Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2898/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 7 art. 77 art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jolanta Rudnicka /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 841/11 w sprawie ze skargi Gminy I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy I. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 841/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w części w jakiej odmówiono wyrażenia zgody.

Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że Wójt Gminy I. pismem z dnia 19 września 2011 roku wystąpił o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas I-III, położonych w obrębie ewid. [...], w granicach działek wyszczególnionych w części tabelarycznej wniosku.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas I-III położonych w obrębie ewid. [...], w granicach wydzieleń planistycznych oznaczonych symbolem: [...], określonych na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku z dnia 19 września 2011 r. oraz wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze [...]ha gruntów rolnych klas I-III położonych w obrębie ewid. [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. w części dotyczącej nie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych złożył Wójt Gminy I..

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję.

Minister stwierdził w uzasadnieniu, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 6 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), jakimi winien kierować się organ przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze.

Organ podkreślił, że wnioskowane grunty, co do których nie wyraził zgody, to grunty klas I-III o najwyższym potencjale produkcyjnym, zaliczone do najlepszych użytków rolnych na terenie gminy, użytkowane zgodnie z ich rolniczym charakterem i ich przeznaczenie pod planowane zainwestowanie byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Proces tworzenia wierzchniej warstwy próchnicznej jest długotrwały, zachodzi więc potrzeba ochrony najbardziej wartościowych gruntów rolnych.

Ponadto organ wskazał, iż przy rozpatrywaniu wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych nie jest związany ustaleniami studium, gdyż w przeciwnym razie zgoda taka nie byłaby potrzebna, sprowadzałaby się jedynie do potwierdzenia wcześniejszych ustaleń, które najczęściej poczyniono z pominięciem wymogów wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wnioski rozpatrywane są tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem.

Podsumowując organ stwierdził, iż tylko w wyjątkowych przypadkach może być wyrażona zgoda na przeznaczenie do zainwestowania gruntów o najlepszej jakości. Taka wyjątkowa sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi w odniesieniu do gruntów rolnych o powierzchni [...] ha położonych w obrębie ewid. [...], dlatego też wniosek Wójta Gminy I. nie w pełni został uznany za zasadny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Wójt Gminy I., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie oraz uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W uzasadnieniu podniesiono, że teren objęty decyzją odmowną według studium położony jest w obszarze potencjalnych terenów rozwojowych z obowiązkiem sporządzenia planu z predyspozycjami dla rozwoju wielofunkcyjnego, z preferencją dla rozwoju funkcji gospodarczych, w tym lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o pow. ponad 2000 m2. Korzystne uwarunkowania komunikacyjne, bliskość dużego miasta ok. 1 km, dostępność infrastruktury technicznej przemawiają za przeznaczeniem przedmiotowego terenu dla rozwoju określonych w studium, a następnie w projekcie planu. W gminie I. nie ma możliwości swobodnego wyboru innych dogodniejszych wariantów lokalizacji niezbędnych zamierzeń inwestycyjnych, gdyż dominują gleby wysokich bonitacyjnych. Wskaźnik jakości rolniczej przestrzeni produkcyjnej dla gminy I. wynosi 88,9 pkt. Wnioskowane grunty rolne charakteryzują się wysoką wartością bonitacyjną; dobrą - gleby klas III -7,2713 ha; bardzo dobrą- gleby klas I - 2,2670 ha i gleby klas II - 2,7296 ha przydatnością rolniczą, dominują gleby klas III - 59,27% ogólnego obszaru. Pod względem przydatności rolniczej zaliczone zostały do kompleksu 2-ego rolniczej przydatności gleb, na którym udają się wszystkie rośliny uprawne, lecz uzyskanie wysokich plonów zależne jest od wysokości nakładów i warunków pogodowych. Przedmiotowych gruntów nie można więc zaliczyć do gruntów o najwyższym potencjale produkcyjnym. Przedmiotowe grunty usytuowane są w bezpośrednim sąsiedztwie wysypiska będącego w trakcie rekultywacji oraz skrzyżowania drogi krajowej nr [...] relacji [...] z projektowaną obwodnicą Miasta I..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zasadność skargi.

W ocenie Sądu ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) zawiera jedynie ogólne wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu tego rodzaju zgody. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika między innymi, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Z kolei z art. 6 ust. 1 wynika, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przytoczone wyżej przepisy jednakże nie zamykają możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych o klasy od I - III. Ochrona tego rodzaju gruntów rolnych nie może być ochroną realizowaną za wszelką cenę. Jeśli wnioskodawca wskaże racjonalne powody, dla których grunty takie powinny zostać przeznaczone na cele nierolnicze, to wówczas, zdaniem Sądu, nie można odmówić zmiany ich przeznaczenia tylko dlatego, że ustawa nakazuje szczególnie tego rodzaju grunty chronić.

Sąd zauważył również, że decyzja dotycząca wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest decyzją uznaniową. Organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego ma natomiast obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Jako dowolne należy traktować więc ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie obowiązkiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu administracji publicznej było szczegółowe i wnikliwe rozważenie powoływanych przez Gminę I. powodów przemawiających jej zdaniem za zmianą przeznaczenia działek rolnych na cele nierolnicze oraz następnie dokonanie oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sposób wyczerpujący, czy powody te należało uznać za ważne. Tymczasem Minister wydając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję nie rozważył w sposób wnikliwy argumentów Gminy I., w szczególności tych dotyczących określonej możliwości jej rozwoju. Skupiając się przede wszystkim na ochronie gruntów rolnych w postaci ograniczania przeznaczenia ich na cele nierolnicze oraz wysokiej klasie gruntów o pow. [...] ha, położonych w obrębie ew. [...], organ pominął przywoływane przez Gminę powody wskazujące na zasadność zmiany przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze, tj. lokalizacja przedmiotowych gruntów w obrębie drogi krajowej nr [...] relacji [...] oraz projektowanej obwodnicy miasta I., w bezpośrednim sąsiedztwie rekultywowanego wysypiska, racjonalność rozwoju gminy w kierunku, w jakim zlokalizowane są sporne grunty, które według twierdzeń Gminy, stanowić będą enklawę otoczoną terenami zainwestowanymi i przeznaczonymi do zurbanizowania.

Ponadto Minister odmawiając zgody na zmianę przeznaczenia spornych gruntów, nie wziął pod uwagę okoliczności, że Gmina planuje opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego celem realizacji określonego kierunku jej rozwoju oraz że teren ten ma być przeznaczony pod rozwój funkcji gospodarczych, lokalizację wielopowierzchniowych obiektów handlowych o pow. ponad 2000 m2. Rozważając te argumenty w sposób wnikliwy w kontekście jednoczesnej oceny zwartości przestrzeni rolniczej tego terenu, organ winien wziąć pod uwagę korzystne uwarunkowania komunikacyjne dla tych gruntów, odległość około 1 km od dużego miasta. W przypadku dokonywania oceny przez Ministra, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III na cele nierolnicze jest uzasadnione, organ nie może również stracić z pola widzenia okoliczności, czy grunty objęte wnioskiem (wszystkie lub ich określona część) mają istotne znaczenie z punktu widzenia utrzymania potencjału produkcyjnego, w tym czy stanowią zwarty kompleks gruntów przydatnych do produkcji. Brak zainteresowania kontynuacją na gruntach produkcji rolnej, może w pewnych przypadkach stanowić poszlakę, iż grunty te nie nadają się racjonalnie do dalszego wykorzystania. Te kwestie pozostały poza sferą zainteresowania organu.

Jednocześnie zdaniem Sądu organ nie może pominąć tego, iż faktyczną przesłanką zamierzeń gospodarczych wnioskodawcy może być atrakcyjne położenie gruntów rolnych z punktu widzenia możliwości innego ich zainwestowania (w pobliżu miasta). Ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju Gminy, zważywszy że możliwość tego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które podlegają prawnej ochronie i które należy w związku z tym także brać pod uwagę wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy.

Konkludując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tym samym nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ wydając obie decyzje w sposób istotny uchybił też art. 80 k.p.a., według którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podnosząc następujące zarzuty:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepisy te, pomimo iż wyraźnie z nich wynika obowiązek ochrony gruntów rolnych i leśnych, polegającej w szczególności na ograniczeniu zmiany ich przeznaczenia, stanowią jedynie "ogólne wskazówki" i tym samym nie mogą być podstawą negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o zmianę przeznaczenia takich gruntów;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając decyzję z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tym samym nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co doprowadziło do uchylenia ww. decyzji w części, w sytuacji, gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi żadnych przepisów nie naruszył.

W związku z powyższym Minister wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - wbrew stanowisku Sądu - wyznaczającą zadania organów, w tym Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którym najistotniejszym jest ochrona gruntów rolnych i leśnych. Przychylenie się zaś do stanowiska Sądu zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku musiałoby prowadzić do wniosku, że każdy wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych musiałby zostać rozpatrzony pozytywnie, bo każdy taki wniosek jest dla wnioskodawcy "racjonalny", przy czym nie zawsze będzie on "racjonalny" dla organu, bowiem ta "racjonalność" musi być rozpatrywana w kontekście podstawowej zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Nie można także zdaniem skarżącego kasacyjnie zgodzić się z poglądem, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając uchylone w części decyzje, naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bo nie odniósł się do możliwości rozwoju gminy, lokalizacji gruntów w pobliżu dróg publicznych (istniejących i planowanych), planu opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy bliskiej odległości od dużego miasta. Minister podniósł, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. wyraźnie wskazał, iż grunty znajdują się w bliskiej odległości od miasta I. (ok. 1 km), w rozwidleniu dróg publicznych, w sąsiedztwie lotniska wojskowego i terenów zainwestowanych, grunty w projektowanym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są na cele inwestycyjne. Stanowisko to zostało podtrzymane w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Organ zatem rozważył wszystkie kwestie wskazane przez Sąd, co znajduje wyraźnie odzwierciedlenie w treści uzasadnień uchylonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina I. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie, czy zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. Wynikająca z art.183 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten jest związany wnioskiem skarżącego, wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia z art.174 p.p.s.a. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej będącej przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywały na obie podstawy kasacyjne określone w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., lecz w istocie sprowadzały się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Podnoszone bowiem w skardze kasacyjnej uchybienia przepisom postępowania są konsekwencją naruszenia norm prawa materialnego, których – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wykładnia została dokonana w sposób niewłaściwy przez Sąd I instancji.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zasadnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił uwzględnienia wniosku Gminy I. o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w części dotyczącej gruntów rolnych o [...] ha położonych w obrębie ewidencyjnym [...].

Wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze był rozpatrywany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. t.j. 2013, poz. 1205 ze zm.). Zgodnie bowiem z art.7 ust.2 wskazanej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Rozpatrując wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien mieć na względzie zasady, które ustawodawca wyraził w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zostały one wyrażone w art.3 ust.1 i art. 6 ust.1 wymienionej ustawy. Art.3 ust.1 pkt 1 wyraża zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust.1 stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Wskazane przepisy zawierają istotną treść normatywną, wyznaczającą zadania Ministra Rolnictwa i innych organów wskazanych w ustawie, spośród których najistotniejszym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych i leśnych. Wykładnia językowa art.6 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Przemawia za tym użycie przez ustawodawcę w tym przepisie słowa "przede wszystkim". Nie może zatem budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, a wydając decyzję rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy. Niekiedy, jak w niniejszej sprawie, dochodzi do kolizji interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, jednakże Minister Rolnictwa powinien mieć przede wszystkim na względzie określony ustawowo interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów, jako dobra publicznego. Wynik ważenia interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych zależy od okoliczności konkretnej sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze o powierzchni [...] ha, zaś co do gruntów o powierzchni [...] ha odmówił wyrażenia zgody. Wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia Minister uzasadnił, wskazując, że grunty te leżą w rozwidleniu dróg publicznych, w sąsiedztwie lotniska wojskowego i terenów zainwestowanych, zaś odmowę wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia pozostałych gruntów tym, że są to grunty najwyższej klasy, użytkowane zgodnie z ich rolniczym charakterem i ich przeznaczenie pod planowane zainwestowanie byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Minister zwrócił także uwagę na to, że gleba jest jednym z najcenniejszych zasobów ziemi oraz na długotrwały proces tworzenia warstwy próchniczej i znaczenie gleby najwyższej klasy dla ludzi i zwierząt. W kontekście przytoczonego uzasadnienia organu nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że Minister Rolnictwa nie rozważył powoływanych przez Gminę I. powodów przemawiających, jej zdaniem, za zmianą przeznaczenia gruntów a także, że naruszył art.7, art.77 §1 i art.80 k.p.a.

Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy przedstawiającej grunty z oznaczeniem ich klas ( k. 59 ) wynika, że odmową udzielenia zgody przez Ministra Rolnictwa objęte są grunty najwyższej klasy I i klasy II, a także częściowo klasy III. Z uzasadnienia wniosku Gminy I. wynika, że grunty rolne stanowią 56,5 % powierzchni wsi L., grunty klasy I - III stanowią 27,8 % powierzchni ogólnej obrębu [...], z czego znaczną część gruntów klasy III objęła zgoda Ministra na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Jak podkreśliła to we wniosku Gmina I., omawiając strukturę użytkowania gruntów wsi L., znaczący jest, bo wynoszący 43,5% powierzchni ogólnej obrębu, udział terenów nie stanowiących gruntów rolnych ( ogółem [...] ha, w tym [...] ha zajmuje lotnisko), zaś objęte projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " L." grunty klasy I wynoszą jedynie [...] ha, a klasy II - [...] ha. Już z tego wynika potrzeba ich ochrony, zwłaszcza, że stanowią zwarty kompleks rolniczy i są użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem.

Należy zatem podzielić stanowisko Ministra, że zachodziły podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku Gminy w tej części, która dotyczyła gleb najwyższej jakości. Odmowa uwzględnienia wniosku opartego na normie prawnej określonej w art.7 ust.2 omawianej ustawy nie może być poczytywana, jak stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jako ograniczanie samorządności organów jednostek samorządu terytorialnego, istotne ograniczenie możliwości rozwoju gminy, czy też ograniczanie prawa do rozporządzania gruntem przez jego właściciela, lecz podyktowana była troską organu o niewielki zasób gruntów rolnych najwyższej klasy, należących do nieodnawialnych zasobów przyrody, co pozostaje w zgodzie z celami ustawodawcy określonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając za uzasadnione zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej norm prawa materialnego skorzystał z dyspozycji art.188 p.p.s.a. i uchylając zaskarżony wyrok, orzekł także w przedmiocie skargi, uznając ją za nieuzasadnioną z wyżej omówionych względów.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 p.p.s.a.