Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 597/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.61 i art.66 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del.WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1388/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2011 r. nr WOA.7721.99.2011.ACIE w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1388/11, oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2011 r., nr WOA.7721.99.2011.ACIE, w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki, zw. dalej PINB, decyzją nr 12/11 z dnia 21 stycznia 2011 r. znak: ROiK I.BWO-7356-167/10, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zw. dalej Prawem budowlanym oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. w Krakowie, tj. A. R. i Gminie Miejskiej Kraków, wykonanie następujących robót w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego w zakresie bezpiecznego użytkowania części budynku przy ul. S. w Krakowie, tj. części mieszkalnej dostępnej z tylnej klatki schodowej mogących zagrażać zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia poprzez:

I. naprawę instalacji elektrycznej w lokalach mieszkalnych nr ..., ..., ..., klatce schodowej oraz na strychu zgodnie z polskimi normami,

II. odkucie uszkodzonego, odparzonego tynku elewacji od strony podwórza wraz z zabezpieczeniem ubytków poprzez zatarcie zaprawą,

III. zabezpieczenie siatką uszkodzonego gzymsu wieńczącego w elewacji od strony podwórza,

IV. naprawę oraz uzupełnienie obróbek blacharskich balkonów usytuowanych w elewacji od strony podwórza oraz od strony ul. H. wraz z uzupełnieniem ubytków masy betonowej,

V. odkucie zagrażających bezpieczeństwu ludzi odpadających fragmentów tynków w pomieszczeniach mieszkalnych oraz na klatce schodowej wraz z ich naprawą,

VI. miejscowe uszczelnienie pokrycia dachowego,

VII. usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych wykazanych w protokole nr 211/2010 z okresowej kontroli przewodów kominowych w budynku przy ul. S. w Krakowie wykonanej przez mistrza kominiarskiego K. K. 6 listopada 2010 r. poprzez:

1) odgruzowanie przewodów wentylacyjnych:

– łazienki lokalu mieszkalnego nr ..., ...

– kuchni lokalu mieszkalnego nr ...

2) demontaż podłączenia okapu elektrycznego do przewodu wentylacyjnego kuchni w lokalu mieszkalnym nr ...,

PINB nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Wskazał też, że roboty określone od pkt II do pkt VII należy zakończyć w terminie do dnia w 30 kwietnia 2011 r. PINB pouczył, że do wykonania obowiązku określonego w pkt I PINB należy przystąpić w terminie natychmiastowym, zaś do wykonania obowiązku określonego w pkt II-VII decyzji należy przystąpić z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego części budynku przy ul. S. w Krakowie, tj. części mieszkalnej dostępnej z tylnej klatki schodowej mogącego zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi bądź bezpieczeństwu mienia, zostało wszczęte z urzędu w związku ze zgłaszanymi przez lokatorów budynku przy ul. S. w Krakowie nieprawidłowościami stanu technicznego przedmiotowego budynku. PINB ustalił, że część mieszkalna budynku zajmuje czterokondygnacyjny budynek lewej oficyny, zaś budynek frontowy w całości użytkowany jest jako hotel. W elewacji od strony podwórza widoczne są powierzchniowe uszkodzenia tynku w postaci ubytków i odparzeń. Gzyms wieńczący ww. elewacji posiada ubytki masy betonowej. W płytach balkonowych usytuowanych w poziomie II p. i III p. widoczne są ubytki masy betonowej po obwodzie oraz uszkodzenia obróbek blacharskich. Czynności przeprowadzono również w lokalu mieszkalnym nr ... usytuowanym na II p. przedmiotowego budynku. Lokal ten składa się z przedpokoju z aneksem kuchennym, łazienki, pomieszczenia wc oraz pokoju dziennego, zajmuje on powierzchnię zarówno budynku frontowego, jak i budynku oficyny. W zakresie możliwym do oceny wizualnej w pokoju dziennym nie stwierdzono uszkodzeń, zarysowań bądź odkształceń elementów konstrukcyjnych. W zakresie przedpokoju połączonego z aneksem kuchennym stwierdzono widoczne zapadnięcie desek podłogi, na których wyłożona jest wykładzina PCV. Według informacji najemcy mieszkania w ww. pomieszczeniu nastąpiła awaria instalacji wod-kan. W pomieszczeniu wc widoczne są skorodowane piony instalacji wod-kan. Ponadto przeprowadzono czynności kontrolne w lokalu mieszkalnym nr ... zajmującym powierzchnię budynku oficyny. W pomieszczeniu wc stwierdzono w rejonie kratki wentylacyjnej ślady zacieków, które widoczne są również w łazience w rejonie przejścia instalacji wod-kan. W pokojach widoczne są "stare", zabrudzone zarysowania na suficie. Zarysowania są również widoczne na styku ściany poprzecznej i ściany zewnętrznej w kuchni przedmiotowego lokalu. Lokal nr ... od strony ul. H. posiada balkon. Stwierdzono widoczne skorodowania barierki tego balkonu. W zakresie lokalu mieszkalnego nr ..., który posiada analogiczny do wyżej opisywanego lokalu nr ... układ pomieszczeń, stwierdzono na suficie aneksu kuchennego i przedpokoju widoczne zacieki wraz ze złuszczeniem powłok malarskich. W pokoju dziennym na suficie oraz na ścianie od strony budynku frontowego widoczne są zarysowania oraz zacieki. We wszystkich wyżej opisanych lokalach mieszkalnych kuchenki gazowe zasilane są gazem z butli. W budynku brak jest czynnej instalacji gazowej zasilanej gazem sieciowym. PINB ponadto przeprowadził czynności kontrolne na części strychu od strony ul. H. w Krakowie. W zakresie możliwym do oceny wizualnej stwierdzono miejscowe nieszczelności pokrycia dachowego wraz z widoczną korozją biologiczną drewnianego deskowania pełnego.

Ponadto w protokole nr 211/2010 z okresowej kontroli przewodów kominowych przeprowadzonej 6 listopada 2010 r. mistrz kominiarski K. K. wskazał na nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych m.in. zagruzowanie przewodów wentylacyjnych łazienki w mieszkaniach nr ... i ... oraz kuchni w lokalu mieszkalnym nr ..., a także podłączenie okapu elektrycznego do wentylacji kuchni mieszkania nr .... Oprócz tego w protokole oględzin instalacji elektrycznej w lokalach mieszkalnych nr ..., ..., ...., klatka schodowa + strych (oficyna) osoba uprawniona wskazała, iż w zakresie lokali mieszkalnych nr ..., ... i ... oraz klatki schodowej i strychu z 29 marca 2010r. "przedmiotowe instalacje elektryczne nie nadają się do prawidłowej eksploatacji, nie spełniają także jakichkolwiek wymogów Polskich Norm Elektrycznych i Budowlanych, a w ślad za tym wymagany jest ich generalny remont". W protokole z kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku przeprowadzonej 26 marca 2010r. wskazano na zły stan techniczny elewacji od strony podwórka oraz od strony ul. H., tynków w szczególności w pomieszczeniach mieszkalnych, instalacji wod-kan, poszycia dachowego, obróbek blacharskich i rynien. Jednocześnie zalecono wykonanie remontu kapitalnego dachu, naprawy więźby dachowej, remontu elewacji, remontu tynków na klatce schodowej - lokatorskiej (od II piętra do poddasza), wymianę instalacji elektrycznej na klatce schodowej lokatorskiej (od II piętra do poddasza) oraz wykonania remontu kapitalnego w mieszkaniach. Stwierdzono też dostateczny stan techniczny drewnianych stropów międzykondygnacyjnych i jednocześnie zalecono wykonania ekspertyzy technicznej tych stropów. Wskazano, iż część budynku o funkcji hotelowej znajduje się obecnie w dobrym stanie technicznym w związku z przeprowadzonym w 2007r. remontem kapitalnym, którym nie była objęta część zajmowana przez mieszkania lokatorskie.

Organ I instancji, mając na uwadze powyższe stwierdzone nieprawidłowości, uznał w sytuacji mogącego wystąpić zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia ludzi i mienia za zasadne nakazanie wykonania robót budowlanych w zakresie usunięcia nieprawidłowości mogących zagrażać bezpieczeństwu użytkowania części przedmiotowego budynku. PINB wyjaśnił, że art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego nie tylko uprawnia, lecz także zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. PINB wskazał, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ I instancji wskazał, że adresatem decyzji są współwłaściciele przedmiotowego budynku, ponieważ ich obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego wynika z art. 61 Prawa budowlanego

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miejska Kraków, która podniosła, że decyzja organu I instancji powinna być skierowana nie do Gminy, lecz do ustanowionego dla przedmiotowej nieruchomości zarządcy sądowego, ponieważ w sytuacji ustanowienia takiego zarządcy tylko on, a nie współwłaściciele nieruchomości, jest uprawniony do wykonania obowiązków nałożonych w punktach I-VII decyzji PINB.

Odwołanie od decyzji PINB wniósł także Adam Rajpold, lecz postanowieniem z dnia 29 czerwca 2011 r., znak: WOA.7721.99.2011.ACIE, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Następnie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, zw. dalej MWINB, decyzją z dnia 29 czerwca 2011 r., znak: WOA.7721.99.2011.ACIE, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił ww. decyzję w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. w Krakowie, tj. A. R. i Gminie Miejskiej, wykonanie robót wymienionych w decyzji PINB w terminie do dnia 30 września 2011 r.

Organ odwoławczy zweryfikował krąg stron ustalony przez organ I instancji i uznał go za prawidłowy, ponieważ z treści księgi wieczystej nr KR1P/0001073 8/0 wynika, że współwłaścicielami działki nr .... w obr. 12 w Krakowie znajdującej się przy ul. S. są A. R. i Gmina Kraków, a w dziale III znajduje się wpis informujący o toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie zniesienia współwłasności ww. nieruchomości. Ponadto z analizy treści postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia 18 maja 2009 r., sygn. akt I Ns 451/06/S, wynika, że dla działki nr ... w obr. w Krakowie zabudowanej budynkiem przy ul. S. został ustanowiony zarządca sądowy w osobie B. P.

MWINB przytoczył ustalenia organu I instancji w zakresie stanu technicznego przedmiotowego budynku i uznał, że w stosunku do tego budynku zostały spełnione przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Natomiast odnośnie zarzutu zawartego w odwołaniu, że decyzja PINB powinna być skierowana do Beaty Perskiej pełniącej funkcję zarządcy sądowego, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Natomiast art. 66 Prawa budowlanego nie wskazuje w swej treści, kto może być adresatem obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jednak nie ulega wątpliwości, iż skoro przepis ów znajduje się w rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych", to jego adresatem może być zarówno właściciel obiektu budowlanego, jak i jego zarządca. Wybór, na którą z tych osób zobowiązanych zostanie nałożony obowiązek usunięcia prawidłowości, należy do organu nadzoru budowlanego. Ponadto w art. 61 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał właściciela lub zarządcę, a więc posłużył się alternatywą, co oznacza, że obowiązki w trybie art. 66 ust. 1 w związku z art. 61 Prawa budowlanego mogą być nałożone również na oba podmioty łącznie. Dlatego też skierowanie zaskarżonej decyzji do współwłaścicieli obiektu, nie zaś do zarządcy, zdaniem MWINB nie mogło spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zwłaszcza że z uwagi na stan techniczny przedmiotowego obiektu, priorytetem w niniejszej sprawie jest szybkość działania. Zdaniem MWINB w Krakowie w związku z zaistniałym zagrożeniem zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia w budynku przy ul. S. w Krakowie należało kierować się względami praktycznymi, wynikającymi z oceny wobec którego podmiotu można skuteczniej wyegzekwować wykonanie nałożonego obowiązku. Nałożenie obowiązku na znanych współwłaścicieli budynku przy ul. S. w Krakowie, a nie na zarządcę sądowego zdaniem MWINB w Krakowie gwarantowało należyte wykonanie obowiązku w sytuacji np. gdyby ustanowiony zarządca sądowy obiektu został odwołany. Natomiast kwestia ewentualnego sporu co do sposobu rozliczenia kosztów związanych z usunięciem nieprawidłowości pomiędzy współwłaścicielami obiektu a zarządcą sądowym nie leży w zakresie właściwości organów nadzoru budowlanego.

Skargę na decyzję MWINB w Krakowie wniosła Gmina Miejska Kraków, domagając się uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 66 w związku z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie wykonania szeregu prac budowlanych wymienionych w decyzji właścicielom nieruchomości, a nie zarządcy sądowemu. Podniesiono także naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Gmina Miejska Kraków jest legitymowana do brania udziału w charakterze strony w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony skarżącej ustanowienie zarządcy sądowego powoduje, iż to on w miejsce właścicieli jest stroną postępowań zarówno sądowych jak i administracyjnych i to zarządca sądowy reprezentuje właścicieli w podejmowaniu kluczowych czynności związanych z zarządem nieruchomością, a ze swoich działań jest rozliczny przez sąd, który sprawuje nad nim kontrolę. Natomiast właściciele nieruchomości nie mogą w takiej sytuacji podejmować żadnych czynności związanych z zarządem nieruchomością wspólną.

W odpowiedzi na skargę MWINB w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanym postępowaniu stanowił art. 66 Prawa budowlanego, który nakłada na właściwy organ obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Przepis art. 66 Prawa budowlanego ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie technicznym, odpowiadającym jego funkcjom. Organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do działania w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia.

W tych przypadkach właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego ustalenia organu I instancji, potwierdzone następnie przez organ odwoławczy jednoznacznie wskazują, że przedmiotowy budynek przy ul. S. w Krakowie znajduje się w złym stanie technicznym, który uzasadniał stwierdzenie, iż w stosunku do tego budynku zostały spełnione przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Dlatego sama zasadność wydanego nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie może budzić wątpliwości, tym bardziej, że w toku postępowania administracyjnego współwłaściciele przedmiotowego budynku nie kwestionowali ustaleń organów nadzoru budowlanego co do stanu technicznego budynku. Także skarga koncentruje się na podważaniu adresata obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją.

Jako nietrafny Sąd Wojewódzki uznał zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w myśl art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, a także zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia oddziaływujących nań czynników zewnętrznych. Zestawienie przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 Prawa budowlanego dotyczy obowiązku właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a więc podmioty te, w tym także strona skarżąca, nie tylko mogą, ale powinny być stronami takiego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

Sąd Wojewódzki wskazał, że głównym zarzutem podnoszonym w kontrolowanym postępowaniu oraz w skardze była kwestia dopuszczalności nałożenia obowiązku na właściciela w sytuacji, gdy został ustanowiony sądowy zarządca nieruchomości. Przepis art. 61 Prawa budowlanego wskazuje, że obowiązanym do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Taka konstrukcja przepisu nie jest przypadkowa, gdyż wskazuje kolejność adresatów, którzy są obowiązani utrzymać i użytkować obiekt. Prawo własności jest bowiem prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 Prawa budowlanego. Natomiast art. 203 Kodeksu cywilnego stanowi, że każdy ze współwłaścicieli może wystąpić do sądu o wyznaczenie zarządcy, jeżeli nie można uzyskać zgody większości współwłaścicieli w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu albo jeżeli większość współwłaścicieli narusza zasady prawidłowego zarządu lub krzywdzi mniejszość. Taka właśnie sytuacja zaistniała w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Jednakże z treści art. 203 Kodeksu cywilnego wyraźnie wynika, że sądowy zarządca nieruchomości jest upoważniony do dokonywania czynności zwykłego zarządu, zaś dokonywanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu należy nadal do współwłaścicieli (tak: Teresa A. Filipiak "Komentarz do art. 203 Kodeksu cywilnego", Lex Omega). Nie jest zatem błędem ze strony organów nadzoru budowlanego nałożenie obowiązku na podstawie art. 66 Prawa budowlanego na współwłaścicieli, a nie na zarządcę nieruchomości. To bowiem organy są uprawnione do dokonania wyboru, na który z podmiotów nałożyć obowiązek, a powinny się przy tym kierować zakresem czynności, które będą konieczne do wykonania oraz możliwościami wyegzekwowania nałożonego obowiązku. W kontrolowanym postępowaniu organy, nakładając obowiązek na współwłaścicieli budynku przy ul. S., nie przekroczyły uprawnień przyznanych na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, a ponadto dokładnie uzasadniły dokonany wybór. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nałożenie obowiązku w zaskarżonej decyzji na współwłaścicieli, pomimo ustanowienia zarządcy, było zasadne ze względu na zakres koniecznych do wykonania prac, które mogą wykraczać poza zakres zwykłego zarządu. Ponadto organ nadzoru budowlanego powinien uwzględniać możliwość sprawnego wyegzekwowania nałożonego obowiązku, tym bardziej, że sytuacje opisane w art. 66 Prawa budowlanego mogą wymagać podjęcia szybkich działań w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia i zdrowia ludzi. Dlatego też nałożenie obowiązku na współwłaścicieli było trafne, ponieważ pozwala to uniknąć komplikacji związanych np. ze zmianą zarządcy lub koniecznością występowania przez zarządcę do sądu o zgodę na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że brak porozumienia między współwłaścicielami co do wykonania nałożonego obowiązku, czy też ewentualne rozliczenia pomiędzy nimi, nie mają znaczenia dla prawidłowości nałożonego obowiązku, ponieważ należą do sfery wzajemnych relacji pomiędzy współwłaścicielami.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 w zw. z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu za zgodne z prawem, nakazanie wykonania szeregu prac budowlanych wymienionych w decyzji organu nadzoru budowlanego właścicielom nieruchomości, a nie ustanowionemu zarządcy sądowemu oraz naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż Gmina Miejska Kraków jest legitymowana do brania udziału w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego w charakterze strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty Gmina Miejska Kraków wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Rozpatrując zatem zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. potraktowany przez skarżącą Gminę jako zarzut naruszenia przepisu postępowania, wskazać trzeba, że pomimo określenia w petitum skargi, że do naruszenia tego przepisu doszło poprzez uznanie, iż Gmina Miejska Kraków jest legitymowana do brania udziału w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego w charakterze strony, to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie poparto tego zarzutu jakąkolwiek argumentacją, która mogłaby pozwolić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkować się do tego zarzutu, ani też nawet ocenić, czy naruszenie wskazanego przepisu należy ocenić jako naruszenie przepisu materialnego, czy proceduralnego, wobec czego nie można było przeprowadzić kontroli instancyjnej we wskazanym zakresie.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 66 w zw. z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu za zgodne z prawem, nakazanie wykonania szeregu prac budowlanych właścicielom nieruchomości, a nie ustanowionemu zarządcy sądowemu, to należy zauważyć w pierwszej kolejności, iż określając podstawę kasacyjną należy wskazać naruszony przepis z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Art. 66 Prawa budowlanego, przywołany jako podstawa skargi kasacyjnej zawiera dwa ustępy, z których pierwszy podzielony jest na 4 mniejsze jednostki redakcyjne, w których opisano różne stany faktyczne. W skardze kasacyjnej nie wskazano zaś, której z tych jednostek wymieniona podstawa kasacyjna dotyczy. Uwaga ta mogłaby okazać się mało znaczącą dla rozpoznania skargi kasacyjnej, gdyby nie to, że organ administracyjny I instancji, jako podstawę decyzji wskazywał art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ II instancji dokonał reformacji tej decyzji i rozszerzając podstawę prawną decyzji przyjął art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, a decyzji organu I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższe kwestie nie stały się jednak przedmiotem skargi kasacyjnej, gdyż skarżący kasacyjnie zarzucił tylko ogólnie obrazę art. 66 Prawa budowlanego, wobec czego wymienionej wyżej kwestii nie mogła objąć kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się zatem do tak ogólnie sformułowanego zarzutu należało stwierdzić, iż nie jest on usprawiedliwiony.

Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej pojęcia zarządu czy zarządcy, używają natomiast tego pojęcia zarówno w odniesieniu do nieruchomości jak i obiektów budowlanych w różnym kontekście prawnym. Pojęcie zarządu pojawia się w różnych częściach Prawa budowlanego, zasadniczo zaś rzecz ujmując wyodrębnić można używanie tego pojęcia w przepisach dotyczących prowadzenia procesów inwestycyjnych, związanych z zabudową nieruchomości, oraz z tą częścią Prawa budowlanego, która dotyczy użytkowania obiektów.

Jeśli chodzi o zarząd, o którym mowa przy dowodzeniu prawa do nieruchomości na cele budowlane, to przyjąć należy, iż w przepisie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego chodzi o trwały zarząd unormowany w rozdziale 5 działu I ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.). Zlokalizowanie bowiem zarządu wśród praw rzeczowych, mianowicie obok prawa własności, użytkowania wieczystego i ograniczonego prawa rzeczowego, świadczy, że chodzi tu o zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gminy. Stosownie do art. 43 powyższej ustawy trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (ust. 1), jednostka organizacyjna zaś ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do: zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego (ust. 2 pkt 2) (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, Lex 1225411.

W rozdziale 6 Prawa budowlanego mowa jest o innym rodzaju zarządu, a przez to i innym zarządcy niż ten, o którym mowa w art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego.

Przepis art. 61 wskazuje podmioty zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego; są to właściciel i zarządca obiektu budowlanego. Odpowiedzialność za stan obiektu nie jest zatem powiązana z prawem własności, ale ze stanem władania i zarządzania danym obiektem. Przez zarządzanie obiektem budowlanym należy rozumieć podejmowanie czynności w zakresie bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu budowlanego. Obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego, w zależności od swojego charakteru może spoczywać wyłącznie na właścicielu lub wyłącznie na zarządcy obiektu budowlanego albo równocześnie na obu tych podmiotach w zakresie określonym w odrębnych przepisach regulujących dany stosunek prawny. Zarządcą w rozumieniu art. 61 może być zarówno podmiot prowadzący działalność zawodową polegającą na podejmowaniu wszelkich decyzji i dokonywaniu wszelkich czynności zmierzających do utrzymywania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem (por. art. 184 i art. 185 u.g.n.)., ale też skoro termin "nieruchomość" określana przez powyższe przepisy posiada węższy zakres przedmiotowy od terminu "obiekt budowlany", o którym mowa w art. 61 Prawa budowlanego wymienione pojęcie zarządcy powinno być interpretowane szerzej niż na gruncie u.g.n. Z tego względu za zarządcę zobowiązanego do właściwego utrzymywania obiektu budowlanego uznać należy osobę władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego i na której - z mocy tego stosunku oraz regulujących go stosownych przepisów prawa - spoczywa taki obowiązek" [J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 280-281]. Definicja ta obejmuje także osobę będącą zarządcą sądowym w rozumieniu art. 203 i art. 269 k.c.

W wyroku z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt OSK 1914/04, Lex nr 195011 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił różnicę pomiędzy zarządem opisanym w art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zarządem sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym wskazał, że całkowicie inny charakter ma zarząd wykonywany przez zarządcę ustanowionego przez Sąd na podstawie art. 203 k.c. Taki zarząd, sprawowany nie we własnym imieniu, lecz w imieniu współwłaścicieli, ogranicza się wyłącznie do wykonywania czynności zwykłego zarządu. Zarządca nie może więc wykonywać czynności przekraczających zwykły zarząd.

Jeśli w tym aspekcie porównać stany faktyczne odwzorowane w dyspozycjach przepisów zawartych w omawianym rozdziale 6, to można wyprowadzić z nich wniosek, iż cześć z nich na pewno pozostaje w zakresie zwykłego zarządu rzeczą (jak np. dodany pkt 2 art. 61), ale też do tej samej kategorii można zaliczyć dyspozycje art. 62-65 Prawa budowlanego dotyczące kontroli obiektów. W takich przypadkach uzasadnione jest adresowanie czynności i aktów administracyjnych do podmiotu faktycznie władającego obiektem budowlanym, a zatem, jeśli obiektem zarządza, na podstawie wymienionych wyżej tytułów, zarządca, akty te kierować należy do niego.

Inaczej jednak przedstawia się sytuacja, kiedy chodzi o zobowiązanie do wykonania obowiązków wynikających z jednej z dyspozycji opisanych w art. 66 Prawa budowlanego. W takim przypadku dyrektywą pozwalającą na wskazanie osoby adresata decyzji wydawanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego powinna być co do zasady treść i zakres nałożonych przez organ obowiązków, tj. dokonanie oceny, czy nałożone obowiązki mieszczą się w pojęciu zarządu zwykłego, czy też go przekraczają, chyba, że z umowy lub aktu określającego prawa i obowiązki stron umowy o zarząd wynika co innego.

Z tych powodów nie można skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, błędnej wykładni wymienionego przepisu skoro przyjął on, że nie jest błędem nałożenie obowiązku na podstawie art. 66 Prawa budowlanego na współwłaścicieli, jeśli organy kierowały się zakresem czynności, które będą konieczne do wykonania oraz możliwościami wyegzekwowania nałożonego obowiązku.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.