Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3239/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 2 pkt 31
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 18 i art. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 275/14 w sprawie ze skargi P. spółki z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Ropczycach z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr XXXVII/403/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 275/14 oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Ropczycach z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr XXXVII/403/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 kwietnia 2013 r. Rada Miejska w Ropczycach, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - zwanej dalej: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - zwanej dalej: "u.p.z.p."), podjęła uchwałę nr XXXVII/403/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 12/1/2013 obszaru: w Brzozówce w rejonie drogi krajowej nr 4 oraz w Ropczycach w rejonie ulic: Grunwaldzkiej, Kolejowej i Słonecznej – Etap I.

Po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Ropczycach w części dotyczącej § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b oraz § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c, wnosząc o stwierdzenie nieważności aktu w zaskarżonej części oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia pełnomocnika.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.) przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na ustanowieniu w jego § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b i w § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c rozwiązań, które uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.- zwanej dalej: "u.g.n."), w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

2) niezgodność postanowień § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b i § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c uchwały z przepisami wyższego rzędu, to jest art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) oraz wydanie z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy określonego w art. 4 i 15 ust. 2 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ropczycach wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zapis zawarty w zaskarżonej uchwale w § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c nie ustanawia żadnych zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a jedynie wprowadza ograniczenia, co nie jest zabronione ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Rada wskazała, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego w dniu 13 czerwca 2013 r. pod poz. 2458, co powoduje, że Wojewoda Podkarpacki uznał ją za zgodną z prawem.

Na rozprawie przed WSA, pełnomocnik skarżącej Spółki ograniczył zakres skargi wyłącznie co do treści wezwania z dnia 9 grudnia 2013 r. kierowanego do Rady Miasta Ropczyce o usunięcie naruszeń prawa poprzez zmianę treści § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b uchwały Rady Gminy Ropczyce.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b uchwały nie narusza przytoczonych w skardze przepisów prawa, bowiem Rada nie zakazała lokalizowania w obszarze objętym swym aktem planistycznym infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej. Z treści § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b uchwały wynika co prawda niekorzystne dla Spółki rozwiązanie wykluczające lokalizowanie na określonych obszarach masztów wolnostojących, jednak przepis ten wyraźnie dopuszcza realizowanie innego typu urządzeń telekomunikacyjnych, co oznacza że Rada Gminy nie wprowadziła zakazu budowy infrastruktury telekomunikacyjnej niezgodnego z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W ocenie Sądu przepis ten, wykluczający możliwość stanowienia zakazów lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie dotyczy ściśle określonego urządzenia umożliwiającego łączność, lecz dotyczy wprowadzania zakazów lokalizacji na terenie gminy wszystkich tego rodzaju urządzeń, tak aby można było na jej terenie tworzyć infrastrukturę telekomunikacyjną. Innymi słowy ustawodawca nie wykluczył wprowadzania ograniczeń, a jedynie wprowadzania zakazów lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej. Skarżąca Spółka nie może zatem żądać na podstawie art. 46 ust. 1 powyższej ustawy aby cały obszar objęty MPZP był otwarty na jej inwestycje, gdyż przepis ten nie przyznaje przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej.

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia przez organ gminy przepisów o wolności gospodarczej. Skoro Spółka może inwestować na terenie Gminy Ropczyce, to nie sposób mówić o pozbawieniu jej prawa do swobodnego rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej, tylko z tej przyczyny, że procesy te powinny następować na warunkach określonych przez organ stanowiący gminy w treści MPZP. Spółka nie może tego publicznego prawa podmiotowego rozumieć w sposób absolutny, pozbawiający organy gmin ich kompetencji wynikających z władztwa planistycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Skarżąca zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administarcyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej: “P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia - w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zastosowanie normy art. 151 P.p.s.a. a co za tym idzie oddalenie skargi w sytuacji, gdy zapis § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b uchwały Rady Miejskiej w Ropczycach z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr XXXVII/403/13 naruszał art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na ustanowieniu w powyższym zapisie rozwiązań, które uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

2) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a co za tym idzie niestwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części w sytuacji, gdy wskazane w skardze zapisy naruszają postanowienia art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych,

3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. - zwanej dalej "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa wskazanych w zarzutach skargi kierowanej do Sądu I instancji przez Radę Miejską w Ropczycach przy uchwaleniu MPZP w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie we wspomnianym wyroku oddalił skargę złożoną przez P. na tą decyzję;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b w zw. z § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c uchwały Rady Miejskiej w Ropczycach z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr XXXVII/403/13 poprzez błędne uznanie, że powyższe zapisy pozwalają "(...) skarżącej Spółce lokalizować na określonych warunkach i w określonych konturach MPZP wolnostojące maszty telefonii komórkowej. Wobec tego Rada Gminy dopuściła na swym terenie lokalizowanie masztów (...)",

2) art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez niezastosowanie wynikające z nietrafnego uznania, iż rozwiązania przyjmowane w § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b w zw. z § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c zaskarżonej uchwały nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na obszarze objętym uchwałą;

3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy postanowienia planu miejscowego naruszają zasady sporządzania planu miejscowego poprzez ustanowienie w § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b w zw. z § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c uchwały rozwiązań, które uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na obszarze objętym planem,

4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) poprzez niezastosowanie i uznanie, iż zapis § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b w zw. z § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c uchwały nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na obszarze objętym uchwałą, czyli nie ograniczają w sposób nieuzasadniony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez P. Sp. z o.o. na terenie objętym planem miejscowym;

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne, na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i stwierdzenie nieważności zapisów planu miejscowego w zakresie, w jakim określono to w skardze z uwzględnieniem późniejszych jej modyfikacji; ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zwrot od Rady Miasta Ropczyce niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a to na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie Spółka podkreśliła, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, Rada Miasta Ropczyce ustanowiła w § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b i 7 lit. c uchwały zakazy uniemożliwiające w praktyce lokalizowanie na całym obszarze objętym planem miejscowym nowych inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Spośród 18 terenów wyznaczonych w MPZP, na wszystkich ustanowiono zakaz lokalizowania stacji bazowych na masztach wolnostojących, a na pięciu z nich teoretycznie dopuszczono realizację stacji bazowych wyłącznie na konstrukcjach budynków, jednakże biorąc pod uwagę istnienie w ramach tych obszarów zapisów reglamentujących wysokość budynków de facto i na tych obszarach stacji bazowych, według zapisów planu miejscowego, lokalizować nie wolno. W ocenie strony przyjęte przez organ rozwiązanie nie jest racjonalnie uzasadnione i rażąco narusza przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w tym art. 46 ust. 1, oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej. Podkreślono, że ustanawianie zakazów nie jest konieczne do ochrony wartości wskazanych w art. 32 Konstytucji RP, a rozwiniętych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., racjonalne i proporcjonalne do zapewnienia tej ochrony i odpowiedniego zbilansowania z potrzebami w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

W piśmie procesowym z dnia 28 września 2016 r. Rada Miejska w Ropczycach wniosła o oddalenie skargi, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Jednak przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - zwanej dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm. – zwanej dalej: "ustawa o wspieraniu sieci telekomunikacyjnych"), których wadliwa wykładnia i błędne zastosowanie, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego.

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. – dalej P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Także postanowienia art. 3 § 1 P.p.s.a. wyznaczają kognicję sądów administracyjnych. Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a., czy art. 3 § 1 P.p.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 1 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym funkcje sądownictwa administracyjnego. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd może naruszyć przepisy ustrojowe wówczas, gdy oceni legalność zaskarżonego aktu przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie go oceniał pod kątem słuszności, bądź celowości. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Uzasadnił dlaczego w sprawie podjął określone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego nie stwierdził nieważność uchwały.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki zasadnie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, w związku z czym skargę oddalił - a więc prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd norm prawnych.

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podejmowana w trybie określonym przepisami u.p.z.p., które szczegółowo określają procedurę, jaka jest wymagana przy tego rodzaju uchwałach. Przy czym wskazać należy, że zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia, zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 publik. [w:] CBOSA).

W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów prawnych przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) wynikają z czynności mających na celu wartościowanie terenów pod względem oceny ich przydatności do różnych przeznaczeń, z uwzględnieniem efektywności inwestowania na danym terenie, wynikającej zaś z racjonalności i zasadności merytorycznej podjęcia określonej działalności inwestycyjnej na tle ukształtowanego stanu stosunków społecznych i gospodarczych na danym terenie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.. Przepis ten nakazuje określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Samo sformułowanie: "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" oznacza, że ustawodawca wskazuje lokalnemu prawodawcy, aby w planie sposób generalny i abstrakcyjny określił te zasady. Zasadniczo interpretując przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p., należy mieć na uwadze, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada może pominąć określenie ustaleń wymienionych w tym przepisie, ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Jeżeli zatem z okoliczności faktycznych danego terenu wynika brak konieczności zawarcia w planie miejscowym któregoś z elementów wskazanych przez ustawodawcę w tym przepisie, to jego nieustalenie nie stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu. W świetle powyższego przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że rada ma swobodę w uregulowaniu zasad lokowania stacji bazowych telefonii. Trzeba przy tym mieć na wzgledzie, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się lokalizowanie stacji bazowych telefonii, to obowiązkowo należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego systemu.

Mając na uwadze powyższe rozważania nie można podzielić zarzutu kasacji istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez radę gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień określonych u.p.z.p. czy też jakichkolwiek innych uchybień w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Trafnie ocenił, że gmina dysponowała władztwem planistycznym, w ramach którego mogła swobodnie kształtować przeznaczenie terenów i określać zasady modernizacji, rozbudowy, budowy systemów komunikacji oraz infrastruktury technicznej i władztwa tego nie przekroczyła.

Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że z treści § 4 ust. 8 pkt 7 lit. b uchwały wynikają rozwiązania wykluczające lokalizowanie na określonych obszarach masztów wolnostojących. Jednakże to ograniczenie w postaci wyłączenia lokalizacji nowych wolnostojących masztów telekomunikacyjnych nie narusza postanowień art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu sieci telekomunikacyjnych. Stanowią one, że miejscowy plan nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś art. 75 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Analiza treści normatywnej tej regulacji wskazuje, że celem ustawodawcy było wprowadzenie zakazów lokalizacji wszystkich tego rodzaju urządzeń telekomunikacyjnych, tak aby można było na terenie gminy tworzyć infrastrukturę telekomunikacyjną.

Zauważyć trzeba, że art. 46 ust. 1 w zakresie definicji łączności publicznej odsyła do definicji łączności publicznej określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez pojęcie łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Z kolei przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243)).

Stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym jest inwestycją celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 521/08, [w:] CBOSA, i z dnia 3 września 2015 r., sygn. II OSK 44/14, LEX nr 2091992).

Przedmiotowy plan miejscowy nie wprowadza żadnych ograniczeń lub zakazów, które uniemożliwiałyby lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przeciwnie zezwala na realizację sieci telekomunikacyjnej – kablowej lub bezprzewodowej bez jakichkolwiek ograniczeń. Wyłączenie lokalizacji nowych wolnostojących masztów nie może być odczytywane, jako wprowadzenie generalnego zakazu uniemożliwiającego realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, gdyż stanowi co najwyżej ograniczenie w sposobie realizacji – montażu tego typu inwestycji. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że w planie dopuszczono lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej na określonych terenach i na konstrukcjach budynków, dla których nie obowiązują ograniczenia dotyczące wysokości. To stanowisko znajduje potwierdzenie w opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 16 listopada 2011 r. W tej opinii organ stwierdził, że projekt planu nie wprowadza zakazów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i jest zgodny z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu sieci telekomunikacyjnych.

Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu sieci telekomunikacyjnych zostałby naruszony, jeżeli uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiałby przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że przepis § 4 ust. 8 pkt 7 lit. c uchwały pozwala skarżącej Spółce lokalizować na określonych warunkach i w określonych ramach planu wolnostojące maszty telefonii komórkowej.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez radę gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień określonych u.p.z.p. i ustawy o wspieraniu sieci telekomunikacyjnych, czy też jakichkolwiek innych uchybień w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia przez § 4 ust. 8 pakt 7 lit. b i lit. c planu oraz przepisów Konstytucji RP w zakresie ochrony własności, proporcjonalności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej, należy stwierdzić, że zarzut ten pozbawiony jest doniosłości prawnej. Konstytucja zastrzega, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach - nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Jakkolwiek (...) "prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle ze tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, tj. ustawy z o zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważnia ona gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne" (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, [w:] CBOSA). Nie zmienia to faktu, że w każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, [w:] CBOSA). Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania odpowiedniej relacji pomiędzy ograniczeniem danego prawa lub wolności, (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności to konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Na organach planistycznych ciąży obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13, dostępny [w] CBOSA.). Analiza zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że organ planistyczny należycie wyważył interes publiczny z interesem prywatnym.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem konstytucyjnych przepisów o wolności gospodarczej. Niewątpliwie przewidując ustawową formę ograniczeń, przepis art. 22 Konstytucji zakłada dopuszczalność jedynie wymagań minimalnych. Takie ograniczenie musi być zatem na tyle merytorycznie uzasadnione, aby w konflikcie z zasadą swobodnej działalności gospodarczej warunek aksjologiczny zwyciężył na korzyść ograniczenia. W założeniu, więc celowe wprowadzanie na gruncie ustawy pewnych ograniczeń, stanowić ma gwarancję prawidłowego funkcjonowania państwa i ochronę prawną jego obywateli. Zasadność ograniczeń wolności gospodarczej uzasadnia ważny interes publiczny – interes lokalnej wspólnoty samorządowej.

Wykluczenie w planie lokalizacji masztów wolnostojących i dopuszczenie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami U, U.PG, UC, P i P.PG na konstrukcjach budynków, dla których nie obowiązują ustalenia dotyczące wysokości nie narusza swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Wprowadzenie wskazanych regulacji reglamentujących wcale nie oznacza, że dochodzi do limitowania wolności działalności gospodarczej. Wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza przepisów o planowaniu, nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przesłankę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, o której stanowi art. 22 Konstytucji RP. Skoro Spółka może inwestować na terenie Gminy Ropczyce, to nie sposób mówić o pozbawieniu jej prawa do swobodnego rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej, tylko z tej przyczyny, że procesy te powinny następować na warunkach określonych przez organ stanowiący gminy w treści planu. Nie można tej wolności rozumieć w sposób absolutny, pozbawiający organy gmin ich kompetencji wynikających z władztwa planistycznego. Zarzut zatem naruszenia art. 22 Konstytucji RP postawiony w skardze kasacyjnej nie jest zasadny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.