Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1101/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędziowie Sędzia NSA Irena Kamińska ( spr.) Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Ka 2445/03 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 maja 2005r. w sprawie 4/II SA/Ka 2445/03 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia wynikające z przeprowadzonego postępowania administracyjnego, z którego wynika, iż decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił L. B. przyznania dodatku mieszkaniowego powołując się w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia na treść art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( DZ. U. Nr 71. poz. 734 z późn. zm.). W szczególności powołano się na wynik wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, w trakcie którego ustalono, że strona posiada samochód osobowy marki Fiat Cinquecento rok prod. 1995r. nabyty w 2003 roku w trakcie korzystania z dodatku mieszkaniowego.

Od przedmiotowej decyzji L. B. złożył odwołanie, w którym podniósł, że od maja 2003r. jedynym dochodem jego czteroosobowej rodziny jest wynagrodzenie żony, bowiem on jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, natomiast samochód uzyskał w 2003r. w akcie darowizny od rodziców żony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do postanowień art.7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek ten przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz, prezydent miasta, przy czym - stosownie do treści ust.3 cytowanego artykułu - organ ten może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniajaca przyznanie pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe.

Wskazano, że przepis powyższy upoważnia organ do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego mimo spełnienia kryteriów do jego otrzymania wówczas, gdy występują określone w nim sytuacje, a podjęta decyzja ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności działania organu, który odmawiając przyznania dodatku obowiązany jest wykazać, na jakiej podstawie oparł swoje twierdzenie i w czym wyrażają się przesłanki odmowy.

Z akt sprawy wynika, iż L. B. prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe, które zajmuje lokal mieszkalny z zasobów komunalnych o powierzchni użytkowej 54,44 m2. W złożonej deklaracji o dochodach wykazał, że dochód gospodarstwa w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł 4443,49zł. Średni miesięczny dochód wyniósł więc 1481,16zł.,co w przeliczeniu na jedną osobę daje kwotę 370,29zł. Wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc wynoszą wg wniosku 289,63zł. Zatem w ocenie organu wnioskodawca spełniał kryteria ustawowe niezbędne do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Nadmieniono, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ I instancji korzystając z przysługujących mu uprawnień zastosował przepis art. 7 ust. 3 powołanej ustawy, albowiem organ ten w oparciu o oświadczenie majątkowe ustalił, że pomimo przedstawionej trudnej sytuacji materialnej gospodarstwo domowe jest posiadaczem samochodu osobowego marki Fiat Cinquecento rok produkcji 1995 nabytego w trakcie wcześniej wypłacanego dodatku mieszkaniowego. Posiadane środki finansowe, w tym ewentualna pomoc rodziny winny zdaniem organu odwoławczego w pierwszym rzędzie zaspokoić podstawowe potrzeby gospodarstwa domowego, do których należy między innymi zapłata czynszu, a dopiero w dalszej kolejności wydatki takie jak kupno czy utrzymanie samochodu. Istnieje bowiem wyraźna sprzeczność między wykazanym w deklaracji średnim miesięcznym dochodem brutto -1481,16zł,a koniecznością utrzymania z tej kwoty czteroosobowej rodziny - w tym czynsz 289,63 zł., gaz 120 zł., prąd około 50 zł. miesięcznie, przy jednoczesnym ponoszeniu opłat związanych z utrzymaniem samochodu - opłaty za paliwo, ubezpieczenie OC.

Zdaniem organu odwoławczego w oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji trafnie uznał, że między wykazanymi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym występuje rażąca dysproporcja i prawidłowo odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. Co do okoliczności podniesionych w odwołaniu SKO wskazało, że okoliczności te nie zmieniają faktu, że wykazane dochody są niższe niż faktycznie ponoszone wydatki, a zatem zachodzi sytuacja o której mowa w art. 7 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. B. wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W uzasadnieniu wskazał, że z treścią protokołu wywiadu został zapoznany dopiero po odmownej decyzji SKO. Podniósł, że opinia wyrażona w decyzji i protokole o standardzie mieszkania jest niesłuszna. Uważa, że jego mieszkanie nie klasyfikuje się do oceny dobry standard o czym pisał już w odwołaniu. Wskazał, że w dokumencie "Wywiad środowiskowy u wnioskodawcy" w rubryce uwagi i wnioski przeprowadzającego wywiad jest napisane: "antyki (meble)". Nie jest napisane natomiast na jakiej podstawie dokonano takiej oceny, zauważając, że teza ta jest uprawniona tylko przy przyjęciu, że każdy stary mebel jest antykiem. Co do posiadanego samochodu wskazał, że nabył go w drodze darowizny i w jego sytuacji samochód należy traktować jako "narządzie pracy do jej znalezienia i utrzymania". Zaznaczył, że w kosztach utrzymania samochodu partycypują teściowie. Podniósł, że dowiadując się w Wydziałach Lokalowych miast sąsiadujących, informowano go w większości przypadków, że w tej określonej sytuacji dodatek mieszkaniowy byłby przyznany bez większych przeszkód.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowane stanowisko.

Rozpatrując skargę na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...], nr [...], stwierdzając, że stanowisko organów, iż spełniona została dyspozycja art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest nieprzekonywujące i przedwczesne.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że norma art. 7 ust. 3 cytowanej ustawy ma jednoznaczne brzmienie i cel. W tym ostatnim zakresie chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami nie dającymi się udowodnić w drodze dopuszczonych przez prawo dowodów, a więc przede wszystkim o osoby osiągające je nielegalnie.

W dalszej części uzasadnienia Sąd zarzucił, że organy nie wykazały osiągania przez skarżącego innych dochodów, niż zadeklarowane. Powołały się natomiast na jego dobry stan majątkowy wynikający z posiadania i utrzymywania samochodu i zamieszkiwania w dobrze wyposażonym mieszkaniu. W ocenie Sądu konstatacja o rażącej asymetrii dochodów ze stanem majątkowym budzi zastrzeżenia. Samochód skarżący otrzymał w drodze darowizny od teściów w lutym 2003r., a wiec nie w okresie którego dotyczy przedmiotowy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wydatki na utrzymanie samochodu nie zostały przez organy ustalone ani wyjaśnione pod względem potrzeb skarżącego i jego rodziny, jak też ewentualnych korzyści czy strat w razie sprzedaży pojazdu.

Zdaniem Sądu, należy ustalić pewien standard majątkowy – wzorzec - odnoszący się generalnie do wszystkich osób. Winien on uwzględniać fakt, że poziom życia ludności ogólnie ulega stałej poprawie i nie jest już luksusem telewizor, pralka, a nawet samochód, bowiem i w tej dziedzinie nastąpiło duże zróżnicowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracyjny II instancji reprezentowany przez r. pr. A. O. – zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego i procesowego, a mianowicie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym do 22 listopada 2003r. poprzez, błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że samochód nie został nabyty w czasie objętym staraniem o dodatek, co świadczyłoby o innych źródłach dochodu, których organy nie wykazały. Ponadto, nie wyjaśniono w sposób należyty wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, tj. nie ustalono ani nie wyjaśniono pod względem potrzeb skarżącego i jego rodziny wydatków na utrzymanie pojazdu, jak też ewentualnych korzyści czy strat w razie sprzedaży pojazdu.

Mając powyższe na względzie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej L. B. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U.Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Jeśli dojdzie do przekonania, że nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa oraz brak jej podstaw, które obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, to skargę kasacyjną oddala. Chodzi zatem o sytuację, w której wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa materialnego albo prawa procesowego w istocie nie został naruszony, a w wypadku przepisów prawa procesowego także wówczas, gdy ich naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna analizowana w aspekcie tych podstaw w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w latach 2003 i 2004 dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 160 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 110 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku.

Jak wynika z akt sprawy, L. B. prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe, które zajmuje lokal mieszkalny z zasobów komunalnych o powierzchni użytkowej 54,44 m2. W złożonej deklaracji o dochodach wykazał, że dochód gospodarstwa w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł 4443,49zł. Zatem jak trafnie zauważył WSA w Gliwicach skarżący spełniał kryteria ustawowe niezbędne do otrzymania dodatku mieszkaniowego.

Mając powyższe na względzie należy zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż nieprawidłowe jest stanowisko zaprezentowane przez organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie.

Norma art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma jednoznaczne brzmienie i cel - czyli wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi tu bowiem o osoby, jak trafnie zauważył Sąd, które dysponują dochodami nie dającymi się udowodnić w drodze dopuszczonych przez prawo - w tym przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych - dowodów, a więc o osoby osiągające je nielegalnie.

Zdaniem składu orzekającego, aby można było zastosować w/cyt. przepis musi mieć miejsce rażąca dysproporcja pomiędzy wykazanymi w deklaracji dochodami, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy. Ponadto ta rażąca dysproporcja winna być taka, iż nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. W przepisie tym chodzi o taki stan rzeczy, w którym wnioskodawca deklaruje niskie dochody, pozostające w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, który to stan przemawia przeciwko przyznaniu dodatku.

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji organy administracyjne w niniejszej sprawie ograniczyły się jedynie do ustalenia, iż osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy posiada samochód oraz "dobrze urządzone mieszkanie", nie wyjaśniając przy tym kiedy został zakupiony sprzęt stanowiący owo "dobre" wyposażenie, a w związku z tym jaka jest jego przypuszczalna wartość. Również wydatki na utrzymanie samochodu nie zostały ustalone, ani wyjaśnione pod względem potrzeb skarżącego i jego rodziny, jak też ewentualnych korzyści czy strat w razie sprzedaży pojazdu.

Uznanie w oparciu o tak nikłe ustalenia faktyczne, że w rozpatrywanej sprawie występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniająca przyznanie pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe, jest klasycznym przykładem przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Za prawidłowe w związku z tym należy uznać stanowisko Sądu I instancji w kwestii dokonanych ustaleń przez organy administracyjne w przedmiocie stanu majątkowego wnioskodawcy. Jak bowiem trafnie stwierdzono - wykazane winno być, że stan majątkowy wnioskodawcy uległ tak znacznej poprawie, iż uzasadnia to zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mając przy tym na uwadze fakt, iż Ustawodawca w art. 7 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych użył określenia "rażąca dysproporcja" co pozwala na przyjęcie, że musi to być dysproporcja bardzo znaczna i oczywista w odbiorze i postrzeganiu. Nie można pojęcia tego interpretować w sposób rozszerzający i przyjąć, że występuje ona wtedy, gdy lokal wyposażony jest w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego, czy też w meble, które arbitralnie zostały uznane za "antyki". W każdym wypadku zastosowanie art. 7 ust. 3 ww. ustawy musi być poprzedzone dokładnymi ustaleniami i nie może, jak w omawianej sprawie, opierać się na subiektywnych ocenach czy wrażeniach pracownika organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1684/02).

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej - naruszenia prawa procesowego przez Sąd I instancji stwierdzić należy, iż sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. W szczególności nie można się ograniczyć, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, do stwierdzenia, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania procesowego. Formułując taki zarzut należy określić, poprzez wskazanie oznaczenia liczbowego i aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony ( por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1184/04).

W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.