Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1100/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 23 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1858/13 w sprawie ze skargi M. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1858/13 po rozpoznaniu skargi M. B. uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. B. raportem z dnia 14 maja 2013 r. zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o zaliczenie mu do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców J. i A. B. w okresie od dnia 8 października 2004 r. do dnia 15 lipca 2007 r.

[...] Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U Nr 152, poz. 1732 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r."), odmówił M. B. zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 8 października 2004 r. do dnia 15 lipca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że niewielki obszar gospodarstwa rolnego, pobieranie nauki, przygotowanie się do zajęć szkolnych wyklucza możliwość przyjęcia, że wnioskodawca wykonywał w gospodarstwie rolnym rodziców prace w wymiarze znaczącym dla funkcjonowania tego gospodarstwa. Oznacza to, że M. B. nie spełnił warunków, które umożliwiłyby uznanie go za "domownika" w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a zatem nie podstaw do zaliczenia mu wnioskowanego okresu do wysługi lat.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania M. B., rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że w latach 2004 – 2007 M. B. był uczniem [...] Liceum Ogólnokształcącego w P., do którego dojeżdżał z miejscowości K. (2 km). Uczestniczył w zajęciach szkolnych w godzinach od 8:00 do 14:00. Bezpośrednio po ukończeniu nauki w szkole średniej od dnia 28 czerwca 2007 r. do dnia 23 kwietnia 2008 r. oraz od dnia 26 października 2009 r. do dnia 24 listopada 2009 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako bezrobotny. Natomiast z dniem 24 kwietnia 2008 r. został zatrudniony w Powiatowym Zarządzie Dróg w P. Ze złożonych przez M. B. dokumentów wynika również, że jego rodzice pracowali zawodowo oraz że w latach 2004-2009 posiadali grunty rolne o powierzchni 5,65 ha położone w miejscowości K. Organ nie kwestionuje, że M. B. wykonywał w gospodarstwie rolnym rodziców pewne czynności, ale to nie wystarcza jeszcze, by uznać, iż wymieniony świadczył w tym gospodarstwie stałą pracę. Sama możliwość świadczenia stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie oznacza, że taka praca rzeczywiście była wykonywana. Zdaniem organu okres od dnia 28 czerwca 2007 r. do dnia 15 lipca 2007 r. nie może być zaliczony M. B. do wysługi lat, gdyż w tym okresie był on zarejestrowany jako bezrobotny. Zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), bezrobotnym była osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Nie można uznać, że o status bezrobotnego ubiegała się i taki status uzyskała osoba świadcząca w tym czasie stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Z tych względów niewiarygodne są zeznania świadków oraz złożone przez policjanta oświadczenia, że w powołanym okresie świadczył on stałą pracę w gospodarstwie rolnym rodziców. M. B. zarejestrowany został jako bezrobotny bezpośrednio po ukończeniu nauki w liceum. Z dniem 24 kwietnia 2008 r. podjął zatrudnienie. Powyższe świadczy, że wymieniony albo pracy w gospodarstwie rolnym w ogóle nie wykonywał albo udzielanej pomocy sam nie traktował jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Nie sposób bowiem przyjąć, że w okresie nauki strona miała pracować w gospodarstwie rolnym rodziców, a zaprzestała takiej pracy zaraz po ukończeniu szkoły. Zauważyć również należy, że we wnioskowanym okresie rodzice M. B. byli zatrudnieni w pełnym wymiarze poza gospodarstwem rolnym. Oznacza to, że wymiar obowiązków (nakładu pracy) związanych z prowadzeniem gospodarstwa był niewielki, bowiem rodzice M. B. mogli wykonywać w gospodarstwie określone czynności jedynie w momentach, w których nie pracowali zawodowo (popołudnia, soboty, niedziele i święta). Okoliczność ta wskazuje także, że w gospodarstwie nie było tyle pracy, by niezbędne było jeszcze świadczenie stałej pracy przez ich syna. Przyjęcie odmiennej tezy prowadziłoby do uznania, że M. B., wówczas młodociany, nie tylko świadczył pracę w gospodarstwie rolnym rodziców ale wręcz samodzielnie to gospodarstwo prowadził. Zdaniem Komendanta Głównego Policji M. B. nie mógł zatem wykonywać pracy w gospodarstwie rolnym rodziców stosownie do potrzeb tego gospodarstwa i w czasie rzeczywiście istotnym dla prowadzenia gospodarstwa. Przyjęcie, że dorywczo wykonywane przez stronę w czasie wolnym od zajęć szkolnych czynności były niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego, jest niezgodne z celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 – dalej jako "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r."). O pracy w gospodarstwie rolnym można mówić tylko wtedy, gdy stanowiła ona główny cel i zajęcie pracującej osoby. Zaliczaniu do stażu pracowniczego nie mogą podlegać okresy, w których można mówić jedynie o incydentalnych, drobnych świadczeniach domownika na rzecz rolnika, czyli pomocy, jaką w warunkach wiejskich zwyczajowo udziela się w ramach pomocy rodzinnej osobom prowadzącym gospodarstwo rolne. Dodatkowo zauważyć trzeba, że treść oświadczeń policjanta jest modyfikowana w zależności od tego, w jakim celu oświadczenia są składane. W życiorysie stanowiącym istotny element dokumentacji związanej z podjęciem służby w Policji oraz w kwestionariuszu osobowym M. B. w ogóle nie wskazał, by wcześniej wykonywał prace w gospodarstwie rolnym rodziców.

Na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji M. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz rozkazu personalnego organu I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 - dalej jako "ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r.") oraz naruszenie art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego, zaliczeniu podlegają także okresy pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Pojęcie domownika zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż we wnioskowanym okresie M. B. miał ukończone 16 lat i pobierał naukę Liceum Ogólnokształcącym w P. Nie można jednak zgodzić się z organem, że łączenie przez skarżącego obowiązków ucznia z pracą w gospodarstwie rolnym rodziców - z uwagi na obowiązki szkolne - wykluczało możliwość wykonywania pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie.

WSA w Warszawie zwrócił też uwagę, że pojęcie "wykonywanie pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie było wyjaśniane przez Sąd Najwyższy. Sąd ten między innymi w wyroku z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II UK 42/2006 wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym", jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił też, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych przez prowadzącego gospodarstwo. Zatem dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą pracę wystarczające jest wykonywanie wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją, w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami prac oraz używaniem sprzętu ułatwiającego te prace. Zgodnie z ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r., charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności. Dlatego też nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik oraz może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Powyższe potwierdza fakt odrębnego zdefiniowania w art. 6 pkt 1 i 2 pojęcia "rolnika" i pojęcia "domownika". Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjąć, że jeśli domownik pobiera naukę w szkole i jednocześnie realnie pomaga rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, to praca takiej osoby w gospodarstwie nie ma charakteru stałego.

Z powyższych względów, zdaniem WSA w Warszawie, stwierdzić należy, że M. B. spełnia przesłanki do uznania go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. W konsekwencji, uwzględniając tylko tę przesłankę, wnioskowany przez niego okres pracy w indywidualnym gospodarstwie od dnia 8 października 2004 r. do dnia 27 czerwca 2007 r., winien być mu zaliczony do stażu służby (wysługi lat)

Odnosząc się zaś do okresu od dnia 28 czerwca 2007 r. do 15 lipca 2007 r., kiedy to skarżący był zarejestrowany w urzędzie pracy jako bezrobotny, Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, za bezrobotnego uważa się osobę, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy oraz która spełnia ściśle określone przesłanki. Analiza powyższego przepisu w zestawieniu definicją domownika świadczy o tym, że mimo zarejestrowania się w urzędzie pracy skarżący nadal nie był zatrudniony i nie wykonywał innej pracy zarobkowej. Ponadto status domownika nie oznacza, iż skarżący nie był zdolny i gotowy w każdym czasie do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie. Posiadając status bezrobotnego, można być równocześnie domownikiem w gospodarstwie rolnym, o czym przesądził sam ustawodawca i co wynika brzmienia lit. e) powyższego przepisu.

Sąd I instancji podkreślił również, że organ podejmując decyzję administracyjną w omawianych sprawach jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasad przewidzianych w art. 7, art. 75, art. 9, art. 77 § 1 , art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem z akt sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego nie wynika, aby Komendant Główny Policji dopełnił powyższych powinności i zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne oraz dokonał obiektywnej i wnikliwej ich oceny pod kątem pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. W zaskarżonym rozkazie personalnym nie dokonano żadnej syntezy form i zakresu prac wykonywanych przez M. B. w gospodarstwie rolnym jego rodziców, z uwzględnieniem charakteru, struktury i wielkości gospodarstwa oraz podziału pracy pomiędzy poszczególnymi osobami zamieszkałymi na terenie gospodarstwa. Zatem gołosłowne są twierdzenia organu o niewielkim nakładzie pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. Ponadto – wbrew tezie organu – nie można wykluczyć, że skoro rodzice M. B. byli zatrudnieni, to na skarżącym w znacznej części opierało się prowadzenie gospodarstwa. Potwierdzać to może fakt, iż po zaprzestaniu przez skarżącego pracy w gospodarstwie, jego rodzice zlikwidowali hodowlę bydła i trzody. Organ w tym zakresie nie poczynił jednak żadnych ustaleń. Nie zbadał czasu dojazdu skarżącego do i ze szkoły, a ma to niebagatelne znaczenie w sprawie, bowiem taka symulacja dałaby odpowiedź na pytanie, jaki był mniej więcej, w cyklu dziennym, czas pracy skarżącego w gospodarstwie. Ponadto organ w ogóle nie dokonał analizy zeznań świadków potwierdzających oświadczenia skarżącego, poprzestając jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż są one niewiarygodne. Nie dokonał jednak analizy oraz nie uzasadnił, dlaczego jednym dowodom dał wiarę, innym zaś nie. Naruszenie przez organ przepisów procesowych, w tym art. 107 § 3 k.p.a., jest zatem oczywiste.

Nie do przyjęcia jest również stanowisko organu, że skoro skarżący nie zgłosił faktu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, kiedy powoływano go do służby w Policji, to tym samym jest to dowód świadczący przeciwko niemu. Takie oświadczenie nie jest przecież wymagane w trakcie ubiegania się o przyjęcie do służby.

Z tych względów, zdaniem WSA w Warszawie, uznać należy, że oba rozkazy zostały wydane z naruszeniem art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., jak również z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów art. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadniało konieczność uchylenia rozkazów personalnych organów Policji obu instancji.

W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1858/13 w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Komendant Główny Policji zaskarżonemu wyrokowi zarzucił błędną wykładnię prawa materialnego, tj. § 4 ust.1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy., art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.) i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez przyjęcie, że osoba która stale pobierała naukę w szkole ponadpodstawowej mogła stale pracować w gospodarstwie rolnym. Ponadto organ skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarga złożona w niniejszej sprawie powinna być oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono rozważania Sądu I instancji a następnie podkreślono, że Komendant Główny Policji dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ ustalił stan faktyczny w sposób kompletny i wyczerpujący oraz zawarł swoją ocenę materiału dowodowego, która to ocena była swobodna ale nie dowolna. W sytuacji kiedy skarżący uczęszczał do szkoły ponadpodstawowej, w tym samym czasie nie mógł on stale pracować w gospodarstwie rolnym. W tym zakresie nie ma potrzeby popierania twierdzeń dowodami. Tym samym WSA w Warszawie, uchylając zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny organu I instancji dopuścił się naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego oraz naruszył przepisy procesowe, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga w niniejszej sprawie powinna być oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Zaskarżony wyrok, którym WSA w Warszawie uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji, odpowiada prawu, mimo iż nie wszystkie wyrażone przez Sąd poglądy zasługują na aprobatę.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że uposażenie zasadnicze policjanta zależy między innymi od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji). Do wysługi tej zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W omawianym zakresie uwzględnia się również wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego. Takie odrębne przepisy zawiera między innymi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Przytoczone unormowania pragmatyki służbowej policjantów ustanawiają zasadę, że przy ustalaniu stażu mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość zaliczenia do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Takie uprawnienie może być jednak zrealizowane tylko według określonych w ustawie reguł, a przepisy tej ustawy jako regulacje wyjątkowe muszą być interpretowane i stosowane ściśle.

Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu pracownikowi wlicza się także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym następuje na wniosek zainteresowanego, a zatem to on decyduje, czy i kiedy złoży w tym zakresie stosowny wniosek. Ujawnienie przez pracownika (funkcjonariusza) pracy w gospodarstwie rolnym dopiero po kilku latach od podjęcia pracy (służby) może utrudniać należyte udokumentowanie charakteru czynności wykonywanych w gospodarstwie rolnym, ale nie dyskwalifikuje jeszcze zasadności zgłoszonego przez policjanta roszczenia. W omawianej kategorii spraw istotne jest to, czy funkcjonariusz wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym oraz czy świadczenie takiej pracy wykazał w prawem przewidziany sposób. Natomiast przyczyny nieujawnienia pracy w gospodarstwie w dniu podejmowania służby w Policji nie mogą mieć w takich sprawach prawnego znaczenia.

Przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. przewidując zaliczanie do pracowniczego stażu okresów pracy w gospodarstwie rolnym, odwołuje się do pojęcia domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Do dnia 31 grudnia 1990 r. pojęcie domownika definiował art. 2 pkt 2 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Natomiast od dnia 1 stycznia 1991 r. definicję domownika zawiera art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. M. B. ubiegał się o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy, którą miał świadczyć w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 8 października 2004 r. do dnia 15 lipca 2007 r. Oczywistym zatem jest, że w niniejszej sprawie nie mogła mieć i nie miała zastosowania ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. WSA w Warszawie nie dokonywał wykładni art. 2 pkt 2 tej ustawy i nie mógł złamać tego przepisu w sposób sugerowany w skardze kasacyjnej. Tym samym zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin jest całkowicie chybiony.

W okresie, w którym M. B. miał jako domownik rolnika wykonywać stałą pracę w gospodarstwie rolnym obowiązywała już ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ustawa ta pojęcie "domownika" definiowała w art. 6 pkt 2, stanowiąc, że ilekroć jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do sposobu interpretacji zawartego w powyższym przepisie określenia "stała praca". W orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się, że wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza jeszcze innych form aktywności domownika. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nie przewidują wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne zajęcie domownika. Należy zatem podzielić pogląd Sądu I instancji, że samo kształcenie się w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie eliminuje możliwości zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym jako pracy stałej. O świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym z pewnością nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca położenia gospodarstwa, co może wiązać się z dość późnymi powrotami do domu albo koniecznością zamieszkania w internacie, akademiku itp. Zatem samo łączenie nauki w szkole ponadpodstawowej z pracą w gospodarstwie rolnym nie stanowi przeszkody do zaliczenia okresu pracy wykonywanej w gospodarstwie do pracowniczego stażu, o ile zostanie wykazane, że stała praca rzeczywiście w gospodarstwie rolnym była wykonywana. Takie stanowisko od dawna prezentowane jest w orzecznictwie oraz w piśmiennictwie prawniczym (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz-Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14).

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie trafnie ponadto wskazał, że pracy domownika nie można przyrównywać do pracy samego rolnika. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz pracuje na rzecz rolnika, wykonując wskazane przez niego czynności niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że charakter pomocy świadczonej rolnikowi należy ustalać indywidualnie, a tym samym na tle okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygać, czy pomoc taką można zakwalifikować jako "stałą pracę" w celu uzyskania określonych uprawnień pracowniczych.

Dla oceny czy praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały nie wystarczy jednak tylko ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała czy mogła wykonywać jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne związane z produkcją rolną. W omawianym zakresie chodzi wyłącznie o stałą pracę a nie o jakąkolwiek pomoc świadczoną na rzecz rolnika. O możliwości zakwalifikowania pomocy jako stałej pracy i o obowiązku zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy) decydować musi również zakres pomocy świadczonej przez domownika. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika, by nawet drobne prace wykonywane przez domownika w gospodarstwie rolnym bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 lex 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 lex 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 lex 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 5/13 lex 1317090). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Gdyby taki był cel przedmiotowych regulacji, to określone profity pracownicze ustawodawca połączyłby nie ze stałą pracą w gospodarstwie lecz z samym zamieszkiwaniem na terenie gospodarstwa rolnego. Zakres pomocy świadczonej na rzecz rolnika nie może być zatem obojętny dla oceny, czy pomoc może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobne czynności, nawet systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie, nie stanowią stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była świadczona w rozmiarach rzeczywiście istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa. Zatem do stażu pracowniczego nie można zaliczyć każdej pomocy świadczonej na rzecz rolnika. W tym zakresie należy uwzględnić tylko stałą pracę, czyli pracę wykonywaną w rozmiarze istotnym dla działalności rolniczej prowadzonej w danym gospodarstwie.

Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w jakikolwiek sposób w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegać mają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. W art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. ustawodawca położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – bezwzględnie ma mieć charakter stałej pracy. Dlatego też nie każda pomoc udzielana rolnikowi lecz wyłącznie stała praca podlega zaliczeniu do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe.

Organ rozstrzygając, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym, powinien zatem przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie oraz ustalić, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób faktycznie świadczyło w nim pomoc na rzecz rolnika oraz jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał wnioskodawca. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń możliwa jest ocena czy pomoc domownika świadczona była w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak to, czy była ona wykonywana w takim rozmiarze przez cały rok czy tylko w pewnych okresach, a także czy z uwagi na profil gospodarstwa, stopień zmechanizowania gospodarstwa i liczbę członków rodziny rolnika rzeczywiście w całym wnioskowanym okresie zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez wnioskodawcę charakterze i rozmiarze. Ponadto jeżeli praca miała być wykonywana w gospodarstwie nastawionym głównie na hodowlę, to niezbędne jest także ustalenie, jakie konkretnie zabudowania znajdowały się w analizowanym okresie na terenie gospodarstwa rolnego. Tylko takie dane pozwolą bowiem zweryfikować podawane przez wnioskodawcę dane co do ilości i rodzaju hodowanych tam zwierząt. W przypadku osoby, która miała stale pracować w gospodarstwie rolnym i jednocześnie w tym samym okresie pobierać naukę w szkole znajdującej się w innej miejscowości niż miejsce położenia gospodarstwa rolnego, na ogół celowym także jest ustalenie, ile faktycznie czasu uczeń musiał poświęcić na dojazd do szkoły i ze szkoły. Oczywistym bowiem jest, że niejednokrotnie z uwagi na rzadkie połączenia komunikacyjne czas dojazdu do innej miejscowości był znacznie dłuższy niż sama podróż publicznymi środkami transportu. Takie ustalenia mogą być również pomocne przy ocenie charakteru pracy, którą uczeń mógł wykonywać w gospodarstwie rolnym po powrocie ze szkoły. Jednakże w niniejszej sprawie ustalenia co do samego czasu przejazdu do szkoły – wbrew sugestiom Sądu I instancji – nie wydają się mimo wszystko konieczne, gdyż z akt sprawy wynika, że gospodarstwo rolne rodziców skarżącego znajdowało się w odległości zaledwie 2 km od szkoły.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można ponadto zgodzić się z stanowiskiem WSA w Warszawie, że M. B. spełniał przesłanki do uznania go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., oraz że wnioskowany okres powinien być mu w całości zaliczony do wysługi lat dla celów uposażeniowych. Takie stwierdzenia Sądu I instancji są zbyt kategoryczne i co najmniej przedwczesne. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy (w tym lakoniczne i o identycznej treści zeznania świadków) nie dają żadnej pewności, że wnioskodawca w okresie swej nauki w szkole ponadpodstawowej rzeczywiście świadczył na rzecz swoich rodziców taką pomoc, którą bezwzględnie należy zakwalifikować jako "stałą pracę" w indywidualnym gospodarstwie rolnym. W sprawie niezbędne są zatem dodatkowe ustalenia, gdyż tylko one pozwolą na jednoznaczne potwierdzenie lub na wykluczenie możliwości wykonywania przez M. B. stałej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Dlatego też uchylenie przez WSA w Warszawie kontrolowanych przezeń rozkazów personalnych Komendanta Głównego Policji oraz organu I instancji w ostatecznym rozrachunku było uzasadnione. Dopiero po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy możliwa będzie ocena, w jaki sposób określone przepisy prawa materialnego powinny mieć w sprawie zastosowanie.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym można potwierdzić albo stosownym zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Zatem zasadnicze ustalenia bezwzględnie muszą być udokumentowane we wskazany sposób. Zeznania świadków mogą mieć taką samą wartość dowodową jak zaświadczenie właściwego urzędu gminy. Ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta następuje w ramach postępowania administracyjnego, które musi być prowadzone z zachowanie ogólnych standardów procedury administracyjnej, z wyjątkiem kwestii odmiennie uregulowanych w przepisach szczególnych. Organ prowadząc takie postępowanie, powinien więc rozważyć potrzebę samodzielnego, dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych osób, a nie z góry dyskwalifikować wartość dowodową przedstawionych zeznań świadków. Niedopuszczalna jest natomiast dość powszechna praktyka organów Policji polegająca na żądaniu od świadków i wnioskodawców jedynie dodatkowych informacji i pisemnych odpowiedzi na zadane pytania. Pisemne wyjaśnienia takich osób nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianej kategorii spraw. Zauważyć również należy, że przesłuchani świadkowie powinni relacjonować znane im osobiście fakty a nie dokonywać ich kwalifikacji. Ocena czy pomoc świadczona rolnikowi przez wnioskodawcę miała charakter stałej pracy w gospodarstwie rolnym należy do organu prowadzącego postępowanie a nie do osób przesłuchiwanych w charakterze świadków.

Z powyższych względów uznać należy, że dokonana przez WSA w Warszawie wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego co do zasady była prawidłowa. Z przyczyn procesowych zasadne też okazało się uchylenie przez Sąd I instancji kontrolowanych rozkazów personalnych organów Policji. Dlatego też zarzuty błędnej wykładni § 4 ust.1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie mogły odnieść zamierzonego przez organ skutku.

W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.