sprawy. Zatem nie można zarzucić organom naruszenia przepisów dotyczących ustalenia stanu faktycznego i jego oceny.

Uznanie pomostów pływających za obiekty budowlane, na których wzniesienie wymagane jest zgłoszenie stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 16 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane było prawidłowe albowiem w wyniku robót budowlanych powstały obiekty spełniające funkcję pomostu (obiekt nr 15 i 24) o długości całkowitej nie przekraczającej 25 m (15 oraz 23 moduły o wym.1,25 x 2,45 m każdy). Konstrukcja z tworzywa sztucznego umożliwiająca unoszenie sie na wodzie nie zmienia faktu, że konstrukcje te pełniły funkcję pomostów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się oddzielnie do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej albowiem argumentacja NSA odnosząca się do prawidłowego ich zastosowania została przedstawiona już wcześniej w rozważaniach dotyczących zarzutów naruszenia prawa procesowego (niezasadne przyjęcie, że wskazane w planie kierunki rekultywacji oznaczają jedynie wskazówkę dla starosty w celu wydania decyzji w przedmiocie rekultywacji, orzeczenie nakazu rozbiórki w jednym postępowaniu na podstawie art. 49b ust. 1 i 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, kwalifikacja budowli jako pomostów z art. 29 ust. 1 pkt 16 ww. ustawy).

Zarzut skargi kasacyjnej, że organ administracji uzasadniając decyzję o nakazie rozbiórki nie wyjaśnił jakie znaczenie dla sprawy miało posiadanie przez skarżącą kasacyjnie Spółkę decyzji o zakończeniu rekultywacji czym naruszył zasady konstrukcji uzasadnienia decyzji administracyjnej oraz zasadę przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie mógł odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej albowiem brak uzasadnienia decyzji przez organ w ww. zakresie nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.) i Sąd I instancji mógł oddalić skargę.

Z akt sprawy niewątpliwie wynikało, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zainicjowała przed Starostą postępowania o rekultywację działki nr [...] ani taka decyzja nie została dla tej działki wcześniej wydana przez Starostę. Brak jakiejkolwiek informacji o rekultywacji tego terenu już sam z siebie powodował, że organy nie mogły rozpatrywać zgodności wzniesionych obiektów rekreacyjnych w kontekście zaspisów planu miejscowego tj. § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2. Zatem wykazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji wpływu istnienia decyzji o rekultywacji na ustalenie zgodności wzniesienia placu zabaw i pomostów z planem było zbędne albowiem taka zależność wynikała wprost z zapisów planu. Organ powinien odnieść się do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji ale okoliczność, iż tego nie uczynił nie zmienia faktu, że brak decyzji rekultywacyjnej przesądzał o niezgodności zrealizowanej zabudowy z planem.

Zdaniem NSA, również zarzut naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. nie był uzasadniony. Wydanie nakazu rozbiórki wobec T. Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w P., której komplementariuszem jest T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. było uzasadnione albowiem T. Sp. z.o.o. Spółka komandytowa była inwestorem stosownie do art. 52 ustawy Prawo budowlane. Nie kwestionuje bowiem, że wykonała przedmiotowy plac zabaw i pomosty pływające. Nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że brak tytułu prawnego do nieruchomości spwoduje niemożność wykonania przez Spółkę nałożonego na nią obowiązku. Z akt sprawy nie wynika by podmiot posiadający tytuł prawny do dysponowania nieruchomością podejmował lub zamierzał podjąć działania mające uniemżliwić skarżacej kasacyjnie Spółce wykonanie nałożonego na nią obowiązku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.