Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 654/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1,  art. 6 ust. 1,  art. 4 ust. 1,  ust. 3,  art. 6 ust. 2 lit. f
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznania wniosku skarżącego G. P. z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umów, o których mowa w punkcie 1 wniosku oraz przelewów o których mowa w punkcie 3 wniosku - w części nieudostępnionej skarżącemu, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Trybunału Konstytucyjnego na rzecz G. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2017 r., złożonym drogą elektroniczną,

G. P. (dalej również jako: "skarżący") wystąpił do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego (dalej również jako: "organ"), w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie kserokopii (skanów):

1) wszystkich umów zawartych z osobami nie będącymi etatowymi pracownikami Trybunału w związku z procedowaniem sprawy o sygnaturze [...], w której zapadł wyrok w dniu [...] czerwca 2015 r.,

2) wszystkich rachunków otrzymanych w związku z procedowaniem tej sprawy,

3) wszystkich zrealizowanych przelewów,

4) jakichkolwiek opinii lub opracowań w formie pisemnej, jeżeli w wyniku zawartych umów takowe dokumenty powstały.

W reakcji na powyższy wniosek Prezes Trybunału Konstytucyjnego pismem z dnia [...] września 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że zważywszy na trwający proces reorganizacji Biura Trybunału Konstytucyjnego oraz niezakończony audyt przeprowadzany w tymże Biurze, dotyczący m.in. dokumentów wewnętrznych i umów, odpowiedź zostanie udzielona do dnia [...] września 2017 r. - stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Następnie, pismem z dnia [...] września 2017 r., organ poinformował wnioskodawcę, że zważywszy na trwający proces reorganizacji Biura Trybunału Konstytucyjnego oraz niezakończony audyt, odpowiedź zostanie udzielona w terminie do dwóch miesięcy od daty wpływu wniosku - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Pismem z dnia [...] października 2017 r., doręczonym wnioskodawcy drogą elektroniczną, Prezes Trybunału Konstytucyjnego udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2017 r., wskazując, że umowy i informacje o przelewach (punkt 1 i 3 wniosku) stanowią informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., oraz że dokumenty te zostały udostępnione wnioskodawcy w formie zeskanowanych kserokopii. Organ zaznaczył, że w jego ocenie, umowy cywilnoprawne mają charakter dokumentu prywatnego, jednakże udostępnienie tych dokumentów następuje przy uwzględnieniu linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Nadto organ poinformował, że imię i nazwisko wykonawcy umowy, a także jego wynagrodzenie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Wykonawcy ww. umów nie są osobami sprawującymi funkcję w organach w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Wskazane informacje są pozbawione znaczenia dla spraw publicznych, choćby w związku z roboczym charakterem czynności wykonawcy. Stanowisko to należy odnieść również do adresu miejsca zamieszkania wykonawcy umowy o dzieło, numeru PESEL, numeru dowodu osobistego, a także rachunku bankowego wykonawcy umowy o dzieło.

Odnośnie wnioskowanych rachunków (punkt 2 wniosku) organ poinformował, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Żądanie w tym zakresie dotyczy bowiem dokumentów prywatnych, które nie mają waloru informacji publicznej.

Odnośnie opinii lub opracowań w formie pisemnej (punkt 4 wniosku) organ poinformował, że nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Informacje te nie zostały załączone do umów lub rachunków. Wobec braku dysponowania daną informacją, stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., organ jest zwolniony z realizacji obowiązku informacyjnego. Dodatkowo organ wskazał, że dokumenty te mogą stanowić materiały robocze, które nie mają waloru informacji publicznej. Dokumenty tego typu służą wypracowaniu określonego stanowiska, zatem nie przesądzają jeszcze o kierunku działania.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. G. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2017 r. wnosząc o:

- nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej (w pełnym zakresie objętym wnioskiem) lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji,

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

- stwierdzenie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa,

- stwierdzenie, że sprawa załatwiana była w sposób przewlekły.

W treści skargi skarżący podniósł, że nie jest dopuszczalne ponowne przedłużanie terminu udzielenia wnioskowanej informacji publicznej.

Zaznaczył, że do pisma organu z dnia [...] października 2017 r. załączono skan dwóch umów, z których usunięto istotne ich elementy, oraz skan trzech przelewów, w których usunięto kwoty i dane odbiorcy.

Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Rachunki wystawione organowi władzy publicznej (i opłacone przez ten organ), są dokumentami związanymi z wydatkowaniem środków publicznych - majątku publicznego. Walor informacji publicznej został nadany tym rachunkom poprzez ich zaakceptowanie i opłacenie. W ocenie skarżącego nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, że "nie dysponuje opracowaniami", za które zapłacił ze środków publicznych oraz co do których organ nabył autorskie prawa majątkowe.

Zdaniem skarżącego, dane osób, które wykonują dzieła na rzecz podmiotów publicznych oraz kwoty związane z realizacją umów są informacją publiczną i winny być udostępniane bez ograniczeń.

Skarżący podkreślił, iż organ pozostaje w bezczynności, bowiem ani nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wskazał, iż w sytuacji gdy przedmiotem umów było między innymi "przygotowanie projektów orzeczeń", a wydawanie orzeczeń jest pełnieniem funkcji publicznej, to osoby realizujące ww. umowy brały udział w realizacji zadań publicznych. Dodatkowo zaznaczył, że w treści udostępnionej umowy znajduje się zapis "Wykonawca oświadcza, że jest mu znany fakt, iż treść niniejszej umowy stanowi informację publiczną (...), która podlega udostępnieniu w trybie przedmiotowej ustawy (...)" oraz "Wykonawca wyraża zgodę na udostępnienie w trybie ustawy, o której mowa w ust. 1 zawartych w niniejszej umowie danych osobowych w zakresie obejmującym jego imię i nazwisko".

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego udzielił odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie oraz stwierdzenie, że organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Organ podniósł w szczególności, że w sytuacji, gdy informacja w postaci skanu kopii umów cywilnoprawnych i potwierdzeń przelewów została skarżącemu udostępniona, nakładanie na organ obowiązku udostępnienia informacji publicznej "w pełnym zakresie objętym wnioskiem", jest bezzasadne. Do takiej konkluzji prowadzi również analiza art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", który nakazuje wskazanie aktu (w przypadku informacji publicznej o skonkretyzowanym zakresie), a nie - ponowne rozpoznanie sprawy (wniosku o udostępnienie informacji publicznej).

Organ zaznaczył, iż nie można stwierdzić, czy żądanie skarżącego obejmuje dane osobowe i wynagrodzenie osób, które zawarły ww. umowy, ponieważ nie wynika to z treści wniosku. Organ mógł zatem uznać, że był uprawniony do anonimizacji niektórych danych bez wydania stosownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p.

Organ podkreślił, iż przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające odnośnie opracowań będących wynikiem umów cywilnoprawnych i stwierdził, iż nie jest w posiadaniu "opinii lub opracowań w formie pisemnej", o których mowa we wniosku.

Organ podtrzymał również swoje stanowisko odnośnie wnioskowanych rachunków wskazując, że są to dokumenty prywatne, nie posiadające waloru informacji publicznej.

Nadto organ wskazał, iż nieuzasadniony jest zarzut skargi, że niniejsze postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Jako motyw uzasadniający przedłużenie rozpoznania sprawy podano reorganizację Trybunału Konstytucyjnego. Status prawny Trybunału - w związku z ustawą o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem, a także w związku z ustawą - przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału - został zmieniony. Zmiana statusu prawnego Trybunału została rozłożona w czasie i obejmuje okres rozpoznania wniosku. Ponadto, jako motyw uzasadniający przedłużenie rozpoznania sprawy podano audyt umów cywilnoprawnych takich jak te, których żądał skarżący. Okoliczności te noszą cechy faktu powszechnie znanego.

Końcowo organ wskazał, iż nieuzasadniony jest wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, w sytuacji gdy skarżący występuje w niniejszej sprawie - przynajmniej na etapie wniesienia skargi - bez pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (v. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udostępnienia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji.

Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że dyrektyw interpretacyjnych dla ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia "informacja publiczna" należy poszukiwać w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazywano jednocześnie, że uprawnienie określone w tym przepisie jest zasadą, zatem wyjątki od tego uprawnienia powinny być wykładane ściśle (v. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 26; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 837/03, LEX nr 79357).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).

W świetle powyższego, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (v. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej - Prezes Trybunału Konstytucyjnego jako organ reprezentujący Trybunał Konstytucyjny - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p.

Sporną natomiast pozostaje kwestia, czy pomimo czynności podjętych w celu realizacji wniosku skarżącego z dnia [...] września 2017 r., organowi można przypisać stan bezczynności.

We wniosku tym skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie kserokopii (skanów) wszystkich umów zawartych z osobami nie będącymi etatowymi pracownikami Trybunału w związku z procedowaniem sprawy o sygnaturze [...], w której zapadł wyrok w dniu [...] czerwca 2015 r. (punkt 1) oraz wszystkich zrealizowanych przelewów (punkt 2). Za pismem z dnia [...] października 2017 r. organ przesłał skarżącemu kserokopie dwóch umów o dzieło: nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., w których dokonano anonimizacji danych osobowych wykonawcy umowy, kwoty wynagrodzenia z tytułu realizacji umowy, nazwy banku i numeru rachunku bankowego, na który wynagrodzenie to miało zostać przelane. Ponadto, za ww. pismem przesłane zostały kserokopie trzech przelewów dokonanych z rachunku bankowego Biura Trybunału Konstytucyjnego odpowiednio w dniach: [...] stycznia 2015 r., [...] kwietnia 2015 r., [...] lipca 2015 r., w których również dokonano anonimizacji danych, w tym nazwy banku i numeru rachunku bankowego oraz kwoty należności za umowę o dzieło.

Z art. 6 ust. 2 lit. f u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Poprzez zawieranie określonych umów cywilnoprawnych Trybunał Konstytucyjny dysponuje majątkiem, który jest majątkiem publicznym, a więc sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 2 lit. f, jak i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle powyższych przepisów oraz przy uwzględnieniu ugruntowanego już poglądu doktryny i judykatury nie ulega wątpliwości, że treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego jest informacją publiczną (v. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2016, s. 196; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12; z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1741/13; z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 645/16; pub. CBOSA).

Walor informacji publicznej posiadają również pochodzące od organu władzy publicznej przelewy bankowe. Stanowią bowiem o realizacji zawartych umów cywilnoprawnych i dotyczą sposobu wydatkowania środków publicznych.

Z akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego odnośnie punktu 1 i 3 w żądanym zakresie. Do dnia wniesienia skargi nie udostępnił bowiem całej treści tych dokumentów, nie wydał również decyzji o odmowie udostępnienia umów o dzieło oraz przelewów, w takim zakresie, w jakim zostały one zanonimizowane. Popadł zatem w stan bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a stan ten nie został konwalidowany do daty wyrokowania. Przy czym podkreślenia wymaga, iż fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności (dane osobowe) lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że nie ma ona charakteru informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany jest wydać decyzję w tym przedmiocie.

Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie był on zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie powyżej wskazanym, z tego mianowicie powodu, iż z treści wniosku nie wynika, aby przedmiotem zainteresowania skarżącego były dane osobowe wykonawcy umowy oraz jego wynagrodzenie. Zdaniem Sądu, wniosek skarżącego jest sformułowany w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. Skarżący domagał się bowiem kserokopii (skanów) wszystkich umów zawartych z osobami nie będącymi etatowymi pracownikami Trybunału w związku z procedowaniem sprawy o wskazanej sygnaturze oraz wszystkich przelewów i już takie sformułowanie wniosku wskazuje, że w kręgu zainteresowania skarżącego były również dane osobowe wykonawców umów i kwoty wynagrodzeń za ich realizację. Potwierdza to treść skargi, w której skarżący wnioskował o nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej (w pełnym zakresie objętym wnioskiem) lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

Tutejszemu Sądowi znany jest pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nienaruszający dóbr chronionych, poprzez tzw. anonimizację danych wrażliwych. W takiej sytuacji, zdaniem NSA, nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w wypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Natomiast w takiej sytuacji ocenie sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podlega sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji, a w szczególności, czy nie niweczy ona pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2339/13, publ. CBOSA). Jak już wyżej wskazano, skarżący domagał się udostępnienia mu ww. dokumentów w całości (w pełnym zakresie), a cała treść umów cywilnoprawnych stanowi informację publiczną. W związku z powyższym, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy anonimizacja danych w zakresie dokonanym przez organ nie stanowi prawidłowego sposobu rozpoznania wniosku informacyjnego. Tylko bowiem wydanie decyzji pozwoliłoby wnioskodawcy i ewentualnie sądowi, w przypadku zakwestionowania przez wnioskodawcę wydanego rozstrzygnięcia, na poznanie motywów jakimi kierował się organ, odmawiając ujawnienia pozostałej treści ww. dokumentów. Analogiczna argumentacja odnosi się do wnioskowanych przez skarżącego przelewów, gdyż stanowią one o sposobie realizacji ww. umów.

Ma to tym większe znaczenie, że - jak wskazał skarżący - w umowie o dzieło nr [...]z dnia [...] czerwca 2015 r. w § 7 zawarto zapis, iż wykonawca oświadcza, że jest mu znany fakt, iż treść niniejszej umowy stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), która podlega udostępnieniu w trybie przedmiotowej ustawy z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). W ust. 2 wskazano natomiast, że wykonawca wyraża zgodę na udostepnienie w trybie ustawy, o której mowa w ust. 1, zawartych w niniejszej umowie danych osobowych w zakresie obejmującym jego imię i nazwisko.

Mając powyższe na względzie Sąd, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązał Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] września 2017 r. w zakresie umów, o których mowa w punkcie 1 wniosku oraz w zakresie przelewów, o których mowa w punkcie 3 wniosku - w części nieudostępnionej skarżącemu - w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Stwierdzając bezczynność organu w ww. zakresie Sąd zobligowany był ocenić, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W piśmiennictwie podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (v. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (v. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy rozpatrywanej indywidualnie.

W przedmiotowej sprawie organ pismem z dnia [...] września 2017 r. poinformował skarżącego, że ze względu na trwający audyt oraz proces reorganizacji Biura Trybunału Konstytucyjnego, odpowiedź na wniosek z dnia [...] września 2017 r. zostanie udzielona do dnia [...] września 2017 r. Kolejne pismo organ wystosował do skarżącego w dniu [...] września 2017 r., informując, że z przyczyn wskazanych powyżej odpowiedź zostanie udzielona w terminie do dwóch miesięcy od daty wpływu wniosku Za pismem z dnia [...] października 2017 r. organ częściowo udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną i przedstawił argumentację odnośnie pozostałych żądań wniosku. Zatem organ zastosował procedurę przewidzianą w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. zawiadomił skarżącego o fakcie uchybienia terminowi z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jednocześnie podał przyczyny opóźnienia i wskazał termin, w którym udostępni informację. Termin ten ostatecznie nie przekroczył dwóch miesięcy - stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, jak podkreśla się w piśmiennictwie, nie ma przeszkód aby organ nawet kilkakrotnie powiadamiał wnioskodawcę o przyczynach uchybienia i przedłużał termin udostępnienia informacji. Jednak łącznie to przedłużenie nie może przekraczać terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (v. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2015, s. 153).

W świetle powyższego, jakkolwiek w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącego w zakresie powyżej wskazanym, to jednak bezczynność ta nie miała formy kwalifikowanej. Z tych względów Sąd, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1a u.d.i.p., stwierdził, że bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wskazanym w punkcie 1 i 3 wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Odnośnie punktu 2 wniosku, tj. wszystkich rachunków otrzymanych przez organ w związku z procedowaniem sprawy o wskazanej sygnaturze, Sąd podzielił stanowisko organu, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Rachunek jest dokumentem wystawionym przez wykonawcę umowy cywilnoprawnej w następstwie wykonania dzieła, którego umowa dotyczy. Nie pochodzi on zatem od organu, lecz od wykonawcy umowy - osoby fizycznej. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że rachunek wystawiony przez wykonawcę umowy zyskuje walor informacji publicznej poprzez jego "zaakceptowanie i opłacenie" przez organ. To dopiero w oparciu o wystawiony rachunek organ dokonuje przelewu środków publicznych na wskazane konto bankowe, i jak już wyżej wskazano, to właśnie przelew (zawarte w nim dane), w formie którego następuje wypłata wynagrodzenia z tytułu realizacji umowy cywilnoprawnej, stanowi informację publiczną.

Z tych względów skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania punktu 2 wniosku należało oddalić na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Organ bowiem w piśmie z dnia [...] października 2017 r. poinformował skarżącego, że informacja w postaci rachunków otrzymanych w związku z procedowaniem ww. sprawy nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Oddaleniu podlegała również skarga w zakresie rozpoznania punktu 4 wniosku, tj. udostępnienia jakichkolwiek opinii lub opracowań w formie pisemnej, jeżeli w wyniku zawartych umów cywilnoprawnych takowe dokumenty powstały. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] października 2017 r. organ poinformował skarżącego, że nie jest w posiadaniu ww. dokumentów. Stanowisko to podtrzymał w odpowiedzi na skargę informując dodatkowo, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło ten stan rzeczy.

Zaznaczyć należy, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika zasada, że do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Przesłanką zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest więc określony stan faktyczny, tj. posiadanie żądanej informacji przez podmiot zobowiązany. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest w posiadaniu żądanej informacji, powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma, co stanowi formę udzielenia informacji odnośnie zasobu danych, jakimi dysponuje (v. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1557/09, publ. LEX nr 1264573; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 29/13, publ. LEX nr 1334373). W niniejszej sprawie organ spełnił powyższy obowiązek.

Końcowo odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie, że "sprawa była załatwiana w sposób przewlekły" stwierdzić należy, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (v. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15; publ. CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] września 2017 r. i skarga ta została przez Sąd w części uwzględniona poprzez zobowiązanie do rozpoznania ww. wniosku w zakresie wskazanym w punkcie 1 i 3 sentencji wyroku. Sąd nie stwierdził, aby postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły, bowiem organ skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku oraz o powodach zwłoki w załatwieniu sprawy. Zatem skarga w tym zakresie również podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 1a u.d.i.p., Sąd orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, bowiem skarżący nie był reprezentowany przez pełnomocnika, lecz działał w sprawie osobiście.