Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2457/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 45, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 102 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. i M. Ł.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 27/15 w sprawie ze skargi M. Ł. i M. Ł.1 na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 18 listopada 2014 r. nr SKO.41/4280/EG/2014 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 27/15 oddalił skargę M. Ł. i M. Ł.1 na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie

(dalej powoływanego jako "Kolegium") z 18 listopada 2014 r., nr SKO.41/4280/EG/2014.

Wskazanym wyżej postanowieniem z 18 listopada 2014 r. Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z 6 października 2014 r., nr SKO.41/3314/EG/2014, o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Lublina (powoływanego dalej jako "Prezydent Miasta") z 19 maja 2014 r, PA-UP.4110.122.28.2013.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

M. Ł. i M. Ł.1 (dalej: wnioskodawcy; skarżący), prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A." spółka cywilna, wystąpili do Prezydenta Miasta (Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie) z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków za usunięcie z drogi pojazdu oraz za dozór w okresie od daty usunięcia do daty odbioru pojazdu z parkingu. Wniosek dotyczył pojazdu marki [...] o nr rej. [...], a podpisał go M. Ł.

Postanowieniem Prezydenta Miasta Lublina z 19 maja 2014 r.,

nr PA-UP.4110.122.28.2013 przyznano M. Ł.1 i M. Ł. wynagrodzenie za dozór i zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu marki [...] o nr rej. [...] w kwocie 8115,00 zł brutto.

W piśmie z dnia 17 czerwca 2014 r. M. Ł.1 i M. Ł., poza innymi żądaniami, wnieśli również o stwierdzenie nieważności postanowień w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdów, w tym postanowienia o numerze PA-UP.4110.122.28.2013. Jako powód stwierdzenia nieważności podali wadliwe skierowanie postanowień do spółki cywilnej, podczas gdy stronami postępowania są M. Ł.1 i M. Ł. Skarżący podkreślili, że stroną postępowania mogą być osoby fizyczne, a nie spółka cywilna. Skierowanie postanowienia do spółki cywilnej A. powoduje, że postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a.")

Postanowieniem z 6 października 2014 r. Kolegium w Lublinie odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia z 19 maja 2014 r., nr PA-UP.4110.122.28.2013.

M. Ł.1 i M. Ł. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia.

Postanowieniem z 18 listopada 2014 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z 6 października 2014 r. Organ podniósł, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., organ jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W myśl zaś art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium uznało, że w sprawie nie zaistniała kwalifikowana wada postanowienia uzasadniająca stwierdzenie jego nieważności. Za taką wadę nie można uznać okoliczności wysłania wyłącznie jednego egzemplarza postanowienia na adres będący miejscem zamieszkania M. Ł.1 i M. Ł. i jednocześnie siedzibą prowadzonej przez nich w formie spółki cywilnej działalności gospodarczej. Dopuszczalne jest doręczenie pism dla wspólników w siedzibie spółki cywilnej. Kolegium dodało, że A. jest firmą, pod którą działają skarżący oraz, że stronami postępowania są wspólnicy spółki cywilnej. Podkreśliło także, iż w toku postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów i zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem jako adresatów rozstrzygnięć oznaczano "M. Ł.1 i M. Ł. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą A. spółka cywilna"

W skardze M. Ł.1 i M. Ł. wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia w całości oraz stwierdzenie nieważności postanowienia z 19 maja 2014 r. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postanowienie z dnia 19 maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zostało skierowane do spółki cywilnej, w sytuacji gdy stroną postępowania są wspólnicy spółki cywilnej. Skarżący zarzucili, że pisma w toku postępowania administracyjnego były wysyłane w jednym egzemplarzu i kierowane wyłącznie do spółki. Tymczasem skoro jest dwóch wspólników, powinny być wysyłane w dwóch egzemplarzach.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z 30 kwietnia 2015 r., III SA/Lu 27/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

Na wstępie Sąd podkreślił, że zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia). Jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja (postanowienie) jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Dalej Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu nieważnościowym bada się, czy doszło do rażącego naruszenia prawa i na czym ono polegało. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa i wywołuje najdalej idące konsekwencje prawne, dlatego też podlega ścisłej wykładni

Przenosząc powyższe na grunt sprawy Sąd stwierdził, że postanowienie, którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, nie jest dotknięte ani wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ani wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Stosownie do art. 156 § 1 K.p.a., organ administracji stwierdza nieważność decyzji (odpowiednio postanowienia), między innymi w przypadku, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) lub w sytuacji, gdy została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4).

Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku skarżących, nie ma podstaw do uznania, że organ przeprowadził postępowanie i skierował postanowienie z 19 maja 2014 r. do podmiotu niebędącego stroną postępowania. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono po pierwsze, że do rozważań o stronie jako punkt wyjścia nie należy przyjmować art. 28 i art. 29 K.p.a., ale przepisy szczególne, które stosuje się w sprawach dozoru pojazdów. Stosownie do art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjny w administracji (to jest: ustawy z 17 czerwca 1966 r., której tekst jednolity opublikowany został obecnie w Dz. U. z 2016 r., poz. 599 – uw. NSA; dalej "u.p.e.a.") stronami w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór są, co do zasady, wierzyciel, zobowiązany oraz dozorca. Natomiast przepisy K.p.a., stosownie do art. 18 u.p.e.a., należy stosować odpowiednio.

Sąd wyjaśnił następnie, że w sprawie z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór samochodu marki [...] o nr rej. [...] i zwrot wydatków z tym związanych wystąpili M. Ł.1 i M. Ł. wspólnicy spółki cywilnej "A.". Postanowieniem z 19 maja 2014 r., Dyrektor ZDiM przyznał wspólnikom spółki cywilnej "A." wynagrodzenie i zwrot wydatków. W nagłówku postanowienia jako stronę wskazał – "A." s.c., M. Ł., M. Ł.1. Postanowienie zostało wysłane na adres, pod którym skarżący prowadzą działalność gospodarczą, a które jest jednocześnie ich miejscem zamieszkania (ul. [...]). Odbiór powyższego postanowienia pokwitował własnoręcznym podpisem w dniu 22 maja 2014 r. M. Ł.

Zdaniem Sądu w kontekście opisanych wyżej okoliczności nie można przyjąć, że istnieją podstawy do przyjęcia, iż postępowanie zakończone wydaniem postanowienia z 19 maja 2014 r. było prowadzone wobec podmiotu nieuprawnionego i niebędącego stroną postępowania. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Sąd nie uznał jednak za trafny poglądu skarżących, że orzeczenie zostało skierowane do spółki cywilnej zamiast do właściwej strony. Całe postępowanie toczyło się w oparciu o wniosek przedsiębiorcy (wspólników spółki) i nie było wątpliwości, że był on dozorcą uprawnionym do uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia na gruncie art. 102 § 2 u.p.e.a. Zatem wymienienie w nagłówku postanowienia nazwy (firmy) spółki cywilnej obok imienia i nazwiska wspólników spółki nie przesądza o skierowaniu orzeczenia do spółki.

Sąd wyjaśnił, że z wadliwością decyzji (postanowienia) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw i obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez użyte w tym przepisie sformułowanie "skierowanie decyzji" należy rozumieć sytuację, w której w drodze aktu administracyjnego następuje określenie praw lub obowiązków oznaczonego podmiotu. Unormowanie to ma bowiem eliminować sytuacje, w których akt administracyjny nie może wywołać przewidzianych w nim skutków, z uwagi na skierowanie do niewłaściwej osoby, nieposiadającej uprawnień strony. Faktu "skierowania decyzji" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., nie można utożsamiać z faktem "doręczenia decyzji", nie chodzi tutaj bowiem o omyłkę w doręczeniu aktu, względnie brak podstaw do tegoż doręczenia, ale właśnie o rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach osoby niebędącej stroną.

Kontynuując powyższą kwestię Sąd doszedł do wniosku, że stroną prowadzonego postępowania nie była "A." spółka cywilna. Wbrew stanowisku skarżących okoliczność, że w nagłówku postanowienia z 19 maja 2014 r. oprócz M. Ł. i M. Ł.1 wymieniona została nazwa spółki, nie przesądza o uznaniu spółki za stronę postępowania. Ponadto z akt administracyjnych wynika, że M. Ł. i M. Ł.1 prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "A." i są jedynymi wspólnikami tej spółki oraz że siedziba spółki (ul. [...]) jest jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników tej spółki. Skoro miejsce zamieszkania wspólników spółki cywilnej "A." i siedziby spółki jest tożsame, to nie można uznać za nieprawidłowe działania organu polegającego na skierowaniu postanowienia z 19 maja 2014 r. do wspólników spółki pod powyższym adresem.

Końcowo Sąd nie zgodził się ze skarżącymi, iżby miało dojść do naruszenia art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 124 § 1 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. Ł. i M. Ł.1 wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając ten wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tej ustawy ogłoszono w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 3 § 1, 45, 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6-10, 12, 28-30, 42-45, 77, 107, 124 § 1, 126, 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 102 § 1 i 2 u.p.e.a. w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, polegające na poczynieniu sprzecznych z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustaleń, zaniechaniu przeprowadzenia kompleksowej kontroli istotnych aspektów sprawy, w szczególności na zaniechaniu przeprowadzenia rozważań, że "postanowienie ZDiM w Lublinie" zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem postępowanie prowadzone było w stosunku do nie posiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej A., w sytuacji gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki; jak również konstrukcji uzasadnienia, która nie zawiera wszechstronnego i przekonującego wyjaśnienia stanowiska sądu administracyjnego, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;

2) art. 3 § 1, 45, 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 6-10, 12, 28-30, 40, 42-45, 77, 107, 124 § 1, 126, 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 102 § 1 i 2 u.p.e.a. w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji – poprzez błędne uznanie, że "postanowienie ZDiM w Lublinie" zostało skutecznie doręczone stronie postępowania, w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zostało skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, w sytuacji gdy stroną postępowania są wspólnicy spółki cywilnej;

3) art. 3 § 1, 45, 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt. 1 lit. b i pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 63 § 1-3, art. 64 § 2, 66, 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. w zw. z art. 6-10, 12, 28-30, 40, 42-45, 77, 124 § 1, 126, 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 102 u.p.e.a. w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji – poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy orzekające wymienionych przepisów K.p.a. oraz polegające na milczącym zaakceptowaniu procedowania organu administracji w sytuacji, gdy organ nie mógł przystąpić do rozpoznawania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, prowadzić postępowania ani w dalszej kolejności przystąpić do badania terminowości wniesionego zażalenia, skoro nie podjął żadnych czynności w celu prawidłowego określenia stron postępowania, ani zmierzających do uzupełnienia braków formalnych (braków podpisu pod wnioskiem i zażaleniem), co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności postanowienia;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 860 § 1, 863, 865 § 1, 2 i 3, 866, 867, 8, 33, 37, 38, 39, 431 434 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) w zw. z art. 25, 30 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4, 107, 128, 10, 12, 28-30, 42-45, 124 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 102 u.p.e.a. w zw. z art. 2 i art 32 ust. 1 i 2 Konstytucji – przez błędną i zawężającą ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że "postanowienie ZDiM w Lublinie" zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie zostało skierowane do podmiotu nieposiadającego przymiotu strony (do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej A.) w sytuacji, gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki.

Przy tak sformułowanych zarzutach wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji lub o rozpoznanie skargi kasacyjnej i dokonanie zmiany zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności aktów objętych zaskarżeniem.

W każdym przypadku wniesiono ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto poszczególne zarzuty, kwestionując również fakt złożenia przez M. Ł.1 wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu, który to wniosek złożył samodzielnie M. Ł., nie zaś wspólnie ani w imieniu i na rzecz M. Ł.1.

W toku postępowania kasacyjnego pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z 3 marca 2016 r., stanowiącym "Uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej", wystąpił na podstawie art. 187 P.p.s.a. z wnioskiem o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanych przez niego zagadnień prawnych, a dotyczących problematyki będącej w sprawie przedmiotem sporu.

W piśmie z 29 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżących przedstawił dodatkowe argumenty na poparcie skargi kasacyjnej. Zaznaczył, że kontrola legalności przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie była pełna. Pominięto miedzy innymi takie kwestie jak badanie naruszeń, których dopuścił się Prezydent Miasta, w kontekście przesłanek wznowienia postępowania. Wreszcie zauważył, że wystąpienie skarżących o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia kwalifikować należało także w kategoriach wystąpienia o wznowienie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 powołanego artykułu. Wobec tego, że w sprawie niniejszej tego rodzaju okoliczności nie wystąpiły, w postępowaniu kasacyjnym sprawa mogła być rozpoznana wyłącznie w granicach zakreślonych przez zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku zawartego w skardze kasacyjnej dotyczącego przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu, zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości:

W toku postępowania kasacyjnego pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z 3 marca 2016 r., stanowiącym "Uzupełnienie uzasadnienia [podstaw] skargi kasacyjnej", wystąpił na podstawie art. 187 P.p.s.a. z wnioskiem o przedstawienie następującego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: "1. Czy w sytuacji złożenia wyłącznie przez jednego wspólnika spółki cywilnej (tu: M. Ł., jako jednego z dwóch wspólników spółki cywilnej A.) wniosku/podania o wszczęcie postępowania administracyjnego organ powinien z urzędu prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wezwać pozostałych wspólników spółki cywilnej do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu pod wnioskiem i procedować z udziałem wszystkich wspólników; 2. Czy w sytuacji podpisania wyłącznie przez jednego wspólnika spółki cywilnej (tu: M. Ł., jako jednego z dwóch wspólników spółki cywilnej A.) zażalenia/odwołania od wydanego orzeczenia o wszczęcie postępowania administracyjnego organ powinien z urzędu prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wezwać pozostałych wspólników spółki cywilnej do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu pod wnioskiem, następnie dopiero dokonać badania terminowości złożonego zażalenia; 3. Czy organ administracji prowadząc postępowanie powinien doręczać każdemu ze wspólników spółki cywilnej z osobna po jednym egzemplarzu pism i orzeczeń wydawanych w toku sprawy; jak również czy brak wywiązania się z powyższego obowiązku oznacza skierowanie pism/orzeczeń do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz wydanie decyzji/postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa?".

Art. 187 § 1 P.p.s.a. daje możliwość przedstawienia przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu zagadnienia prawnego, które wyłoni się przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Jednakże warunkiem wdrożenia procedury przewidzianej w tym przepisie jest wystąpienie w sprawie "zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości".

O poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym wyżej przepisie, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W rozpoznawanej sprawie nie pojawiły się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie występują rozbieżności.

Przystępując do oceny zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej zaznaczyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w sprawach o sygnaturach akt I OSK 2441/15, I OSK 2442/15, I OSK 2447/15 rozpoznał tożsame z wniesioną w niniejszej sprawie skargi kasacyjne tych samych stron, odnoszące się także do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oddalających skargi na postanowienia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, z tą tylko różnicą, że dotyczące innych pojazdów. W uzasadnieniu wyroków z 8 grudnia 2015 r. oraz z 23 listopada 2016 r. oddalających skargi kasacyjne we wskazanych wyżej sprawach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żaden z postawionych przez skarżących zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały zdaniem skarżących istotny wpływ na wynik sprawy, na wstępie zauważyć trzeba, że chociaż w tej grupie sformułowane zostały trzy odrębne zarzuty, to poza zarzutem 3, który wskazywał także na naruszenie art. 63 § 1, 2, 3, art. 64 § 2, art. 66 K.p.a., wszystkie one dotyczyły naruszenia tych samych, wymienionych w nich przepisów: K.p.a., u.p.e.a., P.p.s.a. i Konstytucji RP. Wobec tego celowym było łączne ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących naruszenia poszczególnych norm, skoro w ich treści nie określono odrębnie na czym polegało naruszenie każdego ze wskazanych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżących co do uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisowi zawartemu w art. 141 § 4 P.p.s.a., w sposób, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., Pisemne motywy zaskarżonego wyroku sporządzone zostały zgodnie z wymogami określonymi w powołanej normie, zawierają wszystkie przewidziane tam elementy. Stanowisko Sądu wyrażone zostało w sposób jednoznaczny, przekonujący, w pełni umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. Wbrew przekonaniu wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w skardze. Wytknięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pominięcie rozważań w kontekście ewentualnego wystąpienia w sprawie zakończonej ocenianym w trybie nadzorczym postanowieniem przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie art. 141 § 1 pkt 4 K.p.a. jest chybione. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i postępowanie wznowieniowe to dwa odrębne, nadzwyczajne tryby weryfikacji orzeczeń przewidziane w K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności i przesłanki wznowieniowe podlegają ocenie w odrębnych postępowaniach. Z tego względu nie zasługiwały również na uwzględnienie powiązane z tym zarzutem kolejne zarzucane uchybienia dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Ponadto zauważyć trzeba, że w niniejszym postępowaniu zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. mógłby być podniesiony w odniesieniu do pominięcia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w tym przepisie okoliczności dotyczących zaskarżonego postanowienia, a nie ocenianego w trybie nadzorczym postanowienia z 19 maja 2014 r. Skoro w sprawie nie zostało wykazane wystąpienie w stosunku do zaskarżonego postanowienia okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., to również ten zarzut nie był uzasadniony.

Wskazując na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżący nie podali, poza wcześniej omówioną kwestią, jakie inne konkretne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały przez Sąd pominięte w zaskarżonym wyroku, dlatego również ten zarzut nie mógł być skuteczny.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, pod którym to pojęciem rozumiany jest cały materiał zgromadzony w danym postępowaniu i taka też była podstawa faktyczna zaskarżonego wyroku.

Stosownie do art. 45 P.p.s.a. "Pismo w postępowaniu sądowym (pismo strony) obejmuje wnioski i oświadczenia stron". W skardze kasacyjnej nie przedstawiono na czym polegało uchybienie przez Sąd powołanemu przepisowi i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to uchybienie, co czyni zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wymienionego przepisu niezrozumiałym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przeprowadził w stosunku do zaskarżonego postanowienia kontrolę pod względem jego zgodności z prawem; natomiast fakt że wynik tej kontroli nie spełniał oczekiwań strony skarżącej nie daje podstaw, aby twierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 18 u.p.e.a.: "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Stwierdzenie przez Sąd, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 28 i art. 29 K.p.a. (jak należy rozumieć chodziło o stosowanie wprost) odnoszące się do kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania administracyjnego powiązane zostało z dalszym stwierdzeniem, że ustalając strony postępowania w sprawie o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oraz wynagrodzenia za jego dozór należy stosować przepisy szczególne, tj. unormowania wynikające z art. 102 § 2 u.p.e.a., dalej zaś podano, że przepisy K.p.a. należy stosować odpowiednio. Tym zasadom nie uchybiono w rozpoznawanej sprawie.

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki do uznania, że postanowienie wydane 19 maja 2014 r. przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie rażąco narusza prawo jako dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. jest w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniona.

Sąd pierwszej instancji podniósł w zaskarżonym wyroku, że nie ulega wątpliwości, że spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Sąd uznał prawidłowo za nietrafny pogląd skarżących, że orzeczenie zostało skierowane do spółki cywilnej zamiast do właściwej strony, podkreślając, że umieszczenie w nagłówku postanowienia nazwy (firmy) spółki cywilnej obok imienia i nazwiska wspólników spółki nie przesądza o skierowaniu orzeczenia do spółki, skoro nie było wątpliwości, że postępowanie toczyło się w oparciu o wniosek przedsiębiorcy (wspólników spółki), będących dozorcą uprawnionym do uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Stroną postępowania nie była w sprawie firma "A." spółka cywilna. Zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że w postanowieniu z 19 maja 2014 r. poprzestano jedynie na oznaczeniu nazwy spółki nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, bowiem podane tam zostały także imiona i nazwiska obojga skarżących jako stron postępowania. Stwierdzenie zaś, że postępowanie na podstawie art. 102 § 3 u.p.e.a. toczyło się na wniosek obojga przedsiębiorców, w okolicznościach niniejszej sprawy, w której przedsiębiorców łączyły z Miastem stosowne umowy i w ich wykonaniu wniosek o przyznanie stosownego wynagrodzenia podpisany został przez jednego z nich, który jednocześnie nie poinformował, że działa wyłącznie we własnym imieniu, przyjęcie domniemania, że wniosek został złożony w imieniu obojga przedsiębiorców nie mogło być oceniane jako rażące naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nietrafny jest także zarzut nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji poglądu prawnego wynikającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 191/10. Postępowanie w tamtej sprawie dotyczyło bowiem stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, a Sąd stwierdził nieważność postanowienia, ponieważ organ rozpoznał zażalenie niepodpisane przez jednego ze wspólników spółki cywilnej. Zatem przedmiot i zakres tamtego postępowania był całkowicie inny niż w rozpoznawanej sprawie, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 1 sierpnia 2014 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia (czyli dotyczące kwestii formalnych), w którym argumenty wynikające z powyższego wyroku mogłyby być ewentualnie podnoszone, ale postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym, zainicjowane wnioskiem obojga wspólników i do nich adresowane, dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia przyznającego wynagrodzenie i zwrot wydatków za przechowanie pojazdów. Wskazane przez skarżących ewentualne wady postępowania zażaleniowego, wobec tego, że postępowanie nadzorcze obejmowało wyłącznie postanowienie z 19 maja 2014 r., nie mogły być w sprawie niniejszej rozważane. Nie było zatem podstaw do wydania z tego powodu rozstrzygnięcia w oparciu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., co zarzucali skarżący kasacyjnie.

Także zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. nie mógł zostać uznany za trafny w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postępowanie toczyło się w stosunku do obojga wspólników, a korespondencja była doręczana właściwie w siedzibie spółki, będącej jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników.

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonujących argumentów co do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 29 i art. 124 § 1 K.p.a. W sprawie nie został też naruszony art. 126 K.p.a. Wskazane przez skarżących wady postępowania zażaleniowego, wobec tego, że postępowanie nadzorcze obejmowało wyłącznie postanowienie z 19 maja 2014 r. nie mogły być w sprawie niniejszej rozważane.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że doręczenie postanowienia z 19 maja 2014 r. w jednym egzemplarzu w siedzibie spółki (będącej jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników, którzy są małżonkami) jednemu ze wspólników nie narusza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących doręczenia. Chociaż stroną postępowania są wspólnicy spółki cywilnej, to nie może budzić wątpliwości kwestia uprawnień każdego ze wspólników do odbioru pism i przesyłek w siedzibie spółki, są to bowiem – w świetle art. 865 k.c. - czynności z zakresu zwykłych spraw spółki. Niewątpliwie wspólnik spółki, będąc uprawnionym do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania, jest tym samym uprawniony do odbioru korespondencji kierowanej do wspólników na adres spółki. W tym względzie nadal zachowało aktualność stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 25 czerwca 1998 r., sygn. akt SA/Bk 1302/97, a także w późniejszym orzecznictwie powołanym w zaskarżonym orzeczeniu.

Także złożenie wniosku o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków związanych z przechowywaniem pojazdów (a więc czynność zmierzająca do przysporzenia), w realiach rozpoznawanej sprawy uznane być może jako czynność nieprzekraczająca zwykłych czynności spółki, wynikająca z obowiązku prowadzenia jej spraw. Do czasu uzyskania przymiotu ostateczności przez postanowienie z dnia 19 maja 2014 r. M. Ł.1 nie sprzeciwiła się tej czynności, zatem złożenie wniosku wyłącznie przez M. Ł. było skuteczne. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego regulujących umowę spółki, ani też wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów części ogólnej k.c. dotyczących zdolności prawnej, osób prawnych i przedsiębiorców, jak również przepisów art. 25 i 30 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które dotyczą wpisu do ewidencji.

Trudno także uznać, na co wskazuje autor skargi kasacyjnej, że poprzez uznanie za dopuszczalne przez Sąd pierwszej instancji doręczenia pisma skarżącym będących małżonkami, w siedzibie spółki w jednym egzemplarzu, zamiast w dwóch, doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego i art. 32 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji.

Odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia z 19 maja 2014 r. nie naruszyła pozostałych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także wskazanych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, nie naruszono też art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, co zasadnie stwierdzono w zaskarżonym wyroku.

Wobec tego, że słusznie w zaskarżonym wyroku przyjęto, iż postępowanie zakończone postanowieniem z 19 maja 2014 r. było prowadzone w stosunku do wskazanych z imienia i nazwiska wspólników spółki, będących przedsiębiorcami, a nie – jak twierdzili skarżący – że stroną tego postępowania była spółka cywilna "A." i że do tej spółki skierowano postanowienie, wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego uznane być musiały za nieuzasadnione.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.