Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 383/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31zo ust. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: par. 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19
article: art. 76 par. 3, art. 107 par. 1 pkt 6 i  par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca), sędzia WSA Andrzej Brzuzy, Protokolant specjalista Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2021r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020r. do 31 stycznia 2021r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją

z "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: organ, ZUS, Zakład), utrzymał w mocy własną decyzję z "[...]" wydaną z wniosku Spółki A (dalej jako: strona, płatnik, skarżąca) odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 grudnia 2020r. do dnia 31 stycznia 2021r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm., dalej jako ustawa o COVID-19) i § 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371, dalej jako rozporządzenie).

W uzasadnieniu Zakład przytoczył treść art. 31 zq ust. 8 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazując, że w wyniku ponownej analizy, stwierdzono, że zgodnie z KRS strona prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A. Zmiana we wpisie wymienionego kodu PKD została dokonana 26.11.2020r. Wcześniej strona nie prowadziła działalności oznaczonej kodem PKD 56.10.A. Z uwagi na zmianę kodu nie ma możliwości porównania przychodu z działalności uzyskanego w miesiącu 12/2020 do przychodu uzyskanego w 12/2019 wg. PKD 56.10.A. W związku z powyższym stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za okres od dnia 1 grudnia 2020r. do dnia 31 stycznia 2021r.

Na powyższą decyzję strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postepowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym w szczególności kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 7 i 8 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19 i § 10 ust. 1 rozporządzenia, przez ich błędne zastosowanie i nieprawidłowe utrzymanie decyzji w mocy, a zarazem naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2b k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe niezastosowanie i nieuchylenie decyzji I instancji w całości i brak orzeknięcia co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem wniosku skarżącej.

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez niedokładne i wybiórcze zbadanie prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej, w tym o charakterze przeważającym, w szczególności pomięcie przekazanych organowi zestawień obrotów i sald kont analitycznych za okres grudzień 2019r. - grudzień 2020r., rocznych zestawień obrotów i sald kont analitycznych za okres 2015 – 2019, danych ujawnionych w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, oraz informacji o prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej podanych w umowie Spółki, świadczących o tym, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną kodem na poziomie podklasy PKD 56.10.A w ramach działu określonego kodem PKD 56 od 6 września 2012 r. i miała ona charakter przeważający co najmniej od 2015 r., które to naruszenia skutkowały błędnym ustaleniem, że skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, iż Spółka prowadziła działalność w gospodarczą w zakresie całego działu określonego kodem PKD 56, w tym prowadziła działalność w zakresie prowadzenia restauracji i innych placówek gastronomicznych o kodzie 56.10. A. od 6 września 2012 r. i była to działalność o charakterze przeważającym co najmniej od 2015 r.

3. naruszenie przepisów art. 31zy ust. 1 ustawy w związku z § 10 ust. 1, 3 rozporządzenia w zw. z art. 31zq ust. 7-8 ustawy, poprzez wadliwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż Spółce nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2020 r. z uwagi na brak ujawnienia w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego kodu przeważającej działalności gospodarczej zdefiniowanej kodem PKD 56.10.A. przed 26 listopada 2020 r., w sytuacji gdy przed 26 listopada 2020 r. w Krajowym Rejestrze Sądowym/REGON widniała informacja, że Spółka prowadzi działalność gospodarczą w zakresie całego działu PKD 56, obejmującego między innymi kod PKD 56.10.A. i faktycznie prowadziła działalność w zakresie prowadzenia restauracji i innych placówek gastronomicznych oznaczonej kodem PKD 56.10.A. od 6 września 2012 r. i była to działalność o charakterze przeważającym co najmniej od 2015 r. oraz w sytuacji, gdy kod PKD 56 zawiera w sobie kody na poziomie podklasy 56.10.A., 56.10.B., 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z i w świetle § 10 ust. 1 rozporządzenia, wszystkie one kwalifikują podmiot do przedmiotowego zwolnienia, i w związku z tym jest możliwość porównania przychodów z działalności uzyskanej w grudniu 2020 r. z przychodem uzyskanym w grudniu 2019 r., a na dzień 30 listopada 2020 r. w KRS/REGON widniała informacja o prowadzeniu przez Spółkę działalności gospodarczej o charakterze przeważającym oznaczonej kodem PKD 56.10.A.

4. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez niedokładne i wybiórcze zbadanie prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej, w tym o charakterze przeważającym, w szczególności pomięcie przekazanych organowi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumentów świadczących, iż brak ujawnienia w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego kodu PKD 56.10.A. jako przeważającego, był wynikiem oczywistej omyłki, gdyż już w maju 2019 r. Spółka dokonała zmiany umowy Spółki, poprzez dodanie przedmiotowego kodu działalności na poziomie podklasy w miejsce kodu na poziomie całego działu PKD 56, które to naruszenia skutkowały błędnym ustaleniem, że skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, iż Spółka prowadziła działalność w gospodarczą w zakresie całego działu określonego kodem PKD 56, w tym prowadziła działalność w zakresie prowadzenia restauracji i innych placówek gastronomicznych od 6 września 2012r. i była to działalność o charakterze przeważającym co najmniej od 2015 r.

5. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji dostatecznego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności zawarcie w nich zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie na podstawie jakich okoliczności oraz dowodów organ stwierdził, że skarżąca faktycznie nie prowadziła działalności zdefiniowanej kodem PKD 56.10.A tj. w zakresie prowadzenia restauracji i innych placówek gastronomicznych przed 26 listopada 2020r.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że faktycznie prowadzi działalność zdefiniowaną w PKD 56.10.A to jest działalność w zakresie prowadzenia restauracji i innych placówek gastronomicznych oraz działalność ta była przeważającą działalnością Spółki nie tylko na dzień 26 listopada 2020 r., ale również co najmniej od 2015 r. Na powyższe okoliczności przywołano szereg dowodów podanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności: miesięczne zestawienia obrotów i sald kont analitycznych za okres grudzień 2019 r. do grudnia 2020 r., roczne zestawienia obrotów i sald kont analitycznych za okres 2015 - 2019, oraz odpis pełny KRS Spółki.

Skarżąca przyznała, że na skutek omyłki nie dokonała wpisu kodu 56.10.A. do KRS przed 26 listopada 2020 r. natomiast począwszy od 6 września 2012 r. do 26 listopada 2020 r. skarżąca miała wpisany w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz w umowie Spółki przedmiot działalności w zakresie kodu PKD 56 a więc na poziomie całego działu, obejmującego m.in. kod 56.10.A. i taką działalności faktycznie prowadziła, co potwierdzają powyższe raporty sprzedażowe oraz wpisy Krajowym Rejestrze Sądowym bazujące na treści umowy Spółki. Zmiana dokonana w listopadzie 2020 r. polegała nie na zmianie w przeważającej prowadzonej działalności a na braku ujawnienia tylko 10 kodów w tym kodu przeważającej działalności w rejestrze przedsiębiorców KRS - gdyż zgodnie z ustawą o KRS kody te muszą być podawane na poziomie podklasy. Jednak należy podkreślić, iż ujawnione w KRS kody PKD określające przedmiot działalności nigdy nie mają decydującego charakteru.

W ocenie skarżącej dział PKD 56 zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) obejmuje swym zakresem następujące podklasy: 56.10.A. Restaurację i inne stałe placówki gastronomiczne 56.10.B. Ruchome placówki gastronomiczne 56.21.Z Przygotowywanie i dostarczanie żywności dla odbiorców zewnętrznych (katering), 56.29.Z Pozostała usługowa działalność gastronomiczna, 56.30.Z Przygotowywanie i podawanie napojów. Lektura § 10 ust. 1 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, iż wszystkie wskazane wyżej kody pozwalają na zastosowanie przedmiotowego zwolnienia ze składek. W każdym z przedstawionych w raportach miesięcy skarżąca prowadziła działalności w zakresie "Sprzedaż Gastronomia"' w kwotach stanowiących większość jej obrotów. Powyższe jasno można odczytać porównując kwoty wynikające z pozycji "Sprzedaż Gastronomia" do "Sprzedaż usług GA".

Z przedłożonych raportów sprzedażowych jasno widać, że porównanie spadku przychodów z przedmiotowej działalności jest możliwe i uzasadnione.

Żaden przepis nie wskazuje według jakich kryteriów ma nastąpić porównanie spadku przychodów o 40% w odniesieniu do przedmiotowej działalności, w tym w wymiarze przeważającym. Racjonalny prawodawca z pewnością nie mógł się kierować wytycznymi odnoszącymi się jedynie do literalnych zapisów KRS/REGON, gdyż w przypadku prowadzenia faktycznie innej działalności niż zgłoszona w KRS, dopuszczałby do łamania prawa I możliwości uzyskania wsparcia przez podmioty faktycznie nieuprawnione. Taka interpretacja jest rażąco niesprawiedliwa dla przedsiębiorców takich jak wnioskodawca - który faktycznie i prawnie od lat prowadzi działalność w zakresie kodu PKD 56.10 A i co najmniej od 2015 r. była to jego działalność przeważająca.

Organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji jaką normą prawną kierował się przy stwierdzeniu, iż w niniejszej sprawie nie da się porównać przychodów z grudnia 2020 r. do przychodów osiągniętych w grudniu 2019 r. Skarżąca przypuszcza, że przy jej wydaniu organ błędnie kierował się głównie treścią § 10 ust. 3 rozporządzenia.

Przepis mówi o "oznaczeniu" prowadzonej działalności. Nie odnosi się w ogóle do prowadzenia faktycznie danej działalności oraz o osiąganych w tym zakresie przychodach, tym bardziej w grudniu 2019 r. Omawiany przepis mówi jedynie dacie 30 listopada 2020 r. Podkreślono, iż na 30 listopada 2020 r. Spółka miała wpisany w KRS/REGON kod przeważającej działalności w postaci 56.10.A. Spółka oznaczyła przeważającą działalność na poziomie podklasy w rejestrze przedsiębiorców KRS/REGON na dzień 30 listopada 2020 r. i jest to bezsporne w sprawie. Ponadto istotne jest, iż § 10 ust. 1 rozporządzenia jako przesłankę przedmiotowego zwolnienia przewiduje prowadzenie działalności gospodarczej w określonym w tym przepisie zakresie. Powyższe należy odczytywać jako "faktyczne" prowadzenie działalności. W przeciwnym wypadku podmioty, które faktycznie nie prowadzą takiej działalności, a mają "wpisane" w KRS/REGON odpowiednie kody PKD byłyby faworyzowane, a przyznanie im przedmiotowych zwolnień stanowiłoby naruszenie prawa, a wręcz przestępstwo oszustwa.

Zatem w ocenie skarżącej organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania całkowicie pomijając dowody powołane przez skarżącą oraz wynikające z dostępnych organowi rejestrów KRS/REGON, skutkiem czego naruszał art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i wydał decyzję oczywiście nietrafną, która jako naruszająca art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. winna zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Ponadto organ naruszył przepisy prawa materialnego, to jest § 10 ust. 1 rozporządzenia poprzez wadliwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż przepis ten wyklucza z przedmiotowego zwolnienia podmioty, które faktycznie prowadziły działalność określoną w tym przepisie.

Organ naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i nieprawidłowe utrzymanie decyzji w mocy, a zarazem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2b k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe niezastosowanie i nieuchylenie decyzji w całości i brak orzeczenia co do istoty sprawy, w przypadku, gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.

Podniesiono także, że organ zignorował zupełnie okoliczności i dokumenty powołane przez Spółkę, wykazujące, iż niewpisanie kodu przeważającej działalności w zakresie podklasy 56.10.A. do KRS/REGON, wynikało z oczywistej omyłki oraz tego, że Spółka już w maju 2019 r. dokonała stosowaną uchwałą Zgromadzenia Wspólników zmiany przedmiotu działalności poprzez dodanie przedmiotu działalności w zakresie podklasy 56.10.A. do umowy Spółki. Nieujawnienie 10 kodów PKD w terminie do 1 grudnia 2019 r., w tym kodu działalności o charakterze przeważającym - zgodnie z wyżej wymienioną ustawą o zmianie ustawy o KRS, wynikało z nieporozumienia i oczywistej omyłki. Niestety na skutek omyłki i przeoczenia wniosek o wpis przedmiotowej zmiany został złożony po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały o zmianie umowy spółki co skutkowało oddaleniem wniosku o wpis na podstawie art. 169 w zw. z art. 256 § 3 KSH (upływ 6 miesięcy od podjęcia uchwały). Został on mianowicie złożony dopiero w dniu 30 lipca 2020 r. Gdy Spółka zauważyła przedmiotowe niedopatrzenie, natychmiast dokonała powtórnej zmiany umowy spółki (identycznej co do zakresu jak poprzednia, niezarejestrowana zmiana z 2019 r. o jakiej mowa powyżej), co skutkowało wpisem przedmiotowej zmiany z dniem 26 listopada 2020 r. Należy zaznaczyć, że powtórna zmiana nastąpiła w dniu 30 września 2020 r. (w załączeniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawarto protokół notarialny zawierający przedmiotową zmianę).

Organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ograniczając się do lakonicznego uzasadnienia decyzji, nie wskazując na których dowodach przedstawionych przez skarżącą oparł decyzje, którym dał wiarę, a które pozostawił bez rozpatrzenia. Uzasadnienie nie pozwala zatem na ocenę prawidłowości aktu administracyjnego we wszystkich kwestiach związanych z procesem stosowania prawa.

Zważywszy, że materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącą w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony, ani przez organ I instancji, ani przez organ w postępowaniu odwoławczym, a naruszenie prawa, mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy strona skarżąca uważa, że powinno mieć miejsce uchylenie zarówno decyzji organu I instancji jak i decyzji ZUS-u w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, zapobiegając w ten sposób niepotrzebnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego, jakim byłoby uchylenie decyzji ZUS[?]w (jako organu II Instancji) po ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Z powyższych względów wniosek w trybie art. 135 p.p.s.a. należy uznać za uzasadniony

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi oraz w kolejnym piśmie o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika- adwokata, wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy powody rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Otóż, w myśl art. 15zzs4 ust. 2 ustawy o COID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COID-19, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Z uwagi na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 2 ww. ustawy oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 maja 2021 r. (k. 55), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Spór w sprawie dotyczy tego, czy organ, rozpoznając wniosek strony, powinien ograniczyć się jedynie do badania kodu PKD do wpisu w rejestrze, dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, czy też przyjąć kod PKD odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek wynika z przepisów ustawy o COVID-19. W art. 31zo ust. 10 tej ustawy wskazano warunki, od których została uzależniona ta możliwość za listopad 2020 r. (zgodnie z tym przepisem, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r." wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Z kolei w przepisie art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19 ustawodawca zawarł delegację umożliwiającą Radzie Ministrów, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określenie innych okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3, dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

W przedmiotowej sprawie organ zastosował Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371).

Organ w oparciu o dane zawarte w rejestrze REGON ustalił, że prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza ujawniona w rejestrze CEIDG nie spełniała wymogu określonego kodu PKD. Zakład ustalił, że zmiana na kod PKD 56.10.A. nastąpiła w dniu 26 listopada 2020 r. W ocenie organu dopiero z tą datą skarżąca Spółka prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną kodem 56.10.A.

Przystępując do rozstrzygnięcia tak zarysowanej kwestii spornej, uwagę Sądu zwróciło w pierwszej kolejności uchybienie proceduralne organu rozpoznającego sprawę, które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy – tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego – musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności.

W myśl zatem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

W zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja z "[...]" zawiera prawidłowo zredagowaną sentencję po której następuje część nazwana; "Uzasadnienie". W uzasadnieniu zacytowano pełną treść art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 a następnie sformułowano jedno kluczowe dla sprawy stwierdzenie: "W wyniku ponownej analizy stwierdzono, że zgodnie z KRS prowadzą Państwo przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A. Zmiana we wpisie wymienionego kodu PKD została dokonana 26.11.2020 r. Wcześniej nie prowadzili Państwo działalności oznaczonej kodem PKD 56.10.A. Z uwagi na zmianę kodu nie ma możliwości porównania przychodu z działalności uzyskanego w miesiącu 12/2020 do przychodu uzyskanego w 12/2019 wg PKD 56.10.A".

Dalej następuje tylko jednozdaniowa konkluzja wedle której, w związku z powyższym, skarżącemu nie przysługiwać ma prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek a potem już tylko pouczenie.

Taki sposób uzasadnienia – w ocenie Sądu – nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Podkreślić należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nawet jednym słowem nie nawiązał do szeregu zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się również do złożonych przez skarżącego wniosków dowodowych i przedłożonych dokumentów.

Zdaniem Sądu, organ nie może bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w rejestrze REGON, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze i w ewidencji CEiIDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CEiIDG, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności.

Inne rozumienie mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w przepisach prawa mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania.

Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

W świetle powyższego należy uznać, że pomoc nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności, określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w przepisach przywołanego rozporządzenia, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.

Nie można też tracić z pola widzenia także tego, że przepisy ustawy COVID- 19 mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom.

Dlatego też w ocenie Sądu, rozwiązania prawnego określonego w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym.

Dodatkowo zauważyć należy, że jak wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS (www.zus.pl), ZUS od dnia 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach ZUS, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych.

Zatem organ powinien był realizować w sprawie, uregulowaną w art. 10 k.p.a., zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. W świetle powyższego w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości że w przedmiotowej sprawie doszło także do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19).

Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z "[...]" organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej.

Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak.

Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 K.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w przedmiotowej ustawie, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjującej postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 K.p.a.

W świetle powyższych wywodów aby rozstrzygnąć sprawę Sąd musiałby najpierw ustalić jej stan faktyczny a następnie dokonać jego subsumpcji pod mający zastosowanie w sprawie art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID 19 i § 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371), których treść nie jest oczywista i jednoznaczna. Przyjęty na tle wykładni tego przepisu pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak – jak wyżej wskazano – nie jest rolą sądu administracyjnego. Wskazywanie w odpowiedzi na skargę dalszych argumentów prawnych nie może zastępować uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych powyżej, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem prawnym i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając przyczyny, które skłoniły do tego sąd. Sąd administracyjny nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu, zawartymi w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, wyda stosowne rozstrzygnięcie zawierające uzasadnienie odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

O zwrocie kosztów postępowania w kwocie 497 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Na wysokość zasądzonych kosztów postępowania sądowego składają się: opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł, wynagrodzenie adwokata za postępowanie przed sądem administracyjnymi w pierwszej instancji 480 zł.