Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1071/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr) Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1057/11 w sprawie ze skargi O. z siedzibą w N. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zakazu wprowadzania do obrotu suplementu diety oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej: "PPIS") w Dębicy zakazał przedsiębiorstwu O. z siedzibą w N. wprowadzania do obrotu na terenie Rzeczpospolitej Polskiej produktu [...], jako suplementu diety i polecił wykonanie tego obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjął przepisy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 855 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 54 ust. 1, ust. 2 lit. b/ i ust 3 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE L Nr 191 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; dalej: "rozporządzenie (WE) nr 882/2004") oraz art. 3 ust. 2, art. 3 ust. 3 pkt 39) i art. 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.).

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w związku z interwencjami co do kwalifikacji suplementu diety [...] jako żywności, w celu ustalenia jego bezpieczeństwa zdrowotnego, PPIS w Dębicy w dniu 5 sierpnia 2010 r. przeprowadził w siedzibie O. w N. kontrolę sanitarną. Na tej podstawie ustalił, że suplement diety [...] produkowany jest od 2005 r., a Spółka powiadomiła Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze wprowadzenia go do obrotu. Organ ten nie przeprowadził wówczas procedury wyjaśniającej. Od rozpoczęcia produkcji do dnia 31 grudnia 2009 r. zalecano jako dzienną porcję do spożycia 3 kapsułki produktu. Każda z nich zawiera 80 mg ekstraktu liści miłorzębu japońskiego. Natomiast od 2010 r. producent obniżył zalecaną dzienną porcję do spożycia do 1 kapsułki, nie zmieniając składu wyrobu. O zdarzeniu tym poinformowano Głównego Inspektora Sanitarnego, przy czym organ ten poinformował Spółkę o konieczności uzyskania opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (dalej: Urząd) w celu wyeliminowania wątpliwości dotyczących właściwości leczniczych produktu o zmienionym dawkowaniu. Stwierdził też, że ewentualne wprowadzanie do obrotu tego produktu, lecz o obniżonej zawartości ekstraktu, uzależnione będzie od opinii ww. Urzędu i przyjęcia czy nie będzie on spełniał wymagań produktu leczniczego.

PPIS w Dębicy zobowiązał Spółkę do przedstawienia danych świadczących o bezpieczeństwie stosowania produktu [...] jako suplementu diety w dawce dziennej 80 mg substancji czynnej – ekstraktu z liści miłorzębu japońskiego, oraz do uzyskania opinii. Po nadejściu odpowiedzi organ wszczął postępowanie w sprawie wprowadzania do obrotu suplementu diety, a następnie zwrócił się do Urzędu o wypowiedzenie się w kwestii kwalifikacji produktu [...]. W odpowiedzi z dnia 16 listopada 2010 r., nr [...] Urząd stwierdził, że zawartość ekstraktu z miłorzębu japońskiego znajdująca się w produkcie [...] odpowiada zarejestrowanym na terenie Rzeczpospolitej Polskiej produktom leczniczym, przez co produkt ten spełnia kryteria produktu leczniczego w rozumieniu prawa farmaceutycznego.

Z uzasadnienia wynika, że PPIS w Dębicy nie uwzględnił wniosków dowodowych Spółki, m.in. dotyczących powołania biegłego dla oceny właściwości suplementu diety, pozyskania charakterystyk dopuszczonych do obrotu w RP produktów leczniczych zawierających substancję czynną – ekstrakt z miłorzębu japońskiego – i poddanie tego materiału dowodowego opinii biegłego. Nie uwzględniono także wniosku o zwrócenie się do Prezesa URPL i Ministra Zdrowia o przedstawienie listy produktów leczniczych zawierających ekstrakt z miłorzębu japońskiego wpisanych do rejestru produktów leczniczych dopuszczonych do obrotu na terytorium RP lub dopuszczonych do obrotu wraz z danymi dotyczącymi ich dawkowania. Organ wyjaśnił, że opublikowany wykaz produktów leczniczych dopuszczonych do obrotu na terytorium RP (Dz.Urz. M.Z z dnia 31 marca 2011 r Nr 4, poz. 41.) zawiera produkty lecznicze o składzie Ginkgo bilobae folii extractum siccum (ekstrakt z liści miłorzębu japońskiego) jako jedyną substancję aktywną, w dawce 40 lub 80 mg. Świadczyć to ma o uznaniu właściwości leczniczych tych wyrobów przez ww. Urząd. Skoro zatem prawnie rozstrzygnięto to zagadnienie powoływanie biegłego było zbędne. W sprawie wypowiedział się również Główny Inspektor Sanitarny, a strona pomimo zgłoszonego stanowiska nie wystąpiła do Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych (...) o wydanie opinii w sprawie.

W tych okolicznościach, opierając się na definicji suplementu diety zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 39) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowiącej, że jest to produkt o określonych w nim właściwościach, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego PPIS w Dębicy stwierdził, że [...] spełnia kryteria produktu leczniczego i nie może być traktowany jako suplement diety w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, a przez to nie może być przedmiotem obrotu na terytorium RP jako suplement diety. Potwierdza to przepis art. 3 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Produkty niespełniające wymagań prawa żywnościowego nie mogą być oznakowane i wprowadzane do obrotu na terytorium RP jako żywność.

Odwołanie od decyzji wniosła spółka O. Po jego rozpatrzeniu i uwzględnieniu części zarzutów Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "PPWIS") w Rzeszowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

PPWIS w Rzeszowie po przedstawieniu stanu sprawy oraz zarzutów odwołania uznał, że zasługuje ono na uwzględnienie, ponieważ w sprawie popełniono błędy merytoryczne oraz proceduralne. W ocenie Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie PPIS w Dębicy powinien wydać decyzję na podstawie przepisów z zakresu bezpieczeństwa żywności Wspólnoty Europejskiej i krajowych. Trafność rozstrzygnięcia o zakazie wprowadzania do obrotu środka spożywczego musi być oceniana w oparciu o art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i udowodnionych faktów. Tymczasem organ I instancji nie odnosił cytowanych przepisów prawa do ustaleń faktycznych i w niedostateczny sposób wyjaśnił treść wydanego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 11 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzję organu I instancji wydano m.in. na podstawie art. 54 ust. 1 i 2 lit. b/ i ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, a termin wykonania określono na 30 dni od daty jej doręczenia. W ocenie organu decyzji wydanej na podstawie powołanych przepisów w związku z art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia powinien zostać natomiast nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ponieważ zakaz tego rodzaju nie może mieć skutku o wydłużonym czasie jego wykonania. Powinien być natychmiastowy.

Organ odwoławczy uznał ponadto, że decyzję wydano przedwcześnie, ponieważ nie dysponowano wszystkimi niezbędnymi dowodami określającymi właściwości lecznicze produktu. W związku z wystąpieniem Spółki o opinię Urzędu PPIS w Dębicy powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu pozyskania tego dowodu. Organ I instancji odniósł się tylko do 3 wniosków dowodowych strony, nie odnosząc się pozostałych poza stwierdzeniem o ich "odrzuceniu". Postępowanie takie uznano za sprzeczne z treścią kierowanych do strony zawiadomień o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do niego i prawie do zgłaszania żądań. Pomimo skorzystania z tych uprawnień przez Spółkę nie zostały one przez PPIS w Dębicy uwzględnione.

PPWIS w Rzeszowie zwrócił też uwagę, że organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] nakazującą Spółce wycofanie z obrotu na terytorium RP suplementu diety [...] – partii oznaczonej numerem [...] i minimalnym terminem 13 grudnia 2012 r. oraz nakazującą zgromadzenie wycofanego wyrobu w magazynie przedsiębiorstwa, zakazując jego wprowadzania do obrotu, z powodu niedopuszczalnego zanieczyszczenia. Zachodzi zatem obawa wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie. Dlatego niezbędne jest w ponownie przeprowadzonym postępowaniu określenie zakresu niniejszej sprawy oraz sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się spółka O. wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zaniechanie wydania orzeczenia co do istoty sprawy pomimo uznania przez PPWIS w Rzeszowie naruszenia przez PPIS w Dębicy przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, art. 136 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach z odrębnego od niniejszego postępowania administracyjnego, zaniechanie samodzielnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zarzucono też naruszenie zasady przekonywania i wyjaśniania wynikającej z art. 11 k.p.a. oraz szybkości postępowania wynikającej z art. 12 k.p.a.

W ocenie skarżącej Spółki PPWIS w Rzeszowie powinien wydać decyzję merytoryczno-reformatoryjną, a nie kasacyjną. Rzeczą organu było przeprowadzenie uzupełniających dowodów w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Tylko niedostateczność takich dowodów w rozumieniu art. 136 k.p.a. upoważnia do skorzystania z art. 138 § 2 zdanie 1 k.p.a., jednak wymaga to należytego wyjaśnienia, którego w skarżonej decyzji nie zamieszczono. Spółka zwróciła uwagę, że organ wyższego stopnia nie może narzucać organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Jednak w uzasadnieniu skarżonej decyzji zasugerowano podjęcie działań zabezpieczających na czas trwania postępowania w postaci wstrzymania obrotu przedmiotowym suplementem diety. Zalecono też nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Strona podniosła, że niniejsza sprawa wbrew stanowisku organu nie ma związku ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., ponieważ dotyczyła ona wyłącznie określonej zanieczyszczonej partii produktu. W ocenie skarżącej nie odniesiono się również do większości zarzutów odwołania, co oznacza dla organu I instancji niewiadomą co do konieczności wzięcia ich pod uwagę w ponownie prowadzonym postępowaniu. Decyzja organu II instancji nie powinna mieć charakteru wyłącznie kontrolnego, lecz merytoryczny, jako wynik ponownego rozpatrzenia całej sprawy. Zwrócono też uwagę, że organ I instancji naruszył przepisy kwalifikujące środek spożywczy do kategorii produktu leczniczego. Jeżeli bowiem substancja lecznicza zawarta w środku spożywczym nie osiąga dawki terapeutycznej (leczniczej) to niezasadne jest uznanie takiego środka spożywczego za produkt leczniczy.

W odpowiedzi na skargę PPWIS w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ stwierdził, że okoliczności sprawy wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie z niego wynikającym. Nie przeprowadzano dodatkowego postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 k.p.a., ponieważ materiał zgromadzony w sprawie pozwalał na wydanie orzeczenia kasatoryjnego, a zaskarżona decyzja zawiera dokładne wyjaśnienie zajętego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1057/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zakazu wprowadzania do obrotu suplementu diety, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. Istotą postępowania odwoławczego jest rozpoznanie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma obowiązek merytorycznego orzekania w każdej sytuacji, gdy nie są spełnione warunki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest możliwe tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je prowadził, ale w sprawie trzeba wyjaśnić stan faktyczny w znacznej części. W rozpoznawanej sprawie PPWIS w Rzeszowie nie wykazał istotnych braków postępowania. Wskazał natomiast inną ocenę tych okoliczności, które zostały wyjaśnione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wprawdzie organ stwierdza, że decyzja zapadła w oparciu o niepełny materiał dowodowy, jednak brakiem jest tylko niedołączenie stanowiska właściwego urzędu w zakresie właściwości leczniczych suplementu diety [...], przy czym organ odwoławczy nie wskazuje powodów, dla których takie stanowisko byłoby niezbędne dla orzekania. Jeżeli ta okoliczność miała istotne znaczenie dla orzekania to mogła być uzupełniona w postępowaniu drugoinstancyjnym. Z tego powodu trafnie skarga wskazuje na naruszenie art. 136 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Konieczność merytorycznego orzekania wiąże się nierozerwalnie z ochroną praw strony postępowania, zwłaszcza załatwianiem sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tego punktu widzenia skarżona decyzja takiego standardu nie spełnia, gdyż organ drugiej instancji unika wypełnienia ciążącego na nim obowiązku rozstrzygnięcia sprawy.

Poza wskazanym przez PPWIS w Rzeszowie uchybieniem, które może być związane z wyjaśnieniem stanu faktycznego, wszystkie inne odnoszą się do odmiennej oceny podjętych działań. Zwłaszcza wskazanie na błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego, zarówno krajowych jak i unijnych, nie może być podstawą decyzji kasacyjnej, ale reformatoryjnej. Dostrzegając takie wady organ ma obowiązek uchylić decyzję i orzekać w zgodzie z przepisami prawa, a nie przesuwać ten obowiązek na organ niższej instancji. Wreszcie nie może być podstawą do kasacji pogląd, że sprawa jest niewyjaśniona, gdyż organ orzekający nie uwzględnia wszystkich wniosków dowodowych. Takie działanie byłoby podstawą do kasacyjnego orzekania, ale tylko w sytuacji, gdy organ odwoławczy wskazałby jednoznacznie jakie okoliczności nie zostały udowodnione oraz jakie to ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W kontrolowanej decyzji takiego stanowiska brak, a argumentacja sprowadza się do uzasadnienia ilościowego, czyli wskazania, że PPIS w Dębicy uwzględnił 3 wnioski strony, a 3 pozostałe zostały oddalone. Z takiego zestawienia trudno wywieść zasadność przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu nie może stanowić podstawy przekazania sprawy do ponownego orzekania stwierdzenie, że w sprawie istnieje prawdopodobieństwo orzekania o tym samym przedmiocie w dwóch decyzjach. Jeżeli zdaniem organu odwoławczego w realiach sprawy wydano dwa rozstrzygnięcia mające ten sam przedmiot to należy z tego faktu wyciągnąć określone konsekwencje prawne, ale na pewno nie kasacyjny tryb orzekania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji dokona oceny zarzutów odwołania mając na uwadze stanowisko Sądu w zakresie zasad stosowania art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia przepisów postępowania poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub brak zastosowania:

– art. 134 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na uznaniu, że możliwe było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a nie jedynie w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze względu na naruszenia prawa materialnego lub prawa postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. zgodnie z żądaniem strony oraz na rozstrzygnięciu na niekorzyść strony wobec uchylenia korzystnej dla niej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i wskazówek dla organu II instancji pogarszających sytuację strony. Ponadto Sąd wbrew wyraźnemu obowiązkowi nie skontrolował decyzji pierwszoinstancyjnej;

– art. 136 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ nie mógł wydać decyzji kasacyjnej, gdyż sprawa nie została wyjaśniona, jako, że organ orzekający nie uwzględnił wszystkich wniosków dowodowych. Zdaniem Sądu takie działanie byłoby podstawą do kasacyjnego orzekania, tylko w sytuacji, gdy organ odwoławczy wskazałby jednoznacznie jakie okoliczności nie zostały udowodnione oraz jakie to ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W istocie organ II instancji poprzez wskazanie, że organ I instancji nie uzyskał opinii URPL (właściwego urzędu) w sprawie kwalifikacji produktu [...] jako leku (dowodu potwierdzenia jego właściwości leczniczych) ani nie uwzględnił wniosku strony o powołanie biegłego w tym zakresie wyraźnie wskazał, że nie udowodniona została okoliczność uznania tego produktu za lek (potwierdzenia właściwości leczniczych). Ma to centralne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż decyzja organu I instancji oparta była właśnie na uznaniu, że [...] jest lekiem (spełnia kryteria dla produktu leczniczego);

– art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., których naruszenie lub nieuwzględnienie skutkowało dowolną oceną materiału dowodowego zgromadzanego w sprawie. Ponadto uzasadnienie Sądu zawiera wskazania co do dalszego postępowania, co powinno nastąpić jedynie jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji (niniejsza sprawa ma być ponownie rozpatrzona mocą rozstrzygnięcia Sądu a nie w wyniku uwzględnienia skargi, w której nie żądano uchylenia decyzji organu II instancji i ponownego rozpatrzenia sprawy). Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej.

W konsekwencji naruszeń przepisów postępowania żądanie skarżącego podniesione w skardze na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie zostało przez skarżony Sąd w ogóle rozpoznane. Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję w całości a nie jedynie w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz orzekł na niekorzyść strony wbrew jej wyraźnemu żądaniu a ponadto popełnił błędy w zakresie oceny decyzji organu II instancji a decyzji organu I instancji nie ocenił w ogóle, które to uchybienia niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby przepisy postępowania nie zostały naruszone Sąd rozpatrzyłby skargę i zarzuty w niej przedstawione zgodnie z żądaniami strony i nie na jej niekorzyść oraz uwzględniłby, że organ II instancji wskazał jednoznacznie, że nie udowodnione zostały przez organ I instancji właściwości lecznicze produktu [...], co ma centralne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, która dotyczy w istocie tego czy produkt ten posiada czy też nie właściwości lecznicze.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię i zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), który stanowi: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zasadnie Sąd wywiódł, że dopuszczalność odstąpienia przez organ odwoławczy od rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy jest ograniczona. Wykazanie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania w wyniku, którego zachodzi konieczność prowadzenia postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uzasadnia wykonanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wadliwe stosowanie przepisów prawa materialnego, brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego nie stanowią podstawy do stosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

To prawidłowe zastosowanie w zaskarżonym wyroku art. 138 k.p.a. powoduje, że postawione zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postawiony w uzasadnieniu zarzut nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Sąd kontrolując decyzję organu odwoławczego związany jest przepisami prawa regulujących działalność organu administracji publicznej. Rodzaje decyzji organu odwoławczego reguluje art. 138 k.p.a. Według art. 138 k.p.a. organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczne (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) i kompetencje kasacyjne (art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 k.p.a.). Kompetencje kasacyjne obejmują kasację typową (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) i kasację z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). Granice zastosowania kasacji typowej ograniczone są do przypadków braku przedmiotu rozpoznania sprawy na drodze postępowania administracyjnego (sprawa cywilna) oraz braku podstaw do rozpoznania sprawy w danym postępowaniu (np. brak właściwości, rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, brak przymiotu strony). Artykuł 138 k.p.a. nie dopuszcza wydania wyłącznie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji. Tym samym Sąd stosując środki wobec decyzji nie może zastosować środka prawnego, który pozostawałby w sprzeczności z regulacją art. 138 k.p.a.

W sprawie Sąd przeprowadził prawidłową kontrolę i ocenę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie naruszył zakazu reformationis in pius, nie przesądził treści merytorycznego czy merytoryczno-reformacyjnego oraz kasacyjnego "typowego" zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie. Zależy to od wyników przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, przez jego uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym i w oparciu o ustalony stan faktyczny zastosowania przepisów prawa materialnego. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie wszedł w kompetencje organu odwoławczego a jedynie wywiódł obowiązek organu odwoławczego oceny pełnej materiału dowodowego i jego uzupełnienia na podstawie art. 136 k.p.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. jest naruszeniem prawa procesowego, które ma wpływ na wynik sprawy, pozbawiając prawa do rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.