Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 607/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29,
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 78, art. 107 par. 3, art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469) po rozpatrzeniu odwołania B. C. z dnia [...] r. od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r., znak: [...], w sprawie odmowy przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom właścicielom działki nr [...] w B. ze szkodą dla działki [...] w B., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że pismem z dnia [...] r. B. C., wskazując na okoliczność podniesienia terenu działki nr [...] w B. stwierdził, że doszło do zaburzenia gospodarki wodnej na jego działce, gdyż doprowadziło to do przedostania się wód opadowych na teren jego działki nr [...] w B., na dowód czego załączył dokumentację fotograficzną.

Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], Wójt Gminy D. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia art. 29 ustawy Prawo wodne na działce nr [...], obręb B.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie na skutek zażalenia złożonego przez B. C. zostało uchylone w całości postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji, decyzją z dnia

[...] r. znak: [...] odmówił nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom: A. M. i K. K.-M. właścicielom działki nr [...] obręb B. ze szkodą dla działki B. C., właściciela działki nr [...] obręb B.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył B. C. W efekcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na A. M. i K. K.-M. i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym Wójt Gminy D. wydał decyzję z dnia [...] r. znak: [...], którą nakazał właścicielom działki nr [...] w B., tj. K. K.-M. i A. M., wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom na terenie działki

nr [...] w B., poprzez wykonanie obniżenia istniejącego terenu o wysokości [...] cm i szerokości minimum [...] cm na całej jego długości wynoszącej [...] m wzdłuż istniejącego murku betonowego przy granicy działki nr [...] w B. Organ I instancji oparł powyższą decyzję na opinii technicznej, którą opracowano po dokonaniu oceny działki nr [...] w warunkach trwających od [...] dni niezbyt intensywnych opadów. W powyższych okolicznościach nie stwierdzono, aby woda przelewała się przez murek na działkę nr [...]. Nie zaobserwowano zalegającej wody w pasie terenu między murkiem granicznym dz. nr [...], a murkiem granicznym działki nr [...]. Nie odbyły się oględziny działki nr [...] ze względu na nieobecność jej właściciela i brak możliwości ustalenia innego terminu dogodnego dla stron. W przedmiotowej opinii biegły wskazał na możliwość przelania się wód opadowych z działki nr [...] na dz. nr [...] w czasie zwiększonych, intensywnych opadów atmosferycznych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na wyroki z 12.09.2008 r. sygn. akt II OSK 1026/07 i z dnia 29.03.2011 r. sygn. akt II OSK 546/10 Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując, że dokonanie zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oznaczać może potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące także wynikiem tych zmian. Szkodliwe oddziaływanie może polegać także na zagrożeniu w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wnieśli współwłaściciele działki nr [...]: A. M. i K. K.-M. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez błędne przyjęcie, że zmiana stosunków wodnych na działce nr [...] szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni (działkę nr [...]).

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że w sprawie należało ustalić powstanie szkody na gruncie spowodowanej zmianą stanu wody oraz ustalić, że właściciele innej nieruchomości swoim działaniem lub zaniechaniem obowiązkowego działania spowodowali zmianę stosunków wodnych, a więc istnienie związku przyczynowego.

W wyniku dodatkowych ustaleń faktycznych organ I instancji wydał decyzję

z dnia [...] r., którą odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom właścicielom działki nr [...] ze szkodą dla działki nr [...] w B.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł B. C., wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych, gdyż jego nieruchomość o nr [...] jest podtapiana. W związku z tym domaga się przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania skutecznych urządzeń przez właścicieli działki [...] w B. Do odwołania dołączył dokumentację fotograficzną wskazującą, że pomiędzy betonowymi murkami znajdującymi się na działce [...] i [...] w B. znajduje się woda.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w obecnie zaskarżonej decyzji stwierdziło, że zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

W myśl art. 29 ust. 2 ww. ustawy na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Jeżeli natomiast spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wówczas stosownie do treści art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Zdaniem Kolegium, regulacje art. 29 ustawy Prawo wodne odnoszą się zatem do takich sytuacji, gdy na skutek określonych zdarzeń nastąpiło naruszenie naturalnych stosunków wodnych, przy czym naruszenie to musi być tego rodzaju, że powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było zatem zakazanie właścicielowi gruntu zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, odprowadzania wód i ścieków na inne grunty, ale również nakazanie dbania przez właścicieli gruntów, aby stan stosunków wodnych na ich gruntach nie przyczyniał się do powstawania szkód na gruntach sąsiednich i to nie tylko przez ich własne działanie, ale także działanie osób trzecich, jak również na skutek zdarzeń obiektywnych, niezależnych od niego i innych osób. Należy podkreślić, iż dokonanie zmiany stanu wody na gruncie, która nie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 ustawy, tj. wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego.

Według organu odwoławczego, aktualne orzecznictwo sądowoadministarcyjne wskazuje, że pojawiające się w treści ust. 1-3 pojęcie szkody, czy też szkodliwego oddziaływania należy rozumieć tak, jak szkodę definiuje się w prawie cywilnym. Szkodę stanowi uszczerbek na dobrach prawem chronionych, który wystąpił wbrew woli poszkodowanego. Z punktu widzenia odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej nie ma znaczenia rozmiar szkody albowiem w przepisach jest mowa wyłącznie o jej zaistnieniu bez dalszych uwarunkowań (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 438/11). Samo potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 334/11). Szkoda w rozumieniu tych przepisów musi być rzeczywista, a więc faktycznie wystąpić i powodować widoczne negatywne skutki. Pomiędzy zdarzeniem wywołującym, a szkodą musi występować bezpośredni związek przyczynowy (wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 65/16).

W wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2598/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 29 Prawa wodnego nie ma charakteru prewencyjnego w tym sensie, że nie służy zabezpieczeniu gruntów sąsiednich przed hipotetyczną szkodą. Szkodliwe oddziaływanie musi zostać określone już z tego powodu, aby możliwe było określenie w decyzji sposobu zabezpieczeń. Również

w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2740/14, NSA wskazał,

że jednoznaczne brzmienie art. 29 ust. 3 ustawy oznacza, że wydanie decyzji na podstawie powyższego przepisu, poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie powyższej regulacji jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie).

Kolegium podkreśliło, że wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu podjęcie działań polegających na przywróceniu stanu poprzedniego lub zrealizowaniu urządzeń uniemożliwiających powstanie szkód możliwe jest jedynie wówczas, gdy stwierdzone zostanie, że właściciel dokonał zmiany stanu wody na swojej nieruchomości, a spowodowane zmiany wywołały szkody na nieruchomościach sąsiednich. Niezbędne jest zatem jednoznaczne ustalenie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem wywołującym, a szkodą.

Zdaniem Kolegium, stan faktyczny sprawy to, przede wszystkim, ustalenie powstania szkody na gruncie spowodowanej zmianą stanu wody oraz ustalenie,

że właściciele innej nieruchomości swoim działaniem lub zaniechaniem obowiązkowego działania spowodowali zmianę stosunków wodnych, a więc istnienie związku przyczynowego.

Z opinii biegłego sporządzonej w [...]r. wynika, że na działce [...] wybudowana została instalacja kanalizacji deszczowej, która zbiera wody deszczowe do zbiornika podziemnego o pojemności [...], gromadzącego wodę do celów gospodarczych. Nadmiar wód odprowadzany jest do systemu retencyjno-rozsączającego złożonego ze skrzynek typu [...], system ma pojemność [...]m3. Z oświadczenia właścicieli wynika, że na działce wykonano drenaż. Z opinii biegłego wynika, że teren znajdujący się w granicach działki nr [...] poddano makroniwelacji i podniesiono jego poziom w stosunku do terenu pierwotnie istniejącego. Od strony granicy działki nr [...] podniesiono teren działki nr [...] o około [...] m, a w odległości około [...]m w kierunku budynku na dz. [...] podniesiono teren nasypu o około [...] m. Wykonanie murków wzdłuż ogrodzenia działki prostopadłych do ulicy B. uniemożliwia spływ wód deszczowych w kierunku działki nr [...] i [...]. Natomiast zachowując naturalny spadek podłużny terenu zmniejszono jego nachylenie, co zdecydowanie spowalnia spływ wód powierzchniowych w kierunku budynku dz. nr [...]. Po dokonanych obliczeniach, biegły stwierdził, że przy założeniu, że woda zgromadzona na działce nr [...] nie odpływa na sąsiednie działki nr [...] istnieje możliwość przelania się wód opadowych przez istniejący murek pod ogrodzenie na terenie dz. nr [...]. Biegły podzielił teren działki nr [...] na dwa obszary i wskazał, że wykonane na terenie działki urządzenia do retencjonowania wód deszczowych o łącznej pojemności [...]m3 w pełni zabezpieczają potrzeby w zakresie zgromadzenia wody spływającej z obszaru I w czasie trwania intensywnych opadów atmosferycznych. Wody powierzchniowe powstające na powierzchni obszaru II w czasie trwania opadów atmosferycznych z uwagi na ukształtowanie terenu oraz wykonanie murków betonowych wzdłuż ogrodzenia terenu dochodzą do górnej krawędzi murku i mogą się przez niego przelewać. Biegły wskazał, że aby zapobiec zalewaniu działki nr [...] wodami powierzchniowymi w czasie intensywnych opadów atmosferycznych należy na terenie działki nr [...] wzdłuż istniejącego murku betonowego wykonać obniżenie istniejącego terenu o wysokości [...] cm i szerokości minimum [...] cm na całej jego długości celem uzyskania dodatkowej pojemności retencyjnej i zgromadzenia całości spływającej wody powierzchniowej z terenu działki. W uzupełnieniu opinii (data wpływu do organu I instancji [...] r.) biegły wskazał, że znajdujący się na terenie działki nr [...] przy granicy z działką [...], murek oporowy został podniesiony na całej długości o jedną warstwę wykonaną z bloczków betonowych, pomiędzy podniesionym murkiem oporowym a niezmienionym w stosunku do stanu pierwotnego terenem przed murkiem powstało zagłębienie terenu pozwalające zgromadzić wody deszczowe, które spływają z części działki po jej powierzchni.

W konkluzji biegły stwierdził, że zalecenie sformułowane we wnioskach zawartych w opinii zostało wykonane i działka nr [...] została zabezpieczona przed przelewaniem się wód deszczowych z terenu działki nr [...]. Właściciele działki nr [...] wymienili również wierzchnią warstwę ziemi na materiał bardziej przepuszczalny.

Kolegium wskazało, że na żadnym etapie postępowania przed organem I instancji nie zostało wykazane szkodliwe oddziaływanie makroniwelacji terenu działki

nr [...] na teren działki nr [...], które jak już wskazano nie może mieć charakteru hipotetycznego, a nadto w przypadku wystąpienia szkody musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Istotne jest, że żadne z oględzin terenu nie wykazały przelewania się wody z działki nr [...] na teren działki nr [...]. Ze zdjęć dołączonych przez B. C. do wniosku z [...] r., na których widać, że woda stagnuje między murkiem na działce nr [...] a murkiem na działce nr [...] nie widać aby woda stagnowała w gazonach, co zaprzecza możliwości przelewania się wód powierzchniowych z działki nr [...] na działkę nr [...]. Podczas ostatnich oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu [...] r. nie wykazano zalewania działki

nr [...], brak było zastoisk wodnych, stwierdzono zaś, że roślinność jest zielona bez oznak degradacji wskutek długotrwałego zalewania. Wykazano, że murek oporowy na działce nr [...] wystaje poza poziom gruntu na wysokość [...] cm, co stanowi skuteczne zabezpieczenie przed zalewaniem działki nr [...]. Oględzin dokonano po tygodniowych opadach deszczu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeanalizowało twierdzenia wnioskodawcy postępowania, który wskazywał na zaleganie wody między murkami betonowymi rozgraniczającymi obie działki, wskazywał również na dokumentację fotograficzną, oraz twierdzenia właścicieli działki nr [...], którzy wskazywali na brak szkód na działce nr [...] i dołączyli dokumentację video. Oględziny terenu nie wykazywały zaś zalegania wody. Kolegium oparło się również na opinii biegłego, którą uznało za spójną i logiczną.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, że doszło do szkody dla działki nr [...] wskutek zmian dokonanych na działce nr [...] oraz, że istnieje związek przyczynowy między podwyższeniem terenu na działce nr [...] a wodą opadową znajdującą się między murkami na działce nr [...] a działce nr [...]. Analiza dokumentacji zdjęciowej,

w powiązaniu z opinią biegłego oraz dokonanymi oględzinami nie pozwala bowiem na stwierdzenie, że dochodzi do przelewania się wód powierzchniowych z terenu działki nr [...] przez zbudowany na granicy z działką nr [...] mur oporowy.

Powyższa decyzja została zaskarżona w całości przez B. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

Skarżący decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy:

a) art. 28 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § K.p.a. - poprzez zaniechanie doręczania korespondencji – I. C., a tym samym uniemożliwienie jej czynnego udziału w sprawie,

b) art. 7 i art. 77 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne - poprzez zaniechanie wyczerpującego ustalenia wszystkich przesłanek (szkoda, związek przyczynowy), niezbędnych do wydania decyzji, w tym w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dodatkowej opinii biegłego na okoliczność powstania szkody na działce nr [...] w dniu [...] r. i jej przyczyn,

c) art. 78 § 1 w zw. z art. 136 K.p.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanego przez dowodu z dodatkowych oględzin, zgłoszonego przed organem I instancji w dniu [...] r., na okoliczność podtapiania działki nr [...] po opadach deszczu, a tym samym na okoliczność kluczową dla treści rozstrzygnięcia, jak również, poprzez zaniechanie uchylenia decyzji pierwszoinstancyjej na podstawie

art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.,

d) art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i poczynienie na jego podstawie samowolnych ustaleń co do okoliczności, wymagających wiedzy specjalnej, a nadto niewyjaśnienie przyczyn, dla których dowody złożone przez właścicieli działki nr [...] w postaci materiału filmowego i zdjęć stanowiły dla organów podstawę ustaleń, w przeciwieństwie do dokumentacji fotograficznej złożonej przez skarżącego,

e) art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez całkowite pominięcie dowodu z dokumentacji zdjęciowej, wykonanej przez skarżącego w dniu [...] r.

Mając na uwadze podniesione zarzuty, skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D.,

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz kosztów opłaty sądowej od udzielonego pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

Wydana decyzja nie odpowiada prawu, co czyni koniecznym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności skarżący zaznaczył, że przepisy K.p.a. przesądzają,

że w postępowaniu administracyjnym stronami są oboje małżonkowie, jako podmioty, mające taki sam interes prawny w wydaniu rozstrzygnięcia i których owo rozstrzygnięcie w jednakowym stopniu dotyczy. Tymczasem organy pominęły żonę skarżącego, co jego zdaniem stanowi poważne uchybienie formalne, stanowiące oczywiste naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, które winno zostać uznane za przesłankę wznowienia postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji przez Sąd.

Skarżący wskazał, iż organ II instancji w istocie nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w treści odwołania. Zdaniem skarżącego, swoje ustalenia biegły poparł stosownymi obliczeniami. Powyższa opinia w sposób niepodważalny dowodzi zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla działki nr [...]. Tym samym pierwsza

z przesłanek, o których mowa w art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego, tj. wystąpienie zmiany stanu wody, została wykazana.

Wobec powyższego, dla oceny zasadności żądania skarżącego, zawartego we wniosku o przywrócenie przez Właścicieli działki nr [...] stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...], konieczne było przeprowadzenie przez organy obu instancji należytego postępowania dowodowego na okoliczność wystąpienia szkody.

Skarżący wielokrotnie podkreślał, czyniąc to również w treści odwołania,

iż działka nr [...] podlega podtopieniom w wyniku przeprowadzonych prac przez właścicieli działki nr [...] (podwyższenie terenu). Fakt występowania szkody powyższego rodzaju, tj. przelewanie się wody z działki nr [...], został przez skarżącego udokumentowany w postaci materiału zdjęciowego, który wszak z niewiadomych przyczyn został zdyskredytowany na korzyść dowodów przedłożonych przez właścicieli działki nr [...].

W toku postępowania, w dniu [...] r., skarżący zawnioskował o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z oględzin działki nr [...], która - zgodnie

z oświadczeniem Skarżącego - podlegała podtopieniu podczas intensywnego opadu deszczu. Wójt Gminy D. odmówił uwzględnienia wniosku, zalecając skarżącemu ewentualne wykonanie zdjęć (wykonane w dniu [...] r.).

Z niewiadomych przyczyn organy całkowicie pominęły powyższy dowód

w postaci dokumentacji zdjęciowej, co dowodzi faktu prowadzenia postępowania dowodowego w sposób rażąco naruszający zasady, tj., wybiórczy, dowolny i nieobiektywny.

Zdaniem skarżącego, przeprowadzenie dodatkowego dowodu z opinii biegłego było niezbędne dla wyjaśnienia wszystkich przesłanek, określonych w art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego i ustalenia odpowiedzialności (albo jej braku) po stronie właścicieli działki nr [...]. Organy nie były uprawnione w powyższym zakresie dokonywać własnych ocen stanu zabezpieczeń wykonanych na działce nr [...], ani formułować wniosków co do możliwości/niemożliwości przelewania się wód z tej działki na działkę nr [...], albowiem tego rodzaju ustalenia wymagają wiedzy specjalnej. Powyższą konkluzję potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (m. in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14.02.2013 r., II SA/Lu 1042/12 oraz z dnia 30.10.2012 r., II SA/Lu 396/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. z dnia 04.04.2012 r., II SA/Sz 1381/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15.11.2011 r., II SA/Bk 502/11, II SA/Lu 298/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18.02.2011 r., II SA/Łd 1171/10).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie stanowi art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz.1121 ze zm.), który stanowi, że:

"3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom."

Uwzględniając treść tej regulacji należy stwierdzić, że w cytowanym przepisie uregulowano dwa zasadniczo różne obowiązki właściciela nieruchomości gruntowej, natomiast kolejny obowiązek uregulowano w ust. 2.

Z ust. 1 art. 29 wynika, generalny zakaz zmiany przez właściciela stanu wody na gruncie (w ramach którego nie wolno mu zmieniać zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, czy zmieniać kierunku odpływu wody ze źródeł) - nie w ogóle, lecz ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1). Właścicielowi nie wolno także odprowadzać wód i ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Zakaz,

o których mowa w pkt 1, ma charakter względny, natomiast zakaz z pkt 2 ma zawsze charakter bezwzględny, albowiem nie jest uzależniony od tego, czy na nieruchomościach sąsiednich wystąpi szkoda, czy też nie. Zmiana stanu wody na gruncie jest zatem dopuszczalna wtedy, gdy nie spowoduje szkody na gruntach sąsiednich.

Pojawiające się w treści art. 29 ust. 1 i 3 pojęcie szkody, czy szkodliwego oddziaływania należy rozumieć tak, jak szkodę definiuje się w prawie cywilnym. Szkodę stanowi uszczerbek na dobrach prawem chronionych, który wystąpił wbrew woli poszkodowanego (zob. m.in. Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania – część ogólna, Warszawa 2010, s. 90). W orzecznictwie akcentuje się także, że z punktu widzenia odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej nie ma znaczenia, jaki jest rozmiar szkody albowiem w przepisach jest mowa wyłącznie o jej zaistnieniu bez dalszych uwarunkowań ( por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 438/11, zam. zb.LEX nr 950530). Ponadto zwraca się słusznie uwagę, że samo potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2011 r., II SA/Rz 334/11, zam. zb. LEX nr 951488). Szkoda w rozumieniu tych przepisów musi być rzeczywista, a więc faktycznie wystąpić i powodować widoczne negatywne skutki. Istotnym jest tu również negatywny aspekt majątkowy, który prowadzi do zmian w aktywach strony, albo powoduje niemożność użytkowania nieruchomości w sposób dotychczasowy, zgodny z jej przeznaczeniem. Pomiędzy zdarzeniem wywołującym, a szkodą musi występować bezpośredni związek przyczynowy.

Zasadnicza część ustaleń zawartych w kontrolowanych decyzjach odnosi się zatem słusznie do przesłanek wymienionych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Postępowanie administracyjne może być prowadzone na podstawie ust. 3 tylko wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki z art. 29 ust. 3, tj. doszło do zmiany stanu wód i zmiana ta spowodowała szkody na gruntach sąsiednich, co oznacza, że pomiędzy zmianą stanu wód a szkodą musi wystąpić związek przyczynowo-skutkowy. Brak którejkolwiek z tych przesłanek czyni zbędnym dokonywanie wyboru możliwych kierunków rozstrzygania o nałożeniu na właściciela obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wydania mu nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Z brzmienia ww. przepisu wynika nakaz przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 p.w. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów" (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1538/11, LEX nr 1367319). Wszystkie czynności właściciela gruntu powodujące zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim są tylko wtedy zabronione, jeżeli przynoszą szkodę właścicielowi gruntu sąsiedniego (zob. Z.K. Nowakowski, Wpływ gospodarki wodnej na własność ziemi, § 6. Odpływ wód, [w:] T. Dybowski, S.M. Grzybowski, Z.K. Nowakowski, Zagadnienia cywilistyczne prawa wodnego, Warszawa 1957, s. 257). Odpływy wód z punktu widzenia treści art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne mogą być oceniane jedynie ze względu na szkody, jakie powstają przez wprowadzenie sztucznych zmian w ukształtowaniu powierzchni gruntu, wpływającej na zatrzymanie, zahamowanie lub przyspieszenie odpływu, albo też na zmianę kierunku odpływu (Wyrok NSA z dnia 6.07.2017 r., sygn. akt II OSK 2795/15).

Przesłanką niezbędną do wydania nakazów przywrócenia stanu poprzedniego, albo wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w przypadku zmiany stanu wody na gruncie, jest wystąpienie choćby minimalnej szkody już w dacie złożenie wniosku, a najpóźniej do daty orzekania o powyższym przez organy administracji publicznej.

Natomiast jeżeli doszło do zmiany stanu wody na gruncie, ale bez szkody dla gruntów sąsiednich, to ewentualna późniejsza zmiana okoliczności oraz wystąpienie określonej szkody jest równoznaczne ze zmianą stanu faktycznego. W takim przypadku możliwe jest ponowne skuteczne złożenie wniosku zmierzającego do wydania nakazów z art. 29 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

W niniejszej sprawie sporządzona, na zlecenie organu I instancji, "Opinia techniczna dotycząca odprowadzenia wód opadowych z terenu działki [...] ze szkodą dla działki nr [...] w B." z [...] r. potwierdziła zmianę stanu wód na terenie działki [...]. Równocześnie stwierdziła, że zastosowane na działce [...] urządzenia do retencjonowania wód deszczowych zabezpieczają potrzeby w zakresie zgromadzenia wody spływającej z części obszaru I działki, natomiast w czasie trwania intensywnych opadów, trwających ok. [...] minut, istnieje możliwość przelania się wód opadowych przez istniejący murek pod ogrodzenie na terenie działki [...] i na działkę.

Opiniujący w swoich zaleceniach wskazał (pkt [...]), że aby tego uniknąć, na działce [...] wzdłuż istniejącego murku betonowego należy wykonać obniżenie terenu, co pozwoli uzyskać dodatkową pojemność retencyjną i zgromadzić całość spływającej z terenu działki wody powierzchniowej.

Po oględzinach dokonanych w dniu [...] r. (z udziałem skarżącego) opiniujący sporządził uzupełnienie opracowania stwierdzając, że:

1. "Znajdujący się na terenie działki nr [...] przy granicy z działką nr [...], murek oporowy został podniesiony na całej długości o jedną warstwę wykonaną z bloczków betonowych.

2. Pomiędzy podniesionym murkiem oporowym a niezmienionym w stosunku do stanu pierwotnego terenem przed murkiem, powstało zagłębienie terenu pozwalające zgromadzić wody deszczowe, które spływają z części działki po jej powierzchni.

3. Zalecenie sformułowane we wnioskach zawartych w opinii pkt [...] zostało zatem wykonane i działka nr [...] została zabezpieczona przed przelewaniem się wód deszczowych z terenu działki nr [...]"

Powyższa opinia uznana przez organ odwoławczy za spójną i logiczną. Sąd ocenę tą podziela.

Mając na uwadze całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym także zdjęcia załączone do odwołania) Kolegium uznało, że nie pozwala on na stwierdzenie, że wskutek zmian stanu wody na działce nr [...] doszło do szkody na działce nr [...] oraz, że istnieje związek przyczynowy między podwyższeniem terenu na działce nr [...] a wodą opadową znajdującą się między murkami na działce [...] a działką nr [...].

W ocenie sądu, stwierdzenie powyższe znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, który należy uznać za wystarczający dla rozstrzygnięcia. Podnoszony przez skarżącego zarzut nieprzeprowadzenia dodatkowej opinii biegłego na okoliczność powstania szkody na działce nr [...] jest, zdaniem sądu, całkowicie niezasadny, bowiem skarżący ani we wniosku, ani w żadnym piśmie kierowanym do organu w toku postępowania nie wskazał żadnej szkody, którą miałaby wyrządzić zmiana stanu wody na sąsiednim gruncie. Szkody takiej nie ustalił także organ I instancji dokonując kilkakrotnych wizji przedmiotowych działek.

Organy winny dopuszczać stosowny dowód z opinii biegłego wszędzie tam, gdzie zachodzi taka potrzeba, albowiem nie można stanu faktycznego ustalić na podstawie innych zebranych w sprawie materiałów dowodowych. W przypadku, gdy stan faktyczny da się ustalić bez biegłego, to dowód taki nie jest bezwzględnie wymagany.

Organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego, w ocenie danej osoby, oddziaływania na jej nieruchomości zmian stanu wody na działkach sąsiednich, ani też badania, czy i na ile prawdopodobne jest wystąpienie w przyszłości na działkach wnioskodawcy szkód oraz jakiego rodzaju będą to szkody. Organy powinny zatem zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości, a szkodą na innych gruntach istnieje związek przyczynowo-skutkowy.

W niniejszej sprawie na działce nr [...] szkoda nie wystąpiła, zaś fakt dłuższego utrzymywania się wody opadowej pomiędzy dwoma betonowymi murkami na granicy działek pozostaje bez związku przyczynowo-skutkowego ze zmianą stanu wód na działce nr [...].

Dodać także należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na wniosek skarżącego. O wszczęciu postępowania, zgodnie

z przepisami K.p.a., organ winien zawiadomić wszystkie strony, a więc także I. C. – żonę skarżącego. Należy zauważyć, że tylko I. C. przysługuje możliwość podnoszenia zarzutu nie brania bez własnej winy udziału w toczącym się postępowaniu.

Jeżeli chodzi o podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 78, art. 107 § 3, art. 136 K.p.a. sąd stwierdza, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Sąd nie stwierdził bowiem w powyższym zakresie takiego naruszenia przepisów procesowych związanych z prawidłowym ustaleniem i rozważeniem stanu sprawy, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia, a tym samym skarga nie mogła być uwzględniona.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.