Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2674/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 278/13 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 278/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D. P., dalej także skarżący, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., działający z upoważnienia Burmistrza M. Kierownik Sekcji Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków w wysokości 200 zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w listopadzie 2012 r. skarżący wniósł o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 350 zł na wykupienie leków, załączając i dostarczając później kserokopie recept i zaświadczenia lekarskie. Przedłożył też dwie faktury na zakup leków, jedną na kwotę 188,95 zł i drugą na kwotę 178,85 zł, przy czym na fakturze ujęte były leki przepisane na załączonych do wniosku receptach. Leki zostały opisane przez pracownika apteki i wycenione na 327,73 zł.

Organ stwierdził, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego, gdyż jest osobą niepełnosprawną, cierpiącą na kilka chorób, leczy się od dłuższego czasu u różnych lekarzy, ponadto osiągany przez niego dochód w postaci zasiłku stałego w kwocie 529 zł nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, co warunkuje możliwość przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Organ uznał, że zakup leków jest niezbędną potrzebą bytową, tym bardziej, że z przedstawionych zaświadczeń lekarskich wynika, że wnioskodawcy zalecono przyjmowanie leków. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że nie jest w stanie przyznać wsparcia w całej wnioskowanej kwocie. Powołał się w tym względzie na ograniczone środki finansowe, jakimi obecnie dysponuje, zbliżający się koniec roku kalendarzowego i niemal całkowicie wyczerpanie środków przyznanych w budżecie na 2012 r. Podał, że w budżecie, jakim dysponuje, pozostały jedynie niewielkie kwoty na sfinansowanie zakupu opału, zabezpieczenie żywności w nagłych nieprzewidzianych sytuacjach oraz sfinansowanie pobytu w schronisku dla bezdomnych. Ponadto wskazał, że wnioskodawca co miesiąc otrzymuje dodatkowe wparcie na różne cele, tj. na zakup żywności, leków, butli gazowych. Obecnie też otrzyma wsparcie na zakup 0,5 tony węgla. Wcześniej otrzymał wsparcie na zakup odzieży. W 2012 roku otrzymywał co miesiąc wsparcie na zakup leków w kwotach od 150 zł do 200 zł. Organ wskazał też, że przeciętna wysokość zasiłku celowego na zakup leków waha się od 50 zł do 200 zł. Tylko w sytuacjach szczególnych kwoty te są wyższe, lecz takiej w niniejszej sprawie w ocenie organu brak. Organ podał też, że świadczenie w formie zasiłku celowego jest świadczeniem fakultatywnym, przyznawanym w ramach uznania administracyjnego co oznacza, że organ może przyznać świadczenie lub go odmówić po przeanalizowaniu faktycznie uzasadnionych potrzeb wnioskodawcy oraz możliwości ośrodka i konieczności zapewnienia pomocy także innym osobom.

Mając powyższe na uwadze, organ pomocy społecznej podał, że przyznał skarżącemu pomoc częściową mimo, że skarżący wszystkie leki określa jako niezbędne, zaś odmówił wsparcia w pozostałym zakresie i pozostawił skarżącemu dowolność w realizacji recept. Jednocześnie, odnosząc się do wniosku o wskazanie, które leki powinny zostać zamienione na tańsze zamienniki, wskazał, że kwestię tę powinien rozstrzygnąć lekarz a nie pracownicy Ośrodka, zaś sam wnioskodawca winien w tym zakresie wykazać inicjatywę, chociażby przez wskazanie takiego rozwiązania problemu lekarzowi.

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie podało, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2102 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy, może zostać przyznane osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł miesięcznie, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innej okoliczności uzasadniającej udzielenie pomocy społecznej.

Kolegium wskazało, że w sprawie zostało spełnione kryterium dochodowe warunkujące przyznanie zasiłku celowego, jednak rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak i w części odnoszącej się do jego wysokości. Oznacza to, że nawet jeśli niezbędna potrzeba bytowa wymagająca zaspokojenia występuje i znajdzie potwierdzenie w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, to zasiłek celowy może, ale nie musi być przyznany. Istotne jest, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji szczegółowo wykazał w uzasadnieniu decyzji wysokość środków, jakimi dysponuje oraz sposób ich dysponowania. Podał, w jakiej wysokości przyznawane były zasiłki celowe na oczekiwany przez wnioskodawcę cel. Wskazał też, że zasiłek uzyskany przez wnioskodawcę mieści się w górnych granicach zasiłków celowych przyznawanych na leki (200 zł). W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji wykazał, że wnioskodawca systematycznie objęty jest pomocą społeczną, co stanowi jego jedyne źródło utrzymania.

Odnosząc się do żądania strony, aby organ wskazał, na jakie leki przyznane zostało świadczenie, Kolegium stwierdziło, że brak ku temu jakichkolwiek podstaw. Wyjaśnił, że organ przyznał zasiłek celowy w takiej wysokości, na jaką pozwalały dysponowane środki oraz ilość osób ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej. Wskazał, że w sytuacji, gdy wysokość tego świadczenia nie pokrywa wszystkich potrzeb wnioskodawcy, sam wnioskodawca powinien podjąć decyzję, które potrzeby zaspokoi w pierwszym rzędzie.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego przyznając odwołującemu się pomoc w wysokości 150 zł.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący, żądając uchylenia decyzji organów obu instancji. Podniósł, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego, ponieważ przerzuciły koszt zakupu niezbędnych leków przepisanych mu przez lekarzy specjalistów na zasiłek stały przyznany na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zarzucił, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, gdyż nie udał się do lekarzy specjalistów by ustalić, które z przepisanych leków są konieczne, a które nie mają znaczenia w konieczności ich stosowania w leczeniu przewlekłych chorób skarżącego. Podał, że Sąd musi rozstrzygnąć czy osoba, której jedynym źródłem dochodu jest zasiłek stały, powinna mieć przyznany zasiłek celowy w całości na wykupienie niezbędnych leków ratujących życie i zdrowie. Skarżący podał, że nie neguje tańszych zamienników. Podniósł, że lekarze kardiolodzy oraz lekarz urolog nie zgadzają się na częste zmiany leków, ponieważ organizm przyzwyczaił się do przetwarzania i wchłaniania stosowanych leków. Podniósł, że organowi wiadomo, że skarżącemu w 2010 r. skończyły się oszczędności, co powoduje, że organ powinien pomagać skarżącemu bardziej niż przed 2011 rokiem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r., złożonym na rozprawie, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 68 ust. 1 oraz art. 30 Konstytucji RP. Jednocześnie wniósł o wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o wykładnię art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej z uwagi na to, że obecny stan przepisów o ochronie zdrowia budzi pewne wątpliwości, które przyczyniają się do podejmowania przez organy państwa decyzji sprzecznych z Konstytucją. W ocenie skarżącego, zawarcie w ww. przepisie możliwości udzielenia pomocy na lekarstwa na równi z pomocą na zakup opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów oraz napraw jest niedopuszczalne, gdyż potrzeby na zakup lekarstw i leczenie to inna kategoria potrzeb ściśle określonej grupy ludzi. Tej grupy nie można porównywać z grupą osób potrzebujących opału, czy drobnych napraw w mieszkaniu. Taka sytuacja jak w przepisie art. 39 ust. 1 ustawy prowadzi zdaniem skarżącego do dyskryminacji osób w zakresie przyznawania środków ochrony zdrowia, czyli narusza art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa.

Wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo ustawodawca w art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w art. 2 ust. 1 ustawy zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej, to jest zasada pomocniczości (subsydiarności). Treść tej zasady kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli i wspólnot w realizacji zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy i nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać. Ingerencja państwa powinna następować tylko w przypadku, gdy zadania przekraczają możliwości jednostki lub małej wspólnoty. Zgodnie z zasadą subsydiarności, państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Należy umacniać pierwszeństwo i autonomię jednostki. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa. Sąd ten wskazał, że w doktrynie wskazuje się, że zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli jednostka nie uczyni zadość owej powinności, to brak po jej stronie podstawowej przesłanki do udzielenia wsparcia z pomocy społecznej. Pomoc społeczną jednostka może otrzymać dopiero wówczas, gdy wykorzysta po pierwsze, swoje uprawnienia, po drugie, własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną ale również właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz jej gotowość współdziałania w tym celu z innymi.

W art. 4 ustawy określony jest kolejny cel pomocy społecznej - aktywizacja świadczeniobiorców. Zgodnie z tą zasadą, należy przy współpracy beneficjenta wykształcić u niego poczucie odpowiedzialności i wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych rozsądnych propozycji pracowników socjalnych pomagających osobie i rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Przepisy dotyczące pomocy społecznej nie nakładają na organy administracji obowiązku zapewnienia mieszkania, opłacenia rachunków za energię elektryczną, gaz, c.o. lub refundacji kosztów zakupionych leków.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł i posiadane dochody nie pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Organy administracji ustaliły, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a źródłem jego utrzymania jest zasiłek stały w kwocie 529 zł oraz uzyskiwane zasiłki celowe. Spełnia zatem kryteria do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, co jednak nie oznacza automatycznego przyznania zasiłku w żądanej przez skarżącego kwocie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że osoba, która żąda przyznania pomocy, zobowiązana jest do współpracy z organami jej udzielającymi. Wiadomym bowiem jest, że ze względu na dużą liczbę osób takiej pomocy potrzebujących i możliwości budżetowe organów pomocy społecznej, potrzeby takich osób nie mogą być zaspokojone w całości. Sąd ten podkreślił, że skarżący ma przyznany zasiłek stały w kwocie 529 zł, jest co miesiąc wspierany w formie zasiłków celowych na zakup leków i jest to znaczna kwota, oscylująca w granicach 150 - 200 zł miesięcznie. Ponadto skarżący otrzymuje wsparcie w formie zasiłków celowych na zakup żywności, butli gazowych. Obecnie otrzyma też wsparcie na zakup 0,5 tony węgla. Wcześniej otrzymał wsparcie na zakup odzieży. Kwoty te znacznie wykraczają poza minimum socjalne i przy racjonalnym gospodarowaniu i współdziałaniu skarżącego, jest on w stanie zabezpieczyć podstawowe potrzeby jednoosobowego gospodarstwa.

Ponadto, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że środki przeznaczone na pomoc społeczną muszą zabezpieczyć potrzeby związane z okresem całego roku i uwzględniać potrzeby wszystkich podopiecznych. Organ pierwszej instancji wykazał szczegółowo, że środki te są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb. Wskazał na bardzo ograniczone możliwości finansowe w związku ze zbliżającym się końcem roku kalendarzowego, podając, że środki przyznane na 2012 r. zostały praktycznie wykorzystane, a pozostały niewielkie kwoty na sfinansowanie zakupu opału, na zabezpieczenie żywności w nagłych sytuacjach oraz na sfinansowanie kosztów pobytu bezdomnych w schroniskach.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skarżącego, że to organ powinien ustalić możliwość stosowania przez niego zamienników leków. Wskazał, że skarżący jest zobowiązany współpracować w sprawie pomocy społecznej z organem. Winien więc wykazać własną inicjatywę w tym zakresie i ustalić z lekarzem, czy może stosować tańszy lek, biorąc pod uwagę trudną sytuację materialną.

Dodał też, że pomoc w formie zasiłku celowego jest pomocą fakultatywną przyznawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy szczegółowo przeanalizowały sytuację skarżącego i przyznały mu pomoc w odpowiedniej wysokości, wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko.

W ocenie tego Sądu organ nie przekroczył też granic uznania administracyjnego. Szczegółowo bowiem wskazał, jakimi przesłankami kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a przedstawiona przez niego argumentacja zasługuje na akceptację.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o wykładnię przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Sąd pierwszej instancji podał, że nie widział potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność z Konstytucją RP art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej z tego względu, że – jak podał - przepis ten nie budzi wątpliwości Sądu. Użyte w nim określenie "w szczególności" oznacza, że wskazano tu przykładowy katalog celów, na jakie może być przyznany zasiłek określony w tym przepisie. Jest to katalog otwarty, czyli może obejmować zarówno leki, remonty, jak i inne potrzeby bytowe, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować. Ponadto badanie zasadności wniosku pod kątem uprawnienia do otrzymania zasiłku celowego musi nastąpić w świetle przesłanek określonych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej z uwzględnieniem wyrażonej w art. 3 ust. 4 tej ustawy zasady, że uwzględnieniu podlegają te potrzeby osób uprawnionych, które odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ, rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby ubiegającej się o zasiłek, lecz także ilość i rodzaj skierowanej do niego pomocy oraz interes innych osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył ustanowiony da skarżącego pełnomocnik z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2013 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2013 r., poz. 182) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń społecznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) poprzez błędne jego zastosowanie w stosunku do sytuacji życiowej i materialnej skarżącego,

2. naruszenie art. 68 ust. 1 i art. 30 Konstytucji RP o ochronie zdrowia obywateli, w tym skarżącego,

3. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego nie uiszczonych ani w części, ani w całości przez skarżącego.

W uzasadnieniu podał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, które uważa za krzywdzące i nieuwzględniające potrzeb skarżącego oraz naruszające jego obywatelskie prawo do ochrony zdrowia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nieprzyznanie środków na zakup niezbędnych lekarstw, to naruszenie prawa materialnego, gdyż z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i art. 68 ust 1 Konstytucji RP wynika, że podopieczny ma prawo do uzyskania środków na leczenie, bo "każdy ma prawo do ochrony zdrowia" (art. 68 ust. 1 Konstytucji), a niezaspokojenie tej materialnej potrzeby skarżącego jest elementem dyskryminacji obywatela, czyli narusza art. 30 Konstytucji RP z tego względu, że "niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych."

Skarżący kasacyjnie podniósł, że pomimo jego wniosku, Sąd pierwszej instancji nie uznał, że konieczne jest wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zastosowanie art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ sytuacja nie przydzielenia środków na niezbędne lekarstwa dla ochrony zdrowia skarżącego jest wynikiem ciągnącej się złej interpretacji przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy i błędem legislacyjnym ustawy. Obecny stan przepisów w zakresie ochrony zdrowia, zdaniem skarżącego, rodzi wątpliwości które sprawiają, że decyzje wydawane przez organy są sprzeczne z Konstytucją. Zawarcie w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej udzielanie pomocy społecznej na lekarstwa (żywność) na równi z pomocą na zakup opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu jest niezrozumiałe, gdyż potrzeby na zakup lekarstw i leczenia to inna kategoria potrzeb ściśle określonej grupy chorych osób. Nie można grupy osób potrzebujących lekarstw porównywać z grupą osób potrzebujących pomocy społecznej na zakup opału, czy drobne naprawy w mieszkaniu, gdyż relewantne cechy tej grupy osób występujących o ochronę zdrowia stanowią, że podmioty te muszą być inaczej traktowane, aniżeli inne podmioty, które oczekują pomocy na zakup opału, czy drobne remonty w mieszkaniu. Skarżący kasacyjnie podniósł, że sytuacja, która jest w przepisie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, prowadzi do dyskryminacji osób w zakresie przyznawania środków do ochrony zdrowia, czyli narusza przepis art. 30, art. 31 ust. 2 i 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 i art. 7 i pozostaje w sprzeczności z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, wniósł jak na wstępie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten zdaniem skarżącego kasacyjnie został naruszony poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej owego zarzutu w żaden sposób nie uzasadnił. Nie wykazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakimi wadami dotknięte było postępowanie organów administracji publicznej, które to wady nie zostały następnie dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji dokonujący oceny pod względem legalności zaskarżonych do niego decyzji administracyjnych. Zważyć należy, że dokonując oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, ani domyślania się intencji autora skargi kasacyjnej. W tej sytuacji ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należało za prawidłowy.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2013 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U z 2013 r., poz. 182), dalej u.p.s., oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), dalej rozporządzenie, poprzez błędne jego zastosowanie w stosunku do sytuacji życiowej i materialnej skarżącego.

Odnosząc się do podniesionego w ramach omawianego zarzutu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia ww. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznych, wskazać należy, że zarzut ten jest chybiony. Zauważyć bowiem należy, że ww. rozporządzenie zwiera wiele jednostek redakcyjnych, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które z przepisów owego rozporządzenia zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. W wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 383/05 (lex nr 187517) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przytoczenie podstawy kasacyjnej (art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów."

Za nietrafny uznać też należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez błędne jego zastosowanie w stosunku do sytuacji życiowej i materialnej skarżącego.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Uregulowany ww. przepisem prawa zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Jest to bowiem świadczenie, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracyjny, nawet wówczas, gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Ustawodawca w konstrukcji art. 39 u.p.s. posłużył się pojęciem "może", co oznacza, że przyznanie zasiłku celowego oparte jest na uznaniu organu administracji publicznej. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, czyli inaczej mówiąc, ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość rodzin i osób samotnie gospodarujących ubiegających się o przedmiotową pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają zostać przeznaczone. Zarówno przyznanie, jak i odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po zebraniu kompletnego materiału dowodowego, starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, podjęta zaś decyzja winna zostać przez organ wyczerpująco uzasadniona, poprzez wskazanie dlaczego organ wydał takie, a nie inne rozstrzygnięcie.

| | |

Samo zatem spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego z art. 39 u.p.s., ponieważ organ może, ale nie musi, przyznać świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje w swym zakresie ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Udzielanie świadczeń z pomocy społecznej nie polega na ich przyznawaniu jedynie w wysokości oczekiwanej przez beneficjentów tej pomocy. Podkreślenia wymaga, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej, czy pożądanej, a osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. To współdziałanie w niniejszej sprawie polegać ma na konsultacji przez skarżącego z leczącymi go lekarzami możliwości przepisania tańszych zamienników leków. Dodać ponadto należy, że przepis art. 39 ust. 2 u.p.s. zawiera przykładowe wyliczenie potrzeb uznanych przez ustawodawcę z niezbędne potrzeby bytowe. Oceny hierarchii potrzeb dokonuje natomiast organ pomocy społecznej, mając na względzie nie tylko całokształt sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o przyznanie tej pomocy, lecz także potrzeby innych osób wymagających wsparcia w postaci świadczeń z pomocy społecznej oraz wielkość środków, jakimi dysponuje na zaspokojenie potrzeb osób wsparcia takiego wymagających.

Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że skarżący spełnia przesłanki korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Jest osobą samotnie gospodarującą, której dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego określonego na kwotę 542 zł. Legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a źródłem jego utrzymania jest zasiłek stały w kwocie 529 zł oraz uzyskiwane zasiłki celowe. Z ustaleń tych wynika, że skarżący co miesiąc otrzymuje pomoc w formie zasiłków celowych na zakup leków, a udzielana mu na ten cel pomoc oscyluje w górnych granicach świadczeń przyznawanych na ten cel, to jest w granicach 150 zł - 200 zł miesięcznie. Ponadto otrzymuje wsparcie w formie zasiłków celowych na zakup żywności, butli gazowych, opału, żywności.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że przyznając skarżącemu zasiłek celowy na zakup leków w kwocie 150 zł zamiast wnioskowanej przez niego kwoty 350 zł organy w sposób kompletny zebrały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, starannie i wszechstronnie wyjaśniły okoliczności sprawy, a podjętą decyzję wyczerpująco uzasadniły wskazując, dlaczego wydały rozstrzygnięcie zaskarżonej treści. Trafnie wobec powyższego Sąd ten wskazuje, że nie można w tej sytuacji zarzucić zaskarżonej decyzji przekroczenia granic uznania administracyjnego.

W świetle powyższego nie można uznać za usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnego zastosowania art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w stosunku do sytuacji życiowej i materialnej skarżącego.

W niczym także nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 68 ust. 1 i art. 30 Konstytucji RP. Zauważyć należy, że formułując ów zarzut, autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w owym zarzucie przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że zdaniem skarżącego, nieprzyznanie środków na zakup niezbędnych lekarstw, to naruszenie prawa materialnego, gdyż z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i art. 68 ust 1 Konstytucji RP wynika, że podopieczny ma prawo do uzyskania środków na leczenie, bo "każdy ma prawo do ochrony zdrowia" (art. 68 ust. 1 Konstytucji), a niezaspokojenie tej materialnej potrzeby skarżącego jest elementem dyskryminacji obywatela, czyli narusza art. 30 Konstytucji RP z tego względu, że "niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych." Skarżący kasacyjnie podniósł, że sytuacja, która jest w przepisie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, prowadzi do dyskryminacji osób w zakresie przyznawania środków do ochrony zdrowia, czyli narusza przepis art. 30, art. 31 ust. 2 i 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 i art. 7 i pozostaje w sprzeczności z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP. Podniósł też, że pomimo jego wniosku, Sąd pierwszej instancji nie uznał, że konieczne jest wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zastosowanie art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Odnosząc się do powyższej argumentacji wskazać należy, że skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, a zarzut skargi kasacyjnej naruszenia procedury sądowej i prawa materialnego poprzez niezbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę. Sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego. (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2004 r., sygn. OSK 971/04, lex nr 236849). Rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie widział potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność z Konstytucją RP art. 39 u.p.s. z tego względu, że – jak podał - przepis ten nie budzi wątpliwości Sądu.

Aktualne pozostaje stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2426/05 (lex nr 198985), w którym Sąd ten wskazał, że: "Sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to, aby uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego."

Przyznanie skarżącemu na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłku celowego w kwocie niższej niż oczekiwana, przy uwzględnieniu ustanowionych przepisami ustawy o pomocy społecznej zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym ustanowionej w art. 2 ust. 1 ustawy jednej z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalnej zasady pomocy społecznej, to jest zasady pomocniczości (subsydiarności), nie oznacza, że doszło w sprawie do naruszenia przepisów Konstytucji RP wskazanych w skardze kasacyjnej. Przepisy bowiem ustawy o pomocy społecznej realizują ustanowione w Konstytucji RP prawa i wolności obywateli, w tym ustanowioną w art. 32 ust. 1 zasadę równości wobec prawa. Z faktu przykładowego wyliczenia w art. 39 ust. 2 u.p.s. potrzeb, na zaspokojenie których może zostać przyznany zasiłek celowy, nie można wywodzić, że przepis ten narusza wymienione w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji RP, w tym ustanowione w art. 68 prawo do ochrony zdrowia, czy ustanowione w art. 30 Konstytucji RP prawo do godności, poprzez niefinansowanie ze środków pomocy społecznej w pełnej wysokości, jak tego chce skarżący, zakupu przepisywanych mu w związku z leczeniem leków.

Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o powyższym wniosku, gdyż stosownie do przepisów art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 p.p.s.a., orzekanie o przyznaniu ustanowionemu dla strony pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym.