Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1026/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 1  2 i 4, art. 12, art. 13, art. 16 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych
article: art. 6 ust. 1 i 2, art. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 188 poz 1840
law: Ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5, art. 12
journal: Dz.U. 2000 nr 117 poz 1228
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] Minister Rozwoju i Finansów po rozpatrzeniu wniosku F. sp. z o.o. z siedzibą w B. (poprzednio: F. sp. z o.o. ), o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju (dalej: organ) nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki i Pracy nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. (dalej: decyzja zmieniająca), w części w jakiej pozostawiła ona w mocy pkt I zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 2000r., dotyczący terminu obowiązywania tegoż zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej: SSE).

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] maja 2016r. przedsiębiorca F. sp. z (dalej: skarżąca, spółka), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm – dalej: k.p.a.) wniósł do Ministra Gospodarki i Pracy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki i Pracy nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. (dalej: "Decyzja zmieniająca", "Decyzja konwertująca") w części w jakiej pozostawiła ona w mocy pkt I zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 2000r., na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE określający termin jego obowiązywania. Argumentując zasadność złożonego wniosku spółka wskazał, że utrzymanie w treści zezwolenia terminu jego obowiązywania, określonego w pkt I zezwolenia, nastąpiło bez podstawy prawnej i jest sprzeczne z art. 19 ust.1 ustawy z dnia 20 października 1994r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 282 z późn. zm – dalej ustawa o sso), w związku z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 2 października 2003r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach i niektórych ustaw (Dz.U. Nr 188, poz. 1840 z późn. zm.- dalej: ustawa nowelizująca z 2003r.). Spółka podkreśliła również, że zmieniając zezwolenie w trybie art. 6 ustawy nowelizującej z 2003r. uzyskała potwierdzenie, że obowiązują ją nowe zasady prowadzenia działalności gospodarczej na terenie SSE wprowadzone nowelizacją ustawy o sse z 2000r i z 2003r. w tym brak ograniczenia czasowego obowiązywania zezwolenia i tym samym uprawniona jest do prowadzenia działalności gospodarczej i do korzystania z pomocy publicznej do upływu okresu, na jaki została ustanowiona strefa.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] po rozpatrzeniu wniesionego przez spółkę wniosku organ odmówił stwierdzenia nieważności Decyzji zmieniającej, w części w jakiej pozostawiła ona w mocy pkt I w/w zezwolenia. Organ uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji zmieniającej we wskazanym zakresie nie może być rozpatrzony pozytywnie, gdyż nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał również, że zmiana zezwolenia w trybie art. 6 ustawy nowelizującej z 2003r., nie oznacza zrównania sytuacji prawnej przedsiębiorcy działającego na podstawie zezwolenia sprzed 1 stycznia 2001r. z sytuacją prawną przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia po 1 stycznia 2001r.

Pismem z dnia [...] września 2016r. spółka wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty, poprzez wydanie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji stwierdzającej nieważność Decyzji konwertującej w części w jakiej niedokonana została zmiana pkt I zezwolenia nr [...] potwierdzająca, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona SSE. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka zarzuciła, że organ I instancji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności Decyzji konwertującej we wnioskowanym zakresie pomimo istnienia przesłanki wymienionej w tym przepisie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rozwoju i Finansów uznał, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Ministra Rozwoju nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. odmawiającej stwierdzenia nieważności Decyzji konwertującej w części w jakiej pozostawiła ona w mocy pkt I w/w zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE (pkt określający termin obowiązywania zezwolenia nr [...]) i decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. (o numerze wskazanym na wstępie) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2016r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że rozstrzygniecie, które zapadło w I instancji w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2016r. jest prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Odwołując się do doktryny i orzecznictwa wyjaśnił na czym polega przesłanka rażącego naruszenia prawa oraz wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz wskazał, że ocena zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określona we wskazanym wyżej przepisie dokonywana jest w oparciu o stan prawny obowiązujący na dzień wydania decyzji, która jest przedmiotem postępowania wszczętego na podstawie wskazanego przepisu.

Odnosząc się do kwestii wydania decyzji zmieniającej i ewentualnego wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ podkreślił, że postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] w trybie art. 6 ustawy zmieniającej z 2003r. zmieniającej ustawę o sse było wszczęte na wniosek przedsiębiorcy, a rozstrzygnięcie zawarte w Decyzji konwertującej było zgodne z żądaniem przedsiębiorcy. Dodał również, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 6 w/w ustawy dopuszczał zmianę zezwolenia wyłącznie na wniosek przedsiębiorcy. Przedsiębiorca wystąpił o zmianę zezwolenia na podstawie art. 6 w/w ustawy polegającą m. in. na rozszerzeniu przedmiotu działalności gospodarczej określonego w zezwoleniu, zwiększeniu nakładów inwestycyjnych oraz wykreśleniu punktu dotyczącego wyrobu wytworzonego na terenie strefy. Decyzja zmieniająca została wydana w dniu [...] czerwca 2004r., zgodnie z żądaniem przedsiębiorcy i w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy. Z tego też względu zdaniem organu, należy uznać, że w dacie wydania decyzji istniał przepis dający podstawę do rozpoznania wniosku przedsiębiorcy i zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie był to art. 6 wskazanej ustawy. Tym samym zaskarżonej decyzji nie można zarzucić, że została wydana bez podstawy prawnej.

Zdaniem organu decyzji zmieniającej nie można również zarzucić, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta została bowiem wydana zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, nie jest sprzeczna z żadnym przepisem prawa, w szczególności z ustawą o sse, ani z ustawą zmieniającą z 2003r. Podkreślono, że decyzja zmieniająca nie rozstrzygała kwestii terminu ważności zezwolenia, a zatem- wbrew temu co twierdzi przedsiębiorca – wydając decyzję zmieniającą organ nie stosował do spółki i do zezwolenia nieobowiązującego i nieznajdującego zastosowania do spółki przepisu art. 16 ust. 9 ustawy o sso, tj. regulacji będącej podstawą do wskazania w zezwoleniu, w dacie jego wydania, terminu obowiązywania zezwolenia. Organ wydający decyzję zmieniającą nie ustalił w tej decyzji okresu obowiązywania zezwolenia krótszego niż okres, na jaki została ustanowiona strefa, bowiem rozstrzygnięcie tej decyzji nie dotyczyło kwestii terminu ważności zezwolenia. Przepisy nowelizujące ustawę o sse, w szczególności przepisy ustawy zmieniającej z 2003r. nie wprowadziły po stronie organu obowiązku działania z urzędu i dokonywania zmian w zezwoleniach wydanych przed 1 stycznia 2001r w zakresie ich terminu obowiązywania. Zatem nieuprawnione jest, zdaniem organu, twierdzenie przedsiębiorcy, zgodnie z którym dokonując zmiany zezwolenia w trybie art. 6 ustawy zmieniającej z 2003r. organ powinien był wyeliminować niezgodności, jakie powstały w skutek wprowadzenia nowych zasad od 1 maja 2004r. zastępujących pierwotne regulacje, m. in. tę dotyczącą okresu obowiązywania zezwolenia.

Odwołując się również do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazał, że bezpodstawne jest twierdzenie przedsiębiorcy, że brak przepisów przejściowych, które nakazywałyby stosowanie do starych zezwoleń reżimu prawnego obowiązującego w dacie wydania zezwolenia, stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że decyzja zmieniająca wydana na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej z 2003r. powinna dostosować zezwolenie do nowych zasad funkcjonowania stref wynikających z ustawy z dnia 16 listopada 2000r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 117, poz. 1228 z późn. zm - zwanej ustawą z dnia 2000r.), zmieniającej ustawę o sse, w tym nowego brzmienia art. 19 ust. 1 ustawy o sse.

Od w/w decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła P. sp. o.o. zarzucając naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 19 ust.1 ustawy o sso oraz w związku z art. 6 k.p.a. i art. 2, art 32 Konstytucji RP poprzez niestwierdzenie nieważności Konwersji zezwolenia we wnioskowanym zakresie pomimo istnienia przesłanki wymienionej w tym przepisie;

- art. 19 ust.1 ustawy o sso w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 16 listopada 2000r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (DZ. U. Nr 117, poz.1228 – dalej ustawa nowelizująca z 2000r.) oraz ustawą nowelizującą z 2003r., bowiem do sytuacji skarżącej mają w pełni zastosowanie zasady udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych obowiązujące po 1 stycznia 2004r. prawidłowa wykładnia tego przepisu doprowadziłaby do uznania, że w skutek powyższych okoliczności data ważności wpisana w zezwoleniu stała się irrelewantna, a w konsekwencji data ta powinna być wykreślona mocą Decyzji konwertującej.

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji (przy czym w skardze błędnie wskazała numer i datę decyzji pierwszoinstancyjnej), zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność Decyzji konwertującej w części w jakiej niedokonana została zmiana pkt I zezwolenia potwierdzająca, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona SSE a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca obszernie uzasadniła stawiane zarzuty, podkreślając, że procedura zmiany (konwersji) zezwoleń, uregulowana w art. 6 ustawy nowelizującej z 2003r., była przewidzianym przez ustawodawcę sposobem na uzyskanie przez podmioty działające w specjalnych strefach ekonomicznych urzędowego potwierdzenia zastosowania do nich ex lege nowych zasad udzielania pomocy publicznej, ograniczających jej zakres jedynie cezurą kwotową (zgodnie z przepisami ustawy nowelizującej z 2003r.) a nie czasową (zgodnie z przepisami ustawy o sse w brzmieniu z przed dnia 1 stycznia 2001r., w tym zgodnie z obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000r. art. 16 ust. 9 ustawy o sse). A zatem do spółki znajdują zastosowanie ex lege nowe zasady udzielania pomocy publicznej, przyjęte w wyniku dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej, co dodatkowo w okolicznościach tej sprawy zostało potwierdzone decyzją konwertującą wydaną na podstawie art. 6 ustawy nowelizacyjnej z 2003r. to zaś dla spółki oznacza, że udzielone jej zezwolenie obowiązuje do upływu okresu, na jaki została ustanowiona KSSE, zaś jakiekolwiek ograniczenia czasowe w tym zakresie w szczególności takie jak wynikające z pkt I zezwolenia nr [...]), są sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa. Zdaniem skarżącej w dacie wydania Decyzji konwertującej nie obowiązywał żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, który dopuszczałby możliwość ustalenia krótszego okresu obowiązywania zezwolenia strefowego niż okres, na jaki ustanowiona została strefa ekonomiczna. W konsekwencji zdaniem skarżącej organ właściwy wydając decyzję konwertującą nie miał podstaw do tego, aby w brew wyraźnemu brzmieniu art. 19 ust.1 ustawy o sse znajdującego zastosowanie do spółki, utrzymać w treści zezwolenia sprzeczne z tym artykułem ograniczenie czasowe obowiązywania zezwolenia, stosując w ten sposób de facto do spółki nieobowiązujący i irrelewantny z punktu widzenia jej praw i obowiązków jako przedsiębiorcy strefowego przepis art. 16 ust. 9 ustawy o sse (uchylony od dnia 1 stycznia 2001r.)

Z powyższych względów zdaniem spółki Decyzja konwertująca w zakresie w jakim nie dostosowuje pkt I zezwoleni do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak bowiem uwzględnienia w tej decyzji regulacji prawnych odnoszących się do okresu obowiązywania zezwolenia narusza konstytucyjną zasadę państwa prawa, przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP a także w rażący sposób narusza art. 32 Konstytucji RP tj. konstytucyjną zasadę równości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 4 grudnia 2017r. obie strony sporu, reprezentowane przez pełnomocników, podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska wyrażone w toku postępowania. Nadto strona skarżąca jako załącznik do protokołu złożyła pismo z dodatkowym stanowiskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017r. stanowiąca w rozpatrywanej sprawie przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli jej zgodności z prawem wydana została w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, a mianowicie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć organu.

Z tego mianowicie powodu, że - jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może więc rozpatrywać sprawy co do jej istoty, albowiem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją wzruszaną w trybie nieważnościowym. Przedmiotem tego postępowania jest sprawa procesowa rozumiana, jako "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego (...) zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, (...) jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). W postępowaniu tym organ nie może więc przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Konsekwencją powyższego jest to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - tak jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13).

Podnieść należy ponadto - co nie powinno budzić żadnych wątpliwości - że skoro instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, to określone przepisem art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą podlegać ścisłej interpretacji, a ustalenie ich zaistnienia powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co ma i tę konsekwencję, że nie jest dopuszczalne odwoływanie się do innych przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji, niż wymienione w zamkniętym katalogu określonym przepisem art. 156 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2000 r., sygn. akt III RN 62/00).

W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano powyżej, skarżąca spółka domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] zmieniającej (konwertującej) zezwolenie nr [...] z dnia [...] października 2000r. w części w jakiej pozostawia ona w mocy pkt I wskazanego zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE określający termin jej obowiązywania. Według skarżącej utrzymanie w treści zezwolenia terminu jego obowiązywania, określonego w pkt I zezwolenia, nastąpiło bez podstawy prawnej i jest sprzeczne z art. 19 ust.1 ustawy o sse, w związku z art. 6 ust.1 ustawy zmieniającej z 2003r..

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia czy Decyzja konwertująca jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci braku podstawy prawnej do jej wydania lub też wydania jej z rażącym naruszaniem prawa przy uwzględnieniu, że wskazanych przesłanek skarżąca upatruje w nieuwzględnieniu w decyzji konwertującej zmiany stanu prawnego i nieuchylenie z urzędu przez organ pkt I zezwolenia określającego datę obowiązywania zezwolenia, przez Decyzję zmieniającą.

Na tak sformułowany problem/postawione pytanie należy - w ocenie Sądu - odpowiedzieć negatywnie.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej, to sytuacja, w której w przepisach powszechnie obowiązujących brak jest normy prawnej dającej podstawę do rozstrzygnięcia danej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei wydanie decyzji z rażącym naruszeniem, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że Decyzja zmieniająca (konwertująca) z dnia [...] czerwca 2004r. (o numerze wskazanym na wstępie) została wydana na wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2004r., zgodnie z którym jednoznacznie określono, że zmiana zezwolenia ma polegać na rozszerzeniu przedmiotu działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, zwiększeniu nakładów inwestycyjnych oraz wykreśleniu punktu dotyczącego wyrobu wytworzonego na terenie strefy. Dodać również należy, że wniosek swym zakresem nie obejmował zmiany terminu obowiązywania zezwolenia na co wskazuje odstąpienie w Decyzji konwertującej od uzasadnienia oraz nie wniesienie odwołania przez skarżącą od w/w decyzji.

Zauważenia także wymaga, iż w świetle wprowadzonych ustawą zmieniającą z 2003r. zmian do ustawy o sse w szczególności brzmienia wskazywanych przez stronę skarżącą przepisów art. 19 ust.1 ustawy o sse oraz art. 6 ustawy zmieniającej z 2003r.,brak jest podstaw prawnych by przyjąć, iż organ mógł działając z urzędu dokonać w jakimkolwiek zakresie sam zmiany wydanego już zezwolenia. Organ nie był bowiem uprawniony, ani też zobowiązany, aby o prawach tych we wskazanym zakresie rozstrzygać mimo braku wniosku strony (por. również wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II FSK 2206/13).. Tymczasem podkreślić należy, że data obowiązywania zezwolenia nie została określona w Decyzji zmieniającej z dnia [...] czerwca 2004r. Została ona ustalona w pkt I zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 2000r.

Rację ma zatem organ wskazując, iż decyzja zmieniająca, której stwierdzenia nieważności żąda skarżąca nie mogła być dotknięta wadą nieważności w postaci wydania bez podstawy prawnej, bowiem podstawę do jej wydania stanowił przepis art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003r., stanowiący, że przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 w miejsce przepisów art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. (ust.1). We wniosku, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca może wnosić także o zmianę warunków zezwolenia, w szczególności w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych (ust.2). I w tym też zakresie zgodnie z wnioskiem strony organ dokonał rozstrzygnięcia decyzją zmieniającą. Sama zaś decyzja zmieniająca w swej treści nie wskazuje żadnej daty obowiązywania i nie odnosi się również do terminu określonego w zezwoleniu nr [...]. Nie można przy tym w takim wypadku przyjąć, że niedokonanie z urzędu przez organ zmiany/wykreślenia w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia może stanowić ziszczenie się przesłanki – braku podstawy prawnej do wydania decyzji.

Również wskazanego braku decyzji nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Brak bowiem było w dacie wydawania zakwestionowanego aktu tj. decyzji zmieniającej, podstawy prawnej by organ z urzędu, na co wskazano już powyżej, dokonał zmiany/uchylenia wydanego uprzednio zezwolenia w zakresie terminu obowiązywania. Aby można było uznać, iż w sprawie zaistniałą przesłanka nieważności, przepis prawa wprost musiałby dawać organowi w tym zakresie kompetencje. Niezrealizowanie wówczas w decyzji zmieniającej takiej regulacji niewątpliwie stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa. W niniejszej sprawie jednak brak było regulacji, które wskazywałyby na tego rodzaju obowiązek organu.

Gwoli wyjaśnienia Sąd wskazuje, podzielając w tym zakresie stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 19 lipca 2017r. sygn. II GSK 3905/16, że "możliwość przedłużenia obowiązywania zezwolenia do końca okresu, na jaki ustanowiono (...) Specjalną Strefę Ekonomiczną, wynika z kolejnych nowelizacji ustawy o sse, poczynając od ustawy zmieniającej z 2000 r. która zmieniła m.in. następujące przepisy: uchylony został art 16 ust. 9, który stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony, a art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o see otrzymał następujące brzmienie: "Art. 19. 1. Zezwolenie wygasa z upływem okresu na jaki ustanowiona została strefa, z zastrzeżeniem ust. 2. Ust. 2 – zezwolenie wygasa w dniu wyczerpania przysługującego przedsiębiorcy zwolnienia, o którym mowa w art. 12 i spełnienia warunków określonych w zezwoleniu." Jednocześnie ww. ustawa zmieniająca zawierała w art. 5 przepis przejściowy zgodnie, z którym cyt.: "Art. 5. 1. Przedsiębiorcy, którzy przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskali zezwolenia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 1, zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych wart. 12 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. 2. W zakresie zwolnień i preferencji podatkowych przysługujących przedsiębiorcom, o których mowa w ust. 1. stosuje się przepisy art. 12-14 i 19 ustawy wymienionej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Tym samym według tej ustawy do przedsiębiorców, których zezwolenia zostały wydane przed 2001 r., zastosowanie miał przepis art. 12 ustawy o sse w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2001 r. Przepis ten przewidywał zasadniczo, że dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy na podstawie zezwolenia, mogą być całkowicie zwolnione z podatku dochodowego w okresie równym połowie okresu, na jaki ustanowiona została strefa, a po tym terminie w części nie przekraczającej 50% takich dochodów. Ponieważ jednak w tej ustawie wprowadzono przepis przejściowy (art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r.), tym samym doprowadziło to do powstania na terenie stref ekonomicznych dwóch odrębnych reżimów prawnych dla przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń udzielonych przed i po 1 stycznia 2001 r. Jako że była to sytuacja różnicująca sytuację przedsiębiorców, ustawodawca przeprowadzając kolejny etap harmonizacji dążył do ujednolicenia zasad prowadzenia działalności gospodarczej na terenie stref. Dlatego też, w celu ujednolicenia zasad korzystania z pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym na terenie specjalnych stref ekonomicznych, ustawą zmieniającą z 2003 r. dokonano ponownej zmiany przepisów strefowych. Celem nowelizacji było także dostosowanie polskiego prawa do regulacji unijnych. Narzędziem do przeprowadzenia ponownego ujednolicenia przepisów strefowych było m.in.: uchylenie art. 13 ustawy o SSE gwarantującego przedsiębiorcom niepogarszanie warunków korzystania ze zwolnień podatkowych oraz uchylenie w art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. z jednoczesnym wprowadzeniem do ustawy zmieniającej z 2003 r. art. 6 ust. 1, zgodnie z którym: "Przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 w miejsce przepisów art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r." Dodatkowo według ustawodawcy do tych sytuacji nie stosowało się jedynie art. 19 ust. 4 ustawy w nowym brzmieniu, co tylko potwierdza, że w pozostałym zakresie (a więc co do ust. 1) - tak. Ustawa zmieniająca z 2003 r. dała zatem przedsiębiorcom możliwość podjęcia decyzji, według jakich regulacji prawnych zamierzają korzystać z pomocy publicznej".

Spółka skarżąca wnioskiem z [...] kwietnia 2004r. wystąpiła do organu o zmianę zezwolenia oraz zdecydowała się na stosowanie nowych regulacji dotyczących korzystania z pomocy publicznej (zgodnych z regułami unijnymi). Ta sama ustawa jednocześnie uchylała art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. Oznacza to, że z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2003 r. przestały obowiązywać przepisy przejściowe ustawy zmieniającej z 2000 r., a więc także do tzw. "starych zezwoleń" (wydanych przed 1 stycznia 2001 r.) należało od tej daty stosować wszelkie regulacje ustawy zmieniającej z 2000 r., w tym przepis dotyczący wygaszania zezwoleń z upływem terminu, na jaki ustanowiona została specjalna strefa ekonomiczna.

Spółka występując z wnioskiem o zmianę zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 2000r., dobrowolnie zrezygnowała zatem z warunków prowadzenia działalności gospodarczej przyznanych jej w zezwoleniu na "starych zasadach", a wydanie decyzji zmieniającej miało te rezygnacje jednoznacznie potwierdzić, co zasadnie jest podnoszone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko spółki, że na podstawie wskazanych przepisów prawa powinny mieć do niej zastosowanie także te, które wprost określają (w art. 19 ust. 1 ustawy o sse), że zezwolenie strefowe wygasa z chwilą upływu terminu na jaki ustanowiona została strefa. Skoro bowiem zezwolenia strefowe wydane przedsiębiorcom przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2000 r. przewidywały praktycznie całkowite zwolnienie od podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych na czas równy połowie okresu, na który ustanowiona zostały strefy ekonomiczne, oczywistym jest, że termin ważności zezwoleń stanowił wówczas jedyną przesłankę limitująca wielkość pomocy przyznanej przedsiębiorcom. Nie funkcjonowały wówczas takie pojęcia jak: intensywność pomocy, maksymalna wysokość wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, czy termin zakończenia realizacji inwestycji.

Tak wiec na skutek wydania ustawy zmieniającej z 2003 r. i wprowadzenia maksymalnej kwoty kosztów inwestycji i maksymalnego terminu dla ich poniesienia, pozostawienie w zezwoleniach daty dziennej, po której zezwolenie miałoby wygasać, straciło jakiekolwiek racjonalne uzasadnienie (v. artykułu Adam A. Ambroziaka pt. "Funkcjonowanie specjalnych stref ekonomicznych po akcesji Polski do UE" -pub. Wspólnoty Europejskie Nr 4/5 (150) 2004 str. 47 i 48, wyżej cyt. wyrok NSA sygn.. II GSK 3905/16).

Godzi się również w tym miejscu zauważyć, uwzględniając w tym zakresie również stanowisko strony skarżącej, która odwołała się w tym zakresie w piśmie z dnia [...] grudnia 2017r. złożonym na rozprawie jako załącznik do wskazanego wyżej wyroku, że jak słusznie podniósł NSA we wskazanym wyżej wyroku " art. 6 ust.2 ustawy zmieniającej z 2003r. wskazuje w prawdzie wprost, że we wniosku o konwersję zezwolenia można wnosić także o zmianę warunków zezwolenia - nie oznacza to jednak, że jest to jedyny tryb umożliwiający zmianę zezwoleń. Konwersja zezwolenia miała bowiem na celu zrównanie sytuacji przedsiębiorców i dopasowanie przepisów polskich do regulacji unijnych. Przedsiębiorcy, którzy wyrazili wolę na przekształcenie zezwolenia zrzekli się niejako praw nabytych w zakresie wysokości pomocy publicznej - sytuacja wielu przedsiębiorców mogła więc ulec pogorszeniu. Aby więc z jednej strony zachęcić przedsiębiorców do złożenia wniosku o konwersję, a z drugiej wynagrodzić im pogorszenie się ich sytuacji prawnej, w ust. 2 art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. ustawodawca przewiedział możliwość jednoczesnej zmiany zezwolenia w tym samym postępowaniu dotyczącym konwersji, w którym nie miały zastosowania rygorystyczne zasady zmiany zezwoleń określone w art. 19 ust. 4 ustawy o sse w ówczesnym brzmieniu (a zatem na preferencyjnych w porównaniu do ówczesnych przepisów zasadach). W szczególności zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003r., zmiana zezwolenia mogła dotyczyć zmiany w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych, co stanowiło wyjątek od obowiązujących wówczas regulacji. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 4 ustawy o sse w ówczesnym brzmieniu "Minister właściwy do spraw gospodarki może na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi. (...) Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1.

Biorąc więc pod uwagę powyższe okoliczności uznać należy, że możliwość zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. (a więc w trybie preferencyjnym, umożliwiającym zmianę elementów, których zmiana na podstawie przepisów ogólnych byłaby niemożliwa) miała stanowić pewną zachętę dla przedsiębiorców, aby zdecydowali się na dokonanie konwersji zezwolenia (a więc przyczynili się do dopasowania polskiego systemu prawnego do regulacji unijnych). Nie można jednak uznać, że w związku z ww. regulacją od momentu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o konwersję zezwolenia przedsiębiorcy ci niejako zrzekali się możliwości zmiany zezwolenia w późniejszym terminie (na podstawie przepisów ogólnych). Powyższy przepis nie wyłączał bowiem stosowania (poza postępowaniem dotyczącym konwersji zezwolenia) art. 19 ust. 4 ustawy o sse, a zatem nie wykluczał zmiany zezwolenia na zasadach ogólnych".

A zatem Sąd w niniejszym składzie, podzielając pogląd wyrażony w w/w orzeczeniu NSA wskazuje ze co do zasady do póki w obiegu prawnym pozostaje zezwolenie istnieje możliwość jego zmiany w tym również w zakresie terminu obowiązywania na zasadach ogólnych.

W niniejszej sprawie jak wskazano powyżej, kwestią sporną było stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej, gdyż organ z urzędu nie dokonał zmiany tą decyzja zezwolenia nr [...] w zakresie jego pkt I tj. co do daty obowiązywania zezwolenia. W tym zakresie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej jest prawidłowa. Brak bowiem było podstaw prawnych do dokonania zmiany tego pkt zezwolenia w decyzji zmieniającej jako, że w tym zakresie spółka nie wniosła stosownego wniosku zarówno w oparciu o przepis art. 6 ustawy zmieniającej z 2003r. jak i na zasadach ogólnych a nadto przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania decyzji zmieniającej również nie nakładały na organ tego rodzaju obowiązku, co dawałoby organowi możliwość działania z urzędu.

Z powodów szczegółowo wskazanych w zaskarżonej decyzji oraz w świetle ww. rozważań Sądu organ zasadnie ustalił w okolicznościach prawidłowo ustalonego stanu faktycznoprawnego tej sprawy, że żadna ze wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanek nie zachodzi.

Dodatkowego podkreślenia wymaga, że podstawa nieważnościowa w okolicznościach faktycznoprawnych sprawy musi być jednoznaczna i oczywista, wynikać z prostego zestawienia rozstrzygnięcia z treścią przepisów, na podstawie których zostało ono podjęte, a nie z wykładni/interpretacji tych przepisów w ujęciu celowościowym czy systemowym. Na ocenę przesłanki nieważnościowej nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana jego interpretacji.

W tej sytuacji ww. zmiany/nowelizacje ustawy o sse z 2000 i 2003 roku nie mogły być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanki nieważności, decyzji zmieniającej w zakresie nie dokonania zmiany pkt I zezwolenia nr [...] tj. we wnioskowanej części.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.