Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 328/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26b ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 14 poz 92
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 4 lit. a, art. 9 pkt 10
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 107 §3 ,art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Nr 1 w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1611/11 w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Nr 1 w B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1611/11, oddalił skargę Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej nr 1 w B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2011 r., w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, z następującym uzasadnieniem.

W dniu 12 listopada 2010 r. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Nr 1 w B. (dalej: strona, SPZOZ) przekazał do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za październik 2010 r.

Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją z [...] stycznia 2011 r. odmówił wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc październik 2010 r. Wskazał, że SPZOZ jest jednostką sektora finansów publicznych. Fundusz powołał się na art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (j.t.: Dz. U. z 2008 r., Nr 14 poz. 92, dalej: ustawa o rehabilitacji) zgodnie z którym dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części, w której jest ono finansowane ze środków publicznych. Powołał się też na art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) i wyjaśnił, że co do zasady wszelkie środki jakimi dysponują jednostki sektora finansów publicznych są środkami publicznymi i nie jest możliwa sytuacja, w której jednostka taka finansuje wynagrodzenia zatrudnianych przez nią pracowników ze środków innych niż publiczne.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] maja 2011 r., orzekając na skutek odwołania strony, uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Minister wyjaśnił, że w odniesieniu do miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, o którym mowa w art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, podstawą prawną częściowego lub całkowitego wyłączenia tego uprawnienia jest art. 26b ust. 7 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Celem omawianej normy było wyłączenie podwójnego wspierania tych samych celów ze środków publicznych. Wprowadzenie tego przepisu wynikało z tego, że uprzednio pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne korzystającym z różnych form wsparcia, można było przekazywać na dany cel środki z różnych źródeł i na różnych podstawach prawnych, także we wspólnym zakresie. Dochodziło zatem do dublowania środków przekazywanych na dany cel, a więc do podwójnego finansowania tego celu. W ocenie Ministra wyłączeniu od dofinansowania na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy podlegają środki przekazane pracodawcy z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenia w ramach prefinansowania lub refinansowania. W ocenie Ministra PFRON trafnie wskazał, iż środki uzyskiwane przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej na podstawie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 129 i n. ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) mogą być uznane za środki publiczne. Zdaniem Ministra, nie upoważnia to jednak do automatycznego zastosowania art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji w zakresie wyłączającym uprawnienie pracodawcy do uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń niepełnosprawnych pracowników zakładu opieki zdrowotnej, które zostało wypłacone ze środków uzyskanych przez pracodawcę na podstawie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Minister wyjaśnił, że stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) praworządnie rozstrzygając sprawę organ administracji bierze pod uwagę nie tylko interes społeczny ale również słuszny interes obywateli. Dokonana przez PFRON zmiana w stosowaniu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, oparta na jednym elemencie normy zawartej w tym przepisie, a odnoszącej się wyłącznie do charakteru środków dostarczonych pracodawcy na wynagrodzenia, może budzić wątpliwości. W związku z powyższym organ pierwszej instancji powinien w celu ustalenia dopuszczalności przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające poprzez ustalenie źródła finansowania wynagrodzeń wypłacanych pracownikom oraz uwzględnienia w procesie interpretacji art. 26b ust 7 ustawy o rehabilitacji wyżej wskazane zasady jak również wszystkie elementy tworzące ww. normę prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę SPZOZ stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że środki uzyskiwane przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej na podstawie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej o których mowa w art. 129 i nast. ustawy o świadczeniach mogą być uznane za środki publiczne.

Minister słusznie zauważył, że PFRON nie zastosował się do wypracowanej w orzecznictwie zasady obowiązującej w razie wątpliwości co do treści przepisu - in dubio pro tributario. Organ prawidłowo zalecił zatem ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ustalenie źródeł finansowania wynagrodzeń wypłacanych pracownikom oraz uwzględnienie w procesie interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zasady równości oraz orzekania w razie wątpliwości na korzyść strony.

Zdaniem Sądu niezasadny jest także zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie bowiem z art. 26a ust. 6 ustawy o rehabilitacji organem wypłacającym miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych jest PFRON. Organ ten ustala saldo przysługującego dofinansowania. PFRON jest uprawniony do zbadania i ustalenia źródeł finansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Powyższy przepis nie uprawnia Ministra Pracy i Polityki Społecznej do zbadania i ustalenia źródeł finansowania – organ ten nie miał również danych do obliczenia kwoty finansowania oraz kwoty ewentualnych zaległości, ponieważ czynność tę dokonuje się na datę decyzji. Nie mogąc zatem merytorycznie orzec w sprawie Minister prawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując jednocześnie na zmianę stosowania tych samych przepisów przez PFRON. Nie jest słuszne zatem twierdzenie strony, że PFRON rozstrzygając sprawę ponownie automatycznie wyda decyzję odmowną.

W ocenie Sądu, w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Nr 1 w B. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 4 lit. a, art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie;

2. art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że nie są jej znane przyczyny całkowitego pominięcia przez organ i Sąd I instancji wynikającej wprost z zebranego w sprawie materiału dowodowego okoliczności, że wynagrodzenie wypłacane przez stronę zatrudnionym osobom niepełnosprawnym pokrywane jest w całości z własnych środków, pochodzących z dochodu z własnego majątku, a więc środków o charakterze prywatnym, nie zaś publicznym. Pominięcie tej okoliczności uzasadnia, postawienie zarzutu wydania orzeczenia z pominięciem istotnych dowodów znajdujących się w aktach sprawy albo zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.

W aktach znajdują się dowody wskazujące na cywilny charakter środków przeznaczanych przez SPZOZ na wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, wobec czego zbędnym jest dalsze czynienie przez Prezesa Zarządu PFRON, czy jakikolwiek inny organ administracji, ustaleń w tym zakresie.

W ocenie SPZOZ błędnym jest stwierdzenie Sądu I instancji, zgodnie z którym dla oceny charakteru środków – publicznego bądź nie – z których pokrywane jest wynagrodzenie osób niepełnosprawnych zatrudnionych przez stronę, konieczne jest dalsze prowadzenie postępowania w celu ustalenia źródła finansowania tych wynagrodzeń. Przy założeniu poczynionym na wstępie, charakter ten jest już bowiem znany i został ustalony w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Nr 1 w B. w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w pkt 1 podniesiono zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., w pkt 2 zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., natomiast w pkt 3 zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej w takiej sytuacji musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podniesione w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja ostateczna nie narusza przepisów prawa procesowego co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia za prawidłowe ustaleń, że zachodzą przesłanki o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest określane w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (por. np. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420). Wskazany przepis wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazując sprawę wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu, natomiast wojewódzki sąd administracyjny powołując się na przepisy ustawy o rehabilitacji stwierdził, że organ odwoławczy po uchyleniu zaskarżonej decyzji nie mógł orzec merytorycznie co do istoty sprawy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy przypomnieć, że w stanie prawnym obowiązującym 17 maja 2011 r., dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego regulowały przepisy art. 26a i art. 26b ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z tymi przepisami, pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych prowadzonej przez Fundusz. Miesięczne dofinansowanie przysługuje w kwotach wyliczonych procentowo od najniższego wynagrodzenia z uwzględnieniem stopnia niepełnosprawności, które ulegają zwiększeniu w przypadku osób niepełnosprawnych, u których stwierdzono chorobę psychiczną, upośledzenie umysłowe lub epilepsję oraz niewidomych. Miesięczne dofinansowanie wypłaca Fundusz w wysokości proporcjonalnej do wymiaru czasu pracy pracownika, na zasadach określonych w ustawie. Jeżeli pracodawca posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu przekraczające ogółem kwotę 100 złotych, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania do czasu uregulowania zaległości przez pracodawcę. Decyzja podlega wykonaniu z dniem wydania. Miesięczne dofinansowanie przysługuje na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, ujęte w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, którą prowadzi Fundusz, wykorzystując numer PESEL i NIP oraz przekazywane drogą elektroniczną do Funduszu informacje.

Z tych regulacji prawnych wynika, że orzekający jako organ odwoławczy Minister nie jest uprawniony do obliczenia dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego oraz do wypłaty miesięcznego dofinansowania i nie posiada ku temu żadnych instrumentów prawnych.

Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, posiada osobowość prawną i stosuje zasady rachunkowości określone dla podmiotów, o których mowa w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Zgodnie z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego przepisu wynika wprost, że rozstrzygając sprawę w trybie odwoławczym Minister nie posiada uprawnień Prezesa Zarządu Funduszu.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., jak również art. 133 p.p.s.a. wydając wyrok oddalający skargę po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 107 § 3 k.p.a., który to przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W pkt 1 skargi kasacyjnej alternatywnie podniesiono zarzut naruszenia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 4 lit. a, art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten nie powiązany z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należało rozpoznać w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (B. Gruszczyński, Komentarz do art. 174 p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Uzasadniając przytoczoną podstawę kasacyjną kasator zaprezentował następujący pogląd: Zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Natomiast według art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 4 lit. a, art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi są dochody publiczne; dochodami publicznymi są dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze; Sektor finansów publicznych tworzą samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Sąd I instancji niewłaściwie zastosował te przepisy błędnie przyjmując, że dochody samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pochodzące z jego własnego majątku stanowią, czy choćby potencjalnie mogą stanowić dochody publiczne. Sąd I instancji pominął to, że wynagrodzenia wypłacane przez SPZOZ zatrudnionym osobom niepełnosprawnym pokrywane są w całości z jego własnych środków, pochodzących z dochodu z własnego majątku, a więc środków o charakterze prywatnym, nie zaś publicznym. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, do jednostek sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 9 pkt 8-14, działających na podstawie odrębnych ustaw stanowiących podstawę ich utworzenia przepisy niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio. Tymczasem zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji zastosowały przepisy tej ustawy do samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej wprost. Odpowiednie zastosowanie przepisów spowodowałoby, że nie mogą znaleźć pełnego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 4 lit. a, art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji.

Takie uzasadnienie powołanej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie w istocie swej jest uzasadnieniem drugiej postaci naruszenia prawa materialnego: błędna jego wykładnia tj. mylne zrozumienie treści przepisu, ponieważ kasator wskazał na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i jej uzasadnienia w pierwszej kolejności nie można zgodzić się z twierdzeniem, że wynagrodzenia wypłacane przez skarżącego zatrudnionym osobom niepełnosprawnym pokrywane są w całości z jego własnych środków, pochodzących z dochodu z własnego majątku, a więc środków o charakterze prywatnym, nie zaś publicznym. Ze wskazanych już przepisów ustawy o finansach publicznych wynika, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej należą do sektora finansów publicznych, podobnie jak i Narodowy Fundusz Zdrowia. Dochodami publicznymi są dochody z mienia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, między innymi z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze. Tak uzyskiwane dochody są środkami publicznymi.

Zgodnie z art. 96 ust. 1, art. 97 ust. i art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach utworzono Narodowy Fundusz Zdrowia będący państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Fundusz zarządza środkami finansowymi, o których mowa w art. 116. Przychodami Funduszu są między innymi należne składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei, według art. 113 i art. 114 ust. 1 tej ustawy, Fundusz prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie; Środki finansowe Funduszu są środkami publicznymi.

Według art. 132 ust. 1, art. 155 ust. 1 tej ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 217), podmioty, o których mowa w art. 6 ust. 1, 2 i 6, mogą prowadzić samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Tymi podmiotami są: Skarb Państwa reprezentowany przez ministra, centralny organ administracji rządowej albo wojewodę; jednostka samorządu terytorialnego; uczelnia medyczna. Według przepisów Oddziału 2 Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej wskazanej ustawy, samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i reguluje zobowiązania. Podstawą gospodarki samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest plan finansowy ustalany przez kierownika. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz majątkiem własnym (otrzymanym lub zakupionym). Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe ze źródeł wskazanych w art. 55 ust.1.

Pośród tych środków finansowych nie wymieniono środków publicznych Funduszu, które samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskać wskutek umowy cywilnoprawnej zawartej z Funduszem w trybie art. 132 ust. 1, art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Jest to oczywiste, ponieważ skoro środki finansowe Funduszu są środkami publicznymi, to przekazane w trybie umowy cywilnoprawnej samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej, należącemu do sektora finansów publicznych nie tracą one charakteru środków publicznych. W rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych są to środki publiczne będące przychodami jednostek sektora finansów publicznych pochodzącymi z innych źródeł, w tym przypadku ze środków finansowych Funduszu, które są środkami publicznymi.

Z mocy art. 220 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej, z dniem 1 lipca 2011 r. utraciła moc ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, z późn. zm.). Skoro Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Nr 1 w B. w dacie decyzji ostatecznej – [...] maja 2011 r. posiadał taki status z mocy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, to oznacza że na gruncie przepisów ustawy o finansach publicznych był jednostką sektora finansów publicznych. Jako publiczny zakład opieki zdrowotnej udzielał świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych osobom ubezpieczonym oraz innym osobom, uprawnionym do tych świadczeń na podstawie odrębnych przepisów, nieodpłatnie, za częściową odpłatnością lub całkowitą odpłatnością. Problematykę zawierania umów regulował wówczas art. 35a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, uzyskiwane w tym trybie środki finansowe były środkami publicznymi.

Jeśli zaś chodzi o art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji to przepis ten w brzmieniu "Miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych" obowiązuje nadal. Z dniem 1 października 2012 r. we wskazanej ustawie znalazł się zapis art. 26b ust. 8: "Przepisu ust. 7 nie stosuje się w przypadku, gdy pracodawca sfinansował wynagrodzenie pracownika: ze środków publicznych z prowadzonej działalności, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5; z dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 - ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych".

Chodzi tutaj o następujące środki publiczne: przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych.

Ta zmiana legislacyjna oznacza, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Nr 1 w B. finansowany ze środków finansowych Funduszu, które są środkami publicznymi z dniem 1 października 2012 r. nabył prawo do miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie naruszył prawa materialnego – art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 4 lit. a, art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo wykonał funkcję kontrolną wynikającą z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ponieważ nie przekroczył granic kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej jedynie pod względem zgodności z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.