Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2600/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 156 PAR. 1, ART. 7, ART. 77 PAR 1 , ART. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 roku poz. 1257; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku W. B. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] z dnia [...] września 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1972 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. nr [...] pozostawiającej bez uwzględnienia wniosek o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], dz. Nr [...] – utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2016 r.

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1972 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. nr [...] pozostawiającej bez uwzględnienia wniosek o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], dz. Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość była zabudowana budynkiem, który nie był domem jednorodzinnym. Wobec niezaistnienia jednej z przesłanek wymaganych ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pozostawienie bez rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość [...] było zasadne.

W dniu [...] października 2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek W. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra z dnia [...] września 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom udziału w końcowym etapie postępowania, poprzez zaniechanie umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem skarżonej decyzji, co uniemożliwiło stronie zgłoszenie wniosku o jej przesłuchanie na okoliczności istotne dla wyjaśnienia stanu faktycznego. Strona wskazała na konieczność przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony i świadka m.in. na okoliczność, kiedy rozbudowany został budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości, kto w nim zamieszkiwał, w jakim okresie oraz czy zaspokajał on potrzeby jednej rodziny.

W ocenie wnioskodawcy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 8, 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie tego, iż przedmiotowa nieruchomość na dzień wejścia w życie dekretu zabudowana była domem jednorodzinnym. Wnioskodawca podkreślił, iż momentem miarodajnym dla oceny charakteru zabudowy jest data oznaczona jako dzień wejścia wżycie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. Wnioskodawca podniósł również, iż organ nadzoru nie zbadał, jakie było dopuszczalne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania [...] z 1931 r. Ponadto skarżący zarzucił Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa niezbadanie, kiedy nastąpiła przebudowa budynku - w ocenie strony jednorodzinnego - znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości do stanu opisanego w elaboracie szacunkowym z dnia [...].02.1972 r. Skarżący podniósł również pominięcie przez organ nadzoru okoliczności, że na dzień wejścia w życie dekretu dom znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości zamieszkany był przez jedną rodzinę - rodzeństwo - i służył zaspokajaniu potrzeb tej rodziny.

Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez pominięcie, że były spełnione przesłanki do jego zastosowania oraz z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie, że kontrolowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa - w ocenie strony brak jest uzasadnienia faktycznego kontrolowanej decyzji odszkodowawczej, które odwołuje się do stanu faktycznego sprawy tylko w jednym miejscu do bliżej nieokreślonego 18 - izbowego budynku, podczas gdy w dacie wydania decyzji na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek 8 - izbowy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa we wskazanej na wstępie decyzji z [...] lipca 2017 r. uznał wydane w dniu [...] września 2016 r. rozstrzygnięcie za prawidłowe.

Wyjaśnił, iż nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. Nr hip. [...], dz. Nr [...] o powierzchni [...] m2 objęta została działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr [...] poz. [...]). Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem [...] listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1950 r. nr 14, poz. 130).

Budynki znajdujące się na ww. nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] na podstawie art. 7 ww. dekretu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1972 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] pozostawiło bez uwzględnienia wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, wskazując w uzasadnieniu, iż posadowiony na gruncie ww. nieruchomości budynek mieszkalny 18 - izbowy, jest budynkiem niespełniającym przesłanki przyznania odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1972 r. nr [...] Ministerstwo Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1972 r.

Minister zauważył, iż kwestionowana decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1972 r. wydane zostały na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94).

Organ przytoczył brzmienie przepisów art. 53 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wskazał, iż dla przyznania odszkodowania w trybie powyższej ustawy, za nieruchomość objętą działaniem dekretu, konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek tj.:

- nieruchomość winna stanowić albo gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze albo działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym oraz

- poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po dniu [...] kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa.

Następnie Minister wskazał, iż w postępowaniu nadzorczym ustalono, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka utraty możliwości władania nieruchomością po dniu [...] kwietnia 1958 r., bowiem utrata faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli nastąpiła w związku z budową [...], która została zrealizowana w latach 70 - tych. W dacie wejścia w życie dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] nieruchomość położona przy ul. [...] była zabudowana budynkiem mieszkalnym.

Minister wskazał, iż skoro na nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny, dla określenia, czy została spełniona druga przesłanka z art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości konieczne było ustalenie charakteru budynku.

Podniósł, iż z akt sprawy wynika, że budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. Nr hip. [...], dz. Nr [...] nie był domem jednorodzinnym, lecz budynkiem mieszkalnym zawierającym kilka niezależnych od siebie mieszkań.

Organ zauważył, iż momentem miarodajnym dla oceny charakteru budynku posadowionego na gruncie nieruchomości [...], która na podstawie dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przeszła na własność Państwa, jest stan przed dniem wejścia w życie ww. dekretu, czyli przed dniem 21 listopada 1945 r.

Minister wskazał, iż ustalając charakter budynku posadowionego na gruncie przedmiotowej nieruchomości oparł się w szczególności na podstawie elaboratu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] lutego 1972 r. W opisie budynku mieszkalnego zawartego ww. elaborcie stwierdzono: "wybudowany w 1936 r., jako murowany budynek jednopiętrowy. Składał się z 4 mieszkań w układzie: pokój + kuchnia. Po wojnie częściowo przebudowano i obecnie składa się z 3 mieszkań w układzie: pokój + kuchnia, 1 mieszkanie w układzie 2 pokoje + kuchnia, 1 mieszkanie pokój/kuchnia i na poddaszu małego mieszkania typu kawalerka M-1 /pokój/". Zdaniem Ministra zebrany materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że ww. budynek mieszkalny przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] nie stanowił budynku jednorodzinnego, lecz mały dom mieszkalny zawierający kilka niezależnych od siebie mieszkań.

Minister zauważył także, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ nadzoru powołał się również na znajdujące się w aktach własnościowych pismo T. B. z dnia [...] stycznia 1960 r. skierowane do [...] Rady Narodowej w [...] oraz pismo H. l. z dnia [...] lutego 1990 r. skierowane do Urzędu [...] potwierdzające okoliczność, iż nieruchomość [...] położona przy ul. [...] przed dniem wejścia w dekretu nie była zabudowana domem jednorodzinnym. Pisma te, zdaniem organu, potwierdzają w sposób niebudzący wątpliwości, iż w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] znajdowały się cztery samodzielne lokale mieszkalne. W ocenie organu nadzoru o samodzielności lokali znajdujących się ww. budynku decyduje układ funkcjonalny rozmieszczenia izb w postaci pokój + kuchnia przypadający na każdego współwłaściciela, a także wskazywanie numerów poszczególnych mieszkań. Nadto opisy przedmiotowego budynku mieszkalnego sporządzone przez T. B. i H. B. są tożsame i zgodnie z opisem zawartym w elaboracie szacunkowym z dnia [...] lutego 1972 r. wskazują stan ww. budynku przed częściową przebudową dokonaną po wojnie.

Zdaniem Ministra, na podstawie ustaleń dotyczących układu funkcjonalnego budynku mieszkalnego posadowionego na gruncie nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] dz. Nr [...] nie sposób uznać, iż budynek ten zaspokajał potrzeby jednej rodziny. W kontekście ww. układu funkcjonalnego dla oceny powyższej okoliczności bez znaczenia pozostaje fakt, iż przedmiotowy budynek stanowił współwłasność rodzeństwa. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika bowiem, iż w przedmiotowym budynku znajdowały się cztery oddzielne mieszkania w układzie pokój + kuchnia, przypadające na każdego z czterech współwłaścicieli. Bezsprzecznym zatem jest, iż układ funkcjonalny przedmiotowego budynku przystosowany został do prowadzenia oddzielnego gospodarstwa domowego przez każdego ze współwłaścicieli.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Minister podniósł, iż organ nadzoru nie musiał badać, w jakiej konkretnie dacie nastąpiła częściowa przebudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego, bowiem jak zostało ustalone, budynek ten przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] był małym domem mieszkalnym składającym się z kilku niezależnych mieszkań. Za nie mającą znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy Minister uznał okoliczność zbadania, jakie było dopuszczalne przeznaczenie budynku mieszkalnego posadowionego na gruncie przedmiotowej nieruchomości [...] zgodnie z ówcześnie obowiązującym Ogólnym Planem Zabudowania [...] z 1931 r. Wyjaśnił, iż nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], dz. Nr [...] nie była niezabudowaną działką budowlaną, zatem nie podlega ocenie przesłanka, czy przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Na gruncie nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], dz. Nr [...] przed dniem wejścia w życie dekretu posadowiony był budynek mieszkalny, zatem w niniejszej sprawie należało zbadać, czy w istocie budynek ten spełniał kryterium domu jednorodzinnego.

Minister podkreślił, iż przepis art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odsyła do dekretu z dnia [...] października 1945 r., a przepisy obowiązujące przed wejściem w życie dekretu nie posługiwały się pojęciem domu jednorodzinnego ani budownictwa jednorodzinnego. Wobec tego pojęcie domu jednorodzinnego należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano, tj. budynek zaspokajający potrzeby jednej rodziny, bez ograniczeń liczby pomieszczeń i powierzchni jakie wprowadzono w późniejszych regulacjach prawnych. Zatem sama ilość izb nie mogła decydować o tym, czy budynek miał charakter jednorodzinny.

W ocenie Ministra wskazanie w decyzji organu odszkodowawczego, że przedmiotowy budynek jest 18 - izbowy nie przesądza o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem jak już wskazano , okoliczność ta pozostawała bez wpływu na ocenę charakteru budynku mieszkalnego. Organy odszkodowawcze prawidłowo ustaliły, iż nieruchomość [...] położona przy ul. [...] była zabudowana budynkiem niespełniającym kryterium domu jednorodzinnego. Tym samym brak jest podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia organu odszkodowawczego, zwłaszcza w zakresie rażącego naruszenia prawa, które to naruszenie winno być oczywiste i wprost naruszające uregulowania art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Pismem z dnia 6 września 2017 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, występując o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] września 2016 r. Autor skargi wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.:

1) art. 6 k.p.a. poprzez:

- wadliwie dokonaną subsumcję i uznanie, że budynek zlokalizowany na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] ozn. Nr hip. [...], dz. Nr [...] nie był domem jednorodzinnym w rozumieniu przepisów obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu z dnia [...] października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...];

- zastosowanie przez organ administracji "kryterium funkcjonalności" oraz pojęcia "mieszkania" przy określeniu charakteru budynku z pominięciem legalnych definicji wedle ówcześnie obowiązujących przepisów prawa;

- zastosowanie przez organ administracji pojęcia "mały dom mieszkalny" przy określeniu charakteru budynku zlokalizowanego na nieruchomości z naruszeniem zasady nie retroaktywności, które zdefiniowano w ustawodawstwie powojennym, po wejściu w życie dekretu z dnia [...] października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (tj. w ustawie z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. Nr 31, poz. 131) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego (Dz. U. Nr 26, poz. 152)) z pominięciem znaczenia obowiązującego przed dniem wejścia w życie ww. dekretu z dnia [...] października 1945r.;

2) art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. - poprzez nierozpatrzenie i nieuwzględnienie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego sprawy w szczególności poprzez:

- pominięcie informacji zawartych w aktach własnościowych nieruchomości, potwierdzających, iż w budynku zlokalizowanym na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] ozn. Nr hip. [...], dz. Nr [...], zamieszkiwała jedna rodzina (rodzeństwo), które nabyło ww. nieruchomość [...] grudnia 1933r. zaś wybudowany w 1936r. budynek służył do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jednej rodziny (rodzeństwa);

- odmowę zbadania przez organ administracji dopuszczalności zabudowania nabytej w 1933r. nieruchomości domem jednorodzinnym, zgodnie z ówcześnie obowiązującym Ogólnym Planem Zabudowania [...] z 1931r. przez co organ administracji nie poczynił ustaleń czy zabudowa jednorodzinna na nieruchomości była w ogóle dopuszczalna (np. czy nic było zakazu zabudowy nieruchomości budynkami jednorodzinnymi);

3) art. 104 i 107 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1972r., utrzymana następnie decyzją Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1972r., pozostawiająca bez uwzględnienia wniosek o odszkodowanie jest w istocie decyzją merytoryczną odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość, podczas gdy z decyzji tej nie wynika, że organ odmówił uprawnionym odszkodowania;

4) art. 156 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż wniosek o stwierdzenie nieważności upoważnia Organ administracji do badania sprawy o odszkodowanie co do jej istoty i ustalanie, czy odszkodowanie było należne, czy też nie, podczas gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ bada jedynie wystąpienie przesłanek nieważności decyzji administracyjnej;

5) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy budynek zlokalizowany na nieruchomości nie był domem jednorodzinnym tylko budynkiem mieszkalnym ("małym domem mieszkalnym") zawierającym kilka niezależnych od siebie mieszkań tj. poprzez zastosowanie wykładni ww. przepisu z zastosowaniem restrykcyjnych przepisów okresu państwa socjalistycznego wprowadzających ograniczenie praw jednostki, w tym prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił oraz wywiódł, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1972 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. nr [...] pozostawiająca bez uwzględnienia wniosek o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], dz. Nr [...] zostały dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym.

Niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może być wykładnią rozszerzająca. W odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

W przedmiotowej sprawie wbrew zarzutom skargi nie można kierując się powyższymi kryteriami uznać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, którego skutki jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności. Dlatego też nie jest możliwe uznanie, że organy wydające decyzje w o pozostawieniu bez uwzględnia wniosek o odszkodowanie (z [...] sierpnia 1972 r i [...] kwietnia 1972 r.) rażąco naruszyły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zasadnie zatem organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 1972 r. uznając, że nie są ona dotknięte żadną z wad skutkujących nieważnością, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ponowne przytaczanie argumentacji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, z uwagi na uprzednie szczegółowe jej zreferowanie, byłoby bezzasadne. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ją podziela.

Minister prawidłowo uznał, iż kwestionowane decyzje z [...] sierpnia 1972 r. oraz z [...] kwietnia 1972 r. należy ocenić w aspekcie ich zgodności z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961. Nr 18, poz. 94; dalej: "ustawa wywłaszczeniowa").

W myśl art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, przepisy tego aktu dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (tj. po dniu [...] kwietnia 1958 r.).

Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].

Oceniając regulację prawną, zawartą w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej w kontekście jednej z przesłanek do stwierdzenia nieważności jaką jest rażące naruszenie prawa, zwrócić należy szczególną uwagę na fakt, że przytoczone przepisy zawierały wprawdzie odesłanie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale było to odesłanie tylko "odpowiednie". Przepis art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowi bowiem, iż przepisy o odszkodowaniach stosuje się "odpowiednio". Jak przyjmuje się zaś zgodnie w doktrynie prawa, pojęcie "odpowiednio" oznaczać może iż: przepis, do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Powyższe skutkuje więc tym, że przepis art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2519/14, dot. art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1978/15 dot. art. 53 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.).

W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że dla przyznania odszkodowania w trybie powyższej ustawy, za nieruchomość objętą działaniem dekretu, konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek tj.: nieruchomość winna stanowić albo gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze albo działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym oraz poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po dniu [...] kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność Państwa. Słusznie zatem Minister skonstatował, że istotne dla oceny prawidłowości i zasadności decyzji z 1972 r. jest głównie ustalenie, czy budynek zaspakajał potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny już w dacie wejścia dekretu w życie.

Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka dotycząca zabudowania przedmiotowej nieruchomości domem jednorodzinnym. Dokumentacja zebrana w postępowaniu nadzorczym, w postaci elaboratu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] lutego 1972 r., jak i pism T. B. z dnia [...] stycznia 1960 r. oraz H. l. z dnia [...] lutego 1990 r. potwierdza okoliczność, iż nieruchomość [...] położona przy ul. [...] przed dniem wejścia w dekretu nie była zabudowana domem jednorodzinnym.

Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie dekretu z dnia [...] października 1945 r. nie posługiwały się pojęciem "budownictwo jednorodzinne", ani pojęciem "dom jednorodzinny". Wyjaśnienia tego pojęcia nie zawierało również rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202, ze zm.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 878/16 z dnia 29 września 2016 r., CBOSA) podkreśla się, że pojęcie "domu jednorodzinnego", czy "budownictwa jednorodzinnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach obowiązujących przed dniem wejścia w życie dekretu [...]. Próba definicji tych pojęć nastąpiła dopiero od lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. W orzecznictwie zaczęto wówczas wskazywać, że przez pojęcie domu jednorodzinnego należy rozumieć budynek zaspokajający potrzeby jednej rodziny, bez ograniczeń liczby pomieszczeń i powierzchni, jakie wprowadzono w późniejszych regulacjach prawnych (vide: wyrok NSA z 25 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1671/97). Pogląd powyższy został podzielony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 314/07, CBOSA. Skoro zatem do oceny legalności kwestionowanej decyzji miarodajny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania, to nie można postawić organowi zarzutu działania wbrew późniejszemu rozumieniu tego przepisu prawa.

Organ skonkludował, że budynek mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] nie stanowił budynku jednorodzinnego, lecz mały dom mieszkalny zawierający kilka niezależnych od siebie mieszkań. O samodzielności lokali znajdujących się ww. budynku decyduje układ funkcjonalny rozmieszczenia izb w postaci pokój + kuchnia przypadający na każdego współwłaściciela, a także wskazywanie numerów poszczególnych mieszkań.

W świetle obowiązującego wówczas przepisu art. 53 stanowiska organu nie można zatem uznać za rażąco naruszającego prawo, co słusznie ocenił organ w postępowaniu nieważnościom. Stwierdzenie nieważności decyzji nie znajduje zastosowania, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze, a akta administracyjne sprawy potwierdzają, że budynek, z uwagi na ilość pomieszczeń mieszkalnych i kuchni nie miał charakteru jednorodzinnego. W przedmiotowym budynku znajdowały się bowiem cztery oddzielne mieszkania w układzie pokój + kuchnia, przypadające na każdego z czterech współwłaścicieli. A zatem układ funkcjonalny przedmiotowego budynku przystosowany został do prowadzenia oddzielnego gospodarstwa domowego przez każdego ze współwłaścicieli.

Należy również zauważyć, że skarżący ani we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, ani w jego trakcie, podobnie jak w skardze nie sformułował wniosku przeciwnego w oparciu o kontrdowody, ani nie uprawdopodobnił wniosku przeciwnego. Za takie nie można bowiem uznać stwierdzenia, że budynek stanowił własność rodzeństwa, a zatem zaspokajał potrzeby mieszkaniowej jednej rodziny (rodzeństwa).

Wobec powyższego nie można uznać, iż kwestionowane decyzje z 1972 r. wydane zostały rażącym z naruszeniem prawa, powodującym skutki których nie można pogodzić z wymaganiami praworządności. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono bowiem, aby badane rozstrzygnięcia naruszały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym Minister Infrastruktury i Budownictwa zasadnie uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1972 r.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego m.in. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Organy obu instancji dokonały niezbędnych w sprawie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego i rozpoznania sprawy, dokonały jego wszechstronnej oceny i przedstawiły logiczną, opartą na zachowanych materiałach argumentację wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.