Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 705/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 1, par. 2 pkt 4, par. 3 - 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędzia WSA Paweł Kowalski Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 roku sprawy ze skargi M. T. i S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. A. P.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], nr [...], o ustaleniu na rzecz B. D. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku handlowo-usługowo–mieszkalnego, tj. pomieszczeń mieszczących się na parterze z funkcji handlowo-usługowej na funkcję mieszkalną oraz piwnicy na pomieszczenie gospodarcze w budynku zlokalizowanym przy ul. A 15 w K., na działce o nr ewid. 503 (obręb [...]).

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2017 r. B. D. wystąpił do Prezydenta Miasta K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal mieszkalny mieszczący się na parterze budynku usługowo-mieszkalnego w zabudowie szeregowej oraz piwnicy o pow. 31,58 m2 na pomieszczenia gospodarcze, na działce nr 503 przy ul. A w K. (obręb [...]).

Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta K. ustalił na rzecz B. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal mieszkalny mieszczący się na parterze budynku oraz piwnicy na pomieszczenie gospodarcze w budynku usługowo-mieszkalnym przy ul. A 15 w K., na działce o nr ewid. 503 (obręb [...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez M. T. i S. T. - współwłaścicieli przedmiotowej działki uznanych za strony postępowania, decyzją z dnia [...], znak: [...] uchyliło powyższą decyzję z dnia [...], nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium uznało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy obejmuje: ustalenie legalnej funkcji budynku, w którym znajdują się przedmiotowe pomieszczenia, bardziej precyzyjne określenie tych pomieszczeń, ustalenie czy wniosek dotyczy zamierzeń planowanych czy też już częściowo albo w całości wykonanych, a jeśli ma to miejsce - to ustalenie czy wszczęte zostało przez organ nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne i czy organ ten wydawał stosowne postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...], nr [...], ustalił na rzecz B. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego, to jest pomieszczeń mieszczących się na parterze z funkcji handlowo-usługowej na funkcję mieszkalną oraz piwnicy na pomieszczenie gospodarcze w budynku zlokalizowanym przy ul. A 15 w K. na działce o nr ewid. 503 (obręb [...]). Decyzja została wydana na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5 i art.64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. T. i S. T., zarzucając, że organ I instancji w ponownym postępowaniu nie wyjaśnił, czy wnioskowana inwestycja dotyczy zamierzenia planowanego do realizacji, czy też częściowo lub całkowicie wykonanego. Ich zdaniem organ nie powinien ograniczyć się w tym zakresie do wysłania zapytania do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., lecz uzasadnione było przeprowadzenie oględzin. Ponadto podnieśli, że organ I instancji w dalszym ciągu nie określił w sposób precyzyjny, których pomieszczeń ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy na zmianę sposobu ich użytkowania na mieszkalny. Wskazali także na celowość zawieszenia postępowania w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości, toczącego się od 10 lat z wniosku B. A.. Ponadto nie zgodzili się ze stanowiskiem organu I instancji, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji i nie godzi w tzw. sferę dobrego sąsiedztwa.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 59 ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", stwierdził, że w przedłożonej "Analizie urbanistycznej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (...)", sporządzonej w formie tekstowej i rysunkowej - w zakresie kryteriów wyznaczenia obszaru analizowanego wskazano, iż szerokość frontu wnioskowanej działki nr 503, która ma bezpośredni dostęp do ulicy A - to 25,0 m. Trzykrotne odłożenie tej wartości (75,0 m) jako promień wokół wnioskowanej działki, wyznacza obszar do przeprowadzenia analizy dla wnioskowanej inwestycji. Powyższe ustalenia, zdaniem Kolegium, oznaczają, iż w przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 powyższego rozporządzenia. Jako uzasadnienie wyboru obszaru analizowanego w tekście powołanej analizy wskazano okoliczność, iż w granicach analizowanego terenu znajduje się kilkanaście odrębnych zabudowanych nieruchomości. Organ II instancji podkreślił, że zdaniem autora analizy przyjęty do analizy obszar zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje: mieszkaniowe, usługowe i mieszaną mieszkaniowo-usługową (budynek wnioskowany do zmiany sposobu użytkowania jego części). W ocenie przedstawionej w powyższej analizie fakt ten, jak podkreślił organ odwoławczy, pozwala ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W świetle powyższego w powołanej analizie i w zaskarżonej decyzji przyjęto, że planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji na obszarze analizowanym. Powołano się przy tym na okoliczność, że w terenie analizowanym występuje budynek mieszkaniowo-usługowy, który wnioskowany jest do częściowej zmiany sposobu użytkowania, tj. lokal znajdujący się na parterze budynku oraz pomieszczenie poziomu piwnicy.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w ramach obszaru analizowanego. Natomiast pozostałe parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 1 rozporządzenia, nie ulegną zmianie przy realizacji planowanej inwestycji.

Kolegium wskazało także, że w ponownym postępowaniu organ I instancji załączył do akt sprawy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania na cele mieszkalne z lat 2007-2009 w odniesieniu do 5 lokali handlowo-usługowych znajdujących się w przedmiotowym budynku. Wszystkie te zgłoszenia opatrzone zostały pieczęcią i podpisem organu administracji budowlanej o braku sprzeciwu co do zgłoszonych zamierzeń. Organ II instancji zauważył, że do akt dołączono również kopię decyzji Starosty [...] z [...] o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu handlowo-usługowego na parterze przedmiotowego budynku na pomieszczenie mieszkalne. Jedno z powyższych zgłoszeń dokonane zostało przez odwołujących się, jak i również wskazana decyzja została wydana na ich wniosek. Powyższe, w ocenie Kolegium, świadczy o tym, iż przedmiotowy budynek, jego pierwotne funkcje oraz funkcje zmienione, są legalne, bowiem należy przyjąć domniemanie, iż wyżej wymieniony organ administracji budowlanej dokonał ich weryfikacji przed wydaniem powyższej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, stwierdzając przy tym brak sprzeciwu co do zgłoszeń zmian sposobu użytkowania poszczególnych części tego budynku.

Kolegium dodało również, że organ I instancji w ponownym postępowaniu uzyskał również informacje, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie prowadził i nie prowadzi obecnie postępowania legalizacyjnego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal mieszkalny, mieszczący się na parterze budynku oraz piwnicy na pomieszczenie gospodarcze w budynku usługowo-mieszkalnym przy ul. A 15 w K., na działce nr ew. 503. Organ ten nie wydawał również w odniesieniu do powyższych pomieszczeń postanowienia w trybie art. 48 ust.2 oraz ust. 3 pkt obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Powyższe ustalenia, w ocenie Kolegium, dają wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż postępowanie oraz decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczą postępowania legalizacyjnego, gdyż wskazany organ nadzoru budowlanego nie prowadzi takiego postępowania w odniesieniu do przedmiotowej części budynku usytuowanego na wskazanej działce. Nadto w tak kszatłujących się okolicznościach oraz wobec istnienia nadal współwłasności przedmiotowego budynku i działki oraz niewydzielenia poszczególnych lokali, sposób, w jaki przedmiotowe lokale określono w zaskarżonej decyzji (jako pomieszczenie na parterze i pomieszczenie w piwnicy, stanowiące część przedmiotowego budynku) jest prawidłowy.

Ponadto odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że nie leży w kompetencji organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy ustalanie, jakie konkretnie roboty budowlane w sensie technicznym zostały wykonane lub są planowane do zrealizowania, bowiem zmiana sposobu użytkowania części budynku wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, niezależnie od tego czy wymaga ona, czy też nie wymaga, pozwolenia na budowę. Dodał, że w sprawie decyzji o warunkach zabudowy organy nie oceniają wykonanych lub planowanych robót budowlanych pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, jak również w kontekście ich legalności. Jak również, w ocenie Kolegium, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem kwestia zniesienia współwłasności i wydzielenia lokali nie stanowi dla sprawy zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wnieśli M. T. i S. T., zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust.3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, czy będącej w toku, tylko na potrzeby wszczętego już postępowania legalizacyjnego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie leży w kompetencji organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy ustalenie, jakie konkretnie roboty budowlane w sensie technicznym zostały wykonane, pomimo iż wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi zostać poprzedzone w takiej sytuacji stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego o konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust 3 ustawy Prawo budowlane, na co zwracało uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w decyzji z dnia [...] nr [...], wskazując, że w sytuacji wystąpienia o decyzję o warunkach zabudowy w trakcie realizacji lub po zrealizowaniu zamierzenia, o decyzję taką można wystąpić dopiero po wszczęciu postępowania legalizacyjnego i po wydaniu postanowienia przez organ nadzoru budowlanego o konieczności wystąpienia o decyzję o warunkach zabudowy (str. 5 uzasadnienia decyzji SKO w S. z dnia [...].),

2. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w ramach obszaru analizowanego (str. 4, wers 15-16 od góry), a także uznanie, że pierwotne funkcje oraz funkcje zmienione przedmiotowego budynku są legalne, w oparciu o domniemanie, że organ administracji budowlanej dokonał ich weryfikacji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania oraz stwierdzając brak sprzeciwu co do zgłoszeń zmian sposobu użytkowania poszczególnych części tego budynku w latach 2000 - 2009 (str. 4), pomimo iż w poprzednio wydanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] organ ten stwierdził, że wobec braku prawnego wydzielenia poszczególnych lokali w przedmiotowym budynku oraz istnienia na jego parterze lokali należących do innych osób konieczne jest bardziej precyzyjne określenie, których pomieszczeń ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy; niezbędne jest również wyjaśnienie, czy wnioskowana decyzja dotyczy zamierzenia planowanego do realizacji, czy też już częściowo lub w całości wykonanego (str. 5 uzasadnienia decyzji SKO w S. z dnia [...]).

Jednocześnie skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego (w skardze błędnie podano: "k.p.c."), art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności niedokonanie oględzin budynku handlowo - usługowego w ramach wizji lokalnej, znajdującego się w K., przy ul. A 15 i ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja jest w trakcie realizacji, w celu ustalenia właściwej procedury administracyjnej, a także poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

2. art. 136 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, pomimo istniejących ku temu podstaw, w szczególności wniosku odwołujących o uzupełnienie materiału dowodowego, poprzez przeprowadzenie bezpośredniej kontroli w ramach wizji lokalnej, co pozwoliłoby na jednoznaczną ocenę, czy nie doszło do samowoli budowlanej lub samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a także umożliwiłoby bardziej precyzyjne określenie przez organ administracyjny, których pomieszczeń ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy na zmianę ich sposobu użytkowania z użytkowego na mieszkalny;

3. art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uzasadnienie wydanej decyzji organu odwoławczego ograniczające się do stwierdzenia, iż organ odwoławczy podziela stanowisko organu l instancji, że planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w ramach obszaru analizowanego, bez uprzedniej weryfikacji, czy decyzja dotyczy zamierzenia planowanego do realizacji, czy też częściowo lub całkowicie wykonanego przez B. D. na zasadzie samowoli budowlanej (str. 4 uzasadnienia decyzji) oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu do zarzutu odwołujących, że planowana inwestycja godzi w zasadę dobrego sąsiedztwa, a także przyjęcie, iż niniejsze postępowanie oraz decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczą postępowania legalizacyjnego (str. 4 uzasadnienia decyzji), a także przyjęcie, że sposób, w jaki przedmiotowe lokale określono w decyzji jako pomieszczenie na parterze i pomieszczenie w piwnicy, stanowiące część przedmiotowego budynku, jest prawidłowy, pomimo istnienia współwłasności przedmiotowego budynku i działki i niewydzielenia poszczególnych lokali (str. 4 uzasadnienia decyzji) oraz posiadania przez skarżących pomieszczeń na parterze i w piwnicy przedmiotowego budynku, sąsiadujących bezpośrednio z pomieszczeniami wnioskodawcy;

4. art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania, z uwagi na toczące się postępowanie sądowe w sprawie o zniesienie współwłasności przedmiotowego budynku, które w ocenie organu odwoławczego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla niniejszego postępowania, pomimo że organ administracyjny nie określił w sposób precyzyjny, których pomieszczeń ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy na zmianę ich sposobu użytkowania z użytkowego na mieszkalny z uwagi na brak wydzielenia poszczególnych lokali właśnie z powodu nadal toczącego się przed Sądem Rejonowym w K. postępowania w sprawie o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości z wniosku B. A. (sygn. akt [...]), nadto pomimo iż w poprzednio wydanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] organ ten stwierdził, że wobec braku prawnego wydzielenia poszczególnych lokali w przedmiotowym budynku oraz istnienia na jego parterze lokali należących do innych osób konieczne jest bardziej precyzyjne określenie, których pomieszczeń ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy (str. 5 uzasadnienia decyzji SKO w S. z dnia [...] nr [...]).

Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

1. decyzji Starosty Powiatowego w K. o pozwoleniu na użytkowaniu części obiektu budowlanego - piwnicy - jako pomieszczenia handlowego z dnia [...], znak [...],

2. pisma M. i S. T. do Starosty [...] z dnia 12 maja 2009 r.,

3. pisma M. i S. T. do Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2009 r.,

4. pisma M. i S. T. do Starosty [...] z dnia 26 lutego 2015 r.,

5. wypisu z Rejestru Budynków z dnia 23 maja 2018 r.,

- na okoliczność wykazania, że jedynie w przypadku części segmentu, przynależnej do skarżących, nastąpiła zmiana na funkcję mieszkalną, natomiast pozostała część na parterze oraz w piwnicy nadal pełni funkcję pawilonu handlowo-usługowego oraz że zgłaszali sprzeciw w przedmiocie zmian sposobu użytkowania poszczególnych części przedmiotowego budynku.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...]. Jednocześnie, na podstawie art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnieśli o umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz na podstawie art. 200 tej ustawy o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją oraz decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...], ponieważ zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 48 Prawa budowlanego, a także art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżących, w zaskarżonej decyzji organ administracji dopuścił się naruszenia art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przedłożył jedynie do akt sprawy informację, że nie prowadził i nie prowadzi obecnie postępowania legalizacyjnego, dotyczącego zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal mieszkalny, mieszczący się na parterze i w piwnicy budynku, przy ul. A 15 w K.. Podnieśli przy tym, że już w odwołaniu z dnia 11 sierpnia 2017 r. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Nr [...] o warunkach zabudowy wskazywali, że B. D. wykonał pewne prace remontowe, polegające m.in. na wymianie okien oraz drzwi, co ich zdaniem podyktowane było przystosowaniem lokalu usługowego na lokal mieszkalny. Z tego względu, w ich ocenie, konsekwencją uprzednio samowolnie wykonanych robót budowlanych bądź samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest obowiązek wnikliwego ustalenia przez organ administracji istniejącego stanu faktycznego, co nie zostało przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Zaznaczyli, że użytkują lokale znajdujące się na parterze i w piwnicy, w bezpośrednim sąsiedztwie lokali wnioskodawcy, które pełnią funkcję handlowo-usługową, gdyż jedynie część przynależnego skarżącym segmentu, znajdująca się na parterze, pełni funkcję mieszkalną, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...]. Również w Książce Obiektu Budowlanego z dnia 18 listopada 2008 r. Natomiast jedynie 1/4 przedmiotowego budynku, na parterze, przynależna do skarżących, jest określona, jako "pawilon handlowo - usługowy z częścią mieszkalną". Także zgodnie z decyzją Starosty Powiatowego w K. o pozwoleniu na użytkowaniu części obiektu budowlanego piwnicy - jako pomieszczenia handlowego z dnia [...] znak [...] pomieszczenia przynależne do skarżących, zlokalizowane w piwnicy budynku, przy ul. A 15 w K. są użytkowane jako pomieszczenia handlowe i są wynajmowane przez skarżących osobom prowadzącym działalność handlową lub usługową. Jednocześnie skarżący wskazali, że w wypisie z Rejestru Budynków przedmiotowy budynek nadal figuruje, jako budynek handlowo-usługowy. Poprzednik prawny B. D. – J. P. złożył wniosek o zmianę sposobu użytkowania lokalu z użytkowego na mieszkalny. Już wówczas zgłaszali zastrzeżenia i informowali organ o toczącym się przed Sądem Rejonowym w K. postępowaniu o zniesienie współwłasności przedmiotowego budynku. Ponadto kierowali do Starosty Powiatowego w K. zapytania dotyczące toczących się postępowań administracyjnych w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, znajdującego się w K. przy ul. A 15 - jako dowód wskazali konkretne pisma.

Dodatkowo skarżący podnieśli, że organ administracyjny ograniczył się jedynie do tego, iż w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego wystąpił jedynie pismem z dnia 22 listopada 2017 r. (znak [...]) do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżących okoliczność, że nie toczyło się i nie toczy się obecnie postępowanie legalizacyjne, dotyczące zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal mieszkalny, nie oznacza, że prace w przedmiotowych pomieszczeniach nie zostały już wykonane, czy też rozpoczęte. Z uwagi na bardzo wysokie koszty postępowania legalizacyjnego mogło ono nie zostać zainicjowane przez B. D..

Skarżący wskazali także, iż remonty w przedmiotowym lokalu zmierzające do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na funkcje mieszkaniową były już prowadzone przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...], uchylonej na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...].

Skarżący dodali również, że nie zgadzają się na warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ B. D. po ich otrzymaniu może podnosić zastrzeżenia co do sposobu użytkowania ich lokalu. Przedstawili także relacje z wnioskodawcą, które mają raczej konfliktowy charakter. Ponadto w końcowej zaś części uzasadnienia skargi skarżący zawarli argumentację na poparcie zgłosznych zarzutów naruszenia przepisów kodeksu postępwoania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do Sądu decyzji. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowida prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości.

Podstawę materialanoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, od łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy jednoczesnym zachowaniu reguł określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588), powoływanego w niniejszym uzasadnieniu także jako: "rozporządzenie".

W świetle powołanego art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stosownie zaś do § 3 powołanego wyżej rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt.1-5 u.p.z.p. Obszar analizowany jest to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Stosownie do § 9 rozporządzenia wskazana analiza składa się z części tekstowej i graficznej, które stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Natomiast przepis § 1 powołanego rozporządzenia określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie: linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych - § 8).

W myśl zaś art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z perspektywy powołanych regulacji prawnych należy stwierdzić, że przy wydaniu tej decyzji Kolegium prawidłowo wzięło pod uwagę fakt, że w przedłożonej analizie urbanistycznej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w formie tekstowej i rysunkowej - w zakresie kryteriów wyznaczenia obszaru analizowanego wskazano, iż szerokość frontu wnioskowanej działki nr 503, która ma bezpośredni dostęp do ulicy A - to 25,0 m. Trzykrotne odłożenie tej wartości (75,0 m) jako promień wokół wnioskowanej działki, wyznacza obszar do przeprowadzenia analizy dla wnioskowanej inwestycji. Ustalenia te zasadnie doprowadziły Kolegium do przyjęcia stanowiska, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo i zgodnie z § 3 rozporządzenia. Prawidłowo również Kolegium, odwołując się do stwierdzeń zawartych w przedmiotowej analizie, oceniło, że przyjęty do analizy obszar zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje: mieszkaniowe, usługowe i mieszaną mieszkaniowo-usługową (budynek wnioskowany do zmiany sposobu użytkowania jego części). Niewątpliwie fakty te pozwoliły organowi I instancji ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a Kolegium w sposób uprawniony podzielić w pełni stanowisko tego organu, że planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji na obszarze analizowanym.

Zasadnie też Kolegium wywiodło, że dodatkową okolicznością w rozważanym kontekście jest fakt, że budynek, którego część jest wnioskowana do zmiany sposobu użytkowania, posiada legalną funkcję mieszkaniowo-usługową. Fakty te, co nie budzi wątpliwości, zostały ustalone w ponownym postępowaniu organu I instancji, w toku którego do materiału dowodowego sprawy dołączono decyzję o zmianie sposobu użytkowania oraz zgłoszenia sposobu użytkowania poszczególnych pomieszczeń w przedmiotowym budynku na cele mieszkalne. Z akt sprawy wynika przy tym, że w ponownym postępowaniu organ I instancji załączył do akt sprawy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania na cele mieszkalne z lat 2007-2009 w odniesieniu do 5 lokali handlowo-usługowych znajdujących się w przedmiotowym budynku. Wszystkie te zgłoszenia opatrzone zostały pieczęcią i podpisem organu administracji budowlanej o braku sprzeciwu co do zgłoszonych zamierzeń. Jednocześnie analiza akt sprawy dowodzi, że organ dołączył do nich także kopię decyzji Starosty [...] z [...] o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu handlowo-usługowego na parterze przedmiotowego budynku na pomieszczenie mieszkalne. Podkreślić przy tym należy, że jedno ze zgłoszeń zostało dokonane przez odwołujących się, a powyższa decyzja została wydana na ich wniosek.

W tych okolicznościach sprawy organ odwoławczy zasadnie przyjął, że przedmiotowy budynek, jego pierwotne funkcje oraz istniejące obecnie zmienione funkcje poszczególnych lokali i pomieszczeń, są legalne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że właściwy organ administracji budowlanej dokonał ich weryfikacji przed wydaniem wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, stwierdzając przy tym brak sprzeciwu co do zgłoszenia zmian sposobu użytkowania poszczególnych części tego budynku.

Trafnie też Kolegium wskazało, motywując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji w ponownym postępowaniu uzyskał informację, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie prowadził i nie prowadzi obecnie postępowania legalizacyjnego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal mieszkalny, mieszczący się na parterze budynku oraz piwnicy na pomieszczenie gospodarcze w budynku usługowo-mieszkalnym przy ul. A 15 w K., na działce nr ew. 503. Organ ten - jak podniosło Kolegium - nie wydawał również w odniesieniu do powyższych pomieszczeń postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 pkt obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu w oparciu o powyższe ustalenia Kolegium zasadnie przyjęło, iż dają one wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż prowadzone postępowanie oraz decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczą postępowania legalizacyjnego, gdyż wskazany organ nadzoru budowlanego nie prowadzi takiego postępowania w odniesieniu do przedmiotowej części budynku usytuowanego na przedmiotowej działce. W rozważanym kontekście Kolegium zasadnie przyjęło również, iż przedstawionych okolicznościach oraz wobec istnienia nadal współwłasności przedmiotowego budynku i działki oraz niewydzielenia poszczególnych lokali, sposób, w jaki przedmiotowe lokale określono w zaskarżonej decyzji (jako pomieszczenie na parterze i pomieszczenie w piwnicy stanowiące część przedmiotowego budynku), jest prawidłowy.

Na tle powyższych ustaleń nie sposób zatem nie podzielić zapatrywania Kolegium, podtrzymującego stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, Kolegium trafnie wywiodło, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie posiada kompetencji do ustalania, jakie konkretnie roboty budowlane w sensie technicznym zostały wykonane lub planowane do zrealizowania, bowiem zmiana sposobu użytkowania części budynku wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, niezależnie od tego czy są przy niej prowadzone roboty budowlane wymagające, czy też niewymagające pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy nie oceniają wykonanych lub planowanych robót budowlanych pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, jak również w kontekście ich legalności.

Ponadto na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy do czasu sądowego zniesienia współwłasności i wydzielenia lokali w przedmiotowym budynku. Rację ma bowiem Kolegium, że kwestia ta nie stanowiła dla rozpoznawanej sprawy zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Wszakże postępowanie i decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie są uzależnione od stanu własności. Wyznaczają bowiem jedynie warunki urbanistyczne i architektoniczne danej inwestycji i terenu.

Nadto odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w skardze wskazać należy, iż Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnioski te oddalił jako niezasadne. Wnioskowane dowody dotyczą bowiem innych pomieszczeń niż pomieszczenia będące przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

Na kanwie powyższych rozważań, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania, w tym zwłaszcza naruszeń wskazanych w skardze przepisów: art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 i art. 136 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy sprawy został zgromadzony i oceniony w prawidłowy sposób, a wydana w sprawie decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

ał