Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1873/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 553 ust. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.
article: art. 13 ust. 2, art. 4 pkt 17, art. 16 ust. 2 pkt 4.
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 72 art. 4 ust. 2 i 6, art. 6 ust. 1.
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do  rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 692/14 w sprawie ze skargi M. V. L. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od M. V. L. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. w sprawie ze skargi M. V. L. Spółki z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r., w przedmiocie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2013 r., w części dotyczącej ustalenia okresu ważności licencji, stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniu 8 marca 2004 r., M. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą M. M. – M. L. z siedzibą w S. udzielono licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o numerze [...] (blankiet licencji o numerze [...]) z okresem ważności do 2052 r.

W dniu 16 października 2013 r. do Głównego Inspektora Transportu Drogowego wpłynął wniosek spółki M. V. L. Sp. z o.o. z siedzibą w S. o udzielenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz o przeniesienie, w trybie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U z 2013 r., poz. 1414, dalej: u.t.d.), uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o numerze [...] (blankiet licencji o numerze [...]), w związku z przekształceniem działalności gospodarczej prowadzonej przez M. M. w spółkę handlową. Strona skarżąca wnioskowała również, by w wyniku przeniesienia uprawnień udzielona licencja była ważna do dnia 22 maja 2052 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2013 r., przeniósł w całości uprawnienia wynikające z wymienionej licencji na rzecz skarżącego przedsiębiorcy M. V. L. Sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz udzielił tej spółce zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o numerze [...], jednocześnie ustalając, iż licencja wydana w wyniku przeniesienia uprawnień ważna będzie w okresie od dnia 31 października 2013 r. do dnia 30 października 2023 r. W motywach organ wskazał, że skarżąca spółka spełniła wymóg z art. 5a ust. 2 u.t.d., konieczny do udzielenia licencji dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. Odnosząc się do wniosku o przeniesienie uprawnień z licencji do roku 2052, organ wskazał, że brak było podstaw prawnych do przeniesienia uprawnień w takim zakresie. Organ zauważył, że pierwotna licencja wydana została w dniu 8 marca 2004 r., przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej z okresem ważności do 2052 r. i taki okres ważności licencji zgodny był z art. 5 ust. 2 u.t.d. Stan ten uległ zmianie z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r., dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. U. UE L 2009.300.72), licencja wspólnotowa, odpowiadająca swoim zakresem licencji posiadanej przez stronę skarżącą, wydawana jest na okres nie dłuższy niż 10 lat. W tej sytuacji, nie można było wydać licencji na okres inny, niż dopuszczony przepisami unijnymi, które obowiązują bezpośrednio.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego objętą skargą decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując dodatkowo, że przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidziały dla przypadku przekształcenia formy działalności gospodarczej uproszczoną formę uzyskania licencji przewozowej w trybie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na określonego innego przedsiębiorcę w drodze decyzji administracyjnej. Inny podmiot - przedsiębiorca przejmujący, z dniem wydania decyzji o przeniesieniu uzyskuje uprawnienia, które dają mu możliwość w pełnej mierze kontynuacji licencji dotychczasowej. Organ podkreślił, że nie mógł wydać skarżącej spółce licencji na okres, który był wskazany w licencji udzielonej wcześniejszemu posiadaczowi, gdyż nie jest on dopuszczalny przez aktualnie obowiązujące przepisy unijne, wobec czego wydał stronie skarżącej uprawnienie stosownie do złożonego przez nią wniosku w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Organ zauważył w tym zakresie, że udzielenie uprawnienia licencyjnego dla przedsiębiorcy na okres 10 lat było wymuszone przez nadrzędne, w stosunku do prawa krajowego, przepisy wspólnotowe i nie naruszało zasady ochrony praw nabytych.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się przede wszystkim mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 13 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z art. 5842 Kodeks spółek handlowy, albowiem dokonał wadliwej wykładni tych unormowań polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, że w razie przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną w spółkę kapitałową nie istnieje tożsamość podmiotów pomiędzy przekształcanym przedsiębiorcą, będącym osobą fizyczną, a powstałą w wyniku przekształcenia spółką kapitałową, a w konsekwencji tego - wadliwego stwierdzenia, że należy przenieść jedynie część uprawnień z pierwotnej decyzji administracyjnej, co ostatecznie doprowadziło do ewidentnego naruszenia zasady ochrony praw nabytych. Organ w sposób istotny naruszył również regulację zawartą w przepisie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. W konsekwencji wadliwej interpretacji wskazanych przepisów europejskich i krajowych, organ doprowadził w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy do nieprawidłowego ustalenia okresu ważności udzielonej stronie skarżącej licencji na wykonywanie międzynarodowych przewozów drogowych poprzez wskazanie, że licencja ta ważna będzie jedynie do dnia 30 października 2023 r., zamiast do dnia 22 maja 2052 r.

W ocenie Sądu I instancji istotą problemu było błędne przyjęcie przez organ, że w wyniku dokonanego przekształcenia prowadzonej przez przedsiębiorcę M. M. jednoosobowej działalności gospodarczej w spółkę kapitałową, nie zachodziła tożsamość podmiotów pomiędzy przekształcanym przedsiębiorcą, będącym osobą fizyczną, a powstałą w wyniku przekształcenia spółką kapitałową.

Sąd wskazała na zamiany Kodeksu spółek handlowych wprowadzonych ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 106, poz. 622 ze zm.), którą dodano między innymi § 5 w art. 551 k.s.h. oraz dodano Rozdział 6 "Przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową" (art. 5841 - art. 58413 k.s.h.). Zwrócił uwagę na treść art. 5842 k.s.h., zgodnie z którym spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego (§ 1); spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. Przepisu nie stosuje się do ulg podatkowych przewidzianych w przepisach prawa podatkowego (§ 2); osoba fizyczna, o której mowa w art. 551 § 5, staje się z dniem przekształcenia wspólnikiem albo akcjonariuszem spółki przekształconej (§ 3).

Sąd I instancji zauważył, że w momencie przekształcenia, z dniem 1 października 2013 r., przedsiębiorca M. M. przekształcił się w spółkę kapitałową, które to przekształcenie nastąpiło na podstawie przepisów wskazanego rozdziału 6 Kodeksu spółek handlowych. Zgodził się ze stroną skarżącą, że zarówno przepisy europejskie, jak również przepisy prawa polskiego, przede wszystkim unormowania ustawy o transporcie drogowym i ustawy - Kodeks spółek handlowych, nie stanowią o tym, że podmioty przekształcające się nie mogą skorzystać z przeniesienia licencji transportowej na pełen okres jej ważności. Zauważył w tej materii, że w art. 4 ust. 2 zdaniu 2 rozporządzenia nr 1072/2009, wyraźnie przewidziano, iż: "licencje wspólnotowe (...) wydane przed dniem stosowania niniejszego rozporządzenia obowiązują do dnia wygaśnięcia ich ważności". Wobec tego organ powinien przenieść na skarżącą spółkę, jako spółkę przekształconą, ogół praw inkorporowanych w decyzji pierwotnej wydanej w dniu [...] marca 2004 r. na dotychczasowego beneficjenta (M. M.) w ich pełnym kształcie, a więc również w zakresie ustalenia okresu ważności licencji transportowej udzielonej w 2004 r. przedsiębiorcy przekształcanemu. Odmawiając ustalenia ważności licencji na okres do dnia 22 maja 2052 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył zasady prawa europejskiego służące zachowaniu pewności prawa i ochrony zaufania do organów stanowiących to prawo, gdyż wyszedł z błędnego założenia, że w przypadku przekształcenia podmiotu i w związku z tym obowiązku przeniesienia licencji, licencja nadawana jest w rzeczywistości dla nowego podmiotu, ale na zasadach uproszczonych.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Główny Inspektor Transportu Drogowego skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., polegające na przyjęciu, że działanie organu doprowadziło do naruszenia zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stanowionego przez nie prawa, podczas gdy działanie organu znajdowało swoje oparcie w przepisach prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1, 2 i 6 rozporządzenia nr 1072/2009 oraz art. 13 ust. 2 u.t.d. a także art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców, a zatem organ działał na podstawie i w granicach obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa;

2. prawa materialnego, art. 4 pkt 17, art. 5a ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 2 u.t.d., art. 5842 kodeksu spółek handlowych, a także art. 3, art. 4 ust. 1, 2 i ust. 6 rozporządzenia nr 1072/2009 poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ wadliwie uznał, iż w razie przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną w spółkę kapitałową nie istnieje tożsamość podmiotów pomiędzy przekształcanym przedsiębiorcą, a powstałą w wyniku przekształcenia spółką kapitałową i że nie ma miejsca kontynuacja przez tę spółkę wszelkich praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego, a w konsekwencji tego wadliwe stwierdził, że należy przenieść jedynie część uprawnień z pierwotnej decyzji administracyjnej, co ostatecznie doprowadziło do naruszenia ochrony praw nabytych, podczas gdy przepis art. 5842 k.s.h. zawiera wyraźne zastrzeżenie, że unormowanie to nie obejmuje swym zakresem przejścia tych praw i obowiązków, co do których ustawa szczególna stanowi inaczej, a takowe – odmienne uregulowanie szczególne – przewiduje przepis art. 13 ust. 1 i 2 u.t.d. w zw. z art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1072/2009;

3. prawa materialnego, art. 4 pkt 17, art. 5a ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 2 i art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d. oraz art. 3, art. 4 ust. 1, 2 i ust. 6 rozporządzenia nr 1072/2009 poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ wadliwie stwierdził, ze nie mógł w niniejszej sprawie wydać licencji na okres inny niż dopuszczony przepisami unijnymi, skoro wobec kontynuacji uprawnień na podstawie art. 5842 k.s.h. zastosowanie znajdował przepis art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1072/2009 wskazujący na obowiązywanie licencji do dnia wygaśnięcia ich ważności, podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 u.t.d. jako norma o charakterze szczególnym przewiduje, że przeniesienie uprawnień powinno nastąpić w drodze decyzji konstytutywnej, po spełnieniu przez podmiot powstały w wyniku przekształcenia warunków określonych w przepisach obowiązujących w dacie wydania tej decyzji, a więc w tym przypadku przepisów rozporządzenia nr 1072/2009, natomiast w przeciwnym razie na mocy art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d. licencja ta wygasa, przy czym zarówno przepis art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 jak i przepis art. 6 poprzedzającego go rozporządzenia Rady (WEG) nr 881/92 w żadnym razie nie przewidywał możliwości udzielenia licencji na okres pięćdziesięciu lat, lecz odpowiednio na okres dziesięciu lub pięciu lat, wobec czego organ wydając decyzję o przeniesieniu uprawnień z dotychczasowej licencji zobowiązany był orzec zgodnie z dyspozycją przepisów powołanych rozporządzeń, stanowiących wyłączną podstawę udzielenia licencji wspólnotowej w dacie orzekania;

4. prawa materialnego, art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie tego przyjęcie, że licencja udzielona przedsiębiorcy M. M. w dniu [...] marca 2004 r. zachowywała ważność do dnia 22 maja 2052 r., podczas gdy licencja ta na podstawie przepisów art. 2 ust. 1 i 3 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, a więc jeszcze przed przystąpieniem Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, nie stanowiła licencji wspólnotowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009, natomiast zastosowanie w sprawie znajdował przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców, zgodnie z którym, licencja udzielona skarżącemu na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego uprawniała do wykonywania przewozów w krajowym i międzynarodowym transporcie drogowym, zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonym oraz uzyskania zezwolenia zagranicznego na przewóz osób lub rzeczy, do czasu upływu terminu jej ważności lub wydania licencji wspólnotowej, które to zdarzenie – czyli wydanie licencji wspólnotowej w oparciu o przepisy rozporządzenia nr 1072/2009 – nastąpiło właśnie wskutek wniosku skarżącej o przeniesienie uprawnień w trybie art. 13 ust. 2 u.t.d.

Skarżący kasacyjnie organ podnosząc te zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

M. V. L. Spółka z o.o. w S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii właściwej wykładni przepisów prawa materialnego i ich zastosowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są zarzuty skarżącego kasacyjnie organu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, wyartykułowane w punktach 2-4, a szczegółowo zacytowane wyżej.

Niespornym jest, że w niniejszej sprawie doszło do przekształcenia przedsiębiorcy, będącego osobą fizyczną, w spółkę kapitałową prawa handlowego (spółkę z o.o.), którą to sytuację normują przepisy art. 551 § 5 k.s.h. Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie organ, iż pozbawione uzasadnienia są rozważania Sądu I instancji dotyczące prawidłowej wykładni i zastosowania w sprawie przepisu art. 5842 k.s.h. Nie budzi bowiem wątpliwości pogląd, iż przepis ten nie znajduje zastosowania do tych praw i obowiązków, których przejście na podmiot przekształcony następuje w oparciu o przepisy szczególne innych ustaw. Taka też sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. "Tymczasem, Sąd I instancji skupiając się na rozważaniach w kwestii tego, czy na gruncie przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą w spółkę kapitałową prawa handlowego, mamy do czynienia z sukcesją uniwersalną, czy też quasi-kontynuacją, zdaje się w ogóle nie dostrzegł, że regulacja art. 584 k.s.h. - w istocie rzeczy tożsama z normą wyrażona w art. 553 ust. 1 i ust. 2 k.s.h. - zawiera wyraźne zastrzeżenie, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. W zakresie przejścia uprawnień płynących z licencji na transport drogowy, tego rodzaju unormowanie o charakterze lex specialis zawiera natomiast przepis art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że przejście uprawnień wynikających z licencji udzielonych przedsiębiorcy przekształcanemu, może nastąpić wyłącznie w drodze prawo-kształtującej decyzji właściwego organu administracji. Stosownie do treści art. 4 pkt 17 u.t.d., licencja to decyzja administracyjna wydana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Dopiero zatem decyzja konstytutywna powoduje, że podmiot powstały wskutek przekształcenia przewidzianego w przepisach k.s.h. nabywa uprawnienia wynikającej z licencji udzielonej innemu przedsiębiorcy, gdyż zasadą jest zakaz odstępowania lub przenoszenia tego rodzaju praw." (s. 5-6 skargi kasacyjnej).

Zasadnie zauważa skarżący kasacyjnie organ, że o konstytutywnym charakterze decyzji wydanej w trybie art. 13 ust. 2 u.t.d., świadczy również dyspozycja normy prawnej zamieszczonej w art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d., która przewiduje, że w razie likwidacji albo postanowienia o ogłoszeniu upadłości obejmującej likwidację majątku przedsiębiorcy, któremu została udzielona licencja, wygasa ona z mocy samego prawa, chyba że zachodzą okoliczności określone w art. 13 ust. 2 tej ustawy, a więc gdy dochodzi do przeniesienia tychże uprawnień w drodze decyzji właściwego organu.

Organ licencyjny dokonując przeniesienia uprawnień w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, winien orzekać w oparciu o regulacje obowiązujące w dacie wydania decyzji konstytutywnej, udzielając licencji przedsiębiorcy powstałemu dopiero wskutek przekształcenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 29 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 901/09), iż: "decyzja, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy jest również decyzją o udzieleniu licencji tyle tylko, że wydaną w trybie przeniesienia uprawnień. Tryb ten nie różni się jednak zasadniczo od normalnego trybu wydawania licencji, skoro w obydwu przypadkach wymagany jest wniosek i spełnienie przesłanek z art. 5. ust. 3 ustawy." Także w wyroku z dna 19 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 880/09) NSA wskazał na konstytutywny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 13 ust. 2 u.t.d., podkreślając, że: " Na ogół nie jest kwestionowany pogląd, że podmioty przekształcane i przekształcone na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, czy też art. 551 § 1 k.s.h. zachowują tożsamość. Podmiotowość w zakresie praw i obowiązków publicznoprawnych jest jednak postrzegana inaczej. (...) Do przypadków przekształceń podmiotowych, w tym na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, ustawodawca odnosi się w art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem organ, który udzielił licencji, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające w razie połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego licencję, pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę, przejmującego uprawnienia wynikające z licencji, wymagań określonych w art. 5 ust. 3 u.t.d. W wymienionych przypadkach uprawnienia nie są przenoszone skutkiem realizacji woli licencjobiorcy względnie organu założycielskiego, lecz jako wynik działań władczych z zakresu administracji publicznej (decyzji administracyjnej wydanej przez licencjodawcę). (...) Dopóki nie nastąpi skuteczne przeniesienie uprawnień, dopóty spółka handlowa, legitymująca się jedynie licencją udzieloną przekształcanemu przedsiębiorstwu państwowemu, nie uzyska uprawnień do wykonywania transportu drogowego i - w razie jego wykonywania - podlegać będzie karze pieniężnej w związku z brakiem wymaganej licencji."

W przypadku działalności jak w niniejszej sprawie, tj. obejmującej międzynarodowe zarobkowe przewozy drogowe rzeczy, w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. U. UE L 2009.300.72), regulujące dostęp do tego rodzaju usług na terytorium Unii Europejskiej. Przepisy art. 4 ust. 2 i ust. 6 tego rozporządzenia stanowią nie tylko, że licencja wspólnotowa jest wydawana na okres nie dłuższy niż dziesięć lat, dopuszczając po tym okresie możliwość przedłużenia jej ważności - pod warunkiem, że przewoźnik w dalszym ciągu spełniać będzie warunki określone w art. 4 ust. 1 rozporządzenia (art. 6 ust. 1), ale również zawierają zastrzeżenie, iż licencja wspólnotowa wydawana jest na nazwisko (nazwę) przewoźnika i nie może być przekazywana osobie trzeciej. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że rozporządzenie to, podobnie jak miało to miejsce na gruncie poprzedzającego go rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92, nie przewiduje różnych trybów wydawania licencji wspólnotowej i nie normuje także żadnych wyjątków związanych z jej udzielaniem, a co więcej formułuje - tak jak zresztą czyni to ustawa o transporcie drogowym - zakaz przenoszenia licencji na osobę trzecią. Wobec tego aktualnym jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wskazanym wyżej wyroku z dnia 29 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 901/09), iż: "Nie ulega więc wątpliwości, że wykładnia pojęć ustawowych powinna być dokonywana przy uwzględnieniu unormowań wynikających z rozporządzenia Rady (EWG) NR 881/92. W art. 5 ust. 5, stanowi ono, że licencja wspólnotowa wydawana jest na okres 5 lat i może podlegać przedłużeniu. Uwzględniając tę regulację, która jest jasna, precyzyjna, bezpośrednio stosowana i jak powiedziano wyżej korzystająca z pierwszeństwa stosowania, nie można nadać pojęciu "przeniesienie uprawnień" takiego znaczenia, które pozostawałoby w kolizji z wymienionym wyżej przepisem."

Zarówno przepisy rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, jak i przepisy poprzedzającego je rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92, nie przewidywały możliwości udzielenia licencji wspólnotowej na okres pięćdziesięciu lat, lecz maksymalnie na okres 10 lat (rozporządzenie nr 1072/2009) a uprzednio co najwyżej na okres pięciu lat (rozporządzenie nr 881/92). Stąd nie można przyjąć, że na mocy któregoś ze wskazanych rozporządzeń, w sposób kompleksowy regulujących przecież - zasady podejmowania i wykonywania międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy we Wspólnocie - skarżąca mogła nabyć uprawnienia, których w ocenie Sądu I instancji, bezpodstawnie pozbawił ją organ I instancji. Sąd I instancji, zdaje się nie zauważać, że licencja udzielona przedsiębiorcy M. M., prowadzącemu działalność gospodarczą na własny rachunek, została wydana w dniu [...] marca 2004 r. z terminem ważności do dnia 22 maja 2052 r. a więc jeszcze przed przystąpieniem Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Została ona zatem wydana wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o transporcie, które w ówczesnym brzmieniu przewidywały możliwość udzielenia licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na okres nie krótszy niż dwa lata i nie dłuższy niż lat pięćdziesiąt (zob. art. 5 ust. 2 u.t.d.). Z uwagi na termin przystąpienia do Unii Europejskiej, przedmiotowa licencja została wydana temu przedsiębiorcy zgodnie ze wzorem określonym w przepisach rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92, jednak w oparciu o dyspozycje przepisów przejściowych art. 2 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 211, poz. 2050). Rację ma zatem skarżący kasacyjnie organ stwierdzając, iż uprawnienie to nie stanowiło więc licencji wspólnotowej, w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, gdyż w materii okresu, na jaki zostało udzielone, nie znajdowało swojego oparcia w przepisach wspólnotowych, mających zastosowanie do tego rodzaju stosunków administracyjnoprawnych dopiero od dnia 1 maja 2004 r. Bowiem żadna z norm - obowiązujących zarówno wówczas, jak i obecnie - aktów wspólnotowych, nie przewidywała możliwości nabycia uprawnień w drodze licencji na wykonywanie międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy we Wspólnocie na okres dłuższy niż 10 lat.

Ne ma racji zatem Sąd I instancji stwierdzając, że w sprawie mógł znaleźć swoje zastosowanie przepis art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, w znaczeniu i w zakresie, w jakim traktuje o zachowaniu mocy licencji wspólnotowych do czasu wygaśnięcia ich ważności. Jest tak przede wszystkim dlatego, że w rozpoznawanej sprawie licencja udzielona przedsiębiorcy, choć wydana zgodnie ze wzorem określonym w przepisach rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92, to jednak nie stanowiła licencji wspólnotowej wydanej na podstawie przepisów tego aktu prawnego. Sąd I instancji całkowicie pominął przy tym fakt, że do tego rodzaju uprawnień, wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, dostosowujących prawo krajowe do aktów wspólnotowych, wprost zastosowanie znajdował przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2013 r., poz. 567), tj. przepis również dostosowujący regulacje wewnątrzkrajowe do zmienionych rozwiązań prawnych UE. Zgodnie z tym przepisem, licencja udzielona skarżącej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego uprawniała do wykonywania przewozów w krajowym i międzynarodowym transporcie drogowym, zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonym, oraz uzyskania zezwolenia zagranicznego na przewóz osób lub rzeczy, do czasu upływu terminu jej ważności lub wydania licencji wspólnotowej. Tym samym, wystąpienie choćby jednego z tych zdarzeń, w zależności które nastąpiło wcześniej, skutkowało wygaśnięciem dotychczasowych uprawnień. Norma ta bez wątpienia koresponduje również z dyspozycją przepisu art. 13 ust. 2 u.t.d., który przyznaje konstytutywny charakter decyzji o przeniesieniu uprawnień z licencji, po prostu jako wyjątkowego sposobu jej udzielenia wskutek zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że udzielenie skarżącej licencji wspólnotowej, o której mowa w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, a które nastąpiło właśnie w wyniku pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku o przeniesienie uprawnień w trybie art. 13 ust. 2 u.t.d., w istocie rzeczy skutkowało wygaśnięciem uprawnień płynących z licencji dotychczas posiadanej przez przedsiębiorcę M. M.. W konsekwencji tego, organ udzielając stosownej licencji wspólnotowej w oparciu o obowiązujące w dacie orzekania przepisy wspólnotowe, nie mógł orzec inaczej, niż tylko przyznając stronie prawo do wykonywania przedmiotowej działalności na okres nie dłuższy niż dziesięć lat, stosownie do postanowień art. 4 ust. 2 ww. rozporządzenia nr 1072/2009. Niezasadne są wobec tego wywody Sądu I instancji, na temat rzekomego pozbawienia skarżącej praw przez nią nabytych. Po pierwsze dlatego, że przepisy Unii Europejskiej nigdy nie przewidywały możliwości udzielenia przedsiębiorcy uprawnień w postaci licencji wspólnotowej na wykonywanie transportu drogowego na okres dłuższy niż dziesięć lat (a w okresie związania RP przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92, tj. od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 3 grudnia 2011 r. - nawet maksymalnie na pięć lat) i strona skarżąca nigdy też tego rodzaju praw nie nabyła. Po drugie dlatego, że w dacie udzielenia tych uprawnień skarżącej w trybie art. 13 ust. 2 u.t.d., organ zobowiązany był orzekać w oparciu o wniosek strony, ale na podstawie i w granicach obowiązujących w tej dacie przepisów, kompleksowo regulujących daną dziedzinę gospodarki i zasady dostępu do rynku w zakresie międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy. Z tego powodu, jak słusznie wskazał organ w rozpatrywanej sprawie, decyzja udzielona skarżącej nie mogła przyznać jej praw większych od przewidzianych przepisami prawa bezpośrednio obowiązującymi w momencie wydania decyzji. Ponadto, organ zasadnie przyjął, podobnie zresztą jak Sąd I instancji, który jednak wyciągnął z tego faktu całkowicie błędne wnioski, a mianowicie, że udzielenie uprawnień stronie skarżącej w trybie art. 13 ust. 2 u.t.d. musiało uwzględniać pierwszeństwo norm wspólnotowych rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, które od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej obowiązywały bezpośrednio, tj. bez implementowania do porządku krajowego. Tymczasem na żadnym etapie bezpośredniego obowiązywania przepisów wspólnotowych, regulacje te nie przewidywały udzielenia licencji na okres, na który udzielenia uprawnień domagała się strona skarżąca, a której uprawnienia zostały przyznane jeszcze przed akcesją Polski do Unii Europejskiej, jedynie na mocy unormowań krajowych, które jeszcze w dacie ich wydania (tj. 8 marca 2014 r.) przewidywały pięćdziesięcioletni okres ich ważności.

Jak trafnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. m.in. w wyrokach z dnia 7 grudnia 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1781/07) oraz z dnia 8 lipca 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 442/11), a który to pogląd należy podzielić: "Przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidziały dla przypadku przekształcenia formy działalności gospodarczej uproszczoną formę uzyskania licencji przewozowej w trybie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na określonego innego przedsiębiorcę w drodze decyzji administracyjnej. Wynika z tego, iż inny podmiot - przedsiębiorca przejmujący uprawnienia (art. 13 ust. 2 u.t.d.) uzyskuje, z dniem wydania decyzji o przeniesieniu, licencję, która daje możliwość w pewnej mierze kontynuacji licencji dotychczasowej. Nie w każdym jednak przypadku treść tej licencji będzie tożsama z treścią licencji dotychczasowej, bowiem organ administracji zobligowany będzie uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydawania rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie skarżąca złożyła w 2010 r. wniosek o przeniesienie uprawnień wynikających z licencji nr (...), toteż wydana decyzja nie mogła opiewać na czas dłuższy niż pięć lat, tj. na okres dozwolony przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92. Wynika to z faktu, iż w dacie wydania rozstrzygnięcia w systemie prawnym Polski obowiązywała już regulacja wspólnotowa i organ musiał ją zastosować. Przeniesienie uprawnień z licencji nie może być powieleniem treści licencji dotychczasowej przyznanej innemu podmiotowi, ponieważ właściwy organ administracji publicznej, wydając decyzję o przeniesieniu uprawnień, musi uwzględnić obowiązujący na datę przeniesienia stan prawny."

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, iż nie sposób zgodzić się z takim stanowiskiem jakie zaprezentował w tej sprawie Sąd I instancji, uwzględniając okoliczność, że przedmiotem uprawnień udzielnych w drodze licencji, czy to w drodze pierwotnego wydania tego aktu, czy też działania w trybie art. 13 ust. 2 u.t.d., jest przyznanie prawa do wykonywania określonego rodzaju przewozów drogowych. To stanowi o istocie wskazanych uprawnień i stanowi przedmiot transpozycji na mocy przywołanej normy prawnej, nie zaś inne elementy tego rozstrzygnięcia, jak np. okres ich przyznania, który uwarunkowany jest obowiązującymi w dacie orzekania przepisami regulującymi dostęp do danej dziedziny rynku.

W konsekwencji za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji w tej sprawie prawa procesowego, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., polegające na przyjęciu, że działanie organu doprowadziło do naruszenia zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stanowionego przez nie prawa, gdy tymczasem działanie organu znajdowało swoje oparcie w przepisach prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1, 2 i 6 rozporządzenia nr 1072/2009 oraz art. 13 ust. 2 u.t.d. a także art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców, a zatem organ działał na podstawie i w granicach obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.