Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2038/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 888/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] z dnia [...] lutego 2017r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt: VII SA/Wa 888/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2017 r. znak: [...];[...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z 5 kwietnia 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB), uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2012 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] marca 2011 r., Nr [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej KRA2020_E, składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 55,45 m, anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten oraz przyłącza energetycznego, na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] marca 2011 r. Nr [...], znak: [...].

Pismami z dnia 25 kwietnia 2012 r. oraz z dnia 9 maja 2012 r. E. S. zwróciła się o wznowienie postępowania, zakończonego ww. decyzją GINB z [...] kwietnia 2012 r., jako podstawę wznowienia postępowania wskazując przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

GINB postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., znak: [...], wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją z [...] kwietnia 2012 r., a następnie decyzją z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], odmówił uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2012 r. znak: [...].

Decyzją z [...] października 2012 r., znak: [...] GINB utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2012 r. znak: [...].

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2807/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z [...] października 2012 r., oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2012 r.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 801/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne GINB i [...] sp. z o.o. od ww. wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że oddziaływanie anten rozciąga się nad działką nr [...] i trudno w takiej sytuacji odmówić właścicielowi działki nr [...] istnienia interesu prawnego skoro w związku z funkcjonowaniem przedmiotowej inwestycji przedmiotem badań i postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinna być ta działka, nad którą znajduje się oś promieniowania. W ramach ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich właściciel takiej działki powinien mieć możliwość wypowiedzenia się w postępowaniu o prawidłowości złożonej dokumentacji projektowej, co zasadniczo kreuje po jego stronie istnienie legitymacji procesowej, a więc interesu prawnego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] GINB uchylił własną decyzję z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] i utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2012 r., znak: [...]. GINB wyjaśnił, że mając na uwadze wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 1 grudnia 2015 r., przyjął, iż E. S. była stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie doszło do wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

GINB wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, ze zm.; zwanej dalej: u.o.u.i.o.ś.), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast stosownie do art. 173 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy z 3 października 2008 r., za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, uważane były określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być sporządzony. W myśl zaś § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573, ze zm.) do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

a) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

Do wniosku o pozwolenie na budowę spornego przedsięwzięcia - obejmującego swym zakresem realizację anten sektorowych - dołączono "Wyniki weryfikacji dla anten wg rozporządzenia Rady Ministrów (Dz. U. z 31 sierpnia 2007 r., Nr 158, poz. 1105). Z powyższego dokumentu wynika, że równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny Kathrein 742215, wynosi więcej niż 2000 W, a mniej niż 5000 W (trzy anteny sektorowe o EIRP 2099,23 W).

Z "Wyników weryfikacji (...)" (Rys. 1 "Przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne wytwarzane przez anteny stacji KRA2020_E"; Rys. 5 "Przewidywany obszar pól elektromagnetycznych dla azymutu 190°, o poziomach wyższych od dopuszczalnych dla maksymalnego projektowanego pochylenia wiązki anten sektorowych - 16°") wynika, że przy ukierunkowaniu anteny sektorowej Kathrein 742215 (sektor B) na azymut 190° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 16°, oś główna wiązki promieniowania w odległości 150 m od anteny będzie przechodzić na wysokości 7,9 m nad powierzchnią działki nr ew. [...], położonej w [...], gmina [...]. Dla ww. działki nr ew. [...], na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę - 25 marca 2011 r. obowiązywała uchwała Rady Gminy [...] z 9 października 2002 r" Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy [...]. Powyższa działka nr ew. [...] położona była na obszarze oznaczonym symbolem m. in. [...] - tereny zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej, usługowej, rzemieślniczo-wytwórczej, dla którego dopuszczono realizację budynków do 1,5 kondygnacji z możliwością użytkowania poddasza i której wysokość nie może być większa niż 9 m, liczona jako wymiar pionowy od poziomu gruntu do najwyższego punktu konstrukcji dachu wraz z jego pokryciem w najniższym narożniku budynku (§ 26 ust. 4 pkt 1 lit. a i c ww. uchwały Rady Gminy [...] z 9 października 2002 r" Nr [...]).

GINB stwierdził, że skoro na działce nr ew. [...] dopuszczalna była realizacja budynków o wysokości do 9 m, w których mogą być pomieszczenia mieszkalne, to przy ukierunkowaniu anteny sektorowej (sektor B) na azymut 190° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 16°, oś główna wiązki promieniowania w odległości 150 m od anteny będzie przechodzić na wysokości 7,9 m nad powierzchnią działki nr ew. [...] w jej części położonej na terenie [...], tj. przez miejsce dostępne dla ludności. Zdaniem GINB w dacie wydawania decyzji przez Starostę, orzecznictwo w zakresie rozumienia pojęcia miejsc dostępnych dla ludzi było już jednolite.

Zatem w ocenie GINB sporna inwestycja - w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę - wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należała bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony - przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. e ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r.).

GINB uznał, że wskazane naruszenie przepisów miało oczywisty charakter. Analizowane nieprawidłowości są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji niezgodnie z wymaganiami ochrony środowiska stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 888/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2017 r.

W ocenie Sądu I instancji GINB prawidłowo ocenił, że w postępowaniu wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. GINB prawidłowo ocenił również we wznowionym postępowaniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa. GINB dokonał prawidłowej analizy dostrzeżonych w decyzji o pozwoleniu na budowę uchybień prawa pod kątem łącznego spełnienia trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz społeczno-gospodarczych skutków wywołanych wadliwą decyzją. Brak decyzji środowiskowej przed uzyskaniem pozwolenie na budowę stanowi o wadzie rażącego naruszenia prawa, którą dotknięte jest decyzja. Wada ta ma oczywisty charakter, jest szczególnie poważna i nie może być zaakceptowana z punktu widzenia zasady praworządnego państwa.

Pojęcie "miejsc dostępnych dla ludności", którym operują przepisy rozporządzenia nie wymaga szczególnej wykładni. Z pewnością przez przestrzeń dostępną dla ludności należy rozumieć przestrzeń, w której z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego ludzie mogą stale przebywać. Nie ma racji skarżąc spółka, że określenie odległości (miejsc dostępnych dla ludności) dokonuje się do istniejącego stanu zagospodarowania otoczenia instalacji, konieczne jest uwzględnienie również zabudowy dopuszczalnej w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Omawiana inwestycja należała do katalogu przedsięwzięć wymienionych w przepisach § 2 ust. 1 oraz § 3 ust 1 rozporządzenia, w stosunku do niej zachodziła potrzeba wydania decyzji środowiskowej. Miejsca dostępne dla ludności nie zostały ustalone i uwzględnione w odległości wynikającej z przepisów rozporządzenia. To, że działka nr [...] nie była zabudowana w odległości 150 m od środka elektrycznego nie oznaczało, że inwestycja nie kolidowała z miejscami dostępnymi dla ludności.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.u.i.o.ś. oraz w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a, § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa i nie wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wskazanych w rozporządzeniu,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w stosunku do inwestycji objętej pozwoleniem na budowę zachodziła potrzeba uzyskania decyzji środowiskowej i brak ten uznano za rażące naruszenie prawa, podczas gdy odmiennej kwalifikacji dokonał organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie udzielania pozwolenia na budowę, jak również wynika ona z przedłożonej do akt sprawy przez Spółkę analizy pn. wyniki weryfikacji dla anten wg rozporządzenia Rady Ministrów;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na:

• nie wyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów uznania, że objęte pozwoleniem na budowę przedsięwzięcie niepodważalnie wymagało decyzji środowiskowej przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, brak której ma świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.u.i.o.ś., pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia,

• sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uniemożliwiającego przeprowadzenie kontroli instancyjnej, niezawierającego określenia przez Sąd I instancji w sposób samodzielny stanu faktycznego i bazowanie w tym zakresie wyłącznie na ustaleniach organu nadzoru budowlanego, będącego podstawą rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia - co nie pozwala poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji wydając skarżony wyrok,

2. naruszenie prawa materialnego:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.u.i.o.ś. oraz w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a, § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia w związku z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 50 ze zm., zwanej dalej: p.o.ś.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że pozwolenie na budowę jest obarczone wadą kwalifikowaną i świadczy o rażącym naruszeniu prawa z uwagi na brak uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, podczas gdy inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wskazanych w rozporządzeniu i tym samym nie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej, a przeciwne stanowisko oparte jest na wykładni przepisu prawa definiującego pojęcie miejsc dostępnych dla ludności, które budzi wątpliwości interpretacyjne i wywołuje rozbieżności w orzecznictwie, co tym samym uniemożliwia przesądzenie, że przy wydaniu pozwolenia na budowę wystąpiła wada kwalifikowana w rozumieniu ww. przepisu;

- art. 124 ust. 2 p.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania przez Sąd I instancji, że określenie odległości (miejsc dostępnych dla ludności) dokonuje się zarówno dla istniejącego stanu zagospodarowania otoczenia instalacji, jak również dla dopuszczalnej w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy, gdy tymczasem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2922/15 - "przez "miejsca dostępne dla ludzi", którym prawodawca posłużył się w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (aktualnie - w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), należy rozumieć miejsca dostępne dla ludzi przy stanie zagospodarowania terenu istniejącym w dniu kwalifikowania przedsięwzięcia emitującego promieniowanie elektromagnetyczne, w przestrzeni od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na których w normalnych warunkach mogą przebywać ludzie" i w rezultacie dokonanie błędnej wykładni przywołanych przepisów rozporządzenia odnoszących się do kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako przedsięwzięcia wymagającego uzyskania decyzji środowiskowej i w efekcie błędnego ich zastosowania,

- § 26 ust. 4 pkt 1 lit. a i c uchwały Rady Gminy [...] z dnia 9 października 2002 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy [...] w zw. z art. 124 ust. 2 p.o.ś. i art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że oś główna wiązki promieniowania w odległości 150 m od anteny Kathrein 742215 sektor E będzie przechodzić na wysokości 7,9 m nad powierzchnią działki nr ew. [...] w jej część położnej na terenie [...], tj. przez miejsce dostępne dla ludności, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania dla terenu o symbolu [...] ogranicza zabudowę do 1,5 kondygnacji z możliwości użytkowania poddasza, co w oczywisty sposób wyklucza zabudowę do wysokości 9 m gdyż średnia wysokość jednej kondygnacji w budynkach wynosi ok. 3 - 3,5 m (a 1. kondygnacji to ok. 5 m), a tym samym miejsce położone na wysokości 7,9 m (na powierzchnią działki nr [...]), które znajduje się w odległości 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania emitowanego przez opisaną antenę sektorową nie można uznać bezsprzecznie za miejsce dostępne dla ludności,

- § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia w zw. z ar 124 ust. 2 p.o.ś. oraz w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.u.i.o.ś. i art. 156 § pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że omawiana inwestycja należała do katalogu przedsięwzięć wymienionych w przepisach "§ 2 ust." i oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia, że w stosunku do niej zachodziła potrzeba wydania decyzji środowiskowej, a miejsca dostępne dla ludności nie zostały ustalone i uwzględnione w odległości wynikającej z przepisów rozporządzenia, co stanowi efekt dokonania błędnej wykładni przywołanych przepisów,

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie w całości decyzji GINB z dnia [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Poz. 875).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko GINB, iż decyzja Starosty [...] z [...] marca 2011 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej KRA2020_E, składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 55,45 m, anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten oraz przyłącza energetycznego, na działce nr ew. 6 w miejscowości [...], gm. [...], dotknięta byłą wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie skutki, które uniemożliwiają zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 925/18, z 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2668/16, z 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3278/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. Wobec treści art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. rolą organu architektoniczno-budowlanego jest ustalenie, czy inwestycja objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Organ architektoniczno-budowlany winien w tym celu dokonać kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko.

Sąd I instancji trafnie przyjął, za GINB, iż prawidłowej oceny w tym zakresie nie dokonał Starosta [...] wydając decyzję z [...] marca 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. W dniu orzekania przez Starostę o udzieleniu pozwolenia na budowę katalog inwestycji, których realizacja wymagała uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej określało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). W przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej był to § 2 ust. 1 pkt 7 § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne); liczna anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej.

Wykładnia pojęcia "miejsc dostępnych dla ludzi" stanowi zasadniczą oś sporu w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 124 ust. 2 p.o.ś. w brzmieniu w dniu wydawania decyzji udzielającej pozwolenie na budowę pod pojęciem miejsc dostępnych dla ludzi

rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym, skoro art. 124 ust. 2 p.o.ś. nie określa cezury czasowej, dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że ocena ta powinna objąć zarówno aktualną możliwość dostępu ludności, jak i taką możliwość w przyszłości, zgodną z dopuszczalnym zagospodarowaniem, co wymaga analizy obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku brak planu - pozostających w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o lokalizacji inwestycji publicznego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lipca 2019 r., II OSK 2338/17; z dnia 27 lutego 2019 r., II OSK 945/17; z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1454/15, z dnia 7 października 2015 r., II OSK 323/14.; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z punktu widzenia istnienia miejsc dostępnych dla ludności istotna jest bowiem okoliczność, do jakiej wysokości na terenie będącym w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej mogą sięgać budynki, a co za tym idzie, na jakiej wysokości, zgodnie z prawem i bez użycia sprzętu technicznego, może znaleźć się człowiek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2020 r., II OSK 1064/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że ocena czy konkretne miejsce może zostać uznane za miejsce dostępne dla ludzi w rozumieniu art. 124 ust. 2 p.o.ś. dokonywana musi być w rozpoznawanej sprawie w zestawieniu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu wydawania decyzji przez Starostę, będąca własnością skarżącej działka o nr ewid. [...], objęta była ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z 9 października 2002 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy [...]. Działka ta położona była na obszarze oznaczonym symbolem m. in. [...] - tereny zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej, usługowej, rzemieślniczo-wytwórczej, dla którego przewidziano m. in. możliwość realizacji budynków do 1,5 kondygnacji z możliwością użytkowania poddasza o wysokości zabudowy nie większej niż 9 m, liczonej jako wymiar pionowy od poziomu gruntu do najwyższego punktu konstrukcji dachu wraz z jego pokryciem w najniższym narożniku budynku (§ 26 ust. 4 pkt 1 lit. a i c). Z niekwestionowanych ustaleń GINB wynika, że przy ukierunkowaniu anteny sektorowej (sektor B) na azymut 190° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 16°, oś główna wiązki promieniowania w odległości 150 m od anteny będzie przechodzić na wysokości 7,9 m nad powierzchnią działki nr ew. [...] w jej części położonej na terenie [...]. Powyższe potwierdza zatem ocenę Sądu I instancji, że główna wiązki promieniowania w odległości 150 m od anteny będzie przechodzić przez miejsca dostępne dla ludzi i w konsekwencji przed realizacją przedmiotowej inwestycji, skarżący kasacyjnie obowiązany był uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającego zabudowę do wysokości 9 m, bez znaczenia jest argumentacja skargi kasacyjnej, iż średnia wysokość jednej kondygnacji w budynkach wynosi ok. 3 - 3,5 m, co w oczywisty sposób wykluczać miałoby zabudowę do wysokości 9 m.

W konsekwencji brak decyzji środowiskowej, która była wymagana, stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Tym samym jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił te z zarzutów skargi kasacyjnej, które zakwestionować miały stanowisko Sądu I instancji, co do potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę spornej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Sąd I instancji nie naruszył także art. art. 141 § 4 p.p.s.a., który reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z jego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił przekonującą argumentację pozwalającą poznać motywy uznania decyzji Starosty [...] za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji uznając, iż inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, powołał obowiązujące w dniu orzekania przez Starostę przepisy prawa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia stan faktyczny sprawy oraz zawiera jego ocenę przez Sąd I instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.