Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 832/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E. B. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 20 września 2001 r. nr XXIV/24/01 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki skargę oddala.


UZASADNIENIE

E.B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Zielonki nr XXIV/24/01 z dnia 20 września 2001 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki, w zakresie, w jakim uchwała ta ustala dla działek oznaczonych w załącznikach graficznych jako działki nr [...] , [...] oraz [...] w Przybysławicach, których właścicielką jest skarżąca przeznaczenie w postaci "rolniczej przestrzeni produkcyjnej" oraz "obszarów rolnych, na których sposób zagospodarowania regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego".

W skardze podniesiono, że przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącej poprzez ukształtowanie sytuacji prawnej jej działek w sposób niezgodny z prawem materialnym, a to z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w procedurze tworzenia studium walorów ekonomicznych przestrzeni oraz naruszenie prawa własności, co stanowi przekroczenia władztwa planistycznego. Podkreślono, że skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyż jest właścicielem przedmiotowych działek, a uchwała ta narusza jej interes prawny w ten sposób, iż jej ustalenia, będąc wiążącymi dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzą do niezgodnej z prawem ingerencji w prawo własności skarżącej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sprawie przedmiotowych działek została złożona skarga do WSA w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2009 r. na postanowienia uchwały Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r., XXXI/101/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice. Skarga ta została uwzględniona przez Sąd w wyroku z dnia 5 listopada 2009 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1388/09), w którym sąd ten stwierdził nieważność powyższej uchwały w zakresie, w jakim kształtowała ona status prawny przedmiotowych nieruchomości na obszarze 11.RS.6. W wyniku jednak wniesienia skargi kasacyjnej przez Radę Gminy Zielonki Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r. (sygn. akt: II OSK 123/10) uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Skarżąca podkreśliła, że dla prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy, podstawowe znaczenie ma uzasadnienie powoływanego wyroku NSA, gdzie wyrażono pogląd, że na mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy, ustalając postanowienia planu są związane postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i w tym sensie, choć samo studium na mocy art. 9 ust. 5 ustawy nie jest aktem prawa miejscowego, to w sposób wiążący kształtuje uprawnienia właścicieli na tej zasadzie, iż ustalenia miejscowego planu (który jest już aktem prawa miejscowego) nie mogą być sprzeczne z postanowieniami studium. Zatem samo studium nie ma charakteru wiążącego podmioty zewnętrzne, ale w zakresie, w jakim postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są emanacją ustaleń studium, należy stwierdzić, iż ustalenia te mogą stanowić źródło naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie NSA, pogląd ten jest szczególnie uzasadniony wobec faktu, iż nie sposób zmienić zapisy miejscowego planu zagospodarowania, nie zmieniając ustaleń studium, bez jednoczesnego naruszenia prawa przez organy gminy. A zatem jedyną legalną możliwością usunięcia sprzecznych z prawem zapisów planu jest wpierw stwierdzenie niezgodności z prawem odpowiednich regulacji studium. Podniesiono też, że NSA w powoływanym wyroku stwierdza, że co do zasady, w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż studium jako akt nie mający charakteru prawa miejscowego nie może prowadzić do naruszenia interesu prawnego lub uprawnień właścicieli nieruchomości, są jednak od tego stanowiska wyjątki, a kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. W sytuacji, gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń studium, będących niejako pierwotnym źródłem tego naruszenia. W omawianych sytuacjach tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium czyni realnym konstytucyjne prawo do sądu realizowane na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W zakresie merytorycznych zarzutów odnoszących się do przedmiotowej uchwały wskazano, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa. Naruszenie to dotyczy przeznaczenia terenu ustalonego w załączniku graficznym nr 2 do wskazanej uchwały dla działek [...], [...],[...] w miejscowości Przybysławice.

Podniesiono, że z ustaleń zawartych na rysunku stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały nr XXIV/24/2001 z dnia 20 września 2001 roku w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki wynika, iż należące do skarżącej działki nr [...], [...] i [...] w miejscowości Przybysławice otrzymały w części przeznaczenie jako obszary rolne, na których sposób zagospodarowania regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a w części jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej i obszary ochrony terenów otwartych. Stało się tak, pomimo iż pozostałe sąsiednie działki, w częściach przylegających do drogi publicznej, otrzymały przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Tak sformułowane ustalenia studium w zakresie działek skarżącej naruszają zasady kształtowania ładu przestrzennego wyrażone w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jednolitym pasie zabudowy, jaki wyznaczony został wzdłuż drogi powstaje niczym nieuzasadniona przerwa. Rozwiązanie to nie spełnia żadnej funkcji, ani w zakresie ochrony przyrody ani ochrony krajobrazu. Jeżeli ustalenia te miały na celu realizację swego rodzaju korytarza ekologicznego, to z pewnością nie osiągną one zamierzonego skutku albowiem z ustaleń tego samego załącznika graficznego wynika, że po przeciwnej stronie drogi na terenach wzdłuż całej jej długości dopuszczono zabudowę mieszkaniową. W treści art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy planistycznej wśród wartości szczególnie uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniono walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności.

W świetle pierwszego z wymienionych pojęć - walorów ekonomii przestrzeni wskazano, iż ustalenia rysunku studium dotyczące działek nr [...], [...] [...] w miejscowości Przybysławice, powstały niewątpliwie bez stosownego uwzględnienia ich wartości ekonomicznej, na którą składa się położenie geograficzne, sposób wykorzystywania obszarów sąsiednich, stopień nasycenia infrastrukturą techniczną itp. Niezwykle istotnym czynnikiem wpływającym na ekonomiczne walory przestrzeni, zdefiniowane w art. 2 pkt 17 ustawy jest niewątpliwie cel, na który z prawnego punktu widzenia może być wykorzystana dana nieruchomość. Wiążące określenie przeznaczenia nieruchomości następuje w aktach planowania przestrzennego przewidzianych w ustawie, zwłaszcza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do ustaleń studium, jakie obowiązują w zakresie działek należących do skarżącej podkreślono, że uwzględniając sposób wykorzystywania obszarów sąsiednich oraz stopień nasycenia infrastrukturą techniczną, a także mając na względzie istniejące już walory ekonomiczne, polegające na dominującej w rejonie gminy Zielonki faktycznej zabudowie tych części działek, które przylegają bezpośrednio do dróg publicznych, stwierdzono w skardze, że doszło do naruszenia zasad kształtowania ładu przestrzennego. W niniejszym przypadku przeznaczenie działek skarżącej określone jako obszary rolne, na których sposób zagospodarowania regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, przy jednoczesnym przeznaczeniu podobnych działek sąsiednich pod zabudowę mieszkaniowa jest nieuzasadnione i jest przykładem niewłaściwej gospodarki przestrzenią.

W skardze podniesiono również, że obowiązek uwzględnienia zasady ochrony prawa własności w planowaniu przestrzennym wynika z regulacji konstytucyjnych (art. 21 Konstytucji RP). Ustalenia studium w zakresie wymienionych powyżej działek prowadzą do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli niemal jednakowych gruntów. Większość podmiotów dysponujących działkami przylegającymi do drogi publicznej przebiegającej przez obszar przedmiotowego planu uprawnionych jest do wykorzystania swoich gruntów na cele zabudowy mieszkaniowej, tymczasem zakres uprawnień wynikających z przysługującego skarżącej prawa własności został uszczuplony. Związana tym ustaleniem zawartym w studium Rada Gminy naruszyła następnie interes prawny skarżącej poprzez rozstrzygnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zielonki wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że rozwiązania przyjęte w przedmiotowym studium gminnym wynikają z tego, że art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oprócz punktów 6 i 7 mówiących o walorach ekonomicznych przestrzeni i o ochronie prawa własności zawiera również inne punkty, chociażby punkt 2 - wymagania architektoniczne i krajobrazowe oraz punkt 3 - wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarki wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wskazano, że wbrew przytoczonej przez skarżącą argumentacji że "w ocenie NSA, jeżeli w studium zostały zawarte przepisy, które różnicują sytuację tylko jednej działki, to właściciel ma prawo zaskarżenia studium do sądu administracyjnego", taka okoliczność w tym przypadku nie ma miejsca, bowiem przedmiotowe działki o numerach [...], [...] [...] , to obszar o powierzchni 14.641 m2 (prawie 1,5 ha), a więc więcej niż średnie gospodarstwo rolne na terenie Gminy, znajdujące się w większym kompleksie terenów rolnych - 130 ha. Działki te stanowią grunty klasy IIIa, a więc grunty rolne podlegające szczególnej ochronie przed przeznaczaniem ich na cele zabudowy mieszkaniowej, o czym mówi art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy nakazujący w planowaniu przestrzennym uwzględniać zwłaszcza m.in. wymagania ochrony gruntów rolnych i leśnych. Art. 3 tej ustawy mówi że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Ponadto, przy planowaniu nowych terenów budowlanych nie może być mowy o tym że zabudowuje się wszystkie tereny wzdłuż dróg, bowiem przerywa się w ten sposób tereny dotychczas otwarte, a tym samym likwiduje korytarze ekologiczne. O takim a nie innym podejściu do planowania przestrzennego, realizowanego w projektach Studium świadczą opinie Dyrektora Parku Narodowego, zgodnie z którymi "należy chronić jeszcze niezabudowane przesmyki w pasmach zabudowy, stanowiące połączenie pomiędzy obszarami niezabudowanymi (...), niedopuszczalne jest zamykanie korytarzy ekologicznych.....w sąsiedztwie drogi Kraków Skała". Podobnie opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, gdzie stwierdza się, że "proponowana w projekcie Studium urbanizacja poprzez obudowę ciągów komunikacyjnych prowadzi do naruszania integralności terenów otwartych w wyniku ich dzielenia na mniejsze enklawy, do zmniejszenia korytarzy ekologicznych łączących otwarte tereny rolne, a w skrajnych sytuacjach do ich całkowitego przecięcia".

Wskazano, że na samorządzie gminy ciąży obowiązek i nakaz zachowania ciągłości przestrzeni systemu przyrodniczego oraz równomierności rozmieszczenia przestrzeni otwartych, biologicznie czynnych. Nie jest też argumentem, że po drugiej stronie drogi jest zabudowa mieszkaniowa. bowiem ciągłość korytarzy uzyskuje się również poprzez drogi oraz rowy przydrożne, a także dobór odpowiednich zapisów planu dotyczących stosowanych ogrodzeń.

Podkreślono również, że w tym konkretnym przypadku skarżąca ani na etapie studium ani na etapie planu zagospodarowania przestrzennego nie wnosiła o wprowadzenie na teren jej działek zabudowy mieszkaniowej zamiast zabudowy zagrodowej. Trudno zatem, przy tak ścisłych wytycznych ustawowych, z jednej strony zakazujących zamykania terenów otwartych, z drugiej chroniących tereny rolne, mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez władze Gminy. Kwestionowanie polityki Gminy i ustaleń Studium prowadziłoby do niebezpiecznego precedensu, który powodowałby, że każdy mógłby składać skargę na uchwałę przyjmującą studium, którego działki leżą w sąsiedztwie terenów budowlanych, a nie uzyskały takiego przeznaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W.10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bondaruk i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Również komentatorzy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) podkreślają dopuszczalność zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Gminy Zielonki nr XXIV/24/01 z dnia 20 września 2001 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie studium. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Zielonki nr XXIV/24/01 z dnia 20 września 2001 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki została podjęta w oparciu o regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Charakter zaskarżonej uchwały determinuje zatem właśnie powyższa ustawa. Nie ma przy tym znaczenia dla ustalenia tego charakteru okoliczność, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Przepisy przejściowe mają wpływ na moc obowiązującą aktu, nie mogą natomiast modyfikować jego charakteru prawnego.

W związku z powyższym należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, że "studium nie jest przepisem gminnym" - nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. W doktrynie podnoszono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawnym, nawet w szerokim rozumieniu, lecz jest aktem polityki (Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny z 1995 r., nr 6, s. 48). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również jednolicie przyjmowano, że "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu (...)" (por. np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., II SA 1960/00, Lex nr 81967, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, Lex nr 55333, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, Lex nr 57193). Obecnie, po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w doktrynie nadal zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w określonym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – akt wewnętrzny – narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

W niniejszej sprawie podstawową kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy wpływ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki uchwalonego w dniu 20 września 2001 r. na interes prawny skarżącej, jest wpływem tego rodzaju, że można by mówić o naruszeniu tego interesu treścią zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na sferę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego (chociaż niewątpliwie o innym zakresie) wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych (należących do różnych gałęzi prawa) kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Wskazany wyżej charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości działek ewidencyjnych nr [...], [...] [...] , w stosunku do których w ustaleniach zaskarżonego studium przewidziano, że są to obszary ochrony terenów otwartych (ZO), obszary rolne, których sposób zagospodarowania regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w "ukształtowaniu sytuacji prawnej jej działek w sposób niezgodny z prawem materialnym, a to z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w procedurze tworzenia studium walorów ekonomicznych przestrzeni" oraz w naruszeniu prawa własności będącym przekroczeniem władztwa planistycznego. W ocenie skarżącej przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny w ten sposób, że ustalenia uchwały, będąc wiążącymi dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzą do niezgodnej z prawem ingerencji w prawo własności skarżącej.

O ile nie budzi wątpliwości okoliczność, że źródłem interesu prawnego skarżącej są normy określające prawo własności nieruchomości, o tyle brak jest podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Z kwestionowanych przez skarżącą postanowień studium wynika, że ustalenia dla obszarów ochrony terenów otwartych (ZO) są częścią ustaleń w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie kształtowania i ochrony systemu przyrodniczego (pkt 3.3.3. studium). Jak wynika z treści studium podstawowy kierunek zagospodarowania to całkowite wykluczenie możliwości ich zainwestowania, nawet w formie rozproszonej zabudowy tzw. siedliskowej. Również "obszary rolne, na których sposób zagospodarowania regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego" oraz "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej" wyodrębnione w załączniku nr 2 określającym kształtowanie struktury przestrzennej gminy mają charakter kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów gminy (pkt 3.2. studium). W części tekstowej studium określającej kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazano, że rozwój przestrzenny gminy ma być oparty na zasadzie zrównoważonego rozwoju oraz regule pierwszeństwa jakości nad ilością wyrażającą się w takich zasadach wykorzystania przestrzeni, jak: racjonalne wykorzystanie zasobów poprzez ograniczenie chaotycznego, rozproszonego zainwestowania na rzecz intensyfikacji, porządkowania oraz podnoszenia standardu i ładu przestrzennego istniejących struktur osadniczych, kształtowania strefy miejskiej jako przestrzeni konkurencyjnej, o wysokiej jakości i standardzie zagospodarowania, spełniającej wysokie wymagania i aspiracje potencjalnych użytkowników, zachowanie, ochrona i wyeksponowanie tych elementów zagospodarowania, które służą utrzymaniu atrakcyjności środowiska przyrodniczo-kulturowego, świadczą o tożsamości gminy i jej lokalnej odrębności.

Jak wynika z powyższych regulacji zaskarżonego studium wszystkie wskazane wyżej ustalenia mają charakter wytyczonych przez radę gminy kierunków zagospodarowania przestrzennego. Normy zaskarżonego studium mają zatem charakter tzw. norm kierunkowych lub programowych. W polskiej teorii prawa mówi się o logicznym podziale – według kryterium strukturalnego – norm prawnych na zasady i reguły prawne. Reguły charakteryzują się tym, że muszą być realizowane w pełni, całkowicie, mogą zostać spełnione albo niespełnione, podczas gdy zasady są realizowane w pewnym stopniu. Zasady nakazują realizację pewnego stanu rzeczy w możliwie największym stopniu, przy uwzględnieniu faktycznych i prawnych możliwości, mogą zostać spełnione w różnym stopniu. Realizację danej zasady można ograniczyć w przypadku konieczności realizacji innej. Konflikt reguł jest rozstrzygany przez derogację, konflikt zasad jest rozwiązywany poprzez przyznanie pierwszeństwa jednej z nich, przy czym jeśli jedna z zasad jest zrealizowana w większym stopniu, to druga w stopniu mniejszym i należy dążyć do optymalizacji stopnia ich urzeczywistniania (zob. T. Gizbert-Studnicki: Zasady i reguły prawne, Państwo i Prawo z 1988 r., nr 3). Podkreślić przy tym należy, że normy mogące stanowić materialną podstawę rozstrzygnięć wobec podmiotów stojących na zewnątrz administracji mieszczą się w katalogu norm-reguł, a nie norm-zasad. Stosowanie norm-reguł polega na procesie ich konkretyzacji i indywidualizacji przez organ administracji, z kolei normy-zasady mogą służyć do odkodowywania z przepisów prawa norm-reguł, a następnie do kształtowania zachowań organu w procesie konkretyzacji i indywidualizacji norm-reguł. Posługiwanie się przez organ stosujący prawo normami-zasadami jako instrumentami służącymi odkodowywaniu z przepisów prawa innych norm, a potem prawidłowemu zastosowaniu tych norm jest właśnie stosowaniem norm-zasad. Zaakcentować należy szczególną rolę norm-zasad zarówno w procesie tworzenia, jak i stosowania prawa.

Mając na uwadze charakter norm kierunkowych należy stwierdzić, że nie są one zdolne w sposób bezpośredni oddziaływać na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji. Ich oddziaływanie może być wyłącznie pośrednie jako pewna wytyczna dla organu kompetentnego do podjęcia rozstrzygnięcia bezpośrednio wiążącego i mającego charakter normy-reguły. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w ramach władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania – w granicach upoważnienia ustawowego – norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady (kierunki, cele, programy) wskazane w studium gminnym muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Istota władztwa planistycznego polega m.in. na wyważeniu tych zasad w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej i przyznaniu jednym z nich pierwszeństwa, a ograniczeniu bądź w ogóle nie zastosowaniu innych – według wskazanych wyżej metod stosowania norm-zasad. Zawarte w zaskarżonym studium stwierdzenia takie jak "całkowite wykluczenie możliwości zainwestowania", czy "rozwój przestrzenny gminy ma być oparty na zasadzie zrównoważonego rozwoju oraz regule pierwszeństwa jakości nad ilością" należy traktować jako wskazany w studium kierunek (zasadę) działania rady gminy na etapie uchwalania planu, który nie może być traktowany jako nakaz bezwzględnie wiążący i niepodlegający ocenie przez organ planistyczny uchwalający plan. Żaden przepis obowiązującego prawa nie daje podstaw do szukania materialnych podstaw prawotwórczej działalności organów gmin w aktach wewnętrznych określających politykę gminy. Z faktu, że organ gminy tak czyni – jak wynika to z argumentacji prezentowanej przez skarżącą - nie można wysnuwać wniosków w zakresie charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i jego oddziaływania na sferę praw i obowiązków skarżącej.

W kontekście powyższej argumentacji nie można podzielić stanowiska skarżącej w zakresie dotyczącym istnienia jej legitymacji skargowej i uznać, iż wykazała ona naruszenie przez kwestionowaną uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes skarżącej jest wyraźnie zindywidualizowany i jest prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego studium. W tej konkretnej sprawie uchwalone studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącej. To nie z ustaleń zaskarżonego studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydawanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, nie może tym samym stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 1888/07, LEX nr 470928).

W istocie – na co zwraca się uwagę w skardze – w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że nie można wykluczyć sytuacji, w której studium bezpośrednio ingerowałoby w sferę praw i obowiązków właścicielskich. W ocenie Sądu sytuacja taka może mieć miejsce wyjątkowo i będzie co najmniej wątpliwa z punktu widzenia jej zgodności z Konstytucją RP. Niemniej jednak można sobie wyobrazić sytuację, w której organ gminy uchwalający studium przekroczy granice upoważnienia ustawowego, i w drodze aktu wewnętrznego wprowadzi bezwzględnie obowiązującą normę-regułę wyraźnie wskazując, że norma ta nie mieści się w katalogu kierunków zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji możliwe byłoby przyjęcie, że w drodze uchwały z zakresu administracji publicznej jaką jest studium gminne może dojść do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym studium. Można również rozważać sytuację, gdzie z mocy szczególnego przepisu prawa regulacje studium mogą być traktowane jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia administracyjnego. Przykładem takiej regulacji jest art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm.), zgodnie z którym "udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". W tym wypadku bowiem materialno prawną podstawą aktu administracyjnego jest z woli ustawodawcy akt prawa wewnętrznego jakim jest studium gminne. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacje nie mają miejsca. Jak wyżej wskazano kwestionowane przez skarżącą unormowania studium mieszczą się wśród kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki.

Należy także podnieść, że w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z samego tylko faktu uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie można wyprowadzać wniosku o legitymacji do jego zaskarżenia przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami studium. Pamiętać należy, że to dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności, ale ta kolejna w procesie planistycznym uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane przez skarżącą ustalenia spornej uchwały w żaden bezpośredni sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Mogą ewentualnie oddziaływać w sposób pośredni – jako wiążący kierunkowo element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania. Oddziaływanie to jednak nawet i w tym wypadku nie stanowiłoby z zasady kwalifikowanej ingerencji polegającej na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wyprowadzanych z prawa własności.

W tym kontekście – jak również w odniesieniu do stanowiska skarżącego - należy zwrócić uwagę na wzajemne prawne relacje pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała z dnia 15 grudnia 1999 r. została podjęta w stanie prawnym przewidującym konieczność badania spójności rozwiązań projektu planu miejscowego z polityką przestrzenną gminy określoną w studium gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Niewątpliwie zapis ten korespondował z istotą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie studium miała czytelnie wyznaczone przez ustawodawcę zadania wytyczenia polityki przestrzennej, z którą jedynie spójne miały być regulacje prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przez pryzmat tych regulacji należy też oceniać charakter zaskarżonej uchwały, gdyż – jak to już wyżej sygnalizowano, żaden przepis prawa nie daje podstaw do przyjęcia, że zachowanie aktualności "starych" studiów modyfikuje ich charakter prawny. W orzecznictwie sądowym nie budziło wątpliwości, że wobec takiego związku między planem a studium, studium nie jest zdolne do naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżąca wywodzi swoją legitymację z faktu, że zaskarżona uchwała zdeterminowała ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice przyjętego uchwałą Rady Gminy Zielonki nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 roku. W chwili uchwalania tego planu związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, art. 17 pkt 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym podczas sporządzania projektu planu miejscowego organ gminy zobowiązany był uwzględniać ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W orzecznictwie podkreślano, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513), a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/Wr 430/05, Lex 297159). Niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium.

Niewątpliwie silniejszy związek pomiędzy planem uchwalonym w 2005 r. a zaskarżonym studium skłania do rozważenia i z tego punktu widzenia kwestii legitymacji skarżącej w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu ten ściślejszy związek nie miał wpływu ani na prawny charakter studium uchwalonego w 1999 r., ani na wpływ tego studium na sferę praw i interesów skarżącej. W tej konkretnej sytuacji organ planistyczny został wprawdzie ściślej związany kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w zaskarżonej uchwale, pozostał to jednak nadal związek pomiędzy normami-zasadami określonymi w studium a władztwem planistycznym rady gminy uchwalającej plan miejscowy ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z tego stanu rzeczy, a opisanymi wyżej. Silniejszy wpływ norm kierunkowych na sposób korzystania z władztwa planistycznego przez radę gminy uchwalającą plan nie przekreśla charakteru powyższej relacji. Charakter tego powiązania w zestawieniu z przeprowadzoną wyżej analizą kwestionowanych przez skarżącą ustaleń zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że zaskarżone studium nie było w stanie bezpośrednio i realnie naruszyć interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącej. Żaden przepis obowiązującego prawa w dniu 18 listopada 2005 r. nie daje podstaw, aby uznać normy zaskarżonego studium jako bezwzględnie obowiązujące normy-reguły wykraczające poza katalog kierunków zagospodarowania przestrzennego i bezpośrednio determinujące treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden przepis obowiązującego prawa – w tym art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy om planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie zawiera norm pozwalających traktować regulacje zaskarżonego studium jako materialnoprawne podstawy aktu normatywnego jakim jest plan miejscowy.

Należy przy tym dodatkowo i jedynie na marginesie podkreślić, że w wyniku nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r., nr 130, poz. 871) związki pomiędzy studium a planem miejscowym zostały przez ustawodawcę ponownie znacznie rozluźnione. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy jest obowiązana do zbadania, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium, a nie do ustalania istnienia zgodności z ustaleniami studium.

Niewątpliwie organ uchwalający plan miejscowy musi brać pod uwagę kierunki zagospodarowania określone w studium gminnym, nie może jednak pomijać w ocenie charakteru prawnego tych kierunków okoliczności ich mniejszego znaczenia w stosunku do norm-zasad określonych w przepisach rangi ustawowej. Normy prawa wewnętrznego nie mogą konkurować z normami prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, że organ uchwalający plan w razie stwierdzenia, że normy-zasady (kierunki) określone w akcie prawa wewnętrznego są niezgodne z zasadami wyrażonymi w ustawach (w tym zwłaszcza w Konstytucji) nie może poprzez treść art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym być bezwzględnie związany postanowieniami studium w tym zakresie. Interpretacja dopuszczająca taką możliwość jest w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę sprzeczna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i podstawowymi zasadami prawa administracyjnego. Warto w tym miejscu przytoczyć zasadne stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym "pomijając nawet ogólność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie sposób przyjąć, że przy ocenie zgodności z prawem planu miejscowego, w tym przypadku w zakresie określenia gruntów przeznaczonych do zalesienia, ustalenia studium byłyby decydujące dla tej oceny, nawet wtedy, gdy określenie gruntów do zalesienia naruszałoby przepisy ustawy. Zaaprobować należy więc tezę, że mimo wiążącego dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego charakteru studium, możliwe jest zakwestionowanie planu zgodnego w określonym zakresie ze studium, ale w tym samym zakresie sprzecznego z ustawą" (wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., II OSK 1203/10).

Wskazać także należy, że uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. zachowujące aktualność: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, Lex nr 55333, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, Lex nr 57193), a jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być dokonane - co do zasady - działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r., IV SA 1221/2001, niepubl.). Zaskarżona uchwała stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki, ale nie obliguje do uchwalenia planu o określonej treści.

Ocena relacji pomiędzy treścią zaskarżonego studium a interesem prawnym lub uprawnieniem skarżącej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinna mieć charakter obiektywny i niezależny od tego, czy rada gminy uchwali plan miejscowy, czy też nie. W sprawie ze skargi na studium gminne Sąd nie ma też kompetencji do kontrolowania zgodności z prawem planu miejscowego uchwalonego na podstawie studium. Niemniej jednak charakter zaskarżonej uchwały przyjętej w 2001 r. i przeanalizowana wyżej treść kwestionowanych przez skarżącego regulacji tej uchwały wskazują, że nie naruszała ona w sposób bezpośredni i realny interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Podkreślić należy, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie jakichkolwiek działek, w tym zarówno działek należących do skarżącej.

Powyższe ustalenia są wynikiem analizy dokonanej przez Sąd, a zwłaszcza podkreślić należy, że skarżący – pomimo ciążącego na nim obowiązku wykazania legitymacji skargowej, jak to wyżej sygnalizowano w nawiązaniu do orzecznictwa sądowoadministracyjnego - nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376). Argumentacja strony skarżącej koncentrująca się w istocie na wykazaniu niezgodności z prawem zaskarżonego studium nie ma znaczenia dla oceny legitymacji skarżącej, gdyż do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, jak i poprzedzającej ją procedury, Sąd mógłby przejść po stwierdzeniu, że skarżąca jest legitymowana do zaskarżenia przedmiotowego studium. Jak podkreśla się w orzecznictwie "artykuł 101 ust.1 u.s.g. stanowi przepis szczególny względem art.134 § 1 P.p.s.a. przez to, że uzależnia badanie przez Sąd I. instancji legalności zaskarżonej uchwały od uprzedniego stwierdzenia, że interes prawny skarżącego został naruszony przez zaskarżoną uchwałę. Postępowanie sądowoadministracyjne w I.instancji ze skargi na uchwałę rady gminy nie rozpoczyna się od badania merytorycznej trafności zarzutów skargi, ani od oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem, ale od badania legitymacji skargowej osoby wnoszącą skargę. Sąd I. instancji ocenia zaangażowanie w sprawie interesu prawnego skarżącego oraz jego ewentualne naruszenie przez zaskarżoną uchwałę, zaś brak w tym zakresie implikuje oddalenie skargi. Dlatego dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07). W następnej kolejności sąd szuka odpowiedzi na pytanie czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach dopuszczonych przez obowiązujące prawo przedmiotowe i dopiero na tym etapie sąd może odwołać się do art.134 P.p.s.a., celem skontrolowania uchwały w zakresie szerszym, niż wyznaczony przez zarzuty skargi" (wyrok NSA z dnia 29 września 2009 r., II OSK 1429/10).

Na konieczność rozróżnienia pomiędzy ustaleniem co do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i ustaleniem co do tego czy zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa zwraca się uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w sprawach, tak jak niniejsza, dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., II OSK 1203/10). Na marginesie można jedynie zauważyć w nawiązaniu do argumentacji skargi, że NSA w powyższym wyroku zaprezentował również pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, że "zarzut związany z nierównym traktowaniem mieszkańców gminy nie może być podnoszony w sprawie ze skargi na uchwałę w sprawie studium, w szczególności studium uchwalonego na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ustawa ta nie przewidywała tak zwanego uspołecznienia procedury uchwalania studium, czyli zapewnienia udziału społeczeństwa w tej procedurze w celu wyważenia, siłą rzeczy pojawiających się przy planowaniu przestrzennym, sprzecznych interesów mieszkańców gminy. Udział osób tym zainteresowanych, zapewniony został natomiast przy uchwalaniu planu miejscowego i w postępowanie w sprawie ze skargi na taki akt tego rodzaju zarzuty można podnosić. (...) Studium, jako że nie jest aktem prawa miejscowego nie decyduje bezpośrednio o przeznaczeniu nieruchomości. Dopóty dopóki na terenie nieruchomości skarżącego nie ma obowiązującego planu miejscowego o ich przeznaczeniu, w szczególności na zabudowę, decyduje wydana na wniosek zainteresowanego decyzja o warunkach zabudowy, której nie można oprzeć na ustaleniach studium. Jeżeli zaś zostanie uchwalony plan (lub już został uchwalony), to decydować o tym będą ustalenia planu miejscowego".

Warto wreszcie zwrócić uwagę, że skarżąca podnosi, że przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny poprzez ukształtowanie sytuacji prawnej jej działek w sposób niezgodny z prawem materialnym, a to z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w procedurze tworzenia studium walorów ekonomicznych przestrzeni oraz naruszenie prawa własności. Zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego poprzez ukształtowanie jej treści niezgodnie z przepisami ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ustawa ta nie obowiązywała w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, a przedmiotowe studium zostało uchwalone w oparciu o przepisy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oparcie argumentacji mającej uzasadniać naruszenie interesu prawnego skarżącej wyłącznie na odniesieniach do ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest równoznaczne z niewykazaniem przez nią naruszenia jej interesu prawnego. Warto w tek kwestii zwrócić uwagę na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 1 września 2010 r., II OSK 1308/10, zgodnie z którym "dla ustalenia legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy podstawą prawną jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia są przepisy prawa administracyjnego. Art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi samoistnej normy prawnej, a może być stosowany wyłącznie w związku z normą materialnego prawa administracyjnego, która kształtuje uprawnienia i obowiązki publicznoprawne jednostki wobec władczej ingerencji władzy publicznej w tym władczej ingerencji organów samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa). W skardze kasacyjnej wywodzono naruszenie interesu prawnego z przepisów prawa cywilnego: art. 50, art. 47, art. 140, art. 548 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w powołanych przepisach chroni prawo własności dopuszczając ograniczenie tego prawa w granicach wyznaczonych przepisami prawa. W sferze publicznoprawnej granice dopuszczalnej ingerencji władczej w prawo własności wyznaczają przepisy prawa administracyjnego. Przepisy prawa cywilnego nie mogą zatem stanowić samoistnej podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki i skutecznego zarzutu jego naruszenia. Granice dopuszczalnej ingerencji władczej w zakresie prawa własności ograniczonej w wyniku przyznania władzy samorządu gminnego kompetencji kształtowania ładu przestrzennego przez stanowienie przepisów prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wyznaczają przepisy prawa administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono naruszenia interesu prawnego z przepisów regulujących granice władczej ingerencji w prawo własności w procedurze uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zaskarżona do Sądu uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została podjęta na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W skardze kasacyjnej nie wywiedziono naruszenia interesu prawnego skarżącego z przepisów tej ustawy, która regulowała zakres przedmiotowy wartości uwzględnionych w studium (art. 6 powołanej ustawy o gospodarowaniu przestrzennym). (...) Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przepisy tej ustawy nie stanowiły podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały, która została podjęta na podstawie obowiązującej 10 lipca 2003 r. ustawy z 27 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym".

Skoro skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia interesu prawnego skarżącej, nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Nie znajduje uzasadnienia taka wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która wskazywałaby, że wystarczającym kryterium zaskarżalności uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącej (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, LEX nr 437511, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584).

Wobec uznania, iż skarżąca nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi ani oceniać zgodności z prawem zaskarżonego studium. Rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie oceny naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej Sąd wziął pod uwagę – zgodnie z poglądem wyrażonym przez NSA w postanowieniu z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt: II OSK 1874/10 - różnicę, jaka istnieje pomiędzy studium jako aktem polityki przestrzennej a aktem prawa miejscowego, którym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w zakresie bezpośredniości i realności możliwego naruszenia interesu prawnego skarżącej. Analizując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą.

W odniesieniu do powoływanego przez skarżącą uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 123/10, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że stanowisko NSA wyrażone w tym wyroku nie jest wiążące w niniejszej sprawie, gdyż zostało wyrażone w sprawie ze skargi na inną uchwałę niż zaskarżona. Po drugie, z faktu, że powyższy wyrok zapadł w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że Sąd nie analizował zgodności z prawem uchwały w przedmiocie studium gminnego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że jednym z powodów uwzględnienia skargi kasacyjnej była okoliczność, że sąd pierwszej instancji nie przeprowadził oceny zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium. NSA nie wskazał wprawdzie wprost wytycznych co do dalszego postępowania, jest jednak oczywiste, że powyższe stwierdzenie obligowało sąd ponownie rozpatrujący sprawę do analizy ustaleń planu i studium prze pryzmat art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że sąd kasacyjny nie mógł i nie badał zaskarżonego studium. Stąd pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 123/10 jest poglądem wyrażonym in abstracto, a nie w stosunku do przedmiotowej uchwały o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki. Wreszcie wyrażona w powyższym wyroku teza, mogąca mieć być może zastosowanie w pewnych sytuacjach, nie ma – z przyczyn wyżej wskazanych – zastosowania na gruncie sprawy niniejszej. W istocie, jak stwierdził NSA "kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie".

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.