Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 191/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy odnośnie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku A. P. Wójt Gminy C. decyzją z dnia 3 lipca 2007 r., nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2003 r., nr 80 poz. 717 z póżn. zm.) oraz art. 94 ust. 1 ustawy z 2004 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2004 r., nr 261 poz. 2603 z póżn. zm.) ustalił dla działki nr [...] obręb geodezyjny R. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla realizacji zabudowań mieszkalnych – budynek mieszkalny parterowy z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczony wraz z infrastrukturą na wydzielonej z działki nr [...] działce [..] pod planowaną zabudowę mieszkaniową, obręb R., gmina C.

Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2009 r. A. P. wniósł o stwierdzenie nieważności punktu 8 wymienionej decyzji, w którym określono 15 % stawkę dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wskazując, że przedmiotowa decyzja wydana została bez podstawy prawnej co oznacza, że zawiera wadę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Rozpatrujące sprawę w trybie nadzoru Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 30 lipca 2009 r., Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności punktu 8 decyzji Wójta Gminy C. z dnia 3 lipca 2007 r., gdyż organ nie dopatrzył się aby niniejsza decyzja w punkcie 8 została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa bądź bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu SKO wskazało, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji ostatecznej (prawomocnej), która jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa: 1) wydana został z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zdaniem Kolegium żadna z przyczyn nieważności wskazanych w tym przepisie w niniejszej sprawie nie występuje, dotyczy to w szczególności wady wskazanej we wniosku, to jest wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Kolegium podkreśliło, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 kpa, toteż może mieć miejsce w przypadku, gdy badane rozstrzygnięcie dotknięte jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowe SKO wskazało, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ocenie przy ustaleniu rażącego naruszenia prawa podlegają łącznie dwie przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, bez odwoływania się do wyniku wykładni. Wskutek tego o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa tj. gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, który nie wymaga wykładni (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2253/06, publ. LEX nr 322405). Istotne naruszenie przepisów prawa (postępowania lub prawa materialnego) mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn akt I OSK 883/05, publ. LEX nr 299873). Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być utożsamiane z każdym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, publ. Lex nr 199041).

Badając kwestionowany fragment rozstrzygnięcia Wójta Gminy na podstawie art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tą nieruchomość wójt (odpowiednio burmistrz albo prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie (uchwałą odpowiedniej rady gminy), określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast, zdaniem organu, z przepisu art. 36 ust. 6 ustawy wynika, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w drodze decyzji.

Kolegium wskazało dalej, iż dla stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł mieć znaczenia zarzut ustalenia stawki procentowej opłaty w decyzji o warunkach zabudowy. Strona nie odwoływała się od tej decyzji, co oznacza, iż nie kwestionowała ustalonej wówczas stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie przedmiotowej stawki w decyzji o warunkach zabudowy następuje przez odpowiednie zastosowanie przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nie pozwala na stwierdzenie oczywistości zarzutu błędnego zastosowania spornej stawki, którą określono w innej formie niż uchwała rady gminy. Konieczna w sprawie interpretacja przepisów art. 63 ust. 3 i art. 36 oraz art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na przyjęcie, że wymienione przepisy zastosowano niezgodnie z ich brzemieniem. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia oczywistości naruszenia tych przepisów, które stosowano odpowiednio w drodze wykładni odnoszącej się przede wszystkim do zakresu kompetencji wójta (burmistrza i prezydenta) do samodzielnego ustalenia stawki procentowej opłaty, jak też następnie na tej podstawie jej wysokości.

SKO podkreśliło, że w literaturze i orzecznictwie podzielone są zdania w kwestii podstaw ustalenia stawki procentowej i opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie I OSK 1887/07 (Lex 464945) wskazał, iż zdaniem M. S., jeśli nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to opłaty planistyczne ma ustalać wójt (burmistrz, prezydent) w drodze decyzji, a jego rozstrzygnięcia ogranicza jedynie przepis art. 36 ust. 4 zd. 3, nie może on mianowicie ustalić opłaty planistycznej wyższej niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości (Ustalanie opłat planistycznych bez miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego /interpretacja art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/, publ. Casus 2005/3/8). Odmienne stanowisko wyraził Z. Niewiadomski uznając, że w razie braku planu, procent wzrostu wartości nieruchomości ustala rada gminy odrębną uchwałą i brak podstaw do przenoszenia tej kompetencji na wójta (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2. wyd., C.H.Beck, 2005, s. 518).

Mimo szeregu wątpliwości interpretacyjnych, Kolegium stwierdziło, że treść art. 63 ust 3 nie rozsądza jednak w sposób ostateczny o braku kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta do odpowiedniego stosowania przepisów art. 36 i art. 37 ustawy i ustalenia opłaty tytułem wzrostu wartości nieruchomości po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy ani w decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie przedmiotowej stawki w decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala na stwierdzenie oczywistości zarzutu błędnego zastosowania spornej stawki, którą określono w innej formie niż uchwała rady gminy. Organ podniósł, że dokonana interpretacja przepisów art. 63 ust. 3, art. 36 oraz art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na przyjęcie, że wymienione przepisy zastosowano niezgodnie z ich brzmieniem. Nawet pomimo częściowo odmiennej wykładni wskazanych przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1887/07 trudno w niniejszej sprawie mówić o oczywistym naruszeniu tych przepisów przy ich zastosowaniu.

Organ uznał, że podnoszone we wniosku uchybienie dotyczące zastosowania stawki procentowej wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, skoro stosowane przepisy wymagały uzupełnienia w drodze wykładni. Decyzja ustalająca opłatę została wydana na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego nie można mówić o braku podstaw prawnych tego rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn, mając na względzie stabilność orzecznictwa oraz skutki społeczno – gospodarcze decyzji organ odmówił stwierdzenia nieważności punktu 8 decyzji Wójta Gminy C. z dnia 3 lipca 2007 r.

W skardze na opisaną decyzję Prokurator Okręgowy wniósł o jej uchylenie, twierdząc, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez błędne uznanie, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności punktu 8 decyzji Wójta Gminy C. z dnia 3 lipca 2007 r. Zdaniem Prokuratora brak jest podstawy prawnej dającej organowi wykonawczemu gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawnienia do określenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta nie zawiera normy prawnej, na podstawie której można ustalić wymiar stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości. Zatem decyzja o warunkach zabudowy zawierająca takie ustalenia w tej części jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Prokurator nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wykładnia przepisów art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z art. 63 ust. 3 ustawy, uprawnia do ich wskazania jako podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Prokurator twierdzi, że ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani żaden inny akt prawny, poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w obowiązującym stanie prawnym nie stanowi podstawy prawnej do określania stawki procentowej do naliczania jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Dlatego, zdaniem Prokuratora, decyzję Wójta Gminy C. z dnia 3 lipca 2007 r. o warunkach zabudowy w części ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości należy oceniać jako wydaną bez podstawy prawnej, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 30 lipca 2009 r., wydana w postępowaniu prowadzonym z wniosku A. P. z dnia 5 czerwca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 3 lipca 2007 r., w części ustalającej w pkt 8 wysokość stawki procentowej (15%) jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (vide: decyzja o warunkach zabudowy w aktach administracyjnych I instancji). Decyzja Wójta (ustalająca wysokość stawki procentowej) została podjęta w odniesieniu do pkt 8 ze wskazaniem przepisów art. 63 ust. 3 w nawiązaniu do art. 36 ust. 1 i 3 oraz art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.).

A. P. wnosząc o stwierdzenie nieważności punktu 8 decyzji Wójta Gminy C. z dnia 12 października 2006 r. zarzucił wydanie decyzji w tej części bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę jej nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium skoncentrowało się na badaniu wyłącznie przesłanki rażącego naruszenia prawa, jednym zdaniem kwitując, że nie zachodzi brak podstawy prawnej, ponieważ decyzja ustalająca opłatę wskazuje obok decyzji o warunkach zabudowy art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tych okolicznościach należy przyjąć, że SKO w ogóle nie zbadało przesłanki nieważności, którą wskazywała we wniosku inicjująca postępowanie nadzorcze strona (brak podstawy prawnej dla decyzji ustalającej, o warunkach zabudowy), skoro za wystarczające dla zachowania istnienia podstawy prawnej decyzji uznała wskazanie w niej wymienionego przepisu prawa. Przemawia to za oceną, iż organ naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa w sposób, który z przyczyn podanych niżej miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań trzeba wskazać, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w szczególności czy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Oceniając prawidłowości zaskarżonej decyzji Sąd pomija rozważania organu poczynione na tle przesłanki "rażącego naruszenia prawa", ponieważ nie mają one charakteru rozstrzygającego w niniejszej sprawie. Przytoczone przez organ orzecznictwo podlegało zaś tylko ograniczonej analizie, która miała służyć wyrażonej tezie, iż treść przepisu art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nasuwa szereg wątpliwości interpretacyjnych, lecz nie przesądza w sposób ostateczny o braku kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) do odpowiedniego stosowania przepisów art. 36 i art. 37 tej ustawy.

Dla oceny będącej przedmiotem nadzoru decyzji Wójta Gminy C. konieczne jest jednak dokonanie wykładni przepisów art. 36 oraz art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zastosowanych odpowiednio na podstawie art. 63 ust. 3 tej ustawy, pod kątem "braku podstawy prawnej" wymienionego organu do ustalenia przedmiotowej stawki procentowej.

Przepis art. 63 ust. 3 stanowi, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stanowisko sądów administracyjnych w kwestii rozumienia pojęcia "stosuje się odpowiednio", nie było jednolite. Jednakże obecnie dominujące jest rozumienie tego pojęcia na tle przytoczonych wyżej przepisów, jakie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapoczątkował wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1887/07 (Baza orzeczeń Lex nr 464945). W wyroku tym, wydanym w sprawie, gdzie wysokość stawki procentowej w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono uchwałą rady gminy przyjęto, że rada gminy nie jest - wobec braku szczególnej podstawy prawnej - uprawniona do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach - wójt, burmistrz, prezydent miasta. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i 37 prowadzi w takich sytuacjach do wyłączenia stosowania art. 36 ust 4 oraz art. 37 ust 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczania takiej opłaty (i związanego z tym ustalenia wysokości stawki) przez organ wykonawczy gminy. Podobne stanowisko zajęły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach: z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 155/10 (https/nsa.gov.pl), z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 623/09 (https://cbois.nsa.gov.pl/doc/818C1C1C62), z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 467/09 (https/nsa.gov.pl), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 15/09 (https://cbois.nsa.gov.pl/doc/816BC6872D), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 952/08 (https://cbois.nsa.gov.pl/doc/3FC962383C).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w ślad za dominującym obecnie poglądem judykatury, trzeba się zgodzić, iż aktualne uregulowanie ustawy wyłącza możliwość wymierzenia takiej opłaty. Art. 36 ustawy reguluje różne roszczenia, jakie powstać mogą w związku z wpływem uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego na użyteczność i wartość nieruchomości. Obejmuje on szereg sytuacji, w szczególności zaś sytuację, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, w której wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości (ust. 4).

Jak przyjmuje się w nauce prawa, odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost (w ich bezpośrednim brzmieniu), zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio zastosowana lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. III CZP 41/2000 (Baza orzeczeń LexPolonica 348271) wskazał, iż "odpowiednie" stosowanie przepisu może prowadzić do niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu

Możliwość odpowiedniego stosowania w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy art. 36 ust. 1 i 3 ustawy została bezpośrednio przewidziana przez ustawodawcę, który w art. 63 ust. 3 ustawy wskazał, iż koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast jeśli chodzi o ust. 4 art. 36 ustawy nie ma możliwości odpowiedniego zastosowania tego przepisu wprost do przypadku wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z wydania decyzji o warunkach zabudowy, przepis ten bowiem przewiduje pobranie opłaty ustalonej w planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest jedynie w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). Zatem brak takiego planu wywołuje skutek braku regulacji ustalającej wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Oznacza to, że zastosowanie normy art. 36 ust. 4 według literalnego brzmienia przepisu jest niemożliwe, wobec nieistnienia przewidzianego w tym przepisie aktu określającego wysokość opłaty, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Nie ma także możliwości zastosowania art. 36 ust. 4 do decyzji o warunkach zabudowy z zastosowaniem odpowiednich modyfikacji uwzględniających charakter tej instytucji. Trzeba byłoby bowiem przyjąć, iż wysokość stawki opłaty winna być ustalona w inny sposób, niż w planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie stawki tej opłaty w uchwale rady gminy uznaje się natomiast za niedopuszczalne z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania takiej uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na nieważność uchwał podjętych w takim przedmiocie (vide: powołany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1887/2007, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 października 2007 r. II SA/Op 356/2007 LexPolonica1934308). Prowadzi to do wniosku, iż stawkę opłaty musiałby w takiej sytuacji określać organ, który wydaje decyzję o warunkach zabudowy, tak jak w kontrolowanej sprawie. Tymczasem kompetencja do określenia wysokości opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomość w wyniku uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego została w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przekazana radzie gminy. Zaakceptowanie takiej wykładni przepisu prowadziłoby do przerzucenia kompetencji przyznanej organowi uchwałodawczemu gminy na jej organ wykonawczy, a temu sprzeciwia się rodzaj uregulowania nakładającego na obywatela obowiązek o charakterze pieniężnym. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1633/08 (https/nsa.gov.pl), "odpowiednie zastosowanie artykułów 36 i 37 u.plan.zag.prz. (nakazane przez art. 63 u.plan.zag.prz.), o ile miałoby oznaczać dorozumiane upoważnienie Wójta Gminy do wykonywania (1) zarówno kompetencji rady gminy z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.plan.zag.prz. do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowej opłaty planistycznej, jak i do (2) kompetencji Wójta Gminy do wydawania na podstawie wspomnianego przepisu planu miejscowego – decyzji o wysokości opłaty planistycznej z tytułu sprzedaży konkretnej nieruchomości (art. 36 ust. 6 u.plan.zag.prz.) jest wyraźnie sprzeczne z konstytucyjnym zezwoleniem na wydawanie decyzji wyłącznie w sytuacjach przewidzianych ustawą (art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP) oraz zastrzeżenia wyłącznie dla ustaw możliwości nakładania ciężarów i świadczeń publicznych (art. 84 Konstytucji RP)".

Podzielając w pełni wyrażone powyżej stanowisko Sąd wskazuje, że decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa. Przyznanie organowi administracyjnemu kompetencji do określenia stawki opłaty, stanowiącej obciążenie finansowe, quasi podatek kierowany do budżetu gminy, prowadziłby do sytuacji, w której decyzja ta stałaby się aktem prawotwórczym, jak to ma miejsce w przypadku uchwały rady gminy. Trzeba zaś zauważyć, że według art. 217 Konstytucji RP nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. O ile więc jest dopuszczalne w granicach zakreślonych przez ustawodawcę powierzenie kompetencji do określenia wysokości opłaty organowi uchwałodawczemu gminy, stanowiącemu prawo miejscowe, o tyle za niedopuszczalne uznać należy ustalenie wysokości stawki takiej opłaty w indywidualnym akcie stosowania prawa, jakim jest decyzja administracyjna.

Tak więc "odpowiednie stosowanie" przepisu art. 36 i art. 37, do którego nawiązuje art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie w tej sytuacji polegało na odstąpieniu od zastosowania przepisu art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 i 7 tej ustawy.

Wprawdzie odmienną linię orzeczniczą prezentują wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 338/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 768/05 (niepublikowane, https/nsa.gov.pl.), w których Sądy te przyjęły, że w przypadku braku planu miejscowego ustalenie stawek procentowych służących ustaleniu opłat planistycznych jest kompetencją wójta, jednakże skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko przedstawione w szczególności we wskazanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1887/07 oraz z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1633/08.

W tych okolicznościach prawidłowa wykładnia przywołanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje przyjęciem, iż brak jest podstaw prawnych do wydawania przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty związanej ze wzrostem nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe oznacza wbrew stanowisku Kolegium, że będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja Wójta Gminy C. z dnia 3 lipca 2007 r., Nr [...] wydana została w pkt 8 ustalającym stawkę procentową jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości bez podstawy prawnej. Stosownie zaś do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa wydana bez podstawy prawnej decyzja jest obarczona wadą nieważności.

Rozpatrujące ponownie wniosek A. P. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i wykładnię art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.