Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 114/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w zakresie § 3, § 4 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 2 pkt 2, § 17, § 18, § 19, § 21 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, § 22 ust. 1 i 2 Regulaminu; 2. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w zakresie § 3.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w [...] (dalej: "skarżący", "Prokurator") skargą z dnia 15 grudnia 2020 r. (data pisma) sygn. akt [...], zaskarżył w części uchwałę Rady Miejskiej w [...] (dalej: "organ", "Rada Miejska") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy [...] (Dz. U. Woj. [...]. z 2015 r., poz. [...]; dalej: "uchwała") wraz z uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r. zmieniającą ww. uchwałę (Dz. U. Woj. [...]. z 2016 r. poz. [...], dalej: "uchwała zmieniająca").

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1) naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"), art. 4 ust. 1 i2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") poprzez:

a) powtórzenie w § 3 Regulaminu treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a co za tym idzie nieokreślenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

b) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 2 pkt 2 Regulaminu poprzez ustanowienie warunku dla naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, w postaci braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, co w sposób nieuprawniony wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego określone w art. 144 Kodeksu cywilnego,

c) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 2 pkt 2 Regulaminu poprzez ustanowienie warunku dla napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, w postaci możliwości dokonania "drobnych" napraw, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować,

d) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu poprzez ustanowienie warunku dla mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, w postaci możliwości dokonywania tych czynności na "wydzielonych" częściach nieruchomości, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować, a także w sposób nieuprawniony ogranicza zakres korzystania z nieruchomości,

e) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie w §18 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne oraz innych psów mogących stanowić zagrożenie dla ludzi na smyczy i w kagańcu, przez co obowiązek ten został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku, przy zachowaniu nad nim kontroli, a także posłużenie się pojęciem niedookreślonym psa "mogącego stanowić zagrożenie" dla ludzi,

f) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 19 Regulaminu postanowień odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych, jednocześnie przepis ten odnosi się do zwierząt nie uznawanych za zwierzęta domowe, w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2013 r. poz. 856 ze zm.),

g) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 17 Regulaminu obowiązku niedoprowadzania zwierząt domowych do stanu niebezpiecznego dla ludzi i zwierząt, przez modyfikację treści art. 78 Kodeksu wykroczeń,

h) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 21 ust. 2 pkt 1 Regulaminu wymogu niepowodowania zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować,

i) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 21 ust. 2 pkt 2 Regulaminu wymogu niepowodowania uciążliwości dla osób zamieszkujących na sąsiedniej nieruchomości, co w sposób nieuprawniony wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego określone w art. 144 Kodeksu cywilnego,

j) niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 21 ust. 2 pkt 3 Regulaminu wymogu przestrzegania obowiązujących przepisów sanitarno-epidemiologicznych, przez co odwołano się do ogólnych bliżej nieokreślonych przepisów, co powoduje niemożność określenia prawidłowego sposobu zachowania się adresata normy,

k) niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 22 ust. 1 Regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, rozciągając ten obowiązek na wszelkie nieruchomości zabudowane, przez co nie wyznaczono obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji,

l) niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 16 ust. 2 Regulaminu terminów obowiązkowej deratyzacji niesprecyzowanymi, ogólnikowymi określeniami: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", przez co nie wyznaczono terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji,

2) naruszenie art. 88 ust. 1 oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej: "u.s.g."), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.) poprzez zawarcie w § 3 uchwały zmieniającej sformułowania, iż wchodzi ona w życie po 14 dniach od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r.

Wobec tak postawionych zarzutów, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w części uchwały w zakresie przepisów: § 3, § 4 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 2 pkt 2, § 17, § 18, § 19, § 21 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, § 22 ust. 1 i 2 Regulaminu oraz § 3 uchwały zmieniającej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Strona skarżąca wskazała, że zasada praworządności z art. 7 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Prokurator podkreślił, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny, a uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Prokurator zaznaczył, że zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Zdaniem Prokuratora, to koresponduje z art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto, w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 2 pkt 2, § 17, § 18, § 19, § 21 ust. 2 pkt 1, 2, § 22 ust. 1 i 2 uchwały. W pozostałej części tj. § 3, § 21 ust. 2 pkt 2 w/w uchwały oraz § 3 uchwały zmieniającej Rada Miejska uznała skargę za zasadną.

W uzasadnieniu, organ wskazał, że skarżący w sposób nieuprawniony uznał, że przedmiotowy Regulamin zawiera przepisy naruszające prawo w sposób istotny. Zdaniem Rady Miejskiej zakwestionowane określenia zawarte w § 4 dotyczące warunków naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi tj. możliwość dokonywania drobnych napraw, na terenach wydzielonych na nieruchomości, w sposób niepowodujący uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, mają wystarczający stopień ogólności i nie wkraczają w regulację prawa sąsiedzkiego określoną w art. 144 Kodeksu cywilnego. Przepisy Regulaminu stanowią wyłącznie uzupełnienie przepisów ustawy, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego dla rady gminy, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy. Z kolei dopuszczalność takiego uzupełnienia w akcie prawa miejscowego wynika z art. 94 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 "Rada Gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego". Przepis art. 4 ust. 2. pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach według stanu obowiązującego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi, że "regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy dotyczące: wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi". W ocenie organu, wbrew stanowisku Prokuratora, powyższy zapis mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d wskazanej ustawy. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, iż zawarty w regulaminie przepis, że drobne naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się wyłącznie na wydzielonym terenie pod warunkiem, gdy nie wpłynie to ujemnie na środowisko i nie będzie stwarzało uciążliwości dla najbliższego otoczenia, ingeruje w prawo podmiotowe jednostki i że jest sprzeczny z prawem.

Rada Miejska wskazała, że określony w § 17 obowiązek niedoprowadzania zwierząt do stanu niebezpiecznego dla ludzi i zwierząt oraz w § 18 Regulaminu - obowiązek wyprowadzania psów na terenach publicznych tylko na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenia dla ludzi, tylko na smyczy i w kagańcu, nie przekraczają zakresu upoważnienia ustawowego.

Dodatkowo organ wniósł o wzięcie przez Sąd pod uwagę, iż materia będąca przedmiotem regulaminu dotyka uprawnień i obowiązków zarówno właścicieli zwierząt, jak i osób trzecich mogących potencjalnie odczuwać bezpośrednie lub pośrednie skutki realizacji tychże uprawnień i obowiązków. Nie jest zatem możliwe, aby tego typu regulacje prawne były zawsze jednoznaczne, jak chciałby tego Prokurator. W każdym kodeksie są pojęcia nieostre, podlegające czy to ocenie sądu, czy też uznaniu administracyjnemu. Nadmierna kazuistyka w praktyce nie sprzyja bowiem stosowaniu prawa w sposób zabezpieczający słuszne interesy wszystkich stron.

Ponadto, jeżeli na osoby utrzymujące zwierzęta domowe nakłada się zobowiązanie do zabezpieczenia ich przed wydostaniem się na zewnątrz lokali i nieruchomości, to w pojęciu "na zewnątrz" w powszechnym rozumieniu mieszczą się tereny do wspólnego użytku (tereny publiczne), np. klatka schodowa w budynku wielorodzinnym, teren poza ogrodzeniem posesji. Tego typu sformułowanie, być może ogólne, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności zawierającego go przepisu. Obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia zwierząt nie stanowi bowiem przekroczenia delegacji dla obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe.

Odnośnie § 21 ust 2 pkt 1 i 2 Regulaminu Rada Miejska wskazała, że nie wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego, oraz że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich. Zdaniem organu, wnioski wyprowadzone przez stronę skarżącą w skardze, co do modyfikacji art. 77 Kodeksu wykroczeń, są za daleko idące. Zaskarżone przepisy § 21 ust 2 pkt 1 i 2 Regulaminu, wbrew twierdzeniom Prokuratora nie nakładają na właścicieli zobowiązań ograniczających wykonywanie prawa własności. Stanowią one bowiem realizację upoważnienia rady gminy wyrażonego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy do określenia "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

W ocenie organu ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określa żadnych ram, ani warunków, jakie rada gmina powinna zachować określając obszar i terminy obowiązkowej deratyzacji. Zostało to pozostawione do wyłącznej kompetencji Rady Miejskiej, w ramach jej samodzielności wynikającej z art. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Rady Miejskiej, miała ona prawo wyznaczyć obszar nieruchomości zabudowanych jako obszar deratyzacji, bo z żadnego przepisu nie wynika jakiekolwiek ograniczenie. Ponadto, organ wskazał, że określenie "tereny zabudowane" jest jasne i czytelne, i przede wszystkim mieści się w zakresie kompetencji rady gminy. Odnośnie terminu przeprowadzania deratyzacji organ podniósł, że przepis art. 4 ust. 8 ustawy zawiera sformułowanie "wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważności uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenie prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o Prokuratorze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 z późn. zm.) stanowiącego, że w przypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Skargę należało uwzględnić, albowiem kwestionowane skargą postanowienia uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, do uchwalenia którego obliguje gminy art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi, iż rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "Regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowy przedmiot regulacji regulaminu wskazano w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Jak trafnie podkreślono w wyroku WSA w Łodzi z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 690/15, (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Podkreślić należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej nie może wykraczać poza zakres spraw ściśle w nim określonych. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Z norm konstytucyjnych wynika, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Inaczej mówiąc art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej".

Zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku ustawodawca, w skonstruowaniu delegacji ustawowej, posłużył się sformułowaniem: "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16). Takie też stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por wyroki NSA z dnia: 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12, 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2058/11, 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10).

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16) podkreślić należy, że celem wprowadzenia regulaminu czystości i porządku jest ochrona środowiska naturalnego poprzez ukształtowanie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy. Dla jego realizacji ustawodawca upoważnił organy stanowiące gmin do tworzenia zasad i obowiązków utrzymania czystości i porządku, które mogą narzucać jednostkom określone zachowania. Wprowadzając obowiązki określonego zachowania się właścicieli na terenie ich nieruchomości rada wkracza jednak w sferę ich prawa własności. Z tego względu kluczowym jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu. Konstruując postanowienia regulaminu rada powinna przestrzegać zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tą zasadą: "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd podziela argumentację skargi, wskazującą na naruszenie w uchwale przepisów załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej - poprzez powtórzenie treści brzmienia przepisu ustawowego, wykroczenie poza ustawową delegację lub przeciwnie, niewypełnienie jej.

W szczególności rację ma skarżący, że § 3 Regulaminu wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Powtórzono w nim treść art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., według którego właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, tymczasem delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Ponadto celem tej regulacji było uszczegółowienie rozwiązań zawartych w ustawie, a nie jej powielanie. Zaznaczenia jednocześnie wymaga, że Rada Miejska uznała w tej części skargę za zasadną.

W § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu określono zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi w sposób wykraczający poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. W § 4 ust. 2 pkt 2 Regulaminu uzależniono naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi od warunku, w postaci braku uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, przez co wkroczono w zakres regulacji art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Poza tym art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie upoważnia do wprowadzenie generalnego zawężenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do napraw nieuciążliwych. Podobnie w sposób nieuprawniony w ww. § 4 ust. 2 pkt 2 Regulaminu ograniczono możliwość dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do takich, które określono jako "drobne". Rację ma skarżący, że taka regulacja stanowi modyfikację treści ustawy oraz wprowadza zwrot niedookreślony i ogólny - "drobna" naprawa, co nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu wykonywanych napraw. Tak samo w § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu wskazano, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami powinno odbywać się na "wydzielonej" części. Regulamin nie precyzuje jakie miejsca zostały przeznaczone do tego celu. Zdaniem Sądu realizacja takich przepisów może budzić wątpliwości, gdyż pozostawia bardzo szerokie pole do interpretacji, co stoi w sprzeczności z wymogiem precyzji aktu normatywnego.

W § 18 Regulaminu w nieuprawniony sposób, wykraczając poza zakres upoważnienia ustawowego, nałożono obowiązek wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne oraz innych psów mogących stanowić zagrożenie dla ludzi na smyczy i w kagańcu. Rację ma skarżący, że regulacja ta nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również jest bardziej rygorystyczna niż przewidziane to zostało w ustawach, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku, przy zachowaniu nad nim kontroli, przy czym posłużono się pojęciem niedookreślonym psa "mogącego stanowić zagrożenie" dla ludzi. W ww. przepisie zawarto zagadnienia uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, który stanowi zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, a także przepis ten jest bardziej rygorystyczny niż przewidziany w art. 77 kodeksie wykroczeń. Ponadto Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19).

Podobnie w § 19 Regulaminu określono, że osoby utrzymujące ptaki, owady, gady i płazy zobowiązane są do zabezpieczania ich przed wydostaniem się na zewnątrz lokali i nieruchomości, tym samym rację ma skarżący, że wprowadzono obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych, przy czym przepis ten odnosi się do zwierząt nie uznawanych za zwierzęta domowe, w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt. Taka regulacja bez wątpienia wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Przez zwierzęta domowe zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Rację ma w tym względzie skarżący, że fakt, iż niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych.

W § 17 Regulaminu w nieuprawniony sposób wprowadzono obowiązek niedoprowadzania zwierząt domowych do stanu niebezpiecznego dla ludzi i zwierząt, przez modyfikację treści art. 78 Kodeksu wykroczeń. Rację ma skarżący, że przepis ten mówi tylko o tym, że zabrania się doprowadzania psa do stanu, w którym staje się niebezpieczny, natomiast w zaskarżonej uchwale wskazano, że stan zagrożenia bezpieczeństwa ma dotyczyć zarówno ludzi jak i zwierząt. Sąd podzielił pogląd wyrażony w skardze, że regulacja ta wkracza również w materię objętą art. 6 ust. 1a w związku z art. 6 ust. 2 pkt 9 ustawy o ochronie zwierząt, które przewidują, że tego rodzaju zachowania, traktowane jako akty znęcania się nad zwierzętami, są zabronione.

Jeżeli chodzi o właścicieli zwierząt gospodarskich w § 21 ust. 2 pkt 1 Regulaminu przewidziano bardzo ogólny i budzący wiele wątpliwości obowiązek niepowodowania zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych. Podobnie w § 21 ust. 2 pkt 2 Regulaminu wprowadzono wymóg niepowodowania uciążliwości dla osób zamieszkujących na sąsiedniej nieruchomości, wkraczając tym samym w zakres regulacji określony w art. 144 Kodeksu cywilnego. Tak samo w § 21 ust. 2 pkt 3 Regulaminu przewidziano wymóg przestrzegania bliżej nieokreślonych, obowiązujących przepisów sanitarno-epidemiologicznych. Rację ma więc skarżący, że powoduje to niemożność określenia prawidłowego sposobu zachowania się adresata normy. W zakresie ww. przepisów Regulaminu przypomnieć należy, ż w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. upoważnił radę gminy do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Zauważyć również należy, że zarzut skarżącego dotyczący § 21 ust. 2 pkt 2 Regulaminu został przez Radę Miejską w odpowiedzi na skargę uznany za zasadny.

W § 22 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu nie wyczerpano zakresu upoważnienia ustawowego, gdyż wskazano ogólnie i szeroko, że obowiązkowej deratyzacji podlegają obszary nieruchomości zabudowanych na terenie miasta i gminy, tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Tak samo jeżeli chodzi o terminy obowiązkowej deratyzacji. W niedookreślony sposób wskazano, że przeprowadza się ją "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", tymczasem ustawa zobowiązywała do wyznaczenia terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji.

W § 3 uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Regulaminu przewidziano, iż wchodzi ona w życie po 14 dniach od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że takie sformułowanie, w połączeniu z faktem, iż przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 27 października 2016 r. oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 10 listopada 2016 r., czy też z dniem 1 stycznia 2017 r. Regulacja ta narusza więc wskazane w skardze art. 88 ust. 1 oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zauważyć również należy, że zarzut skarżącego w tym zakresie został w odpowiedzi na skargę uznany za zasadny.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu waga ww. naruszeń obligowała Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu oraz zmieniającej ją uchwały we wskazanej wyżej części.

Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.