Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1432/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 35 ust 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art 36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art 7 w zw. z art 77 , art 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 7 września 2017 r., znak:[...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 7 września 2017 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z

- art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) oraz

- art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.),

po rozpatrzeniu odwołania R. M., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji nr [...].[...] Prezydenta Miasta K. z dnia 28 kwietnia 2017 r. (znak: [...]) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę [...] sp. z o.o. dla inwestycji pn. "Przebudowa, remont, zmiana sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne (powiększenie istniejącego lokalu mieszkalnego na poddaszu) przegłębienie pomieszczeń poziomu -1, budowa muru oporowego, termomodernizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie willowej wraz z budową budynku gospodarczego, wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., gazu, elektryczną, nn) przy al. [...] na działce nr [...], obręb [...] ewidencyjna [...] w K.",

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr [...].[...] z dnia 28 kwietnia 2017 r. (znak: [...]), po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 4 stycznia 2017 r., Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł R. M. podnosząc, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.

Wojewoda, po ponownym rozpoznaniu sprawy wskazał, że działka nr [...], obr. [...]. ewid. Ś. w K., objęta planowaną inwestycją, znajduje się w terenie, w którym od dnia 14 stycznia 2013 r. obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]). Podkreślono, że z załącznika graficznego do ustaleń powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka objęta planowaną inwestycją znajduje się w obrębie jednostki strukturalnej planu o symbolu MN(Nw).11 – tereny zabudowy mieszkaniowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową niską (N) – willową (§ 23 ww. planu). Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy podał, że planowana inwestycja jest zgodna w zakresie przeznaczenia terenu z ustaleniami miejscowego planu. Organ odwoławczy zaznaczył, że oprócz przebudowy zabytkowej willi, bez zmiany jej kubatury, planowana jest także budowa budynku gospodarczego. W tym zakresie organ II instancji podał, że w ustaleniach miejscowego planu dopuszczono maksymalną wysokość budynków garażowych i gospodarczych – do 4 m od poziomu istniejącego terenu, zaś z projektu budowlanego wynikało, że planowany budynek gospodarczy będzie miał wysokość 4 m. Podano, że w ww. planie dopuszczono również maksymalną łączną powierzchnię zabudowy budynków garażowych i gospodarczych – do 50 m2, zaś z projektu budowlanego wynikało, iż powierzchnia zabudowy planowanego budynku gospodarczego nie przekroczy podanego parametru. Dodatkowo, organ odwoławczy wskazał, że w ustaleniach planu miejscowego określono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy do 40%, natomiast z projektu budowlanego wynikało, że łączna powierzchnia zabudowy będzie wynosić 30% powierzchni działki objętej inwestycją. Podkreślono także, że w planie wyznaczono minimalny wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego – 50%, zaś z projektu budowlanego wynikało, iż planuje się 53,13% powierzchni dz. nr [...] jako obszar biologicznie czynny. Tym samym, w ocenie Wojewody, powyższe nakazywało przyjąć, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami ww. planu miejscowego. Organ odwoławczy dodał przy tym, że inwestycja będąca przedmiotem projektu budowlanego nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie została zaliczona do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, gdyż budynki mieszkalne jednorodzinne nie zostały zaliczone do obiektów generujących hałas, drgania, czy zanieczyszczenie powietrza. Jednocześnie zaznaczono, że projekt został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, która przedłożyła oświadczenie o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Podano także, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych, a nadto, że projekt budowlany zawierał niezbędne uzgodnienia i opinie, a jego zawartość była kompletna. Dodano przy tym, że do projektu załączona została również informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, powyższa analiza prowadziła do wniosku, że organ I instancji przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, zbadał omawiany projekt budowlany w świetle art. 35 u.p.b., zaś dokonana w tym zakresie przez Wojewodę ocena pozostawała zbieżna z wynikami postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta K..

Dodatkowo wskazano, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania dz. nr [...] na cele budowlane, z tytułu własności. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.b., podnosząc przy tym, że z analizy akt sprawy wynikało, iż inwestor spełnił warunki wskazane w przywołanym przepisie, a tym samym – stosownie do treści art., 35 ust. 4 u.p.b. – wobec spełnienia ww. wymagań, organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy nie znalazł potwierdzenia zarzutów odwołania. Zaznaczono, że w trakcie postępowania pełnomocnik odwołującego się pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. wniósł dodatkowe uwagi dotyczące przede wszystkim projektu budowlanego. Podano, że w piśmie tym zarzucono organowi I instancji zatwierdzenie projektu budowlanego, dotyczącego obiektu wpisanego do rejestru zabytków (nr [...]) bez prawidłowego pozwolenia konserwatorskiego oraz o nieprawidłowo określonej kategorii geotechnicznej. Podniesiono również, że inwestor nie wyjaśnił jednoznacznie funkcji obiektu (mieszkaniowy, czy usługowy), który powstanie wskutek planowanej inwestycji oraz że projekt zabezpieczenia wykopu związanego z pogłębieniem piwnicy budynku jest niewystarczający. Ponadto, w piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r. wskazano na naruszenie w projekcie budowlanym przepisów dotyczących lokalizacji miejsc postojowych. W odniesieniu do powyższych zarzutów Wojewoda wskazał, że inwestor w dniu 19 kwietnia 2017 r. uzyskał pozwolenie nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. (znak: [...]). Podkreślono, że uzgodnienie to potwierdzały pieczęci konserwatora na kartach projektu budowlanego nr: A-02 rzut parteru, A-03 rzut 1 piętra, A-05 rzut więźby dachowej, A-07 przekrój A-A, A-08 elewacja wschodnia, A-09 elewacja północna, A-10 elewacja zachodnia. Dodano, że ww. pozwolenie konserwatorskie zostało wydane dla: "przebudowy, remontu i zmiany sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne, piwnicy na lokal usługowy oraz termomodernizacja budynku mieszkalnego (...)", zaś wniosek o pozwolenie na budowę i wydana wskutek jego rozpatrzenia decyzja dotyczą: "przebudowy, remontu i zmiany sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne, przegłębienie pomieszczeń poziomu -1, budowa muru oporowego, termomodernizacja budynku mieszkalnego (...)". Wobec powyższego, odnosząc się do różnicy brzmienia tytułu inwestycji w obu wskazanych rozstrzygnięciach, organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie był sztywno związany brzmieniem tytułu swej inwestycji, wskazanym w pozwoleniu Konserwatora Zabytków. Podkreślono przy tym, że w przedmiotowej sprawie roboty budowlane dotyczące zwiększenia głębokości piwnicy mieściły się w kategorii przebudowy, również zmiana sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy nie musiała być przedmiotem postępowania o pozwolenie na przebudowę budynku mieszkalnego. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, zakres pozwolenia nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 19 kwietnia 2017 r. był szerszy niż zaskarżonej decyzji nr [...].[...] Prezydenta Miasta K. z dnia 28 kwietnia 2017 r. Ponadto zaznaczono, że pieczęcie Konserwatora Zabytków na kartach projektu budowlanego, pomimo ogólnego brzmienia tytułu inwestycji w treści pozwolenia nr [...] z dnia 19 kwietnia 2017 r., były dowodem potwierdzającym, iż pozwolenie to dotyczy zakresu przebudowy prezentowanego na rysunkach projektu budowlanego.

Odnosząc się natomiast do zarzucanej nieprawidłowości w opinii geotechnicznej organ II instancji wyjaśnił, że – zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, budownictwa i gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463) – kategorię geotechniczną całego obiektu budowlanego lub jego poszczególnych części określa projektant obiektu budowlanego na podstawie badań geotechnicznych gruntu, których zakres uzgadnia z wykonawcą specjalistycznych robót geotechnicznych. Nawiązując do powyższego, Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajdowało się opracowanie zawierające opinię geotechniczną (k. 30), dokumentację badań podłoża gruntowego (k. 41) oraz projekt geotechniczny (k. 46), wykonane przez uprawnionego geologa, który przedmiotową inwestycję zaliczył również do pierwszej kategorii geotechnicznej w prostych warunkach gruntowych. Dodano także, że – stosownie do treści § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia – w przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną, zaś w przypadku obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny (§ 7 ust. 2 ww. rozporządzenia). W ocenie organu odwoławczego, oznacza to, że określenie kategorii geotechnicznej pozostaje bez wpływu na charakter projektu planowanych robót budowlanych związanych z przegłębieniem piwnicy budynku, ponieważ projekt budowlany został sporządzony na podstawie kompletnej dokumentacji wymaganej przy drugiej kategorii geotechnicznej.

Z kolei, w odniesieniu do zarzutów dotyczących projektu konstrukcyjnego, organ II instancji podał, że inwestor dołączył do projektu budowlanego ekspertyzę stanu technicznego, wykonaną przez uprawnionych projektantów, zawierającą wskazania sposobu wykonania planowanych robót budowlanych celem wyeliminowania oddziaływania na sąsiedni budynek. Podkreślono, że projekt budowlany konstrukcji został sporządzony przez projektanta, posiadającego uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, został sprawdzony przez osobę posiadającą również uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a także legitymujące się stosownymi uprawnieniami i przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego. Zaznaczono, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant, a nadto, że projektant oraz sprawdzający dołączyli oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Dodatkowo, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego planów inwestora lokalizacji miejsc postojowych w nieprawidłowej odległości od okien budynków mieszkalnych, organ odwoławczy wyjaśnił, że urządzanie miejsc postojowych nie było przedmiotem omawianego projektu budowlanego, ani nie było przedmiotem analizy w postępowaniu z wniosku w tej sprawie. W tym zakresie organ II instancji wskazał, że zgodnie z warunkami technicznymi miejsca postojowe powinny być urządzone w przypadku zagospodarowywania działki (§ 18 ust. 1) w ilości zgodnej z parametrami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (§ 18 ust. 2). Mając na uwadze powyższe, Wojewoda podał, że z projektu budowlanego wynikało, iż w omawianej sprawie działka objęta inwestycją była już zagospodarowana. Podkreślono, że planowana budowa budynku gospodarczego, który nie wymaga zapewnienia miejsca postojowego, ma charakter jedynie uzupełnienia tego zagospodarowania. Dodano przy tym, że wskutek planowanej inwestycji, której projekt budowlany jest przedmiotem prowadzonego postępowania, nie ulegnie zmianie ilość lokali mieszkalnych (k. [...] projektu budowlanego), a w związku z tym omawiane przedsięwzięcie inwestycyjne pozostanie bez wpływu na aktualne parametry urbanistyczne, w tym ilości mieszkań na ilość miejsc postojowych. Zwrócono również uwagę, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają zasady kształtowania zmian parametrów urbanistycznych. Wobec powyższego, Wojewoda uznał, że zarzuty skarżącego, nie znajdowały potwierdzenia w aktach sprawy, zaś decyzja nr [...].[...] Prezydenta Miasta K. z dnia 28 kwietnia 2017 r. (znak: [...]) była zgodna z przepisami prawa.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący – R. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

I.1. prawa procesowego tj.:

1) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wywiązanie się z obowiązku przez organ l instancji polegającego na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w szczególności zbadania treści dokumentów zawartych w projekcie budowlanym, w tym pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, opinii geotechnicznej, dokumentacji dotyczącej zabezpieczenia robót budowlanych oraz odstępstw od warunków technicznych, a w konsekwencji zatwierdzenie decyzją administracyjną projektu budowlanego, który jest niekompletny i nie spełnia norm określonych prawem;

2) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

I.2. prawa materialnego tj.:

3) art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad budynkami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm. – u.o.z.), poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który jest niekompletny i nie posiada wymaganych przepisami uzgodnień, w tym pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;

4) § 4 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463 z późn. zm.), poprzez błędne zastosowanie przepisu polegające na zakwalifikowaniu obiektu budowlanego do pierwszej kategorii geotechnicznej obiektów budowlanych, podczas, gdy obiekt budowlany objęty zaskarżoną decyzją spełnia, co najmniej wymogi drugiej kategorii geotechnicznej obiektów budowlanych;

5) art. 34 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. oraz § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, który jest niekompletny i nie zawiera propozycji niezbędnych rozwiązań technicznych, a także materiałowych zabezpieczeń, w szczególności wykopu i ławy fundamentowej, na której znajduje się wspólna dla dwóch budynków ściana konstrukcyjna, przebiegającej wzdłuż granicy działek nr [...] i [...] obr. 6 j. ewid. Ś. w K., a konsekwencji zatwierdzenie decyzją projektu budowlanego, który nie spełnia warunków zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji budynku znajdującego się na działce sąsiedniej i jego użytkowników, w tym przypadku budynku posadowionego na działce nr [...] pozostającego z planowaną inwestycją w zabudowie bliźniaczej;

6) § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), poprzez zlokalizowanie miejsc postojowych z naruszeniem odległości, o której mowa w ww. normie bez uzyskania zgody na odstępstwo przez uprawniony do tego organ administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, przywołując na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd także podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie wydania kontrolowanego pozwolenia zostało wszczęte w dniu 4 stycznia 2017 r. w związku z czym w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm). W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę jest inwestycja pn. "Przebudowa, remont, zmiana sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne (powiększenie istniejącego lokalu mieszkalnego na poddaszu) przegłębienie pomieszczeń poziomu -1, budowa muru oporowego, termomodernizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie willowej wraz z budową budynku gospodarczego, wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., gazu, elektryczną, nn) przy al. [...] na działce nr [...], obręb [...] w K.". Jak wynika z akt sprawy i treści kontrolowanych decyzji, kontrolowane organy pominęły - w swych prawnych i faktycznych ustaleniach - znaczenie jakie może mieć dla wyniku sprawy fakt zamierzonej przez inwestora i niedostatecznie odzwierciedlonej w aktach sprawy realizacji muru oporowego, jak i patio zewnętrznego dla doświetlenia pomieszczeń technicznych oraz gospodarczych na poziomie -1. Sąd nie podziela także kwalifikacji przegłębienia piwnicy jako przebudowy, gdyż została podjęta przez organ autorytatywnie i bez uzasadnienia dokonanej wykładni prawa.

Zgodnie z treścią art. 3 u.p.b.: "Ilekroć w ustawie jest mowa o:

6) budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego; 7) robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego 7a) przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego;".

A zatem pod pojęciem rozbudowy należy, w ocenie Sądu, rozumieć zmianę pewnych charakterystycznych dla obiektu budowlanego wartości, w szczególności kubatury, wysokości, szerokości i powstanie nowej substancji budowlanej. Zdaniem Sądu I instancji oceniając, czy doszło do zmiany kubatury należy przywołać definicję kubatury brutto budynku. Zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 t.j. zwanym dalej rozporządzeniem) ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o kubaturze brutto budynku - należy przez to rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku: a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady, b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu".

Zgodnie z § 3 ust. 16 rozporządzenia przez kondygnację - należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne;".

W myśl art. 33 u.p.b.: "2. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:

1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;".

Zgodnie z treścią art. 34 u.p.b.: " 2. Zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. 3. Projekt budowlany powinien zawierać:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;

2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych;

3) stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych;

4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych;

5) informację o obszarze oddziaływania obiektu.

3a. Przepisu ust. 3 pkt 1 nie stosuje się do projektu budowlanego przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli, zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

3b. Przepisu ust. 3 pkt 2 nie stosuje się do projektu budowlanego budowy lub przebudowy urządzeń budowlanych bądź podziemnych sieci uzbrojenia terenu, jeżeli całość problematyki może być przedstawiona w projekcie zagospodarowania działki lub terenu.

4. Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.

4a. Zatwierdzeniu podlegają cztery egzemplarze projektu budowlanego, z których dwa egzemplarze przeznaczone są dla inwestora, jeden egzemplarz dla organu zatwierdzającego projekt oraz jeden egzemplarz dla właściwego organu nadzoru budowlanego.

W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p. ):. "1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. 2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. 2a. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Artykuł 50 u.p.z.p. stanowi, że: "1. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a. 2. Nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę".

W świetle powyższych norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, z uwagi na przedmiot pozwolenia, że w kontrolowanej sprawie powinien być sporządzony projekt zagospodarowania działki. W przywołanej regulacji art. 33 ust. 3a u.p.b. chodzi bowiem a contrario o sytuacje, w których braku planu miejscowego nie jest jedyną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie zawsze brak planu miejscowego generuje bowiem automatycznie taką powinność wydania tej decyzji.

Artykuł 35 u.p.b. stanowi, że: "1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

2. (uchylony).

3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę".

Skarga jest uzasadniona z przyczyn, o których jest mowa poniżej.

W tym miejscu Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że działające w sprawie organy naruszyły przepisy postępowania w tym art. 7 w zw. z art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy z uwagi na treść art. 35 ust. 1 pkt 1-3 u.p.b. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że organy architektoniczno-budowalne pominęły, że nazwa/przedmiot/zakres inwestycji jest niezgodna z zawartością zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż z jego treści wynika, że projektowana inwestycja obejmuje nie tylko przebudowę, ale i rozbudowę przedmiotowego budynku. Z dokumentacji zawartej w projekcie budowlanym wynika, że jest w nim mowa o przegłębieniu części terenu pod patio zewnętrzne dla doświetlenia pomieszczeń technicznych oraz gospodarczych na poziomie -1. Zarówno z treści dokumentacji, jak i z wyjaśnień pełnomocnika inwestora złożonych na rozprawie w Sądzie I instancji wynika, że patio to wychodzi poza granice dotychczasowego rzutu poziomego budynku, którego dotyczy pozwolenie. W tej sytuacji, kwestia realizacji ww. patio, w tym jego usytuowania, charakterystyki/opisu, powierzchni i kubatury, została pominięta przy wydaniu kontrolowanego pozwolenia, co może mieć znaczenie dla wyniku sprawy jeżeli chodzi o zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, a także jeżeli chodzi o zgodność zagospodarowania działki z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu i innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jednocześnie Sąd nie może poddać kontroli merytorycznej ww. zagadnienia prawnego, wobec którego nie wypowiedziały się wprost kontrolowane organy administracyjne, gdyż w tym wypadku zacząłby administrować a nie kontrolować i tym samym zastępować kontrolowane organy w wykonywaniu ich funkcji administrowania indywidualnymi sprawami z zakresu administracji publicznej. Działające w sprawie organy pominęły także uargumentowane ustalenia w przedmiocie tego, czy pogłębienie piwnicy stanowi rozbudowę czy przebudowę budynku, co może mieć znaczenie dla wyniku sprawy z uwagi na treść art. 35 ust. 1 pkt 1-3 u.p.b. Wobec powyższego stwierdzenia, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie właściwym wobec uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę, właściwe organy powinny przy sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi ew. aktami prawa miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, i przy badaniu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi – wziąć pod uwagę ww. patio zewnętrzne dla doświetlenia pomieszczeń technicznych oraz gospodarczych na poziomie -1; a także rozważenie kwalifikacji prawnej pogłębienia piwnicy jako rozbudowy.

Jak wynika z akt sprawy, działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym powstałym w latach 1935-1936, który wraz z przydomowym ogrodem oraz ogrodzeniem został wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Zarazem teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków ([...]). W myśl art. 39 u.p.b.: "1. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. 2. Pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. 3. W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków".

W myśl art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2014.1446 t.j.): "1. Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: 1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru; 2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku;".

W projekcie budowlanym datowanym na styczeń 2017 r. (ręczne naniesienie na zakreśloną białym korektorem kartę tytułową Projektu budowlanego) znajduje się pozwolenie Nr [...] z dnia 19 kwietnia 2016 r., Miejskiego Konserwatora Zabytków pozwalające na przebudowę, remont, zmianę sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne, piwnicy na lokal usługowy oraz termomodernizację budynku mieszkalnego w zabudowie willowej wraz z budową budynku gospodarczego przy ul. [...] - [...], na dz. nr [...] obr. [...] zgodnie z projektem sporządzonym przez mgr inż. arch. L. K. wraz z zespołem w listopadzie 2015 r. Termin wykonania prac: XII 2016 r. - X 2017. Pozwolenie niniejsze jest ważne na okres 3 lat od dnia stwierdzenia ostateczności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że zakres prac jest zgodny z wytycznymi konserwatorskimi zawartymi w opinii z dnia 18.08.2015 r,. znak: [...] i został pozytywnie zaopiniowany pismem 25.02.2015 r. znak: [...], a tym samym jest zgodny z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2013 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r. Decyzja jest adresowana do J. S. i podana do wiadomości Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków.

Z powyższego wynika, że ww. decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków ma charakter instrumentalny wobec projektu sporządzonego przez mgr inż. arch. L. K. wraz z zespołem w listopadzie 2015 r. W aktach sprawy brak jest wyżej wskazanych dokumentów, do których nawiązuje ww. decyzja konserwatorska, organy tych kwestii nie podniosły, przez co sama decyzja posiada charakter blankietowy, a ustalenia organów i dokumentacji projektowej nie poddają się kontroli Sądu.

W ocenie Sądu I instancji, z analizy treści ww. decyzji/pozwolenia wynika, że decyzja ta nie obejmuje swoją treścią budowy muru oporowego a także realizacji patio zewnętrznego dla doświetlenia pomieszczeń technicznych oraz gospodarczych na poziomie -1, a także okoliczności poszerzenia otworów drzwiowych i okiennych przedmiotowej kondygnacji podziemnej. Kwestie te, zdaniem Sądu, posiadają wymiar urbanistyczny, gdyż wpływają na optykę postrzegania przestrzeni. Ponadto Sąd zauważa, że decyzja w obecnym stanie prawnym na dzień wydania kontrolowanych decyzji w pewien sposób konsumuje uzgodnienie wymagane w przypadku, kiedy obiekt jest wpisany do ewidencji zabytków. W kontrolowanej sprawie zarówno dom, jak i ogród, jak i ogrodzenie - są wpisane do ewidencji zabytków, w związku z czym na budowę muru oporowego i ww. patio należy też patrzeć z perspektywy chronienia wartości jaką jest ogród. Tym samym, Sąd I instancji nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że zakres pozwolenia nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 19 kwietnia 2016 r. był szerszy niż zaskarżonej decyzji nr [...].[...] Prezydenta Miasta K. z dnia 28 kwietnia 2017 r. Ponadto, w ocenie Sądu, nie można podzielić oceny tego organu, że pieczęcie Konserwatora Zabytków na kartach projektu budowlanego, pomimo ogólnego brzmienia tytułu/przedmiotu inwestycji w treści pozwolenia nr [...] z dnia 19 kwietnia 2016 r., są dowodem potwierdzającym, iż pozwolenie to dotyczy zakresu przebudowy prezentowanego na rysunkach projektu budowlanego. Nie jest znana bowiem proweniencja przybicia tych pieczęci, nie są powiązane z żadną treścią znajdująca się obok. Fakt ich przybicia/postawienia na dokumentacji stanowi czynność materialno-techniczną, która w przypadku braku bezpośredniego powiązania z treścią decyzji nie ma znaczenia prawnego. Tym samym, kontrolowane organy bezpodstawnie i blankietowo i przedwcześnie przyjęły, że w aktach sprawy znajduje się uzgodnienie konserwatorskie obejmujące cały zakres inwestycji, co stanowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. i art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W tym miejscu Sąd zauważa, że zarówno dla organu konserwatorskiego (w zakresie determinującym jego wiedzę fachową) jak i organów właściwych w sprawie wydania decyzji istotne są postanowienia obowiązującego, na dzień wydania kontrolowanych decyzji, planu miejscowego, a to m.in. z punktu widzenia kwalifikacji przegłębienia piwnic jako rozbudowy. Zgodnie z treścią przywołanego planu miejscowego, tj. uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]):

"§ 7. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej

3. Dla obiektów zabytkowych wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, oznaczonych symbolem (E), ustala się:

1) NAKAZ:

a) zachowania bryły, gabarytów, cech stylowych budynków oraz kształtu dachu i wysokości kalenicy, w zakresie wynikającym z uwarunkowań historycznych,

b) zachowania kompozycji elewacji i artykulacji detalu architektonicznego,

c) zachowania (lub odtworzenia) zabytkowej stolarki okiennej, drzwiowej, witryn sklepowych, bram wejściowych i wjazdowych, polegającego na obowiązku ich zachowania,

d) utrzymania zieleni przydomowej, w tym przedogródków przy kamienicach,

e) zachowania usytuowania klatek schodowych w kamienicach,

f) zachowania (lub odtworzenia) oryginalnej formy ogrodzeń wymienionych w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów,

g) przy realizacji nowych ogrodzeń obowiązuje nawiązanie do formy historycznych ogrodzeń z okresu powstania osiedla (w zakresie kształtu, materiału i gabarytów);

2) ZAKAZ:

a) zwiększenia intensywności zabudowy wpisanej do ewidencji zabytków na działkach zainwestowanych w terenach zabudowy mieszkaniowej niskiej - willowej MN(Nw), poprzez zwiększanie istniejącej powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego, w tym również poprzez budowanie oficyn za budynkami mieszkalnymi,

b) likwidacji terenów istniejących historycznych ogrodów przydomowych, wyszczególnionych w ustaleniach szczegółowych w Rozdziale III,

c) zabudowy wnętrza kwartału (podwórzy i ogrodów), z zastrzeżeniem pkt 3 lit. f) i lit. g),

d) stosowania lukarn o daszkach półkolistych;

3) DOPUSZCZENIE:

a) wprowadzenia funkcji usługowej w budynkach, z zachowaniem ustaleń zawartych w pkt 1 lit. a), b) i c), przy czym usługa wbudowana nie może stanowić więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku,

b) przebudowy i remontów budynków mieszkalnych, bez naruszania wartości zabytkowych oraz zmiany użytkowania poddaszy na cele mieszkalne lub użytkowe, z zastrzeżeniem zachowania bryły budynku, zgodnie z pkt 1 lit. a) i b) z wyjątkiem obiektów wskazanych w ustaleniach szczegółowych, dla których określono dopuszczalne przekształcenia,

c) budowy lub odbudowy (odtworzenia) części budynków na podstawie sporządzonej dokumentacji konserwatorskiej zawierającej uwarunkowania historyczne, z możliwością odstąpienia w tym przypadku od ustalonych w planie wskaźników urbanistycznych,

d) w przypadku złego stanu zachowania - wymiany stolarki okiennej i drzwiowej z powtórzeniem pierwotnego materiału oraz stylowej formy z uwzględnieniem detali, proporcji oraz profili, balkonów i oryginalnych kwietników,

e) możliwości budowy garaży na samochody osobowe, ale wyłącznie jako jedno- lub dwustanowiskowych,

f) możliwości budowy garaży i budynków gospodarczych o łącznej powierzchni zabudowy do 50 m2, ale wyłącznie za budynkiem mieszkalnym, w tylnej części działki budowlanej, o ile ustalenia szczegółowe planu nie stanowią inaczej.

Jednocześnie, w myśl § 23 omawianego planu miejscowego:

"1. Wyznacza się Teren zabudowy mieszkaniowej - oznaczony symbolem MN(Nw).11 (w kwartale 10), o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową niską (N) - willową.

2. W sposobie zagospodarowania terenu, zawierają się również elementy niezbędne dla jego urządzenia i funkcjonowania, takie jak:

1) zieleń ogrodowa przydomowa;

2) obiekty małej architektury;

3) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej;

4) budynki gospodarcze lub garaże, a także urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania terenów zgodnie z ich przeznaczeniem;

5) miejsca do parkowania;

6) dojścia i dojazdy, które nie zostały wyznaczone na Rysunku planu.

3. W terenie, o którym mowa w ust. 1 utrzymuje się istniejący sposób zabudowy i zagospodarowania terenu; dopuszcza się lokalizację usług wbudowanych zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 10 oraz przebudowę i rozbudowę istniejących obiektów usługowych, na warunkach określonych w § 6, z zastrzeżeniem ust. 4.

4. W zakresie ochrony konserwatorskiej, sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu oraz zasad kompozycji, ustala się:

1) ochronę obiektów oznaczonych na Rysunku planu symbolem (E), zgodnie z § 7 ust. 3, których zakres ochrony obejmuje:

a) al. [...]-willa z ogrodem i ogrodzenie 1946 r.-1949 r.,

b) al. [...] - dom, ogród i brama 1933 r.-1934 r., z dopuszczeniem zmiany użytkowania poddasza, z doświetleniem w formie okien połaciowych w osiach otworów okiennych w elewacjach tylnej i bocznej,

c) al. [...] - dom, ogród, brama i ogrodzenie 1935 r.-1936 r., z dopuszczeniem zmiany użytkowania poddasza, z doświetleniem w formie okien połaciowych w osiach otworów okiennych w elewacjach tylnej i bocznej,

d) al[...] - willa z ogrodem i ogrodzenie (bez bramy) 1934 r.-1935 r.

2) nakaz kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu pozostałych posesji nie wymienionych w pkt 1. zgodnie z § 6;

3) w przypadku usytuowania budynku mieszkalnego w granicy z budynkami zabytkowymi, o których mowa w pkt 1, w nawiązaniu do tych budynków (w zakresie rzutu, gabarytu i wysokości);

4) nakaz lokalizacji budynków mieszkalnych w wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy;

5) maksymalna wysokość budynków mieszkalnych zabytkowych, o których mowa w pkt 1 - wg stanu istniejącego, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 19;

6) maksymalna wysokość budynków mieszkalnych, o których mowa w pkt 2 - do 12 m od poziomu istniejącego terenu;

7) maksymalna wysokość budynków garażowych i gospodarczych - do 4 m od poziomu istniejącego terenu;

8) maksymalna łączna powierzchnia zabudowy budynków garażowych i gospodarczych - do 50 m2;

9) pokrycie dachowe dostosowane do cech pokryć dachowych budynków sąsiednich;

10) wskaźniki urbanistyczne, z zastrzeżeniem pkt 11:

a) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy - 40%,

b) minimalny wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego - 50%.

11) wskaźniki urbanistyczne, dla dz. nr [...] obr. [...]

a) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy - 45%,

b) minimalny wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego - 30%.

5. W terenie, o którym mowa w ust. 1 dopuszcza się wyłącznie infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu, zgodnie z przepisami odrębnymi".

Wypowiadając się pozytywnie, jako o wystarczającej, o ww. zgodzie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – działające w sprawie organy z kolei pominęły, że przedmiotową inwestycja dotyczy także budowy muru oporowego, a także patia zewnętrznego dla doświetlenia pomieszczeń technicznych oraz gospodarczych na poziomie -1. o których nie wypowiada się wprost organ konserwatorski. W tej sytuacji w sprawie nastąpiło zarówno naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. jak i prawa materialnego tj. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w postaci bezrefleksyjnej akceptacji decyzji/pozwolenia konserwatorskiego nie znajdującego zastosowania do rzeczywistych realiów sprawy, które może mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Sąd bowiem nie może zastąpić w tym zakresie organu konserwatorskiego i oceniać, czy realizacja przedmiotowego muru oporowego i ww. patio spełnia wymogi ochrony konserwatorskiej z uwagi na fakt, że budynek wraz z przydomowym ogrodem oraz ogrodzeniem został wpisany do gminnej ewidencji zabytków i znajduje się w 10 kwartale w urbanistycznym będącym m.in. elementem zabytkowego założenia urbanistycznego "[...]" z historyczną siecią ulic z lat 20 - 30 XX w. W tej sytuacji, akta sprawy powinny być uzupełnione o aktualną decyzję organu konserwatorskiego obejmującą odpowiednio pominięte i ew. przedefiniowane elementy zamierzenia inwestycyjnego w aktualnie procedowanej dokumentacji projektowej/naprawczej i wydaną zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym przy zachowaniu wymogu ne bis in idem i przy rozważeniu przez organ konserwatorski stron tego postępowania wpadkowego.

Nie przesadzając zatem sposobu rozstrzygnięcia sprawy pogłębienia/przegłębienia piwnic, kwalifikowanej przez Sąd, wskutek powyżej zawartej wykładni prawa, do rozważenia przez organy jako rozbudowy - gdyż na tym etapie kontroli Sądu byłoby to przedwczesne z uwagi na naruszenie przez organy przede wszystkim przepisów postępowania w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy - Sąd zwraca uwagę, że kontrolowane postanowienie pomija treść § 11 obwiązującego planu miejscowego zatytułowanego "Zasady przebudowy, rozbudowy i budowy układu komunikacyjnego", który zawiera ustęp 5, zgodnie z którym: "5. Ustala się następujące zasady obsługi parkingowej:

1) określa się wymagane minimalne ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych na terenie inwestycji, odpowiednio do przeznaczenia tego terenu:

a) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: 2 miejsca na 1 dom,

b) dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej: 1,5 miejsca na 1 mieszkanie,

c) dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej: 1 miejsce na 1 mieszkanie i dodatkowo 1 miejsce na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej usług,

d) dla zabudowy usługowej: 1 miejsce na 5 zatrudnionych i dodatkowo w usługach z użytkownikami (klientami) - 1 miejsce na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej".

Sąd podziela stanowisko organów, że wobec wymogów dotyczących miejsc postojowych względem istniejących mieszkań inwestor posiada prawa dobrze nabyte, ale istniejący stan zagospodarowania przedmiotowej działki powinien być przeanalizowany pod tym kątem czy "rozpoczęta zabudowa usługowa" m.in. przez pogłębienie piwnic, o którym jest mowa w kontrolowanym pozwoleniu pozwala na realizację ww. postanowień planu wobec ew. wprowadzenia funkcji usługowej.

Nie przesądzając zatem sprawy realizacji pogłębienia piwnic, gdyż ta kwestia zależy m.in. od analizy sprawy w kontekście zmiany gabarytów budynku w postępowaniu administracyjnym dwuinstancyjnym i zachowania wymogów planu miejscowego, Sąd jest zdania, podzielając argumentację prawną organu odwoławczego, że znajdujące się w projekcie budowlanym Opracowanie określające geotechniczne warunki posadowienia, z sierpnia 2015 r. uwzględniające kwalifikację zaprojektowanej zabudowy mieszkalnej do drugiej grupy geotechnicznej - spełnia wymogi prawa zawarte w § 3 i nie narusza § 4 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463 z późn. zm.). Jednocześnie Opis Techniczny - Część Konstrukcyjna kontrolowanej dokumentacji projektowej (od karty nr [...] Projektu budowlanego) posiada wypowiedzi w przedmiocie techniki wykonania przegłębienia pomieszczeń poziomu -1, a także poszerzenia otworów drzwiowych i okiennych tej kondygnacji podziemnej. Za jakość i szczegółowość merytoryczną tych wypowiedzi odpowiada, w myśl ww. norm u.p.b. projektant. A zatem, w tym zakresie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Jednocześnie inwestor dołączył do projektu budowlanego ekspertyzę stanu technicznego, wykonaną przez uprawnionych projektantów, zawierającą wskazania sposobu wykonania planowanych robót budowlanych celem wyeliminowania oddziaływania na sąsiedni budynek. Ekspertyza ta spełnia przesłanki nie tylko proceduralne, ale i techniczne, treści § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwe organy powinny odpowiednio kierować się ww. oceną prawną i zaleceniami Sądu. W tym miejscu, Sąd I instancji jedynie informacyjnie wyjaśnia, że skutki prawne jakie wiążą się z prawomocnym uchyleniem ostatecznego pozwolenia na budowę, zarówno dla organu, jak i inwestora, zależą od tego, czy przed prawomocnym uchyleniem przedmiotowej decyzji obiekt jest w trakcie budowy, budowa została zakończona, czy w ogóle nie została rozpoczęta. Ostatnia sytuacja dla organu oraz inwestora nie rodzi w istocie żadnych konsekwencji ponad te, że budowa nie może się zacząć, a inwestor może ubiegać się o nowe pozwolenie na budowę. W innym wypadku przeprowadzane jest postępowanie zwane naprawczym w trybie art. 50–53 Prawa budowlanego, o ile inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, poza tą sytuacją zastosowanie będzie miał art. 48 Prawa budowlanego. Regulacje te dotyczą zarówno obiektów zrealizowanych, jak i w budowie - w tym wypadku organ nadzoru powinien wstrzymać prace. Przedmiotem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonywanych - albo wykonanych - robót do stanu zgodnego z prawem, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy też decyzją o warunkach zabudowy. Na marginesie zaznaczyć można, że możliwym sposobem legalizacji obiektu jest również postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na użytkowanie, w związku z treścią art. 145 § 1 pkt 8 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), zgodnie z którym przesłanką wznowieniową jest uchylenie decyzji będącej podstawą wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 376/08).

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącego kwotę [...]zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015, poz. 804) oraz kwota [...]zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1827 z późn. zm.).