Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 43/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 roku sprawy ze skargi G. P., G. K., A. K. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz G. P., G. K., A. K. i P. K. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 43/06

UZASADNIENIE

Decyzją (Nr [...]) z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił G. P. i D. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego związanego ze sprzedażą i obsługą maszyn rolniczych, zlokalizowanej w Ł. przy ul. A. 55 na działce nr 277. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia czytamy, iż w dniu [...] strony złożyły wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wysłany do uzgodnień w dniu [...] projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy sporządzony zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., został negatywnie zaopiniowany w postanowieniu Zarządu Dróg i Transportu. W wyniku złożonego przez strony odwołania, postanowienie to zostało w całości uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Z uwagi na fakt, iż rozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. miało miejsce po dniu 31 grudnia 2003 roku, a zatem w czasie, gdy zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 80, poz. 717), obowiązujący na terenie nieruchomości plan zagospodarowania przestrzennego utracił swoją moc, zaistniała konieczność rozpatrzenia wnioskowanej inwestycji w świetle nowych przepisów ustawy.

Uwzględniając powyższe, organ administracji działając na podstawie art. 59 ust. 1 w/w ustawy zgodnie, z którym w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy, które to warunki zamieszczone zostały w art. 61 w/w ustawy z wyraźnym wskazaniem, iż jedynie ich łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ administracji przeprowadzając analizę poszczególnych przesłanek wywiódł, iż nie został spełniony pierwszy z warunków tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działka inwestorów sąsiaduje wyłącznie z jedną działką, sąsiedztwo jedynie jednej działki, która ma dostęp do tej samej drogi publicznej tj. do ul. B. i ul. A., ale działka ta nie jest zabudowana, a zatem nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest niemożliwe.

W odwołaniu z dnia [...] strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z jej wnioskami i w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zarzuciła organowi bierność i bezczynność, opieszałość oraz zwłokę w czasie umożliwiającą wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Uzasadniając strona wskazuje, iż wniosek o wydanie decyzji ustalającej złożyła w dniu [...] a zatem gdyby organ zastosował się do przepisów postępowania administracyjnego i przestrzegał terminów załatwienia sprawy, to decyzja ustalająca winna zostać wydana najpóźniej w dniu [...]. Powstałe opóźnienie w żadnej mierze nie zostało spowodowane przez działanie strony a wyłącznie organu, który jest organem praworządnym a pomimo tego uchybił przepisom postępowania administracyjnego. Nadto prawo nakłada obowiązek rozpatrzenia sprawy w stanie prawnym obowiązującym w chwili złożenia wniosku, wyłącznie z winy organu postępowanie trwało tak długo, strona podkreśliła ponownie, iż w stanie prawnym obowiązującym w 2003 roku było możliwe wydanie decyzji dla niej pozytywnej.

W dniu 7 czerwca 2004r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynęło pismo uzupełniające odwołanie, w którym strona przeprowadziła szeroki wywód dotyczący pojęcia "inwestycji produkcyjnej", wskazując, iż planowany obiekt do takich inwestycji należy, ponieważ ma być zrealizowany w celu sprzedaży, serwisu i stacji kontroli pojazdów dla maszyn rolniczych, traktorów i przyczep. A skoro tak to zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "przepisów ust. 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy". Dodatkowo z wyciągu z planu miejscowego wynika, że w planie, który został uchylony na mocy w/w ustawy nieruchomość strony mogła być przeznaczona na "nieszkodliwą działalność usługową związaną z obsługą rolnictwa".

Decyzją (Nr [...]) z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, iż z uwagi na treść art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może orzekać na podstawie starego stanu prawnego. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r". Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż planowana przez nich inwestycja ma charakter "inwestycji publicznej", organ wyjaśnił, iż w w/w ustawie nie funkcjonuje pojęcie "inwestycja produkcyjna" a jedynie "inwestycja celu publicznego" przez co należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku innych inwestycji, a do takich należy inwestycja skarżących, wymagane jest ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy zgodnie z art. 59 w/w ustawy. Organ wyjaśnił nadto, iż przepis art. 59 ust. 2 w/w ustawy ma inne, niż powoływane przez stronę, brzmienie i nie ma w nim odesłania do wymienionych przez stronę przepisów. Reasumując Kolegium podkreśliło, iż zgadza się z organem I instancji, iż nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z tym nie może zostać wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobligowanie organu do wydania decyzji zgodnie z wnioskami strony w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zarzucili naruszenie art. 6 kpa, art. 35 § 3 kpa, art. 131 kpa w zw. z art. 133 kpa, organ I instancji przekroczył wskazany przepisem prawa termin załatwienia sprawy a dodatkowo nie powiadomił strony o przesłaniu w terminie 7 dni odwołania do organu II instancji. Strona wyraziła zdanie, iż organ niesłusznie zakwalifikował jej inwestycję do inwestycji celu publicznego, wbrew jej woli, nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zauważyło, iż decyzja I instancji nie uwzględnia stanu prawnego obowiązującego w dacie składania przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznając zarzuty strony skarżącej za nieuzasadnione wniosło o oddalenie skargi. Wyjaśniło, iż na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy nie stwierdzono zwłoki w działaniu organu I instancji, który w związku z utratą mocy obowiązującej planu miejscowego przeprowadził postępowanie zgodnie z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następcy prawni zmarłego skarżącego D. K. w pełni poparli zarzuty i wnioski skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Rozpatrując skargę w tak określonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, których skutkiem było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jednakże z uwagi na inne niż podnoszone przez stronę naruszenia przepisów prawa.

Sformułowana w przepisie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasada nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom postępowania administracyjnego, czynnego udziału w każdym stadium tegoż postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje wszystkie fazy postępowania, co istotne zachowanie wymagań określonych w powołanym przepisie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek. Pozbawienie strony możliwości realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu musi być zawsze traktowane jako działanie bezprawne, sprzeczne z zasadą praworządności (art. 6 kpa.). Z punktu widzenia zasady zakreślonej w przepisie art. 10 kpa, istotny jest również przepis art. 106 kpa, który nie zawiera normy upoważniającej do odstąpienia od zasady czynnego udziału stron, w przypadku współdziałania organów. Zgodnie z art. 106 § 1, § 2 kpa jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ a ponadto organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 kpa). Komentowany przepis reguluje zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Przepis ten nie stanowi podstawy prawnej współdziałania, taką podstawą są przepisy szczególne, natomiast powołany art. 106 kpa normuje tylko i wyłącznie kwestie proceduralne takiego współdziałania, sam nie stwarza ani obowiązku jego podejmowania, ani też nie stanowi prawnej podstawy wszczynania czynności mających na celu współdziałanie z innymi organami przed wydaniem decyzji. Podkreślić należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie wskazanej normy prawnej jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie i będą do niego miały zastosowanie także przepisy art. 7 i art. 81 kpa, który konkretyzuje zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Rygorystyczne przestrzeganie powołanej normy przepisu art. 81 kpa jest uzasadnione zarówno tym, że gwarantuje zasadę udziału stron w postępowaniu, jak i tym, że tylko wówczas dana okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, gdy organ administracji zapewnił stronie możność wypowiedzenia się co do zebranego materiału, co do przeprowadzonych dowodów.

Przenosząc powyższe uregulowanie na grunt badanej sprawy należy wskazać, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w sposób uniemożliwiający stronom tegoż postępowania realizację jej praw. W aktach administracyjnych nie znajduje się żaden dokument wskazujący by strony były informowane o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, o prawie do wypowiedzenia się, o prawie do "ostatniego słowa", nie mogły zatem skonfrontować swego stanowiska i stanowiska organu. Ponadto organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, zgodnie z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązany był dokonać pewnych uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W ramach współdziałania organów zostały zatem dokonane pewne ustalenia i decyzje, o których powinna dowiedzieć się strona (art. 106 kpa) i w stosunku do których to ustaleń i decyzji, winno zostać jej umożliwione prawo wypowiedzenia się. Ze znajdujących się w aktach sprawy pism, przesyłanych w ramach współdziałania, wynika, iż były one kierowane do wiadomości stron, jednakże nie wiadomo czy strony rzeczywiście je otrzymały – brak dowodów doręczenia, a nadto brak zawiadomienia strony o możliwości odniesienia się do poczynionych ustaleń.

Wydanie decyzji bez umożliwienia stronom aktywnego udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy oraz w postępowaniach prowadzonych przed organami współdziałającymi, prowadzi do zasadnego w świetle powyższej regulacji prawnej wniosku, iż organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Ponownie należy podkreślić, że obowiązek dochowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych chroniących interesy stron, ciąży wyłącznie na organie administracji publicznej. Na organie prowadzącym postępowanie, który jako działający w ramach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie może prowadzić działań, których ujemne konsekwencje będzie musiała ponosić strona.

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa – wyrok NSA, II SA 1095/00, System Informacji Prawnej LEX, LEX nr 53441.

Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie naruszyły także przepisy prawa materialnego a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa ustalenia warunków zabudowy, rozstrzygnięcie w tej materii zostało podjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Wpierw należy jednak wskazać, iż organ administracji zasadnie orzekał na podstawie powołanego przepisu art. 61 ust. 1 w/w ustawy, bowiem zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące w dniu wejścia w życie, tej ustawy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r. Wprawdzie wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji został złożony przed dniem 31 grudnia 2003r. jednakże określona przepisami ustawy procedura wymaga aby decyzja taka została wydana po uzyskaniu uzgodnień właściwych organów, zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy, oraz po uzyskaniu uzgodnień i decyzji określonych w przepisach odrębnych (art. 60 ust. 1 ustawy), jest to zatem postępowanie czasochłonne.

I tak zgodnie z art. 59 ust. 1 w/w ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, a mianowicie:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dla rozpoznawanej sprawy istotny jest warunek zawarty w pkt 1 powołanego art. 61 ust. 1 w/w ustawy, który określany jest jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Jest to zasada uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego a jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 w/w ustawy.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż przeprowadzenie prawidłowej oceny stanu faktycznego i odpowiedź na pytanie czy w danej sprawie został spełniony powyższy warunek, zobowiązuje organ I instancji do wyznaczenia, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzw. "obszaru analizowanego", który będzie obejmował teren planowanej inwestycji i tereny do niej przyległe. Wyznaczenie takiego obszaru ma dać pełen obraz czy w odniesieniu do działki, na której ma być prowadzona budowa została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, ile działek z nią sąsiaduje, jakie drogi publiczne znajdują się na tym obszarze i jak w stosunku do nich usytuowane są poszczególne działki. Tym czasem w badanej przez Sąd sprawie taki obszar nie został wyznaczony, w żadnym z uzasadnień decyzji nie ma wzmianki o jego wyznaczeniu. W aktach sprawy znajduje się jedynie mapka, na której czerwonym mazakiem został zakreślony okrąg i podpisany "granica obszaru analizowanego". Takie wyznaczenie przedmiotowego obszaru nie może zostać uznane za prawidłowe, organ nie wskazał i w żaden sposób nie uzasadnił jego wielkości, całkowicie pominął tę kwestię przechodząc od razu do analizy przesłanek art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie działanie organów administracji narusza przepisy prawa materialnego, jak również przepis art. 107 §3 kpa w myśl, którego uzasadnienie rozstrzygnięcia winno zawierać uzasadnienie faktyczne, prawne, dowody, którym organ dał wiarę i te, którym tej wiary odmówił. Nadto winno być sformułowane tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa).

Wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r., II SA/Bk 677/04, niepubl.

W dalszej kolejności istotne jest właściwe rozumienie, interpretacja pojęć, które składają się na sformułowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadę "dobrego sąsiedztwa" - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

I tak "działka sąsiednia" to nie tylko działka bezpośrednio przylegająca do działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Sąsiedztwo jest raczej wyznaczane przez granice obszaru analizowanego i z samego faktu wyklucza zawężenie rozważań do działki bezpośrednio sąsiadującej. Z tego punku widzenia nabiera większego znaczenia sposób, w jaki organ uzasadniania przyjętą wielkość obszaru badanego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, ustawodawca narzuca pewną bliskość, ale niewyznaczoną tylko i wyłącznie przez linię graniczną (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją prof. Niewiadomskiego, II wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2005r., str. 494-497).

Ważny jest również dostęp do drogi publicznej, który na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winien być rozumiany jako możliwość wjazdu na nieruchomość, od strony analizowanej przez organ drogi publicznej i to niezależnie od tego czy znajduje się w ogrodzeniu furtka, bądź brama wjazdowa i na której z działek znajduje się budynek mieszkalny, czy nieruchomość położona jest między dwoma drogami publicznymi, czy w okolicy ich skrzyżowania.

Ponadto dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować na równi z działką sąsiednią zabudowaną, działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy wyłącznie nowej zabudowy, istota jej polega na dostosowaniu nowej zabudowy do starej. Jednakże nie można ograniczać możliwości wydania decyzji ustalającej warunki od etapu realizacji inwestycji na działce sąsiedniej, czy jest to etap początkowy czy na przykład stan surowy zamknięty. Stanowisko odmienne prowadziłoby do znacznego ograniczenia możliwości wydawania decyzji ustalających.

W świetle powyższego nie sposób zgodzić się z organem, iż działka inwestorów sąsiaduje wyłącznie z jedną działką, która ma dostęp do tej samej drogi publicznej. Na załączonej kserokopii mapy, na której wyrysowana została granica obszaru analizowanego widać, iż działka strony tj. działka nr 277 oraz działka sąsiadująca bezpośrednio z nią tj. działka nr 278 nie są jedynymi, zarówno na prawo od działki skarżących, jak i na lewo od niej znajdują się inne działki, które należy uznać za działki sąsiednie, a które maja dostęp do tej samej drogi publicznej, ul. B.. Dodatkowo niektóre z tych nieruchomości są zabudowane.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić wszystkie powyższe uwagi i wyznaczyć obszar analizowany, co pozwoli na przeprowadzenie obiektywnej oceny stanu faktycznego i jego weryfikację w świetle przesłanek przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast samo postępowanie administracyjne winno zostać przeprowadzone z uwzględnieniem wszystkich kanonów procedury administracyjnej a wywiedzione w ten sposób stanowisko powinno zostać uzasadnione w sposób wskazany w przepisie art. 107 § 3 kpa, bowiem uzasadnienie ma być tak sformułowane by przekonywało stronę o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Równocześnie ma umożliwiać organom nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie prawidłowości decyzji. Dlatego też począwszy od ustalenia wielkości obszaru przyjętego do analizy, do wydania samej decyzji organ powinien uzasadniać wszystkie swoje kroki. Strony mają prawo poznać argumenty i przesłanki, jakimi kierował się organ rozstrzygający sprawę, bez zachowania tych elementów decyzji strona nie ma możliwość obrony swych praw oraz nie zna argumentów, z którymi mogłaby polemizować. Organ winien jednocześnie w pełni wywiązać się z obowiązku realizacji zasady czynnego udziału stron we wszystkich czynnościach postępowania.

Reasumując, w ocenie Sądu organy administracji publicznej I jak i II instancji naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na wynik sprawy. Naruszyły również zasady postępowania określone m.in. w art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 § 1, art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia organu należy upatrywać także w uzasadnieniach decyzji, jak wykazane zostało powyżej taki sposób formułowania uzasadnień stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 kpa.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji