Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 189/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: par. 46 ust. 1, par. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 17 lutego 2014 r. A. B., powołując się na art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. póz. 267 ze zm.) /dalej w skrócie K.p.a./ zwróciła się do Starosty [...] o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 2 lipca 2007 r. (znak: [...]), zmienionej decyzją z dnia 18 lutego 2010 r. (ten sam znak), zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] i naliczającej z tego tytułu opłatę, jak również decyzji z dnia 5 czerwca 2009 r. (znak: [...]) zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] i [...] oraz naliczającej z tego tytułu opłatę. Wnioskodawczyni wskazywała, że decyzje te stały się bezprzedmiotowe wskutek zmiany stanu faktycznego, a stwierdzenie ich wygaśnięcia leży w interesie strony.

W uzasadnieniu strona wyjaśniała, że decyzją Starosty [...] z dnia 18 marca 2011 r. (znak: [...]) dokonana została zmiana konturu klasyfikacyjnego B i Rllla na ŁIV i Bi, a co za tym idzie zmiana użytku rolnego na działkach [...] i [...] odpowiednio na "grunty rolne zabudowane" B-ŁIV, "inne tereny zabudowane" Bi oraz "łąki trwałe" ŁIV. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że po przeprowadzeniu postępowania uprawnieni klasyfikatorzy stwierdzili, że "stan ujawniony w operacie ewidencyjnym nie odpowiada stanowi faktycznemu na gruncie" i określili rzeczywistą klasyfikację użytków rolnych. Stan na gruncie nie uległ zmianie po wydaniu przedmiotowych decyzji, wskutek działalności prowadzonej na tym terenie przez stronę, ale stan określony w decyzji organu zmieniającej klasyfikacje gruntów, istniał w momencie ich wydawania, a jedynie został stwierdzony w tej decyzji. W ocenie wnioskodawczyni oznacza to, że zmienił się stan faktyczny, co spowodowało, że przestały istnieć podstawy do uiszczania ustalonej decyzjami opłaty, skoro po przeprowadzeniu stosownego postępowania gruntom objętym przedmiotowymi decyzjami przyznano inną klasyfikację, zgodnie z którą tereny te nie podlegają wyłączeniu z produkcji rolnej, a co za tym idzie nie nalicza się z tego tytułu opłat.

Decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r. (znak: [...]) Starosta [...], po rozpatrzeniu opisanego wyżej wniosku A. B. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 2 lipca 2007 r. (znak: [...]) zmienionej decyzją z dnia 18 lutego 2010 r. (znak ten sam) zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów stanowiących część działki ewid. nr [...] oraz decyzji z dnia 5 czerwca 2009 r. (znak: [...]) zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów stanowiących część działki ewid. nr [...] i [...] w miejscowości N..

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że stan faktyczny i prawny nieruchomości w dacie wydania decyzji był jasno określony i zgodny z przyjętym wówczas rozstrzygnięciem. Użytki rolne mieściły się w kryteriach wskazanych w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś zmiana ich klasy nastąpiła dopiero w 2011 r., a więc cztery lata po uzyskaniu stosownej decyzji. W związku z wyłączeniem gruntu klasy R III pod cele niezwiązane z mieszkalnictwem jednorodzinnym zgodnie z art. 12 zostały naliczone opłaty roczne.

Jak wyjaśnił organ, instytucja ponoszenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej przewidziana została przez ustawodawcę jako rekompensata za niemożność korzystania tychże gruntów w produkcji rolniczej. Tak więc skoro decyzje o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej wydawane były w odniesieniu do gruntów o określonej klasie bonitacyjnej, to zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntu, dokonana już po wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej i po pogorszeniu jego stanu nie spowodowała tego, iż z tego względu w odniesieniu do przedmiotowego obszaru nastąpiło wyłączenie stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie organu, skoro wnioskodawczyni nabyła prawo do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i grunty zostały faktycznie wyłączone z tej produkcji, to ustaloną należność oraz opłaty roczne należy uiszczać przez okres ustalony w decyzji. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Organ zwrócił również uwagę, że w momencie otrzymania decyzji wnioskodawczyni nie kwestionowała jej zapisów, natomiast organ skorygował błędne wyliczenia stanowiące podstawę do naliczenia opłat w roku 2007 zmieniając decyzję z dnia 2 lipca 2007 r. (znak [...]), decyzją z dnia 18 lutego 2010 r. Jak podnosi organ, wnioskodawczyni nie kwestionowała również zapisów ewidencji gruntów w zakresie klas bonitacyjnych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. B. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego J. S.. Zarzucono organowi pierwszej instancji niezastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie wygaśnięcia w całości decyzji Starosty [...] z dnia 2 lipca 2007 r. zmienionej decyzją 18 lutego 2010 r. oraz decyzji z dnia 5 czerwca 2009 r.

W uzasadnieniu strona odwołująca wskazała, że wbrew twierdzeniom Starosty nie nastąpiło pogorszenie stanu gruntu, a jedynie stwierdzenie w toku postępowania rzeczywistej klasy gruntu. Żadne bowiem działania strony nie spowodowały obniżenia klasy bonitacyjnej. Pełnomocnik odwołującej podniósł również, że strona nie ubiega się o zwrot uiszczonej opłaty, ale o stwierdzenie wygaśnięcia obowiązku jej dalszego uiszczania, wobec zmienionego stanu faktycznego. W ocenie strony, stan faktyczny w sprawie uległ zmianie, co spowodowało, że przestały istnieć przesłanki do uiszczania ustalonej decyzjami opłaty, skoro po przeprowadzeniu stosownego postępowania gruntom objętym przedmiotowymi decyzjami przyznano inną klasyfikację, zgodnie z którą tereny te nie podlegają wyłączeniu z produkcji rolnej, a co za tym idzie nie nalicza się z tego tytułu opłat.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r., [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 k.p.a., art. 1 ust. 1, art. 17, art. 18 ust. 1, art. 19 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, póz. 856 ze zm.), art. 11, art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło treść art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i podniosło, że cytowany przepis w istocie ustanawia dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 662). Przy czym okoliczności powodujące bezprzedmiotowość decyzji mogą mieć charakter przedmiotowy i podmiotowy (B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 2000, s. 309). Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje śmierć podmiotu uprawnionego, zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego lub likwidacja uprawnionej jednostki organizacyjnej. Bezprzedmiotowość przedmiotowa oznacza, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Ta postać bezprzedmiotowości może zaistnieć np. w razie zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji uprawnionego z realizacji uprawnienia. Z kolei bezprzedmiotowość może być spowodowana także zmianą stanu prawnego, dotyczy to jednak tylko takich przypadków, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt l SA 660/98). Jeżeli przepis szczególny nie wskazuje możliwości wygaśnięcia decyzji, wówczas oprócz bezprzedmiotowości decyzji należy wykazać istnienie "interesu społecznego" lub "interesu strony", które to wymuszają (uzasadniają) podjęcie takiego rozstrzygnięcia.

Komentowany przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. z natury rzeczy dotyczy takich decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych ich wykonanie stało się bezprzedmiotowe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe.

Decyzja administracyjna wiąże bowiem rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1437/10).

Mając powyższe na uwadze należy zważyć, że zgłoszone w stanie faktycznym sprawy żądanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczyło dwóch ostatecznych decyzji Starosty [...] zezwalających odwołującej na wyłączenie z produkcji rolnej wskazanych w tych decyzjach gruntów oznaczonych w klasyfikacji gleboznawczej jako Rllla oraz B-Rllla. Nie ulega przy tym wątpliwości, że materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Przywołana ustawa w art. 11 ust. 1 stanowi, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas l, II, III, Ula, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Dalej, w art. 11 ust. la (obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r.) ustawa stanowi, że w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas l, II, III, IIIa, lllb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustala natomiast obowiązek ponoszenia stosownych należności oraz opłat rocznych i stanowi, że obowiązek ten powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Dla porządku należy również wskazać, że pod pojęciem "wyłączenia gruntów z produkcji" - zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 11 ustawy - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.

Bezspornym jest, że w stanie faktycznym sprawy ostateczne decyzje Starosty [...] z dnia 2 lipca 2007 r. (znak: [...]) oraz z dnia 5 czerwca 2009 r. (znak: [...]) zostały wydane w wyniku rozpatrzenia wniosków odwołującej A. B.. We wnioskach tych wskazywała, że ubiega się o wydanie decyzji w związku ze zmianą przeznaczenia gruntu wynikającą z przewidywanej zabudowy gruntów, przy czym w pierwszym przypadku miał to być budynek rekreacyjny wraz z garażem, zaś w drugim przypadku budynek rekreacji indywidualnej wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną.

Z kolei podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji zezwalających na wyłączenie gruntów w produkcji rolnej wnioskodawczyni upatruje w wydanej następczo przez Starostę [...] decyzji z dnia 18 marca 2011 r. (znak: [...]), którą organ orzekł o zmianie konturu klasyfikacyjnego gruntów, których dotyczyły wydane w latach 2007 i 2009 zezwolenia. Powołana decyzja zmieniająca gleboznawczą klasyfikację gruntów została wydana w oparciu o przepisy zawarte w art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, póz. 1287 ze zm.), jak też m.in. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, póz. 97 ze zm.). Zgodnie z § 9 wymienionego rozporządzenia prawomocne orzeczenie administracyjne w przedmiocie klasyfikacji gruntu stanowi podstawę do zarejestrowania wyników klasyfikacji w ewidencji gruntów i budynków. Dane z ewidencji gruntów są wiążące, co do rolniczego charakteru określonych gruntów, jak i co do bonitacyjnej klasy gleby, ustalonej według kryteriów przewidzianych w załączniku do rozporządzenia.

W Kolegium w przedmiotowej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji, że zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów dokonana już po ich wyłączeniu z produkcji rolniczej, którą stwierdzono ich rolniczą nieprzydatność i wyjęto z katalogu gruntów objętych ochroną, nie może prowadzić do anulowania opłat z tytułu wyłączenia w drodze uwzględnienia żądania stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej obowiązek ponoszenia takich opłat.

Wydana przez Starostę [...] decyzja z dnia 18 marca 2011 r. zmieniająca klasyfikację gleboznawczą gruntów w opinii organu odwoławczego nie spowodowała zmiany sytuacji faktycznej i prawnej skutkującej bezprzedmiotowością - w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. - wcześniejszych decyzji Starosty, którymi zezwolono na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów objętych zmienioną klasyfikacją. Zauważyć należy, że ustawodawca w art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nałożył na właścicieli gruntów i budynków, a także na osoby fizyczne i prawne władające gruntami państwowymi i samorządowymi obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek zgłoszenia dotyczy m. in. zmiany klas gleboznawczych użytków gruntowych (art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

Wobec powyższego skoro w dacie wydawania decyzji wyłączających z produkcji rolniczej użytki rolne grunty objęte tymi decyzjami mieściły się w kategoriach wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zmiana ich klasy spowodowana została w następstwie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, to brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że taka zmiana mogła spowodować bezprzedmiotowość opisanych decyzji. Zdaniem organu odwoławczego grunt wyłączony z produkcji rolniczej nie przestaje być gruntem rolnym, a na czas wyłączenia jest jedynie użytkowany nierolniczo.

Tym samym należało uznać, że oparta na przepisie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. kwestionowana odwołaniem decyzja Starosty [...] jest prawidłowa

Powyższą decyzję zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. B., zarzucając jej

Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 11 i 80 k.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] oraz przez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, szczątkowe uzasadnienie decyzji oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy.

Naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów mające wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 12.1 i n. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędną wykładnie normy prawnej zawartej w tym przepisie, jak i nie uwzględnienie przy wydawaniu decyzji ratio-legis wskazanej ustawy.

Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nie zastosowanie 162 § 1 pkt. 1 k.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydawaniu decyzji pominęło jeden z najważniejszych aspektów niniejszej sprawy. Kluczowym zagadnieniem dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia jest przeprowadzenie analizy przepisu art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego.

W sprawach, w których ustawodawca nakłada na obywatela obowiązki, a tym bardziej w których, mocą przepisów ustawy, obywatel zobowiązany jest uiszczać opłaty pieniężne, niezbędnym jest nie tylko dokonanie wykładni normy prawnej zawartej w danym przepisie, lecz również rozszerzenie analizy o uwzględnienie ratio - legis wskazanego przepisu.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, zarówno starosta, jak i organ odwoławczy nie uwzględnił ratio legis, którym kierował się ustawodawca, wprowadzając do polskiego porządku prawnego art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten wskazuje na konieczność uiszczania opłaty rocznej, w sytuacji kiedy starosta wyłączył dany grunt z produkcji rolnej. Ratio legis wprowadzenia wskazanego przepisu było zapewnienie rekompensaty, którą otrzymują organy władzy publicznej za niemożność prowadzenia produkcji rolnej na obszarze, który na wniosek uprawnionego został z produkcji rolnej wyłączony.

Nie jest więc prawidłowym stanowisko, które w przedmiotowej sprawie zajął Starosta i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nakazując uiszczanie rocznej opłaty za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu po dacie 18 marca 2011 r. Data ta jest datą wydania decyzji o zmianie konturu klasyfikacyjnego B i Rllla oraz utworzenia konturu klasyfikacyjnego ŁIV Bi dla przedmiotowych działek w obrębie Niedzica.

Jest to więc data, w której organ władzy publicznej, mocą decyzji administracyjnej zrezygnował z prowadzenia produkcji rolnej na obszarze, którego właścicielką jest Skarżąca. Skoro więc produkcja rolna na tym obszarze, w drodze decyzji administracyjnej uprawnionego organu, została wyłączona, to nieuprawnione i sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa jest nakładanie na Skarżącą obowiązku uiszczania opłaty, mającej być rekompensatą dla Państwa za niemożność prowadzenia produkcji rolnej na tym terenie po tej dacie.

Powyższe jest wynikiem wskazanej już analizy ratio legis wprowadzenia art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i wyrażonej expressis verbis w art. 7 k.p.a. konieczności wzięcia pod uwagę słusznego interesu obywatela. Istotny w przedmiotowej sprawie jest przede wszystkim fakt, że wbrew twierdzeniom Starosty, nie nastąpiło pogorszenie stanu gruntu, a jedynie stwierdzenie w toku postępowania rzeczywistej klasy gruntu. Żadne bowiem działania strony nie spowodowały obniżenia klasy bonitacyjnej. Z gruntu odmienna byłaby sytuacja, w której już po wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, doszłoby do zmian na tymże gruncie, pogarszających jego stan. Przy czym zmiany te spowodowane byłby działalnością podmiotu, który takie wyłączenie uzyskał. W takiej bowiem sytuacji zmiana klasyfikacji gruntów byłaby wynikiem działalności prowadzonej na tych gruntach, dla potrzeb której to właśnie uzyskano wyłączenie z produkcji rolnej. Taka sytuacja z cała pewnością nie mogłaby prowadzić do zmian dotyczących opłat za wyłączenie z produkcji rolnej.

Jak już wskazano wyżej, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a organy zarówno l jak i II instancji nie wzięły tego faktu pod uwagę.

W tym stanie rzeczy należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzeczeniem z dnia 02.08.2011 r., w którym stwierdza iż "Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego ". Jak również ze stanowiskiem doktryny reprezentowanym przez Tadeusza Wosia (Stwierdzenie wygaśnięcia (...) PiP 1992, z. 7, s. 51-56), który jasno stwierdza, iż Jako podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wymienia się także zmiany w zakresie stanu faktycznego, stanowiącego przesłankę wydania decyzji." W niniejszej sprawie stan faktyczny uległ zmianie, co spowodowało, że przestały istnieć przesłanki do uiszczania ustalonej decyzjami opłaty, skoro po przeprowadzeniu stosownego postępowania gruntom objętym przedmiotowymi decyzjami przyznano inną klasyfikację, zgodnie z którą tereny te nie podlegają wyłączeniu z produkcji rolnej, a co za tym idzie się nie nalicza się z tego tytułu opłat, a jednocześnie ta zmiana nie miała żadnego związku z działalnością strony, będącej właścicielem przedmiotowych gruntów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja odmawiająca wygaszenia - w trybie art. 162 § 1 pkt. 1 Kpa - decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntów rolnych.

Materialnoprawną podstawą decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolnej są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 poz.1205 ze zm.) - dalej zwaną ustawą.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas l, II, III, IIla, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przy czym ustawa przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy). Ilekroć w ustawie jest mowa o gruntach bez bliższego określenia - rozumie się przez to grunty rolne i leśne (art. 4 pkt 1 ustawy).

Z powyższego wynika jednoznacznie, że wyłączeniu z produkcji rolniczej podlegać mogą grunty rolne, którymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, są następujące grunty:

określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne;

2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa;

3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu;

4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych;

5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi;

rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych;

7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi;

zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa;

torfowisk i oczek wodnych;

pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Jeżeli zaś wyłączeniu z produkcji rolniczej mają podlegać grunty rolne stanowiące użytki rolne, to w myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy, wyłączenie może dotyczyć wyłącznie gruntów rolnych określonych jako użytki rolne w ewidencji gruntów. Wynika to wprost z powołanego przepisu, w którym stwierdza się, że gruntami rolnymi są te grunty, które jako użytki rolne określone są w ewidencji gruntów. Zatem to zapisy zawarte w ewidencji gruntów stanowią podstawę do ustalenia rodzajów użytków rolnych na potrzeby postępowania w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Regulacja dotycząca ewidencji gruntów i budynków zawarta została w ustawie z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 roku, nr 193, póz. 1287 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja ta odnośnie gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje, o których mowa powyżej, zawarte są - zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne - w operacie ewidencyjnym.

Zgodnie natomiast z § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.z 2001 nr 38 póz. 454 ze zmianami), dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z kolei w myśl § 47 ust. 1 tego rozporządzenia aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych.

Z wszystkich przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że jedynym dowodem klasyfikacji użytków rolnych, są dane o gruntach rolnych zawarte w ewidencji gruntów. Z przepisów tych wynika bowiem, iż w sprawach o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej to właśnie dane z ewidencji gruntów są wiążące co do rolniczego charakteru określonych gruntów, jak również co do ich klasy bonitacyjnej.

Ustalenie klasyfikacji gleboznawczej gruntów rolnych jest przy tym niezbędne dla określenia wysokości należności i opłat rocznych wskazanych w art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podstawy ustaleń faktycznych w tym zakresie nie stanowi jednak treść decyzji zatwierdzającej zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów, lecz treść zapisów zawartych w ewidencji gruntów.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dane z ewidencji gruntów i budynków aktualne na dzień wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej wskazywały, że grunty stanowiące własność skarżącej sklasyfikowane były (częściowo) jako grunty orne klasy RUI a, zatem mieściły się w katalogu użytków rolnych, których wyłączenie z produkcji rolnej może nastąpić wyłącznie po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie, wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W niniejszej sprawie okolicznością niesporną i niekwestionowaną jest również i to, że skarżąca dokonała czynności faktycznej (za uprzednim zezwoleniem udzielonym w drodze decyzji, których wygaśnięcia żąda) jaką jest zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy Rllla na cele nierolne. Następczo, na wniosek skarżącej, zmieniona została klasyfikacja gruntów, ujawniona w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu decyzji Starosty [...] z dnia 18 marca 2011 r. znak [...] orzekającej o zmianie klasyfikacji gruntów, pojawiło się sformułowanie, że "uprawnieni klasyfikatorzy przeprowadzili wizję lokalną w terenie podczas której sporządzili kontrolne odkrywki glebowe. Na podstawie ww. czynności uprawnieni klasyfikatorzy stwierdzili, że stan ujawniony w operacie ewidencyjnym nie odpowiada stanowi faktycznemu na gruncie. (...) w rzeczywistości przedmiotowe działki to trwały użytek zielony, średniej jakości (...)". Ze sformułowania tego skarżąca wyciąga wniosek przywoływany w toku całego postępowania administracyjnego jak również i w swojej skardze złożonej do Sądu, że nieruchomości stanowiące jej własność już na dzień wyłączania z produkcji rolnej nie były gruntami ornymi kl. Rllla, gdyż na gruncie tym nie dokonywała żadnych zmian, zatem klasyfikacja gruntów ujawniona w ewidencji gruntów i budynków była błędna, a skoro nastąpiła zmiana stanu faktycznego stanowiącego przesłankę wydania decyzji, to istnieje podstawa do stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Rzecz jednak w tym, że z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika, aby w toku postępowania o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolnej, organy były obowiązane prowadzić z urzędu jakiekolwiek postępowanie dowodowe zmierzające do potwierdzenia danych zawartych w ewidencji gruntów, dotyczących wskazanych tam klas bonitacyjnych użytków rolnych. Jest wręcz przeciwnie - organy mogą i powinny opierać się na aktualnych danych z ewidencji gruntów i budynków, co uczyniły.

Rację ma również organ wskazując, że skarżąca w czasie toczącego się postępowania dotyczącego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, nie kwestionowała klas bonitacyjnych (jakości) własnych gruntów. Podkreślić też należy, że przytaczane wyżej przepisy dotyczące ewidencji gruntów i budynków przewidują aktualizację operatu - również w zakresie klas bonitacyjnych użytków rolnych. Ustawodawca przyjął bowiem oczywiste założenie, że skoro ewidencja gruntów jest zbiorem informacji, czyli wiadomości o pewnym stanie fatycznym, to stan ten z oczywistych względów może zmieniać się w czasie. Zatem z samego faktu zmiany (aktualizacji) danych w ewidencji gruntów i budynków, nie można wyciągać wniosku, że dane tam zawarte kilka czy kilkanaście lat wcześniej były nieprawdziwe.

Co za tym idzie, również następczo wydana decyzja zatwierdzającej zmiany w klasyfikacji gruntów nie może mieć znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. Miarodajnym w tym zakresie był bowiem wyłącznie dowód z danych z ewidencji gruntów i budynków na czas wydawania decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolnej. Decyzja zmieniająca klasyfikację klas bonitacyjnych, wydana wiele lat później, nie stanowiła bowiem podstawy ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w sprawie, które - orzekając w trybie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, miały obowiązek brania pod uwagę aktualnej treści danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, co też uczyniły.

Decyzje o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej zostały wydane, są ostateczne, pozostają w obrocie prawnym i korzystają z domniemania zgodności z prawem. W tym miejscu wskazać należy na podstawową zasadę postępowania administracyjnego, zawartą w art. 16 Kpa tj. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, gwarantującą stabilność sytuacji prawnej określonych podmiotów, ukształtowaną decyzją orzekającą co do istoty sprawy. Każdy przypadek ograniczenia tej zasady został szczegółowo uregulowany w przepisach Kpa, m.in. poprzez wskazanie szczegółowych przesłanek, umożliwiających stosowanie szczególnych rozwiązań, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji czy wzruszenie jej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Nie jest sporne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wszelkie instytucje zmierzające do wzruszenia lub wyeliminowania decyzji ostatecznych, należy stosować z dużą ostrożnością. Dotyczy to również przepisu art. 162 Kpa. Zasadniczą przesłanką zastosowania przepisu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa jest bezprzedmiotowość decyzji, a nadto stwierdzenie, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji jest pochodną ustania prawnego bytu podmiotu lub przedmiotu stosunku administracyjnego, jaki został nawiązany na podstawie decyzji administracyjnej, a ponadto, że zachodzi ona również wówczas, gdy niemożliwe staje się zrealizowanie celu, dla którego została ona wydana. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość w żadnej z form akceptowanych przez orzecznictwo i literaturę prawniczą. Nie można bowiem przyjąć, że następcza zmiana klasyfikacji gruntów powoduje, że przestał istnieć przedmiot stosunku materialno prawnego powstałego na podstawie spornych decyzji. Decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej została już "wykonana" przez skarżącą w części w której decyzja ta przyznaje jej określone prawa (wyłączenie gruntów z produkcji rolnej), natomiast obecnie i w przyszłości realizowane są i będą jej dalsze postanowienia tj. postanowienia nakładające na skarżącą obowiązki w postaci uiszczania opłat rocznych.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2007 r. sygn, II OSK 835/06 : " Skoro decyzje o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej wydawane były w odniesieniu do gruntów o określonej klasie bonitacyjnej, to zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntu, dokonana już po wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej i po pogorszeniu jego stanu w wyniku działalności prowadzonej w czasie czasowego wyłączenia tegoż gruntu z produkcji rolnej nie spowodowała tego, iż tym samym i tylko z tego względu w odniesieniu do tegoż obszaru nastąpiło wyłączenie stosowania przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, póz. 78 ze zm.). Skoro w dacie wydawania decyzji wyłączających z produkcji rolniczej określone użytki rolne, grunty te mieściły się w kategoriach, o jakich mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zaistniała po tej dacie zmiana klasy gruntów (...) to zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w szczególności obniżenie klasy bonitacyjnej gruntu nie wpływa na stwierdzenie, iż tym samym decyzja o wyłączeniu z produkcji rolniczej stanie się bezprzedmiotowa."

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne (...). Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 12, właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji.

Przywołane przepisy, co do celu ich ustanowienia ("ratio legis przepisu" powoływanego obszernie w skardze) mogą być różnie interpretowane, niemniej nie może budzić wątpliwości, że przede wszystkim wpisują się one w ciąg różnych środków prawnych przewidzianych ustawą, których bezspornie głównym celem, zaakcentowanym w art 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed ich odmiennych zagospodarowaniem.

Zarówno konieczność uiszczenia opłaty jednorazowej (należności) oraz opłat rocznych za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej, jak i możliwość uzyskania jej zwrotu w przypadku odstąpienia od tego zamiaru w okresie 2 lat od uzyskania tego prawa - stanowi zdaniem Sądu instrument, którym posłużył się ustawodawca po to, aby nierolnicze i nieleśne przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych dokonywane było przez ich właścicieli z rozmysłem i w granicach koniecznej potrzeby. Opłaty te -wbrew sugestiom skargi - nie są zdaniem Sądu rodzajem odszkodowania czy rekompensaty uiszczanej na rzecz Państwa za niemożność prowadzenia produkcji rolnej na tym obszarze, już choćby dlatego, że to nie Państwo produkcję tę prowadzi na gruntach stanowiących własność osób fizycznych. Rola jaką Państwo przyjęło na siebie polega natomiast na prowadzeniu takiej polityki, która grunty te będzie chronić przed nieodwracalnymi zmianami.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, decyzja zatwierdzająca zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art, 151 p.p.s.a.