Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2343/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 3 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Gl 15/13 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika w przedmiocie legalności robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2343 / 13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt II SAB/Gl 15/13) zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika do załatwienia wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. z dnia 21 września 2011 r. w przedmiocie legalności instalacji centralnego ogrzewania w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt organowi (pkt I wyroku), stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania od organu (pkt III wyroku).

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w R. (zwana dalej również Spółdzielnią) pismem z dnia 21 września 2011 r. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika o nielegalnym powstaniu instalacji centralnego ogrzewania w budynku przy ul. [...]. W dniu 25 października 2011 r. organ wezwał Spółdzielnię do złożenia pisemnych wyjaśnień na okoliczności: daty realizacji robót, zakresu samowoli, osoby sprawcy, stanu prawnego nieruchomości oraz osoby zarządzającej budynkiem. Nadto zobowiązał ją do przedłożenia dokumentów w postaci: odpisu z księgi wieczystej nieruchomości, protokołów z okresowej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych, projektów budowlanych przedmiotowych budynków, dokumentów potwierdzających prawo do lokalu osób w stosunku, do których Spółdzielnia wystosowała pisma, dokumentów potwierdzających możliwość zagrożenia życia. W dniu 17 listopada 2011 r. Spółdzielnia przedłożyła niezbędne dokumenty i poinformowała, że nie była zleceniodawcą robót budowlanych. Inwestorami byli użytkownicy poszczególnych lokali, w związku z tym nie jest możliwe podanie daty i zakresu samowolnie wykonanych robót oraz sprawców tej samowoli. W dniu 19 marca 2012 r. organ sporządził adnotację o wyodrębnieniu ze sprawy 117 oddzielnych postępowań. Przedmiot niniejszego postępowania stanowiła sprawa zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr [...], w budynku przy ul. [...] w R. ([...]).

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. powiadomił Spółdzielnię, że jej wniosek z dnia 21 września 2011 r. zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 30 września 2014 r. z uwagi na dużą ilością równocześnie prowadzonych postępowań, co stanowi konsekwencję rozszerzenia jego właściwości miejscowej.

Pismem z dnia 26 września 2012 r. Spółdzielnia zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. wniosła zażalenie na przewlekłość prowadzenia niniejszego postępowania, stwierdzając, że niezwykle odległy termin załatwienia sprawy tworzy jedynie pozór dostosowania postępowania do wymogów ustawowych, pozbawiając stronę prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

W odpowiedzi na zażalenie organ stwierdził, że wszczęcie postępowania dotyczy 118 odrębnych spraw, postępowanie jest prowadzone sukcesywnie, a do końca 2013 r. zaplanowano przeprowadzenie 36 kontroli. Nadto w 2012 r. przeprowadzono łącznie 468 kontroli i wszczęto 220 postępowań tylko w samych sprawach dotyczących samowoli budowlanych. Z uwagi na dużą ilość spraw i nieadekwatny skład osobowy organu, załatwienie przedmiotowej sprawy w krótszym czasie, doprowadziłoby do nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu innych spraw.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W jego ocenie, nie sposób przypisać organowi szczebla powiatowego przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe i konieczne do zakończenia postępowania działania, które z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą skutku jego zakończenia. Zdaniem organu II instancji postępowanie jest prowadzone sukcesywnie, a w sprawie zachodzi szczególna okoliczność związana z rozszerzeniem z dniem 1 stycznia 2012 r. właściwości miejscowej Powiatowego Inspektoratu Budowlanego dla miasta Rybnika.

Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania złożyła Spółdzielnia, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 3 K.p.a., art. 35 § 1 k.p.a. w związku z art. 12 i art. 35 § 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika do rozpoznania wniosku i rozstrzygnięcie sprawy w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem organowi, nadto o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie na rzecz Spółdzielni zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej, organ nie może usprawiedliwiać wydłużenia terminu załatwienia sprawy faktem rozszerzenia właściwości już po wszczęciu postępowania, gdyż brak rozwiązań organizacyjnych nie może pozbawiać strony prawa do szybkiego załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając okoliczności przytoczone w odpowiedzi na zażalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym miała i ma nadal miejsce przewlekłość postępowania. Strona skarżąca wyczerpała przy tym tok postępowania administracyjnego, wnosząc stosowne zażalenie do organu II instancji, co czyni tę skargę dopuszczalną.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazane w postanowieniu wydanym na skutek zażalenia strony okoliczności, że ze względu na dużą liczbę prowadzonych postępowań wniosek strony nie może zostać rozpoznany w ustawowym terminie lub przy uznaniu, iż sprawa należy do skomplikowanych w ciągu 2 miesięcy, lecz w terminie do 30 września 2014 r., tj. w terminie 36 miesięcy od daty złożenia, a 34 miesięcy od nadesłania przez Spółdzielnię odpowiedzi na wezwanie, nie tylko nie wskazuje na to, że zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu, ale wręcz jednoznacznie dowodzi naruszenia zasad rozpoznawania spraw administracyjnych. W żadnej, bowiem mierze trzyletniej zwłoki w rozpoznaniu wniosku nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Jak zaznaczył Sąd, zdaje sobie on sprawę z problemów organizacyjno- kadrowych, jakie mogą dotknąć organ administracji publicznej, jednakże tego typu przeszkody nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a.

Nadto Sąd podkreślił, że po złożeniu wniosku z dnia 21 września 2011 r. jedyną czynnością organu było wezwanie Spółdzielni do udzielenia odpowiedzi na postawione jej pytania. Przedłożone Sądowi akta nie świadczą o tym, by po udzieleniu odpowiedzi pismem z dnia 15 listopada 2011 r. organ podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Nadto postanowienie informujące o wyznaczeniu dodatkowego terminu do rozpoznania sprawy zostało wydane przez organ dopiero [...] sierpnia 2012 r., to jest po kolejnych 9 miesiącach, co świadczy o ewidentnym zlekceważeniu obowiązku ustanowionego w art. 36 § 1 K.p.a. Także w późniejszym czasie organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji tych ustaleń Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarga w części dotyczącej oceny prowadzonego przez organ postępowania jako prowadzonego przewlekle, musiała zostać uwzględniona. Uwzględniając skargę, Sąd zobowiązał organ do wydania aktu załatwiającego wniosek skarżącej z dnia 21 września 2011 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt organowi.

Nadto Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem od daty udzielenia przez skarżącą odpowiedzi na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku organ nie podjął żadnych merytorycznych czynności zmierzających do załatwienia sprawy.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniało rażące naruszenie prawa w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB dla miasta Rybnika, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.,

2. naruszenie prawa procesowego, a to art. 35 § 5 K.p.a. poprzez niezasadne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przyczyny niezależne od organu uniemożliwiającego rozpoznanie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, organ wniósł o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

W uzasadnieniu kasacji organ wskazał na rozszerzenie swojej właściwości miejscowej od stycznia 2012 r., wzrost ilości wpływu spraw przy jednoczesnym wzroście zatrudnienia o 2,5 etatu oraz niemożność wykorzystania dodatkowych środków z budżetu. Jak podkreślono, "nagły i bardzo spory wpływ dodatkowych sprawy w ilości około 120 stanowi okoliczność, której nie sposób pominąć, orzekając w kwestii przewlekłości postępowania". Nadto zaznaczono, iż charakter spraw toczących się przed organami nadzoru budowlanego, determinuje konieczność przeprowadzenia w ramach postępowania, co najmniej jednokrotnych oględzin bądź czynności kontrolnych celem zapoznania się z wykonanymi robotami budowlanymi i rozważania, czy zaistniała potrzeba zażądania oceny bądź ekspertyzy technicznej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Spółdzielnia wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismami z dnia 16 września 2013 r., 19 listopada 2013 r. i 14 stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na niemożność zwiększenia budżetu organu oraz na podejmowane w sprawie czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 35 § 5 w związku z art. 35 § 3 K.p.a. Z treści ww. przepisów wynika, iż do maksymalnego, miesięcznego terminu załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, a w sprawach szczególnie skomplikowanych dwumiesięcznego w postępowaniu przed organem I instancji, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie organu nie można jednak uznać, aby przyczyny, na które on wskazuje, a dotyczące w jego ocenie niewystarczającej obsady personalnej z uwzględnieniem ilości prowadzonych spraw, mogły zostać zakwalifikowane jako "przyczyn niezależne od organów". Przesłanka ta dotyczy, bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do organu i niezależnych od niego. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody, działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego (A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Wydanie 3, Warszawa 2010 r. str. 417- 418 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2001 r. sygn. akt SAB 1/01, LEX nr 54739 oraz z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1364/11, LEX nr 1149161). Stwierdzić trzeba, iż realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają organu tzw. trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych, przekonanie że powierzona organowi kompetencja "nie ma nic wspólnego z realizacją jego zadań ustawowych" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019).

Podzielając powyższe poglądy, stwierdzić należy, iż co do zasady problemy braków obsady urzędu stanowiącego aparat pomocniczy organu rozpatrującego daną sprawę, nie będą stanowić przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Są to, bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa.

Nie można również podzielić zarzutu wnoszącego kasację organu, dotyczącego naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. w zakresie kwalifikacji stwierdzonego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. Fakt wielomiesięcznych wyczekiwań organu pomiędzy podejmowanymi czynnościami procesowymi oraz wielokrotne naruszenie ustawowego terminu do załatwienia niniejszej sprawy, nawet przy przyjęciu najbardziej korzystnego dla organu terminu dwumiesięcznego, świadczy, iż stwierdzona przewlekłość nastąpiła w sposób rażący (oczywisty, wyraźny, rzucający się w oczy) naruszający normy ustawowe. Podkreślić w tym zakresie trzeba, iż jak wynika z akt sprawy, pomimo upływu kilkunastu miesięcy od dnia złożenie wniosku Spółdzielni wszczynającego niniejsze postępowanie do dnia orzekania przez Sąd pierwszej instancji, wniosek ten nie został rozpatrzony przez organ nadzoru budowlanego. Z tych też przyczyn przyjętą przez Sąd pierwszej instancji kwalifikację charakteru prawnego naruszenia prawa należało podzielić.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy.