Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 83/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia 30 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 listopada 2018 r. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania J. M. uchylił decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z 16 stycznia 2017 r. orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako część działki nr [..], obr. [..], położonej w G. przy ul. C., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..] oraz o umorzeniu postępowania o zwrot pozostałej części działki nr [..], w granicach wywłaszczonej parceli [..], nieobjętej żądaniem zwrotu, i orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [..] [oznaczonej na załączniku graficznym stanowiącym integralna część decyzji - załącznik nr 1 - literami ABCDE o pow. 36 m2, oraz literami FGH o pow. 76 m2], obręb [..], położonej w G. przy ul. C., będącej własnością A., dla której Sąd Rejonowy, prowadzi księgę wieczystą nr [..], w granicach wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny:

Decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [..] z 6 czerwca 1963 r., Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury ustaliło lokalizację szczegółową na budowę osiedli mieszkaniowych w G. obejmującą osiedla : [..]-[..].

W dniu 16 listopada 1965 r. Biuro Projektów Budownictwa Ogólnego wykonało dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych plan realizacyjny zagospodarowania terenu kotłowni. Przewidywał on dwa wjazdy na teren kotłowni od strony wschodniej, a na części działki od strony północnej (od strony torów kolejowych) i wschodniej (od strony placu parkingowego przed przystankiem PKP) przewidziano zieleń izolacyjną. Projekt podstawowy kotłowni prowizorycznej wykonano 10 grudnia 1965 r. W dniu 11 lutego 1966 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych wystąpiła do Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej o wydanie pozwolenia na budowę kotłowni prowizorycznej na osiedlu [..], blok I.

Decyzją z 14 kwietnia 1966 r. nr [..] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie art. 1, 14 i 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu ustalonym w Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w G. przy ul. C., oznaczonej katastralnie jako parcela nr [..] o pow. 1119 m2 z całej nieruchomości o pow. 2800 m2 , będącej własnością H. S. i M. M., dla której Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą KW nr [..], z przeznaczeniem na cele budowy kotłowni. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano za odszkodowaniem.

W dniu 17 maja 1969 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku kotłowni położonego w G. przy ul. C.

W 1969 r. Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich zleciła wykonanie planów rozbudowy kotłowni prowizorycznej o stację zmieszania pompowego na osiedlu [..] przy ul. C. Projekt inwestycji został wykonany w dniu 26 lipca 1969 r. przez Biuro Projektów Budownictwa Ogólnego. Przewidywał on budowę przybudówki ze stacją zmieszania pompowego we wschodniej części wywłaszczonej działki, pomiędzy ogrodzeniem a składem opału. W dalszym ciągu pomiędzy ogrodzeniem kotłowni a dojazdem do stacji PKP planowano utworzenie zieleni izolacyjnej. Nie zmieniono również lokalizacji drugiego wjazdu na teren kotłowni, który miał przebiegać równolegle do linii kolejowej, w bezpośredniej bliskości wejścia na przystanek PKP. Pozwolenie na budowę stacji zmieszania pompowego zostało wydane w dniu 16 września 1969 r.

Działka nr [..] (dawna działka nr [..]) stanowi obecnie własność A. Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej ustalił, iż nabycie prawa własności przedmiotowej działki przez A. nastąpiło w drodze umowy przeniesienia własności zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 15 grudnia 2003 r. Repertorium A nr [..]. Prawo własności działki nr [..] na rzecz A. ujawniono w księdze wieczystej KW nr [..] w dniu 6 kwietnia 2004 r.

Na podstawie wykazu zmian gruntowych ustalono również, iż obecna działka nr [..] (przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków nr [..]) częściowo leży w granicach wywłaszczonej parceli nr [..]. Wywłaszczona parcela nr [..] uległa licznym przemianom geodezyjnym, w toku których początkowo wraz z inną działką utworzyła m.in. działkę nr [..]. Następnie działka nr [..] podzieliła się m.in. na działkę nr [..], która z kolei wraz z innymi działkami utworzyła m.in. działkę nr [..], która następnie zmieniła w wyniku modernizacji nr na [..].

Pismem z 17 grudnia 1999 r. K. M. wystąpił do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta z wnioskiem o zwrot m.in. działki nr [..] (dawny nr [..]), w części objętej wywłaszczoną parcelą nr [..].

Pismem z 4 marca 2014 r. spadkobiercy K. M., tj. J. M., A. M., U. M. i A. W. podtrzymali złożony uprzednio przez K. M. wniosek, żądając zwrotu m.in. części działki nr [..] (dawny nr [..]), w granicach części wywłaszczonej parceli nr [..].

Organ prowadzący ustalił, iż spadek po M. M., zmarłej w dniu 22 listopada 1969 r., na podstawie postanowienia Wydziału II Cywilnego Sądu Powiatowego z dnia 23 marca 1970 r. sygn. akt [..] nabyli: K. M., J. M., A. M. i A. M., każdy w 1/4 części spadku. Spadek po H. S., zmarłej w dniu 18 sierpnia 1972 r., na podstawie postanowienia Wydziału II Cywilnego Sądu Powiatowego z dnia 26 marca 1973 r. sygn. akt [..] nabył w całości K. M. Z kolei spadek po K. M., zmarłym w dniu 19 lipca 2004 r., na podstawie postanowienia Wydziału VII Cywilnego Sądu Rejonowego z dnia 6 stycznia 2005 r. sygn. akt [..] nabyli: U. A. M., A. M. W. z d. M., A. K. M. i J. M., każdy w 1/4 części spadku. Dołączony do sprawy odpis zupełny aktu małżeństwa nr [..] z dnia 8 lutego 1992 r. wskazuje, że A. M. w wyniku zawarcia związku małżeńskiego zmieniła nazwisko na W.

Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej pismem z 14 marca 2014 r. wydzielił do osobnego postępowania ze względu na właściciela - A. - działkę nr [..] (dawny nr [..]). Nabycie przez A. prawa własności działki nr [..] (obecna działka nr [..]) nastąpiło w formie umowy przeniesienia własności, aktem notarialnym Repertorium A nr [..], w dniu 15 grudnia 2003 r., zaś wpis tego prawa na rzecz A. ujawniono w księdze wieczystej KW nr [..] w dniu 6 kwietnia 2004 r., a zatem po dniu 1 stycznia 1998 r.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym zaznaczył Wojewoda, że jak wynika z pisma J. M., A. M., U.M. i A. W. z 27 marca 2014 r., skierowanego do Prezydenta Miasta, wnioskodawcy nie kwestionują zrealizowania celu wywłaszczenia, co więcej stwierdzają, że jest to dla nich oczywiste. Z ww. pisma oraz pisma z 18 kwietnia 2014 r., do którego załączono mapę "z zaznaczeniem tych części (...), które stanowiły i stanowią przedmiot żądania zwrotu", wynika, iż przedmiot zwrotu został wskazany jako dwa niewielkie (w sumie ok. 112 m2) wycinki działki nr [..] (poprzednio nr [..]), które swoim zakresem terytorialnym stanowią część wywłaszczonej działki nr [..]. Wnioskodawcy stwierdzili w piśmie z 27 marca 2014 r., iż "występujemy wyłącznie o zwrot tych terenów wywłaszczonej parceli nr [..], które od daty zainicjowania w tej sprawie postępowania aż do dnia dzisiejszego, znajdowały się i znajdują się nadal poza ogrodzeniem »kotłowni« A. Natomiast, nie występowaliśmy i nie występujemy z wnioskiem o zwrot tych terenów wywłaszczonej parceli nr [..], której znajdują się »wewnątrz« ogrodzenia »kotłowni«, gdyż te - co jest oczywiste - użyte zostały na realizację celu wywłaszczenia, którym była »budowa kotłowni«".

Stąd w postępowaniu odwoławczym Wojewoda dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego w celu ustalenia czy twierdzenia wnioskodawców znajdują w nim odzwierciedlenie.

Z protokołu oględzin nieruchomości położonej w G. przy ul. C., z 14 listopada 2001 r., wynika, iż "działka nr [..] (wg nowej numeracji działka nr [..]) w części określonej obszarem wywłaszczonej parceli nr [..] - w zasadniczej swej części zajęta jest (w granicach wyznaczonych metalowym ogrodzeniem) przez A.; teren zagospodarowany jest: murowanym obiektem budowlanym wykorzystywanym jako przepompownia, betonowymi drogami dojazdowymi do obiektu oraz urządzonymi terenami zielonymi (na tej części wywłaszczonej parceli nr [..] znajduje się cześć tej infrastruktury). Pozostała cześć działki - poza ogrodzeniem od strony pawilonów stanowi teren zieleni oraz zajęta jest przez fragment murowanego obiektu użytkowanego przez Zakład Fryzjerski (...) ".

Powyższe wskazuje, iż cel wywłaszczenia działki nr [..], jakim była budowa kotłowni, został zrealizowany i obiekt ten funkcjonuje w ramach działalności A., co nie budzi wątpliwości i jest bezsporne.

Mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95, wskazał organ odwoławczy, "że jeżeli wywłaszczona nieruchomość została użyta zgodnie z celem wywłaszczenia, to taka sytuacja oznaczała wygaśnięcie ekspektatywy prawa żądania jej zwrotu i w ten sposób ostatecznie ustawała więź prawną pomiędzy poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości a Skarbem Państwa, który odtąd mógł korzystać z tej nieruchomości i nią rozporządzać bez jakichkolwiek ograniczeń mających swe źródła w wywłaszczeniowej drodze nabycia własności". Czyli jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogły prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędą. Późniejsza zmiana sposobu faktycznego wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności z punku widzenia przepisów o wywłaszczeniu.

Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. uprawnia poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercę do żądania zwrotu tej nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do art. 137 wymienionej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przyznane byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy uprawnienie odnosi się tak do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie niniejszej ustawy, jak i na podstawie innych, poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu, w tym także ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co ma miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy, a wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/G1 1811/13).

Natomiast definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zawiera art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Stosownie do treści powyższego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Bezsporne jest dla organu odwoławczego, iż strony domagają się zwrotu wyłącznie niewielkiego obszaru działki wywłaszczonej, na którym obecnie fizycznie nie znajduje się budynek kotłowni wraz z infrastrukturą. Zdaniem Wojewody cel wywłaszczenia został zrealizowany, a teren okalający budynek jest funkcjonalnie powiązany z potrzebami kotłowni. Fragmenty (36 m2 i 76 m2) działki nr [..] (poprzednio nr [..]), o zwrot których toczy się niniejsze postępowanie nie powinny podlegać zwrotowi tylko z tego powodu, iż pełnią one dziś inne funkcje aniżeli związane z funkcjonowaniem kotłowni, a mianowicie jest to pas zieleni, część wjazdu na teren kotłowni oraz część budynku, w którym obecnie znajduje się zakład fryzjerski. Hipotetyczne wyburzenie części budynku skutkowałoby zaadaptowaniem przestrzeni w sposób identyczny jak ma to miejsce obecnie na terenie okalającym budynek kotłowni w skrajnych jego obszarach. Jednakże nie zmieniłoby, czy też nie wpłynęłoby to w żaden sposób na funkcjonalność terenu, czy też realizację celu wywłaszczenia czyli działalność samej kotłowni. Istnieją również wymogi natury praktycznej, finansowej, estetycznej, urbanistycznej, itp., ze względu na które adaptacja skrajnych przestrzeni działki może być niemożliwa lub niezamierzona, a brak włączenia w teren ogrodzony nie wpływa w żadnej mierze na fakt realizacji celu wywłaszczenia. Uznał organ odwoławczy, że faktyczne wykorzystanie przestrzeni powinno posiadać praktyczne odzwierciedlenie w realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa kotłowni.

Po realizacji inwestycji teren ten został zagospodarowany w sposób, który był uzasadniony potrzebami i możliwościami władającego terenem w zakresie niezbędnym dla prawidłowego działania kotłowni. Budowa, dojazdy, bramy wjazdowe i samo usytuowanie ogrodzenia również było takim prawem determinowane. Zwrot niewielkich skrawków terenu, na którym zrealizowano cel wywłaszczenia może mieć skutek w postaci zakłócenia, czy paraliżu właściwego funkcjonowania obiektu, czy obiektów będących celem wywłaszczenia. Mowa tu chociaż o części wjazdu na teren kotłowni zlokalizowanym na wnioskowanym o zwrot skrawku działki nr [..]. Organ orzekający musi zachować racjonalność i w sposób wyważony oceniać sytuację zagospodarowania terenu wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego Wojewoda nie zgodził się na zwracanie niewielkich części nieruchomości, na której zrealizowano cel wywłaszczenia, z powodu niezagospodarowania przestrzeni rzeczonego terenu w 100 procentach inwestycją celu wywłaszczenia. Jest to niemożliwe także z punktu widzenia prawa budowlanego, czy faktycznego procesu realizacji inwestycji.

Jednocześnie Wojewoda wskazał, że niezależnie od tego, czy na terenie - wnioskowanym do zwrotu, przewidziano strefę porośniętą roślinnością buforującą budynek kotłowi i biegnące nieopodal tory kolejowe, drogę dojazdową do budynku kotłowni wraz z bramą wjazdową czy w zamiarze było zasianie trawnika i posadzenie drzew, itp., to pozostaje bez znaczenia dla realizacji celu wywłaszczenia - budowy kotłowni - czy takowy teren leży poza ogrodzeniem czy też w jego granicach. Charakter inwestycji czyli budowa kotłowni zostaje taki sam i mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie.

Na potwierdzenie powyższego przywołał organ odwoławczy treść wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 142/17 (prawomocny od dnia 20 kwietnia 2018 r.), od którego Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2535/17, oddalił skargę kasacyjną. Wyrok ten zapadł w sprawie wywłaszczonej działki nr [..], będącej przedmiotem niniejszego postępowania – dotyczył jednak innego jej fragmentu - oraz na niwie zagadnień identycznych jak w rozpatrywanej sprawie, dlatego w ocenie Wojewody stanowi wymierną argumentacje potwierdzającą słuszność stanowiska przyjętego w rozpatrywanej sprawie.

W wyroku tym wskazano m.in.: "wyjaśnić trzeba, że budowa kotłowni stanowiła jeden z elementów większej inwestycji jaką była budowa osiedla (...). Nie ulega przy tym wątpliwości, że teren zajęty przez takie osiedle nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13). Podobnie należy ocenić kwestię realizacji celu wywłaszczenia jakim jest budowa kotłowni, bowiem nie sposób przyjąć, że cała działka wywłaszczona na ten cel powinna zostać zabudowana budynkiem kotłowni i urządzeniami jej towarzyszącymi. Należy więc dopuścić możliwość, że niewielkie fragmenty tej wywłaszczonej nieruchomości pozostaną niezagospodarowane bądź będą zagospodarowane w inny sposób, jaki zostanie uznany przez właściciela za właściwy.

Ponadto należy mieć na uwadze, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13). Dlatego też zawartego w decyzji wywłaszczeniowej stwierdzenia "budowa kotłowni", nie można odczytywać w oderwaniu od realiów budowania takich obiektów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że realizacja inwestycji polegającej na budowie kotłowni składa się z wielu etapów i wymaga budowy wielu obiektów, a także stworzenia koniecznej infrastruktury.

W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywania zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia (zob. uchwała 7 sędziów SN z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87, publ OSNC 1988/11/149; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IOSK272/15, LEX nr 2232664.).

Nie można więc mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później została zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości. Powyższe wynika z faktu, że istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Podstawą oceny zbędności jest więc wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 935/14 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z taką sytuacja mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż niewątpliwie kotłownia, na rzecz której dokonano wywłaszczenia nieruchomości została wybudowana i funkcjonuje.

Jednocześnie właściciel nieruchomości zagospodarował ją wedle własnego uznania, uwzględniając potrzeby inwestycji i nadając poszczególnym jej fragmentom funkcje. Podział taki, podyktowany względami praktycznymi i potrzebami inwestycji, nie czyni jednak zbędnym tych części, które pełnią funkcję inną, niż fundament budynku kotłowni, [podkreślenie własne]. Odnosząc się zaś do (...) zbędności części działki (...) z uwagi na pozostawienie jej poza ogrodzeniem praktycznie od początku realizacji kotłowni w pierwszej kolejności Sąd ocenił zbędność tego fragmentu działki, na której znajduje kawałek murowanego obiektu użytkowego. Jak już wskazano budowa kotłowni stanowiła element większej inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkalnego, a w ramach realizacji takiego osiedla znajduje się budowa różnego rodzaju obiektów służących zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców. Obiektem takim z pewnością jest zakład fryzjerski, zatem należy przyjąć, że jego posadowienie na części wywłaszczonej nieruchomości - stanowiącej składową planu realizacyjnego budowy osiedla, nie narusza zasadniczego celu wywłaszczenia. Ponadto zauważyć należy, że wydzierżawienie części wywłaszczonej nieruchomości pod budowę zakładu fryzjerskiego wiąże się z finansowymi korzyściami dla właściciela działki, a środki te niewątpliwie służą również funkcjonowaniu kotłowni. W tej sytuacji nie sposób orzec o zbędności tego fragmentu nieruchomości dla całej inwestycji związanej z budową i działaniem kotłowni.

Natomiast w odniesieniu do pozostałej części działki (...) objętej wnioskiem o zwrot (...), wskazać należy, że stanowi ona pas zieleni będący w istocie przedłużeniem zieleni, która znajduje się "wewnątrz" ogrodzenia okalającego budynek kotłowni. Oba te pasy pełnią taką samą funkcję i nie ma podstaw do nadawania im innego znaczenia w zależności od tego, po której części ogrodzenia się znajdują. Ponadto, jak już wskazano, budowa kotłowni jest inwestycją o złożonym charakterze, w ramach której należy dopuścić także zagospodarowanie w postaci pasa zieleni izolacyjnej. Gdyby bowiem przyjąć, że cel wywłaszczenia polegał li tylko na budowie budynku kotłowni, to każdy niezabudowany fragment wywłaszczonej nieruchomości, należałoby uznać za zbędny. Interpretacja taka nie uwzględnia jednak wymogów prawa dotyczących sytuowania obiektów od granicy działki oraz względów praktycznych, gdyż budynek kotłowni, jako obiekt o szczególnym charakterze - winien być usytuowany nie tylko w sposób zgodny z przepisami w odniesieniu do granicy nieruchomości, ale także w odpowiedniej odległości od sąsiednich zabudowań. Aby uczynić zadość tym wymogom można wygospodarować pasy zieleni, które również będą służyły jako zaplecze do dokonywania ewentualnych napraw obiektu, bez konieczności wchodzenia na sąsiednie nieruchomości. Te właśnie cele realizuje zarówno pas zieleni znajdujący się w granicach ogrodzenia, jak i poza nim, a nadto część nieruchomość pozostawiona poza ogrodzeniem stanowi dodatkowe odgrodzenie od pozostałych nieruchomości. W konsekwencji należy uznać, że ta część przedmiotowej działki, która została przeznaczona na zieleń oraz znajdująca się poza ogrodzeniem terenu kotłowni, jest funkcjonalnie związana z budynkiem kotłowi i służy jego prawidłowemu działaniu, a tym samym nie jest zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n ".

Powyższe w pełni wyczerpuje kwestię wskazaną w odwołaniu z 1 lutego 2017 r., dotyczącą zagospodarowania wnioskowanego terenu oraz realizacji celu wywłaszcza również na terenie wnioskowanym o zwrot przez skarżącego w niniejszej sprawie.

Przechodząc do kolejnego zarzutu odwołania, wskazał Wojewoda, że organ I instancji orzekł w decyzji z 16 stycznia 2017 r. "o umorzeniu postępowania o zwrot pozostałej części działki nr [..], w granicach wywłaszczonej parceli nr [..], nieobjętej żądaniem zwrotu", co jest błędem. Orzekanie w kwestii nieobjętej wnioskiem jest nieuprawnione, gdyż postępowanie zwrotowe toczy się wyłącznie na wniosek, co wprost wynika z art. 136 ust. 3 u.g.n., a strony w piśmie z 18 kwietnia 2014 r., wyraźnie wskazały na zakres swojego żądania. Dlatego zarzut, iż "organ ponownie (mimo uprzedniego wytknięcia tego faktu przez Wojewodę), rozstrzygnął - umarzając postępowanie - o sprawie, która nie była przedmiotem wniosku strony", jest słuszny i został uwzględniony - zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta w ww. zakresie została uchylona.

Kolejnym zarzutem podniesionym w treści odwołania strony skarżącej jest, wskazanie, iż " organ nie przesłał stronie załącznika graficznego, o którym mowa była w pkt 1 osnowy decyzji, tym samym pozbawił ją możliwości merytorycznego odniesienia się do znacznej części uzasadnienia decyzji". Wojewoda, analizując materiał dowodowy, stwierdził, iż pomimo wyraźnego wskazania w pkt 1 sentencji decyzji z 16 stycznia 2017 r., że integralną częścią tejże decyzji jest załącznik graficzny, to nie znajduje się on przy decyzji będącej w aktach sprawy. Dlatego uznano zarzut skarżącego za słuszny, że wskazany załącznik powinien zostać przesłany stronom postępowania. Jednakże Wojewoda, nie podzielił stwierdzenia, iż brak rzeczonego załącznika miał wpływ na pozbawienie odwołującego się możliwości merytorycznego odniesienia się do znacznej części uzasadnienia decyzji. Przedmiot decyzji oraz wszystkie kluczowe kwestie związane z rozstrzygnięciem, zawarte zostały w treści decyzji oraz w jej sentencji. Sam załącznik powinien stanowić graficzne przedstawianie terenu wnioskowanego o zwrot, będącego przedmiotem rozstrzygnięcia, który również został wskazany przez wnioskujących w piśmie z 18 kwietnia 2014 r., gdzie wyraźnie zaznaczono zakres żądania. Zakres ten jest tożsamy z powierzchnią wskazaną w sentencji decyzji, dlatego nie zachodzi ryzyko wystąpienia rozbieżności treści decyzji z załącznikiem graficznym, który miał stanowić jej integralną część i uzupełnienie. Wojewoda na etapie postępowania odwoławczego naprawił błąd organu I instancji przez uzupełnienie rozstrzygnięcia o załącznik graficzny przedstawiający część działki nr [..], stanowiący przedmiot niniejszego rozstrzygnięcia. W związku z faktem, iż Wojewoda uzupełnił decyzję o załącznik graficzny, którego brak było w aktach sprawy, niezbędnym stało się uchylenie przedmiotowego pkt sentencji i w to miejsce orzeczenie co do istoty sprawy.

Konkludując, Wojewoda stwierdził, iż powyższa analiza przedmiotowej sprawy, wyczerpuje w swojej treści przedmiot odwołania J. M. od decyzji Prezydenta Miasta z 16 stycznia 2017 r. i wyjaśnia kwestie w nim wskazane.

Oznacza powyższe, że skarżona decyzja Prezydenta Miasta odpowiada prawu w części dotyczącej zasadności odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ponieważ zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, popartymi ww. orzecznictwem i stanowiskiem doktryny, niemożliwy jest zwrot nieruchomości, na której zrealizowano cel jej wywłaszczenia określony w akcie wywłaszczeniowym.

Skargę na decyzje Wojewody z 30 listopada 2018 r. wniósł J. M. zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art.107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych faktów dotyczących stanu faktycznego sprawy.

Oceniając ponownie sprawę w jej całokształcie, organ odwoławczy rażąco naruszył przepis art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uznając błędnie, iż ustalony w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia b. parceli nr [..] (budowa kotłowni) został zrealizowany w odniesieniu do całej wywłaszczonej nieruchomości, także tych jej części, które znajdują się poza ogrodzeniem kotłowni, posadowionym nie na granicach, lecz na terenie działki nr [..] (dawniej nr [..]), co - zdaniem organu odwoławczego - skutkować winno odmową zwrotu tych części wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda przyjął także, błędnie zdaniem skarżącego - pomijając całkowicie tę kwestię w uzasadnieniu decyzji - że zbycie w toku postępowania wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości osobie trzeciej, tj. A., nie stanowi przeszkody do orzeczenia zwrotu nieruchomości, mimo iż ta nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (tu: Gminy Miasta).

Powyższe uchybienia postępowania odwoławczego skutkowały błędnym rozstrzygnięciem organu, który na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając w całości decyzję organu pierwszej instancji, jednocześnie orzekł - tak jak tenże organ - o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, zamiast prawidłowego zastosowania przepisów art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia tejże decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy temuż organowi do jej ponownego rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności zakwestionował skarżący stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do zwracania niewielkich części nieruchomości, na których zrealizowano cel wywłaszczenia z powodu niezagospodarowania przestrzeni rzeczonego terenu w całości. Podkreślił skarżący, że jedynym celem ustawowym dokonywania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zbędność takiej części, a nie zgoda czy jej brak organu na orzeczenie zwrotu. Po raz kolejny podniósł skarżący argument, że pozostawione na zewnątrz ogrodzenia skrawki terenu nie są funkcjonalnie ani w żaden inny sposób związane z terenem, na którym posadowiono kotłownię. W ocenie skarżącego dwa fragmenty działki będące przedmiotem postępowania nie zostały wykorzystane i nie były nigdy wykorzystane na cel wywłaszczenia. Na większym z nich posadowiony jest budynek, w którym obecnie znajduje się zakład fryzjerski, a mniejszy wykorzystywany był na lokalizację murowanych i drewnianych pomieszczeń garażowych samochodów i motocykli MO oraz na plac manewrowy przed tymi garażami oraz podwórze budynku posterunku MO. Po przekazaniu tego terenu wraz z istniejącymi obiektami rodzinie skarżącego, skarżący nieprzerwanie do dnia złożenia niniejszej skargi prowadzi na nim działalność gospodarczą. Świadczy to nie tylko o tym, że teren ten nigdy nie był fizycznie odjęty wywłaszczonym, ale i o tym, iż nigdy nie był on potrzebny beneficjentowi wywłaszczenia, który nigdy nie wystąpił do skarżącego o fizyczne wydanie mu gruntu oznaczonego literami ABCDE na mapach.

Wojewoda przyjął także, błędnie zdaniem skarżącego - pomijając całkowicie tę kwestię w uzasadnieniu decyzji - że zbycie w toku postępowania wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości osobie trzeciej, tj. A., nie stanowi przeszkody do orzeczenia zwrotu nieruchomości, mimo iż ta nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (tu: Gminy Miasta).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wypada przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31. Wyrokiem tym Trybunał przesądził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Zatem w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

Za prawidłowy przyjmuje Sąd ustalony stan sprawy. Po pierwsze nie jest sporny między stronami cel wywłaszczenia – była nim budowa kotłowni. Nie jest kwestionowany także zakres wniosku o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości i dotyczy on dwóch części działki nr [..] – skarżący ubiega się o zwrot dwóch fragmentów: większego o pow. ok. 76 m2 i mniejszego o pow. ok 36 m2.

Odnosząc się w tym miejscu do braku stanowiska Wojewody co do okoliczności, że przedmiotowy teren stanowi własność podmiotu prywatnego wskazać należy, że podstawową przesłanką warunkującą pozytywne orzeczenie o zwrocie jest stwierdzenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił, że przesłanka ta nie wystąpiła zatem bezprzedmiotowe było zagłębianie się w przesłanki negatywne uniemożliwiające zwrot gruntu zbędnego na cel wywłaszczenia.

Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z 14 kwietnia 1966 r. wydanym na podstawie art. 1, 14 i 20 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem na cele budowy kotłowni.

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. ustawy poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

Podstawową kwestią wymagającą zatem ustalenia w przedmiotowej sprawie jest ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało więc sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia określony został bardzo precyzyjnie i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 25 stycznia 1965 r. wynika, że wyraziło ono zgodę na opracowanie projektu budynku przeznaczonego w pierwszym okresie eksploatacji na kotłownię c.o. o 6-ciu klatkach, w następnym etapie na usługi uciążliwe k. 399 akt organu I instancji). W roku 1969 opracowany został plan rozbudowy kotłowni o stacje zmieszania pompowego i decyzją z 16 września 1969 r. udzielono pozwolenia na realizacje rozbudowy (k. 357 akt organu I instancji).

Z planu realizacyjnego kotłowni (tego pierwotnego i dotyczącego późniejszej rozbudowy) wynika, że pomiędzy ogrodzeniem a dojazdem do PKP planowano utworzenie zieleni izolacyjnej, na teren planowane były dwa wjazdy (północno-wschodni i południowo-wschodni) i jeden z nich (północnowschodni) projektowano usytuować równolegle do linii kolejowej, w bezpośrednim sąsiedztwie wejścia na przystanek PKP.

Z akt znajdujących się w aktach wynika, że pierwotnie zrealizowano budynek kotłowni, nie wykonano zaś projektowanej zieleni ani wjazdów. W początku lat 70-tych ubiegłego stulecia rozpoczęto natomiast budowę przestanku wraz z infrastrukturą – w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej już wówczas prowizorycznej kotłowni z przybudówką mieszalni pomp. Inwestycja kolejowa nie pozwoliła wykonać zieleni izolacyjnej, a wjazd północno-wschodni pojawia się na mapach lotniczych w roku 1976, tak samo jak pas zieleni izolacyjnej i drogi dojazdowe. Według opinii ogrodnika miasta drzewostan znajdujący się na fragmencie nieruchomości, o zwrot której ubiega się skarżący, ma około 25 lat, co pozwala uznać że został zrealizowany w związku z celem wywłaszczenia. Z ukształtowania zieleni i jej składu gatunkowego organy wysnuły wniosek, że nie jest to roślinność dzikopowstała, a założona w sposób celowy. Sąd także przyjmuje stanowisko, że powstanie zieleni wiązać należy z realizacją celu wywłaszczenia i realizacją planowanego zagospodarowania terenu. Przyjąć należy, że inwestycja w postaci kotłowni dla osiedla mieszkaniowego powstała już w trzy lata od daty wywłaszczenia, zaś na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot powstała zieleń izolacyjna, wjazdy na ogrodzoną posesję oraz zieleń po obu stronach ogrodzenia. A zatem w przedmiotowej sprawie istotnym pozostaje to, że części działki objęte wnioskiem o zwrot związane były z funkcjonowaniem przedmiotowej kotłowni. Mało tego, niewielki fragment większego terenu stał się zbędny dopiero w roku 1999, gdy fragment został zajęty pod budowę prywatnego pawilonu usługowego. Fakt, że skarżący na części terenu, którego zwrotu się domaga, prowadzi działalność gospodarczą w postaci skupu złomu nie może skutkować orzeczeniem o zwrocie, gdyż działalność ta pojawiła się tam na długo po zakończeniu realizacji celu wywłaszczenia. Przywołać raz jeszcze należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który jednoznacznie przesądził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot. Bezsporne jest, że wniosek o zwrot przedmiotowych nieruchomości złożył K. M. w dniu 17 grudnia 1999 r. i w dacie tej cel wywłaszczenia został zrealizowany. Późniejsze wykorzystanie nieruchomości – po zrealizowaniu celu wywłaszczenia - na inne cele ( nawet komercyjne) nie mogą i nie mają wpływu na prawidłowość orzeczenia o odmowie zwrotu. Obecny więc sposób zagospodarowania przedmiotowych części działek pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonych decyzji. Wypada w tym miejscu wskazać, że zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków podanych w art. 137 u.g.n.) wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość będzie wykorzystywana na inny cel (por. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2001 r., I SA 2139/99, LEX nr 55331, oraz z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, LEX nr 291163).

Bezzasadnie wiąże skarżący zarzuty wadliwego ustalenia stanu faktycznego z istnieniem obecnie na części działki działalności komercyjnej własnej czy osoby trzeciej, gdyż okoliczność ta nie została pominięta przez orzekające organy, a nie ma ona w sprawie żądnego znaczenia. Zbędność nieruchomości nie jest przesłanką oceniana na dzień obecny, a na okres po wywłaszczeniu. Stanowi o tym jednoznacznie przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego naruszenie zarzucono w skardze. Mianowicie nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Dokumentacja sprawy pozyskania przez organy pozwoliła na bezsporne ustalenie, że w ciągu trzech lat od daty kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna rozpoczęto i zrealizowany częściowo cel wywłaszczenia w postaci budowy kotłowni prowizorycznej, a przed upływem lat 10 zrealizowano całość. Wszystko co wydarzyło się po upływie 10 lat od daty uzyskania przez decyzje o wywłaszczeniu waloru ostateczności nie może podważyć twierdzenia o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Takie stanowisko jest jednolite i ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1274/17 "do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu i nie jest dopuszczalna wykładnia, która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Przekazanie nieruchomości, na której przez wiele lat realizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na realizację innego celu nie może z mocą wsteczną zmienić oceny "konieczności" i "niezbędności" dokonanego przed laty wywłaszczenia na określony cel."

Żadne z podniesionych przez skarżącego zarzutów nie są skuteczne, Także te dotyczące wadliwego czy nienależytego ustalenia stanu sprawy, bowiem w ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy jest rzetelny, obrazuje całościowy kształt sprawy, a oceny dokonane przez organ odwoławczy są spójne, logiczne i znajdują oparcie w przepisach obowiązującego prawa.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art.151 p.p.s.a.