Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 115/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi C. K.-R., A. O. i M. K.-O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na przebudowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza na rzecz skarżących od Wojewody [...] solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. inwestorzy, E. i K. B., zwrócili się do Urzędu Miejskiego w G. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na powiększenie otworu drzwiowego pomiędzy pomieszczeniami w lokalu usługowo-handlowym położonym w G. przy ul. [...]. W trakcie prowadzonego postępowania, które z uwagi na wezwanie do przedłożenia dodatkowych dokumentów było na wniosek inwestorów zawieszone, a następnie podjęte, inwestorzy przedłożyli m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ekspertyzę techniczną, wyrażającą zgodę na inwestycję uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] r., odwołującą zgodę uchwałę nr [...] z dnia [...] r. oraz ponownie wyrażającą zgodę uchwałę nr [...] z dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę, powiększenie otworu (drzwiowego) pomiędzy pomieszczeniami w lokalu nr [...] przy ul. [...] w G., ustalając niezbędne warunki realizacji inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m. in, iż w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w centralnej części miasta, przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. [...]Nr [...], poz. 481), nieruchomość położona przy ul. [...] objęta jest ochroną konserwatorską (obiekt chroniony prawem miejscowym). W związku z powyższym projekt budowlany został zaopiniowany przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. Lokal nr [...] przy ul. [...] jest lokalem użytkowym o przeznaczeniu usługowo-handlowym. Planowane prace budowlane przebiegać mają wewnątrz lokalu i nie dotyczą zagospodarowania terenu, a przebudowa ma na celu podniesienie wartości użytkowych lokalu i nie narusza obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Organ wskazał, że do wniosku o pozwolenie na powiększenie otworu dołączono projekt budowlany sporządzony przez projektantów posiadających właściwe przygotowanie zawodowe: projektanta uprawnionego do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej oraz projektanta uprawnionego do projektowania oraz kierowania budową i robotami bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Dołączono też opinię techniczną dotyczącą stanu technicznego budynku po wykonaniu otworu, sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Projektanci i opiniujący dołączyli zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego oraz złożyli oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie zobowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Do projektu dołączono nadto informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane. Inwestorzy złożyli zaś oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powołując się na uchwałę nr [...] wyrażającą zgodę na powiększenie otworu.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.)

Od wydanej decyzji pierwszoinstancyjnej odwołały się C. K.-R., M. K.-O. oraz A. O. podnosząc, iż w przedmiotowej sprawie zostało wydane dnia [...] r. postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, a na postanowienie to zostały złożone zażalenia z zachowaniem przewidzianego siedmiodniowego terminu od dnia jego doręczenia. W związku z tym niedopuszczalne było wydanie decyzji przed upływem terminu składania zażaleń. Tymczasem decyzja w tej sprawie została wydana jeszcze nawet przed doręczeniem postanowienia, a doręczona przed upływem terminu do składania zażaleń. Ponadto zaskarżana decyzja opiera się na błędnych przesłankach i niekompletnej dokumentacji. Po pierwsze, zdaniem stron, inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na naruszenie części wspólnej jaką jest ściana nośna budynku. Uchwała z dnia [...]r. została zaskarżona do sądu i postępowanie w tej sprawie jeszcze się toczy. Inwestorzy przedłożyli więc w Wydziale Architektury dokument, który rzekomo jest kolejną uchwałą podjętą przez Wspólnotę Mieszkaniową, jednak zdaniem stron w istocie uchwałą nie jest albowiem nie ona została podjęta w sposób wymagany dla uchwał. Po drugie, kilka lat temu inwestorzy złożyli już projekt, w którym przewidywali powiększenie otworu drzwiowego znajdującego się w ścianie nośnej. Zaniepokojeni właściciele zobowiązali wówczas inwestorów do przedstawienia opinii budowlanej, której zadaniem było stwierdzenie czy proponowana przebudowa jest dopuszczalna. Opinia wydana przez mgr inż. S. B. była dla inwestorów niekorzystna - wskazywała, że należy zachować otwór drzwiowy w takim kształcie i rozmiarach jak wyglądał on pierwotnie (czyli w chwili budowania kamienicy). Rozbieżność między opiniami biegłych budowlanych napawa strony niepokojem, ponieważ w grę wchodzi bezpieczeństwo i życie. Po trzecie, według pracowników UM rzeczona przebudowa nie dotyczy całego budynku. Rozumowanie takie zdaniem stron jest błędne, ponieważ powiększenie otworu w ścianie nośnej rzutować może na stan całego budynku. Po czwarte, decyzja odwołuje się do opinii wydanej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. Brak natomiast informacji co zawiera ta opinia. Po piąte, realizacja inwestycji będzie naruszeniem interesu osób trzecich..

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że najważniejszą kwestią podnoszoną w przedmiotowej sprawie przez strony Odwołujące się jest kwestia ważności złożonego przez inwestorów E. i K. B. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w kontekście uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] wyrażającej zgodę na projektowane poszerzenie otworu drzwiowego oraz nr [...] odmawiającej zgody, a przede wszystkim uchwały nr [...] o ponownej zgodzie na ww. roboty budowlane. Odwołujące się kwestionują ważność ostatniej uchwały, zdaniem organu zgoda taka nie jest jednak w ogóle wymagana. Zarząd nieruchomością wspólną obejmuje bowiem jedynie części znajdujące się poza lokalami stanowiącymi własność odrębną. Lokal będący przedmiotem odrębnej własności nie jest "częścią nieruchomości wspólnej". Odrębność własności lokalu polega na tym, że każdy właściciel może dysponować swą własnością bez względu na innych właścicieli lokali. W myśl natomiast § 206 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] r. (Dz. .U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Przedmiotowa ekspertyza została sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno - budowlanej mgr inż. S. D. natomiast projekt budowlany wykonany przez dr inż. arch. C. W. i mgr inż. Z. W., których przygotowanie zawodowe i przynależność do właściwej izby zawodowej zostały potwierdzone przez złożenie kopii odpowiednich dokumentów. Ponadto zakres inwestycji został zaopiniowany pozytywnie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. Organ II instancji wskazał nadto, że istotnie zaskarżona decyzja została wydana przed doręczeniem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, a doręczona przed upływem terminu do składania zażalenia. Jest to jednak uchybienie formalne, nie przesądzające w sprawie, tym bardziej wobec zgodności przedsięwzięcia z przepisami.

Pismem z dnia [...] r. C. K. R. M. K.-O. oraz A. O. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się uchylenia jej w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i proceduralnego, a w szczególności:

1) art. 4 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 a i pkt 9 ustawy Prawo budowlane - poprzez przyjęcie, iż projekt przebudowy nie narusza bezpieczeństwa konstrukcji, a zakres przewidzianych robót nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. współwłaścicieli części wspólnych nieruchomości;

2) art. 22 ust. 2 w związku z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 80 poz. 903) - poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu budowlanym braku zgody właścicieli lokali na przebudowę części wspólnej nieruchomości;

3) art. 3 ust. 2 cyt. ustawy o własności lokali - poprzez błędne przyjęcie, iż ściana nośna budynku nie stanowi części wspólnej;

4) art. 76 § 3 i art. 78 § 1 k.p.a. - poprzez pominięcie w postępowaniu wniosków dowodowych podniesionych przez skarżących, a dotyczących przedstawienia przez wnioskodawców budzących wątpliwości dokumentów (nie istniejąca uchwała wspólnoty) oraz innych niż przedłożone przez inwestora opinii i ekspertyz budowlanych;

5) art. 102 k.p.a. - poprzez uznanie, iż organ administracyjny I instancji (Prezydent Miasta G.) wydając decyzję w trakcie zawieszonego postępowania (przed doręczeniem stronom postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania) nie naruszył przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Dodatkowo skarżące wniosły o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (tut. Sąd wniosek ten uwzględnił postanowieniem z dnia 15 czerwca 2009 r. utrzymanym w mocy postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2009 r.).

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Do akt sądowych w trakcie trwającego postępowania dołączono nadto wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r. uchylający uchwałę udzielającą inwestorom zgody na projektowaną inwestycję oraz kolejną udzielającą zgody uchwałę Wspólnoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99, LEX 53964. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] narusza także art. art. 3 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 2 i 3 pkt 5 cytowanej wyżej ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania odwołania od decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę wniosły C. K.R., M. K.O. oraz A. O., współwłaścicielki lokalu nr [...] w budynku, w którym w lokalu nr [...] inwestorzy E. i K. B. z mocy decyzji pierwszoinstancyjnej uzyskali pozwolenie na cyt. "przebudowę powiększenie otworu (drzwiowego) pomiędzy pomieszczeniami w lokalu". W odwołaniu podniosły m.in., iż inwestorzy nie dysponują ważną uchwałą Wspólnoty wyrażającą zgodę na ww. roboty budowlane. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu podjętej decyzji drugoinstancyjnej Wojewoda [...] jego zdaniem zgoda taka w ogóle nie jest wymagana. Jak wywodzi organ zarząd nieruchomością wspólną obejmuje bowiem jedynie części znajdujące się poza lokalami stanowiącymi własność odrębną. Natomiast w obrębie lokalu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z tytułu prawnego do tego lokalu, a nie z uchwały wspólnoty mieszkaniowej dotyczącej części wspólnej nieruchomości. Lokal będący przedmiotem odrębnej własności nie jest "częścią nieruchomości wspólnej", a odrębność własności lokalu polega na tym, że każdy właściciel może dysponować swą własnością bez względu na innych właścicieli lokali. W konsekwencji przyjętej przez siebie tezy organ II instancji nie rozważał istnienia bądź nie istnienia uchwały. Oceniając prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej pominął tę kwestię i wskazał jedynie kompletność dokumentacji projektowej w tym ekspertyzę techniczną. Podkreślił kwalifikacje rzeczoznawcy oraz projektantów, wskazał też, że zakres inwestycji został zaopiniowany pozytywnie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w G.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż w odwołaniu strony podniosły, że w poprzednim postępowaniu administracyjnym, dotyczącym tej samej inwestycji, w przeszłości złożona została odmienna opinia, kwestionująca możliwość powiększenia otworu drzwiowego. W uzasadnieniu decyzji wydanej w wyniku rozpoznania odwołania organ do twierdzenia tego w żaden sposób nie ustosunkował się, a przedłożony materiał dowodowy nie wskazuje na to by kwestia ta była przedmiotem ustaleń organu przed wydaniem decyzji. Odnośnie natomiast przyjęcia przez organ, że przedmiotowe roboty nie wymagają zgody wspólnoty Sąd stwierdza, że interpretacja ta jest błędna. Uszło bowiem uwadze organu, że roboty projektowane przez inwestorów, choć mające mieć miejsce istotnie w obrębie ich mieszkania, dotyczyć mają nie ścianki działowej (wówczas twierdzenia organu byłyby poprawne) lecz ściany nośnej co wydaje się być bezsporne, nikt bowiem w czasie całego postępowania okoliczności tej nie kwestionował. Podkreślenia wymaga zatem, iż stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali w razie wyodrębnienia własności lokali , właścicielowi samodzielnego lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu . Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W myśl przyjętych w doktrynie i judykaturze poglądów za elementy takie uważa się fundamenty, dach, ściany nośne, klatkę schodową, przewody, instalacje wodne, ogrzewcze itp. – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 858/06.

W konsekwencji obowiązkiem organu było zbadanie kwestii prawidłowości złożenia przez inwestorów oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwłaszcza w kontekście zawartej w odwołaniu informacji, iż uchwała Wspólnoty wyrażająca zgodę na inwestycję została zaskarżona. Koniecznym było także odniesienie się w decyzji do wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów, w tym ustalenie czy istotnie odnośnie projektowanych robót wydano 2 rozbieżne opinie i jakimi okolicznościami rozbieżność ta była motywowana.

W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu II instancji uznać należy za naruszającą prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzję tę uznać bowiem należy za co najmniej przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy opartą jednocześnie na błędnej ocenie znaczenia zgody Wspólnoty na roboty budowlane ingerujące w ścianę nośną budynku.

W ramach ponownego postępowania organ uwzględni fakt, iż zamierzenie inwestycyjne dotyczy części wspólnej nieruchomości, rozważy prawidłowość złożonego przez inwestorów oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również bezpieczeństwo robót w kontekście złożonych opinii. W zależności od poczynionych ustaleń wyda adekwatne, należycie uzasadnione rozstrzygnięcie.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że bada poprawność zaskarżonego rozstrzygnięcia w dacie jego wydania. Na ocenę decyzji Wojewody [...] nie miały zatem wpływu okoliczności mające miejsce w późniejszym okresie (nadesłany wyrok uchylający uchwałę Wspólnoty oraz podniesiony przez inwestorów w piśmie procesowym fakt uzyskania w [...]r. kolejnej uchwały wyrażającej zgodę na projektowaną inwestycję).

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.