Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 619/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Asesor sądowy WSA Michał Ilski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skarg K. H., W. S., M. J. S., A. B., K. B., R. S., S. M. J., S. S., H. T. S., T. K. na decyzję Wojewody z dnia 10 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i umorzenia postępowania oddala skargi


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] oraz odwołań części najemców i dzierżawców lokali użytkowych usytuowanych w pawilonach handlowych, od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy, w ten sposób, że:

I. odmówił zwrotu na rzecz M. S., S. J. (z domu S. ), S. S., K. B., A. B., T. K., H. S., R. S., W. S., K. H. i M. C. (poprzednio [...], z domu T.) części nieruchomości - odpowiadającej części dawnej działki nr [...] - położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] cz., dla której Sąd Rejonowy - [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], stanowiącej własność Miasta [...];

II. umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do Z. S., M. S., J. J. i J. T..

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że od decyzji organu I instancji odwołanie wniosło M. P., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3, 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej: "u.g.n.") poprzez błędne stwierdzenie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na części działki nr [...]. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: "K.p.a."), poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie. Tym samym, wniesiono o uchylenie decyzji i orzeczenie o odmowie zwrotu części działki nr [...] tj. działki nr [...].

Powyższa decyzja Starosty [...] została również zaskarżona w punktach I, II, III lub w całości przez część najemców i dzierżawców. W szczególności zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 127 § 1 w zw. z art. 9 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 138 ust 2 u.g.n. poprzez niezasadne uznanie, że najemcy pawilonów handlowych Pasażu [...] nie posiadają statusu strony w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji pozbawiono ich prawa do udziału w oględzinach nieruchomości. Odwołujący wskazali również, że brak możliwości odnalezienia pozwoleń na budowę przez Starostę [...] nie może wskazywać na pobudowanie ww. pawilonów handlowych w ramach samowoli budowlanej. Dokumenty tego rodzaju musiały być w obrocie prawnym, ale ze względu na duży upływ czasu ich odnalezienie jest utrudnione. Podniesiono również naruszenie przez decyzję Starosty [...] art. 6 oraz art. 8 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu obywateli i brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej prowadzących postępowanie polegający na wybiórczym traktowaniu akt sprawy w ten sposób, że organ stwierdził, że najbardziej kluczowych dokumentów w sprawie tj. pozwolenia na budowę pawilonu na os. [...] na działce nr [...] nigdy nie było, bowiem ich nie odnaleziono oraz uznaniu, że nie został osiągnięty cel wywłaszczenia.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (lub we wskazanej części) i orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości; ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpatrując odwołania Wojewoda ustalił, że wnioskodawcy byli uprawnieni do dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, obejmującej obecnie część działki nr [...]. Mając na względzie przeprowadzone postępowania spadkowe obecnie roszczenie przysługuje M. S. w [...] części, S. M. J. (z domu S. w [...] części, S. S. w [...] części, W. S. w [...] części, K. B. w [...] części, A. B. w [...] części, H. T. S. w [...] części, R. S. w [...] części, K. H. w [...] części, M. C. (poprzednio [...], z domu T.) w [...] części oraz T. K. w [...] części.

Organ wyjaśnił następnie, że zasadniczym elementem sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia. Podstawowym dokumentem przesądzającym o celu wywłaszczenia jest inwestycja wskazana w akcie wywłaszczenia - w niniejszej sprawie jest akt notarialny z [...] stycznia 1966 r.

Wojewoda wyjaśnił, że uchwałą Prezydium Rady [...] Miasta [...] nr 2/15/66 z 14 stycznia 1966 r. postanowiono nabyć działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb R.. Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] lipca 1964 r., nr [...], była bowiem przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Nieruchomość została następnie nabyta przez Skarb Państwa - Prezydium Rady [...] Miasta [...] w wyniku zawartej w dniu [...] stycznia 1966 r. umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego, rep. [...] w trybie ustawy wywłaszczeniowej. W § 3 umowy sprzedaży wskazano, że zgodnie z ww. decyzją o lokalizacji szczegółowej, działka ta przeznaczona jest pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Organowi I instancji nie udało się pozyskać do akt sprawy ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] lipca 1964 r., nr [...]

W trakcie prowadzonego postępowania do akt spraw pozyskano natomiast decyzję Prezydium Rady [...] Miasta [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] stycznia 1964 r. o lokalizacji szczegółowej nr [...] osiedla mieszkaniowego zespołu "[...]" na terenie położonym w P. przy ul. [...] - [...]/. Decyzja ta została wydana dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...]

Dążąc do doprecyzowania i odtworzenia celu wywłaszczenia organ odwoławczy, zapoznał się z Kronikami Miasta [...] dostępnymi na stronie [...] z lat 1960-1975 r., a także z artykułami Urbanistyka i architektura [...] (autor P. M.) oraz Ośrodki handlowe na D. T. [...] (autor A. N.) zamieszczonymi w roczniku 2001 r. Zebrany materiał pochodzi z oficjalnych Kronik Miasta [...] i podjętych w tamtym czasie uchwał, a przede wszystkim protokołów odbioru i przekazania do użytku poszczególnych pawilonów (w których powołano się na szereg dokumentów świadczących o legalności inwestycji: dzienniki budowy, plany sytuacyjne z naniesionymi granicami przekazywanego terenu, umowy z generalnym wykonawcą, projekty techniczne obiektów) dokonanych przez uprawnione podmioty.

Organ odwoławczy dokonał następnie analizy obowiązujących w dacie budowy przedmiotowych pawilonów przepisów prawa. Organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), która obowiązywała od 13 sierpnia 1961 r. do 28 lutego 1975 r. regulowała między innymi sprawy projektowania, budowy, rozbiórki i utrzymania obiektów budowlanych, do których zaliczano zarówno stałe jak i tymczasowe budynki, urządzenia budowlane związane z budynkami, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne, instalacje przemysłowe, pomniki, posągi, wodotryski itp. obiekty architektury ogrodowej oraz kapliczki i inne podobne obiekty kultu religijnego (art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 4 pkt 1 ustawy z roku 1961). Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1961 r. przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt, sporne pawilony handlowe zostały wybudowane w latach 1967- 1972 i nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na ich budowę.

Organ wyjaśnił, że wśród zebranego materiału dowodowego znalazły się natomiast m.in. plany osiedla [...] z lat 60 ubiegłego wieku z widocznymi pawilonami, notatka z 1967 r. dotycząca ostatecznego sprecyzowania granic lokalizacji oraz działek budynków usługowych na [...]", na osiedlu [...], [...], [...], w której wskazano, iż zostały wykonane plany realizacyjne oraz plany sytuacyjne dla wszystkich budynków usługowych, opis techniczny architektoniczny Miastoprojekt - [...] jednego z pawilonów usługowych (budynek nr [...]), referat dotyczący stanu przygotowania osiedla [...] do realizacji w latach 1966-70 przewidujący powstanie pawilonu handlowego usytuowanego w pasie zieleni między zespołem [...] i [...] (załącznik Protokół nr [...] z IV Sesji Rady [...] miasta [...] z 5 listopada 1965 r.), dyrektywny harmonogram przygotowania inwestycyjnego oraz realizacji osiedli mieszkaniowych na [...] w latach 1966/70 z 1 marca 1966 r. obejmujący powstanie pawilonu handlowego nr [...] (przyjęty przez Prezydium Rady [...] protokołem nr [...] z 11 marca 1966 r.), a także protokoły odbioru poszczególnych pawilonów. Fakt, że zachowały się właśnie te dokumenty, przy jednoczesnym braku wśród nich pozwolenia na budowę jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowe pawilony jako wybudowane w ramach prowadzonej w tym czasie na szeroką skalę budowy zespołu osiedli mieszkaniowych "[...]" wraz z inwestycjami towarzyszącymi na pewno posiadały walor legalności.

Zdaniem organu powyższe dokumenty dowodzą, że musiała być opracowana dokumentacja projektowa dla spornego przedsięwzięcia, co z kolei wskazuje, że pawilony handlowe (wraz z innymi budowlami wchodzącymi w skład całego przedsięwzięcia budowlanego) nie zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej. Dodatkowo wybudowanie spornych pawilonów miało miejsce w latach 1967-1972 (ponad 50 lat temu), a więc pod rządami ustawy z 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane. W świetle brzmienia przepisów obowiązujących w dacie realizacji inwestycji, nie istniał obowiązek przechowywania dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę przez okres istnienia obiektu. Obowiązek ten wprowadziła dopiero ustawa Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. w postaci prowadzenia przez organ rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę. Innymi słowy, w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego przepisu art. 63 § 1 Prawa budowlanego, w myśl którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 (tj. dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu) oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania - żaden z przepisów Prawa budowlanego sprzed 1994 r., pod rządami których zostały wybudowane przedmiotowe obiekty, nie nakazywał właścicielowi obiektu przechowywania dokumentacji budowy ani dokumentacji powykonawczej. Organ zaznaczył, że w czasie realizacji inwestycji organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę tylko przez okres pięciu lat. Z tego względu sam fakt, że nie odnaleziono stosownych dokumentów nie uprawnia - zdaniem organu odwoławczego - do przyjęcia, że przedmiotowe pawilony handlowe zrealizowano bez pozwolenia na budowę.

W ocenie organu II instancji, przedmiotowe pawilony nie były samowolą budowlaną, gdyż realizowane były przez uprawnione podmioty w ramach dużego legalnego przedsięwzięcia, na co wskazują zebrane w sprawie dokumenty oraz treść Kronik Miasta [...] i podjętych wówczas uchwał Prezydium Rady [...] (w opinii organu odwoławczego uzyskanie pozwolenia na budowę przedmiotowych pawilonów było w praktyce czystą formalnością). Trudno bowiem przypuszczać, że inwestor działał wbrew obowiązującym w dacie realizacji inwestycji przepisom ustawy Prawo budowlane z 1961 r., skoro dokonano ich odbioru i przekazano do eksploatacji, o czym świadczą protokoły odbioru nr [...] z [...] czerwca 1968 r., nr [...] spisany od 22 do 27 sierpnia 1970 r., nr [...] z 30 września 1972 r. Wprawdzie nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę, niemniej całokształt ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych ponad wszelką wątpliwość potwierdza, że takie decyzje zostały wydane. W szczególności o legalność wykonanych robót świadczy fakt prowadzenia dzienników budowy, na które powołują się protokoły odbioru.

Zdaniem organu odwoławczego, pomimo, że nie udało się odnaleźć samych decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie można bezsprzecznie dowieść, że przedmiotowe pawilony handlowe powstały bez wymaganej akceptacji właściwych organów, czy też w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. W przekonaniu organu II instancji, ustalone okoliczności podejmowanych przez inwestora działań świadczą o tym, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i nie przedstawił żadnych dowodów przemawiających za uznaniem, że przy budowie przedmiotowych pawilonów doszło do naruszenia obowiązujących wówczas przepisów. W ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ nie zdołał zebrać materiału dowodowego, który by wykazał niezbicie, że inwestycja została wybudowana w sposób naruszający prawo w stopniu uzasadniającym uznanie jej za samowolę budowlaną. Organ II instancji stwierdził brak podstaw do uznania, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Organ zaznaczył również, że przedmiotowe pawilony zostały oddane do użytku bezpośrednio po wybudowaniu, pełnią do dzisiaj ważną rolę w zaspokajaniu podstawowych potrzeb socjalno-bytowych osiedla [...].

Ponadto, w stosunku do pawilonów handlowych powstałych w latach 80-90 ubiegłego wieku zachowały się decyzje Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z 20 października 1989 r. z 5 maja 1993 r. z 15 grudnia 1997 r. Pawilony te zostały wybudowane przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (wniosek z 17 kwietnia 2000 r.) i nie później niż przed 22 września 2004 r.

Organ odwoławczy zauważył, że w piśmie Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych [...] z [...] sierpnia 1970 r. dotyczącym pawilonów usługowych na O. "[...]" powołano się na § 5 Uchwały Rady Ministrów z 22 maja 1965 r. Uchwała ta dotyczyła zasad planowania, finansowania i realizacji urządzeń towarzyszących w uspołecznionym budownictwie mieszkaniowym typu miejskiego. W rozumieniu uchwały za osiedlowe budownictwo mieszkaniowe uważa się budowę zespołu budynków stanowiących wraz z urządzeniami towarzyszącymi co najmniej jeden blok zabudowy mieszkaniowej (§ 1 pkt 1).

Według organu skoro w piśmie z 6 sierpnia 1970 r. wskazano, że - pawilon jest użytkowany przez pięć przedsiębiorstw handlowych, a wpływy z tytułu czynszu najmu lokali wynoszą rocznie sumę 256 tys. zł, przy uwzględnieniu (nieczytelny dopisek) w wysokości 50% czynszu przez okres 15 lat zgodnie z przepisem § 5 uchwały Rady Ministrów z 22 maja 1965 r., gdyż pawilon był budowany ze środków użytkowników - organ odwoławczy jest zdania, iż wymienieni użytkownicy lokali partycypując w budowie pawilonu musieli podpisać odpowiednie umowy najmu w tym zakresie i tym samym świadczy to również o tym, iż budowa musiała być legalną inwestycją.

Zdaniem organu odwoławczego, nawiązując do kwestii, że działka nr [...] zlokalizowana jest poza terenem objętym lokalizacją szczegółową osiedla [...] w P. (decyzja Prezydium Rady [...] Wydział Budownictwa Urbanistyki Architektury nr [...] z 14 marca 1967 r.) i w związku z tym Spółdzielnia nie prowadziła na tym terenie żadnych działań inwestycyjnych – organ wskazał, że ww. decyzja została wydana 14 marca 1967 r., tj. ponad rok po wywłaszczeniu, a z dokumentów zebranych w sprawie (pismo Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z 22 lutego 1967 r. dotyczące skorygowania granic lokalizacji szczegółowej wydanej decyzją Prezydium Rady [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 13 stycznia 1964 r. o lokalizacji szczegółowej nr [...] osiedla mieszkaniowego zespołu "[...]" na terenie położonym w P. przy ul. [...] - [...] wynika, iż korekta dotyczyła realizacji zamierzenia inwestycyjnego spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego w [...] - [...]. Granice terenów pod budownictwo mieszkaniowe Spółdzielni oznaczono na załączonym planie sytuacyjno-wysokościowym kolorem czerwonym. W piśmie podano, iż granice te są zgodne z ustalonym rozgraniczeniem zamierzeń inwestycyjnych poszczególnych inwestorów i projektem realizacyjnym.

Organ podkreślił, że żaden dokument (w tym umowa sprzedaży z 29 stycznia 1966 r.) nie przewidywał budowy na gruncie odpowiadającym spornej części wywłaszczonej działki nr [...] budynków mieszkalnych. Wręcz przeciwnie, referat dotyczący stanu przygotowania osiedla [...] do realizacji w latach 1966-70 przewidywał powstanie pawilonu handlowego usytuowanego w pasie zieleni miedzy zespołem [...] i [...] (załącznik Protokół nr [...] z IV Sesji Rady [...] z 5 listopada 1965 r.). Natomiast, dyrektywny harmonogram przygotowania inwestycyjnego oraz realizacji osiedli mieszkaniowych na [...] w latach [...] z [...] marca 1966 r. (przyjęty przez Prezydium Rady [...] protokołem nr [...] z [...] marca 1966 r.) planował m.in. następujące inwestycje Miejskiego Zjednoczenia Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej - szalety publiczne oraz zagospodarowanie i urządzenie klina zieleni ogólnomieiskiej miedzy osiedlami [...] i [...], inwestycje jednostek podległych Wydziałowi Handlu - pawilon nr [...] (lokale handlowe - ogólnomiejskie) na osiedlu [...].

Ponadto notatka służbowa generalnego projektanta dzielnicy R. oraz kierownika Pracowni Projektów Nr [...] z lutego 1967 r. (sporządzona krótko przed dokonaną korektą) dotyczy ostatecznego sprecyzowania granic lokalizacji oraz działek budynków usługowych na [...]", na osiedlu [...], [...], [...], w której wskazano, iż zostały wykonane plany realizacyjne oraz plany sytuacyjne dla wszystkich budynków usługowych. Poza tym w opisie technicznym architektonicznym Miastoprojekt[...] pochodzącym prawdopodobnie z 1966 r./1967 r. obiektu pawilonu usługowego /I etap/ P. [...] nr [...], wskazano, iż projektuje się I etap pawilonu usługowego w celu umożliwienia mieszkańcom osiedla [...] dokonywania zakupów artykułów pierwszej potrzeby, do czasu uruchomienia pawilonów usługowych przy budynku 11. Należy również podkreślić, iż na ww. planie sytuacyjno-wysokościowym wyraźnie są zaznaczone przedmiotowe pawilony, które łączą osiedle [...] z osiedlem [...] W ocenie organu twierdzenie, że działka nr [...] zlokalizowana jest poza terenem objętym lokalizacją szczegółową osiedla [...] w P. jest całkowicie chybione.

W ocenie organu odwoławczego Starosta P. nie przedstawił żadnego dokumentu, który wskazywałby na przeznaczenie przedmiotowego terenu na dzień wywłaszczenia, tj. [...] stycznia 1966 r. Wszystkie zgromadzone w tym zakresie materiały obejmują lata po dokonanym wywłaszczeniu (ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1966 r. został zatwierdzony [...] września 1966 r.).

W wyniku postępowania uzupełniającego, organ odwoławczy pozyskał rysunki planów (tj. P. stan istniejący, P. centra dzielnicowe i osiedlowe, miejsca pracy, P. realizacja planu etapowego, P. plan ogólny perspektywiczny, P. zieleń - perspektywa) dołączone do ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1962 r. [Uchwała Prezydium Rady [...] Nr 25/237/62 z [...] lipca 1962 r. Podstawowe elementy tego planu zatwierdzone zostały Uchwałą Rady Ministrów Nr 122 z 3 kwietnia 1962 r. (D. B.: Ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P. (Komentarz do Uchwały Rady Ministrów) w: Kronika Miasta P. [...], s. 5-11)], który wytyczał jednoznacznie tereny rozbudowy miasta, na obszarach [...] i [...]. Z planów tych jednoznacznie wynika, iż obszar, na którym usytuowana jest działka nr [...] położony jest na terenie oznaczonym jako mieszkalnictwo wysokie (plany: P. plan ogólny perspektywiczny, P. centra dzielnicowe i osiedlowe, miejsca pracy), oraz realizacja budownictwa mieszkalnego wysokiego (plan: P. realizacja planu etapowego). Z rysunku planu ogólnego zagospodarowania [...] [(autorzy: R. Pawulanka, Z. Piwowarczyk, J. Schmidt), który został przedstawiony do zaopiniowania Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w dniu [...] czerwca 1960 r. i spotkał się z jej pozytywną oceną - Kronika Miasta P. 1960.[...] R.28 Nr [...]] wynika, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z legendą znajdowała się na terenie: "zabudowa mieszk. projekt.".

Organ wyjaśnił, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dzielnicy m. P. [...] "[...]" (zatwierdzony w dniu [...] października 1961 r. przez Prezydium Rady [...] w punkcie 4.6.3.2. przewidywał zieleń między osiedlową stanowiącą izolację zieloną między poszczególnymi osiedlami mieszkalnymi, zieleń ta kompozycyjnie dzieląc osiedla funkcjonalnie je łączy. W zieleni tej umieszczone miały być m.in. pawilony handlowe itp. W punkcie 7 omówiona została koncepcja funkcjonalna usług (program usług w osiedlu mieszkaniowym, w dzielnicy mieszkaniowej, w "[...]"). Ponadto uchwałą Nr 39/309/63 Prezydium Rady [...] z [...] października 1963 r. zatwierdziło szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w dzielnicy [...] (tzw. plan D. T. [...].

Z pozyskanego z Archiwum Państwowego w P. fragmentu rysunku "planu wyd. lokalizacji" wykonanego w 1964 r., stan na [...] czerwca 1964 r. (czyli krótko przed powołaną w akcie notarialnym z 29 stycznia 1966 r. decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] lipca 1964 r.), wynika, że przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym w legendzie jako mieszkalnictwo wysokie. Na podstawie ustaleń wynikających z powyższych dokumentów przeznaczenie spornego gruntu w stanie z daty wywłaszczenia (29 stycznia 1966 r.) można określić jako mieszkalnictwo wysokie. Natomiast w piśmie z 10 kwietnia 1997 r. Urząd Miejski [...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego poinformował, iż zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. P., uchwalonym przez Radę Miejską [...], Uchwałą nr X/58/II/94 Rady Miejskiej [...] grudnia 1994 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] Nr 22, poz. 246 - działka [...] cz. położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...].ml przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wysoką (z usługami podstawowymi). Obecnie dla przedmiotowego gruntu sporządzono aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "O. [...]" w P., uchwalony przez Radę Miasta [...] uchwałą nr XIX/242/VII2015 z 3 listopada 2015 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolami: [...] (usługi), [...] (tereny zielone) i [...] (komunikacja) (źródło: SIP G. , operat szacunkowy z [...] grudnia 2018 r.).

Odnosząc się do zasadniczego sporu w sprawie organ podkreślił, że do wywłaszczenia nieruchomości nie doszło na podstawie decyzji administracyjnej lecz w formie nabycia na podstawie umowy zawartej z powołaniem na art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny: jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Zdaniem organu odwoławczego, skoro w akcie notarialnym przewidziana została jedynie realizacja osiedla mieszkaniowego "[...]", możliwym jest doprecyzowanie, iż celem wywłaszczenia, oprócz budowy budynków mieszkalnych mogło być również zapewnienie infrastruktury towarzyszącej. Organ zaznaczył, że z żadnych dokumentów nie wynika, żeby na przedmiotowej działce miały powstać budynki mieszkalne, wręcz przeciwnie wszelkie pozyskane plany i dokumenty potwierdzają tezę, iż na przedmiotowym terenie miały powstać pawilony handlowe oraz tereny zielone z małą architekturą, które łączyłyby projektowane osiedle [...] z osiedlem [...]

Dowodem na poparcie powyższej tezy jest referat dotyczący stanu przygotowania osiedla [...] do realizacji w latach 1966-70 (stanowiący załącznik Protokołu nr [...] z IV Sesji Rady Narodowej miasta [...] z 5 listopada 1965 r.). Kolejnym ważnym dowodem jest część opisowa do dyrektywnego harmonogramu przygotowania inwestycyjnego oraz realizacji osiedli mieszkaniowych na [...] w latach 1966/70.

Zdaniem organu brak było przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu działki nr [...] w części odpowiadającej działce wywłaszczonej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach Miasta [...] oraz najemców, dzierżawców, organ odwoławczy stwierdził, że akta sprawy wskazują jednoznacznie, że najemcy i dzierżawcy byli informowani w całym postępowaniu o czynnościach podejmowanych przez organ I instancji. W ocenie organu II instancji działania podjęte przez Starostę [...] w zakresie ustalenia i poszukiwania kręgu osób będących stroną postępowania należy ocenić jako wystarczające. Organ I instancji kilkukrotnie aktualizował listy najemców i dzierżawców. Z uwagi na upływ czasu od złożenia wniosku (ponad 20 lat) trudno oczekiwać, aby lista ta była aktualizowana nieustannie.

Organ odwoławczy umorzył w punkcie II niniejszej decyzji postępowanie odwoławcze w stosunku do Z. S., M. S., J. J. i J. T., albowiem osoby te nie miały interesu prawnego do wniesienia odwołania i występowania w II instancji na prawach strony. Postępowanie odwoławcze w stosunku do powyższych osób należało umorzyć, gdyż osoby te nie posiadają tytułu prawnego do żadnego z lokali znajdujących się na przedmiotowej działce będącej przedmiotem orzekania przez Starostę [...] w decyzji z 4 grudnia 2020 r., a zatem tym bardziej przez Wojewodę w decyzji niniejszej.

Z uwagi na fakt, że Wojewoda dokonał odmiennej niż Starosta [...] oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] cz., ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego B. W. stała się bezcelowa.

W skardze z dnia [...] lipca 2021 r. K. B., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła decyzję Wojewody w zakresie, w jakim organ II instancji uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 4 grudnia 2020 r. i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił zwrotu na rzecz M. S., S. J. (z domu S., S. S., K. B., A. B., T. K., H. S., R. S., W. S., K. H. i M. C. (poprzednio [...], z domu T.) części nieruchomości - odpowiadającej części dawnej działki nr [...] - położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb R., arkusz mapy [...], działka nr [...] cz., dla której Sąd Rejonowy - [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], stanowiącej własność Miasta P.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] czerwca 2021 r. w części uchylającej decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2020 r. i orzekającej o odmowie zwrotu części nieruchomości odpowiadającej cz. dawnej działki nr [...] - położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb R., ark. mapy [...], działka nr [...] cz., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, polegającą w szczególności na bezpodstawnym przyjęciu domniemania legalności budowy pawilonów handlowych, błędnym uznaniu, że dokumenty zebrane w niniejszym postępowaniu, świadczą o niewątpliwym wydaniu pozwoleń na budowę pawilonów, pomimo nieodnalezienia przez organy zarówno przedmiotowych pozwoleń, jak i jakichkolwiek informacji o ich wydaniu i w konsekwencji błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki nr [...], w związku z czym nie zachodzi przesłanka zwrotu nieruchomości,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia nie jest istotne, jaki podmiot cel ten faktycznie zrealizował - czy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", czy Dyrekcja Inwestycji Miejskich, i w konsekwencji błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki nr [...],

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] w przedmiocie orzeczenia o zwrocie nieruchomości i orzeczenie o odmowie zwrotu, w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdzał i nie uzasadniał przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a budynki handlowe wybudowano na nieruchomości zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie ich realizacji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację poszczególnych zarzutów.

Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Po 619/21.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W skardze z dnia [...] lipca 2021 r. K. H., W. S., M. J. S., A. B., K. B., R. S., S. M. J., S. S., H. T. S., T. K., M. P., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody z 10 czerwca 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowym, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

I. art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 1 zd. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, które polegało na niezasadnym uznaniu przez Wojewodę, że na wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, jak również na przyjęciu założenia, że przedmiotowa inwestycja nie stanowiła samowoli budowlanej, co doprowadziło do wydania decyzji nieuwzględniającej wniosku skarżących o zwrot nieruchomości wywłaszczonej.

- naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

I. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że Wojewoda nie utrzymał w mocy zaskarżonej decyzji Starosty, która była zgodna z prawem materialnym oraz prawem procesowym,

II. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że Wojewoda bezzasadnie uchylił w całości decyzję Starosty [...], podczas gdy decyzja ta została wydana na podstawie wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz właściwej ocenie przepisów prawa,

III. art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przeprowadzenie w znacznej części postępowania wyjaśniającego, podczas gdy przeprowadzenie takiego postępowania leży w gestii organu I instancji, zaś organ II instancji jest władny przeprowadzić jedynie postępowanie uzupełniające - co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

IV. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na nierzetelnym wyjaśnieniu i rozpatrzeniu sprawy przez Wojewodę, w szczególności przez przyjęcie w zaskarżonej decyzji licznych uproszczeń i uogólnień, jak również na wyciągnięciu niczym niepopartych wniosków uzasadniających braki w ustalonym przez Wojewodę stanie faktycznym przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli argumentację poszczególnych zarzutów.

Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Po 620/21.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 16 grudnia 2021 r. WSA w Poznaniu postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Po 620/21 oraz I SA/Po 619/21 i dalej prowadzić je jako jedną sprawę pod sygn. akt I SA/Po 619/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "P.p.s.a.").

Istota sporu w sprawie koncentruje się wokół kwestii, czy na wywłaszczonej działce został zrealizowany cel publiczny stanowiący podstawę wywłaszczenia, czy może działka ta stała się zbędna na ten cel zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Aby móc stwierdzić, czy warunek, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie został spełniony, w pierwszej kolejności należy sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany.

W pierwszej kolejności co do zasady rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Sąd stwierdza, że nie zostały naruszone wskazane w skargach zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skarżący kwestionują dokonane ustalenia faktyczne, wyrażają odmienną ocenę faktów ustalonych w toku postępowania i stoją na stanowisku, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone prawidłowo. Podkreślić należy, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a., obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienie, bowiem dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

W badanej sprawie Wojewoda, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z 4 grudnia 2020 r. i w zakresie wniosku o zwrot orzekł merytorycznie. Uchylenie w całości decyzji organu I instancji było konieczne z uwagi na odmienną ocenę i interpretację zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że jest ona niezasadna. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Pozwala to na realizację zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a.). Tym samym, organ odwoławczy miał obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda uznał, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie było rzetelne. Starosta [...] posłużył się bowiem wybiórczym materiałem dowodowym, powierzchownie i subiektywnie go oceniając. Wobec powyższego, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec do istoty sprawy, zmienił treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, na podstawie zgromadzonego i uzupełnionego materiału dowodowego zasadnie uznał, że zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego i dokonana ocena była prawidłowa dla podjęcia decyzji odpowiadającej obowiązującym przepisom prawa materialnego.

Rozpoczynając rozważania prawne wyjaśnić należy, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III u.g.n. i miały one zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż, jak wynika z treści art. 216 ust. 1 tej ustawy, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio m. in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Istotne w sprawie jest to, że do wywłaszczenia nieruchomości nie doszło na podstawie decyzji administracyjnej lecz w formie nabycia na podstawie umowy zawartej z powołaniem na art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co ma takie znaczenie, że w przypadku zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości - na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. - umowa ta mogła w ogóle nie określać celu zbycia nieruchomości (odpowiednika celu wywłaszczenia), albo określać ten cel nieostro i nieprecyzyjnie.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny: jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Prawidłowo w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że ustalenie celu wywłaszczenia powinno następować według zasady "od ustaleń szczegółowych do ogólnych", albowiem: najpierw bada się cel wskazany w akcie wywłaszczenia, zaś w razie niemożności poczynienia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, należy sięgnąć do zapisów obowiązujących w momencie wywłaszczenia szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, potem zaś planów ogólnych.

Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z 12 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1039/19, a także w wyroku NSA z 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08. W tym ostatnim wyroku NSA wskazał, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. Owo doprecyzowanie celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Dokumenty, dowody, opinie, pisma czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia, nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia. Ponadto w wyroku z 1 września 2016 r. sygn. akt II SA/Po 99/16 WSA w Poznaniu stwierdził, że dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 u.g.n. - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia. Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok WSA wyroku z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 531/18, wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów) w oparciu, o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że skoro w akcie notarialnym przewidziana została jedynie realizacja osiedla mieszkaniowego "[...]", możliwym jest zatem doprecyzowanie, iż celem wywłaszczenia, oprócz budowy budynków mieszkalnych mogło być również zapewnienie infrastruktury towarzyszącej.

Z żadnych natomiast dokumentów nie wynika, żeby na przedmiotowej działce miały powstać budynki mieszkalne, wręcz przeciwnie wszelkie pozyskane plany i dokumenty potwierdzają tezę, iż na przedmiotowym terenie miały powstać pawilony handlowe oraz tereny zielone z małą architekturą, które łączyłyby projektowane osiedle [...] z osiedlem [...].

Dowodem na poparcie powyższej tezy jest referat dotyczący stanu przygotowania osiedla [...] do realizacji w latach 1966-70 (stanowiący załącznik Protokołu nr [...] z IV Sesji Rady [...] z [...] listopada 1965 r.), w którym wskazano, że w odniesieniu do projektowanych w zespole osiedli [...] placówek handlowych i usługowych występują trudności pełnego zsynchronizowania ich realizacji w pierwszym okresie z realizacją budownictwa mieszkaniowego. Większa część ogólnego programu podstawowych urządzeń handlowych, usługowych, zlokalizowana jest mianowicie w budynkach (zapis nieczytelny) kondygnacyjnych, których realizacja z uwagi na 24 miesięczny cykl produkcyjny przeciągnie się do drugiej połowy 1968 r. Przyjęto już jednak starania, które rokują oddanie pierwszych placówek handlowych pod koniec 1967 r., a najpóźniej w I kwartale 1968 r. Zlokalizowane są one bowiem w pawilonie wolnostojącym, usytuowanym w pasie zieleni miedzy zespołem [...] i [...]. Projekt wstępny pawilonu opracowany zostanie do 31.V.1966 r. Natomiast techniczny do 31.X.1966 r. Realizacja tego pawilonu nastąpi w 2 etapach - a mianowicie: w roku 1967 - część obejmująca urządzenia podstawowe - finansowane z planu budownictwa mieszkaniowego, oraz w latach [...] pozostała część, obejmująca urządzenia ogólnomiejskie finansowane ze środków przyszłych użytkowników tych lokali. Tak więc pierwszy etap realizacji pawilonu zabezpieczy pierwsze potrzeby mieszkańców zasiedlonych w roku 1967. Stwierdzono także, że celowym będzie powołanie zespołu koordynacyjnego [...], którego podstawowym i pierwszoplanowym zadaniem byłoby opracowanie kompleksowego harmonogramu czynności wszystkich inwestorów na okres planu 1966-67. Kolejnym dowodem, jak wskazał Wojewoda, jest część opisowa do dyrektywnego harmonogramu przygotowania inwestycyjnego oraz realizacji osiedli mieszkaniowych na [...] w latach 1966/70. W harmonogramie wskazano, że niektóre z zagadnień składających się na całokształt procesu inwestycyjnego budowy [...] są również w trakcie załatwiania i z tego względu wymagają szczegółowego zainteresowania pod kątem jak najszybszego ich uregulowania. Do tej grupy zagadnień należało m.in.: włączenie do 5-cio letniego planu inwestycyjnego niżej wyszczególnionych inwestorów dodatkowo tych urządzeń towarzyszących, których potrzeba zrealizowania wynika z harmonogramu dyrektywnego, a które w obecnej wersji planu 1966-70 nie figurują, a mianowicie:

- inwestycje Miejskiego Zjednoczenia Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej - szalety publiczne oraz zagospodarowanie i urządzenie klina zieleni ogólnomiejskiej miedzy osiedlami [...] i [...],

- inwestycje jednostek podległych Wydziałowi Handlu - pawilon nr [...] (restauracja- kawiarnia) oraz pawilon nr [...] (lokale handlowe - ogółnomiejskie) na osiedlu [...].

Harmonogram podpisano [...] marca 1966 r. (harmonogram został przyjęty przez Prezydium Rady [...] protokołem nr [...] z 11 marca 1966 r.), czyli w krótkim czasie (tj. miesiąc) po wywłaszczeniu, dlatego też zdaniem organu odwoławczego może on posłużyć do uszczegółowienia celu wywłaszczenia, gdyż dokument ten odzwierciedla wcześniejsze ustalenia w tym zakresie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym w przypadku tak ogólnego wskazania celu wywłaszczenia jak budowa osiedla mieszkaniowego, jego realizacja następuje także przez realizację takich inwestycji jak pawilony handlowe, garaże, parkingi (por. wyrok NSA z 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1324/06). Należy przy tym mieć na uwadze specyfikę celu wywłaszczenia ustalonego w niniejszej sprawie. Nie budzi wątpliwości, że w ogólnym ujęciu jest nim budowa osiedla mieszkaniowego. Przy ocenie realizacji celu publicznego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględniać nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych etapach budowy osiedla mogło bowiem dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, skoro osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju pewnym mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1637/19, wyrok NSA z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15).

Nie budzi wątpliwości, że realizacja pawilonów handlowych, zieleni osiedlowej, ciągów pieszych służy zaspokojeniu potrzeb mieszkańców osiedla. Również zrealizowane w latach 80 i 90 ubiegłego wieku kolejne pawilony wpisują się w realizację celu wywłaszczenia. Zatem infrastruktura zrealizowana na przedmiotowej działce jest funkcjonalnie związana z osiedlem mieszkaniowym.

Przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla [ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe (na przedmiotowej działce sieć została wybudowania w 1968 r., inwestorem była Dyrekcja Inwestycji Miejskich [...] odbioru sieci dokonano 27 listopada 1968 r. - załączono protokół), kanalizacyjne, ciepłownicze (fragmenty kanałowej sieci cieplnej (inwestorem była Dyrekcja Inwestycji Miejskich, która w 1971 r. przekazała ją Miejskiemu Przedsiębiorstwu Energetyki Cieplnej [...] do eksploatacji), urządzenia elektroenergetyczne (część linii kablowych [...] i [...] pobudowanych zostały w latach sześćdziesiątych ubiegłego stulecia, co potwierdza załączona kserokopia protokołu przekazania do eksploatacji stacji transformatorowej [...] z 18 grudnia 1967 r.), oraz tereny zieleni osiedlowej] niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Nie sposób także wyobrazić sobie, aby rozległe tereny osiedlowe nie były poprzecinane pasami zieleni, a poszczególne bloki były budowane jeden obok drugiego bez żadnego odstępu (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2014 r. sygn. I OSK 1044/14).

Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, pozwala ustalić stan faktyczny tej nieruchomości na przestrzeni od wywłaszczenia w 1966 r. oraz aktualny sposób jej zagospodarowania. Materiał ten obejmuje dokumentację dotyczącą budowy osiedla [...], budowy infrastruktury technicznej - mediów służących obsłudze osiedla i jego mieszkańców, plany osiedla (na których wyraźnie zaznaczono pawilony handlowe), dokumentację dotyczącą odbioru poszczególnych pawilonów, realizacji terenów zieleni i ich pielęgnacji. Obejmuje również dokumentację planistyczną, geodezyjną oraz protokoły z kolejnych oględzin spornej nieruchomości, a także zdjęcia lotnicze działki nr [...] z 1976 r., 1979 r., 1982 r. Nie budzi wątpliwości, że sporne nieruchomości zagospodarowano na potrzeby osiedla mieszkaniowego.

Analiza obowiązujących w latach 1960-2015 na badanym obszarze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że sporna działka była przeznaczona przede wszystkim pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej należy rozumieć również szeroko pojętą infrastrukturę. Obecnie dla przedmiotowego gruntu sporządzono aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "O. P. " w [...] uchwalony przez Radę Miasta [...] uchwałą nr XIX/242/VII2015 z [...] listopada 2015 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolami: [...] (usługi), [...] (tereny zielone) i [...] (komunikacja). Ponadto dla oceny, czy zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma większego znaczenia jaki podmiot (inwestor) ostatecznie zrealizował na działce cel wywłaszczenia (pawilony handlowe i zieleń osiedlowa), tj. czy była to Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", czy też Dyrekcja Inwestycji Miejskich, czy też działania wykonywane w ramach "czynów społecznych", bowiem istotne jest tylko to, że służą one mieszkańcom osiedla do dziś.

Z dołączonych do akt sprawy zdjęć lotniczych z lat 1976, 1979, 1982, wynika, że na będącej przedmiotem sprawy działce istniały pawilony handlowe, zieleń osiedlowa oraz ciągi piesze. Tego typu infrastruktura jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego wiec już sama ta okoliczność przemawia za prawidłowością stanowiska odnośnie braku podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z dokumentacji geodezyjnej oraz zdjęć, będąca przedmiotem sprawy nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie wybudowanych bloków wielomieszkaniowych, a nie może budzić wątpliwości to, że zarówno pawilony handlowe, zieleń jak i ciągi piesze łączące takie budynki stanowią niezbędną infrastrukturą osiedla.

Powyższe dowody dają podstawę, aby stwierdzić, że cel wywłaszczenia, który został określony, jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", został w pełni zrealizowany, a jego realizacja nastąpiła zarówno przed złożeniem wniosku o zwrot (17 kwietnia 2000 r.), jak i przed 22 września 2004 r. Zatem mając na uwadze wyrok T. K. z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, organ prawidłowo stwierdził, że zrealizowanie celu wywłaszczenia nie później niż przed 22 września 2004 r. sprawia, że nieruchomość nie podlega zwrotowi, niezależnie od tego czy realizacja celu nastąpiła przed, czy też po upływie 10 lat od daty wywłaszczenia.

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, przedstawioną w zaskarżonej decyzji, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany szczególny cel wywłaszczenia, jakim była budowa pawilonów wraz z towarzyszącą zielenią osiedlową oraz ogólny cel - budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Kolejne czynności prawne na nieruchomości wskazują, że aktualne zagospodarowanie nieruchomości, tj. pawilony handlowe i urządzona zieleń stanowią o realizacji celu, bowiem podjęte były w ramach tych samych projektów inwestycyjnych, związanych z budową osiedla oraz przez podmioty, które prowadziły budowę osiedla. Należy pamiętać, że zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza sytuację, w której okazuje się, że w ogóle nie było powodów do wywłaszczenia. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja jednak nie wystąpiła. W rezultacie należy uznać, że skoro na przedmiotowej działce zrealizowano cel wywłaszczenia, to nie stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Zatem brak było przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu działki nr [...] w części odpowiadającej działce wywłaszczonej.

Sąd podziela również argumentację organu, że przedmiotowe pawilony nie były samowolą budowlaną, gdyż realizowane były przez uprawnione podmioty w ramach dużego legalnego przedsięwzięcia, na co wskazują zebrane w sprawie dowody. Jak zaznaczył organ odwoławczy uzyskanie pozwolenia na budowę przedmiotowych pawilonów było w praktyce czystą formalnością. Trudno bowiem przypuszczać, że inwestor działał wbrew obowiązującym w dacie realizacji inwestycji przepisom ustawy - Prawo budowlane z 1961 r., skoro dokonano ich odbioru i przekazano do eksploatacji, o czym świadczą protokoły odbioru nr [...] z 28 czerwca 1968 r., nr [...] spisany od 22 do 27 sierpnia 1970 r., nr [...] z 30 września 1972 r. Wprawdzie nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę, niemniej całokształt ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych ponad wszelką wątpliwość potwierdza, że takie decyzje zostały wydane. W szczególności o legalności wykonanych robót świadczy fakt prowadzenia dzienników budowy, na które powołują się protokoły odbioru. Pomimo, że nie udało się odnaleźć samych decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie można bezsprzecznie dowieść, że przedmiotowe pawilony handlowe powstały bez wymaganej akceptacji właściwych organów, czy też w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ustalone okoliczności podejmowanych przez inwestora działań świadczą o tym, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami.

Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.