Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 732/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 2008 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. S. kwotę 940,- (dziewięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. S. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego z poddaszem użytkowym mieszkalnym i garażem o powierzchni użytkowej 300 m2 i powierzchni zabudowy ok. 216 m, na działce o nr [...] z drogą dojazdową na działce nr [...] położonych w G. przy ulicy Ł.

W toku postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków koniecznych do wydania decyzji. W treści analizy wskazano, że działki sąsiednie nr [...], [...], [...], [...], [..], [..] i [...] są niezabudowane. Na działce nr [..] występuje zabudowa zagrodowa, zaś działki nr [...] i [...] położone przy ulicy Ł. zabudowane są dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej z dachem płaskim oraz budynkiem gospodarczym o zróżnicowanej wysokości (1 i 2 kondygnacje) z dachem dwuspadowym. Na działkach nr [...] i [...] jest również zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym, którego częścią przed podziałem była działka objęta wnioskiem inwestora. Ustalono również, że w obszarze analizowanym żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. W obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa.

Niezależnie od powyższych ustaleń, istniejący w obrębie zabudowy zagrodowej budynek mieszkalny usytuowany ok. 31 m. od ulicy Ł. o powierzchni 152 m2 szerokości elewacji frontowej 11 m. z dachem płaskim nie pozwala na określenie wymagań dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego o parametrach wynikających z wniosku inwestora. W konsekwencji, w analizie stwierdzono więc brak spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.) dalej jako U.p.z.p.

W związku z powyższym Prezydent Miasta G. powołując się na art. 61 ust. 1 U.p.z.p. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę w II instancji utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. Także i ten organ powołał się na ustalenia sporządzonej w sprawie analizy i stwierdził, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo. Kolegium stwierdziło, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest innym rodzajem zabudowy aniżeli zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym. Wyjaśniło także, że sposób użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej jest taki sam jak w zabudowie jednorodzinnej, jednakże inny jest sposób zagospodarowania terenu. Powołując się na sporządzoną analizę SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p..

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 3 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Oddalając skargę na decyzję organu odwoławczego Sąd I instancji podniósł, że organy nie naruszyły prawa w takim stopniu, że mogło to mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W ocenie tegoż Sądu podstawowy i w zasadzie jedyny dowód w sprawie jaki przeprowadził organ I instancji tj. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona na tyle poprawnie, że mogła być przedmiotem prawidłowych ustaleń i podstawą wydanych rozstrzygnięć. Oceniając zarzut skargi dotyczący błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego zauważono, że w przedmiotowej sprawie organ wyznaczył taki sam obszar analizowany jak w analizie odnoszącej się do działki nr [...] (sprawę dotyczącą działki nr [...] ze skargi Z. D. rozpoznawano pod sygnaturą II SA/Gd 690/08, a treść rozstrzygnięć organów oraz skarg w obydwu sprawach jest taka sama). W sprawie niniejszej jednak działka nr [..] nie przylega tak jak działka [..] bezpośrednio do drogi publicznej. Taki dostęp jest dla niej zapewniony przez wydzieloną działkę drogową nr [...].

Sąd I instancji uznał, iż organ prawidłowo określił obszar analizowany wokół działki nr [...] na 105 m. tak jak przyjął to również w odniesieniu do sąsiedniej działki nr [...]. Zarówno wielkość obydwu działek jak i ich położenie względem siebie przemawiały za tym, aby obszar analizowany dla działki nr [...] wyznaczyć według szerokości frontu działki nr [...] wynoszącego 35 m.

Wprawdzie przy wyznaczeniu na mapie obszaru analizowanego organ rzeczywiście wyznaczył odcinek z prawej strony działki nr [...] w mniejszej odległości niż 105 m. jednak zdaniem Sądu okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Błędne wyznaczenie obszaru analizowanego może być podstawą skutecznego zarzutu tylko wówczas gdy jednocześnie zostanie ustalone, że błędnie wyznaczony obszar mógł spowodować pominięcie w analizie niektórych działek zabudowanych. W przeciwnym wypadku gdy np. pominięciu podlegają działki niezabudowane bądź część działek wprawdzie zabudowanych ale i tak nie podlegających analizie to zasadny jest wniosek, iż uchybienia związane z wyznaczeniem obszaru analizowanego nie mają wpływu na ostateczny wynik analizy i wynik rozstrzygnięcia. Wyznaczając obszar analizowany z prawej strony działki organ rzeczywiście "pomniejszył" wymaganą wielkość 105 m. "Pomniejszenie" to nie nastąpiło jednak na całej długości odcinka stanowiącego granicę obszaru analizowanego (jedynie w punkcie, w którym działka nr [..] "styka" się z działką nr [...]). Zdaniem Sądu I instancji prawidłowe wyznaczenie na mapie obszaru analizowanego z uwzględnieniem pominiętego w ten sposób niewielkiego fragmentu działki nr [...] (o ok. 12 – 13 metrów i to nie na całej szerokości) nie oznacza, że działka ta (nr [..]) podlegałaby analizie jako działka sąsiednia. Jak wynika z mapy załączonej do odwołania ojca skarżącej w sprawie działki nr [...], na której uwidoczniona jest działka nr [...] istniejące na niej zabudowania od granic obszaru analizowanego oddziela dodatkowo pas lasu. Sąd wyraził pogląd, iż analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej stosownie do przepisów rozporządzenia podlegają te działki sąsiednie, które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w obszar analizowany tak jak np. działki [...] i [...]. Wprawdzie zabudowania znajdujące się na tych działkach również znajdują się poza odległością 105 m. od działki [..] jednak z uwagi na wchodzący w skład tej wielkości duży obszar działek [..] i [..] zabudowania te prawidłowo zostały poddane analizie.

Sąd podkreślił również, że wyznaczenie wokół działki nr [...] obszaru analizowanego z każdej strony w sztywnej odległości 105 m. spowodowałoby faktycznie w tak wyznaczonym obszarze brak występowania jakiejkolwiek zabudowy. Zdaniem Sądu organ prawidłowo nie uznał za tzw. działkę sąsiednią działki o numerze [..] pomimo, iż wyznaczając obszar analizowany na mapie winien jego granicę z prawej strony poprowadzić nie wzdłuż granicy z działką [...] lecz częściowo przez jej teren.

Sąd podkreślił końcowo, że podstawą nieuwzględnienia wniosku było ustalenie, że opisana w nim inwestycja tj. budowa domu jednorodzinnego nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy występującej na terenie sąsiednim. Na terenie sąsiednim występuje bowiem zabudowa zagrodowa. Zdaniem Sądu organ słusznie uznał, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej.

Sąd w pełni zaakceptował pogląd, że warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko to znaczy w taki sposób że tylko wówczas nie jest on spełniony gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Okoliczność, że inwestor zgadza się na to aby jego dom rodzinny pełniący funkcję wyłącznie mieszkalną usytuowany został na terenach zdominowanych w całości przez zabudowę zagrodową i tym samym zgadzał się na niedogodności związane z powodzeniem gospodarstw rolnych nie ma znaczenia przy ocenie przesłanki "kontynuacji funkcji". Nowo wprowadzona na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją a także, że w przyszłości ta nowa wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej.

Istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej ewidentnie uniemożliwia wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Prawidłowo zatem organy uznały, że wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie) to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Prawidłowo zatem organy przyjęły brak spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji.

Wyrok sądu I instancji zaskarżyła w całości D. S. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa materialnego w szczególności § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 U.p.z.p. poprzez wadliwą wykładnię skutkującą nieprawidłowym określeniem obszaru analizy na zasadzie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia a w konsekwencji sporządzenie wadliwej analizy warunków z art. 61 ust. 1 – 5 U.p.z.p.; uwzględnienie skargi skutkowałoby odmiennym wynikiem sprawy. Wyrokowi zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie wadliwej kontroli legalności decyzji SKO z dyspozycją przepisów § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 U.p.z.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie wynikającej z błędnej wykładni wbrew jednoznacznej dyspozycji wskazanej regulacji, iż analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej stosownie do przepisów rozporządzenia podlegają te działki sąsiednie, które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w obszar analizowany. Wreszcie D. S. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. a także art. 80 K.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty D. S. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II OSK 1079/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA podało, że analiza treści przytoczonych przez skarżącą zarzutów prowadzi do wniosku, iż kasacja jest co do zasady trafna. Sąd nie uwzględnił jednakże wszystkich zarzutów w niej sformułowanych.

NSA uznał za zasadny w szczególności zarzut naruszenia przez organy § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr 164 z 2003 r. poz. 1588). Materiały znajdujące się w aktach sprawy dowodzą w sposób nie budzący wątpliwości, iż wyznaczenie granic obszaru analizowanego po prawej stronie działki nr [...] było wadliwe. Zwraca na to uwagę także Sąd I instancji. Granice tego obszaru powinny bowiem obejmować część działki nr [..], która została pominięta a która – jak twierdzi Sąd jest działką zabudowaną. Co istotne, odnośnie zabudowy działki nr [...] Sąd I instancji czyni własne ustalenia i na ich podstawie wyprowadza wnioski "zastępując" niejako organy administracji, co jest niedopuszczalne, gdyż rzeczą Sądu I instancji jest bowiem ocena ustaleń faktycznych poczynionych przez organy oraz zaprezentowanych w związku z tym rozważań prawnych.

NSA zwrócił uwagę, że Sąd I instancji opisując charakter działki nr [...] odwołuje się do materiałów dowodowych znajdujących się w innej sprawie a mianowicie w sprawie ojca skarżącej, które nie były przedmiotem zainteresowania i oceny organów w sprawie niniejszej. Zdaniem NSA Sąd I instancji popadł w sprzeczność w swoich rozważaniach twierdząc, że błędne wyznaczenie obszaru analizowanego może być podstawą skutecznego zarzutu tylko wówczas gdy jednocześnie zostanie ustalone, że błędnie wyznaczony obszar mógł spowodować pominięcie w analizie niektórych działek zabudowanych. Równocześnie stawia jednak tezę, że pominięcie działki nr [...], która jest zabudowana nie miało wpływu na ostateczny wynik analizy a zatem i treść podjętych przez organy rozstrzygnięć. Sąd przyjął bowiem, że nawet gdyby obszar analizowany po prawej stronie działki inwestora był wyznaczony prawidłowo to i tak budynki, które znajdują się na działce nr [..] nie miałyby w sprawie żadnego znaczenia znajdowałyby się bowiem poza granicami tego obszaru. Równolegle jednak Sąd I instancji w sposób odmienny ocenił to co znajduje się po przeciwnej stronie działki inwestora stwierdzając, że w granicach obszaru analizowanego który obejmuje część działek [..] i [...] nie ma jakichkolwiek zabudowań. Mimo tego przyjął iż należy uwzględnić ich obecność w sprawie niniejszej albowiem znajdują się na działkach sąsiadujących z działką inwestora ( nr [...]). Zdaniem NSA analiza materiału graficznego znajdującego się w aktach sprawy uzasadnia przyjęcie, iż powyższe twierdzenie nie w pełni odpowiada rzeczywistemu stanowi na gruncie jako, że pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] znajduje się działka nr [...], która zabudowana nie jest. Oznacza to, iż działki nr [...] i [...] nie pozostają w bezpośrednim sąsiedztwie, podobnie jak i działki [...] i [...]. Ich zabudowa oraz położenie w stosunku do działki inwestora powinny być jednak oceniane według tych samych kryteriów prawnych albowiem ich części znajdują się, względnie powinny znajdować się w granicach obszaru analizowanego.

NSA nie podzielił stanowska Sądu I instancji zgodnie z którym uznanie określonej działki za sąsiednią zależy od tego jaka jej część znajduje się w granicach obszaru analizowanego. Twierdzenie, iż powinny być pomijane te działki, których jedynie niewielka część znajduje się w tym obszarze nie ma uzasadnienia prawnego i budzi wątpliwości co do tego jaki procent powierzchni działki (na tle konkretnej sprawy) może być uznany za niewielki. Zwłaszcza kiedy np. na tej właśnie niewielkiej powierzchni znajdują się naniesienia budowlane. Okoliczności te mają istotne znaczenie z punktu widzenia wymagań jakie stawia art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p..

Końcowo NSA wyjaśnił, że przez pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu powyższego przepisu nie można jednak rozumieć wyłącznie działki, która bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną. Pojęcie to należy rozumieć szerzej odnosząc je do terenów położonych w jej okolicy, które tworzą pewną urbanistyczną całość o ile w konkretnej sprawie można w ogóle mówić o jakiejkolwiek urbanistycznej całości. Na to jak rozległy powinien być badany teren winny zatem wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Oznacza to, że każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego pod warunkiem wszakże, iż może on być uznany za istniejący na danym terenie. Działką sąsiednią w rozumieniu powyższego przepisu jest więc także pominięta działka nr [...]. Oznacza to, iż winna zostać poddana ocenie także jej zabudowa oraz dostępność z tej samej drogi publicznej. Gdyby się bowiem okazało, że działka ta zabudowana jest wyłącznie domem mieszkalnym, który nie stanowi elementu zabudowy zagrodowej a komunikacja z nią możliwa jest także z ulicy Łanowej to trudno byłoby nie uwzględnić wniosku inwestora z powołaniem się wyłącznie na argumenty podnoszone przez Sąd I instancji.

NSA zobowiązał Sąd I instancji do wzięcia pod uwagę powyższych uwarunkowań przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz do rozważenia zasadności postawionej przez siebie tezy, która sprowadza się do uznania, iż istnienie na danym obszarze zabudowy zagrodowej stoi na przeszkodzie uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budowy domu jednorodzinnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.

Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Jak wskazuje art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny, a w ślad za nim również organ, którego działalność jest przedmiotem zaskarżenia, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 roku, sygn. I SA/Sz 161/08, Baza Orzeczeń LEX nr 393265). Przy czym ocena prawna, o jakiej mowa powyżej, dotyczyć może nie tylko wykładni prawa materialnego, ale także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97, Baza Orzeczeń LEX 47301).

Tutejszy Sąd ponownie rozpatrując sprawę podzielił stanowisko NSA sformułowane w wyroku z dnia 7 lipca 2010 r., iż w sprawie naruszy został § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr 164 z 2003 r. poz. 1588). Materiały znajdujące się w aktach sprawy dowodzą w sposób nie budzący wątpliwości, iż wyznaczenie granic obszaru analizowanego po prawej stronie działki nr [...] było wadliwe, a granice tego obszaru powinny obejmować również część działki nr [...], która została pominięta a która jest działką zabudowaną. Odnośnie zabudowy działki nr [...], organ ponownie przeprowadzając postępowanie i uzupełniając postępowanie dowodowe powinien poczynić stosowne ustalenia we własnym zakresie, gdyż jak słusznie przyznał NSA rzeczą Sądu jest jedynie kontrola decyzji ostatecznych pod względem zgodności z prawem, nie zaś zastępowanie organów w ustalaniu stanu faktycznego, czy odwoływanie się do dowodów zgromadzonych w innej sprawie.

Zadaniem organów ponownie przeprowadzających postępowanie będzie ponowne wyznaczenie obszaru analizowanego z uwzględnieniem działek pominiętych na wcześniejszym etapie, jak działka nr [...] czy działka nr [...] oraz z uwzględnieniem zabudowy pozostałych działek znajdujących się w obszarze analizowanym takich jak działki znajdujące się w sąsiedztwie działek inwestora po przeciwnej stronie działki inwestora tj.: działek [...], [...] i [..]. Co istotne, zabudowa oraz położenie działek w stosunku do działki inwestora powinny być oceniane według tych samych kryteriów prawnych albowiem ich części znajdują się, względnie powinny znajdować się w granicach obszaru analizowanego. Przy czym, o uznaniu działki za sąsiednią nie powinno decydować jedynie to jaka jej część znajduje się w granicach obszaru analizowanego, co doprowadziło do niezgodnego z prawem pominięcia działek których jedynie niewielka część znajduje się w obszarze analizowanym. Ustalenia te mają istotne znaczenie z punktu widzenia wymagań jakie stawia art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p..

Zgodzić należy się z NSA, iż przez pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu powyższego przepisu nie można jednak rozumieć wyłącznie działki, która bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną. Pojęcie to należy rozumieć szerzej odnosząc je do terenów położonych w jej okolicy, które tworzą pewną urbanistyczną całość o ile w konkretnej sprawie można w ogóle mówić o jakiejkolwiek urbanistycznej całości. Na to jak rozległy powinien być badany teren winny zatem wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Oznacza to, że każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego pod warunkiem wszakże, iż może on być uznany za istniejący na danym terenie. Działką sąsiednią w rozumieniu powyższego przepisu jest więc także pominięta działka nr [...]. Oznacza to, iż winna zostać poddana ocenie także jej zabudowa oraz dostępność z tej samej drogi publicznej. Gdyby się bowiem okazało, że działka ta zabudowana jest wyłącznie domem mieszkalnym, który nie stanowi elementu zabudowy zagrodowej a komunikacja z nią możliwa jest także z ulicy Łanowej to trudno byłoby nie uwzględnić wniosku inwestora.

Odnoszą się końcowo do stanowiska NSA odnośnie ponownego rozpatrzenia zasadności tezy sprowadzającej się do uznania, iż istnienie na danym obszarze zabudowy zagrodowej stoi na przeszkodzie uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budowy domu jednorodzinnego skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. jest zasadne. Jak stanowi § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Należało zatem uznać, że wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwaniu), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Prawidłowo zatem w niniejszej sprawie organy przyjęły brak spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p.

Reasumują wskazać należy, że do oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowości zastosowanych przez organ administracji przepisów prawa materialnego można przystąpić dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny został ustalony w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy. Zatem przeprowadzenie postępowania w uwzględnieniem powyższych uwag jest konieczne i uzasadnione.

Z uwagi na fakt, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a.