Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 730/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1160/18 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od O.G. na rzecz P. S.A. z siedzibą w K..


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2018 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2017 Nr [...]; 2. Zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z [...] sierpnia 1981 r. Naczelnik Gminy w N., na podstawie art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zezwolił Zakładowi Energetycznemu W. na wstęp m. in. na nieruchomość stanowiącą własność M. K., oznaczoną jako działka ew. nr [...] położona w J., w celu budowy linii elektroenergetycznej 400 kV M..

W dniu [...] maja 2015 r. O. G. złożyła do Starosty L. wniosek o ustalenie w drodze decyzji odszkodowania za skutki decyzji wywłaszczeniowej obejmującej nieruchomość położoną w miejscowości J., gmina N., oznaczoną ewidencyjnie jako działki gruntu o numerach [...], [...], [...], [...], [...], tj. za skutki powstałe w związku z ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości przez właściciela poprzez posadowienie na nieruchomości linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 400 kV.

[...] sierpnia 2017 r. Starosta L. wydał decyzję, w której orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 76.248,00 zł na rzecz O. G. oraz zobowiązał spółkę P. S.A., jako następcę prawnego Zakładu Energetycznego W. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu wydania decyzji przez Naczelnika Gminy w N. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] była M. K.. Spadek po niej na podstawie ustawy, nabyli syn Z. K., syn B. K. oraz córka A. W. z domu K. po 1/3 części spadku każdy z nich. Umową cesji zawartą w dniu 16 kwietnia 2015 r. A. W., Z. K. i B. K. przenieśli na O. G. wszelkie roszczenia związane z zajęciem nieruchomości położonej w miejscowości J., Gmina N., oznaczonej ewidencyjnie jako działki gruntu o numerach [...], [...], [...], [...] (dawna działka [...]) przez Zakład Energetyczny W. w celu budowy na nieruchomości linii elektroenergetycznej 400 kV M.. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, O. G. była uprawniona do złożenia wniosku o odszkodowanie w przedmiotowej sprawie. Dalej organ wskazał, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, nastąpiło zgodnie z wymogami prawa, tj. w oparciu o operat szacunkowy wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że prawidłowo został zidentyfikowany podmiot zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania. Wskazał, iż do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, tj. do dnia 1 lutego 1989 r., obowiązywała zasada jednolitego funduszu własności państwowej, zgodnie z którą Państwo było jedynym właścicielem całego mienia państwowego, niezależnie od tego w czyim zarządzie mienie to się znajdowało. Wobec czego Państwu przysługiwały uprawnienia właścicielskie, co do mienia pozostającego w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, a więc odrębnych od Skarbu Państwa osób prawnych, którym był również Zakład Energetyczny, na którego wniosek została wydana decyzja Naczelnika Gminy w N. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1981 r.

Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła spółka P. S.A.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego w sposób uzasadniający wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W uzasadnieniu wskazał, że w rozpoznanej sprawie ograniczenie korzystania z nieruchomości nastąpiło w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy N. z [...] sierpnia 1981 wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U 1974, Nr 10, poz. 64 dalej "ustawa z 1958 r."). WSA wskazał, że z treści art. 35 i 36 ustawy z 1958 r. (stanowiących podstawę materialnoprawną ograniczenia własności oraz ówczesną podstawę roszczenia odszkodowawczego) oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - jedn. tekst Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n. - (pozwalającego organom administracji ustalać aktualnie odszkodowanie za ograniczenie własności dokonane na podstawie powołanych przepisów ustawy z 1958 r.) nie wynika w sposób jednoznaczny, kto jest legitymowany do domagania się przedmiotowego odszkodowania. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, na brzmienie art. 128 ust. 1 u.g.n., który statuuje zasadę, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. W konsekwencji uznał, że wierzytelność o zapłatę odszkodowania nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, albowiem nie jest roszczeniem wynikającym z zobowiązania realnego, a także nie podlega obowiązkowemu wpisowi do księgi wieczystej. Tym samym roszczenie o zapłatę odszkodowania za ograniczenie prawa rzeczowego nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości i nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości. W orzecznictwie sądowadministracyjnym ustalono, że przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości może być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy – wywłaszczonego właściciela.

Sąd I instancji wskazał, że O. G. nabyła prawo własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej pod tytułem szczególnym (singularnym). Tym samym nie wstąpiła w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela. Przeniesienie prawa własności nieruchomości nie skutkuje automatycznie przejściem na nabywcę tej nieruchomości także roszczenia o odszkodowanie za przedmiotowe ograniczenie prawa własności. Skoro zatem O. G. nie była właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji ograniczającej prawo korzystania z tej nieruchomości, ani nie jest spadkobiercą ówczesnego właściciela nieruchomości, zatem nie przysługuje jej prawo do odszkodowania w związku z wydaniem decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła O. G. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według złożonego spisu. Alternatywnie skarżąca kasacyjnie wiosła o skierowanie wniosku o podjęcie uchwały na zasadzie art. 15 § 1 pkt 3 w zw. z art. 264 § 1-3 P.p.s.a. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że skarżąca nie jest legitymowana do żądania odszkodowania za skutki decyzji wywłaszczeniowej z [...] sierpnia 1981 r.;

b) art. 132 ust. 6 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że nie jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania za skutki decyzji wywłaszczeniowej podmiot, któremu przysługuje prawo własności urządzeń przesyłowych, a którego zobowiązania wynikające z decyzji administracyjnych nie zostały przeniesione na inny podmiot;

c) art. 178 w zw. z art. 31 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu i oparciu rozstrzygnięcia na takiej wykładni przepisów prawa, której rezultat jest niezgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji i prawie międzynarodowym wiążącym Polskę oraz z ich aksjologicznym uzasadnieniem;

d) art. 30 w zw. z art. 31 i art. 41 ust. 1 Konstytucji RP i art. 5 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu i oparciu rozstrzygnięcia na takiej wykładni przepisów prawa, której rezultat jest niezgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji i prawie międzynarodowym wiążącym Polskę oraz z ich aksjologicznym uzasadnieniem;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 269 § 1 P.p.s.a., które to uchybienie miało wpływ na treść wydanego wyroku, polegające na oparciu rozstrzygnięcia sprawy na treści uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II GPS 6/08, która zapadła w stanie faktycznym nieprzystającym do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a., które to uchybienie miało wpływ na treść wydanego wyroku wobec wadliwego uzasadnienia orzeczenia, a zwłaszcza braku prawidłowego uzasadnienia jego podstawy faktycznej i prawnej, ograniczającego się jedynie do lakonicznego i niepełnego przytoczenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez podjęcia próby wytłumaczenia stronie podstaw rozstrzygnięcia;

c) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., które to uchybienie miało wpływ na treść wydanego wyroku ponieważ doszło do uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji pomimo, iż nie naruszały one prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednak istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem stanowisko Sądu I instancji i organów dotyczące ustalenia, że nabywca prawa własności nieruchomości pod tytułem szczególnym (sukcesja singularna) nie jest legitymowany do otrzymania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w wyniku decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] sierpnia 1981 r. wydanej na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zgada się ze stanowiskiem prawnym Sądu I instancji. Równocześnie należy wyraźnie podkreślić, że stanowisko to jest w pełni zgodne z późniejszą uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20.

Z uwagi na występującą coraz większą rozbieżność orzecznictwa w kwestii związanej z podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił w dniu 7 sierpnia 2020 r. z wnioskiem o podjęcie przez skład poszerzony uchwały abstrakcyjnej, wyjaśniającej powyższe zagadnienie. Następstwem tego wystąpienia Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 22 lutego 2021 r. w składzie 7 sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 1/20), w której orzekł, że: "1. Odszkodowanie, o którym mowa w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości."

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale opowiedział się za dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Na podstawie u.g.n. uprawnionymi do odszkodowania są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym, a nie singularnym. Następstwo prawne pod tytułem "uniwersalnym" oznacza - w odniesieniu do osoby fizycznej - w polskim systemie prawnym - wyłącznie dziedziczenie, zaś następstwo pod tytułem "singularnym" oznacza następstwo w zakresie praw związanych z przeniesieniem praw do określonych składników majątkowych. Poglądy te utrwalone są w nauce prawa i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 1149/20).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanej uchwały analizując zagadnienie dotyczące ustalenia podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, polegającego również na ograniczeniu prawa własności, stwierdził, że nie można poprzestać na wykładni językowej przepisów ustawy określających osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ale należy zweryfikować wyniki tej wykładni z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. W szczególności wynikającymi z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP zapewniającymi obok ochrony prawa własności również prawo dziedziczenia, realizowane m.in. przez przepisy prawa spadkowego. NSA podał, że to właśnie z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia i z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tym samym NSA wywiódł, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Natomiast nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji, skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał, natomiast ukształtował stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość. Z żądaniem ustalenia odszkodowania może wystąpić podmiot wywłaszczony oraz spadkobiercy wywłaszczonego, lecz nie mogą wystąpić aktualni właściciele nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej). W konsekwencji powyższych ustaleń w przywołanej uchwale ustalono, że odszkodowanie, o którym mowa w ustawy wywłaszczeniowej może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ale nie może być ustalone na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela (art. 269 § 1 P.p.s.a.). Nadto, jak zaznaczono wcześniej stanowisko prawne zawarte w wyroku Sądu I instancji z dnia 13 września 2018 r., a więc jeszcze przed podjęciem uchwały z dnia 22 lutego 2021 r. jest zgodne z treścią uchwały.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadne.

Analogicznie należy ocenić zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 269 § 1 P.p.s.a. Wspomaganie się przez Sąd I instancji argumentacją zaczerpniętą z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II GPS 6/08, nie może być odczytywane jako naruszenie art. 269 § 1 P.p.s.a. Wskazany przepis ustala sformalizowany tryb umożliwiający składom orzekającym sądów administracyjnych odstąpienie od stanowiska zajętego w uchwale abstrakcyjnej lub konkretnej. Nie jest to norma, która może służyć kwestionowaniu motywów zaskarżonego wyroku w aspekcie wykorzystania treści uzasadnienia uchwały jako dodatkowego, wspomagającego źródła argumentacji Sądu I instancji.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie umożliwiając jego kontrolę instancyjną. Zawiera bowiem: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie stanowi skutecznej podstawy do uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

W konsekwencji zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.184 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.