Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1425/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.4 pkt 1 art. 5 ust 1 pkt 3, art.6 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 216 poz 1584
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - tekst jednolity.
article: art. 106 par. 3 art. 141 par. 4 art. 151, art. 148 par. 3 art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 lipca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. Ż. oraz Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 280/17 w sprawie ze skarg K. Ż. oraz Gminy Lublin na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od K. Ż. na rzecz Wojewody Lubelskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Gminy Lublin na rzecz Wojewody Lubelskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 280/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi K. Ż. i Gminy L. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] listopada 2016 r. Wojewoda Lubelski otrzymał pismo od Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (znak: [...]) wskazujące, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych, których wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli, sporządzonym na podstawie art. 44 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. (Dz.U. 2016 r., poz. 1310) o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ujawniono, że K. Ż. w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 21 stycznia 2016 r., tj. do dnia odwołania z pełnionej funkcji, wbrew zakazowi wynikającemu z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm. - dalej "ustawa antykorupcyjna"), zasiadał w radzie nadzorczej spółki P. S.A. (P. S.A.).

Następnie Wojewoda Lubelski dokonawszy czynności poprzedzających wydanie zarządzenia zastępczego określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 tej ustawy stwierdził wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta Lublin K. Ż..

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ustawy antykorupcyjnej osoby podlegające ograniczeniom antykorupcyjnym w okresie sprawowania funkcji nie mogą między innymi zasiadać w organach spółek prawa handlowego. Mając na uwadze wyjątek od tego zakazu określony w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej organ przytoczył ustalenia faktyczne dokonane przez CBA. Według ustaleń tego organu w przypadku K. Ż. nie można mówić o prawidłowym zgłoszeniu z art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, gdyż zgłoszenia tego dokonał podmiot nieuprawniony - spółka P. S.A. - w której udział Skarbu Państwa nie przekracza 50% liczby akcji.

Wojewoda zaznaczył, że na etapie kontroli CBA pozyskało między innymi informację wyrażoną w piśmie Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa, z której wynikało, że Skarb Państwa, reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa, jako akcjonariusz P. S.A. (34,4%), nie ma możliwości prawnych do wskazywania swoich przedstawicieli do Rady Nadzorczej P. S.A. Ponadto w piśmie spółki P. S.A. - gdzie K. Ż. pełnił funkcję członka jej Rady Nadzorczej w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 21 stycznia 2016 r. - wskazano, że spółka nie dysponuje informacjami bądź dokumentami potwierdzającymi, że wybór K. Ż. do Rady Nadzorczej P. S.A. miał związek ze zgłoszeniem go przez Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego. Podczas kontroli CBA ustaliło, że w efekcie powołania K. Ż. do Rady Nadzorczej P. S.A. pobierał on z tego tytułu wynagrodzenie/zapłatę, którego wartość pieniężną określił w składanych oświadczeniach majątkowych (w związku z pełnioną funkcją Prezydenta Miasta Lublina - dostępne na internetowych stronach BIP) - deklarując otrzymane kwoty: w roku 2014 - [...] zł oraz w roku 2015 - [...] zł.

Wojewoda Lubelski, powołując się na sporządzone na potrzeby niniejszej sprawy opinie prawne stwierdził, że powyższe ustalenia CBA - zarówno co do faktów, jak i oceny prawnej tych faktów - są dla niego wiążące. Uznał, że aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie przyznają wojewodzie uprawnienia do weryfikowania, w tym kwestionowania ustaleń poczynionych przez CBA. Ustalenie, że doszło do naruszenia przez K. Ż., Prezydenta Miasta Lublin, art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej, a w konsekwencji do wygaśnięcia mandatu, powinno nastąpić na podstawie materiału dowodowego zebranego przez CBA. Zdaniem Wojewody Lubelskiego wydanie zarządzenia zastępczego w takim przypadku było obligatoryjne. Taka konkluzja wynikała z analizy obowiązujących przepisów prawa określających miejsce, które zajmuje CBA w systemie organów administracji państwowej oraz zakres kompetencji tej służby.

W ocenie organu nadzoru dokumentacja przedłożona przez CBA była wiarygodna i posiada pełną moc dowodową, a analiza złożonej dokumentacji dawała podstawy do stwierdzenia, że K. Ż. naruszył zakaz wynikający z art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej. Za bezsporne organ uznał, że K. Ż. został wybrany na Prezydenta Miasta Lublin dnia 5 grudnia 2010 r., na kolejną kadencję Prezydenta Miasta Lublin wybrany został dnia 16 listopada 2014 r. Jednocześnie w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 21 stycznia 2016 r., sprawował funkcję członka Rady Nadzorczej P. S.A. K. Ż. został zgłoszony do objęcia wymienionej funkcji na podstawie pełnomocnictwa udzielonego uchwałą Zarządu P. S.A. z dnia 16 grudnia 2013 r. (uchwała Nr [...]). Wyjaśniono, że spółka P. S.A. wchodzi w skład Grupy Kapitałowej P. S.A. Od 12 listopada 2002 r. jedynym akcjonariuszem P. S.A. jest P. S.A., w której to spółce Skarb Państwa posiada 34,4% akcji. Skoro, w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 21 stycznia 2016 r. (tj. w okresie zasiadania w Radzie Nadzorczej P. S.A.) K. Ż. pozostawał objęty dyspozycją art. 4 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, zatem dla oceny jego sytuacji znajdzie wprost zastosowanie przepis, który zakazuje pełnienia funkcji członka zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego.

Zdaniem Wojewody Lubelskiego, Prezydent Miasta Lublin K. Ż. niewątpliwie złamał ten zakaz, bowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki zastosowania wyjątku określonego dyspozycją art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej. Organ zaznaczył, że K. Ż. został zgłoszony do objęcia stanowiska członka Rady Nadzorczej P. S.A. przez spółkę P. S.A., w której udział Skarbu Państwa nie przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji.

W ocenie Wojewody Lubelskiego brak było jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że zgłoszenie kandydatury K. Ż. na członka Rady Nadzorczej P. S.A. zostało dokonane przez Skarb Państwa. Za wystarczające w tym zakresie organ nadzoru uznał pismo Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa (znak: [...]), w którym zaznaczono, że "(...) w przypadku P. S.A. należy wskazać, iż wchodzi ona w skład Grupy Kapitałowej P. S.A. Od 12 listopada 2002 r. jedynym akcjonariuszem P. S.A. jest P. S.A. Skarb Państwa, reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa, jako akcjonariusz P. S.A. (34,4%), nie ma możliwości prawnych do wskazywania swoich przedstawicieli do Rady Nadzorczej P. S.A. Zgodnie z brzmieniem obowiązującego Statutu P. S.A. organem powołującym członków Rady Nadzorczej jest Walne Zgromadzenie, na którym prawo głosu z 100% akcji wykonuje P. S.A.".

Wojewoda nie podzielił argumentacji K. Ż. co do konieczności uwzględnienia przy dokonywaniu wykładni art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, faktu, że wysokość kapitału zakładowego (wyrażona w pieniądzu) stanowi zawsze iloczyn liczby akcji (udziałów) i ich wartości nominalnej. Nie można zatem ani dysponować liczbą ponad 50% akcji, a zarazem uczestniczyć w kapitale zakładowym spółki na poziomie niższym niż 50%, ani dysponować mniejszą liczbą akcji niż 50% i zarazem udziałem w kapitale zakładowym wyższym niż 50%". Zdaniem Prezydenta Miasta Lublin, "skoro zatem określony akcjonariusz, tutaj Skarb Państwa, nie dysponując udziałem przekraczającym ponad połowę kapitału zakładowego PZU (ponad połowę liczby akcji) wywiera na nią nieodmiennie dominujący wpływ za pośrednictwem siły głosów, jakimi dysponuje na walnych zgromadzeniach (ponad 50% liczby głosów), to można go uznać za dysponującego ponad połową liczby akcji P. S.A. w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy". K. Ż. powołał się nadto na konieczność stosowania wykładni systemowej art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej - wskazując na uregulowania poszczególnych ustaw odwołujących się do kryterium liczby głosów na zgromadzeniu wspólników czy walnym zgromadzeniu. W jego ocenie, "racjonalna jest interpretacja, która nakazuje sięgniecie do kryterium siły głosu, także wówczas, gdy formalnie udział zakładowy Skarbu Państwa jest niższy niż 50% kapitału zakładowego, czyli rozumienia pojęcia liczba akcji jako wynikających z nich uprawnień głosowych na walnych zgromadzeniach".

Odnosząc się do powyższego Wojewoda Lubelski stwierdził, iż redakcja art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej - w następstwie dokonywanych nowelizacji mających na celu usunięcie istniejących wątpliwości interpretacyjnych - ulegała wielokrotnym zmianom. Efektem takiej zmiany było m.in. wprowadzenie - na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2006 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz zmianie innych ustaw (Dz.U. z 2006 r., Nr 107, poz. 721) - omawianego kryterium procentowego udziału Skarbu Państwa w danej spółce. Wskazany przepis był następnie jeszcze dwukrotnie nowelizowany, jednakże zasada ponad 50% udziału Skarbu Państwa w kapitale zakładowym spółki lub posiadania ponad 50% liczby akcji nie uległy zmianie. Powyższe wskazuje pośrednio, iż redakcja przepisu art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Przeciwnie - pojęcia "kapitału zakładowego spółki" oraz "liczby akcji" są jednoznaczne i jednolicie rozumiane w języku prawnym. Zdaniem Wojewody Lubelskiego należy przyjąć, że fakt posłużenia się przez ustawodawcę warunkiem posiadania przez Skarb Państwa "ponad 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji" jest zabiegiem prawidłowym pod względem legislacyjnym i zgodnym z zasadą clara non sunt interpretanda.

Odnosząc się do wskazanej w wyjaśnieniach K. Ż. kwestii posiadania przez Skarb Państwa tzw. "głosów uprzywilejowanych" w P. S.A., Wojewoda Lubelski wskazał, przywołując stosowne przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1578 ze zm.), że ze Statutu P. Spółki Akcyjnej zarejestrowanego w Krajowym Rejestrze Sądowym dnia 3 listopada 2015 r. (dostępnego na oficjalnej stronie: [...]) nie wynika, aby w spółce funkcjonowały tzw. głosy uprzywilejowane i aby przysługiwały one Skarbowi Państwa.

Organ uznał za zasadne zastosowanie sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin pomimo, że K. Ż. w chwili obecnej nie narusza przepisów ustawy antykorupcyjnej (od dnia 21 stycznia 2016 r. nie pełni już funkcji w Radzie Nadzorczej P. S.A.) bowiem określone w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy antykorupcyjnej sankcje za naruszenie zakazów ujętych w art. 4 - w odniesieniu do osób pełniących funkcję wójta (burmistrza, prezydenta) - są całkowicie czytelne i jednoznaczne. Jeżeli osoby te naruszą zakazy z art. 4 ustawy antykorupcyjnej - ich mandat wygasa (verba legis "powoduje wygaśnięcie ich mandatu"), co w języku prawnym oznacza takie jego ustanie, które następuje z mocy prawa, a więc z woli ustawodawcy, nie zaś z woli innego podmiotu, np. rady gminy. Ten skutek następuje automatycznie, z chwilą zaistnienia okoliczności faktycznej, z którą jest przez przepis prawny powiązany. Dla stwierdzenia faktu wygaśnięcia mandatu nie ma zatem znaczenia późniejsze zaprzestanie działalności objętej omawianymi zakazami. Skutek prawny, jakim jest wygaśnięcie mandatu z mocy ustawy, już bowiem nastąpił.

Wojewoda zauważył, że z zakresem uregulowania dotyczącym wójta gminy, określonym w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy antykorupcyjnej pokrywa się (zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym) regulacja przepisu art. 492 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 15). Organ przywołał procedurę związaną z wygaśnięciem mandatu wójta wskutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach.

Wojewoda Lubelski wskazał, że skoro Rada Miasta Lublin nie wypełniła obowiązku podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin K. Ż., w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], Wojewoda Lubelski wezwał Radę Miasta Lublin do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta Lublin. Wezwanie zostało doręczone w dniu 29 grudnia 2016 r. Na powyższe wezwanie Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania.

Wojewoda Lubelski wskazał, że po bezskutecznym upływie 30-dniowego terminu do podjęcia uchwały przez Radę Miasta Lublin i powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśniecie mandatu Prezydenta Miasta Lublin K. Ż. było uzasadnione.

K. Ż. oraz Gmina Lublin wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie odrębne skargi na powyższe zarządzenie zastępcze.

W skardze K. Ż., sporządzonej przez radcę prawnego P. B. zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 5 ust. 1 pkt 3) w związku z treścią art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm.) przez jego bezpodstawne zastosowanie, co doprowadziło do bezprawnego przyjęcia, że mandat K. Ż. jako Prezydenta Miasta Lublin wygasł;

2) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm.) przez błędną wykładnię przepisu i przyjęcie, że K. Ż. pełniąc równolegle funkcję Prezydenta Miasta Lublin oraz zasiadając w radzie nadzorczej P. S.A. nie podlegał pod dyspozycję unormowania (art. 6 ust. 1 ustawy), które wyłączało regulacje art. 4 pkt 1 oraz w konsekwencji art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne;

II. przepisów proceduralnych, tj.:

3) art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.) przez jego bezpodstawne zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin K. Ż., w sytuacji gdy mandat strony skarżącej nie wygasł;

4) art. 2 ust. 1 pkt 2), art. 31 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 3a pkt 1) - 4) i art. 44 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tj. Dz.U. 2016 r., poz. 1310 - w brzmieniu na dzień 28 sierpnia 2016 r. oraz w brzmieniu na dzień 3 grudnia 2016 r.) w zw. z treścią art. 3 ust. 1 pkt 4) i art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tj. Dz.U.2015 r., poz. 525 ze zm.) w zw. z treścią art. 86, 87, 88 i 98a ust. 1 i 2 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z treścią art. 171 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP przez bezpodstawne przyjęcie, że "(...) z analizy obowiązujących przepisów prawa określających miejsce, które zajmuje CBA w systemie organów administracji państwowej oraz zakres kompetencji tej służby... (...)" wynikają między innymi:

- związanie wojewody ustaleniami CBA - "zarówno co do faktów, jak i oceny prawnej tych faktów" - w sytuacji, gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika owo "związanie";

- określenie "ram dowodowych" sprawy przez dokumentację zebraną przez CBA oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta Lublin - w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie ogranicza wojewody w zakresie materiału dowodowego w postępowaniu dotyczącym wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu organu wykonawczego gminy.

Zdaniem pełnomocnika K. Ż. powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało zaniechanie zbierania przez Wojewodę Lubelskiego materiału dowodowego i bezpodstawne ograniczenie się w tym zakresie do dokumentacji zebranej przez CBA oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta Lublin; bezkrytyczne przyjęcie przez Wojewodę Lubelskiego niepełnych, a przez to wadliwych ustaleń faktycznych poczynionych przez agentów Centralnego Biura Antykorupcyjnego; bezkrytyczne przyjęcie przez Wojewodę Lubelskiego oczywiście wadliwych i tendencyjnych "ocen prawnych faktów".

Dodatkowo skarżący podniósł, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane:

5) bez należytego zbadania przez Wojewodę Lubelskiego stanu sprawy (organ opierał się jedynie o ustalenia faktyczne poczynione przez Centralne Biuro Antykorupcyjnej oraz o wyjaśnienia Prezydenta Miasta Lublin);

6) przy bezpodstawnym zawężeniu ram dowodowych sprawy do: "dokumentacji zebranej przez CBA oraz wyjaśnień Prezydenta Miasta Lublin";

7) w oparciu o istotne błędy w ustaleniach faktycznych obejmujące ustalenia, że:

a) "w przypadku K. Ż. nie można mówić o prawidłowym zgłoszeniu z art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, gdyż zgłoszenia tego dokonał podmiot nieuprawniony - spółka P. S.A. - w której udział Skarbu Państwa nie przekracza 50% liczby akcji w sytuacji, gdy:

- zgłoszenia skarżącego na stanowisko w Radzie Nadzorczej P. S.A. dokonał ówczesny Minister Skarbu Państwa W. K., który poinformował o tym Prezesa Zarządu spółki pod firmą: P. S.A., co w konsekwencji doprowadziło do powzięcia przez zarząd spółki P. S.A. uchwały nakazującej reprezentantowi spółki pod firmą: P.. S.A. na Walnym Zgromadzeniu P. S.A. (w tym wypadku była to A. Z.) zgłosić kandydaturę K. Ż. na stanowisko członka Rady Nadzorczej P. S.A. oraz głosować za tą kandydaturą;

b) "brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że zgłoszenie kandydatury K. Ż. na członka Rady Nadzorczej P. S.A. zostało dokonane przez Skarb Państwa", w sytuacji gdy istnieją oświadczenia W. K. oraz A. K., co do faktu zgłoszenia K. Ż. na stanowisko w radzie nadzorczej P. S.A.;

- była możliwość przesłuchania W. K. oraz A. K. przez Wojewodę w toku postępowania (a wcześniej także przez agentów Centralnego Biura Antykorupcyjnego).

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego i zasądzenie od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według przepisanych prawem norm albo według spisu kosztów, jeżeli taki zostanie przedstawiony na rozprawie. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o:

1/ dopuszczenie jako dowodów odpisów:

- poświadczonej kopii oświadczenia W. K. z dnia [...] stycznia 2017 r., złożonego w przedmiocie: rekomendacji K. Ż. na członka rady nadzorczej P. Spółki Akcyjnej, na okoliczności: jego złożenia, jego treści, osoby która je złożyła, statusu K. Ż. jako osoby zgłoszonej przez Skarb Państwa na stanowisko w radzie nadzorczej P. S.A.;

- poświadczonej kopii oświadczenia A. K. z dnia [...] lutego 2017 r., złożonego w przedmiocie: rekomendacji K. Ż. na członka rady nadzorczej P. Spółki Akcyjnej, na okoliczności: jego złożenia; jego treści, osoby która je złożyła, statusu K. Ż. jako osoby zgłoszonej przez Skarb Państwa na stanowisko w radzie nadzorczej P. S.A.;

- nagrania oraz stenogramu z wystąpienia Wojewody Lubelskiego P. C. na konferencji prasowej w dniu [...] lutego 2017 r., na okoliczności: treści wypowiedzi Wojewody, przesłanek jakimi kierował się Wojewoda podczas wydawania zaskarżonego zarządzenia zastępczego;

- protokołu notarialnego (Rep. A - Nr [...]) obejmującego treść elektronicznego materiału prasowego dotyczącego wystąpienia Wojewody Lubelskiego P. C. na konferencji prasowej w dniu [...] lutego 2017 r., na okoliczności: treści wypowiedzi Wojewody, przesłanek jakimi kierował się Wojewoda podczas wydawania zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

2/ włączenie w poczet materiału sprawy - jako wzmocnienia stanowiska procesowego skarżącego - trzech składanych w załączeniu opinii prawnych: opinii sporządzonej przez prof. dr hab. S. S., opinii sporządzonej przez prof. dr hab. W. P. oraz opinii sporządzonej przez prof. dr hab. A. K..

W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego wskazał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze jest wadliwe i wymaga usunięcia z obrotu prawnego. Ustalenia faktyczne poczynione przez CBA i Wojewodę Lubelskiego były nieprawidłowe a prowadząc postępowanie nie dochowano należytej staranności. Uwadze zarówno agentów CBA, jak i Wojewody Lubelskiego uszło, że K. Ż. został wskazany przez W. K. (ówczesnego Ministra Skarbu Państwa) Prezesowi Zarządu spółki pod firmą: P. S.A. A. K., jako kandydat do zajęcia stanowiska w radzie nadzorczej P. S.A. przez Skarb Państwa. Następnie Zarząd spółki pod firmą: P. S.A., obradujący pod przewodnictwem Prezesa Zarządu A. K., przez podjęcie stosownej uchwały, przekazał powyższą decyzję oraz nakazał reprezentantowi spółki: P. S.A. na Walnym Zgromadzeniu spółki pod firmą: P. S.A. zgłoszenie kandydatury K. Ż. do rady nadzorczej tej spółki oraz do głosowania za tą kandydaturą. W tej sytuacji pełnomocnik jedynego akcjonariusza - P. S.A., na Walnym Zgromadzeniu spółki pod firmą P. S.A. (A. Z.) działała również jako przedstawiciel Skarbu Państwa - przekazała wolę Ministra Skarbu Państwa co do zgłoszenia K. Ż. do objęcia stanowiska w radzie nadzorczej spółki pod firmą: P. S.A. Stan powyższy wynika z treści składanych w załączeniu poświadczonych kopii oświadczeń W. K. oraz A. K..

Podkreślono, że treść regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej jest sformułowana wadliwie i budzi poważne wątpliwości interpretacyjne, zmuszając do stosowania celowościowych i funkcjonalnych metod wykładni, gdyż inaczej dochodzi się do niemożliwych do przyjęcia, często wręcz absurdalnych wniosków.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że sformułowanie "ponad 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji" ma w odniesieniu do spółek akcyjnych prawa polskiego, w których nie występują akcje użytkowe - wątpliwe brzmienie. Pełnomocnik uważa, że literalna wykładnia przepisu art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, w zakresie zwrotu "spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50 % kapitału zakładowego lub 50 % liczby akcji" prowadzi, z punktu widzenia językowego i logicznego, do wniosków trudnych do zaakceptowania w świetle polskiego prawa spółek. Pełnomocnik skarżącego dodał, że nie jest również jasny sens użytego przez polskiego ustawodawcę sformułowania "udział Skarbu Państwa w spółce", do której nastąpić ma zgłoszenie przez Skarb Państwa kandydata na członka organu. Stąd przy dekodowaniu norm prawnych zawartych w regulacji art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej nie może znaleźć zastosowania postulowana przez Wojewodę Lubelskiego zasada clara non sunt interpretanda.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, w braku wyraźnego sformułowania ustawowego, należy przyjąć, że pod pojęciem "udziału" Skarbu Państwa, należy rozumieć również pośrednie uczestnictwo kapitałowe Skarbu Państwa w spółce zależnej od innej spółki handlowej, w której Skarb Państwa posiada na przykład akcje, o ile z kolei ta spółka (spółka matka) jest zależna od Skarbu Państwa. Z tego względu w zgodzie z dyspozycją unormowania art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej pozostaje zgłoszenie K. Ż. do pełnienia funkcji w radzie nadzorczej P. S.A., w której wprawdzie Skarb Państwa nie posiada akcji, lecz jest to spółka handlowa, której jedynym akcjonariuszem jest istotna dla interesów Skarbu Państwa spółka pod firmą: P. S.A., w której z kolei Skarb Państwa dysponował kontrolnym pakietem akcji w czasie, gdy dokonał zgłoszenia (i dysponuje nadal). Regulacja zawarta w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej odnosi się literalnie do spółek "(...) w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji", jednak należy pamiętać, że w spółce akcyjnej (niezależnie od wskazanej wcześniej kwestii inkorporowania przez akcje jednakowych ułamków kapitału zakładowego spółki) na jej sprawy decydujący wpływ ma akcjonariusz, któremu wprawdzie przysługuje mniej niż "50 % liczby akcji", ale siła głosu jego pakietu akcji jest wystarczająca dla zdominowania walnego zgromadzenia, ze względu na rozproszenie akcjonariatu mniejszościowego i brak aktywności akcjonariuszy mniejszościowych na walnych zgromadzeniach (nieuczestniczenie w walnych zgromadzeniach). Przypadek taki stanowi typową sytuację występującą w polskich spółkach publicznych, także tych, w których Skarb Państwa, bądź inny podmiot "publiczny" zachował istotny pakiet akcji, ale nie przekraczający 50% kapitału zakładowego. Przejęcie kontroli nad spółką publiczną nie wymaga zwykle nabycia akcji reprezentujących większość głosów w spółce. Ze względu na rozproszenie akcjonariatu i pasywność drobnych inwestorów wystarczający okazuje się najczęściej znacznie mniejszy pakiet akcji. Wówczas wszystkie decyzje walnego zgromadzenia (w tym np.: o powołaniu członków organów) podejmowane są w istocie decyzjami tego akcjonariusza, bo uchwały walnego zgromadzenia zapadają większością głosów oddanych na danym zgromadzeniu, a nie większością obliczaną w stosunku do głosów wynikających ze wszystkich akcji wyemitowanych przez spółkę (czyli z ogółu uprawnień głosowych). O wszystkich istotnych sprawach spółki decydują więc ci akcjonariusze, którym przysługuje ponad 50% głosów na walnym zgromadzeniu. Tak właśnie było (i jest) w przypadku Walnych Zgromadzeń spółki pod firmą: P. S.A., jedynego akcjonariusza spółki pod firmą: P. Spółki Akcyjnej. Na wszystkich Walnych Zgromadzeniach P. S.A. odbytych w okresie od 2010 r. do stycznia 2016 r. Skarb Państwa zawsze dysponował ponad 50% głosów (a - przy okazji - ponad 50 % "liczbą" akcji).

Zdaniem pełnomocnika skarżącego za koniecznością przyjęcia powyższego stanowiska przemawiają ważne argumenty ekonomiczne i cel, jaki przyświecał kolejnym modyfikacjom art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, gdzie obok zapewnienia wpływu Skarbu Państwa na sprywatyzowane częściowo spółki, podkreślano zwłaszcza potrzebę wykorzystania osób dysponujących odpowiednimi kwalifikacjami i doświadczeniem w organach spółek, na które pragnie zachować wpływ Skarb Państwa (kompetencje, ani wkład K. Ż. w rozwiązanie sprawy E. w toku postępowania nie były kwestionowane). Zdaniem pełnomocnika skarżącego należy przyjąć, że wykładnia funkcjonalna art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, ze względu na cele tego uregulowania, związane m.in. z umożliwieniem Skarbowi Państwa oddziaływania na skład organów spółek zależnych od Skarbu Państwa, uzasadnia przyjęcie stanowiska, że przez pojęcie "spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50 % kapitału zakładowego lub 50 % liczby akcji" należy także rozumieć także sytuację, w której Skarb Państwa wprawdzie nie dysponuje w danej spółce większością kapitałową, ale dysponuje stale większością głosów na walnym zgromadzeniu tej spółki. W tym świetle powołanie K. Ż.a w skład Rady Nadzorczej P. S.A. na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia P. Spółki Akcyjnej (powziętej na wniosek działającego w imieniu Skarbu Państwa Ministra W. K., który poinformował o tym Prezesa Zarządu P. S.A. A. K.) nie naruszyło zakazu określonego w art. 4 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, gdyż powołanie to było dozwolone na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że wojewoda jako organ właściwy do wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) powinien był zebrać (z urzędu) potrzebny w sprawie materiał dowodowy, ustalić czy zaszły przesłanki wskazujące na ewentualne wygaśnięcie mandatu osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy oraz wydać stosowny akt. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda Lubelski czuł się "związany" ustaleniami agentów CBA - "zarówno co do faktów, jak i oceny prawnej tych faktów", do tego stopnia, że "...ramy dowodowe określiła "dokumentacja zebrana przez CBA oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta Lublin". Zdaniem pełnomocnika skarżącego stan powyższy dowodzi oczywistego braku zamiaru należytego rozpoznania sprawy po stronie Wojewody Lubelskiego i podejmowanie jedynie działań zmierzających do potwierdzenia tez przedstawionych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Stan taki stoi w oczywistej sprzeczności z regulacjami zawartymi w przepisach art. 2. ust. 1 pkt 2), art. 31 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 3a pkt 1) - 4) i art. 44 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tj. Dz.U. 2016 r., poz. 1310 - w brzmieniu na dzień 28 sierpnia 2016 r. oraz w brzmieniu na dzień 3 grudnia 2016 r.) w zw. z treścią art. 3 ust. 1 pkt 4) i art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tj. Dz.U.2015 r., poz. 525 ze zm.) w zw. z treścią art. 86, 87, 88 i 98a ust. 1 i 2 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z treścią art. 171 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP. Powyższe miało miejsce w sytuacji, gdy Wojewoda Lubelski (jako organ administracji państwowej w województwie) winien znać przepisy prawa, w szczególności normy kompetencyjne regulujące zakres uprawnień i obowiązków wojewody oraz CBA.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego dokonane przez Wojewodę Lubelskiego naruszenie przepisów proceduralnych art. 3 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tj. Dz.U.2015 r., poz. 525 ze zm.) w zw. z treścią art. 86, 87, 88 i 98a ust. 1 i 2 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z treścią art. 171 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP, miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż gdyby Wojewoda Lubelski należycie wypełniał swoje ustawowe obowiązki, to zwróciłby się do byłego Ministra Skarbu Państwa W. K. oraz do byłego Prezesa Zarządu P. S.A. o udzielenie wyjaśnień, względnie przesłuchałby te osoby.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, nie było podstaw prawnych ku temu by Wojewoda Lubelski czuł się "związany" ustaleniami agentów CBA - "zarówno co do faktów, jak i oceny prawnej tych faktów". Centralne Biuro Antykorupcyjne nie znajduje się w pionie administracji rządowej zespolonej z wojewodą i w żadnym zakresie nie podlega wojewodzie, ani też nie jest w stosunku do wojewody organem nadrzędnym. Nie istnieje też żaden przepis prawny zwalniający wojewodę od obowiązku dokonania - przed wydaniem zarządzenia zastępczego - własnego ustalenia i oceny faktów, a następnie ustalenia skutków prawnych wynikających z relewantnych w sprawie norm prawa na tle stanu faktycznego. Obowiązków tych wojewoda nie może ani cedować na CBA, ani też poruczyć tej służbie do ich wykonywania w jego zastępstwie (gdyż brak jest ku temu stosownych delegacji ustawowych). Pełnomocnik skarżącego uzasadnienia dla takiego działania Wojewody upatrywał w treści wystąpienia Wojewody Lubelskiego na konferencji prasowej w dniu [...] lutego 2017 r., którego fragmenty zacytowano w skardze.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, Wojewoda Lubelski działał w obawie przez poniesieniem ewentualnej odpowiedzialności karnej i z tego względu - dla niejako "świętego spokoju" - nie zdecydował się na - ewidentnie potrzebne w tym wypadku rozszerzenie ram dowodowych postępowania ponad i poza "dokumentację zebraną przez CBA oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta Lublin", które są oczywiście niepełne i prowadzą do błędnych wniosków. Powyższe podważa zaufanie do bezstronności Wojewody Lubelskiego oraz dyskwalifikuje zaskarżone zarządzenie jako akt prawny wydany przez organ administracji publicznej demokratycznego państwa prawnego.

Podkreślono, że sankcja utraty mandatu pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie tego mandatu.

W niniejszej sprawie w imieniu K. Ż. została złożona kolejna skarga autorstwa adwokata M. G. Skarga ta została odrzucona przez WSA w Lublinie postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 390/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., jako dotycząca sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, która jest już w toku, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 września 2017, syn. akt II OZ 962/17 sygn. akt oddalił zażalenie na powyższe postanowienie.

W uzupełnieniu zarzutów skargi zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej w zw. z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Skarbu Państwa, poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, iż zgłoszenie kandydatury skarżącego do objęcia funkcji członka Rady Nadzorczej P. S.A. (P. S.A.) nie zostało dokonane przez Skarb Państwa, podczas gdy z powołanych przepisów określających kompetencje Ministra Skarbu Państwa i sposób ich realizowania, a także z oświadczeń osób biorących udział w procesie powołania skarżącego w skład Rady Nadzorczej P. S.A. - W. K. oraz A. K. - wynika, że skarżący został zgłoszony do objęcia wskazanej funkcji przez Skarb Państwa działający przez Ministra Skarbu Państwa;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 385 § 1 w zw. z art. 414 w zw. art. 411 § 1 w zw. z art. 4 § 1 pkt 10 k.s.h., poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że Skarb Państwa nie ma możliwości decydowania o składzie organów P. S.A., podczas gdy Skarb Państwa ma taką możliwość, z której skorzystał zgłaszając i wybierając skarżącego do składu Rady Nadzorczej tej spółki;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 411 § 3 k.s.h., poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że Skarb Państwa nie posiada szczególnych uprawnień przysługujące z tytułu posiadanych akcji P. S.A., skutkujących uprzywilejowaniem dysponowanymi przez niego głosami, podczas gdy uprawnienia takie zostały na mocy art. 411 § 3 k.s.h. przewidziane w § 20 ust. 7 oraz § 37 Statutu P. S.A. i dają one Skarbowi Państwa de facto możliwość decydowania o całokształcie działań P. S.A. z pominięciem innych akcjonariuszy;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że P. S.A. nie mieści się w pojęciu "spółki, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji", podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że z uwagi na to, iż Skarb Państwa posiada ponad 50% głosów na zgromadzeniu akcjonariuszy P. S.A., spółka ta spełnia wskazane powyżej kryteria, w związku z czym skarżący, jako osoba zgłoszona do Rady Nadzorczej P. S.A. przez P. S.A., czyli podmiot, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, nie naruszył zakazu, o jakim mowa w art. 2 ustawy, co prowadzi do konstatacji, że nie nastąpiło wygaśnięcie jego mandatu;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że doszło do wygaśnięcia mandatu skarżącego jako Prezydenta Miasta Lublin w sytuacji, w której nie zostały spełnione przesłanki powodujące takie wygaśnięcie;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wymieniony przepis wyłącza możliwość zasiadania w radach nadzorczych spółek prawa handlowego przez osoby pełniące funkcję publiczne niezależnie od okoliczności czy członkostwo w takiej radzie w jakikolwiek sposób wpływa na sprawowaną funkcje publiczną, ani to czy podważa autorytet organu lub też osłabia zaufanie obywateli do organów władzy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania wskazuje, że przepis ten ma na celu zapobieżenie sytuacjom, w których osoba sprawująca funkcję publiczną, zasiadając w takiej radzie nadzorczej wykorzystuje funkcję we własnym interesie, poddającym w wątpliwość bezstronność, uczciwość, a także podważającym autorytet organów władzy publicznej, a ratio legis przepisu nakazuje ocenę wskazanych okoliczności, które warunkują możliwość wydania zarządzenia zastępczego, mając na względzie konstytucyjną zasadę proporcjonalności;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu skarżącego jako Prezydenta Miasta Lublin w sytuacji, w której wygaśnięcie mandatu skarżącego nie nastąpiło;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia przez organ administracji postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie zaskarżonego zarządzenia i bezpodstawne oparcie się na ustaleniach faktycznych i prawnych poczynionych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, a w konsekwencji odstąpienie od należytego zbadania stanu faktycznego i prawnego, na gruncie którego wydano zaskarżone zarządzenie,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w zw. z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne uznanie, że organ administracji jest związany ustaleniami faktycznymi i prawnymi zawartymi w protokole kontroli przeprowadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, a sporządzenie protokołu kontroli zwalnia tenże organ od dokonania własnych ustaleń faktycznych i prawnych,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust 3 u.s.g. poprzez zaniechanie sporządzenia przez organ administracji rzetelnego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia zastępczego, w szczególności w zakresie, w jakim Wojewoda uznał, że jest związany dokonanymi przez Centralne Biuro Antykorupcyjne ustaleniami co do faktów i ich oceny prawnej, oraz że nie może dokonywać ich weryfikacji, co uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu administracji, który doprowadził do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji stoi na przeszkodzie dokonania kontroli instancyjnej tej decyzji.

W oparciu o wskazane powyżej zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł na podstawie art. 148 P.p.s.a. o:

1/ uchylenie w całości zarządzenia zastępczego Wojewody Lubelskiego z dnia

[...] lutego 2017 r.,

2/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu oraz zastępstwa procesowego przez pełnomocnika, według norm przepisanych,

3/ dopuszczenie dowodu z załączonych do niniejszej skargi dokumentów w postaci: - raportów bieżących P. S.A. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., Statutu P. S.A., na okoliczność struktury akcjonariatu P. S.A., liczby akcji P. S.A. posiadanych przez Skarb Państwa, przysługiwania Skarbowi Państwa ponad 50% głosów na zgromadzeniu spółki.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że Wojewoda Lubelski uznał, że skarżący nie został objęty wyłączeniem od zakazu wynikającego z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej, ponieważ jego wybór do składu Rady Nadzorczej P. S.A. nie nastąpił na skutek zgłoszenia go do objęcia takiego stanowiska przez Skarb Państwa. Ustalenie to, zdaniem pełnomocnika, stoi w sprzeczności z rzeczywistym przebiegiem procesu, w wyniku którego skarżący znalazł się w składzie rady nadzorczej oraz narusza przepisy regulujące wykonywanie przez Skarb Państwa przysługujących mu praw majątkowych. Odnosząc się do wyjaśnień K. Ż. zawartych w szeregu pismach, jak i z oświadczenia W. K. wskazano, że z okoliczności powołania K. Ż. do pełnienia funkcji w radzie nadzorczej P. S.A. wynika, że nastąpiło ono na skutek zgłoszenia go do objęcia tej funkcji przez Skarb Państwa. W grudniu 2013 r. działem administracji rządowej Skarb Państwa kierował Minister Skarbu Państwa w osobie W. K.. A zatem składane przez niego oświadczenia związane z pełnioną funkcją należy uznać jako oświadczenia woli Skarbu Państwa. W. K. posiadał bowiem uprawnienie do jednoosobowej reprezentacji Skarbu Państwa w zakresie jego praw majątkowych.

Z oświadczeń załączonych do skargi z dnia 13 lutego 2017 r. wynika, że W. K., reprezentując Skarb Państwa, poinformował A. K., Prezesa Zarządu P. S.A., iż rekomenduje (zgłasza) K. Ż. jako kandydata na funkcję członka Rady Nadzorczej P. S.A. W związku z tym Zarząd P. S.A. podjął uchwałę nr [...], w której polecił swojemu pełnomocnikowi, aby na Nadzwyczajnym Zgromadzeniu Wspólników P. S.A. zgłosił kandydaturę K. Ż. na członka Rady Nadzorczej tej spółki i głosował za jej przyjęciem. W świetle powyższego nie sposób uznać, iż do wyboru K. Ż. w skład Rady Nadzorczej P. S.A. nie doszło na skutek zgłoszenia jego kandydatury przez Skarb Państwa. Opisany sposób działania wynikał ze struktury własnościowej spółek z Grupy P. - 100% akcji P. S.A. posiada P. S.A., a z kolei Skarb Państwa dysponuje większością na walnym zgromadzeniu tej spółki. Uprawnienia P. S.A. w stosunku do P. S.A. są, zgodnie z treścią art. 368 § 1 k.s.h., wykonywane przez Zarząd P. S.A. Zdaniem pełnomocnika skarżącego nie powinien zatem dziwić fakt, iż P. S.A. nie posiada informacji, aby wybór skarżącego w skład Rady Nadzorczej tej spółki był związany ze zgłoszeniem jego kandydatury przez Skarb Państwa, skoro zgłoszenia tego dokonano poza jej strukturami. Miało ono bowiem miejsce w relacjach pomiędzy Skarbem Państwa a P. S.A.

Odmawiając uznania, że skarżący został członkiem Rady Nadzorczej P. S.A. na skutek zgłoszenia go do pełnienia tej funkcji przez Skarb Państwa, organ administracji naruszył wskazane powyżej przepisy ustawy o działach administracji rządowej oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Skarbu Państwa. Błędnie uznano zatem, że W. K., przekazując A. K. rekomendację, aby członkiem Rady Nadzorczej P. S.A. został skarżący, nie działał w imieniu Skarbu Państwa. To z kolei doprowadziło Wojewodę do naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, poprzez błędne uznanie, że skarżący nie korzysta z wyłączenia od zakazu łączenia funkcji prezydenta miasta z zasiadaniem w radzie nadzorczej spółki prawa handlowego.

Wojewoda błędnie uznał, że Skarb Państwa nie ma możliwości decydowania o składzie organów P. S.A. Ustalenie to oparto na informacjach przekazanych organowi administracji w piśmie Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa oraz na analizie treści Statutu P. S.A. Skarżący wskazuje, że sposób ustalenia tej okoliczności jest tendencyjny i powierzchowny. Pełnomocnik skarżącego częściowo zgodził się z zawartą w treści pisma Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2016 r. tezą, że Skarb Państwa nie ma możliwości prawnych do wskazywania swoich przedstawicieli do Rady Nadzorczej P. S.A., bowiem wybór członków tego organu leży w kompetencjach walnego zgromadzenia P. S.A. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest fakt, iż Skarb Państwa nie jest akcjonariuszem tej spółki, bowiem 100% jej akcji posiada P. S.A. Autor wskazanego pisma mógł zaś mieć na myśli szczególne, statutowe uprawnienia, jakie mogą przysługiwać akcjonariuszom w myśl Kodeksu spółek handlowych (np. uprawnienie do wskazywania członków organów spółki uregulowane w art. 354 k.s.h.). Oczywistością jest, że skoro Skarb Państwa nie jest akcjonariuszem P. S.A., to nie może posiadać takich uprawnień. Nie można jednak pomijać w tym kontekście pozycji Skarbu Państwa jako akcjonariusza P. S.A. Skarb Państwa posiada bowiem ponad 50% głosów na walnym zgromadzeniu P. S.A., w związku z czym wywiera bezpośredni wpływ na działania tej spółki, mając zatem niczym nieskrępowane prawo decydowania o składach osobowych organów P. S.A. Skarb Państwa posiada prawne możliwości decydowania o składzie Rady Nadzorczej P. S.A. poprzez kontrolowanie jej spółki-matki, jednakże uprawnienie to nie wynika ze szczególnych rozwiązań zawartych w statucie P. S.A., lecz z tytułu posiadania kontrolnego pakietu spółki, której przysługuje 100% akcji P. S.A.

Opisana powyżej możliwość wpływania przez Skarb Państwa na skład organów P. S.A. znajduje oparcie w przepisach Kodeksu spółek handlowych. W myśl art. 385 § 1 k.s.h. członkowie rady nadzorczej spółki akcyjnej są wybierani przez walne zgromadzenie akcjonariuszy tej spółki, a zgodnie z art. 414 k.s.h. uchwały podejmowane na takim zgromadzeniu zapadają bezwzględną większością głosów. Art. 411 § 1 k.s.h. przyznaje każdej akcji jeden głos (jeżeli statut nie stanowi inaczej). Pojęcie bezwzględnej większości głosów zostało zaś zdefiniowane w art. 4 § 1 pkt 10 - wymóg uzyskania takiej większości jest spełniony, jeżeli liczba głosów "za" jest większa niż ilość pozostałych głosów ("przeciw" i "wstrzymujących się"). P. S.A., dysponując 100% akcji P. S.A., było zatem podmiotem, który decydował o składzie Rady Nadzorczej tej spółki. Posiadając 100% akcji posiadało jednocześnie 100% głosów na walnym zgromadzeniu P. S.A., które dokonywało wyboru członków jej Rady Nadzorczej. Podjęcie przez P. S.A. decyzji o głosowaniu za podjęciem określonej uchwały, np. o wyborze członków organów spółki, powodowało tym samym że uchwała taka otrzymywała niezbędną większość (tj. większość bezwzględną określaną jako 50% + jeden głos spośród wszystkich głosujących, a P. S.A. posiada 100% głosów). A zatem naruszenie, którego dopuścił się Wojewoda w tym zakresie, polegało na błędnym uznaniu, że P. S.A. nie mogło decydować o składzie Rady Nadzorczej P. S.A., podczas gdy powołane powyżej przepisy dają taką możliwość, z której to w niniejszej sprawie P. S.A. skorzystało.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, naruszenia przepisów prawa Wojewoda Lubelski dopuścił się także uznając, jakoby Skarb Państwa nie posiadał szczególnej pozycji w strukturze akcjonariatu P. S.A. wyrażającej się w uprzywilejowaniu głosów przysługujących fiskusowi. Rację ma, co prawda, organ administracji, że żadne z akcji P. S.A. nie są akcjami uprzywilejowanymi. Niemniej jednak nie sposób utożsamiać pojęcia "akcji uprzywilejowanej" z "głosem uprzywilejowanym". Co prawda statut może przyznawać akcjom status uprzywilejowanych, wyrażający się np. w uprzywilejowaniu głosu na walnym zgromadzeniu przysługującemu posiadaczowi takiej akcji, to jednak uprzywilejowanie akcji nie jest jedynym sposobem na przyznanie określonemu akcjonariuszowi szczególnego, uprzywilejowanego charakteru dysponowanym przez niego głosom. Innym tego rodzaju rozwiązaniem jest ograniczenie prawa głosu niektórych akcjonariuszy (np. art. 411 § 3 k.s.h.).

W kontekście powyższych uwag pełnomocnik skarżącego wskazał na treść § 16 ust. 5 oraz § 37 Statutu P. S.A. Pierwszy ze wskazanych postanowień stanowi, iż "prawo głosowania akcjonariuszy zostaje ograniczone w ten sposób, że żaden z nich nie może wykonywać na Walnym Zgromadzeniu więcej niż 10% ogólnej liczby głosów istniejących w Spółce w dniu odbywania Walnego Zgromadzenia". Jednocześnie drugi ze wskazanych fragmentów wyłącza spod tego ograniczenia "akcjonariuszy, którzy w dniu powzięcia uchwały Walnego Zgromadzenia wprowadzającej ograniczenie, są uprawnieni z akcji reprezentujących więcej niż 10% ogólnej liczby głosów istniejących w Spółce". Akcjonariuszem tym jest Skarb Państwa, ponieważ w dniu wprowadzania tego ograniczenia posiadał ponad 10% akcji P. S.A. (45,1575%). Efektem takiego rozwiązania jest fakt, że Skarb Państwa, posiadając w grudniu 2013 r. co prawda tylko 35,1875% akcji P. S.A., dysponował 60,5606% głosów na walnym zgromadzeniu tej spółki. Skarb Państwa korzysta zatem z rozwiązania uregulowanego w art. 411 § 2 k.s.h. dającego możliwość ograniczenia prawa głosu akcjonariuszy, które zostało wprowadzone do Statutu P. S.A.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że w treści zarządzenia zastępczego Wojewoda prawidłowo wskazał, że do wyboru skarżącego w skład Rady Nadzorczej P. S.A. doszło na skutek zgłoszenia go do objęcia tej funkcji przez P. S.A. Co prawda nastąpiło to na skutek oświadczenia złożonego przez Skarb Państwa, to nawet przyjęcie takiego stanu rzeczy winno prowadzić do uznania, że K. Ż. nie naruszył zakazu określonego w art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej z uwagi na ograniczenie tego zakazu, uregulowane w art. 6 ust. ustawy. Wojewoda dokonał jednakże nieprawidłowej interpretacji przepisu uznając, że P. S.A., spółka kontrolowana przez Skarb Państwa, nie mieści się w pojęciu "spółki, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji".

Podkreślono, że załączone do skargi opinie prawne sporządzone przez prof. zw. dr hab. W. P., prof. zw. dr hab. A. K. oraz prof. zw. dr hab. S. S., zgodnie i jednoznacznie wskazują, że przyjęta przez organ administracji wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej jest błędna. Wojewoda bowiem ograniczył się do literalnej i ścisłej wykładni wskazanej regulacji. Przedłożenie do akt sprawy trzech opinii prawnych autorstwa niekwestionowanych autorytetów z zakresu prawa cywilnego i handlowego, które prezentują całkowicie odmienną, od przyjętej przez Wojewodę, wykładnię wskazanego przepisu, każe uznać zacytowany fragment uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia za co najmniej dyskusyjny.

Podkreślono, że Wojewoda wybiórczo powołał się tylko na niektóre pojęcia użyte przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej - kapitału zakładowego spółki i liczby akcji - niejako wyrywając je z kontekstu. O ile rzeczywiście terminy te, oderwane od okoliczności, w jakich zostały użyte, wydają się być precyzyjne, to nie może umykać uwadze to, że na gruncie niniejszej sprawy skarżący nie kwestionuje wykładni li tylko tychże pojęć, lecz przyjęty przez Wojewodę normatywny sens całego przepisu, w jakim występują te pojęcia. To zaś każe dokonać takiej ich interpretacji, która będzie tworzyła logiczną całość, a więc wykładni całego cytowanego powyżej pojęcia. Taka zaś wykładnia została dokonana w opiniach. Wszyscy autorzy opinii zwracają uwagę na fakt, że literalna wykładnia pojęcia "spółki, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji" tylko pozornie prowadzi do prawidłowego odczytania zakodowanej w nim normy. Poprzestanie na wykładni literalnej prowadziłoby bowiem do uznania, że termin ten oznacza m.in. spółkę, w której udział Skarbu Państwa nie przekracza 50% kapitału zakładowego, a jednocześnie przekracza 50% liczby akcji, na co pozwala użycie w przywołanej jednostce redakcyjnej spójnika alternatywy łącznej "lub". Spółka taka nie ma racji bytu w polskim porządku prawnym. Wynika to z faktu, że przepis art. 309 § 1 k.s.h. ustanawia zakaz obejmowania akcji poniżej ich wartości nominalnej. Kapitał zakładowy jest zaś wynikiem pomnożenia ilości akcji przez ich wartość nominalną. Skoro zatem jakiś podmiot dysponuje 50% akcji danej spółki, to tym samym jego udział wynosi 50% kapitału zakładowego tej spółki. Procentowa ilość posiadanych akcji każdorazowo bowiem odpowiada procentowemu udziałowi w kapitale zakładowym. Oznacza to, iż ograniczenie się do wykładni literalnej prowadziłoby do takiej interpretacji przepisu, w której jego część okazałaby się zbędna (50% liczby akcji stanowi 50% kapitału zakładowego). Proponowany przez Wojewodę sposób interpretacji "pozostaje w sprzeczności ze standardem interpretacyjnym nakazującym wykładnię tekstów prawnych jako całości, tzn. uwzględnienie przy wykładni całości relewantnej treści aktu prawnego, w ten sposób by żaden fragment tekstu prawnego nie był zbędny".

Zdaniem pełnomocnika skarżącego zamiast zastosowanej przez Wojewodę dyrektywy wykładni clara non sunt interpretanda należy zastąpić uznawaną w doktrynie i orzecznictwie zasadą omnia sunt interpretanda. Zgodnie z nią, dokonując interpretacji przepisów prawa nie można ograniczać się do wykładni literalnej w przypadku uznania, że treść przepisu jest jednoznaczna, lecz dokonać także wykładni systemowej i funkcjonalnej a w razie potrzeby także celowościowej, historycznoprawnej czy prawnoporównawczej.

W świetle powyższego konieczne jest przeprowadzenie wykładni funkcjonalnej wskazanego przepisu. Badając zaś cel wprowadzenia wyłączenia od zakazu określonego w art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej pełnomocnik skarżącego odwołał się do stanowiska Sądu Najwyższego, który wskazał, że niektóre osoby, których dotyczy wspomniany zakaz, zostały z niego pod pewnymi warunkami wyłączone "ze względu na ich kwalifikacje do pełnienia funkcji w organach spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa i innych podmiotów". Nie sposób też pominąć, iż w przy okazji wprowadzonej w 2006 r. nowelizacji art. 6 ustawy antykorupcyjnej, która rozszerzała to wyłączenie, jak wskazuje w swojej opinii prof. S. S., celem ustawodawcy, o którym mówiono wprost, było liberalizowanie wspomnianego zakazu. To zaś wszystko uzasadnia zastosowanie wykładni funkcjonalnej przepisu i uznanie, że obejmuje on także spółki, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% głosów na walnym zgromadzeniu spółki. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji przemawia także to, że przyjęcie przeciwnego stwierdzenia pozbawiałoby Skarb Państwa możliwości sprawowania kontroli nad szeregiem przedsiębiorstw, które, pomimo częściowej prywatyzacji, w dalszym ciągu pozostają pod kontrolą państwa.

Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się z argumentacją organu administracji, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej stanowi niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię wyjątku (exceptiones non sunt extendendae). Nie kwestionując istoty tej zasady wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy interpretowanym wyjątkiem jest nie art. 6 ust. 1 ustawy, lecz art. 1, 2 i 3 tego aktu.

Organ administracji bezpodstawnie uznał, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej nastąpiło wygaśnięcie mandatu skarżącego. Zasadniczym celem szeregu regulacji ograniczających działalność osób pełniących niektóre funkcje publiczne jest zapobieżenie uzyskiwania przez nich lub osoby im najbliższe nieuprawnionych korzyści. W tym celu w ustawie antykorupcyjnej, oprócz przepisów wprowadzających zakaz łączenia niektórych funkcji publicznych z zasiadaniem w organach spółek prawa handlowego zawarto przepisy wyłączające tenże zakaz. W takiej sytuacji niezbędne jest aby w przypadku uznania, że zachowanie określonej osoby stanowi naruszenie art. 1, 2 i 3 ustawy antykorupcyjnej, to przed stwierdzeniem wystąpienia skutków takiego działania, jakie zostały określone w art. 5 ustawy antykorupcyjnej należy zbadać, czy w danej sprawie osoba ta nie korzysta z wyłączeń od przestrzegania zakazu wskazanych w art. 6.

Wojewoda Lubelski odstąpił od analizy stanu faktycznego sprawy i rozważania zasadności zastosowania sankcji wygaszenia mandatu poprzez pryzmat celu, jakim kierował się ustawodawca wprowadzając ograniczenia wynikające z ustawy antykorupcyjnej. Jej zadaniem jest "przeciwdziałanie korupcji na najwyższych szczeblach władzy, zapobiegając wzajemnemu przenikaniu się sfery władztwa publicznego/gospodarki" oraz "przeciwdziałanie patologiom wyrażającym się w wykorzystywaniu stanowisk przez osoby pełniące funkcje publiczne do czerpania korzyści materialnych w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, powszechnie uznawanymi standardami przyzwoitości, ogólnie akceptowanymi normami moralnymi". Zasadna jest zatem weryfikacja, czy na gruncie niniejszej sprawy wystąpiły zjawiska, którym przywołana ustawa ma przeciwdziałać.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że już z samej struktury własnościowej Grupy P. wynika, że w jej ramach dochodzi do przenikania sfery władztwa publicznego i gospodarki. Tak bowiem P. S.A., jak i P. S.A. są spółkami kontrolowanymi przez Skarb Państwa, będąc jednocześnie aktywnymi uczestnikami życia gospodarczego kraju. Nie sposób zatem uznać, aby jednoczesne zasiadanie przez skarżącego w radzie nadzorczej jednej z tych spółek i pełnienie funkcji prezydenta miasta powodowało takie przenikanie. Przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie nie wykazało przy tym, aby skarżący w jakikolwiek sposób dopuścił się nadużycia kompetencji w związku z wykonywaniem mandatu Prezydenta Miasta Lublina, a tym bardziej aby związane to było z jednoczesnym zasiadaniem w Radzie Nadzorczej P. S.A. Ponadto nie sposób uznać za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, zasadami przyzwoitości lub normami moralnym pobieranie przez skarżącego wynagrodzenia w związku ze sprawowaniem obu funkcji.

Zdaniem skarżącego, naruszeniem zasady proporcjonalności może być już samo uprawnienie Wojewody do wydawania zarządzeń zastępczych uregulowane w art. 98a u.s.g., ponieważ w efekcie wydania zarządzenia zastępczego, wydawanego przez organ pochodzący z nominacji, dochodzi do zniweczenia skutków wyborów powszechnych, w wyniku których skarżący uzyskał mandat Prezydenta Miasta Lublina. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny wskazał, że co prawda istnieje możliwość podważenia wyników wyborów powszechnych z uwagi na określone przyczyny wskazane w ustawie, to jednak przyczyny te nie mogą być dowolne i podlegają kontroli w punktu widzenia ewentualnego naruszenia zasady proporcjonalności. Oznacza to, że "przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów (akt demokracji bezpośredniej) było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07). Rozwinięciem tego poglądu jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdza, że "sankcja utraty mandatu (...) musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu" (wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1820/16).

Natomiast postępowanie to ograniczyło się do powołania się przez organ administracji na treść Protokołu kontroli i automatycznego uznania, że nastąpiło wygaśnięcie mandatu skarżącego. Tymczasem działalność skarżącego w ramach Rady Nadzorczej P. S.A. nie kolidowała z pełnioną funkcją Prezydenta Miasta Lublina. Zdaniem skarżącego, wskazana przez Wojewodę przyczyna stwierdzenia wygaśnięcia mandatu nie jest na tyle doniosła, aby uzasadniała zastosowanie omawianej sankcji.

Na wypadek podzielenia stanowiska Wojewody, że skarżący nie korzysta z wyłączenia opisanego w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, ponieważ Skarb Państwa posiada "tylko" ok. 35% akcji P. S.A., a nie 50%, pełnomocnik skarżącego stwierdził, że na przeszkodzie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu stoi opisany pogląd Trybunału, że stosowanie sankcji wygaśnięcia mandatu nie może cechować rygoryzmem. Należy bowiem zastanowić się, czy zasiadanie przez osobę pełniąca funkcję publiczną w radzie nadzorczej spółki, w której udział Skarbu Państwa wynosi nie 50%, a 35% jest tak samo szkodliwy, jak zasiadanie w takim samym organie spółki, w której Skarb Państwa w ogóle nie posiada udziałów. W obu bowiem przypadkach Wojewoda jest uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego, co wydaje się nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności.

Wątpliwości natury konstytucyjnej skarżącego budzi też sam rodzaj sankcji wprowadzony ustawą antykorupcyjną. Akt ten należy rozpatrywać jako jedno ze źródeł koncesjonowania działalności gospodarczej. Uznaje on fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez niektóre osoby, pełniące wskazane w tej ustawie funkcje publiczne, za niepożądany z punktu widzenia interesu publicznego. Rozwiązanie to jawi się jako nad wyraz rygorystyczne i jako takie nie spełniające przesłanki proporcjonalności - elementu niezbędnego dla uznania określonego ograniczenia jako spełniającego przesłanki wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zarządzenie zastępcze wojewody jest aktem o charakterze deklaratoryjnym, ponieważ nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza istniejący stan rzeczy. Wygaśnięcie mandatu prezydenta miasta, w przypadku naruszenia przez osobę sprawującą tę funkcję zakazu wynikającego z ustawy antykorupcyjnej, następuje bowiem z mocy prawa. A zatem podstawą wydania zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g., może być jedynie zaistnienie takiego stanu faktycznego i prawnego, który prowadzi do wygaśnięcia mandatu.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, Wojewoda przy ustalaniu stanu faktycznego winien był dokonać weryfikacji ustaleń przedstawionych mu przez CBA w Protokole kontroli, a w razie podjęcia wątpliwości, które zdaniem skarżącego wprost wynikają z jego treści, uzupełnić materiał dowodowy, czego nie uczyniono. Tym samym Wojewoda naruszył nie tylko art. 44 ustawy o CBA, lecz również art. 171 Konstytucji RP, ustanawiający nadzór wojewody nad samorządem terytorialnym. Nawet kontrfaktyczne podzielenie opinii Wojewody o związaniu ustaleniami dokonanymi przez CBA i opisanymi w Protokole kontroli, nie zwalnia Sądu od dokonania w tym zakresie własnych ustaleń. Wynika to już tylko z tego, że wymiar sprawiedliwości stanowi odrębną od rządu i podległych mu organów (tj. władzy wykonawczej) sferę władzy, co wynika tak z zasady trójpodziału władzy, z zasady niezależności sądów, jak i z zasady niezawisłości sędziów, określonych w Konstytucji RP (art. 10, art. 173 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP).

Pełnomocnik skarżącego uważa, ze uzasadnienie zarządzenia zastępczego nie zostało sporządzone w sposób rzetelny. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu administracji powinno umożliwiać prześledzenie toku rozumowania, jaki doprowadził go do wydania takiej, a nie innej decyzji. Tymczasem uzasadnienie zarządzenia zastępczego pozwala jedynie uzyskać informację, że Wojewoda oparł się na czterech opiniach prawnych, przy jednoczesnym braku wskazania na proces myślowy wyrażony w tych opiniach. Brak jest zatem możliwości weryfikacji, dlaczego to w uzasadnieniu prezentuje się tezę o związaniu organu administracji ustaleniami CBA.

Gmina L. w skardze na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego zarzuciła:

1) naruszenie zasad postępowania, wynikających w szczególności z konstytucyjnych zasad państwa prawnego oraz praworządności, a także z przepisów ustaw, w tym w szczególności art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn.zm.) w związku z przepisami ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 z późn. zm.) - które miało istotny wpływ na wynika sprawy, poprzez w szczególności:

a) zaniechanie przez Wojewodę Lubelskiego przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na dokumentacji zgromadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, która to dokumentacja jest niekompletna i nie odnosi się do wielu istotnych okoliczności faktycznych sprawy, których ustalenie było konieczne i niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy,

b) przyjęcie, że organ nadzoru wydający zarządzenie zastępcze jest związany ustaleniami faktycznymi i ich oceną prawną, dokonanymi przez organ kontroli,

c) pominięcie wielu istotnych dowodów w sprawie, w tym zgromadzonych w trakcie kontroli prowadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne;

d) brak przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego i jego oceny pod kątem celów regulacji ustawowych wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, a także ze względu na konieczność zastosowania wykładni prokonstytucyjnej tych przepisów, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz odniesienia się w tej analizie do skutków stwierdzenia wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych w zakresie materii konstytucyjnych, w tym w szczególności do czynnego i biernego prawa wyborczego oraz zasady trwałości wyników wyborów powszechnych;

e) brak zbadania, a tym samym odniesienia się do skutków stwierdzonego przez Wojewodę Lubelskiego naruszenia przepisów prawa w odniesieniu do wspólnoty samorządowej oraz pełnionej przez K. Ż. funkcji Prezydenta Miasta Lublin, wydawanych przez niego rozstrzygnięć, składanych oświadczeń woli itp.;

f) zastosowanie automatyzmu i rygoryzmu w zakresie zastosowanych przepisów prawa bez rozważenia i oceny, że prowadzi to do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby, które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co z kolei doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności;

g) brak rozważenia i oceny interesu publicznego, którego realizacji mają służyć "antykorupcyjne przepisy" w całokształcie sprawy i w dokonanych ustaleniach faktycznych oraz ich ocenie prawnej;

h) wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy sprawa nie została wyjaśniona w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości pod kątem przesłanek wynikających z normy prawa materialnego;

i) niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia poprzez brak odniesienia się do wielu okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla wyniku sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

a) art. 5 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, z późn. zm.) przez jego bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy nie zaszły przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu K. Ż. - Prezydenta Miasta Lublin;

b) art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej przez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że zgłoszenie K. Ż. do pełnienia funkcji członka Rady Nadzorczej P. Spółki Akcyjnej, a następnie członkostwo w tej Radzie stało w kolizji z pełnieniem funkcji Prezydenta Miasta Lublin oraz przyjęcie, że K. Ż. pełniąc równolegle funkcję Prezydenta Miasta Lublin oraz zasiadając w Radzie Nadzorczej, nie podlegał pod dyspozycję powołanego unormowania (art. 6 ust. 1 ustawy), które wyłączało regulacje art. 4 pkt 1 oraz w konsekwencji art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne;

c) art. 98 ust. 5 w związku z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 492 § 1 pkt 5 oraz art. 493 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15) poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że mandat wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w przypadku, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 ustawy - Kodeks wyborczy wygasa z mocy prawa (ex lege) z chwilą zajścia tych przesłanek, tj. "automatycznie", a nie w dacie uprawomocnienia się zarządzenia zastępczego wojewody stwierdzającego wygaśnięcie tego mandatu;

d) art. 385 § 1 w związku z art. 414, art. 411 § 1 oraz art. 4 § 1 pkt k.s.h. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że Skarb Państwa nie ma możliwości decydowania o składzie organów P. S.A., podczas gdy ma taką możliwość i z niej skorzystał;

e) art. 98a ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin w sytuacji, w której nie zaszły przesłanki ustawowe do takiego stwierdzenia.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik Gminy L. wniósł stosownie o uchylenie w całości zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy L. wskazał, że nie ma jakiegokolwiek przepisu prawa wskazującego na obowiązek wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy wystąpi o to Centralne Biuro Antykorupcyjne. Przepis art. 98a u.s.g przyznaje wojewodzie samodzielną kompetencję do oceny czy zachodzą przesłanki do wydania zarządzenia zastępczego. Obowiązek ten nie jest pochodną ustaleń dokonanych przez uprawniony organ kontroli, a musi wynikać z własnej (wojewody) oceny prawnej danego stanu faktycznego, który powinien uprzednio prawidłowo i rzetelnie ustalić. Powołując się wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2009/16 pełnomocnik Gminy Lublin wskazał, że nie istniej prawny obowiązek zakończenia postępowania prowadzonego przez wojewodę wydaniem aktu nadzoru zastępującego w tym przedmiocie uchwałę organu stanowiącego.

Jednocześnie podniósł, że w toku postępowania związanego z wydaniem zarządzenia, Wojewoda Lubelski popełnił istotne błędy i zaniechania. Na dzień 29 grudnia 2016 r., a więc na dzień wystosowania wezwania Rady Miejskiej do podjęcia uchwały, w którym Wojewoda Lubelski jednoznacznie stwierdził, iż zachodzą przesłanki ustawowe do wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin, Wojewoda dysponował jedynie wnioskiem Zastępcy Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] listopada 2016 r. ([...] oraz przedłożonymi wraz z nim dwoma załącznikami, tj. kopią pisma Dyrektora Departamentu Postępowań Kontrolnych Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] listopada 2016 r. ([...]) skierowanego do Rady Miasta Lublin (do którego były załączone kopie dwóch pism) oraz kopią protokołu kontroli [...] z dnia [...] września 2016 r. Co istotne, dopiero po tej dacie, tj. 29 grudnia 2016 r. w dniu 5 stycznia 2017 r. do Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie wpłynęło pismo od Dyrektora Departamentu Postępowań Kontrolnych Centralnego Biura Antykorupcyjnego, opatrzone datą [...] grudnia 2016 r., znak: [...], za którym przekazano uwierzytelnione kopie dokumentów, o które wnioskował (wymieniony w tym piśmie) pracownik Wydziału Prawnego i Kontroli Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie). Tym samym, już po wezwaniu Rady Miasta Lublin w dniu 29 grudnia 2016 r. i stwierdzeniu, że materiał dowodowy przekazany Wojewodzie Lubelskiemu przez Centralne Biuro Antykorupcyjne "jest kompletny i posiada pełną moc dowodową", Wojewoda Lubelski otrzymał (o co wnioskował pracownik Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego) dalsze bardzo obszerne materiały dowodowe. Powyższe w pełni można wywnioskować po treści pism i datach ich wysłania (otrzymania), których kopie zostały przekazane Radzie Miasta Lublin za wskazanym już powyżej pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Zaniechanie Wojewody Lubelskiego w zakresie przeprowadzenia samoistnego postępowania, w tym obowiązku zgromadzenia dowodów w sprawie (poza materiałem przekazanym przez Centralne Biuro Antykorupcyjne) jest niedopuszczalne z punktu widzenia konstytucyjnej zasady państwa prawnego oraz zasady praworządności. W materiale przekazanym Wojewodzie Lubelskiemu przez Centralne Biuro Antykorupcyjne nie ma w szczególności umotywowanych zastrzeżeń dotyczących ustaleń zawartych w Protokole kontroli [...], jakie Prezydent Miasta Lublin zawarł w piśmie z dnia [...] września 2016 r. oraz pisma Zastępcy Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], zawierającego ustosunkowanie się do wniesionych przez Prezydenta Miasta Lublin zastrzeżeń. Brak jest też pisma Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] października 2016 r., w którym poinformował on Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego o odmowie podpisania Protokołu kontroli. Powyższe dowody są niezwykle istotne dla sprawy i są wynikiem realizacji ustawowo przypisanych praw. Zastrzeżenia do protokołu kontroli, jakie Prezydent Miasta Lublin zawarł w piśmie z dnia [...] września 2016 r., zostały skierowane w oparciu o przepis art. 45 ust. 3 i 4 cyt. ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Zgodnie z tym przepisem - kontrolowanemu lub osobie przez niego upoważnionej lub osobie, o której mowa w ust. 2, przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń dotyczących ustaleń zawartych w protokole. Pisma powyższe nie były znane organowi nadzoru i nie został wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia. Przed zakończeniem kontroli Prezydent Miasta Lublin w pismach tych jednoznacznie wskazywał na zgłoszenie jego kandydatury przez Skarb Państwa. Kwestia tego zgłoszenia jest kluczowa dla prawidłowej oceny całokształtu sprawy. Bez jej zbadania nie można stwierdzić, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r., skierowanym przez Prezydenta Miasta Lublin do Wojewody Lubelskiego, zostało wyraźnie sformułowanych szereg tez dowodowych, w tym pytanie: "Czy w materiale dowodowym przekazanym Wojewodzie Lubelskiemu przez Centralne Biuro Antykorupcyjne są informacje pozyskane od kierownictwa Ministerstwa Skarbu Państwa, sprawującego swoje funkcje, na dzień podjęcia uchwały o powołaniu mnie do Rady Nadzorczej P. S.A., a także od członków ówczesnego Zarządu P. S.A. oraz pełnomocnika na Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu P. S.A. w dniu [...] grudnia 2013 r.? Jest to o tyle istotne, iż zarówno do Protokołu kontroli sporządzonego przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, jak też w wielu swych wypowiedziach, także podczas nadzwyczajnej sesji Rady Miasta Lublin w dniu [...] listopada 2016 r. podkreślałem, że mój wybór do Rady Nadzorczej P. S.A. poprzedzony był rekomendacją Ministra Skarbu Państwa, stanowiącą wyraz zgody oraz woli Skarbu Państwa w tym zakresie. Znaczenie prawne tej rekomendacji wykazałem powyżej. Jeżeli takich materiałów dowodowych nie ma wnoszę o ich uzupełnienie. Wojewoda Lubelski posiada kompetencje do występowania do stosownych podmiotów i osób w tym zakresie. Ustalenie danych tych osób (część z nich pełni obecnie określone funkcje publiczne) nie będzie trudne. Jest to kluczowa kwestia dla oceny stanu faktycznego, a co za tym idzie stanu prawnego w przedmiotowej sprawie. Bez takiego ustalenia dowodowego nie jest możliwa prawidłowa ocena i podjęcie rozstrzygnięć zgodnych z prawem".

W ocenie pełnomocnika Gminy Lublin przy wydawaniu oraz w treści i uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia całkowicie pominięto regulacje prawne wynikające z zapisów Konstytucji RP, która jest najwyższym źródłem prawa w Polsce. Nie uwzględniono celów regulacji prawnych oraz bogatego orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, które wskazują na bardzo istotne przesłanki, jakie należy brać pod uwagę przy stosowaniu przepisów prawa dotyczących ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Na potwierdzenie powyższego pełnomocnik Gminy Lublin powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2967/14, z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2818/12, z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2357/12, z dnia 14 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1820/16 i podkreślił, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców, a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W ocenie pełnomocnika Gminy Lublin w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym brak jest oceny z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów oraz zachowania zasady proporcjonalności przy ocenie skutków danego unormowania. Nie zbadano, a tym samym nie odniesiono się w żaden sposób do tego, czy istnieją jakiekolwiek związki z zasiadaniem Prezydenta Miasta Lublin w Radzie Nadzorczej P. S.A., a wydawanymi przez niego rozstrzygnięciami, decyzjami, składanymi oświadczeniami woli. W protokole kontroli oraz w dokumentacji zgromadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, na której opiera się Wojewoda Lubelski, a następnie w zaskarżonym zarządzeniu, nie znalazły się jakiekolwiek zarzuty, twierdzenia, że członkostwo Prezydenta Miasta Lublin w Radzie Nadzorczej P. S.A. spowodowało, nawet potencjalnie, zagrożenie dla prawidłowości w zakresie wypełniania funkcji Prezydenta Miasta Lublin.

Pełnomocnik Rady Gminy Lublin wskazał, że w zarządzeniu Wojewoda Lubelski nie określił precyzyjnie w jakiej dacie zaistniała przesłanka powodująca wygaśnięcie mandatu. Jest to istotne dla oceny m.in.: stanu prawnego czy skutków ewentualnego naruszenia, a tym samym do oceny pod kątem wymienionych przesłanek, także natury konstytucyjnej. Nadmienił, że wybór K. Ż. do Rady Nadzorczej P. S.A. został dokonany w czasie poprzedniej jego kadencji jako Prezydenta Miasta Lublin, która to kadencja wygasła w listopadzie 2014 r. Jeżeli zatem wiązać wygaśnięcie mandatu z datą rozpoczęcia zasiadania w Radzie Nadzorczej (1 stycznia 2014 r.) kadencja ta i tak już wygasła. Jeśli natomiast odnosić to do obecnej kadencji, należało precyzyjnie podać, kiedy (w jakiej dacie) zdaniem Wojewody Lubelskiego wystąpiła przesłanka skutkująca wygaśnięciem mandatu.

Od dnia 1 stycznia 2014 r. K. Ż. został powołany na członka Rady Nadzorczej P. S.A. Stosowną uchwałę w tym zakresie podjęło w dniu [...] grudnia 2013 r. Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie tej Spółki, której jedynym akcjonariuszem, od 2002 r., jest P. Spółka Akcyjna (dalej: P. S.A.). Powołanie poprzedzone zostało uchwałą Zarządu P. S.A. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., na mocy której m.in.: udzielono pełnomocnikowi P. S.A. instrukcji co do wykonywania prawa głosu na Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu P. S.A. w przedmiocie zgłoszenia wniosku i głosowania za powołaniem K. Ż. do Rady Nadzorczej tej Spółki.

Bezpośrednio po powołaniu K. Ż. został wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego jako członek Rady Nadzorczej P. S.A. Fakt ten ujawniał też w oświadczeniach majątkowych. Należy zatem uznać, iż Wojewoda Lubelski, chociażby poprzez analizę oświadczeń majątkowych Prezydenta Miasta Lublin, znał ten fakt. Z racji obowiązków ustawowych w tym zakresie należy przyjąć, iż Wojewoda Lubelski, najpóźniej od dnia [...] października 2014 r. (data złożenia do Wojewody Lubelskiego oświadczenia majątkowego Prezydenta Miasta Lublin na koniec kadencji 2014 r.) posiadał urzędową informację, że K. Ż. jest członkiem Rady Nadzorczej P. S.A. i taką informację ponawiał w każdych kolejnych oświadczeniach majątkowych, w tym oświadczeniu majątkowym za 2015 r. złożonym Wojewodzie Lubelskiemu w dniu [...] maja 2016 r. Wybór do Rady Nadzorczej P. S.A. poprzedzony był zgłoszeniem do objęcia tego stanowiska przez Ministra Skarbu Państwa, stanowiącym wyraz zgody oraz woli Skarbu Państwa w tym zakresie. W tym czasie Ministrowi Skarbu Państwa przysługiwały uprawnienia wynikające z praw majątkowych Skarbu Państwa, jeżeli nie zostały one zastrzeżone przez ustawodawcę na rzecz innych organów lub państwowych osób prawnych. Jako były Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa K. Ż. posiadał nie tylko niezbędną wiedzę, ale przede wszystkim dawał rękojmię należytej dbałości o interesy Skarbu Państwa (spółek, w których Skarb Państwa posiada dominującą pozycję). Zajmował się w przeszłości m.in.: strategicznym dla Polski zadaniem odzyskania kontroli przez Skarb Państwa nad P. S.A. poprzez zakończenie kilkuletniego sporu z E., w okresie gdy pełnił funkcję Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa. Sprawą przejęcia kontroli nad P. S.A. zajmowało się bezpośrednio kierownictwo Ministerstwa Skarbu Państwa, (którego był członkiem jako Podsekretarz Stanu). Potwierdzają to stosowne protokoły ustaleń kolegium Ministerstwa Skarbu Państwa z tego okresu. Opinii Kolegium wymagały sprawy szczególnie istotne dla realizacji zadań Ministerstwa, a także projekty kierowane pod obrady Komitetu Rady Ministrów, Radę Ministrów, Sejm i Senat RP. Dodał, że na mocy Zarządzenia Ministra Skarbu Państwa w sprawie podziału zadań kierownictwa Ministerstwa K. Ż. reprezentował także Ministra Skarbu Państwa na posiedzeniach Komitetu Europejskiego Rady Ministrów.

Przepisy ustawy nie wymagają szczególnej formy oświadczenia Skarbu Państwa o zgłoszeniu osób pełniących funkcje publiczne do pełnienia funkcji w organie spółki handlowej. W świetle wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2006 r., I CKS 120/06, należy rozumieć przez to wyznaczenie ich przez Skarb Państwa do pełnienia funkcji w organach konkretnej spółki. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że obejmuje to wszelkie sposoby powołania w skład rady nadzorczej osoby zgłoszonej przez Skarb Państwa spośród podmiotów objętych przepisami ustawy. Zdaniem Sądu Najwyższego chodzi tu więc o wybór tych osób przez walne zgromadzenie lub zgromadzenie wspólników, jeżeli tylko powołanie ich nastąpiło "za uprzednią lub jednoczesną zgodą Skarbu Państwa, lub było wprost wyrazem jego woli - w tym więc sensie wiązało się z wyznaczeniem przez Skarb Państwa".

W innym wyroku, z dnia 20 czerwca 2007 r., V CSK 129/07, Sąd Najwyższy ocenił, iż za wyznaczenie do spółki prawa handlowego należy uznać oświadczenie, które ujawnia w sposób dostateczny wolę osoby dokonującej tego aktu. Wraz ze skargą na zarządzenie, wniesioną już przez pełnomocnika Prezydenta Miasta Lublin, zostały przedłożone oświadczenia byłego Ministra Skarbu Państwa oraz byłego Prezesa P. S.A. jednoznacznie wskazujące, że Minister Skarbu Państwa, korzystając z uprawnień do reprezentowania Skarbu Państwa zgłosił w imieniu Skarbu Państwa K. Ż. do Rady Nadzorczej P. S.A. Zgłoszenie to było traktowane przez Zarząd P. S.A. jako zgłoszenie Skarbu Państwa do objęcia stanowiska w Radzie Nadzorczej P. S.A. i z takim zamiarem oraz celem została podjęta uchwała nr [...] Zarządu P. S.A. z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz udzielone zawarte w niej pełnomocnictwo.

Odnosząc się do analizy przepisów ustawy w zakresie zakazów i wyjątków od nich, dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (pod kątem niniejszej sprawy) pełnomocnik Gminy L. wskazał, że na mocy ustawy z dnia 12 maja 2006 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 721) został zmieniony przepis art. 6 ust. 1 ustawy, który dopuścił możliwość zasiadania w organach spółek prawa handlowego osób pełniących funkcje publiczne, o ile zostały zgłoszone do objęcia takich stanowisk w spółce prawa handlowego m.in. przez: Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50 % kapitału zakładowego lub 50 % liczby akcji, przy czym osoby te nie mogą zostać zgłoszone do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów zgłaszających te osoby. Zmiana ta weszła w życie z dniem 12 lipca 2006 r.

W uzasadnieniu rządowego projektu zmiany ustawy wskazano, że przepis ustanawiający wyjątek od zakazów pełnienia funkcji w organach spółek stworzono ze względu na konieczność zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa i innych podmiotów mających udziały w spółkach. Uzasadnieniem dla wprowadzenia powyższego wyjątku było stworzenie możliwości wykorzystania osób o wysokich kwalifikacjach do pełnienia funkcji w organach spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa i innych podmiotów wymienionych w tym przepisie. Zgoda wymienionych podmiotów na powołanie wspomnianych osób w skład organów spółki, dowodząc oficjalnej aprobaty dla funkcjonowania tych osób w organach spółki ze względu na ich kwalifikacje, powinna stanowić wystarczającą przesłankę wyjątku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej.

Przepisy prawa, w tym k.s.h., wymieniają przypadki dominacji (dominującej pozycji) - są to m.in.: sytuacje, w których spółka dysponuje bezpośrednio lub nawet pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników bądź spółka jest uprawniona do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innej spółki zależnej.

Nie ma jakichkolwiek wątpliwości prawnych, iż P. S.A. jest spółką z dominującym udziałem (pozycją) Skarbu Państwa. Udział Skarbu Państwa w spółce prawa handlowego może mieć charakter bezpośredni lub pośredni. Ustawa nie wyznacza żadnego progu kapitałowego lub minimalnej liczby akcji, jakie powinny przysługiwać Skarbowi Państwa lub innej osobie dokonującej zgłoszenia do objęcia stanowisk w spółce prawa handlowego.

Przepis art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, mówiący o podmiotach, które mogą zgłaszać osoby pełniące funkcje publiczne do zasiadania w organach spółek kapitałowych musi być odczytywany w kontekście nie tylko jego literalnego brzmienia, ale też celów jakie legły u podstaw wprowadzenia go do polskiego systemu prawa. W obecnym stanie prawnym użycie terminu "zgłoszenie" należy traktować jako równoważne z powołaniem (np. w sytuacji, gdy podmiot uprawniony do zgłoszenia dysponuje uprawnieniem o charakterze osobistym), jak również udzielenie rekomendacji wówczas, gdy inny podmiot dokonuje samego powołania. Skoro ustawodawca nie sprecyzował i nie zdefiniował sposobu "zgłaszania" funkcjonariusza do organu spółki, dopuszczalna jest każda forma, np. uzgodnienie przedstawiciela ministra z pozostałymi akcjonariuszami bądź głosowanie na walnym zgromadzeniu przez reprezentanta Skarbu Państwa, która to rekomendacja nie musi przybierać sformalizowanej postaci. W praktyce zgłoszenie przez np. Skarb Państwa kandydata na zgromadzeniu spółki z większościowym udziałem Skarbu Państwa, jest równoznaczne z późniejszym wyborem. To samo dotyczy sytuacji, w której Skarb Państwa lub spółka z udziałem Skarbu Państwa nie jest, gdy chodzi o udział w kapitale zakładowym, wspólnikiem dysponującym ponad 50 % udziałów/akcji, ale faktycznie dysponuje na zgromadzeniu większością głosów, ze względu na wartość jego pakietu w porównaniu z pakietami pozostałych udziałowców, którzy zwykle w zgromadzeniach nie uczestniczą.

Twierdzenie, że P. S.A., skoro Skarb Państwa posiada w tej Spółce mniej niż 50% kapitału zakładowego, nie może zgłaszać osób do zasiadania w radzie nadzorczej spółki zależnej, w której ma (P. S.A.) 100% akcji, jest całkowicie bezzasadne i wynika z błędnej wykładni przepisów ustawy oraz k.s.h. Skarb Państwa dysponuje w P. S.A. uprawnieniami, zastrzeżonymi w Statucie, które pozwalają mu na sprawowanie kontroli nad tą spółką, także poza głosowaniami na Walnych Zgromadzeniach. W szczególności, uchwałą nr [...] Walnego Zgromadzenia P. SA z dnia [...] czerwca 2011 r. wprowadzono do Statutu postanowienia zapewniające Skarbowi Państwa, albo bezpośrednio, albo jako akcjonariuszowi reprezentującemu w tym dniu (1 czerwca 2011 r.) "najwyższy udział w kapitale zakładowym Spółki" (§ 37 ust. 2), tak długo jak przysługiwać mu będzie co najmniej 20 % udziału w kapitale zakładowym (§ 37 ust. 3), albo jako akcjonariuszowi, który w dniu 1 czerwca 2011 r. był uprawniony z akcji reprezentujących "więcej niż 10% ogólnej liczby głosów istniejących w Spółce" (§ 37 ust. 1 pkt 1), następujące uprawnienia: uprawnienie osobiste do powoływania i odwoływania jednego członka Rady Nadzorczej (§ 20 ust. 7); wyłączne uprawnienie do zgłaszania kandydatów do wyboru połowy członków Rady Nadzorczej (§ 20 ust. 5 w związku z § 37 ust. 2); wyłączenie ograniczenia prawa głosowania (redukcji głosów) ustanowionego w stosunku do wszystkich akcjonariuszy (żaden nie może wykonywać na Walnym Zgromadzeniu więcej niż 10% ogólnej liczby głosów istniejących w P. SA w dniu odbywania Walnego Zgromadzenia (§ 16 ust. 5 w związku z ust. 5 i § 37 ust. 1). Opisane uprawnienia w istocie umożliwiają Skarbowi Państwa, mającemu udział w P. S.A., sprawowanie wyłącznej kontroli nad tą spółką, najpierw poprzez decydowanie o większości składu Rady Nadzorczej, a następnie poprzez wybór - przez tak ukształtowaną Radę Nadzorczą - wszystkich członków Zarządu (§ 26 ust. 2).

Pełnomocnik Gminy L. wskazał na pewne nieścisłości i błędy w interpretacji przez Centralne Biuro Antykorupcyjne oraz Wojewodę Lubelskiego pism i informacji pozyskanych w trakcie kontroli z Ministerstwa Skarbu Państwa oraz Spółki P. S.A. Dokumentacja ta w pełni posłużyła do wydania zaskarżonego zarządzenia, a więc istotne jest odniesienie się do jej treści, w wybranym zakresie. Centralne Biuro Antykorupcyjne, a w ślad za nim także Wojewoda Lubelski, oparło swe ustalenia m.in.: na informacji pozyskanej z Ministerstwa Skarbu Państwa (pismo Zastępcy Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], w którym wskazano, iż "Pan K. Ż., zgodnie z danymi zawartymi w Zintegrowanym Systemie Informatycznym, w którym prowadzona jest baza kandydatów do Rad Nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa, w latach 2014-2016 nie zasiadał w organach spółek z udziałem Skarbu Państwa znajdujących się w nadzorze Ministra Skarbu Państwa") oraz na piśmie Dyrektora Biura Zarządu P. SA z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym poinformowano w szczególności, iż "P. S.A. nie dysponuje informacjami bądź dokumentami potwierdzającymi, że wybór K. Ż. do Rady Nadzorczej P. S.A. miał związek ze zgłoszeniem go przez Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji lub jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego".

Nadto w wymienionym piśmie Zastępcy Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2016 r. znalazła się informacja, iż osoba K. Ż. nie jest uwidoczniona w bazie kandydatów do Rad Nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa. Baza ta jest wewnętrznym "rejestrem" Ministerstwa Skarbu Państwa, jej prowadzenie nie wynika z jakichkolwiek przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Jakie dane wpisywane są w tej bazie można sprawdzić na podstawie informacji zamieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Skarbu Państwa (https://bip.msp.qov.pI/bip/ministerstwo/reiestry-wykazy-ewiden/9, Rejestry-wykazy-ewidencje-archiwa.html).

Pełnomocnik Gminy L. wskazał, że samo Ministerstwo Skarbu Państwa na stronach Biuletynu Informacji Publicznej podaje, iż w bazie tej zarejestrowane są osoby, które złożyły egzamin dla kandydatów na członków rad nadzorczych spółek, w których Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem oraz osoby zwolnione z obowiązku złożenia egzaminu. Pomijając fakt, iż baza ta nie służy rejestracji osób zasiadających w spółkach z udziałem Skarbu Państwa i jest rejestrem wewnętrznym to i tak, jak wynika z informacji podawanej przez samo Ministerstwo Skarbu Państwa wpisywane są tam osoby, które złożyły egzamin lub są z niego zwolnione. Jak zatem można wywodzić tak istotne skutki z wewnętrznego rejestru Ministerstwa Skarbu Państwa i wykorzystywać przedmiotową bazę (informację z niej) jako dowód w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin, a zaniechać np.: odebrania oświadczeń od byłego Ministra Skarbu Państwa, Zarządu P. S.A., pełnomocnika P. S.A. na Walnym Zgromadzeniu w dniu [...] grudnia 2016 r.?

Wojewoda Lubelski w osobno sporządzonych odpowiedziach na każdą ze skarg wniósł o ich oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Dołączył ekspertyzy prawne sporządzone przez prof. dr hab. M. K. oraz prof. dr hab. M. S.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania sprawę ze skargi K. Ż. (sygn. akt II SA/Lu 280/17) oraz sprawę ze skargi Gminy L. (sygn. akt II SA/Lu 392/17) wskazując, że obie te sprawy będą prowadzone pod sygnaturą II SA/Lu 280/17.

Przed rozpoznaniem skarg do akt sprawy wpłynęło szereg pism pełnomocników skarżącego:

- pismo adw. M. G. z dnia 24 października 2017 r. zatytułowane "uzupełnienie skargi z dnia 13 lutego 2017 r." (prawdopodobnie winno być "z dnia 7 marca 2017 r.", bowiem pełnomocnik nie składał skargi datowanej na dzień 13 lutego 2017 r. - przyp. Sądu), będące w istocie powtórzeniem zarzutów i uzasadnienia skargi z dnia 7 marca 2017 r.;

- pismo r. pr. P. B. z dnia 16 kwietnia 2018 r. zawierające wniosek o wystąpienie przez sąd z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi, co do zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z treścią 4 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej oraz art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o CBA;

- pismo r. pr. Z. D. z dnia 17 kwietnia 2018 r., do którego dołączony został wyrok wraz z uzasadnieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 658/17 uchylające zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Radomia;

- pismo r. pr. P. B. z dnia 19 kwietnia 2018 r. zawierające wnioski dowodowe;

- załącznik do protokołu adw. M. G. z dnia 20 kwietnia 2018 r.;

- załącznik do protokołu r. pr. P. B. z dnia 23 kwietnia 2018 r.;

- pismo r. pr. P. B. z dnia 24 kwietnia 2018 r. zawierające wniosek o otwarcie na nowo zamkniętej rozprawy oraz zawierające wnioski dowodowe;

- pismo r. pr. P. B. z dnia 19 listopada 2018 r. zawierające wniosek dowodowe;

- pismo r. pr. P. B. z dnia 23 listopada 2018 r. zawierające wnioski dowodowe;

- załącznik do protokołu r. pr. P. B. z dnia 26 listopada 2018 r.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 280/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), oddalił skargi K. Ż. i Gminy L. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin.

Sąd za niesporne uznał okoliczności związane z wyborem K. Ż. na Prezydenta Miasta Lublin w dniu 5 grudnia 2010 r., a następnie na drugą kadencję w wyborach samorządowych z dnia 16 listopada 2014 r. a także powołanie K. Ż. do pełnienia funkcji członka Rady Nadzorczej P. S.A. z dniem 1 stycznia 2014 r. Powołania tego dokonało Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie spółki P. S.A., na podstawie uchwały podjętej w dniu [...] grudnia 2013 r. Potwierdzeniem powyższego jest Protokół Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia sporządzony w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...]. Sąd przedstawił szczegółowo okoliczności w jakich doszło do powołania K. Ż. na członka Rady Nadzorczej P. S.A. przez Walne Zgromadzenie tej Spółki. Wyjaśnił, że P. S.A. posiadała 100% akcji P. S.A. i jako jedyny akcjonariusz dysponowała wszystkimi prawami na walnym zgromadzeniu tej spółki. W imieniu P. S.A. na Nadzwyczajnym Zgromadzeniu P. S.A. w dniu [...] grudnia 2013 r. wystąpiła Anita Zarębska dysponująca umocowaniem od Zarządu P. S.A. do zgłoszenia kandydatury K. Ż. na członka Rady Nadzorczej P. S.A. od dnia 1 stycznia 2014 r. oraz zagłosowania za jego kandydaturą (Uchwała Nr [...] Zarządu S.A. z dnia [...] grudnia 2013 r.). A. Z. oświadczyła, że Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie podejmuje uchwałę następującej treści: "Na podstawie art. 385 § 1 k.s.h. oraz § 18 pkt 9 i § 20 Statutu na Spółki Akcyjnej, Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie na Spółki Akcyjnej uchwala, co następuje: powołuję z dniem 1 stycznia 2014 r. K. Ż. do Rady Nadzorczej P. S.A. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (uchwała Nr 1). Ponadto Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się dokument zatytułowany "Zgoda i oświadczenia członka rady nadzorczej" datowany na dzień 17 grudnia 2013 r. podpisany przez K. Ż., który oświadczył, m.in. że nie podlega określonym w przepisach prawa (art. 4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.) ograniczeniom lub zakazom zajmowania stanowisk członka rady nadzorczej w spółkach handlowych. K. Ż. został odwołany z Rady Nadzorczej spółki P. z dniem 21 stycznia 2016 r.

W powyższych okolicznościach, na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zostało wydane zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2017 r. Uzasadnieniem dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin było zasiadanie przez K. Ż. w Radzie Nadzorczej spółki P. S.A wbrew zakazowi wynikającemu z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm. - ustawa antykorupcyjna).

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej bezpośrednio odnosi się ona do ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast. Bezspornie K. Ż. wykonujący mandat Prezydenta Miasta Lublin w dacie powoływania do Rady Nadzorczej P. S.A. tj. w dniu 18 grudnia 2013 r. był objęty stosowaniem ustawy antykorupcyjnej. Okoliczność tę potwierdza również oświadczenie i zgoda członka rady nadzorczej datowane na dzień 17 grudnia 2013 r. podpisane przez K. Ż. który wskazał, m.in. że nie podlega określonym w przepisach prawa (art. 4 ustawy antykorupcyjnej) ograniczeniom lub zakazom zajmowania stanowisk członka rady nadzorczej w spółkach handlowych.

Ponadto Sad wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej osoby wymienione w art. 1 i 2 (m.in. prezydenci miast), w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji nie mogą być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego.

Sąd wyjaśnił, że art. 6 ustawy antykorupcyjnej przewiduje wyjątki od zakazu zajmowania stanowisk w spółkach. Zgodnie z ust. 1 powyższego przepisu zakaz zajmowania stanowisk w organach spółek, o którym mowa w art. 4 pkt 1, nie dotyczy osób wymienionych w art. 2 pkt 1, 2, 3a, 3c i 6-10, o ile zostały zgłoszone do objęcia takich stanowisk w spółce prawa handlowego przez: Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego lub związek metropolitarny.

Sąd poddał analizie sytuację faktyczną i prawną, w jakiej znajdował się K. Ż., w kontekście możliwości skorzystania przez niego z wyjątków określonych w powyższym przepisie. Przy czym Sąd uznał za bezsporne, że K. Ż. ewentualnie mogłyby objąć następujące wyjątki: zostałby zgłoszony do objęcia stanowiska w spółce prawa handlowego przez: Skarb Państwa lub spółkę, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji. Sąd podkreślił, że zgłoszenie przez powyższe podmioty stanowi jedyną przesłankę legalizującą zasiadanie przez osoby objęte zakazem w radach nadzorczych spółek prawa handlowego. Rozważając, który podmiot z określonych w powyższym przepisie mógł ewentualnie zalegalizować powołanie K. Ż. do Rady Nadzorczej P. S.A., tzn., który z podmiotów dokonał czynności "zgłoszenia", jak wymaga tego przepis art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej Sąd zauważył, że opisana powyżej struktura własnościowa P. S.A. i P. S.A. wskazuje, że należy wziąć pod uwagę jako podmiot zgłaszający zarówno Skarb Państwa, jak i spółkę, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji.

Odnosząc się do wyjątku wskazującego na możliwość zgłoszenia do objęcia stanowiska w spółce prawa handlowego przez Skarb Państwa Sąd wyjaśnił, że ze względu na strukturę właścicielską spółki P. S.A., gdzie 100% akcji posiada P. S.A., Skarb Państwa nie ma możliwości zgłoszenia kandydata na członka rady nadzorczej, nie bierze udziału w walnym zgromadzeniu wspólników. Wobec tego Sad uznał, że powyższy wyjątek nie może zalegalizować objęcia przez K. Ż. stanowiska w spółce prawa handlowego, ponieważ Skarb Państwa nie jest podmiotem uprawnionym do zgłoszenia członka rady nadzorczej, nie będąc akcjonariuszem spółki P. S.A. Podkreślono, że Skarb Państwa, w tym działający za Skarb Państwa minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, dlatego nie był podmiotem uprawnionym do zgłoszenia Prezydenta Miasta Lublin K. Ż. do objęcia stanowiska członka Rady Nadzorczej spółki P. S.A., gdyż Skarb Państwa nie był i nie jest akcjonariuszem spółki P. S.A.

Potwierdzenie powyższego stanowił według Sądu § 18 pkt 9 Statutu P. S.A., który wskazuje, że do kompetencji Walnego Zgromadzenia należy, oprócz innych spraw zastrzeżonych do jego kompetencji zgodnie z Kodeksem spółek handlowych lub Statutem, podejmowanie uchwał w sprawach: powołania i odwołania członków Rady Nadzorczej. Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy potwierdzał, że na Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu spółki P. S.A., które odbyło w dniu [...] grudnia 2013 r. pełnomocnikiem jedynego akcjonariusza spółki P. S.A., czyli spółki P. S.A., była A. Z. na podstawie pełnomocnictwa udzielonego jej przez Zarząd P. S.A. Będąc pełnomocnikiem jedynego akcjonariusza A. Z. mogła wykonywać wszystkie uprawnienia Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia stosownie do art. 303 § 1 k.s.h. A. Z. oświadczyła, że Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie podejmuje uchwałę następującej treści: "Na podstawie art. 385 § 1 k.s.h. oraz § 18 pkt 9 i § 20 Statutu na Spółki Akcyjnej, Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie P. Spółki Akcyjnej uchwala, co następuje: powołuję z dniem 1 stycznia 2014 r. K. Ż. do Rady Nadzorczej P. S.A. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

Dopełnieniem potwierdzenia, że Skarb Państwa nie zgłosił K. Ż. jako kandydata na członka Rady Nadzorczej P. S.A. w ocenie Sądu było pismo Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2016 r., w którym zaznaczono, że "(...) w przypadku P. S.A. należy wskazać, iż wchodzi ona w skład Grupy Kapitałowej P. S.A. Od 12 listopada 2002 r. jedynym akcjonariuszem P. S.A. jest P. S.A. Skarb Państwa, reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa, jako akcjonariusz P. S.A. (34,4%), nie ma możliwości prawnych do wskazywania swoich przedstawicieli do Rady Nadzorczej P. S.A. Zgodnie z brzmieniem obowiązującego Statutu P. S.A., organem powołującym członków Rady Nadzorczej jest Walne Zgromadzenie, na którym prawo głosu z 100% akcji wykonuje P. S.A.".

W kontekście powyższych rozważań Sąd nie podzielił zarzutów skarg oraz poglądów wyrażonych w opiniach prawnych prof. dr hab. W. P., prof. dr hab. A. K. oraz prof. dr hab. S. S. wskazujących na możliwość "pośredniego" zgłoszenia przez Skarb Państwa kandydatów do organów spółek prawa handlowego. Sąd uzasadnił zajęte stanowisko tym, że w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej w ramach sformułowania: "spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50 % kapitału zakładowego lub 50 % liczby akcji" ustawodawca nie posługuje się sformułowaniem "bezpośrednio" lub "pośrednio". Chodzi tutaj o udział bezpośredni Skarbu Państwa w spółce oraz o akcje posiadane w spółce bezpośrednio przez Skarb Państwa. Podmiotem zgłaszającym osobę pełniącą funkcję publiczną (np. prezydenta miasta) do objęcia stanowiska w spółce prawa handlowego (np. do stanowiska członka rady nadzorczej) może być tylko taki podmiot zgłaszający, który posiada bezpośredni udział kapitałowy w spółce prawa handlowego, do której zgłasza określoną osobę.

W tym kontekście za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej w zw. z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Skarbu Państwa, ponieważ Wojewoda Lubelski w zarządzeniu zastępczym nie zakwestionował ustawowych kompetencji Ministra Skarbu Państwa, uznał natomiast słusznie, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy Minister Skarbu Państwa nie mógł być podmiotem zgłaszającym K. Ż. do Rady Nadzorczej P. S.A., ponieważ wszystkie uprawnienia na Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu P. S.A. mógł wykonywać jedyny akcjonariusz czyli P. S.A. Potwierdzeniem powyższego jest również treść art. 385 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1578 ze zm.), zgodnie z którym rada nadzorcza składa się co najmniej z trzech, a w spółkach publicznych co najmniej z pięciu członków, powoływanych i odwoływanych przez walne zgromadzenie.

Jako niezrozumiały Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 414 w zw. z art. 411 § 1 k.s.h. Zgodnie z art. 414 k.s.h. uchwały zapadają większością bezwzględną głosów, jeżeli przepisy niniejszego działu lub statut nie stanowią inaczej, natomiast zgodnie z treścią art. 411 § 1 k.s.h. akcja daje prawo do jednego głosu na walnym zgromadzeniu. Sąd stwierdził, że powyższe przepisy nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie, toteż Wojewoda Lubelski nie mógł ich naruszyć. Trudno w sprawie mówić o uchwałach, które miałyby zapadać większością głosów oraz o sile głosu na walnym zgromadzeniu skoro na Walnym Zgromadzeniu P. S.A. uprawnienia wykonuje jedyny akcjonariusz, czyli P. S.A., skupiający 100% akcji.

Odnosząc się natomiast do wyjątku wskazującego na możliwość zgłoszenia przez spółkę, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji Sąd przypomniał, że Spółka P. S.A. jest spółką, w której od dnia 12 listopada 2002 r. 100 % akcji należy do spółki P. S.A. i w związku z tym wszystkie uprawnienia Walnego Zgromadzenia spółki P. wykonuje jedyny akcjonariusz spółki P. S.A., czyli spółka P. S.A., w której Skarb Państwa posiada 34,4 % akcji - jest to okoliczność nie kwestionowana przez skarżącego, ani jego pełnomocników.

Zdaniem Sądu, możliwość skorzystania z dobrodziejstwa tego wyjątku określonego w art. 6 ustawy antykorupcyjnej, wymaga, aby zgłoszenie kandydata zostało dokonane przez spółkę, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji. Tak więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy udział Skarbu Państwa należy odnieść do struktury własnościowej spółki P. S.A. Wyjątek może być zastosowany tylko i wyłącznie wówczas, jeżeli w spółce akcyjnej zgłaszającej kandydata do spółki córki Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji. Czyli, jeżeli w P. S.A., Skarb Państwa posiadałby ponad 50% akcji powyższy wyjątek mógłby odnosić się do K. Ż.. Jednakże wobec posiadania przez Skarb Państwa 34,4 % akcji w spółce P. S.A. powyższy wyjątek od zakazu zajmowania stanowisk w spółkach nie obejmuje K. Ż..

Sąd w tym miejscu odwołał się do poglądu i argumentacji zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 637/14, w którym Sąd wskazał "(...) jeżeli art. 6 ustawy antykorupcyjnej ustanawia wyjątek, to zasady jego stosowania powinny być jasne i konkretne i nie mogą zawierać żadnych domniemań, czy też prowadzić do powstania sytuacji zawierających wątpliwości. Wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Ograniczenia wynikające z przepisów ustawy antykorupcyjnej mają charakter bezwzględny, w wyniku czego obowiązujących ograniczeń ustawowych nie można poddawać interpretacji mniej lub bardziej korzystnej dla zainteresowanego. Zakaz ten został skonstruowany jako bezwzględny, sztywny, niedopuszczający żadnych odstępstw, ma charakter bezwarunkowy i nie ma znaczenia, czy funkcja jest pełniona "społecznie", czy odpłatnie, czy spółka działa na terenie jednostki, w której osoba pełniąca funkcję publiczną sprawuje mandat, i czy w działalności wykorzystuje mienie danej jednostki samorządu terytorialnego"

Analiza systemowa przepisu art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej według Sądu prowadzi do wniosku, że ustawodawca ściśle określił wyjątki od zakazu zajmowania stanowisk w spółkach - bez możliwości wskazywania i badania jakichkolwiek dodatkowych okoliczności. Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze Gminy L. nie ma podstawy prawnej do badania, czy istnieją jakiekolwiek związki z zasiadaniem Prezydenta Miasta Lublin w Radzie Nadzorczej P. S.A., a wydawanymi przez niego rozstrzygnięciami, decyzjami, składanymi oświadczeniami woli.

Podkreślono, że wyjątków od zakazu zajmowania stanowisk w spółkach nie można poddawać interpretacji mniej lub bardziej korzystnej dla zainteresowanego. Wynika to z oczywistej zasady, że tylko zakazy bezwzględne, niedopuszczające "luzów interpretacyjnych" mogą w praktyce doprowadzić do realizacji niepołączalności sprawowania funkcji publicznej z zasiadaniem w spółkach prawa handlowego.

W kontekście powyższych rozważań, Sąd nie podzielił zarzutów skarg oraz poglądów wyrażonych w opiniach prawnych prof. dr hab. W. P., prof. dr hab. A. K. oraz prof. dr hab. S. S., zgodnie z którymi sformułowanie "spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji" należy odnosić także do sytuacji, w której udział Skarbu Państwa co prawda nie przekracza 50% liczby akcji, ale dysponuje stale większością głosów na walnym zgromadzeniu spółki. Sąd zaznaczył, że ustawodawca ściśle określił procentowe warunki udziału Skarbu Państwa w spółkach. Ustawodawca nie posługuje się pojęciami "dominująca pozycja" czy też "większość głosów na walnym zgromadzeniu".

Zdaniem Sądu, proponowana w skargach oraz złożonych opiniach prawnych wykładania art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej prowadziłaby do obejścia ratio legis ustanowienia przepisów antykorupcyjnych, naruszenia zasady równości wobec prawa oraz prowadziłaby do nadmiernego rozszerzenia przypadków dopuszczalnego prawnie obejmowania stanowisk w spółkach prawa handlowego przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Cel wyjątkowego zgłaszania, o którym jest mowa w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, czyli zapewnienie profesjonalizmu kadr w spółkach prawa handlowego oraz wykorzystanie osób o szczególnych kwalifikacjach - w ocenie Sądu - powinien być realizowany w ramach literalnego brzmienia tego przepisu, a nie poza jego ramami. Tak więc szczególne kwalifikacje K. Ż., które opisują pełnomocnicy skarżącego w skargach, nie mogą być samoistną podstawą do skorzystania z wyjątków określonych w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej.

Sąd mając na uwadze przeprowadzoną wykładnię przepisów ustawy antykorupcyjnej w odniesieniu do niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego sprawy, uznał, że do zgłoszenia Prezydenta Miasta Lublin K. Ż. do objęcia stanowiska członka Rady Nadzorczej spółki P. S.A. na zasadzie wyjątku opisanego w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej nie był uprawniony żaden z podmiotów wskazanych w powyższym przepisie: ani Skarb Państwa, ani spółka P. S.A. w taki sposób, by odpowiadało to wszystkim przesłankom określonym w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, co zalegalizowałoby członkostwo Prezydenta Miasta Lublin K. Ż. w Radzie Nadzorczej spółki P. S.A.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd wojewódzki wskazał, że postępowanie poprzedzające wydanie zarządzenia zastępczego nie jest prowadzone w oparciu o te przepisy. Na potwierdzenie tego stanowiska przywołano pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 671/16, gdzie stwierdzono, że art. 98a ust. 2 u.s.g. nie odsyła do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie można zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. przy wydawaniu zarządzenia zastępczego. Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2055/10).

Sąd uznał, że dokumentacja zebrana przez organ nadzoru przed wydaniem zaskarżonego aktu była wystarczająca do oceny stanu faktycznego, a fakt, że skarżący z tą oceną się nie zgadza, nie świadczy o braku niezbędnego materiału dowodowego, czy też o naruszeniu przepisów prawa.

Sąd zwrócił uwagę, że przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewoda Lubelski dysponował następującymi dowodami: uchwałą Nr 1 Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia P. S.A. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie powołania K. Ż. z dniem 1 stycznia 2014 r. do Rady Nadzorczej P. S.A., uchwałą Nr 4 Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia P. S.A. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie odwołania K. Ż. z dniem 21 stycznia 2016 r. z Rady Nadzorczej P. S.A., pismem Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2016 r., w którym zaznaczono, że "(...) w przypadku P. S.A. należy wskazać, iż wchodzi ona w skład Grupy Kapitałowej P. S.A. Od 12 listopada 2002 r. jedynym akcjonariuszem P. S.A. jest P. S.A. Skarb Państwa, reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa, jako akcjonariusz P. S.A. (34,4%), nie ma możliwości prawnych do wskazywania swoich przedstawicieli do Rady Nadzorczej P. S.A. Zgodnie z brzmieniem obowiązującego Statutu P. S.A. organem powołującym członków Rady Nadzorczej jest Walne Zgromadzenie, na którym prawo głosu z 100% akcji wykonuje P. S.A."

Zdaniem Sądu, w takim układzie bezspornie można było ustalić to, czy K. Ż. został zgłoszony do objęcia stanowiska w spółce prawa handlowego przez: Skarb Państwa lub spółkę, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji.

Nie można zarzucić zaniechania zbierania przez Wojewodę Lubelskiego materiału dowodowego i bezpodstawne ograniczenie się przez organ nadzoru w tym zakresie do dokumentacji zebranej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta Lublin, ponieważ - w ocenie Sądu - zebrane dowody były wystarczające do wydania zarządzenia zastępczego.

Sąd zauważył, że zasadniczym problemem jest ocena materiału dowodowego i odmienna interpretacja przepisów ustawy antykorupcyjnej. Sąd stwierdził, że Wojewoda Lubelski prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który nie jest kwestionowany przez skarżącego. Skarżący natomiast odmiennie interpretuje zebrane dowody i wywodzi z nich odmienne niż Wojewoda skutki prawne. Sąd podkreślił, że na późniejszym etapie postępowania, choćby przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, nie pojawił się dowód, który diametralnie wpłynąłby na przebieg postępowania i zmianę stanu faktycznego sprawy.

Sąd zauważył, że wobec uznania przez Sąd, że Wojewoda prawidłowo ustalił, że Skarb Państwa, w tym działający za Skarb Państwa minister właściwy do spraw Skarbu Państwa nie był podmiotem uprawnionym do zgłoszenia Prezydenta Miasta Lublin K. Ż. do objęcia stanowiska członka Rady Nadzorczej spółki P. S.A., gdyż Skarb Państwa nie był i nie jest akcjonariuszem spółki P. S.A., niezasadne było przesłuchanie przez organ nadzoru - co zarzucają w skargach pełnomocnicy skarżącego - Ministra Skarbu Państwa W. K. oraz Prezesa Zarządu P. S.A. A. K.. W dacie powołania K. Ż. do Rady Nadzorczej P. S.A., minister Skarbu Państwa działając na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej w zw. z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Skarbu Państwa nie miał prawa zgłosić K. Ż., ani żadnej innej osoby do objęcia stanowiska członka Rady Nadzorczej spółki P. S.A. i takiego zgłoszenia nie dokonał.

Wskazano, że oświadczenia Ministra Skarbu Państwa W. K. oraz Prezesa Zarządu P. S.A. A. K., Sąd dopuścił jako dowód w sprawie jedynie dla wykazania, że powyższe oświadczenia są sprzeczne z prawidłowo zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz art. 385 k.s.h.

Odnosząc się pozostałych wniosków dowodowych zwartych w skargach oraz pismach procesowych, których Sąd nie dopuścił wyjaśniono, że sąd administracyjny orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Ma obowiązek ocenić, czy zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle wówczas istniejącego stanu faktycznego podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem. Sąd administracyjny nie dokonuje natomiast żadnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności wydanych w jej ramach rozstrzygnięć. Przeprowadzenie tzw. uzupełniających dowodów ma służyć wyjaśnieniu wątpliwości, a nie ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że Sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny został ustalony, gdyż Sąd Wojewódzki orzekał na podstawie dowodów (dokumentów) zgromadzonych w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego. Dowody te pozwoliły na ocenę, że skarżący K. Ż. zasiadając w Radzie Nadzorczej P. S.A. naruszył zakaz określony w art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej.

Sąd nie dopuścił dowodu z nagrania oraz stenogramu z wystąpienia Wojewody Lubelskiego na konferencji prasowej w dniu [...] lutego 2017 r., na okoliczności treści wypowiedzi Wojewody, przesłanek jakimi kierował się Wojewoda podczas wydawania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, ponieważ przedmiotem kontroli sądowej jest zarządzenie zastępcze, nie zaś publiczne wystąpienia osób pełniących funkcje publiczne.

Odnosząc się do wskazanych w skargach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i zarzutów podejmowania przez Wojewodę Lubelskiego jedynie działań zmierzających do potwierdzenia tez przedstawionych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, do zadań CBA w zakresie właściwości określonej w art. 1 ust. 1 ustawy należy: ujawnianie i przeciwdziałanie przypadkom nieprzestrzegania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Powyższy przepis był badany w zakresie zgodności z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt K 54/07 wskazał m.in., że art. 2 ust. 1 pkt 2-5 jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP i nie jest niezgodny z art. 10 i art. 202 ust. 1 Konstytucji RP.

Uprawnienia Centralnego Biura Antykorupcyjnego określone zostały w art. 13 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym funkcjonariusze CBA wykonują czynności kontrolne w celu ujawnienia przypadków korupcji w instytucjach państwowych i samorządzie terytorialnym oraz nadużyć osób pełniących funkcje publiczne, a także działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa. Natomiast z art. 31 ust. 1 pkt ustawy o CBA wynika, że czynności kontrolne, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 polegają na sprawdzeniu przestrzegania przez osoby pełniące funkcje publiczne przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o CBA, wyniki przeprowadzonej kontroli funkcjonariusz kontrolujący przedstawia w protokole kontroli. W rozpoznawanej sprawie protokół kontroli został sporządzony w dniu 1 września 2016 r. i zawiera opis zbadanego stanu faktycznego wraz ze stwierdzonymi nieprawidłowościami.

W konsekwencji, CBA podjęła działania na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o CBA, zgodnie z którym po sporządzeniu protokołu kontroli, kierownik właściwej jednostki organizacyjnej CBA może skierować wniosek m.in. o odwołanie ze stanowiska z powodu nieprzestrzegania przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Pismo Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] listopada 2016 r. wraz zebranym materiałem dowodowym zostało przekazane Wojewodzie Lubelskiemu.

Sąd stwierdził, że przedstawiona powyżej podstawa prawna działania Centralnego Biura Antykorupcyjnego w kontekście działań w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości. Sąd zauważył, że skarżący nie zgadza się z wynikami kontroli zawartymi w protokole z dnia 1 września 2016 r., jednakże istotą kwestionowania przez skarżącego powyższych ustaleń jest odmienna interpretacja przepisów ustawy antykorupcyjnej. Sąd zauważył, że wobec prawidłowo zebranego materiału dowodowego przez służbę do tego ustawowo powołaną, nie można zarzucić Wojewodzie Lubelskiemu nieprawidłowości w działaniu, że oparł zarządzenie zastępcze na dowodach zebranych przez CBA.

Sąd stwierdził, że zachowane zostały warunki formalne dotyczące trybu wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego, o którym stanowi art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Sąd zauważył, że Wojewoda w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. wezwał Radę Miasta Lublin do podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin, w terminie 30 - dni od dnia doręczenia wezwania, Rada Miasta Lublin nie podjęła stosownej uchwały i stąd też - po zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (pismo z dnia [...] lutego 2017 r.), Wojewoda wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin.

Sąd podzielił stanowisko, że niepodjęcie przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu, czy odwołaniu ze stanowiska formalnie upoważnia wojewodę do zastosowania trybu, o którym stanowi art. 98a ustawy o samorządzie gminnym bowiem ust. 1 tego przepisu stanowi podstawę do podjęcia przez organ nadzoru odpowiednich czynności, w sytuacji, gdy organ gminy nie podejmuje działań, do których zobligowany jest przepisami prawa. Wojewoda z racji przyznanych uprawnień ma obowiązek nadzorowania działalności samorządowej w zakresie przyznanym mu przepisami prawa, w tym ingerowania w przypadku naruszenia prawa przez organy gminy, jak i w przypadku pozostawania przez te organy w bezczynności w sytuacji, gdy winny podjąć przewidziane prawem uchwały.

Sąd zauważył, że powołany przez pełnomocnika Gminy L. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2009/16, został wydany w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym, i wskazuje w konkluzji, że niewydanie zarządzenia zastępczego nie może zostać zakwalifikowane jako bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., które podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Sąd odnosząc się do zarzutu nieokreślenia przez Wojewodę Lubelskiego precyzyjnie w jakiej dacie zaistniała przesłanka powodująca wygaśnięcie mandatu, wyjaśnił, że K. Ż. został wybrany na Prezydenta Miasta Lublina w wyborach samorządowych z dnia 5 grudnia 2010 r., a następnie na drugą kadencję w wyborach samorządowych z dnia 16 listopada 2014 r. Ponadto z dniem 1 stycznia 2014 r. został powołany na członka Rady Nadzorczej P. S.A. Z powyższego wynika, że K. Ż. był członkiem Rady Nadzorczej P. S.A. już w czasie kadencji, na którą został wybrany w wyborach samorządowych z dnia 5 grudnia 2010 r. Niesłusznie pełnomocnik Gminy Lublin zarzuca obecnemu Wojewodzie Lubelskiemu, że z racji ustawowych obowiązków najpóźniej 3 października 2014 r. posiadał informację, że K. Ż. jest członkiem Rady Nadzorczej P. S.A. W dacie wskazanej przez pełnomocnika Gminy L. Wojewodą Lubelskim do 11 listopada 2015 r. był W. W., natomiast P. C. Wojewodą Lubelskim jest od 8 grudnia 2015 r.

Sąd za oczywiste uznał, że zarządzenie zastępcze nie dotyczy kadencji, która w czasie wydawania powyższego zarządzenia zastępczego tj. [...] lutego 2017 r. była już zakończona. Zarządzenie zastępcze dotyczyć może jedynie kadencji, w czasie której zostanie wydane.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy antykorupcyjnej naruszenie zakazów, o których mowa w art. 4 przez osoby pełniące funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), powoduje wygaśnięcie mandatu. Wygaśnięcie mandatu następuje na skutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z wykonywaniem funkcji w spółkach prawa handlowego lub prowadzeniem działalności gospodarczej. Natomiast w razie bezskutecznego upływu terminu do podjęcia stosowanej uchwały przez radę gminy - wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, czyli akt zastępujący uchwałę rady. To zarządzenie również z mocą ex tunc stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zarządzenie potwierdza zatem istnienie skutku prawnego, jaki wystąpił z mocy ustawy, ma więc charakter deklaratoryjny, a jego skutki biegną od dnia zdarzenia powodującego wygaśnięcie mandatu (por. Komentarz do ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności przez osoby pełniące funkcje publiczne, Agnieszka Rzetecka - Gil, Wydawnictwo ABC 2009 r.).

K. Ż., rozpoczynając drugą kadencję wykonywania mandatu Prezydenta Miasta Lublin, uzyskanego w wyborach samorządowych z dnia 16 listopada 2014 r. będąc jednocześnie już od 1 stycznia 2014 r. członkiem Rady Nadzorczej P. S.A., naruszał zakaz o których mowa w art. 4 przez osoby pełniące funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Sąd wyjaśnił jednocześnie, iż zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do zarządzeń zastępczych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rozstrzygnięć nadzorczych zawarte w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze bądź zarządzenie zastępcze wojewody nie wywiera zatem skutku prawnego i staje się wykonalne dopiero z chwilą uzyskania prawomocności.

Odnosząc do się zarzutów skarg dotyczących naruszenia konstytucyjnej zasadny proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz wskazujących na rygoryzm przepisów ustawy antykorupcyjnej, Sąd wskazał, że ustawa antykorupcyjna ma na celu zagwarantowanie transparentności działania osób zajmujących kierownicze stanowiska w administracji publicznej oraz w strukturach samorządu. Zakazy lub ograniczenia obejmowania stanowisk w spółkach prawa handlowego wynikające z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej skierowane są do bardzo szczególnej grupy osób, a mianowicie do osób pełniących funkcje publiczne, takie jak np. funkcja prezydenta miasta. Osoby pełniące funkcje publiczne mogą zaś w świetle przepisów Konstytucji RP podlegać o wiele dalej idącym i bardziej drastycznym ograniczeniom w ich konstytucyjnych prawach i wolnościach niż jest to konstytucyjnie dopuszczalne w przypadku osób prywatnych. W szczególności zaś istnieją na gruncie Konstytucji RP ważne cele interesu publicznego przemawiające za zasadnością ograniczenia konstytucyjnej wolności osób pełniących funkcje publiczne do obejmowania stanowisk w spółkach prawa handlowego, że cele te zdecydowanie przeważają nad prywatnym interesem osób pełniących funkcje publiczne w nieskrępowanym obejmowaniu stanowisk w spółkach prawa handlowego. Tymi ważnymi celami publicznymi w rozumieniu przepisów Konstytucji RP są m.in.: konieczność zagwarantowania prawidłowego wypełniania funkcji publicznych - w sposób bezstronny i uczciwy, przy wyeliminowaniu wszelkich ewentualnych pokus lub możliwości konfliktu interesów; a także konieczność podnoszenia autorytetu konstytucyjnych organów Państwa oraz zwiększania zaufania wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania tych organów.

W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Do takich właśnie przepisów ustawowych, ograniczających konstytucyjną wolność działalności gospodarczej osób pełniących funkcje publiczne, zdaniem Sądu, należą przepisy art. 4 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej.

Sąd stwierdził, że miarkowanie sankcji w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przedstawicielskiego poprzez odwołanie się do zasady proporcjonalności zasadniczo sprzeczne jest z ratio legis bezwzględnych postanowień ustawy antykorupcyjnej. Oczywiście w każdym przypadku organ musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowowej ingerencji w prawo wykonywania mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych. Ingerencja w tę sferę zasadniczo musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. W wyroku z dnia 19 września 2016 r. sygn. II OSK 1820/16 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. też wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. II OSK 1269/16. Nie można jednak przyjąć, że ustalenie naruszenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przepisów antykorupcyjnych podlega wartościowaniu w tym sensie, że możliwe jest stwierdzenie znacznego ich naruszenia - skutkującego wygaśnięciem mandatu - bądź nieznacznego nie prowadzącego do zastosowania takiej sankcji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie odrębne skargi kasacyjne wnieśli K. Ż. oraz Gmina L.

K. Ż. zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie, w jakim Sąd I instancji oddalił wniesioną przez niego skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin K. Ż..

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

• naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że spółka pod firmą: P. Spółka akcyjna, z siedzibą w Warszawie (nr KRS: [...]) - dalej określana jako "P. S.A." nie mieści się w pojęciu "spółki, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% ficzby akcji", a w konsekwencji uznanie, iż Organ administracji nie dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu ustawy antykorupcyjnej i oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że z uwagi na to, iż Skarb Państwa posiada ponad 50% głosów na zgromadzeniu akcjonariuszy P. S.A., spółka ta spełnia wskazane powyżej kryteria, w związku z czym Skarżący, jako osoba zgłoszona do Rady Nadzorczej spółki pod firmą: P. na Spółka akcyjna, z siedzibą w Warszawie (nr KRS: [...]) - dalej określana jako "P. S.A." przez Skarb Państwa (Ministra Skarbu Państwa W. K.), który działał za pośrednictwem Prezesa Zarządu P. S.A., który z kolei przekazał desygnację pełnomocnikowi P. S.A. występującemu na walnym Zgromadzeniu P. S.A. - czyli podmiot, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, nie naruszył zakazu, o którym mowa w art. 4 wspomnianej ustawy, co prowadzi do konstatacji, że nie nastąpiło wygaśnięcie mandatu skarżącego K. Ż., a zatem brak było podstaw do wydania przez Wojewodę Lubelskiego zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Skarżącego, co winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonego zarządzenia zastępczego,

• naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej poprzez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie, że doszło do wygaśnięcia mandatu Skarżącego K. Ż. jako Prezydenta Miasta Lublin, a w konsekwencji uznanie, iż Organ administracji nie dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów ustawy antykorupcyjnej i oddalenie skargi, w sytuacji, w której nie zostały spełnione przesłanki powodujące wygaśnięcie mandatu, co winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonego zarządzenia zastępczego,

• naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 385 § 1 w zw. z art. 414 w zw. art. 411 § 1 w zw. z art. 4 § 1 pkt 10 k.s.h., poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że Skarb Państwa nie ma możliwości decydowania o składzie organów P. S.A., co doprowadziło Sąd I instancji do wadliwej wykładni art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, a w konsekwencji uznania, iż Organ administracji nie dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów i oddalenia skargi, podczas gdy Skarb Państwa (za którego działał Minister Skarbu Państwa W. K.) ma taką możliwość, z której skorzystał zgłaszając Skarżącego do składu Rady Nadzorczej tej spółki, a zatem Sąd I instancji winien był uchylić zaskarżone zarządzenie zastępcze,

• naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 411 § 3 k.s.h., poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że Skarb Państwa nie posiada szczególnych uprawnień przysługujących z tytułu posiadanych akcji P. S.A., skutkujących uprzywilejowaniem dysponowanymi przez niego głosami, a w konsekwencji uznanie, iż Organ administracji nie dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów i oddalenie skargi, podczas gdy uprawnienia takie zostały, na mocy art. 411 § 3 k.s.h., przewidziane w § 20 ust. 7 oraz § 37 Statutu P. S.A. i dają one Skarbowi Państwa de facto możliwość decydowania o całokształcie działań P. S.A. z pominięciem innych akcjonariuszy.

• naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej w zw. z art. 60 i 61 § 1 k.c. w zw. z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Skarbu Państwa, poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, iż zgłoszenie kandydatury Skarżącego do objęcia funkcji członka Rady Nadzorczej P. S.A. (P. S.A.) nie zostało dokonane przez Skarb Państwa, a w konsekwencji uznanie, iż Organ administracji nie dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów i oddalenie skargi, podczas gdy z powołanych przepisów określających kompetencje Ministra Skarbu Państwa i sposób ich realizowania, w tym składania oświadczeń woli, a także z oświadczeń osób biorących udział w procesie powołania Skarżącego w skład Rady Nadzorczej P. S.A. - W. K. oraz A. K. - wynika, że Skarżący został zgłoszony do objęcia wskazanej funkcji przez Skarb Państwa działający przez Ministra Skarbu Państwa w osobie W. K., co winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonego zarządzenia zastępczego,

• naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego czysto literalną błędną oraz dysfunkcjonalną wykładnię, pomijającą dyrektywy systemowe, funkcjonalne oraz dyrektywę wykładni prokonstystucyjnej, w konsekwencji prowadzącą do oczywiście błędnego wniosku, że wymieniony przepis wyłącza możliwość zasiadania w radach nadzorczych spółek prawa handlowego przez osoby pełniące funkcję publiczne niezależnie od okoliczności czy członkostwo w takiej radzie w jakikolwiek sposób wpływa na sprawowaną funkcje publiczną, ani to czy podważa autorytet organu lub też osłabia zaufanie obywateli do organów władzy, a w konsekwencji uznanie, iż Organ administracji nie dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów i oddalenie skargi, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia, uwzględniająca nie tylko dyrektywy językowe, ale także równoważne im dyrektywy systemowe, funkcjonalne oraz dyrektywę wykładni w zgodzie z Konstytucją prowadzi do wniosku, że przepis ten nie obejmuje sytuacji, w których do powołania danej osoby do składu rady nadzorczej dochodzi na skutek zgłoszenia tej osoby przez Skarb Państwa za pośrednictwem kontrolowanej przezeń spółki holdingowej, a celem takiego powołania jest realizacja interesów Skarbu Państwa, gdyż umożliwia ono prawidłowe i rzetelne sprawowanie przez Skarb Państwa nadzoru właścicielskiego nad podmiotami od niego zależnymi, wchodzącymi w skład kontrolowanej przez fiskusa grupy kapitałowej,

• naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 98a ust. 2 u.s.g, poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie za prawidłowe działania Wojewody Lubelskiego w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Skarżącego jako Prezydenta Miasta Lublin, a w konsekwencji uznanie, iż Organ administracji nie dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów i oddalenie skargi, w sytuacji, w której wygaśnięcie mandatu Skarżącego nie nastąpiło, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego,

• naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie za prawidłowe działania Wojewody Lubelskiego w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Skarżącego jako Prezydenta Miasta Lublin w sytuacji, w której na dzień wydania zarządzenia zastępczego z dnia [...] lutego 2017 r. kadencja Skarżącego, w toku której doszło do wyboru K. Ż. do składu Rady Nadzorczej P. S.A. upłynęła, a w konsekwencji uznanie, iż Organ administracji nie dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów i oddalenie skargi, podczas gdy z uwagi na upływ kadencji wydanie zarządzenia zastępczego stało się bezprzedmiotowe, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. K. Ż. zaskarżonemu wyrokowi zarzuca również:

• naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie wniosków dowodowych strony skarżącej dotyczących dokumentów przedłożonych w toku postępowania wszczętego na skutek skargi K. Ż. na zarządzenie zastępcze z dnia [...] lutego 2017 r., tj. dokumentów załączonych do pisma niżej podpisanego pełnomocnika z dnia 24 października 2017 r. oraz dokumentów dołączonych do pisma r.pr. P. B. z dnia 19 kwietnia 2018 r., podczas gdy zgłoszone dowody miały na celu umożliwienie Sądowi I instancji dokonania oceny legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego i były niezbędne dla wyjaśnienia występujących w sprawie istotnych wątpliwości, dotyczących posiadania przez Skarb Państwa ponad 60% głosów na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy P. S.A. oraz celowości wskazania K. Ż. przez Skarb Państwa jako członka Rady Nadzorczej P. S.A.,

• naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. art, 44 ust. 1 i 2 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w zw. z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego Organ administracji nie miał obowiązku zastosowania wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym nie doszło do ich naruszenia przez Organ administracji i oddalenie skargi na skutek uznania przez Sąd I instancji za prawidłowe zaniechanie przeprowadzenia przez Organ administracji postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie zarządzenia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Skarżącego, bezpodstawne oparcie się na rzekomo wiążących Wojewodę ustaleniach faktycznych i prawnych poczynionych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne oraz stwierdzenie, że sporządzenie protokołu kontroli zwalnia tenże organ od dokonania własnych ustaleń faktycznych i prawnych, a w konsekwencji odstąpienie przez Wojewodę Lubelskiego od należytego zbadania stanu faktycznego i prawnego, na gruncie którego wydano zarządzenie zastępcze z dnia [...] lutego 2017 r., podczas gdy wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają minimalne standardy działania organów administracji, które winny być zachowane niezależnie od istnienia lub nie odpowiedniej podstawy prawnej ku temu, albowiem wymaga tego znajdujące swoje źródło w przepisach Konstytucji RP i europejskim dorobku legislacyjnym prawo do rzetelnej procedury, jaką wyznaczają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co ma istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich i mieści się w treści definicji państwa prawnego, a ich niezastosowanie przez Organ administracji winno skutkować uchyleniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego,

• naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą z uwagi na pominięcie zarzutu dotyczącego wadliwego sposobu uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wskazanego zarzutu Skarżącego,

• naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust 3 u.s.g. poprzez błędne uznanie, że nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania i oddalenie skargi na skutek uznania za prawidłowe zaniechania sporządzenia przez Organ administracji rzetelnego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia zastępczego, w szczególności w zakresie, w jakim Wojewoda Lubelski uznał, że jest związany dokonanymi przez Centralne Biuro Antykorupcyjne ustaleniami co do faktów i ich oceny prawnej, oraz że nie może dokonywać ich weryfikacji, co uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu administracji, który doprowadził do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji stoi na przeszkodzie dokonania kontroli instancyjnej zarządzenia zastępczego z dnia [...] lutego 2017 r., podczas gdy naruszenie to winno skutkować uchyleniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego,

• naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 151 p.p.s.a w zw. z art. 2. ust. 1 pkt 2, art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 3a pkt 1-4 i art. 44 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tj. Dz.U.2015 r., poz. 525 ze zm.) w zw. z art. 86, 87, 88 i 98a ust. 1 i 2 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj, Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 171 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi i bezpodstawnej afirmacji przez Sąd I instancji zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Wojewody stwierdzenia, że:,,z analizy obowiązujących przepisów prawa określających miejsce, które zajmuje CBA w systemie organów administracji państwowej oraz zakres kompetencji tej służby... (...)" wynikają między innymi:

a. związanie wojewody ustaleniami CBA - "zarówno co do faktów, jak i oceny prawnej tych faktów", w sytuacji, gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika owo "związanie";

b. określenie "ram dowodowych" sprawy przez dokumentację zebraną przez CBA oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta Lublin - w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie ogranicza wojewody w zakresie materiału dowodowego w postępowaniu dotyczącym wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu organu wykonawczego gminy, w sytuacji, gdy powołane wyżej regulacje nie dają podstaw żadnych do przyjęcia wskazanych powyżej "związań" i ograniczeń w postaci "ram dowodowych";

• naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 P.p.s.a. przez nieuchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Lubelskiego z dnia 6 lutego 2017 roku (znak sprawy: PN-II.4131.1.6. 2016) dalej określanego również jako: "Zarządzenie" lub "Zarządzenie Wojewody", stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta Lublin Pana K. Ż., wydanego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.) wydanego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin Pana K. Ż., w sytuacji gdy zaskarżone Zarządzenie Wojewody zostało wydane zarówno ze złamaniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, jak i z istotnym naruszeniem powołanych uprzednio przepisów regulujących postępowanie, które to naruszenia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia i z tego powodu powinno zostać uchylone.

W oparciu o wskazane wyżej podstawy kasacyjne, na podstawie art. 188 P.p.s.a. K. Ż. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie, w jakim wyrokiem tym oddalono skargę K. Ż. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2017 r.,

2. rozpoznanie skargi K. Ż. przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenie w całości zarządzenia zastępczego Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2017 r.

Na wypadek nieuznania przez Naczelny Sąd Administracyjny istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną w rozumieniu art. 188 P.p.s.a., na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie, w jakim wyrokiem tym oddalono skargę K. Ż. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2017 r., i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika, według norm przepisanych oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentów:

a) załączonych do pisma adwokata M. G. z dnia 24 października 2017 r.:

i. raportu bieżącego P. S.A. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.,

ii. raportu bieżącego P. S.A. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.,

iii. raportu bieżącego P. S.A. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r.,

iv. raportu bieżącego P. S.A. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.,

v. raportu bieżącego P. S.A. nr [...] z dnia [...] iipca 2015 r.,

vi. raportu bieżącego P. S.A. nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.,

vii. raportu bieżącego P. S.A. nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r.,

viii. Statutu P. S.A.

na okoliczność: (i) struktury akcjonariatu P. S.A., (ii) liczby akcji P. S.A. posiadanych przez Skarb Państwa, (iii) przysługiwania Skarbowi Państwa ponad 50% głosów na zgromadzeniu spółki.

b) załączonych do pisma r.pr. P. B z dnia 19 kwietnia 2018 r.:

i. kserokopii protokołu ustaleń nr [...] z posiedzenia Kolegium Ministerstwa

Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2018 r.,

ii. kserokopii dokumentu "Rozmowy ugodowe Ministra Skarbu Państwa z E., na tle sporu związanego z prywatyzacją P. S.A.",

iii. kserokopii protokołu ustaleń nr [...] z posiedzenia Kolegium Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2018 r.

na okoliczność: (i) uczestnictwa K. Ż. przy rozwiązywaniu sporu Skarbu Państwa z E., związanego z prywatyzacją P. S.A.; (ii) istnienia merytorycznych przesłanek uzasadniających objęcie funkcji i uczestnictwo K. Ż. w radzie nadzorczej P. S.A.; (iii) przebiegu rozmów ugodowych i strategii negocjacyjnej Ministra Skarbu Państwa przy rozwiązywaniu sporu Skarbu Państwa z E., związanego z prywatyzacją P. S.A.

W uzasadnieniu Skarżący przedstawił przebieg zdarzeń w wyniku, których K. Ż. został powołany na członka Rady Nadzorczej P. S.A. i stwierdził, że okoliczności te wskazują, że w sprawie zastosowanie znajduje wyłączenie od zakazu z art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej bowiem wybór Skarżącego do składu Rady Nadzorczej P. S.A. nastąpił na skutek zgłoszenia dokonanego przez Skarb Państwa, co jednak zostało odmiennie ocenione przez Sąd I instancji. Skarżący uważa, że przyjęte przez Sąd stanowisko narusza przepisy regulujące wykonywanie przez Skarb Państwa przysługujących mu praw majątkowych. Za pomocą obszernej i pogłębionej argumentacji Skarżący dowodzi, że powołanie K. Ż. do rady nadzorczej P. S.A. nastąpiło zgodnie z odstępstwem określonym w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej. Wskazano, że oświadczenia Ministra Skarbu Państwa w osobie W. K. były oświadczeniami związanymi z pełnioną przez niego funkcją i należy uznać je za oświadczenia woli Skarbu Państwa. Minister był upoważniony do jednoosobowej reprezentacji Skarbu Państwa w zakresie jego praw majątkowych i rekomendując (zgłaszając) Prezesowi Zarządu P. S.A. A. K. kandydaturę K. Ż. na członka Rady Nadzorczej P. S.A. wyrażał wolę Skarbu Państwa. W związku z tym Zarząd P. S.A. podjął uchwałę nr [...], w której polecił swojemu pełnomocnikowi, aby na Nadzwyczajnym Zgromadzeniu Wspólników P. S.A. zgłosił kandydaturę K. Ż. na członka Rady Nadzorczej tej spółki i głosował za jej przyjęciem. W wyniku tych działań Skarżący został członkiem wspomnianego organu jako osoba zgłoszona do objęcia stanowiska w spółce prawa handlowego przez Skarb Państwa.

Pełnomocnik skarżącego twierdzi, że w świetle powyższego nie sposób uznać, iż do wyboru K. Ż. w skład Rady Nadzorczej P. S.A. nie doszło na skutek zgłoszenia jego kandydatury przez Skarb Państwa. Opisany sposób działania wynikał ze struktury własnościowej spółek z Grupy P.

100% akcji P. S.A. posiada P. S.A., a z kolei Skarb Państwa dysponuje większością głosów na walnym zgromadzeniu tej spółki. Uprawnienia P. S.A. w stosunku do P. S.A. są, zgodnie z treścią art. 368 § 1 k.s.h., wykonywane przez Zarząd P. S.A.

Zasadne jest zatem przyjęcie, że do wyboru Skarżącego w skład Rady Nadzorczej P. S.A. nastąpiło na skutek zgłoszenia jego kandydatury przez Skarb Państwa. W tym zakresie, wbrew stanowisku WSA w Lublinie, podzielić należy wnioski zawarte w Opiniach, w szczególności w opinii autorstwa prof. S S., w której wskazano, iż "ustawa antykorupcyjna nie wymaga szczególnej formy oświadczenia Skarbu Państwa o zgłoszeniu osoby publicznej do pełnienia funkcji w organie spółki handlowej. W świetle orzeczenia SN z dnia 20 czerwca 2007 r. wyznaczenie do spółki prawa handlowego należy uznać za oświadczenie, które ujawnia w sposób dostateczny wolę osoby dokonującej tego aktu. Oświadczenie Skarbu Państwa nie wymaga żadnej szczególnej formy".

Wbrew stanowisku wyrażonemu przez WSA w Lublinie, nie chodzi tu zatem o "pośrednie" czy "bezpośrednie" zgłoszenie kandydata do objęcia funkcji w organie spółki prawa handlowego. Istotą sprawy jest bowiem, dokonanie zgłoszenia przez podmiot wymieniony w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, przy czym w niniejszej sprawie zgłoszenie zostało dokonane zarówno przez Skarb Państwa, jak i (niejako następczo - w konsekwencji oświadczenia uprzednio złożonego przez Ministra Skarbu Państwa) przez spółkę wskazaną w tym przepisie, jako że Skarb Państwa dysponuje ponad 50% głosów na walnym zgromadzeniu P. S.A. Ani przepisy ustawy antykorupcyjnej, ani przedłożone przez Skarżącego opinie nie dokonują przywoływanego przez WSA podziału rodzajów zgłoszeń. Zdaniem strony skarżącej, podział ten nie ma żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, a prawidłowa wykładnia art. 6 ust. 1 polega na uznaniu, iż każde zgłoszenie dokonane przez podmiot określony w tym przepisie, powoduje wyłączenie obowiązywania zakazu z art. 4 powołanej ustawy. W ocenie Skarżącego, fakt, iż ustawa antykorupcyjna posługuje się pojęciem "zgłoszenia" jako przesłanki wyłączającej zakaz określony w art. 4 ust. 1 tej ustawy, sprawia, iż poza kognicją organów administracji jest aspekt "skuteczności" takiego zgłoszenia czy uprawnienia do dokonania takiego zgłoszenia. Ustawa antykorupcyjna nie wymaga bowiem, aby podmiot zgłaszający miał możliwość samodzielnego decydowania o powołaniu zgłoszonej przez niego osoby albo by przysługiwało mu w tym zakresie szczególne uprawnienie. Innymi słowy, ustawa antykorupcyjna nie wymaga, aby zgłoszenia osoby pełniącej funkcję publiczną dokonał podmiot mogący w sposób autorytatywny doprowadzić do wyboru zgłoszonego kandydata. Dość stwierdzić, iż art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej nie wymaga, aby Skarb Państwa dokonywał zgłoszenia danej osoby do objęcia funkcji w spółce prawa handlowego, w której posiada on jakikolwiek udział kapitałowy.

Nawet jednak podzielając zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia pogląd WSA w Lublinie o możliwości dokonania na gruncie ustawy antykorupcyjnej zgłoszenia "pośredniego" albo "bezpośredniego", według pełnomocnika skarżącego nie sposób zgodzić się, iż zakresem wyjątku z art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej objęte są jedynie te przypadki, w których dokonano "bezpośredniego" zgłoszenia. Nie zasługuje na aprobatę pogląd, w myśl którego, fakt, iż w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej "ustawodawca nie posługuje się formułowaniem "bezpośrednio" lub "pośrednio" prowadzi do wniosku, iż chodzi tutaj o udział bezpośredni Skarbu Państwa w spółce oraz o akcje posiadane w spółce bezpośrednio przez Skarb Państwa". W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na brak jakiegokolwiek uzasadnienia takiej wykładni omawianego przepisu, a w szczególności na brak odwołania się do innego rodzaju wykładni, aniżeli językowa. Tak zawężająca wykładnia językowa art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej pozostaje w sprzeczności z pełną wykładnią, uwzględniającą m.in. wynik wykładni systemowej, o czym szerzej w dalszej części niniejszej skargi. Brak jest podstaw do uznawania, iż przepis art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej dotyczy jedynie "podmiotu zgłaszającego, który posiada bezpośredni udział kapitałowy w spółce prawa handlowego, do której zgłasza określoną osobę", co wyklucza możliwość zgłoszenia takiej osoby w sposób "pośredni". Bezzasadność takiego stwierdzenia jawi się jako oczywista, skoro już sam Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozostawia zacytowany wniosek bez najmniejszej próby jego uargumentowania. Po drugie, argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji (brak posłużenia się przez ustawodawcę sfomułowaniem zgłoszenie "pośrednie" lub "bezpośrednie"), uzasadnia raczej stwierdzenie przeciwne do wyrażonego przez WSA w Lublinie. Skoro bowiem ustawodawca nie precyzuje, jakiego charakteru zgłoszenie prowadzi do zaistnienia wyjątku z art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, to przyjmując postulowany przez Sąd I instancji podział na zgłoszenia "pośrednie" i "bezpośrednie", uznać należy, iż w zakresie normowania tego przepisu mieszczą się oba rodzaje tych zgłoszeń. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciałby ograniczyć zakres stosowania wyjątku z art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej jedynie do przypadków zgłoszeń "bezpośrednich", to znalazłoby to odzwierciedlenie w treści przepisów, co jednak nie miało miejsca. Skoro w treści art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej uzasadnienie znajduje istnienie obu "rodzajów zgłoszeń" wskazywanych przez WSA w Lublinie, to brak jest podstaw do zawężania stosowania wspomnianego przepisu tylko do jednego z nich.

Pełnomocnik uważa, że Sąd I instancji przychylając się do uznania przez organ administracji, że Skarżący nie został członkiem Rady Nadzorczej P. S.A. na skutek zgłoszenia go do pełnienia tej funkcji przez Skarb Państwa, naruszył wskazane powyżej przepisy ustawy o działach administracji rządowej oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Skarbu Państwa. Pierwszy z tych aktów określa kompetencje ministra kierującego działem Skarb Państwa, wśród których znajduje się m.in. wskazane powyżej uprawnienie do reprezentowania Skarbu Państwa i składania w jego imieniu oświadczeń woli. Drugi z powołanych aktów przyznaje te uprawienia Ministrowi Skarbu Państwa, a zgodnie z treścią postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 kwietnia 2013 r. nr 1131-12-2013 o zmianie w składzie Rady Ministrów Prezydent RP powołał na to stanowisko Pana W. K.. Opisywane naruszenie powołanych przepisów polegało zatem na błędnym uznaniu, że Pan W. K., przekazując Panu A. K. rekomendację, aby członkiem Rady Nadzorczej P. S.A. został Skarżący, nie działał - jako Minister Skarbu Państwa - w imieniu Skarbu Państwa. To z kolei doprowadziło do naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej (o czym szerzej w dalszej części niniejszej skargi), poprzez błędne uznanie, że Skarżący nie korzysta z wyłączenia od zakazu łączenia funkcji prezydenta miasta z zasiadaniem w radzie nadzorczej spółki prawa handlowego. Inaczej mówiąc, naruszenie przepisów prawa polegało na błędnym uznaniu, że Skarżący dopuścił się naruszenia prawa, tj. zakazów wynikających z art. 4 ustawy antykorupcyjnej. W konsekwencji naruszenie to wywarło wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem doprowadziło WSA w Lublinie do błędnego uznania, że nastąpiło wygaśnięcie mandatu Skarżącego.

W ocenie pełnomocnika Skarżącego, naruszenie powoływanych przepisów dotyczących uprawnień i sposobu ich wykonywania przez Skarb Państwa nie może być konwalidowane zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stwierdzeniem, jakoby Organ administracji nie mógł ich naruszyć, ponieważ Skarb Państwa nie mógł wykonywać na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy P. S.A. żadnych uprawnień, gdyż takich nie posiada z uwagi na skupienie pełnego pakietu akcji wskazanej spółki w majątku P. S.A. Stwierdzenie to pozostaje w całkowitym oderwaniu od treści przepisu art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej. Ponownie Skarżący pragnie zauważyć, iż w treści tegoż przepisu mowa jest nie o powoływaniu, lecz o zgłaszaniu kandydatów, m.in. do rad nadzorczych. W takim zaś przypadku analiza niniejszej sprawy powinna ograniczać się do rozważenia, czy osoba, która wskazała K. Ż. jako kandydata do Rady Nadzorczej P. S.A. była uprawniona do składania oświadczeń w imieniu Skarbu Państwa. Treść przytoczonych aktów prawnych oraz złożonych oświadczeń jednoznacznie wskazuje, iż taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem kandydaturę Skarżącego zgłosił Pan W. K., ówczesny Minister Skarbu Państwa. Kwestionowanie tej okoliczności przez Organ administracji, zaaprobowane następnie przez WSA w Lublinie niewątpliwie zatem świadczy o naruszeniu przywołanych powyżej przepisów regulujących działanie administracji rządowej i wykonywanie uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, polegających na zaniechaniu ich zastosowania w niniejszej sprawie. Okoliczność, kto zgodnie z przepisami prawa handlowego powołuje członków rady nadzorczej, nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, albowiem jest to irrelewantne z punktu widzenia treści art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej.

Jak wskazano powyżej, ustawa antykorupcyjna nie wymaga, aby nastąpiło to w ramach szczególnego uprawnienia do dokonania takiego zgłoszenia. Oznacza to, że poza wskazanymi powyżej przepisami regulującymi składanie oświadczeń woli w imieniu Skarbu Państwa, na uwadze należy mieć ogólne przepisy regulujące składanie takich oświadczeń, tj. art. 60 i 61 § 1 k.c. Zgodnie z ich brzmieniem wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które w sposób dostateczny ujawnia jej wolę, zaś złożenie takiego oświadczenia innej osobie następuje z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. W niniejszej sprawie takim zachowaniem było przekazanie przez W. K., działającego w imieniu Skarbu Państwa, A. K., prezesowi P. S.A., posiadającego 100% akcji P. S.A., zgłoszenia kandydatury Skarżącego do rady nadzorczej drugiej ze wskazanych spółek. W kontekście powyższego, zgłoszenie K. Ż. do objęcia funkcji członka Rady Nadzorczej P. S.A. przez Skarb Państwa jawi się jako oczywiste. Wbrew bowiem stanowisku Sądu I instancji zgłoszenie takie zostało dokonane i znajduje oparcie w ogólnych zasadach prawa cywilnego, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na brak szczególnych wymagań dotyczących "zgłoszenia" w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej.

Pełnomocnik Skarżącego odnosząc się do uprawnień Skarbu Państwa w związku z posiadaniem akcji P. S.A. wskazuje, że Sąd I instancji błędnie stwierdził, że Skarb Państwa nie ma możliwości decydowania o składzie organów P. S.A. Podzielił tym samym stanowisko Wojewody w tym zakresie, które oparto na informacjach przekazanych Organowi administracji w piśmie Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa oraz na analizie treści Statutu P. S.A. W ślad za skargą do WSA w Lublinie wskazać należy, że sposób ustalenia tej okoliczności jest tendencyjny i powierzchowny. Jednocześnie Skarżący zaznacza, iż przedstawiona poniżej argumentacja dotycząca możliwości wpływania przez Skarb Państwa na kształt Rady Nadzorczej P. S.A. nie pozostaje w sprzeczności z twierdzeniami Skarżącego dotyczącymi braku znaczenia faktu dokonania wyboru określonej osoby do organu spółki prawa handlowego dla możliwości skorzystania z wyłączenia opisanego w art. 6 ustawy antykorupcyjnej. Zawarte poniżej twierdzenia prowadzą bowiem do wniosku, iż w niniejszej sprawie wobec Skarżącego zastosowanie znajdzie nie tylko wyłączenie dotyczące zgłoszenia do Rady Nadzorczej P. S.A. przez Skarb Państwa, lecz również wyjątek polegający na zgłoszeniu go przez spółką, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji, co wynika z faktu posiadania przez Skarb Państwa uprzywilejowanej pozycji w akcjonariacie P. S.A.

Według pełnomocnika Skarżącego, częściowo można zgodzić się z zawartą w treści pisma Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2016 r. tezą, że Skarb Państwa nie ma możliwości prawnych do wskazywania swoich przedstawicieli do Rady Nadzorczej P. S.A., bowiem wybór członków tego organu leży w kompetencjach walnego zgromadzenia P. S.A. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest fakt, iż Skarb Państwa nie jest akcjonariuszem tej spółki, bowiem 100% jej akcji posiada P. S.A. Autor wskazanego pisma mógł zaś mieć na myśli szczególne, statutowe uprawnienia, jakie mogą przysługiwać akcjonariuszom w myśl Kodeksu spółek handlowych (np. uprawnienie do wskazywania członków organów spółki uregulowane w art. 354 k.s.h.). Oczywistością jest, że skoro Skarb Państwa nie jest akcjonariuszem P. S.A., to nie może posiadać takich uprawnień.

Wskazuje on, że nie można jednak pomijać w tym kontekście pozycji Skarbu Państwa jako akcjonariusza P. S.A. - właściciela 100% akcji P. S.A. Skarb Państwa posiada bowiem, o czym szerzej dalej, ponad 50% głosów na walnym zgromadzeniu P. S.A., w związku z czym wywiera bezpośredni, decydujący wpływ na działania tej spółki, mając zatem niczym nieskrępowane prawo decydowania o składach osobowych organów P. S.A. Reasumując, Skarb Państwa posiada prawne możliwości decydowania o składzie Rady Nadzorczej P. S.A. poprzez kontrolowanie jej spółki-matki, jednakże uprawnienie to nie wynika ze szczególnych rozwiązań zawartych w statucie P. S.A., lecz z tytułu posiadania kontrolnego pakietu spółki, której przysługuje 100% akcji P. S.A.

Pełnomocnik Skarżącego nie zgadza się z Sądem I instancji, jakoby "niezrozumiały" był zarzut naruszenia w niniejszej sprawie przepisów Kodeksu spółek handlowych, albowiem powoływane przepisy tej ustawy mają decydujące znaczenie zarówno dla dokonania na gruncie niniejszej sprawy wykładni systemowej art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, jak i w procesie subsumpcji. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, powoływane przepisy Kodeksu spółek handlowych winny znaleźć zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, a ich naruszenie polega na niezastosowaniu ich przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia. Opisana powyżej możliwość wpływania przez Skarb Państwa na skład organów P. S.A. znajduje oparcie właśnie w przepisach Kodeksu spółek handlowych. W myśl art. 385 § 1 k.s.h. członkowie rady nadzorczej spółki akcyjnej są wybierani przez walne zgromadzenie akcjonariuszy tej spółki, a zgodnie z art. 414 k.s.h. uchwały podejmowane na takim zgromadzeniu zapadają bezwzględną większością głosów. Art. 411 § 1 k.s.h. przyznaje każdej akcji jeden głos (jeżeli statut nie stanowi inaczej). Pojęcie bezwzględnej większości głosów zostało zaś zdefiniowane w art. 4 § 1 pkt 10 - wymóg uzyskania takiej większości jest spełniony, jeżeli liczba głosów "za" jest większa niż ilość pozostałych głosów ("przeciw" i "wstrzymujących się").

P. S.A., dysponując 100% akcji P. S.A., było zatem podmiotem, który decydował o składzie Rady Nadzorczej tej spółki. Posiadając 100% akcji posiadało jednocześnie 100% głosów na walnym zgromadzeniu P. S.A., które dokonywało wyboru członków jej Rady Nadzorczej. Podjęcie przez P. S.A. decyzji o głosowaniu za podjęciem określonej uchwały, np. o wyborze członków organów spółki, powodowało tym samym, że uchwała taka otrzymywała niezbędną większość (tj. większość bezwzględną określaną jako 50% + jeden głos spośród wszystkich głosujących, a P. S.A. posiada 100% głosów). A zatem naruszenie, którego w tym zakresie dopuścił się Wojewoda, a w ślad za nim Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, polegało na błędnym uznaniu, że P. S.A. nie mogło decydować o składzie Rady Nadzorczej P. na S.A,, podczas gdy powołane powyżej przepisy dają taką możliwość, z której to w niniejszej sprawie P. S.A. skorzystało. Taki proces wykładni art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, ograniczający się do wykładni językowej, jest niepełny, albowiem w procesie wykładni omawianego przepisu, jak w każdym przypadku dokonywania wykładni przepisów prawa, należy odwołać się również do wykładni systemowej, uwzględniającej inne normy prawne obowiązujące w systemie prawny. Przeprowadzenie prawidłowej wykładni systemowej art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej musi zaś polegać na oparciu się na brzmieniu m.in. przepisów Kodeksu spółek handlowych już tylko z tego powodu, iż przedmiotowy przepis w swojej treści odwołuje się do pojęć z zakresu prawa handlowego (akcje, kapitał zakładowy, itp,). Całkowicie nietrafny jest zatem prezentowany przez WSA w Lublinie pogląd, jakoby w niniejszej sprawie nie było możliwe naruszenie przepisów Kodeksu spółek handlowych z uwagi na brak ich zastosowania przez Organ administracji. Przyjęcie takiego stanowiska zamykałoby drogę do dokonania wykładni przepisu art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, bowiem brak odwołania się do przepisów Kodeksu spółek handlowych uniemożliwiałby zdekodowanie pojęć, jakimi posłużył się ustawodawca ustalając brzmienie omawianego przepisu. Za koniecznością przeprowadzenia wykładni systemowej przepisów ustawy antykorupcyjnej z uwzględnieniem przepisów prawa handlowego przemawia już sama treść tejże ustawy, albowiem ustawodawca zawarł w jej treści bezpośrednie odwołania do przepisów Kodeksu spółek handlowych (vide art. 3 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej). Innymi słowy, ograniczenie się do wykładni literalnej i nieprzeprowadzenie wykładni systemowej, odwołującej się do brzmienia przepisów Kodeksu spółek handlowych, co Skarżący zarzuca Sądowi I instancji, czyniłoby art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej przepisem niemożliwym do zinterpretowania.

Według pełnomocnika Skarżącego naruszenie przepisów Kodeksu spółek handlowych polega również na pominięciu przez Sąd I instancji faktu posiadania przez Skarb Państwa szczególnej pozycji w strukturze akcjonariatu P. S.A. wyrażającej się w uprzywilejowaniu głosów przysługujących fiskusowi. W tym zakresie WSA w Lublinie, pomijając przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia przepisy Kodeksu spółek handlowych, ograniczył się do wskazania na fakt posiadania przez Skarb Państwa "jedynie" 34,4% akcji P. S.A.

Taki sposób rozumowania jest na gruncie niniejszej sprawy niepełny, albowiem pominięcie przy orzekaniu przepisów Kodeksu spółek handlowych doprowadziło do wydania wyroku nieodpowiadającego przepisom prawa. To właśnie w treści przepisów prawa handlowego zawarta jest odpowiedź na pytanie, czy P. S.A. posiadała uprawnienie do zgłoszenia Skarżącego do Rady Nadzorczej P. S.A. w ramach określonego w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej zwolnienia z zakazu wprowadzonego w art. 4 tej ustawy. Przepisem tym jest m.in. np. art. 411 § 3 k.s.h. umożliwiający wprowadzenie ograniczeń w prawie wykonywania głosów z akcji, które powodują, że P. S.A. mieści się w pojęciu "spółki, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji". W przypadku P. S.A. o zastosowaniu wskazanego rozwiązania świadczy treść § 16 ust. 5 oraz § 37 Statutu P. S.A. Pierwszy ze wskazanych postanowień stanowi, iż "prawo głosowania akcjonariuszy zostaje ograniczone w ten sposób, że żaden z nich nie może wykonywać na Walnym Zgromadzeniu więcej niż 10% ogólnej liczby głosów istniejących w Spółce w dniu odbywania Walnego Zgromadzenia". Jednocześnie drugi ze wskazanych fragmentów wyłącza spod tego ograniczenia "akcjonariuszy; którzy w dniu powzięcia uchwały Walnego Zgromadzenia wprowadzającej ograniczenie, są uprawnieni z akcji reprezentujących więcej niż 10% ogólnej liczby głosów istniejących w Spółce". Akcjonariuszem tym jest Skarb Państwa, ponieważ w dniu wprowadzania tego ograniczenia posiadał ponad 10% akcji P. S.A. (45,1575%). Efektem takiego rozwiązania jest fakt, że Skarb Państwa, posiadając w grudniu 2013 r. co prawda tylko 35,1875% akcji P. S.A., dysponował 60,5606% głosów na walnym zgromadzeniu tej spółki. Skarb Państwa korzysta zatem z rozwiązania uregulowanego w art. 411 § 3 k.s.h. dającego możliwość ograniczenia prawa głosu akcjonariuszy, które zostało wprowadzone do Statutu P. S.A. Sąd I instancji zatem dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu, pomijając go w procesie orzekania. W przeciwnym wypadku, zastosowanie wskazanego przepisu prowadziłoby do wniosku, iż P. S.A. jest spółką, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej.

Za oczywiste uznano naruszenie art. 385 § 1 w zw. z art. 414 w zw. art. 411 § 1 w zw. z art. 4 § 1 pkt 10 k.s.h. Gdyby Sąd I instancji zastosował powołane przepisy, musiałby uznać, że Skarb Państwa posiada możliwość decydowania o składzie Rady Nadzorczej P. S.A., a jego pozycja w strukturze akcjonariatu P. S.A. nosi cechy uprzywilejowania. Innymi słowy, sytuacja prawna Skarbu Państwa jako akcjonariusza P. S.A. jest tożsama z opisanym w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej przypadkiem "spółki, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji", bowiem oba wskazane przypadki polegają na możliwości decydowaniu o sprawach spółki z pominięciem pozostałych akcjonariuszy bądź wspólników. W połączeniu z prawidłową wykładnią art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej prowadzi to do stwierdzenia, że wygaśnięcie mandatu Skarżącego nie nastąpiło.

Pominięcie w procesie wykładni dyrektyw wykładni systemowej, w tym nie odwołanie się do norm wynikających z przepisów prawa handlowego, prowadzi do nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy antykorupcyjnej. Konieczność wzięcia pod uwagę przepisów Kodeksu spółek handlowych determinowana jest faktem, iż bez ich uwzględnienia proces interpretacyjny prowadziłby do wniosków niedających się pogodzić nie tylko z ratio legis art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, lecz pozostawałby w sprzeczności z innymi normami funkcjonującymi w systemie prawnym. W tym kontekście zauważyć wypada, iż sposób zorganizowania grupy kapitałowej, w której dominującą pozycję posiada P. S.A., znajduje oparcie w przepisach prawa handlowego. Jednym zaś z założeń wykładni systemowej jest takie jej prowadzenie, aby w jej efekcie uzyskać rezultat, który nie będzie pozostawał w konflikcie z innymi normami obowiązującymi w systemie prawnym, aby nie doszło do naruszenia założenia o poziomej spójności systemu prawa. Skoro rodzaje powiązań występujące pomiędzy P. S.A. a innym podmiotami z tej samej grupy holdingowej są dopuszczalne przez prawo, to w drodze wykładni systemowej należy ustalić takie brzmienie, które nie będzie pozostawało w konflikcie ze wspomnianymi przepisami prawa handlowego. W przeciwnym bowiem razie, w przypadku skorzystania przez Skarb Państwa z dopuszczalnych przez Kodeks spółek handlowych rozwiązań w zakresie ustalenia ładu korporacyjnego zależnych od niego spółek uniemożliwiałoby sprawowanie realnego nadzoru właścicielskiego nad tymi podmiotami z uwagi na wadliwie rozumiane przepisy ustawy antykorupcyjnej. Jednocześnie wątpliwe funkcjonalne stawałoby się znaczenie przepisów Kodeksu spółek handlowych, skoro pomimo pełnej kontroli Skarbu Państwa nad daną spółką, nie mógłby on realizować w stosunku do niej uprawnień właścicielskich wynikających z tych przepisów z uwagi na regulacje ustawy antykorupcyjnej. W takim zaś przypadku konieczne jest odstąpienie od rezultatu osiągniętego w drodze wykładni językowej, albowiem jest wątpliwy, gdyż uniemożliwiałby realizowanie przez fiskusa kontroli nad podmiotami, których jest de facto właścicielem, tylko dlatego, iż to swego rodzaju prawo własności przysługuje mu pośrednio.

Powyższa argumentacja znajduje oparcie w treści uzasadnienia uchwały, której nadano moc zasady prawnej, gdzie wskazano, iż "wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy mają wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego". Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie - przyjęcie rezultatu wykładni językowej prowadziłoby do wniosków nie dających się pogodzić z innymi normami istniejącymi w systemie prawa i irracjonalnych z punktu widzenia uprawnienia Skarbu Państwa do ochrony jego prawnie uzasadnionych interesów.

W ocenie pełnomocnika Skarżącego oczywiste jest naruszenie art. 385 § 1 w zw. z art. 414 w zw. art. 411 § 1 w zw. z art. 4 § 1 pkt 10 k.s.h. Gdyby Sąd I instancji zastosował powołane przepisy, musiałby uznać, że Skarb Państwa posiada możliwość decydowania o składzie Rady Nadzorczej P. na SA, a jego pozycja w strukturze akcjonariatu P. S.A. nosi cechy uprzywilejowania. Innymi słowy, sytuacja prawna Skarbu Państwa jako akcjonariusza P. S.A. jest tożsama z opisanym w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej przypadkiem "spółki, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji", bowiem oba wskazane przypadki polegają na możliwości decydowaniu o sprawach spółki z pominięciem pozostałych akcjonariuszy bądź wspólników. W połączeniu z prawidłową wykładnią art, 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej prowadzi to do stwierdzenia, że wygaśnięcie mandatu Skarżącego nie nastąpiło.

Wskazując na naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej pełnomocnik Skarżącego argumentuje, co następuje:

W treści zarządzenia zastępczego z dnia [...] lutego 2017 r., a następnie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazano, że do wyboru Skarżącego w skład Rady Nadzorczej P. S.A. doszło na skutek zgłoszenia go do objęcia tej funkcji przez P. S.A. Co prawda nastąpiło to już na skutek oświadczenia złożonego przez Skarb Państwa, na co wskazano powyżej, to nawet przyjęcie takiego stanu rzeczy winno prowadzić do uznania, że K. Ż. nie naruszył zakazu określonego w art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej z uwagi na ograniczenie tego zakazu, uregulowane w art. 6 ust. 1 wspomnianej ustawy. Sąd I instancji dokonał jednakże nieprawidłowej interpretacji tegoż przepisu uznając, że P. S.A., spółka kontrolowana przez Skarb Państwa, nie mieści się w pojęciu "spółki, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji", a w konsekwencji nietrafnie uznał, że K. Ż. nie został objęty wyjątkiem, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej.

Podkreśla, że złożone do akt sprawy opinie prawne sporządzone przez prof. zw. dr hab. W. P., prof. zw. dr hab. A. K. oraz prof. zw. dr hab. S. S., które stanowią integralną część stanowiska Skarżącego, zgodnie i jednoznacznie wskazują, że przyjęta przez organ administracji, a następnie powtórzona w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej w szczególności cytowanego powyżej fragmentu tego przepisu, jest błędna. Sąd I instancji bowiem ograniczył się do językowej wykładni wskazanej regulacji uznając, że ,,cel wyjątkowego zgłaszania, o którym mowa w art. 6 ust 1 ustawy antykorupcyjnej (...) powinien być realizowany w ramach literalnego brzmienia tego przepisu", nie wykazując jednocześnie, aby wynik wykładni językowej (zbieżnej z literalnym brzmieniem przepisu) znajdował uzasadnienie w wykładni systemowej czy funkcjonalnej.

Skarżący kwestionuje przyjętą w niniejszej sprawie przez Sąd i instancji wykładnię art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, albowiem, z uwagi na wskazane powyżej ograniczenie się przez WSA w Lublinie jedynie do wykładni literalnej, zaprezentowana interpretacja nie oddaje w pełni normatywnego sensu całego przepisu. Przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wykładnię art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej cechuje formalizm, schematyzm oraz bezrefleksyjność podejścia do stosowanego przepisu i jego interpretacji, a procesowi opartemu na takiej wykładni bliżej jest do rzymskiego procesu legislacyjnego, aniżeli do procedury sądowej właściwej dla współczesnych demokratycznych systemów prawnych. Sąd I instancji odstąpił bowiem od dokonania takiej interpretacji omawianego przepisu, która będzie oddawała pełną treść wskazanego przepisu.

Taka zaś wykładnia została dokonana w Opiniach. Nie chcąc przytaczać w niniejszym piśmie całości zawartych tam rozważań, wypada wskazać na najważniejsze wnioski z nich płynące. Wszyscy autorzy opinii zwracają uwagę na fakt, że literalna wykładnia pojęcia "spółki, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji" tylko pozornie prowadzi do prawidłowego odczytania zakodowanej w nim normy. Poprzestanie na wykładni literalnej prowadziłoby bowiem do uznania, że termin ten oznacza m.in. spółkę, w której udział Skarbu Państwa nie przekracza 50% kapitału zakładowego, a jednocześnie przekracza 50% liczby akcji, na co pozwala użycie w przywołanej jednostce redakcyjnej spójnika alternatywy łącznej "lub". Wskazać należy, że spółka taka nie ma racji bytu w polskim porządku prawnym. Wynika to z faktu, że przepis art. 309 § 1 k.s.h. ustanawia zakaz obejmowania akcji poniżej ich wartości nominalnej. Kapitał zakładowy jest zaś wynikiem pomnożenia ilości akcji przez ich wartość nominalną. Skoro zatem jakiś podmiot dysponuje 50% akcji danej spółki, to tym samym jego udział wynosi 50% kapitału zakładowego tej spółki. Procentowa ilość posiadanych akcji każdorazowo bowiem odpowiada procentowemu udziałowi w kapitale zakładowym. Oznacza to, iż ograniczenie się do wykładni literalnej prowadziłoby do takiej interpretacji przepisu, w której jego część okazałaby się zbędna (50% liczby akcji stanowi 50% kapitału zakładowego).

Dalej wskazuje, że taka interpretacja określana jest w teorii prawa jako wykładnia per non est. Istnienie zakazu takiego interpretowania przepisów prawa nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na regułę tę zwraca uwagę także Sąd Najwyższy wskazując, że taka wykładnia podważałaby założenie racjonalności ustawodawcy. Skoro bowiem ustawodawca zamieszcza w przepisie określone zwroty, to czyni to w określonym celu, w związku z czym muszą one zostać uwzględnione w treści odkodowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Proponowany przez Sąd I instancji sposób interpretacji "pozostaje w sprzeczności ze standardem interpretacyjnym nakazującym wykładnię tekstów prawnych jako całości tzn. uwzględnienie przy wykładni całości relewantnej treści aktu prawnego, w ten sposób by żaden fragment tekstu prawnego nie był zbędny - zakaz wykładni per non est" .

Zdaniem pełnomocnika Skarżącego, wbrew treści uzasadnienia, w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dokonał "analizy systemowej przepisu art 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej", bowiem przeczy temu wyrażone w innym fragmencie uzasadnienia stanowisko, zgodnie z którym przepisy prawa handlowego nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, a zatem nie zostały uwzględnione w procesie wykładni, co byłoby konieczne w przypadku rzeczywistego dokonywania wykładni systemowej.

Na skutek odrzucenia, tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie możliwości ograniczenia się do wykładni literalnej w przypadku jednoznaczności treści interpretowanego przepisu (ciara non sunt interpretanda), proces wykładni przepisów opiera się na zasadzie przeciwnej, tj. omnia sunt interpretanda. Zgodnie z nią, dokonując interpretacji przepisów prawa nie można ograniczać się do wykładni literalnej, lecz każdorazowo konieczne jest dokonanie również wykładni systemowej i funkcjonalnej a w razie potrzeby także celowościowej, historycznoprawnej czy prawnoporównawczej, chociażby tylko w tym celu, aby potwierdzić treść normy uzyskanej w trakcie wykładni literalnej. Szczególnie istotne w tym zakresie wydaje się być stanowisko Sądu Najwyższego, który stwierdził, że "dokonywanie wykładni polega na zastosowaniu wszystkich metod (językowej, systemowej i funkcjonalnej). Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza, że w tym procesie wolno zignorować wykładnię systemową i funkcjonalną, a niekiedy także historyczną". O istotności omawianego naruszenia, jakiego dopuścił się Sąd I instancji, ograniczając proces wykładniczy tylko do wykładni literalnej, świadczy fakt, iż dyrektywy wykładni systemowej i celowościowej nie mają charakteru subsydiarnego (pomocniczego) względem dyrektyw językowych, lecz są im równorzędne. Taką samą uwagę poczynić należy w odniesieniu do dyrektywy wykładni prokonstytucyjnej.

W świetle powyższego, według Skarżącego, konieczne jest przeprowadzenie wykładni funkcjonalnej wskazanego przepisu. Badając zaś cel wprowadzenia wyłączenia od zakazu określonego w art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej odwołać należy się do cytowanego także w Opiniach stanowiska Sądu Najwyższego, który wskazał, że niektóre osoby, których dotyczy wspomniany zakaz, zostały z niego pod pewnymi warunkami wyłączone "ze względu na ich kwalifikacje do pełnienia funkcji w organach spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa i innych podmiotów". Nie sposób też pominąć, iż w przy okazji wprowadzonej w 2006 r. nowelizacji art. 6 ustawy antykorupcyjnej, która rozszerzała to wyłączenie, jak wskazuje w swojej opinii prof. Stanisław Sołtysiński, celem ustawodawcy, o którym mówiono wprost, było liberalizowanie wspomnianego zakazu. To zaś wszystko uzasadnia zastosowanie wykładni funkcjonalnej przedmiotowego przepisu i uznanie, że obejmuje on także spółki, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% głosów na walnym zgromadzeniu spółki.

Skarżący nie zgadza się z Sądem I instancji, jakoby prezentował on pogląd o "samoistności" przesłanki jego odpowiednich kwalifikacji zawodowych do pełnienia funkcji członka Rady Nadzorczej P. S.A., pozostający poza zakresem przepisu art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej. Poczynione w skardze i późniejszych pismach uwagi miały na celu jedynie wskazanie na ratio legis omawianego przepisu, jako okoliczności istotnej dla procesu wykładni, o czym szerzej w dalszej części skargi, nie zaś formułowanie dodatkowych, niewyartykułowanych przez ustawodawcę wyłączeń od zakazu wprowadzonego w art. 4 ustawy antykorupcyjnej. W niniejszej zaś sprawie doszło do realizacji wskazywanego celu w ramach przepisu art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej.

Przyjęcie przeciwnego rozumienia powodowałoby nieuwzględnienie w procesie wykładniczym dyrektywy wykładni funkcjonalnej omawianego przepisu. Skarżący zauważa przy tym, iż za przedstawionym powyżej rozumieniem wskazanej regulacji przemawia także to, że przyjęcie przeciwnego stwierdzenia pozbawiałoby Skarb Państwa możliwości sprawowania kontroli nad szeregiem przedsiębiorstw, które, pomimo częściowej prywatyzacji, w dalszym ciągu pozostają pod kontrolą państwa. Skarb Państwa nierzadko bowiem zachowuje kontrolę na spółkami, w których ma udziały, pomimo posiadania w nich poniżej 50% akcji. Zaprezentowana przez Sąd I instancji nieprawidłowa interpretacja art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej pozbawiałaby Skarb Państwa możliwości sprawowanie realnego nadzoru właścicielskiego nad spółkami z jego udziałem, a w konsekwencji uniemożliwiała realizację opisanego powyżej ratio legis wskazanego przepisu.

Skarżący nie zgadza się także z argumentacją Sądu I instancji, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej stanowi niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię wyjątku (exceptiones non sunt extendendae). Nie kwestionując istoty tej zasady wskazać jednakże należy, że na gruncie niniejszej sprawy interpretowanym wyjątkiem jest nie art. 6 ust. 1 ustawy, lecz art. 1, 2 i 3 tego aktu. To te przepisy bowiem wprowadzają wyjątek od konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP) i to te przepisy nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Taki zaś skutek miałaby wykładnia przyjęta przez WSA w Lublinie. Niemniej jednak, przyjęcie przeciwnego stanowiska co do charakteru przepisów ustawy antykorupcyjnej również nie prowadzi do stwierdzenia, iż opisana powyżej prawidłowa wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą wyjątku. Przedstawiona wykładnia przedmiotowego artykułu jednoznacznie wskazuje, iż stwierdzenie o objęciu zakresem art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej spółki P. S.A. mieści się w "pierwotnym" brzmieniu omawianego przepisu. Prezentowana przez Skarżącego wykładnia nie prowadzi do umożliwiania dokonywania zgłoszeń przez inne podmioty, aniżeli wskazane w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, lecz do wykazania, że P. S.A. jest takim podmiotem. Nie chodzi przy tym o dokonywanie mniej lub bardziej korzystnej dla Skarżącego wykładni, lecz o dokonywanie jej w sposób w pełni oddający treść omawianego przepisu. W żadnym miejscu Skarżący nie wskazuje, aby podstawą przedstawionej wykładni było korzystanie z "luzów interpretacyjnych". Niezrozumiałe jest przy tym wskazywanie przez Sąd i instancji, iż w omawianym przepisie ,,ustawodawca nie posługuje się pojęciami »dominująca pozycja« czy też »większość głosów na walnym zgromadzeniu", bowiem także zaprezentowana przez Skarżącego wykładnia nie opiera się na przytoczonych pojęciach. Tak w Opiniach, jak i w stanowisku Skarżącego jednoznacznie wskazano, że wykładni art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej należy dokonywać z uwzględnieniem celu, jaki wiąże się z posiadaniem "50% akcji lub 50% kapitału zakładowego", tj. możliwością skutecznego decydowania o działaniach spółek z udziałem lub pod kontrolą Skarbu Państwa. Wskazane zaś pojęcia poniekąd mieszczą się w ramach ustawowej regulacji wyjątku od zakazu wynikającego z art. 4 ustawy antykorupcyjnej.

Zdaniem pełnomocnika Skarżącego, powyższe skutkuje koniecznością uznania, że nawet jeżeliby kontrfaktycznie przyjąć, że zgłoszenia kandydatury Skarżącego do składu Rady Nadzorczej P. S.A. zostało dokonane przez P. S.A., a nie przez Skarb Państwa, to wybór taki nie skutkuje wygaśnięciem mandatu Skarżącego. Jak wskazano powyżej, P. S.A. mieści się w pojęciu podmiotów, które art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej wskazuje jako uprawnione do zgłaszania do rad nadzorczych spółek prawa handlowego osób podlegających ograniczeniom wprowadzanym przez tę ustawę, zaś zgłoszenie takie nie powoduje skutków, o których mowa w art. 5 tejże ustawy. Wpływ opisywanego naruszenia przepisów prawa materialnego na treść zaskarżonego orzeczenia jest oczywisty - przyjęcie opisanej powyżej wykładni art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej wprost prowadziłoby do uznania, że Skarżący został członkiem Rady Nadzorczej P. S.A. na skutek zgłoszenia go do objęcia tej funkcji przez jeden z podmiotów wskazanych w tym artykule, tj. przez spółkę, w której udział Skarb Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji.

Za niezrozumiały uznano wniosek Sądu I instancji, jakoby przyjęcie wykładni przedstawionej w skardze do WSA w Lublinie powodowałoby "obejścia »ratio legis« ustanowienia przepisów antykorupcyjnych, naruszenia zasady równości wobec prawa oraz prowadziłaby do nadmiernego rozszerzenia przypadków dopuszczalnego prawnie obejmowania stanowisk w spółkach prawa handlowego przez osoby pełniące funkcje publiczne" . W odniesieniu do zarzutu rzekomego obchodzenia ratio legis ustawy antykorupcyjnej Skarżący zauważa, iż WSA w Lublinie przy analizie celów, z jakimi ustawodawca wiązał wprowadzenie przedmiotowej ustawy, pomija przytoczone już przez Skarżącego uzasadnienie wprowadzenia wyjątku od zakazu uczestnictwa osób pełniących funkcje publiczne w organach spółek prawa handlowego, czyniąc swoje rozważania niepełnymi, a w konsekwencji nietrafnymi. Sąd Najwyższy jednoznacznie wskazał, że niektóre osoby, których dotyczy wspomniany zakaz, zostały z niego pod pewnymi warunkami wyłączone "ze względu na ich kwalifikacje do pełnienia funkcji w organach spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa i innych podmiotów" . Stąd też pełne brzmienie ratio legis przepisów ustawy antykorupcyjnej jest zatem takie, że celem wprowadzenia tych przepisów było z jednej strony zapobieżenie występowania niejasnych i szkodliwych powiązań osób pełniących funkcje publiczne z podmiotami gospodarczymi, przy jednoczesnym zagwarantowania państwu możliwości wykorzystywania kwalifikacji tychże osób poprzez ich udział w zarządzaniu takimi podmiotami gospodarczymi, w których znaczny udział posiadają podmioty publicznoprawne. A zatem, opisana powyżej prawidłowa wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej nie tylko nie stoi w sprzeczności z tak określonym ratio legis przepisów antykorupcyjnych, lecz wręcz je realizuje.

Podniesiono, że WSA w Lublinie nie wskazuje, w jaki sposób przyjęcie prezentowanej przez Skarżącego wykładni art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej miałoby naruszać zasadę równości wobec prawa. Akceptacja takiego rozumienia wskazanego przepisu nie powodowałaby bowiem, iż tylko wobec Skarżącego zastosowanie znalazłby omawiany wyjątek od zakazu określonego w art. 4 ustawy antykorupcyjnej - każda osoba, która znalazłaby się w tożsamej do Skarżącego sytuacji winna otrzymać rozstrzygnięcie o tożsamej treści. Zaznaczyć bowiem należy, iż adresatem obowiązków wynikających z zasady równości wobec prawa nie są jednostki, lecz organy państwowe zarówno stanowiące prawo, jak i je stosujące. To zatem rolą Sądu i instancji jest takie stosowanie art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, aby każdą jednostkę, znajdującą się w sytuacji analogicznej do Skarżącego, potraktować w ten sam sposób. Naruszeniem zasady równości byłaby zatem tylko taka sytuacja, w której postulat ten nie zostałby spełniony, co jednak pozostaje poza zakresem działań Skarżącego.

Odnosząc się zaś do możliwości naruszenia zasady równości poprzez dokonanie wykładni jako takiej, to Skarżący wskazuje, iż taka możliwość jest z natury rzeczy chybiona. Rozwinięciem powyższego poglądu dotyczącego adresatów obowiązków wynikających z zasady równości jest stwierdzenie, iż do jej naruszenia może dojść przy stanowieniu prawa lub jego stosowaniu . Drugi z przypadków został omówiony powyżej. W odniesieniu do stanowienia prawa, naruszenie zasady równości w niniejszej sprawie w taki sposób nie jest możliwe, z uwagi na charakter postępowania sądowoadministracyjnego, w którym do stanowienia prawa nie dochodzi.

Nie sposób mówić o "nadmiernym rozszerzeniu przypadków dopuszczalnego prawnie obejmowania stanowisk w spółkach prawa handlowego przez osoby pełniące funkcje publiczne" skoro omawiany w niniejszej sprawie przypadek Skarżącego mieści się w zakresie uregulowanym w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej. Nadto, powołanie Skarżącego do Rady Nadzorczej P. S.A. znajduje oparcie we wskazanym powyżej ratio legis tego wyjątku. Nie bez znaczenia jest przy tym, iż K. Ż. objął stanowisko w organie spółki prawa handlowego całkowicie zależnej od Skarbu Państwa, co również znajduje oparcie w uzasadnieniu wprowadzenia wyjątków od zakazu z art. 4 ustawy antykorupcyjnej, o którym mowa powyżej.

Odnośnie do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej, stwierdzono, że Sąd I instancji bezpodstawnie podzielił stanowisko organu administracji, który uznał, iż zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy anty korupcyjnej nastąpiło wygaśnięcie mandatu Skarżącego. Jak natomiast wskazano powyżej, u podstaw takiego wniosku legło szereg opisanych powyżej naruszeń przepisów prawa materialnego, w tym przeprowadzenie błędnej wykładni pojęć użytych w art. 6 ust. 1 tejże ustawy. Tymczasem tak usunięcie skutków tych naruszeń, jak i prawidłowe odkodowanie norm zawartych we wskazanym przepisie prowadzi do jednoznacznej konstatacji, iż w niniejszej sprawie w ogóle nie doszło do wygaśnięcia mandatu K. Ż. jako Prezydenta Miasta Lublina.

Zasadniczym celem szeregu regulacji ograniczających działalność osób pełniących niektóre funkcje publiczne jest zapobieżenie uzyskiwania przez nich lub osoby im najbliższe nieuprawnionych korzyści. Jednakże, jak wskazano powyżej i na co uwagę zwraca m.in. Sąd Najwyższy, wprowadzenie bezwarunkowych zakazów w tym zakresie mogłoby być niekorzystne z punktu widzenia konieczności sprawowania przez Skarb Państwa nadzoru nad przedsiębiorstwami z jego udziałem, W tym celu w ustawie antykorupcyjnej, oprócz przepisów wprowadzających zakaz łączenia niektórych funkcji publicznych z zasiadaniem w organach spółek prawa handlowego zawarto przepisy wyłączające tenże zakaz.

W takiej sytuacji niezbędne jest aby w przypadku uznania, że zachowanie określonej osoby stanowi naruszenie art. 1, 2 i 3 ustawy antykorupcyjnej, to przed stwierdzeniem wystąpienia skutków takiego działania, jakie zostały określone w art. 5 ustawy należy zbadać, czy w danej sprawie osoba ta nie korzysta z wyłączeń od przestrzegania zakazu wskazanych w art. 6. Zachowanie takiego właśnie procesu decyzyjnego w niniejszej sprawie, przy usuniętych skutkach naruszeń przepisów prawa materialnego i właściwej wykładni stosowanych przepisów, winno prowadzić do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że nastąpiło wygaśnięcie mandatu Skarżącego z uwagi na to, że został on zgłoszony do objęcia funkcji członka Rady Nadzorczej P. S.A. przez uprawniony do tego podmiot, tj. Skarb Państwa, względnie P. S.A. Zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej nastąpiło zatem przy braku podstaw prawnych i faktycznych, uzasadniających takie działanie i niewątpliwie wpłynęło na treść wydanego zarządzenia zastępczego, czego konsekwencją powinno być uchylenie zaskarżonego zarządzenia.

Zarzucając naruszenie art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP pełnomocnik Skarżącego dowodzi, że Sąd I instancji nieprawidłowo rozważył zasadność zastosowania sankcji wygaszenia mandatu poprzez pryzmat celu, jakim kierował się ustawodawca wprowadzając ograniczenia wynikające z ustawy antykorupcyjnej. Jej zadaniem jest zaś "przeciwdziałanie korupcji na najwyższych szczeblach władzy, zapobiegając wzajemnemu przenikaniu się sfery władztwa publicznego i gospodarki" oraz ,,przeciwdziałanie patologiom wyrażającym się w wykorzystywaniu stanowisk przez osoby pełniące funkcje publiczne do czerpania korzyści materialnych w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, powszechnie uznawanymi standardami przyzwoitości, ogólnie akceptowanymi normami moralnymi" . W takiej sytuacji konieczna jest zatem weryfikacja, czy na gruncie niniejszej sprawy wystąpiły zjawiska, którym przywołana ustawa ma przeciwdziałać, w tym dokonanie jej przez pryzmat wskazanych powyżej równoważnych dyrektywom wykładni językowej dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej, jak również dyrektywy wykładni w zgodzie z Konstytucją.

Przeprowadzenie prawidłowej wykładni art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej, przy uwzględnieniu przedstawionych powyżej uwag co do wykładni art. 6 ust 1 tejże ustawy, zdaniem pełnomocnika Skarżącego, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie obejmuje sytuacji, w których do powołania danej osoby do składu rady nadzorczej dochodzi na skutek zgłoszenia tej osoby przez Skarb Państwa za pośrednictwem kontrolowanej przezeń spółki holdingowej. Jak wskazano powyżej, celem ustanowienia wyjątków od zakazu zasiadania przez osoby pełniące funkcje publiczne w organach spółek prawa handlowego, jest umożliwienie wykorzystania przez fiskusa wiedzy i doświadczenia tych osób w ceiu realizowania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa względem podmiotów od niego zależnych. Z punktu widzenia jego interesów konieczne jest, aby uprawnienia te, w tym możliwość sprawowania realnej kontroli nad podmiotami z udziałem Skarbu Państwa były realizowane w sposób rzeczywisty, a nie fasadowy. W tym zaś celu ustawodawca przewidział wyjątek od wspomnianego zakazu. W ocenie Skarżącego wykładnia przepisu art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej musi uwzględniać cel wprowadzenia tego wyjątku. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby do sytuacji, w której Skarb Państwa zostałby pozbawiony możliwości realizacji nadzoru właścicielskiego nad podmiotami, w których posiada udziały, pośrednio lub bezpośrednio. Takie rozumienie analizowanego przepisu nie stanowiłoby przy tym właściwej realizacji celu, w jakim został on wprowadzony, albowiem konsekwencje jego wprowadzenia do systemu prawnego byłyby zdecydowanie dalej idące niż zakładał ustawodawca i niweczyłyby ten cel.

Odnosząc się do opisanego powyżej ratio legis art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej w pierwszej kolejności zauważono, że już z samej struktury własnościowej Grupy P. wynika, że w jej ramach dochodzi do przenikania sfery władztwa publicznego i gospodarki. P. S.A., jak i P. S.A. są spółkami kontrolowanymi przez Skarb Państwa, będąc jednocześnie aktywnymi uczestnikami życia gospodarczego kraju. Nie sposób zatem uznać, aby jednoczesne zasiadanie przez Skarżącego w radzie nadzorczej jednej z tych spółek i pełnienie funkcji prezydenta miasta powodowało takie przenikanie, bowiem występuje ono niezależnie od udziału K. Ż. w nadzorze nad P. S.A. Co istotne, o tym, że takie przenikanie się jest w niektórych sytuacjach pożądane, przesądza treść art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, jak również przywoływane stanowisko Sądu Najwyższego, wskazujące na cel wprowadzenia wyjątku od zakazu wynikającego z art. 4 ustawy antykorupcyjnej.

W świetle powyższego nie sposób uznać, aby fakt zasiadania przez Skarżącego w Radzie Nadzorczej P. S.A. w jakikolwiek sposób wpływał na wykonywanie przez niego mandatu Prezydenta Miasta Lublina. Jednoczesne sprawowanie obu funkcji z pewnością zaś nie podważało autorytetu urzędu pełnionego przez K. Ż. ani też nie naruszało zaufania obywateli do tego organu, skoro w trakcie trwania kadencji Skarżącego jako członka Rady Nadzorczej został on ponownie wybrany na stanowisko Prezydenta Miasta Lublina. Potwierdzeniem, że zachowanie Skarżącego nie mieści się w katalogu zachowań, jakim przeciwdziałać ma ustawa antykorupcyjna, jest także to, że działalność prowadzona przez P. S.A. w żaden sposób nie jest powiązana z kompetencjami prezydenta miasta. W świetle powyższego uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że wygaśnięcie mandatu, uzależnione jedynie od samego faktu łączenia dwóch stanowisk, niepowiązane w żaden sposób z prawną oceną okoliczności towarzyszących takiej sytuacji, naruszać może zasadę proporcjonalności. Oceny, czy określona regulacja spełnia wymogi zasady proporcjonalności należy bowiem dokonywać przez pryzmat celu, w jakim wprowadzono określone ograniczenia.

Rozważając, czy stojąca u podstaw stwierdzenia wygaśnięcia mandatu interpretacja art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej, prezentowana przez WSA w Lublinie, stanowi realizację celu ustawy antykorupcyjnej, Skarżący wspomina o nowelizacji art. 6 tej ustawy, wprowadzonej ustawą z dnia 12 maja 2006 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz o zmianie innych ustaw. Zmiana ta w sposób istotny rozszerzała podmiotowy zakres wyłączenia od zakazów wprowadzanych ustawą antykorupcyjną, na co wprost wskazywano w toku procesu legislacyjnego. Świadczy to jednoznacznie o woli ustawodawcy do liberalizowania przepisów tej ustawy.

Dalej wskazuje się, że w toku przywołanego powyżej procesu legislacyjnego, który zaowocował zmianą art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, wyraźnie wskazywano, iż uprzednie brzmienie tego przepisu uniemożliwiało Skarbowi Państwa realizowanie nadzoru nad zależnymi od niego spółkami prawa handlowego poprzez wykorzystanie wiedzy i doświadczenia osób pełniących funkcje publiczne w przypadkach, w których spółki zależne od Skarbu Państwa wchodziły w skład grup kapitałowych. Taka sytuacja dotyczy m.in. P. S.A., która, pomimo, że Skarb Państwa nie jest jej bezpośrednim udziałowcem, to sprawuje nad nią pełen nadzór z uwagi na posiadanie pakietu kontrolnego spółki posiadającej 100% akcji tej spółki, tj. P. S.A. Jeżeli zatem, jednoznacznym i wprost wysłowionym celem ustawodawcy w nadaniu ustawie antykorupcyjnej obecnego brzmienia było umożliwienie Skarbowi Państwa wskazywania osób pełniących funkcje publiczne do zasiadania w organach spółek, które także pośrednio są zależne od fiskusa, to uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zakazu określonego w art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej naruszałoby cel, w jakim przepis ten został wprowadzony.

W zakresie wykładni systemowej aktualność znajdują przedstawione powyżej rozważania dotyczące możliwości korzystania przez Skarb Państwa z uprawnień wynikających z przepisów innych gałęzi prawa, w tym Kodeksu spółek handlowych w celu realizacji przyznanej mu możliwości realizowania rzeczywistego nadzoru właścicielskiego. Nie sposób w taki sposób rozumieć przepisu art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej, który nie uwzględniałby dopuszczalnych prawnie konstrukcji ustalenia ładu korporacyjnego w grupie holdingowej w całości zależnej od Skarbu Państwa i wynikających z nich możliwości wpływania przez fiskusa na składy organów spółek będących elementami takiej grupy. Przyjęcie prezentowanej przez Sąd I instancji wykładni art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej jest zatem nie do pogodzenia z innymi przepisami stanowiącymi spójny system prawny. Jeżeli bowiem Skarb Państwa, wykorzystując rozwiązania przewidziane przepisami prawa, zapewnia sobie decydujący głos w sprawach całej grupy kapitałowej, mając przy tym zapewnioną możliwość wykorzystywania wiedzy i doświadczenia osób pełniących funkcje publiczne w celu realizacji interesu publicznego, jakim jest należyty nadzór nad podmiotami zależnymi od fiskusa, to na przeszkodzie w skorzystaniu z tej możliwości nie może stać takie rozumienie przepisów ustawy antykorupcyjnej, które zamyka drogę do wykorzystywania tych rozwiązań, jeżeli istnieje możliwość dokonania takiej wykładni tych przepisów, która będzie tę sposobność zapewniać. Innymi słowy, z punktu widzenia wykładni systemowej przepisy ustawy antykorupcyjnej muszą być tak rozumiane, aby nie niweczyły rozwiązań przewidzianych w innych regulacjach systemu prawnego. Do takiego zaś niweczenia dochodzi przy przyjęciu czysto literalnej wykładni przedstawionej przez WSA w Lublinie, która uniemożliwia Skarbowi Państwa realizowanie nadzoru właścicielskiego w strukturach holdingowych. To zaś, jak wskazano już wcześniej, w ocenie Sądu Najwyższego stanowi podstawę do odstąpienia od rezultatu wykładni językowej.

W kontekście wskazywanej powyżej możliwości zapewnienia Skarbowi Państwa wykorzystania doświadczenia osób pełniących funkcję publiczne w nadzorze nad spółkami zależnymi od Skarbu Państwa na uwagę zasługuje fakt, iż w niniejszej sprawie okoliczność ta zyskuje szczególne znaczenie z uwagi na wiedzę K. Ż. dotyczącą sytuacji P. S.A. i skupionej wokół tej spółki grupy kapitałowej z uwagi na jego udział w procesie negocjacyjnym Skarbu Państwa z E. dotyczącym umowy prywatyzacyjnej P. S.A. Dokumenty przedłożone przez Skarżącego na etapie postępowania przed Sądem I instancji, które zostały niezasadnie pominięte przez WSA w Lublinie, wprost wskazują na znaczącą rolę K. Ż. w uzyskaniu przez Skarb Państwa korzystnej ugody z E., która zakończyła wieloletni spór o prywatyzację P. S.A. Z tego też względu tym bardziej uzasadnione, z uwagi na wskazaną powyżej funkcję przepisów ustawy antykorupcyjnej, jest stwierdzenie, iż zakaz z art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej nie obejmował sytuacji, w której znalazł się Skarżący. Skoro bowiem posiadał on specjalistyczną wiedzę dotyczącą Grupy P. S.A., to tym bardziej uzasadnione z punktu widzenia interesów Skarbu Państwa było jego członkostwo w Radzie Nadzorczej P. S.A.

Przechodząc do analizy przepisów ustawy antykorupcyjnej w kontekście ich konstytucyjności, pełnomocnik Skarżącego K. Ż. w pierwszej kolejności wskazuje, iż naruszeniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji może być już samo uprawnienie Wojewody do wydawania zarządzeń zastępczych uregulowane w art. 98a u.s.g. W efekcie wydania zarządzenia zastępczego, wydawanego przez organ pochodzący z nominacji, dochodzi do zniweczenia skutków wyborów powszechnych, w wyniku których Skarżący uzyskał mandat Prezydenta Miasta Lublina.

Tymczasem Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że co prawda istnieje możliwość podważenia wyników wyborów powszechnych z uwagi na określone przyczyny wskazane w ustawie, to jednak przyczyny te nie mogą być dowolne i podlegają kontroli z punktu widzenia ewentualnego naruszenia zasady proporcjonalności. Oznacza to, że "przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów (akt demokracji bezpośredniej) było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. Ponadto Trybunał wskazuje, że także przy stosowaniu przepisów umożliwiających zastosowanie sankcji utraty mandatu winno uwzględniać się wspomnianą zasadę, co oznacza, że sankcja ta nie może zostać zastosowana w postępowaniu, które cechuje automatyzm i rygoryzm. Rozwinięciem tego poglądu jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdza, że "sankcja utraty mandatu (...) musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu.

Z opisanymi powyżej postulatami Trybunału Konstytucyjnego i NSA zestawić należy przebieg postępowania, które zakończyło się wydaniem zarządzenia zastępczego z dnia [...] lutego 2017 r., przyczynę, uznaną za wystarczającą do zastosowania sankcji utraty mandatu, jak również ocenę tych aspektów dokonaną przez WSA w Lublinie i zaprezentowaną przezeń wykładnię art. 4 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej. Postępowanie przed Organem administracji ograniczyło się bowiem do powołania przez Organ administracji na treść Protokołu kontroli i automatyczne uznanie, że nastąpiło wygaśnięcie mandatu Skarżącego. Wojewoda w najmniejszym nawet stopniu nie rozważył zgłaszanych przez stronę skarżącą zastrzeżeń do przyjętej wykładni przepisów i ustalonego stanu faktycznego. Ograniczył się w tym zakresie do zdawkowego stwierdzenia, że stosowane przez niego przepisy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Powieleniem tego stanowiska jest lakoniczne stwierdzenie Sądu i instancji o zrealizowaniu wyrażonych w orzecznictwie postulatów, aby do wygaszenia mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych dochodziło w przypadkach jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości wystąpienia przesłanek wynikających z norm prawa materialnego nakazujących wygaszenie takiego mandatu . Jak zaś wynika z treści Opinii, skargi do WSA w Lublinie oraz niniejszego pisma, na tym tle występują daleko idące rozbieżności, poddające w wątpliwość wystąpienie przesłanek powodujących wygaśnięcie mandatu. Sąd I instancji niezasadnie przychylił się do stanowiska Wojewody i zaaprobował wydane przez niego zarządzenie zastępcze, a w konsekwencji również sposób prowadzenia poprzedzającego je postępowanie.

W świetle przytoczonego powyżej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pełnomocnik Skarżącego zauważa, że w ocenie Sądu I instancji przyczyną stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Skarżącego jest zasiadanie przez niego w Radzie Nadzorczej P. na S.A, w okresie pełnienia funkcji Prezydenta Miasta Lublina. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy w świetle zasady proporcjonalności, okoliczność ta może stanowić podstawę "zniweczenia wyników wyborów", jak również zwrócić uwagę na konieczność uwzględnienia w procesie wykładni dyrektywy wykładni prokonstytucyjnej. Wskazać należy, że WSA w Lublinie w najmniejszym nawet stopniu nie rozważył tej okoliczności, kierując się wskazanym powyżej automatyzmem, negatywnie ocenionym przez Trybunał Konstytucyjny. Tymczasem działalność Skarżącego w ramach Rady Nadzorczej P. S.A. nie kolidowała z pełnioną funkcją Prezydenta Miasta Lublina. Postępowanie prowadzone przez Wojewodę nie wykazało, aby w związku z łączeniem ww. funkcji Skarżący dopuścił się popełnienia jakiegokolwiek przestępstwa lub wykroczenia, czy nawet innego rodzaju nieprawidłowości, irrelewantnej z punktu widzenia polityki karnej. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że pełnienie przez Skarżącego funkcji członka Rady Nadzorczej w żaden sposób nie wpływało na sposób wykonywania przez niego mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych. Zdaniem Skarżącego, wskazana przez Sąd I instancji przyczyna stwierdzenia wygaśnięcia mandatu nie jest na tyle doniosła, aby uzasadniała zastosowanie omawianej sankcji.

W takiej zaś sytuacji, skoro stwierdzenie wygaśnięcia mandatu byłoby nie do pogodzenia z prezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny standardem konstytucyjnym w zakresie zasady proporcjonalności, należy dokonać wykładni, która doprowadzi do takiego rezultatu procesu interpretacyjnego, który będzie można pogodzić z zasadą proporcjonalności. Jak zaznacza sąd konstytucyjny, przyczyna stwierdzenia wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych musi być na tyle doniosła, aby uzasadniała zniweczenie wyniku tych wyborów. Uwzględniając przedstawiony powyżej cel przepisów antykorupcyjnych, którym jest m.in. posiadanie przez Skarb Państwa realnego nadzoru właścicielskiego nad zależnymi od niego spółkami prawa handlowego, nie sposób uznać, aby w przypadku Skarżącego zachodziła taka doniosła przyczyna, skoro jego udział w Radzie Nadzorczej P. S.A. stanowił realizację tego uprawnienia Skarbu Państwa i wypełniał ratio legis analizowanych przepisów. To zaś uzasadnia stwierdzenie, iż przepis art. 4 ust 1 ustawy antykorupcyjnej nie obejmuje sytuacji, w których do powołania danej osoby do składu rady nadzorczej dochodzi na skutek zgłoszenia tej osoby przez Skarb Państwa za pośrednictwem kontrolowanej przezeń spółki holdingowej, bowiem takie jego rozumienie zgodne jest z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

Na marginesie niniejszych rozważań Skarżący zwraca uwagę, że na wypadek podzielenia stanowiska Sądu I instancji, że Skarżący nie korzysta z wyłączenia opisanego w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, ponieważ Skarb Państwa posiada "tylko" ok. 35% akcji P. S.A., a nie 50%, na przeszkodzie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu stoi opisany pogląd Trybunału, że stosowanie sankcji wygaśnięcia mandatu nie może cechować się rygoryzmem. Należy bowiem zastanowić się, czy zasiadanie przez osobę pełniąca funkcję publiczną w radzie nadzorczej podmiotu, którego 100% akcji posiada spółka, w której udział Skarbu Państwa wynosi nie 50% a 35% jest tak samo szkodliwy, jak zasiadanie w takim samym organie spółki z udziałem jedynie prywatnych podmiotów. W obu bowiem przypadkach Wojewoda jest uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego, co wydaje się nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności. Pogląd ten znajduje oparcie w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, iż brak proporcjonalności wyraża się w "zrównaniu sankcji wobec osoby, która świadomie, w sposób trwały uchyla się od realizacji obowiązku nałożonego przez ustawę, a tym samym uniemożliwia osiągnięcie jej celu, i wobec osoby dopuszczającej się nieznacznego uchybienia w zakresie formalnych przesłanek realizacji tego obowiązku - stanowi europejski standard krytycznej oceny takiego rozwiązania legislacyjnego...". Zauważyć przy tym należy, iż wskazane powyżej wątpliwości co do sposobu interpretowania art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej również może naruszać zasadę proporcjonalności z uwagi na swoje nieprecyzyjne sformułowanie .

Proces ważenia norm na gruncie art. 31 ust. 1 Konstytucji RP sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, "czy dane konkretne rozwiązanie jurydyczne będące przejawem ingerencji w konstytucyjne prawo lub wolność (...) zachowuje odpowiednią proporcję pomiędzy stopniem ingerencji w dane konstytucyjne prawo lub wolność a ważnością oraz stopniem realizacji określonej konstytucyjnej wartości usprawiedliwiającej ingerencję" . Odpowiedzi na to pytanie Sąd I instancji zaniechał. Wbrew stanowisku WSA w Lublinie, nie są nią rozważania zawarte na str. 61-62 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Zaprezentowane tam argumenty są bowiem sprzeczne z przywołanym powyżej poglądem Trybunału Konstytucyjnego o zakazie rygorystycznego podchodzenia do sankcji utraty mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych. Nie chodzi tu zaś o stopniowanie istotności naruszeń zakazów wynikających z ustawy antykorupcyjnej, lecz o rozważanie zasadności zastosowania tej sankcji w danym stanie faktycznym. Jakkolwiek Sąd I instancji trafnie wskazuje, iż ingerowanie w prawo wykonywania mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych musi pozostawać w "racjonalnej, odpowiedniej proporcji" do celów ustawy antykorupcyjnej, to stwierdzenie istnienia takiej proporcji w niniejszej sprawie nie zasługuje na podzielenie. Należy bowiem zauważyć, iż zastosowanie wobec Skarżącego sankcji utraty mandatu w żadnym stopniu nie realizuje celów ustawy antykorupcyjnej, mającej na celu eliminacją powiązań osób pełniących funkcje publiczne z prywatnymi podmiotami gospodarczymi, skoro w niniejszej sprawie sankcja ta została zastosowana z uwagi na udział K. Ż. w organie spółki zależnej od Skarbu Państwa.

Wątpliwości natury konstytucyjnej Skarżącego budzi też sam rodzaj sankcji wprowadzony ustawą antykorupcyjną. Akt ten należy rozpatrywać jako jedno ze źródeł koncesjonowania działalności gospodarczej. Uznaje on fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez niektóre osoby, pełniące wskazane w tej ustawie funkcje publiczne, za niepożądany z punktu widzenia interesu publicznego. Ta negatywna ocena takiego zjawiska nie jest przy tym powiązana ze stwierdzeniem dopuszczenia się przez taką osobę jakichkolwiek nieprawidłowości tak przy wykonywaniu pełnionej przez nią funkcji publicznej, jak i przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Rozwiązanie to jawi się jako nad wyraz rygorystyczne i jako takie nie spełniające przesłanki proporcjonalności - elementu niezbędnego dla uznania określonego ograniczenia jako spełniającego przesłanki wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zwraca bowiem uwagę na to, że jednym z elementów zasady proporcjonalności jest obowiązek wyboru najmniej dolegliwego środka prowadzącego do pożądanego celu. Obecne zaś rozwiązanie pozostaje w oderwaniu od stopnia naruszenia zakazów wynikających z ustawy antykorupcyjnej, ponieważ zawsze przewidują zastosowanie takiej samej sankcji.

Dla porównania wskazać należy na przepisy kodeksu karnego, które również mogą być podstawą ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie z treścią art. 41 § 2 k.k. sąd może orzec zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej w razie skazania za przestępstwo popełnione w związku z prowadzeniem takiej działalności, jeżeli dalsze jej prowadzenie zagraża istotnym dobrom chronionym prawem. Ta prawnokarna regulacja uzależnia zatem możliwość nałożenia takiej sankcji od popełnienia przestępstwa, którego sprawca dopuścił się w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, a dalsze prowadzenie działalności przez tę osobę jest niepożądane z punktu widzenia przedmiotu ochrony. Podobne uregulowanie zasad orzekania takiego zakazu znalazło się w kodeksie karnym skarbowym - uzależnia on jego orzeczenie od skazania określonej osoby za jedno z przestępstw wymienione w art. 34 § 2 k.k.s. Także Prawo upadłościowe w art. 373 wprowadza możliwość orzeczenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże również i w tym przypadku możliwość nałożenia takiej sankcji zależy od uznania danej osoby za winną zaistnienia określonych zdarzeń wskazanych w tym przepisie, np. niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o upadłość. Regulacja będąca zaś przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie powoduje pozbawienie danej osoby mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych już tylko z powodu prowadzenia działalności gospodarczej lub pełnienia funkcji w spółce prawa handlowego. Nie uzależnia wprowadzanej sankcji od dopuszczenia się przez taką osobę jakiejkolwiek nieprawidłowości w sferze władztwa publicznego. Nie daje ona zatem możliwości zindywidualizowania sankcji za określone naruszenie prawa, którą to okoliczność Trybunał Konstytucyjny uważa za jeden z elementów zasady proporcjonalności. Samo zaś określenie osób pełniących funkcje publiczne jako mogących "podlegać o wiele dalej idącym i bardziej rygorystycznym ograniczeniom w ich konstytucyjnych prawach i wolnościach niż jest to dopuszczalne w przypadku osób prywatnych nie może być wystarczającym uzasadnieniem takiego stanu prawnego z punktu widzenia wykładni zasady proporcjonalności.

Odnosząc się do przytoczonego przez Sąd I instancji, ważnego celu interesu publicznego" w postaci "konieczności zagwarantowania prawidłowego wypełniania funkcji publicznych w sposób bezstronny i uczciwy przy wyeliminowaniu wszelkich ewentualnych pokus lub możliwości konfliktu interesów; a także konieczności podnoszenia autorytetu konstytucyjnych organów Państwa oraz zwiększania zaufania wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania tych organów", to pełnomocnik Skarżącego zauważa, iż żadna z tych wartości nie uległa uszczerbkowi na skutek zasiadania przez K. Ż. w Radzie Nadzorczej P. S.A. Jak wskazano powyżej, w związku z udziałem Skarżącego w organie nadzoru wskazanej spółki nie zostały ujawnione żadne zachowania o charakterze niepożądanym. W odniesieniu zaś do celów związanych z budowaniem zaufania obywateli do państwa, to dość zauważyć, iż w okresie, w którym K. Ż. został członkiem Rady Nadzorczej P. S.A., uzyskał on ponowny wybór na stanowisko Prezydenta Miasta Lublina, zaś już po wszczęciu niniejszego postępowania, uzyskał kolejną reelekcję w pierwszej turze wyborów samorządowych. Wobec tego zaś nie sposób mówić, aby zachowanie Skarżącego w jakikolwiek sposób nadwątlało zaufanie obywateli do organów państwowych, a zatem by uzasadniało ingerencję w wynik demokratycznych wyborów.

Wskazując na naruszenie art. 98a ust. 2 u.s.g. - nieuzasadnione wydanie zarządzenia zastępczego pełnomocnik Skarżącego stwierdza, iż konsekwencją opisanych powyżej uchybień, jakich dopuścił się Sąd I instancji, jest oddalenie skargi i nieuchylenie zarządzenia zastępczego z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Skarżącego jako Prezydenta Miasta Lublina. Powyższa argumentacja prowadzi zaś do wniosku, iż do takiego wygaśnięcia nie doszło.

Zarządzenie zastępcze wojewody jest aktem o charakterze deklaratoryjnym, ponieważ nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza istniejący stan rzeczy. Wygaśnięcie mandatu prezydenta miasta, w przypadku naruszenia przez osobę sprawującą tę funkcję zakazu wynikającego z ustawy antykorupcyjnej, następuje bowiem z mocy prawa. A zatem podstawą wydania zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g., może być jedynie zaistnienie takiego stanu faktycznego i prawnego, który prowadzi do wygaśnięcia mandatu.

Mając powyższe na uwadze Skarżący zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 98a ust. 2 u.s.g. i nieuchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego, podczas gdy nie doszło do wygaśnięcia jego mandatu,

Naruszenie wskazanego powyżej przepisu przejawia się również w tym, że w momencie wydawania zarządzenia zastępczego z dnia [...] lutego 2017 r. upłynęła kadencja Skarżącego jako Prezydenta Miasta Lublin, w trakcie której został on wybrany członkiem Rady Nadzorczej P. S.A. Jak wskazuje sam Sąd I instancji, wybór K. Ż. do tegoż organu nastąpił z dniem 1 stycznia 2014 r. Trwająca wówczas kadencja Skarżącego jako Prezydenta Miasta Lublina upłynęła z dniem rozpoczęcia przez niego kolejnej kadencji na tym stanowisku, w związku z reelekcją uzyskaną w dniu 16 listopada 2014 r. Oznacza to, że w chwili wydawania zarządzenia zastępczego nie trwała kadencja, w trakcie której doszło do rzekomego naruszenia przez Skarżącego zakazu wynikającego z art, 4 ustawy antykorupcyjnej. W takiej sytuacji wydawanie zarządzenia zastępczego z dnia [...] lutego 2017 r. stało się bezprzedmiotowe.

Nadto, zauważa, iż nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku a w ślad za tym samego zarządzenia zastępczego, jest fakt, iż w treści zarządzenia nie wskazano, który z mandatów uzyskanych przez Skarżącego wygasł wedle twierdzeń Organu administracji. Z uwagi na dostrzeżony przez Sąd I instancji fakt zasiadania przez Skarżącego w Radzie Nadzorczej P. S.A. zarówno w trakcie kadencji Prezydenta Miasta Lublin w latach 2010-2014 jak i 2014-2018, Organ administracji winien był wskazać, który z mandatów Skarżącego wygasł, zaś brak zawarcia takiej informacji w wydanym rozstrzygnięciu winien był skutkować jego uchyleniem przez WSA w Lublinie. Na marginesie niniejszych rozważań Skarżący zauważa, iż bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest fakt zmiany osoby pełniącej funkcję Wojewody Lubelskiego w czasie "naruszania" przez K. Ż. zakazu z art. 4 ustawy antykorupcyjnej. Przychylić należy się do stanowiska pełnomocnika drugiego ze skarżących - Gminy L., że wiedzę o zasiadaniu przez K. Ż. w Radzie Nadzorczej P. S.A. Wojewoda Lubelski posiadał co najmniej od 3 października 2014 r. W kategoriach notorium należy traktować fakt, iż w powyższym kontekście mowa jest o wiedzy organu - Wojewody Lubelskiego, nie zaś jego piastuna. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby nie do pogodzenia z ustrojowym prawem administracyjnym i powodowałoby, że każdorazowa zmiana, np. osoby wojewody powodowałaby paraliż w wykonywaniu kompetencji przyznanych temu organowi. Zgodzić należy się zatem z poglądem wyrażonym w doktrynie, iż "od organów należy odróżnić osobę konkretną, która wykorzystuje kompetencje organu".

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano na:

I. Niezasadne oddalenie wniosków dowodowych.

Pełnomocnik Skarżącego podnosi, że oddalając wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę skarżącą Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Uwaga ta jest szczególnie aktualna na tle wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie z dnia 24 października 2017 r. oraz w piśmie z dnia 19 kwietnia 2018 r., które umożliwiały wyjaśnienie występującej w sprawie istotnej wątpliwości dotyczącej uprawnień Skarbu Państwa na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy P. S.A., a w konsekwencji posiadania przez fiskusa decydującego głosu w zakresie nadzoru na P. S.A., jak również celowości powołania K. Ż. w skład Rady Nadzorczej PUZ na S.A. z punktu widzenia jego szczególnych kwalifikacji. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, celem, jaki stał za zgłoszeniem oddalonych wniosków dowodowych, nie było kwestionowanie stanu faktycznego ustalonego przez Organ administracji, lecz umożliwienie Sądowi I instancji oceny legalności zarządzenia zastępczego z dnia [...] lutego 2017 r.

To m.in. z dokumentów załączonych do pisma z dnia 24 października 2017 r. jednoznacznie wynikało, że Skarb Państwa posiada ponad 60% głosów na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy P. S.A. Okoliczność tę należy powiązać z faktem oparcia się przez Wojewodę Lubelskiego na ustaleniu, iż Skarb Państwa nie posiada szczególnych uprawnień względem P. S.A. lub P. S.A., jak również, że nie posiada akcji uprzywilejowanych P. S.A. oraz pominięcia kwalifikacji Skarżącego. Wobec rozdźwięku twierdzeń Skarżącego i Organu administracji, Sąd I instancji, w przypadku dopuszczenia wnioskowanych dowodów, miałby możliwość dokonania oceny, czy ustalając stan faktyczny Wojewoda Lubelski uczynił to w sposób prawidłowy. Pominięcie wskazywanej okoliczności doprowadziło WSA w Lublinie do niezasadnego niedopatrzenia się w tym zakresie, wbrew odpowiednio uzasadnionym twierdzeniom Skarżącego, żadnych uchybień procesowych po stronie Organu administracji.

Uwzględnienie zgłoszonych wniosków dowodowych znajdowałoby oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd "powinien dążyć do poznania prawdy, która jest podstawą wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a dopuszczenie dowodu z dokumentu, jeżeli przyczyni się do szybkiego i pełnego wyjaśnienia sprawy, jest nie tylko uprawnieniem, ale i obowiązkiem sądu". Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, przeszkodą w dopuszczeniu dowodu z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może być stwierdzenie, iż sąd administracyjny orzeka jedynie w oparciu o stan faktyczny wynikający z akt przekazanej mu sprawy. WSA ma obowiązek zadbać, aby rozstrzygnięcia organów administracji opierały się na prawdziwych ustaleniach faktycznych. W przypadku odnalezienia w tym zakresie uchybień po stronie organu administracji, wobec braku uprawnień do prowadzenia pełnego postępowania dowodowego, sąd administracyjny winien uchylić zaskarżoną czynność i polecić organowi administracji ponowne zbadanie stanu faktycznego sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a.). Do takiego stanu rzeczy dążyły zgłoszone wnioski dowodowe - miały one na celu wykazanie, iż stan faktyczny ustalony przez Organ administracji znacznie odbiegał od rzeczywistych okoliczności faktycznych sprawy, nie zaś umożliwienie Sądowi I instancji czynienia w tym zakresie własnych ustaleń faktycznych.

Pełnomocnik Skarżącego podnosi, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że do naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd administracyjny "bezzasadnie odmówi przeprowadzenia dowodu z dokumentu, który mógłby się przyczynić do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonego aktu". Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazano powyżej, przeprowadzenie wnioskowanych dowodów był zasadne, a oddalenie wniosków w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę. Dowody z raportów bieżących oraz Statutu P. S.A. jednoznacznie wskazywały na istnienie kwestionowanych przez Organ administracji szczególnych uprawnień Skarbu Państwa jako akcjonariusza P. S.A. Dokumenty świadczące o kwalifikacjach Skarżącego pozwalały zaś na rozważanie celowości zastosowania sankcji wygaszenia mandatu K. Ż.. Ustalenie tych okoliczności przez WSA w Lublinie umożliwiłoby zaś realną kontrolę legalności zarządzenia zastępczego, co, wobec oddalenia wniosków dowodowych, nie miało miejsca w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem.

Z uwagi na zasadność przeprowadzenia w niniejszym postępowaniu wnioskowanych dowodów z dokumentów, w petitum niniejszej skargi zawarto wniosek o ich dopuszczenie. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., jak również w stanowisku NSA, aprobującym możliwość prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na etapie postępowania kasacyjnego.

II. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i oparcie się na treści ustaleń dokonanych przez CBA.

Za całkowicie pozbawione podstaw według Skarżącego uznać należy zaaprobowanie przez Sąd I instancji działania wojewody polegającego na zaniechaniu dokonania przezeń własnych ustaleń faktycznych i prawnych. Organ administracji, jak sam wskazał w uzasadnieniu, oparł się w tym zakresie jedynie na wynikach kontroli przeprowadzonej przez CBA, uznając, że są one dla niego wiążące.

Skarżącemu podnosi, że znany jest mu pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że do procedury w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a u.s.g. nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który podzielił Sąd I instancji. Niemniej jednak, wobec szczątkowego uregulowania tego postępowania w ustawie o samorządzie gminnym, a zwłaszcza braku jakichkolwiek przepisów dotyczących postępowania dowodowego, konieczne jest zdaniem strony skarżącej odwołanie się w tym zakresie do przepisów k.p.a. na zasadzie analogii. W przeciwnym bowiem razie mielibyśmy do czynienia z całkowitą swobodą organów administracji w zakresie podejmowania czynności nadzorczych w stosunku do autonomicznego bytu jakim jest samorząd terytorialny co nie dałoby się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3). Taki stan rzeczy oznaczałby działanie wojewody w swego rodzaju "luce systemowej", bowiem wydawanie zarządzeń zastępczych obywałoby się poza zakresem obowiązywania jakichkolwiek norm prawnych. Sytuacja taka byłaby nie do pogodzenia również z europejskim dorobkiem legislacyjnym wypracowanym na gruncie spraw administracyjnych.

Według Skarżącego na szczególną uwagę zasługuje wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, w myśl którego "prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego", a "w państwie prawnym wymagane jest zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury. Pogląd ten, jakkolwiek wyrażony na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy zasadniczej, zachował aktualność także na gruncie Konstytucji RP. Zasada praworządności wymaga, aby organy państwowe podejmowały swoje rozstrzygnięcia w trybie określonym przez prawo. Skarżący poddaje w wątpliwość, czy obecna regulacja procedury wydawania przez wojewodę zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 98a u.s.g. odpowiada tym postulatom, szczególnie w tym zakresie, w jakim pozwala na całkowitą dowolność organu administracji w wyborze sposobu prowadzenia takiego postępowania, bez jakiegokolwiek oparcia w przepisach regulujących tę procedurę. Zgodnie z zasadą proporcjonalności wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Nie dotyczy ona tylko wprowadzenia określonego ograniczenia, ale również procedury, w ramach której to ograniczenie jest stosowane. Nie sposób zaprzeczyć, aby wydane zarządzenie zastępcze konkretyzowało skutki określonego ograniczenia w stosunku do Skarżącego. Brak zatem pełnego uregulowania procedury, w ramach której wydaje się to rozstrzygnięcie, nie spełnia w ocenie strony skarżącej wymagań wypływających nie tylko z zasady praworządności, lecz również z zasady proporcjonalności. Zasadne jest zatem, aby chociażby tylko co do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego stosować na zasadzie analogii niektóre przepisy k.p.a.

W uzupełnieniu powyższych rozważań podkreślono, iż zaprezentowana powyżej argumentacja znajduje oparcie także w treści art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Stanowi on, że "wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie". Wprost wynika z niego obowiązek, aby także procedura (sposób) sprawowania kontroli nad samorządem terytorialnym określany był przez ustawę. Treść cytowanego przepisu pokrywa się zatem z przywołaną powyżej zasadą proporcjonalności. Prezentowany przez Sąd l instancji pogląd o niezwiązaniu Organu administracji przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego pozostaje w sprzeczności również ze standardami wyznaczanymi przez rezolucję Komitetu Rady Ministrów Europy nr (77)31 z dnia 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami organów administracji. W rezolucji tej wyrażono nakaz, aby regulacje poszczególnych państw gwarantowały takie unormowanie prowadzenia postępowań administracyjnych, aby zapewniało one jak najwyższy poziom sprawiedliwości. O istotności sprawiedliwego załatwiania spraw administracyjnych z punktu widzenia dorobku europejskiej doktryny prawa świadczy przygotowany przez Radę Europy dokument "Principies of administrative law conceming relations between individuals and public authorities", zawierający zbiór standardów wypracowanych przez Komitet Ministrów Rady Europy oraz Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasbourgu, jakie winny realizować organy administracji, aby ich działanie można było uznać za sprawiedliwe. Wśród nich wskazano na zwłaszcza na zasadę uprawnień organów administracyjnych powinno być wyraźnie ustanowione, dostatecznie czytelne i skonkretyzowane" . W doktrynie wskazuje się zaś na takie rozumienie zasady praworządności również na gruncie polskiego porządku konstytucyjnego (art. 7 Konstytucji RP) . Wskazane omówienie, będące w istocie zebraniem najistotniejszych poglądów stanowiących zbiór zasad proceduralnych europejskiego soft-law w zakresie działania administracji, wyznacza prawo jednostki do uczciwego procesu, określanego w literaturze obcej jako "right to fair trial", które Jest wartością uniwersalną, wspólną uregulowaniom procesowym współczesnych państw prawa". Powyższy opis międzynarodowych standardów procedury administracyjnej nie jest do pogodzenia z sytuacją, w której z jednej strony ustawodawca przyznaje organowi prawo do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, istotnie ingerującego w nie tylko w prawa jednostki, lecz przede wszystkim w prawo do samostanowienia lokalnej wspólnoty samorządowej, a z drugiej strony nie ustanawia żadnych zasad regulujących sposób wydawania tego rozstrzygnięcia. Także z tego względu, zdaniem Skarżącego Organ administracji winien przy wydawaniu zarządzenia zastępczego z dnia 6 lutego 2017 r. kierować się, jeżeli nie wszystkimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, to chociażby ustanawianymi przez te przepisy minimalnymi standardami postępowania i stosować je w ramach przyznanej mu kognicji na zasadzie analogii. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do uznania procedury wydawania zarządzeń zastępczych na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. za niespełniającą opisanych powyżej międzynarodowych standardów, a w konsekwencji również za stojącą w opozycji do konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP).

Wśród owych minimalnych standardów postępowania administracyjnego, zdaniem pełnomocnika Skarżącego, należy wskazać przede wszystkim na naczelną zasadę regulującą postępowanie dowodowe według k.p.a. jaką jest zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej "podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego" (art. 7 k.p.a.). Rozwinięcia tej zasady dokonano w art. 77 § 1 k.p.a., który zobowiązuje te organy, aby wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Owo zaś rozpatrzenie materiału dowodowego winno być dokonywane w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W kontraście do tych regulacji stoi zatem nietrafnie zaaprobowane przez Sąd i instancji działanie Wojewody, który opisując przeprowadzone przez siebie postępowanie dowodowe wskazał, że oparł się wyłącznie na wnioskach zawartych w Protokole kontroli, albowiem jest on nimi związany i nie ma uprawnienia do ich weryfikacji. Zasadna wydaje się w takiej sytuacji konstatacja, że Wojewoda tak naprawdę postępowania dowodowego w niniejszej sprawie nie przeprowadził, a WSA w Lublinie zaakceptował ten stan rzeczy, uznając takie działanie za zgodne z prawem. Zdaniem Skarżącego, taki sposób działania Organu administracji rozpatrywać należy w kategoriach rażącego naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem judykatury może przejawiać się np. w wydaniu decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, co winien dostrzec Sąd I instancji, a w konsekwencji uchylić zarządzenie zastępcze z dnia 6 lutego 2017 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odstąpienie przez organ od ustalenia w ramach toczącego się postępowania okoliczności faktycznych sprawy możne stanowić takie naruszenie przepisów postępowania, które wywiera istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie jest tak w niniejszej sprawie, bowiem rzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego z pewnością nie pozwoliłoby na wydanie zaskarżonej decyzji.

Wojewoda uznał się związany ustaleniami faktycznymi i prawnymi zawartymi w Protokole kontroli. Taki sposób działania został uzasadniony 3 opiniami prawnymi sporządzonymi przez radców prawnych Wojewody oraz opinią Biura Analiz Sejmowych. Organ administracji wskazał, że brak możliwości przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego i oceny prawnej ustalonych faktów wynika "z analizy obowiązujących przepisów prawa określających miejsce, które zajmuje CBA w systemie organów administracji państwowej oraz zakres kompetencji tej służby". Zabrakło przy tym przedstawienia treści przywoływanych opinii, lub chociażby wskazania, które to konkretnie przepisy dają podstawę do wysnucia takich wniosków.

W takiej zaś sytuacji Sąd I instancji winien był uznać, iż na organie administracji ciążył obowiązek zweryfikowania ustaleń przedstawionych mu w Protokole kontroli, a w razie podjęcia wątpliwości, które zdaniem Skarżącego wprost wynikają z jego treści, uzupełnienia materiału dowodowego, czego nie uczyniono. Nie dostrzegając w tym zakresie żadnych uchybień, Sąd I instancji naruszył nie tylko art. 44 ustawy o CBA lecz również art. 171 ust. Konstytucji, ustanawiający nadzór wojewody nad samorządem terytorialnym. W doktrynie wprost wskazuje się, że nadzór ten może być sprawowany jedynie w granicach prawa i za pomocą narzędzi określonych w ustawach. Wyjście przez Wojewodę poza ten zakres nie powinno ulegać wątpliwości. Organ administracji skorzystał wprawdzie z instytucji wynikającej z treści ustawy (art. 98a u.s.g.), lecz nastąpiło to bez podstawy faktycznej i prawnej, a nadto w sposób budzący poważne zastrzeżenia co do procedury użycia tego narzędzia, co winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zarządzenia zastępczego z dnia 6 lutego 2017 r.

Za bezsporne uznano, że organem, uprawnionym do rozpoznania sprawy i wydania zarządzenia zastępczego był właściwy miejscowo wojewoda (art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). To ten organ (w przedmiotowej sprawie Wojewoda Lubelski) powinien był zebrać (z urzędu) potrzebny w sprawie materiał dowodowy, ustalić czy zaszły przesłanki wskazujące na ewentualne wygaśnięcie mandatu osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy oraz wydać stosowny akt (Zarządzenie Wojewody). Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda Lubelski czuł się "związany" ustaleniami agentów CBA - "zarówno co do faktów, jak i oceny prawnej tych faktów" (sic!) - cytat dosłowny z uzasadnienia zaskarżonego Zarządzenia (przypis M.G.), do tego stopnia, że: "...ramy dowodowe" określiła "dokumentacja zebrana przez CBA oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta Lublin"- cytat dosłowny z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia.

Według pełnomocnika Skarżącego, stan powyższy dowodzi oczywistego braku należytego rozpoznania sprawy po stronie Wojewody Lubelskiego i podejmowanie przez organ jedynie działań zmierzających do potwierdzenia tez przedstawionych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Stan taki stał w oczywistej sprzeczności z regulacjami zawartymi w przepisach art. 2, ust. 1 pkt 2, art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 3a pkt 1 - 4 i art. 44 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tj. Dz.U, 2016 r., poz. 1310 - w brzmieniu na dzień 28 sierpnia 2016 r. oraz w brzmieniu na dzień 3 grudnia 2016 r.) w zw. z treścią art. 3 ust, 1 pkt 4 i art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tj. Dz.U.2015 r., poz. 525 ze zm.) w zw. z treścią art. 86, 87, 88 i 98a ust. 1 i 2 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z treścią art. 171 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP.

Powyższe miało miejsce w sytuacji, gdy Wojewoda Lubelski (jako organ administracji państwowej w województwie) winien znać przepisy prawa, w szczególności normy kompetencyjne regulujące zakres uprawnień i obowiązków wojewody oraz (w tym wypadku) CBA. Pomimo tego, Wojewoda Lubelski zupełnie bezpodstawnie przyjął, że "...z analizy obowiązujących przepisów prawa określających miejsce, które zajmuje CBA w systemie organów administracji państwowej oraz zakres kompetencji tej służby... (...)" wynikają między innymi:

a. związanie wojewody ustaleniami CBA - "zarówno co do faktów, jak i oceny prawnej tych faktów" w sytuacji, gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika owo "związanie;

b. określenie "ram dowodowych" sprawy przez dokumentację zebraną przez CBA oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta Lublin w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie ogranicza wojewody w zakresie materiału dowodowego w postępowaniu dotyczącym wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu organu wykonawczego gminy.

Według pełnomocnika Skarżącego opisana powyżej konstatacja jest absolutnie nieuprawniona, a dokonane przez Wojewodę Lubelskiego dzięki jej przyjęciu naruszenie wskazanych powyżej przepisów proceduralnych (art. 3 ust. 1 pkt 4) i art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tj. Dz. U. 2015 r., poz. 525 ze zm.) w zw. z treścią art. 86, 87, 88 i 98a ust. 1 i 2 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z treścią art. 171 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP), miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody, gdyż gdyby Wojewoda Lubelski należycie wypełniał swoje ustawowe obowiązki to zwróciłby się do byłego Ministra Skarbu Państwa Pana W. K. oraz do byłego Prezesa Zarządu P. S.A. o udzielenie wyjaśnień, względnie przesłuchałby te osoby.

Jego zdaniem działania takie pozwoliłoby Wojewodzie Lubelskiemu na uniknięcie istotnych błędów w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że: a. w przypadku Skarżącego K. Ż. nie można mówić o prawidłowym zgłoszeniu z art. 6 ust. 1 ustawy anty korupcyjnej, gdyż zgłoszenia tego dokonał podmiot nieuprawniony - spółka P. S.A. - w której udział Skarbu Państwa nie przekracza 50% liczby akcji; oraz że:

b. brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, iż zgłoszenie kandydatury Pana K. Ż. na członka rady nadzorczej P. S.A. zostało dokonane przez Skarb Państwa, w sytuacji gdy jest oczywistym, iż Pan K. Ż. został wskazany - przez Pana W. K. (ówczesnego Ministra Skarbu Państwa) Prezesowi Zarządu spółki pod firmą: P. S.A. Panu A. K. jako kandydat zgłoszony do zajęcia stanowiska w radzie nadzorczej P. Spółki Akcyjnej przez Skarb Państwa. Następnie Zarząd spółki pod firmą: P. S.A., obradujący pod przewodnictwem Prezesa Zarządu Pana A. K. przez podjęcie stosownej uchwały przekazał powyższą decyzję oraz nakazał reprezentantowi spółki: P. S.A. na Walnym Zgromadzeniu spółki pod firmą: P. na Spółka Akcyjna zgłoszenie kandydatury K. Ż. do rady nadzorczej tej spółki oraz do głosowania za tą kandydaturą. W tej sytuacji pełnomocnik jedynego akcjonariusza – P. Spółki Akcyjnej, na Walnym Zgromadzeniu spółki pod firmą: P. Spółka Akcyjna działał również jako przedstawiciel Skarbu Państwa - przekazał wolę Ministra Skarbu Państwa, co do zgłoszenia K. Ż. do objęcia stanowiska w radzie nadzorczej spółki pod firmą: P. Spółka Akcyjna.

Według pełnomocnika Skarżącego afirmacja opisanego powyżej w pkt 81 - 85 sposobu procedowania zastosowanego przez Wojewodę Lubelskiego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oznacza naruszenie przez WSA w Lublinie zarówno regulacji art. 148 P.p.s.a. - przez jego niezastosowanie i nieuchylenie Zarządzenia Wojewody, jak i art. 2. ust. 1 pkt 2), art. 31 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 3a pkt 1) -4) i art. 44 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w zw. z treścią art. 3 ust. 1 pkt 4) i art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tj. Dz. U. 2015 r., poz. 525 ze zm.) w zw. z treścią art. 86, 87, 88 i 98a ust. 1 i 2 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z treścią art. 171 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP przez ich oczywiście błędną wykładnię.

Stawiając zarzut wadliwości uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia pełnomocnik Skarżącego podnosi, że Sąd I instancji w całości pominął podniesiony w skardze na zarządzenie zastępcze zarzut dotyczący wadliwego uzasadnienia wskazanego aktu Wojewody. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku próżno jest szukać jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, co daje asumpt do stwierdzenia, iż kwestia ta nie została należycie rozważona przez Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze podkreśla się, iż ponieważ sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze to ma obowiązek badać w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności pod względem ich zgodności z prawem. Brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów - przez rozpoznanie tylko niektórych z nich przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością sądu - niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia - jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie ich zasadności na gruncie danej sprawy. Uwagi te są ściśle związane z nałożonym na Sąd I instancji obowiązkiem wyczerpującego uzasadnienia swojego orzeczenia, które, zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. winno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak wskazuje zaś NSA, "sąd administracyjny ma obowiązek - w każdym przypadku - szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej. Nie wystarczy przy tym proste stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi iść jak najbardziej szczegółowa analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. W niniejszej sprawie Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do podniesionego przez Skarżącego zarzutu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia zastępczego. W takim zaś przypadku zgodzić należy się ze stanowiskiem NSA, w myśl którego "skoro uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji w ogóle nie zawiera stanowiska wobec części zarzutów skargi, to brak możliwości przyjęcia, iż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Sąd I instancji kontrfaktycznie nie dostrzegł, iż zarzut dotyczący niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, znajdował uzasadnienie. W orzecznictwie wskazuje się, iż zarządzenie zastępcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 91 ust. 3 u.s.g.), a do procedury jego wydania winno stosować się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Co prawda, jak wskazano, druga ze wskazanych tez została zanegowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, to jednak wydaje się, że uzasadnione jest, aby przy dokonywaniu oceny rzetelności sporządzonego uzasadnienia zarządzenia zastępczego posiłkować się odpowiednimi przepisami k.p.a. Brak jest bowiem innych wzorców pozwalających ocenić, czy uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia spełnia wymogi art. 91 ust. 3 u.s.g. Za takim rozwiązaniem przemawia także przedstawiona powyżej argumentacja dotycząca skutków szczątkowego uregulowania procedury wydawania zarządzenia zastępczego. Zwłaszcza w przywołanym powyżej europejskim dorobku z zakresu standardów postępowania administracyjnego za jedną z najistotniejszych gwarancji uznaje się obowiązek organów administracji do należytego uzasadniania wydawanych rozstrzygnięć.

Według pełnomocnika Skarżącego, uzasadnienie rozstrzygnięcia organu administracji powinno umożliwiać prześledzenie toku rozumowania, jaki doprowadził go do wydania takiej, a nie innej decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, lakoniczne uzasadnienie decyzji częstokroć jest konsekwencją niepodjęcia wszystkich możliwych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, bowiem uzasadnienie zarządzenia zastępczego pozwala jedynie uzyskać informację, że Wojewoda oparł się na czterech opiniach prawnych, przy jednoczesnym braku wskazania na proces myślowy wyrażony w tych opiniach. Brak jest zatem możliwości weryfikacji, dlaczego to w uzasadnieniu prezentuje się tezę o związaniu Organu administracji ustaleniami CBA.

Być może zauważone braki uzasadnienia wynikają z tego, że, jak wskazano powyżej, w polskim prawie brak jest przepisów, na które powołuje się wojewoda, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Nawet bowiem ocena "miejsca, które zajmuje CBA w systemie organów administracji państwowej oraz zakresu kompetencji tej służby" nie daje podstaw do uznania, że ustalenia dokonywane przez funkcjonariuszy tej formacji wiążą pozostałe organy administracji. Co istotne, Wojewoda w najmniejszym nawet stopniu nie wyjaśnił, na czym to ma polegać "miejsce, które zajmuje CBA w systemie organów administracji państwowej", ani z czego ono wynika.

Z brzmienia art. 1 ustawy o CBA wynika, że formacja ta jest "służbą specjalną do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, w szczególności w instytucjach państwowych i samorządowych, a także do zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa". Nie zasługują na aprobatę twierdzenia Wojewody, których oceny Sąd I instancji zaniechał, że CBA zajmuje szczególną, a wręcz nawet nadrzędną, pozycję w ramach organów administracji publicznej. Już na etapie procedowania przez parlament projektu ustawy o CBA służba ta była opisywana jako organ o charakterze policji, której funkcja jest nakierowana na określony typ przestępczości", któremu ustawodawca powierza także zadanie koordynowania działań innych służb w tym zakresie oraz ujawniania przypadków łamania przepisów antykorupcyjnych. Za przyjęciem, iż CBA jest jedynie jedną z wielu służb działających w ramach administracji państwowej, świadczy również sposób powoływania Szefa CBA (przez Prezesa Rady Ministrów), a nie przez Sejm za zgodą Senatu, jak ma to miejsce w przypadku konstytucyjnych organów państwa (np. Rzecznika Praw Obywatelskich). M. Granat zwraca przy tym uwagę, że CBA stanowi jedno z narzędzi, którymi Rada Ministrów realizuje swoje zadania określone przez Konstytucję, a podleganie tej formacji rzędowi wynika z konstytucyjnej regulacji, iż to Rada Ministrów "kieruje administracją rządową" (art. 146 ust. 3).

Powyższe rozważania, w ocenie Skarżącego, prowadzą do uzyskania całkowicie odmiennych wniosków co do pozycji CBA w gronie organów administracji publicznej. Wojewoda, jak i CBA stanowią równorzędne i wzajemnie niezależne organy podlegające Radzie Ministrów, która sprawuje nad nimi nadzór. Zwraca się uwagę na fakt, że zakres kompetencji przysługujących Prezesowi Rady Ministrów w stosunku do CBA i jego szefa jest zdecydowanie szerszy, aniżeli w przypadku uprawnień nadzorczych w stosunku do wojewody (art. 8 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie). Słusznie zatem konstatuje M. Granat wskazując, że "status CBA jest zbliżony do statusu innych policji o szczególnym charakterze (takich jak ABW lub AW), nie ma zaś wspólnych cech z takimi organami ochrony prawa, jak NIK lub rzecznicy praw (RPO, RPD)" .

Przyjęcie twierdzenia o związaniu Wojewody ustaleniami CBA w ocenie Skarżącego uchybia zasadzie legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji. Jak wskazano, w systemie prawa brak jest przepisów, które wiązałyby Wojewodę konkluzjami ustalonymi przez CBA. Skoro tak, to powoływanie się na takie rozwiązanie przez Organ administracji narusza wskazany przepis Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wspomniana zasada ma m.in. takie znaczenie, że organy państwowe nie mogą podejmować działań bez podstawy prawnej. W niniejszej zaś sprawie, Wojewoda uznał się za związanego ustaleniami CBA bez oparcia tego działania na obowiązujących normach prawa, niewłaściwie interpretując swoje kompetencje w tym zakresie. Należy przy tym zauważyć, iż instytucja "związania" jednego organu władzy decyzjami lub wskazaniami innego organu nie jest obca polskiemu porządkowi prawnego, lecz każdorazowo wynika ze stosownych przepisów, a jedynie tytułem przykładu wspomnieć wypada o art. 144, art. 153, art. 187 § 2 czy art. 190 P.p.s.a. Skoro zatem brak jest przepisów "wiążących" Wojewodę ustaleniami CBA, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż takie "związanie" ma jakiekolwiek uzasadnienie prawne.

Skarżący stwierdza, że wskazane powyżej uchybienie doprowadziło do sporządzenia uzasadnienia zarządzenia zastępczego z dnia [...] lutego 2017 r. w sposób wadliwy. Doktryna wykształciła katalog cech, jakimi winno charakteryzować się poprawnie sporządzone uzasadnienie. Są to "logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów". Nie sposób uznać, aby zaskarżone orzeczenie odpowiadało prawu, skoro uzasadnienie zarządzenia zastępczego z dnia [...] lutego 2017 r. wskazanych wymagań nie spełniało, a mimo to WSA w Lublinie orzekł o oddaleniu skargi. Przede wszystkim uwagę należy zwrócić na brak dokładności uzasadniania zarządzenia zastępczego, zwłaszcza w tych fragmentach, w których Organ administracji błędnie uznaje się za związanego ustaleniami CBA, ograniczając się do powołania na sporządzone opinie. Z kolei z uwagi na wykazane powyżej błędy w stosowaniu i przeprowadzaniu wykładni przepisów prawa nie sposób uznać, aby uzasadnienie spełniało postulat ścisłości i dokładności w tych aspektach. W kontekście powyższych rozważań na szczególną uwagę zasługuje wyrażony w doktrynie pogląd, w myśl którego ,,szczegółowe uzasadnienie jest elementem umożliwiającym odróżnienie działania organu w sposób dyskrecjonalny (zgodny z prawem) od działania w sposób dowolny (niezgodny z prawem). Suma zastrzeżeń co do uzasadnienia sporządzonego przez Organ administracji sprawia, iż zdaniem Skarżącego w niniejszej sprawie występuje drugi ze wskazanych przypadków. Nieuwzględnienie skargi do WSA spowodowało zatem, iż w obrocie prawnym pozostaje dokument rażąco wadliwy, który z uwagi na sposób jego uzasadnienia podważa zaufanie do organów administracji publicznej, chociażby z uwagi na opisane powyżej uchybienie zasadzie legalizmu. W takiej zaś sytuacji nie sposób podzielić decyzji Sądu I instancji o udzieleniu takiemu dokumentowi swego rodzaju ochrony prawnej poprzez pozostawienie go w obrocie.

Podkreślono, że judykatura jest zgodna, że wadliwość uzasadnienia stanowi podstawę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia , a sytuacja taka może wpływać na wynik postępowania. Tymczasem, WSA w Lublinie oddalił skargę K. Ż., naruszając tym samym przepisy postępowania.

W skardze kasacyjnej Gminy L. również zaskarżono powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w części w jakiej Sąd ten oddalił skargę Gminy L. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin K. Ż..

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przedmiotowemu wyrokowi Sądu I instancji Gmina L. zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1393 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą antykorupcyjną" - poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że P. S.A. nie mieści się w pojęciu "spółki, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji", a w konsekwencji uznanie przez Sąd l instancji, iż organ nadzoru nie dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu ustawy antykorupcyjnej i oddalenie skargi;

2. art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię, pomijającą dyrektywy systemowe, funkcjonalne oraz dyrektywę wykładni prokonstytucyjnej, w konsekwencji prowadzącą do błędnego wniosku, że wymieniony przepis wyłącza możliwość zasiadania w radach nadzorczych spółek prawa handlowego przez osoby pełniące funkcję publiczne niezależnie od okoliczności czy członkostwo w takiej radzie w jakikolwiek sposób wpływa na sprawowaną funkcje publiczną, czy też podważa autorytet organu lub też osłabia zaufanie obywateli do organów władzy, a w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji, iż organ nadzoru nie dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu i oddalenie skargi.

Z kolei na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Gmina L. zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 151 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi i w konsekwencji jej oddaleniu, mimo niewyjaśnienia przez Wojewodę Lubelskiego całego stanu faktycznego sprawy. Wojewoda Lubelski przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, ponieważ oparł swoje ustalenia jedynie o protokół kontroli sporządzony w dniu 1 września 2016 r. przez Centralne Biuro Antykorupcyjne oraz podejmował wyłącznie działania zmierzające do potwierdzenia tez przedstawionych przez to Biuro. Sąd I instancji nie miał w tej sytuacji podstaw do przyjęcia że Wojewoda Lubelski prawidłowo ustalił stan faktyczny wskazując w uzasadnieniu skarżonego wyroku jedynie ogólnie, że nieprzyjęcie innych dowodów jest wynikiem wyłącznie rozbieżności w ich ocenie i interpretacji;

2. art. 106 § 3 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie wyjaśnił, dlaczego zebrane dowody w sprawie były wystarczające do wydania zarządzenia zastępczego ani nie wyjaśnił dlaczego nie dopuścił "pozostałych wniosków dowodowych zawartych w skargach oraz pismach procesowych" wskazując jedynie ogólnikowo, że nie stanowią one dowodów uzupełniających, niezbędnych do wyjaśnienia wątpliwości;

3. art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 oraz art. 145 § 3 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wniosku pełnomocników Prezydenta Miasta Lublin K. Ż. oraz pełnomocnika Gminy L. o zastosowanie w sprawie art. 145 § 3 P.p.s.a. i uchylenie zarządzenia zastępczego oraz umorzenia postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a a w konsekwencji dokonania przez Sąd I instancji kontroli legalności zarządzenia zastępczego, które w momencie orzekania było nieskuteczne i niemożliwe do wykonania (bezprzedmiotowe);

4. art. 135, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a w związku z art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zarządzenie zastępcze dotyczy kadencji, w czasie której zostało wydane podczas, gdy zarządzenie to nie porusza w ogóle tej kwestii. Tym samym Sąd I instancji dokonując oceny legalności zarządzenia zastępczego bez podstawy prawnej dokonał uzupełnienia treści tego zarządzenia, co w efekcie doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie bliżej nieokreślonego mandatu Prezydenta Miasta Lublin K. Ż..

W oparciu o wskazane wyżej podstawy kasacyjne, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Gmina L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim wyrokiem tym oddalono skargę Gminy L. na Zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2017 r., i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Na wypadek zaś uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 P.p.s.a. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim wyrokiem tym oddalono skargę Gminy L. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2017 r. oraz rozpoznanie skargi Gminy Lublin przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenie w całości zarządzenia zastępczego Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2017 r. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz Gminy L. zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika, według norm przepisanych.

Pełnomocnik Gminy L. odnosząc się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do zarzutu sformułowanego w pkt II 1 wskazuje, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów ustawy antykorupcyjnej i przyjął, w ślad za organem nadzoru, że P. S.A. nie mieści się w pojęciu "spółki, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji".

Podniesiono, iż od dnia 1 stycznia 2014 r. Pan K. Ż. został powołany na członka Rady Nadzorczej P. SA. Stosowną uchwałę w tym zakresie podjęło w dniu 18 grudnia 2013 r. Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie tej Spółki, której jedynym akcjonariuszem, od 2002 rM jest P. Spółka Akcyjna (dalej: P. SA). Powołanie poprzedzone zostało uchwałą Zarządu P. SA nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., na mocy której m.in.: udzielono pełnomocnikowi P. SA instrukcji co do wykonywania prawa głosu na Nadzwyczajnym Walnym Zgromadzeniu P. SA w przedmiocie zgłoszenia wniosku i głosowania za powołaniem Pana K. Ż. do Rady Nadzorczej tej Spółki.

Powołanie na członka Rady Nadzorczej P. SA zostało dokonane w szczególności zgodnie z przepisami Kodeksu spółek handlowych, statutu tej Spółki oraz Spółki P. SA, jak też, co wyraźnie należy podkreślić z przepisami ustawy antykorupcyjnej.

Wybór do Rady Nadzorczej P. SA poprzedzony był zgłoszeniem do objęcia tego stanowiska przez Ministra Skarbu Państwa, stanowiącym wyraz zgody oraz woli Skarbu Państwa w tym zakresie. W tym czasie Ministrowi Skarbu Państwa przysługiwały uprawnienia wynikające z praw majątkowych Skarbu Państwa, jeżeli nie zostały one zastrzeżone przez ustawodawcę na rzecz innych organów lub państwowych osób prawnych (np. Agencja Mienia Wojskowego).

Przepisy ustawy antykorupcyjnej nie wymagają szczególnej formy oświadczenia Skarbu Państwa o zgłoszeniu osób pełniących funkcje publiczne do pełnienia funkcji w organie spółki handlowej. W świetle wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2006 r., I CKS 120/06, należy rozumieć przez to wyznaczenie ich przez Skarb Państwa do pełnienia funkcji w organach konkretnej spółki. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że obejmuje to wszelkie sposoby powołania w skład rady nadzorczej osoby zgłoszonej przez Skarb Państwa spośród podmiotów objętych przepisami ustawy. Zdaniem Sądu Najwyższego chodzi tu więc o wybór tych osób przez walne zgromadzenie lub zgromadzenie wspólników, jeżeli tylko powołanie ich nastąpiło "za uprzednią lub jednoczesną zgodą Skarbu Państwa, lub było wprost wyrazem jego woli - w tym więc sensie wiązało się z wyznaczeniem przez Skarb Państwa“. W innym wyroku, z dnia 20 czerwca 2007 r., V CSK 129/07, Sąd Najwyższy ocenił, iż za wyznaczenie do spółki prawa handlowego należy uznać oświadczenie, które ujawnia w sposób dostateczny wolę osoby dokonującej tego aktu.

Oświadczenie Skarbu Państwa nie wymaga zatem żadnej szczególnej formy i może być złożone zarówno przez przedstawiciela Skarbu Państwa uprawnionego do jego reprezentowania albo przez osobę, której Skarb Państwa udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania Skarbu Państwa, jak też osobę, która pełni funkcję publiczną w Ministerstwie Skarbu Państwa i jest pełnomocnikiem na Walnym Zgromadzeniu spółki z udziałem Skarbu Państwa,

Dalej podkreśla się, iż wraz ze skargą na zarządzenie zastępcze, złożoną przez pełnomocnika Prezydenta Miasta Lublin zostały przedłożone oświadczenia byłego Ministra Skarbu Państwa oraz byłego Prezesa P. SA jednoznacznie wskazujące, że Minister Skarbu Państwa, korzystając z uprawnień do reprezentowania Skarbu Państwa zgłosił w imieniu Skarbu Państwa Pana K. Ż. do Rady Nadzorczej P. SA. Zgłoszenie to było traktowane przez Zarząd P. SA jako zgłoszenie Skarbu Państwa do objęcia stanowiska w Radzie Nadzorczej P. SA i z takim zamiarem oraz celem została podjęta uchwała nr [...] Zarządu P. SA z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz udzielone zawarte w niej pełnomocnictwo. Tym samym zgłoszenie to w pełni odpowiada dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, który na mocy ustawy z dnia 12 maja 2006 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 721) został zmieniony poprzez dopuszczenie możliwości zasiadania w organach spółek prawa handlowego osób pełniących funkcje publiczne o ile zostały zgłoszone do objęcia takich stanowisk w spółce prawa handlowego m.in. przez: Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50 % kapitału zakładowego lub 50 % liczby akcji, przy czym osoby te nie mogą zostać zgłoszone do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów zgłaszających te osoby. Zmiana ta weszła w życie z dniem 12 lipca 2006 r. W uzasadnieniu rządowego projektu zmiany cyt. ustawy wskazano, że przepis ustanawiający wyjątek od zakazów pełnienia funkcji w organach spółek stworzono ze względu na konieczność zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa i innych podmiotów mających udziały w spółkach.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 września 2006 r., I CSK 120/06, podkreślił, iż uzasadnieniem dla wprowadzenia powyższego wyjątku było stworzenie możliwości wykorzystania osób o wysokich kwalifikacjach do pełnienia funkcji w organach spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa i innych podmiotów wymienionych w tym przepisie. Zgoda wymienionych podmiotów na powołanie wspomnianych osób w skład organów spółki, dowodząc oficjalnej aprobaty dla funkcjonowania tych osób w organach spółki ze względu na ich kwalifikacje, powinna stanowić wystarczającą przesłankę wyjątku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej.

Na posiedzeniu Sejmowej Komisji Skarbu Państwa w dniu 7 marca 2006 r,, która omawiała projekt wymienionej nowelizacji ustawy, przedstawiciele Ministerstwa Skarbu Państwa wskazywali, że w spółkach z dominującym udziałem Skarbu Państwa nie ma obecnie możliwości zgodnego z prawem delegowania funkcjonariuszy tych spółek do pełnienia funkcji nadzorczych w spółkach zależnych. To oznacza, że w grupie kapitałowej zarząd spółki dominującej ma ustawowo wyłączoną możliwość wzmocnienia kontroli właścicielskiej w spółkach zależnych.

W rządowym projekcie ustawy wskazywano więc na potrzebę zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa w spółkach z dominującym jego udziałem, poprzez nadzór w spółkach zależnych.

Przepisy prawa, w tym Kodeks spółek handlowych wymieniają przypadki dominacji (dominującej pozycji) - są to m.in.: sytuacje, w których spółka dysponuje bezpośrednio lub nawet pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników bądź spółka jest uprawniona do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innej spółki zależnej.

Według pełnomocnika Gminy nie ma jakichkolwiek wątpliwości prawnych, iż P. SA jest spółką z dominującym udziałem (pozycją) Skarbu Państwa. Wynika to zarówno z faktu posiadania kontrolnego pakietu akcji, faktycznej większości głosów na walnym zgromadzeniu, jak też z szeregu zapisów statutu tej spółki, które wymagają do podjęcia istotnych dla spółki uchwał większości %, a nawet w niektórych sprawach większości 90% głosów oddanych na walnym zgromadzeniu. Skarb Państwa ma decydujący wpływ w P. SA, wynikający z zapisów statutu tej Spółki, na obsadę rady nadzorczej, a tym samym także na zarząd.

P. SA znalazła się na liście podmiotów o strategicznym znaczeniu dla państwa w nadzorze Ministra Skarbu Państwa, na którą wpisane zostały spółki, które budują wartość dla akcjonariuszy, odgrywają ważną rolę w procesie tworzenia silnej gospodarki kraju oraz współtworzą bezpieczeństwo ekonomiczne Państwa. Jako podmiot wykonujący w P. SA prawa z akcji w imieniu Skarbu Państwa wpisano Ministerstwo Skarbu Państwa, zaś w uzasadnieniu dla wpisania P. SA na przedmiotową listę podano, iż jest to "Spółka o strategicznym znaczeniu, w której Skarb Państwa zachowa władztwo korporacyjne (zapisy statutowe)".

Podkreślono, że P. SA jest spółką zależną od P. SA, w której spółka P. SA miała i ma prawo stanowiące, mając w niej 100% kapitału zakładowego. Skarb Państwa stanowi szczególną osobę prawną, która reprezentuje Państwo w stosunkach cywilno-prawnych. Żaden przepis ustawy nie wskazuje, iż Skarb Państwa może tylko bezpośrednio zgłaszać osobę w celu objęcia stanowiska w zarządzie lub radzie nadzorczej, a nie np. za pośrednictwem spółki, w której posiada akcje lub udziały.

Udział Skarbu Państwa w spółce prawa handlowego może mieć charakter bezpośredni lub pośredni. Przepisy prawa nie wyznaczają żadnego progu kapitałowego lub minimalnej liczby akcji, jakie powinny przysługiwać Skarbowi Państwa lub innej osobie dokonującej zgłoszenia do objęcia stanowisk w spółce prawa handlowego.

Pozbawienie Skarbu Państwa wpływu na skład organów spółek zależnych od spółek z dominującą jego pozycją, w tym częściowo sprywatyzowanych, byłoby niezgodne z intencjami ustawodawcy, który po to w 2006 r. złagodził wymogi ustawy aby m.in.: "uniknąć sytuacji utraty właścicielskiego wpływu czy to Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego na działalność podmiotów zależnych od spółek sprywatyzowanych na mniejszościowych pakietach" (cytat z zapisu stenograficznego posiedzenia sejmowej Komisji Gospodarki Narodowej z dnia 12 kwietnia 2006 r.).

Pełnomocnik Gminy podnosi, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, mówiący o podmiotach, które mogą zgłaszać osoby pełniące funkcje publiczne do zasiadania w organach spółek kapitałowych musi być odczytywany w kontekście nie tylko jego literalnego brzmienia ale też celów jakie legły u podstaw wprowadzenia go do polskiego systemu prawa. W obecnym stanie prawnym użycie terminu "zgłoszenie" należy traktować jako równoważne z powołaniem (np. w sytuacji, gdy podmiot uprawniony do zgłoszenia dysponuje uprawnieniem o charakterze osobistym), jak również udzielenie rekomendacji wówczas, gdy inny podmiot dokonuje samego powołania. Skoro ustawodawca nie sprecyzował i nie zdefiniował sposobu "zgłaszania" funkcjonariusza do organu spółki, dopuszczalna jest każda forma, np. uzgodnienie przedstawiciela ministra z pozostałymi akcjonariuszami bądź głosowanie na walnym zgromadzeniu przez reprezentanta Skarbu Państwa, która to rekomendacja nie musi przybierać sformalizowanej postaci. Założenie, iż realizacją dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej może być jedynie dokonanie wyboru danej osoby na członka organu na podstawie wyłącznej decyzji podmiotów określonych w tym przepisie (np. Skarb Państwa), prowadziłoby do zawężeniu zastosowania przepisu, wbrew jego ratio, tylko do sytuacji, gdy np. Skarb Państwa byłby jedynym akcjonariuszem spółki akcyjnej. Stąd też w powołaniu członka organu spółki mogą brać udział podmioty niewymienione w art. 6 ust. 1 ustawy, np. pozostali wspólnicy, którzy uczestniczą w powołaniu zgłoszonego przez uprawniony podmiot kandydata. W praktyce zgłoszenie przez np. Skarb Państwa kandydata na zgromadzeniu spółki z większościowym udziałem Skarbu Państwa, jest równoznaczne z późniejszym wyborem. To samo dotyczy sytuacji, w której Skarb Państwa lub spółka z udziałem Skarbu Państwa, nie jest, gdy chodzi o udział w kapitale zakładowym wspólnikiem dysponującym ponad 50% udziałów/akcji, ale faktycznie dysponuje na zgromadzeniu większością głosów, ze względu na wartość jego pakietu w porównaniu z pakietami pozostałych udziałowców, którzy zwykle w zgromadzeniach nie uczestniczą. Na gruncie przepisów Kodeksu spółek handlowych nie jest bowiem możliwa sytuacja, w której dany podmiot ma ponad 50% kapitału zakładowego, a nie ma 50% akcji. Akcje nie mogą być bowiem obejmowane poniżej ich wartości nominalnej.

Twierdzenie, iż P. SA, skoro Skarb Państwa posiada w tej Spółce mniej niż 50% kapitału zakładowego, nie może zgłaszać osób do zasiadania w radzie nadzorczej spółki zależnej, w której ma (P. SA) 100% akcji, jest całkowicie bezzasadne i wynika z błędnej wykładni przepisów ustawy antykorupcyjnej dokonanej przez organ nadzoru i uznanej przez Sąd I instancji za prawidłową.

Przechodząc do kolejnego zarzutu, o którym mowa w pkt II 2 pełnomocnik Gminy zauważa, że przy ustalaniu czy zaszły ustawowe przesłanki do wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin K. Ż. całkowicie pominięto regulacje prawne wynikające z norm wyrażonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ nadzoru nie uwzględnił celów regulacji prawnych oraz bogatego orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, które wskazują na bardzo istotne przesłanki, jakie należy brać pod uwagę przy stosowaniu przepisów prawa dotyczących ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r., II OSK 2967/14 - "celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było "zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r. sygn. akt K 30/98, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 103 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r. sygn. akt W 2/94, OTK 1994, nr I, poz. 21). "Antykorupcyjne" przepisy ustaw samorządowych wprowadzają gwarancje mające zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczyć wykorzystywanie mandatu dla własnych korzyści. Również wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca zasadę proporcjonalności, wzmacnia wyżej przedstawiony aspekt stosowania przepisów art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. Pamiętać też należy, że - jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r,, sygn. K 8/07 (OTK-A 2007/3/26) - wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Wygaśnięcie mandatu jako sankcja jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Bierne prawo wyborcze obejmuje uprawnienie do bycia wybranym, a także sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów. Istnieje możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że brak proporcjonalności, wyrażający się w zrównaniu sankcji wobec osoby, która świadomie, w sposób trwały uchyla się od realizacji obowiązku nałożonego przez ustawę, a tym samym uniemożliwia osiągnięcie jej celu, i wobec osoby dopuszczającej się nieznacznego uchybienia w zakresie formalnych przesłanek realizacji tego obowiązku - stanowi europejski standard krytycznej oceny takiego rozwiązania legislacyjnego (por. ETS, C- 193/94, Skanavi i Chryssanthakopoulos, wyrok z 29 lutego 1996 r., pkt 37-38). Zauważyć należy, że wygaśnięcie mandatu radnego jest najdalej idącą sankcją oddziaływującą na sferę biernego prawa wyborczego (pomijając utratę tego prawa). Wygaśnięcie mandatu radnego powoduje jednocześnie zmianę składu personalnego organu wybieralnego (kadencyjnego) w okresie kadencji. Sytuacje, w których skład personalny organu wybieralnego (kadencyjnego) ulega zmianom w okresie kadencji należy traktować jako wyjątki. Powyższa zasada nabiera dodatkowej wyrazistości w odniesieniu do tych organów, których wybór dokonywany jest bezpośrednio przez wyborców. Ogólne konsekwencje zasady kadencyjności splatają się wówczas z obowiązkiem szanowania woli wyborców wyrażonej w demokratycznym akcie głosowania (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. akt K 29/95, OTK 1996/2/10).

Automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Interes publiczny, którego realizacji mają służyć "antykorupcyjne przepisy" z art. 24a i 24b ustawy samorządowej polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W. 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191).

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2818/12 oraz w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2357/12.

Zaprezentowana powyżej linia orzecznicza znalazła dobitne potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1820/16. Sąd orzekając o nieważności uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wskazał m.in.:, iż tzw. "przepisy antykorupcyjne" wprowadzają gwarancje mające zapewnić uczciwe sprawowanie mandatu i wykluczyć wykorzystywanie mandatu dla własnych korzyści. Przepisy te "należy jednak widzieć też w aspekcie ograniczenia praw i wolności chronionych konstytucyjnie - nie można ich zatem stosować w drodze wykładni rozszerzającej w każdym nie do końca wyjaśnionym przypadku".

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza podobnie jak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 (OTK-A 2007/3/26), że wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego jak i biernego prawa wyborczego. Ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. "Istnieje możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyników wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego".

Sankcja utraty mandatu pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego nakazujących wygaszenie tego mandatu (z uzasadnienia do wymienionego wyroku NSA). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych jednoznacznie ujmuje się, iż "przepisy antykorupcyjne" mają prowadzić do stanu wyeliminowania sytuacji, które mogą stwarzać pokusę nadużywania zajmowanego stanowiska publicznego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.04.1994 r., sygn. akt W 2/94).

Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego wskazano, że celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było "zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania, a "antykorupcyjne" przepisy ustawowe wprowadzają gwarancje mające zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego (odpowiednio wójta, burmistrza, prezydenta miasta) mandatu i wykluczyć wykorzystywanie mandatu dla własnych korzyść.

Należy stosować wykładnię prokonstytucyjną tzw. przepisów "antykorupcyjnych", uwzględniającą zasadę proporcjonalności. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej można mówić wtedy, gdy funkcjonariusz publiczny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalności. Teza ta może być odpowiednio stosowana do funkcjonariusza publicznego wybranego do rady nadzorczej spółki prawa handlowego w zakresie wykorzystywania tej funkcji w związku z pełnionym mandatem. Wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Wygaśnięcie mandatu jako sankcja jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Bierne prawo wyborcze obejmuje uprawnienie do bycia wybranym, a także sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów. Istnieje możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego.

Pełnomocnik Gminy podkreśla, iż Zarządzenie zastępcze całkowicie pomija wskazane powyżej zasady i przesłanki badania oraz rozstrzygania spraw związanych ze stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu, w tym przede wszystkim te natury konstytucyjnej. Nie znalazło się ani jedno odniesienie w uzasadnieniu Zarządzenia do tych niezbędnych elementów prawidłowego zbadania i oceny sprawy. Brak jest w szczególności oceny z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów oraz zachowania zasady proporcjonalności przy ocenie skutków danego unormowania. Nie zbadano, a tym samym nie odniesiono się w żaden sposób do tego czy istnieją jakiekolwiek związki z zasiadaniem Prezydenta Miasta Lublin w Radzie Nadzorczej P. SA a wydawanymi przez niego rozstrzygnięciami, decyzjami, składanymi oświadczeniami woli.

Wojewoda Lubelski nie dokonał analizy wpływu członkostwa w Radzie Nadzorczej P. SA na sprawowanie mandatu Prezydenta Miasta Lublin. Jest to o tyle istotne, iż w świetle wymienionych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyroków Trybunału Konstytucyjnego, gdyby doszło do prawomocnego orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, przekreślone zostałyby wyniki wyborów powszechnych, a tym samym doszłoby do ograniczenia konstytucyjnej zasady ochrony praw podstawowych, w tym praw podmiotowych obywateli i wspólnoty samorządowej. Nie zostałaby wówczas też zachowana zasada proporcjonalności między wartością poświęcaną (rezultat wyborów) i chronioną (wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie działalności funkcjonariuszy publicznych). Pan K. Ż. został odwołany z Rady Nadzorczej P. SA z dniem 21 stycznia 2016 r. Należało zatem także ocenić czy stwierdzenie obecnie wygaśnięcia jego mandatu służy realizacji wymienionych przesłanek regulacji "antykorupcyjnych". Zdawkowe odniesienie się do tego w uzasadnieniu Zarządzenia zastępczego niewątpliwie nie odpowiada wymogom w tym zakresie.

Podsumowując powyższe rozważania pełnomocnik Gminy stwierdził, że zarówno organ nadzoru jak i Sąd I instancji dokonując oceny legalności Zarządzenia zastępczego pomijając dyrektywy systemowe, funkcjonalne oraz dyrektywę wykładni prokonstytucyjnej błędnie wyinterpretowali, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki, o których w art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej pozwalające na stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin K. Ż.. Podczas gdy prawidłowa wykładnia, uwzględniająca nie tylko dyrektywy językowe, ale także równoważne im dyrektywy systemowe, funkcjonalne oraz dyrektywę wykładni w zgodzie z Konstytucją prowadzi do wniosku, że przepis ten nie obejmuje sytuacji, w których do powołania danej osoby do składu rady nadzorczej dochodzi na skutek zgłoszenia tej osoby przez Skarb Państwa za pośrednictwem kontrolowanej przezeń spółki holdingowej, a celem takiego powołania jest realizacja interesów Skarbu Państwa, gdyż umożliwia ono prawidłowe i rzetelne sprawowanie przez Skarb Państwa nadzoru właścicielskiego nad podmiotami od niego zależnymi, wchodzącymi w skład kontrolowanej grupy kapitałowej.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w pkt III 1 i 2 w pierwszym rzędzie pełnomocnik Gminy wskazuje, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa wart. 141 § 4 P.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Ocena pozytywna oznacza, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez sąd. Obowiązek przyjęcia określonego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji wynika pośrednio ze zdania drugiego art. 188 P.p.s.a. a także z art. 183 § 1 w zw. z art, 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Jeżeli bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania albo zarzut ten okazał się bezzasadny, to zgodność wyroku z prawem materialnym sąd kasacyjny bada w oparciu o stan faktyczny, który przyjął sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno w związku z tym zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ nadzoru. Innymi słowy nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustaliły organy podatkowe, lecz niezbędne jest wyjaśnienie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie.

W art. 141 § 4 P.p.s.a. wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku wymienia się m.in.: podstawę prawną rozstrzygnięcia. Brak natomiast wyraźnej wzmianki o podstawie faktycznej. Z przedstawionych wyżej rozważań wynika jednak, że przyjęcie określonej podstawy faktycznej jest warunkiem sine qua non kontroli legalności decyzji administracyjnej. W przeciwnym razie w procesie subsumcji zabrakłoby podstawowego elementu dającego się porównać ze wzorcem ustawowym. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy zatem przyjąć, że obowiązek przedstawienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia mieści się w obowiązku przedstawienia stanu sprawy.

Z kolei przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organ nadzorczy ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. W przepisie tym, nie chodzi bowiem o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.

Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt rozpatrywanej sprawy pełnomocnik Gminy zauważa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie niedostatecznie skontrolował prawidłowość ustaleń faktycznych, dokonanych przez organ nadzoru. Przy ocenie materiału dowodowego, Sąd I instancji ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że dokumentacja zebrana przez Wojewodę Lubelskiego była wystarczająca do oceny stanu faktycznego i wydania zarządzenia zastępczego a dowody, które pojawiły się na późniejszym etapie postępowania nie wpłynęły diametralnie na przebieg postępowania i zmianę stany faktycznego sprawy (str. 54-55 wyroku). Oceny tej jednak Sąd I instancji nie uzasadnił w żaden sposób, w szczególności nie wskazał dlaczego dokumentacja zebrana przez Wojewodę była wystarczająca a dowody, które pojawiły się na późniejszym etapie postępowania nie mogły wpłynąć na przebieg postępowania. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego i materiału dowodowego sformułowana w uzasadnieniu do skarżonego wyroku nie pozwala na poznanie toku i sposobu rozumowania i argumentacji Sądu I instancji.

W ocenie skarżącego o zasadności ustaleń zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne - dokumencie, na podstawie którego Wojewoda Lubelski wydał Zarządzenie zastępcze - nie może decydować wyłącznie charakter czy status podmiotu sporządzającego ten protokół. Decydująca powinna być argumentacja Wojewody Lubelskiego poprzedzająca konkluzję Zarządzenia zastępczego. W akcie tym argumentacji takiej brak. W szczególności organ nadzorczy nie próbował nawet wyjaśnić dlaczego przyjął za swoje ustalenia Centralnego Biura Antykorupcyjnego.

Sąd I instancji błędnie przyjął, że przy wydawaniu zaskarżonego Zarządzenia zastępczego organ nadzoru nie miał obowiązku zastosowania reguł postępowania wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji nie odniósł się przy tym czy i jakie zasady i reguły postępowania organ nadzorczy powinien w ogóle zastosować prowadząc postępowanie zmierzające do wygaszenia mandatu Prezydenta Miasta Lublin K. Ż.. Sąd I instancji oddalając skargę na Zarządzenie zastępcze, zanegowawszy uprzednio możliwość zastosowania reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - uznał w istocie, że Zarządzenie zastępcze jest legalne, tj. zostało wydane po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania nadzorczego i po zebraniu wyczerpującego materiału dowodowego. Tymczasem nie jest jasne w oparciu o jakie kryteria Sąd I instancji dokonał takiej oceny, tj.: nie sposób wywieść z uzasadnienia wyroku do jakich reguł i zasad postępowania odniósł się Sąd I instancji dokonując oceny dochowania wymaganej prawem procedury.

W ocenie skarżącego podstawa ta, jako mieszcząca się w podstawie prawnej proceduralnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie te przepisy postępowania administracyjnego, które powinny być zastosowane do wydania legalnego (zgodnego z prawem) zarządzenia zastępczego. W tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym ich ocena przesądzi o przyjęciu, bądź zakwestionowaniu, przez sąd administracyjny, ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego.

W niniejszej sprawie, nie jest jasne w oparciu o jaki wzorzec postępowania administracyjnego Sąd I instancji dokonał oceny dochowania przez Wojewodę dochowania wymaganej prawem procedury.

W ocenie skarżącego, w odniesieniu do Zarządzenia zastępczego takich reguł należy poszukiwać przede wszystkim w Konstytucji RP (art, 7) oraz w przepisach najbliższych stosowanej dziedzinie materialnego prawa administracyjnego, którego częścią jest prawo ustrojowe samorządowe. Tymi przepisami są niewątpliwie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "K.p.a.".

W tym miejscu należy odnieść się do istoty zarządzenia zastępczego albowiem powyższe zarzuty dotyczące zaskarżonego wyroku, zdaniem skarżącego, w dużej mierze mają swoje oparcie w niewłaściwym przyjęciu przez Sąd charakteru oraz reguł postępowania kończącego się wydaniem zarządzenia zastępczego.

W orzecznictwie oraz piśmiennictwie powszechnie aprobowane jest stanowisko, kwalifikujące zarządzenia zastępcze, wskazane w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, jako szczególnego rodzaju akty nadzoru (Por. m.in, Katarzyna Borówka "Zarządzenie zastępcze wojewody", WK 2018, Wprowadzenie 2.2; Paweł Chmielnicki [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LexisNexis 2013, s. 962; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 557/08; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2227/18; R. Hauser/W. Sawczyn [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, C, H. Beck 2011, s. 796).

Podkreślono, że w kwestii zarządzeń zastępczych, ich charakteru oraz reguł postępowania kończącego się wydaniem zarządzenia zastępczego, wielokrotnie w ostatnim czasie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargi kasacyjne od wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych dotyczących skarg na zarządzenia zastępcze wojewodów w przedmiocie nadania nazwy ulicy, wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103) - por. wyroki NSA z dnia 15 listopada 2018 r. - sygn. akt II OSK 2227/18; II OSK 1854/18, II OSK 2228/18, II OSK 2254/18, II OSK 2737/18, II OSK 2516/18.

Na marginesie wskazano, że przy dokonywaniu ogólnych rozważań o istocie i charakterze prawnym zarządzenia zastępczego nie ma znaczenia szczególna materia ustawowa, w oparciu o którą wydane zostały zarządzenia zastępcze w powyższych sprawach.

Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach do wymienionych wyroków podkreślał, że reguły postępowania kończącego się wydaniem zarządzenia zastępczego, wynikają nie tylko z bezpośrednich unormowań i odesłań zawartych w ustawie o samorządzie gminnym, ale także z sytuacji procesowych nieuregulowanych wprost w tych przepisach. W związku z tym należy uwzględniać normy gwarantujące rzetelne przeprowadzenie postępowania nadzorczego poprzedzającego wydanie tego zarządzenia, rzeczywiście umożliwiające ocenę zgodności z prawem nadzorowanej działalności organu samorządu gminnego. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Również kontrola sądowa działalności administracji, w tym kontrola aktów nadzoru, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Potrzeba zatem oparcia postępowania na normach umożliwiających przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnosi się również do zarządzeń zastępczych, w których zastosowanie dyspozycji, zastępujących działalność organu jednostki samorządu terytorialnego, poprzedza ustalenie okoliczności faktycznych wyczerpujących przesłanki materialnoprawne.

Zdaniem pełnomocnika Gminy postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia zastępczego nie może abstrahować od obowiązującej we wszelkich procedurach polskiego systemu prawa publicznego zasady prawdy obiektywnej, a także konstytucyjnej zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Przede wszystkim zaś, z uwagi na to, że chodzi o akt wydawany w procedurze samorządowej, należy zachować standardy rzetelności proceduralnej wymagane wobec wszelkich działań nadzorczych ograniczających samodzielność gminy w wykonywaniu ustawowych zadań.

Odnosząc się do kwestii rozstrzygnięć nadzorczych wskazano, że z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika obowiązek zawarcia w rozstrzygnięciu uzasadnienia faktycznego, a co za tym idzie, z odesłania zawartego w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wynika obowiązek podania w uzasadnieniu faktycznym faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a więc elementów uzasadnienia wymienionych w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej "K.p.a." - (por: Krzysztof Jaroszyński [w] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", C.H. Beck 2011, s. 759). Organ nadzoru powinien w rozstrzygnięciu nadzorczym przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do stwierdzenia nieważności uchwały (patrz: wyrok NSA z dnia 15 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 202/00; wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 541/01; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06). Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. w omawianym zakresie polega na tym, że istotne ustalenia faktyczne przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego powinny być oparte na wyczerpująco zebranym, rozpatrzonym i ocenionym materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2568/16).

Konieczność wykładni uwzględniającej ustrojowe unormowania w zakresie nadzoru nad działalnością gminną potwierdza to, że zarządzenie zastępcze jest środkiem o celu tożsamym z celem rozstrzygnięcia nadzorczego. W odniesieniu zaś do rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest kwestionowany pogląd o obowiązku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie może opierać się jedynie na konkluzji wynikającej z treści opinii, niepopartej innymi dowodami, dokumentami, czy ocenami (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18).

Jeśli bowiem przyjmujemy, że mimo że postępowanie nadzorcze nie ma cech typowego postępowania administracyjnego, to wymaga ono podjęcia pewnych działań i poddania się określonym rygorom, to należy przyjmować takie wymogi i reguły stosownie do wynikających z nich warunków. Charakterystyczny dla wszystkich procedur jest zaś wynikający z zasady prawdy obiektywnej, wymóg wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja natomiast zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności - prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

W wyroku z dnia 19 października 1993 r., sygn. akt V SA 250/93, Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że prawo do rzetelnej procedury, ze względu na funkcje ma istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich i mieści się w treści pojęcia państwa prawnego. Teza ta co prawda została sformułowana w kontekście sprawy rozstrzyganej w ramach ogólnego postępowania administracyjnego, to jednak ma ona szerszy wymiar. Trzeba uznać, że w pojęciu procedury administracyjnej mieszczą się wszystkie rodzaje postępowań organów administracji publicznej. Oznacza to, że również te cechy winno mieć postępowanie nadzorcze, w tym jego rodzaj - postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego. Wymogi stawiane sprawiedliwej procedurze wynikają również z aktów prawa międzynarodowego, między innymi - rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 28 września 1977 r. (tekst rezolucji w pracy Z. Kmieciak - Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich Warszawa 1997 r., str. 103 -104).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 658/17 wskazał, iż wprawdzie w sprawie dotyczącej wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a u.s.g. nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 364/17, LEX nr 2316064, z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 784/17, LEX nr 2315526) nie oznacza to jednak, że przeprowadzone postępowanie nie powinno odpowiadać odpowiednim standardom, w tym idei sprawiedliwości proceduralnej.

Zakłada ona, iż w państwie prawnym tryb rozpatrywania spraw przez organy władzy publicznej powinny cechować określone wartości. Postępowanie powinno być pełne, uczciwe i sprawiedliwe.

Celem postępowania w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy doszło do naruszenia przepisów art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy anty korupcyjnej i w związku z tym, czy zaistniały podstawy do wygaszenia mandatu, w tym przypadku prezydenta miasta. Ustalenie to jest możliwe dopiero po wszechstronnym i wyczerpującym zbadaniu stanu faktycznego. Służą temu czynności wyjaśniające, w toku których organ może żądać niezbędnych informacji mogących się przyczynić do dokonania pełnych i niewadliwych ustaleń w sprawie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy pełnomocnik Gminy wskazuje, że Wojewoda Lubelski naruszył szereg zasad wynikających z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz norm ustawowych. W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r., w którym Wojewoda Lubelski wezwał Radę Miasta Lublin do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin, zostało zawarte stwierdzenie, iż dokumentacja załączona do wniosku Centralnego Biura Antykorupcyjnego "jest kompletna i posiada pełną moc dowodową" (str. 3 wymienionego pisma).

Pismo to (z dnia [...] grudnia 2016 r.) było skierowane w trybie art, 98a ust. 1 u.s.g., a więc w sytuacji ustalenia przez Wojewodę Lubelskiego, iż zaszły przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin. Wskazany przepis prawa wymaga aby wezwać radę gminy do podjęcia stosownej uchwały, jeżeli nie podjęła jej, wbrew obowiązkowi, w przepisanym terminie. Wezwanie musiało być zatem poprzedzone ustaleniem, iż Rada Miasta Lublin, wbrew obowiązkowi, nie podjęła uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin, a zatem w sytuacji, gdy zaszły do tego przesłanki ustawowe. Ten obowiązek (podjęcia stosownej uchwały) nie wynika z wniosku Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a z przepisów ustawowych.

Na dzień [...] grudnia 2016 r., a więc na dzień wystosowania wymienionego wezwania, w którym Wojewoda Lubelski jednoznacznie stwierdził, iż zachodzą przesłanki ustawowe do wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin, Wojewoda dysponował jedynie wnioskiem Zastępcy Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] listopada 2016 r. ([...] oraz przedłożonymi wraz z nim dwoma załącznikami, tj. kopią pisma Dyrektora Departamentu Postępowań Kontrolnych Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] listopada 2016 r. ([...]) skierowanego do Rady Miasta Lublin (do którego były załączone kopie dwóch pism) oraz kopią protokołu kontroli [...] z dnia [...] września 2016 r. Co istotne, dopiero po tej dacie, tj. [...] grudnia 2016 r., w dniu [...] stycznia 2017 r., do Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie wpłynęło pismo od Dyrektora Departamentu Postępowań Kontrolnych Centralnego Biura Antykorupcyjnego, opatrzone datą [...] grudnia 2016 r., znak: C/6832/16/W, za którym przekazano uwierzytelnione kopie dokumentów, o które wnioskował (wymieniony w tym piśmie) pracownik Wydziału Prawnego i Kontroli Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie).

Tym samym, już po wezwaniu Rady Miasta Lublin w dniu [...] grudnia 2016 r. i stwierdzeniu, że materiał dowodowy przekazany Wojewodzie Lubelskiemu przez Centralne Biuro Antykorupcyjne jest kompletny i posiada pełna moc dowodową", Wojewoda Lubelski otrzymał (o co wnioskował pracownik Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego) dalsze materiały dowodowe. Powyższe w pełni można wywnioskować po treści pism i datach ich wysłania (otrzymania), których kopie zostały przekazane Radzie Miasta Lublin za wskazanym już powyżej pismem z dnia [...] stycznia 2017 r.

Zasada praworządności, wyrażona w art 7 Konstytucji RP jasno określa, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wydanie tak istotnego aktu administracyjnego (Zarządzenia zastępczego), głęboko ingerującego w konstytucyjne prawo wybierania przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego oraz zasadę trwałości tego wyboru (art. 62 ust. 1 Konstytucji RP) - musi być poprzedzone rzetelnymi i pełnymi ustaleniami faktycznymi oraz ich oceną prawną.

Dodatkowo pełnomocnik Gminy zauważa, że zasada prawdy obiektywnej wynikająca z art. 7 K.p.a., która jest naczelną zasadą postępowania - ma bowiem kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym - wskazuje na obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108). Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki: po pierwsze, określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne.

Drugim obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu wskazanych w postanowieniu dowodów. Z art. 7 i 77 K.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Z art. 7 i 77 K.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę.

W ocenie skarżącej Gminy Wojewoda zaniechał wymienionych wyżej obowiązków. Zaniechanie zaś w zakresie rzetelnego i pełnego zebrania materiału dowodowego przez Wojewodę Lubelskiego przed wydaniem zaskarżonego Zarządzenia i oparcie się wyłącznie na materiale dowodowym przekazanym mu przez Centralne Biuro Antykorupcyjne (uzupełnianym po wezwaniu Rady Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2016 r.) doprowadziło do tego, że wiele kwestii istotnych i podstawowych dla prawidłowej oceny prawnej nie zostało ustalonych, a tym samym zaskarżone Zarządzenie nie mogło być uznane za prawidłowe (legalne).

W materiale przekazanym Wojewodzie Lubelskiemu przez Centralne Biuro Antykorupcyjne nie ma w szczególności umotywowanych zastrzeżeń dotyczących ustaleń zawartych w Protokole kontroli [...], jakie Prezydent Miasta Lublin zawarł w piśmie z dnia [...] września 2016 r. oraz pisma Zastępcy Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], zawierającego ustosunkowanie się do wniesionych przez Prezydenta Miasta Lublin zastrzeżeń. Brak jest też pisma Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] października 2016 r., w którym poinformował on Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego o odmowie podpisania Protokołu kontroli.

O tym, iż pisma te nie były przekazane Wojewodzie Lubelskiemu, a tym samym nie były uwzględnione w materiale dowodowym sprawy świadczy jednoznacznie brak wykazania kopii tych pism w załącznikach przekazywanych Wojewodzie przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, jak też w materiałach przekazanych Radzie Miasta Lublin i Prezydentowi Miasta Lublin za pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., w którym jednoznacznie stwierdzono, iż są to kopie "wszystkich materiałów przekazanych Wojewodzie przez Centralne Biuro Antykorupcyjne w sprawie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin". Nie ma też jakiegokolwiek odniesienia się do tych dowodów w wezwaniu Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz w zaskarżonym Zarządzeniu.

Powyższe dowody, zdaniem pełnomocnika Gminy, są niezwykle istotne dla sprawy i są wynikiem realizacji ustawowo przypisanych praw. Zastrzeżenia do protokołu kontroli, jakie Prezydent Miasta Lublin zawarł w piśmie z dnia 7 września 2016 r., zostały skierowane w oparciu o przepis art. 45 ust. 3 i 4 cyt. ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Zgodnie z tym przepisem - kontrolowanemu lub osobie przez niego upoważnionej lub osobie, o której mowa w ust. 2, przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń dotyczących ustaień zawartych w protokole. Zastrzeżenia zgłasza się na piśmie do Szefa CBA w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli.

W piśmie z dnia [...] października 2016 r. Prezydent Miasta Lublin nie tylko poinformował o odmowie podpisania Protokołu kontroli ale także podał uzasadnienie swojego stanowiska, w którym wskazał, iż "materiał dowodowy jest niepełny i nie pozwala na analizę wszystkich elementów istotnych dla oceny prawnej". Powyższym stwierdzeniem Prezydent Miasta Lublin wprost wskazuje na przedmiotowe zagadnienie i konieczność zebrania niezbędnych dowodów. Po stronie organu nadzoru nie spowodowało to jednak żadnej reakcji i podjęcia stosownych działań.

Skoro tak istotne błędy organ nadzoru zostały pominięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, to oznacza to, że przyjęcie przez niego określonego stanu faktycznego nastąpiło z naruszeniem art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zebrany przez Wojewodę Lubelskiego materiał dowodowy był wystarczający do wydania Zarządzenia zastępczego natomiast pojawiające się na dalszym etapie postępowania dowody nie były dowodami, które diametralnie wpłynęłyby na przebieg postępowania i zmianę stanu faktycznego sprawy. Powyższa konstatacja Sądu I instancji nie została poparta żadnymi argumentami przemawiającymi za słusznością ustaleń zarówno Wojewody Lubelskiego jak i Sądu I instancji. Z uzasadnienia wyroku nie sposób bowiem wywieść jakie motywy legły u podstaw oceny Sądu I instancji, że zebrane dowody były wystarczające do wydania zarządzenia zastępczego. Wbrew pozorom wywód Sądu na temat kwestii uprawnień Centralnego Biura Antykorupcyjnego trudno uznać za argumentację przemawiającą za przyjęciem, że materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin K. Ż.. Podobnie, Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego nie dopuścił "pozostałych wniosków dowodowych zawartych w skargach oraz pismach procesowych". Z przytoczenia przez Sąd I instancji zasad dotyczących orzekania i oceny materiału dowodowego (str. 55-57 wyroku) nie wynika, dlaczego Sąd I instancji uznał, że wymienione pozostałe wnioski dowodowe nie wpłynęły diametralnie na zmianę stanu faktycznego sprawy i dlaczego nie mogą być one uznane za tzw. dowody uzupełniające niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości.

Sąd uznał za prawidłowe zaniechanie przeprowadzenia przez organ nadzoru postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie zarządzenia stwierdzającego wygaśnięcie przedmiotowego mandatu. Jak zostało to podkreślone w skardze Gminy Lublin - organ nadzoru przyjął (jest to wyrażone zarówno w treści zarządzenia zastępczego jak też w wielu innych pismach i wystąpieniach organu nadzoru zgromadzonych w aktach postępowania sądowego), że ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez Centralne Biuro Antykorupcyjne zwalnia tenże organ od dokonania własnych ustaleń faktycznych i prawnych, a w konsekwencji odstąpienie przez Wojewodę Lubelskiego od należytego zbadania stanu faktycznego i prawnego.

Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2005 r. (FSK 2123/04), przyjęcie przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Z tego orzeczenia wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Podobnie uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 P.p.s.a. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.

W uchwale z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Dopiero bowiem tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Pełnomocnik Gminy stwierdza, że oprócz naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji naruszył także art. 151 P.p.s.a. nie dostrzegając naruszenia przez organ nadzoru zasady wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz zasady swobodnej oceny dowodów, o czym była mowa wyżej. Przepis art. 151 pozwala oddalić skargę jedynie w razie jej nieuwzględnienia, to zastosowanie tego przepisu musi poprzedzać zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki uwzględnienia skargi. Błędne przyjęcie, jakoby w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, stanowi więc naruszenie art. 151 P.p.s.a.

Przechodząc do kolejnego zarzutu naruszenia prawa procesowego (pkt III 3) Gmina wskazuje, że Sąd I instancji nie rozpoznał w ogóle wniosku pełnomocników Prezydenta Miasta Lublin K. Ż. oraz pełnomocnika Gminy Lublin o zastosowanie w sprawie art. 145 § 3 P.p.s.a. oraz uchylenie Zarządzenia zastępczego i umorzenia postępowania. Sąd I instancji nie rozpoznał zatem całokształtu sprawy i pozostawił bez jakiegokolwiek rozpoznania wnioski pełnomocników Prezydenta Miasta Lublin oraz pełnomocnika Gminy Lublin w zakresie uchylenia zaskarżonego Zarządzenia zastępczego i umorzenia postępowania przed Wojewodą Lubelskim.

Z uzasadnienia do zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd I instancji w jakikolwiek sposób odniósł się do tych wniosków, co niewątpliwie winno nastąpić. Tym bardziej, iż były one złożone na ostatniej rozprawie jako tzw. "końcowe wnioski w zakresie żądania skargi", stanowiły zatem istotny element całej skargi i żądań w niej zgłoszonych.

W tym miejscu należy wskazać, iż na rozprawie w dniu 26 listopada 2018 roku jeden z pełnomocników Prezydenta Miasta Lublin złożył pismo procesowe (załącznik do protokołu rozprawy - z dnia 26 listopada 2018 r.). O fakcie złożenia tego pisma Sąd I instancji nadmienia na str. 44 uzasadnienia do zaskarżonego wyroku, wymieniając to pismo (jako jedno z wielu złożonych do akt sprawy przez pełnomocników skarżącego). Protokół z rozprawy z dnia 26 listopada 2018 roku potwierdza zarówno fakt złożenia tego pisma (załącznika do protokołu z rozprawy) jak też okoliczność, iż zarówno pełnomocnicy Prezydenta Miasta Lublin jak też pełnomocnik Gminy Lublin złożyli na ostatniej rozprawie wnioski końcowe zgodne z tezami zawartymi w tym piśmie, tj. o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz o umorzenie postępowania. Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu do wyroku do tych wniosków.

Brak jakiegokolwiek stanowiska Sądu w przedmiocie zastosowania przepisu art. 145 § 3 p.p.s.a, o co wnosili wymienieni pełnomocnicy, jest to o tyle istotny (niezależnie od wady związanej z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia), iż zdaniem pełnomocników Prezydenta Miasta Lublin oraz pełnomocnika Gminy Lublin zaszły w pełni przesłanki, o których mowa w tym przepisie.

Za stanowiskiem pełnomocnika Prezydenta Miasta Lublin wyrażonym w Załączniku do Protokołu rozprawy z dnia 26 listopada 2018 r. (odnosząc się także w tym piśmie do wspomnianego już pisma pełnomocnika Wojewody Lubelskiego z dnia 23 listopada 2018 roku), a które to stanowisko co do zasady poparł pełnomocnik Gminy Lublin, Gmina uważa, iż jakkolwiek - co do zasady - rozstrzygnięciom deklaratoryjnym przypisuje się działanie z mocą wsteczną (ex tunc), czyli od chwili zaistnienia okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ich wydania - to jednak tak określona skuteczność orzeczenia deklaratoryjnego nie jest uznawana za jego cechę konstytuującą. Przepisy art. 384 § 3 oraz 493 § 3 Kodeksu wyborczego, według brzmienia których wygaśnięcie mandatu radnego, wójta (burmistrza/prezydenta miasta) następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na rozstrzygnięcie w przedmiocie wygaśnięcia mandatu przesądzają, że uchwała (zarządzenie zastępcze) ma cechy również konstytutywne. Powyższe oznacza, że skutki zarządzenia zastępczego w postaci wygaśnięcia mandatu nie "biegną od dnia zdarzenia powodującego wygaśnięcie mandatu" - jak wskazuje na to Wojewoda Lubelski.

Ustawodawca przesądził bowiem, że mandat ten wygasa z dniem uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na uchwałę (zarządzenie zastępcze). Wydając zarządzenie zastępcze o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza/prezydenta miasta), wojewoda działa niejako za radę zobowiązaną do podjęcia uchwały o takiej treści. Zarządzenie zastępcze wojewody zastępuje - wchodzi w miejsce uchwały rady gminy stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta. Z tego względu termin wygaśnięcia mandatu wójta, które to wygaśnięcie zostało potwierdzone tym zarządzeniem należy oceniać tak jak termin wygaśnięcia mandatu wójta w przypadku stwierdzenia tego faktu przez radę gminy (uchwałą). Termin ten został uregulowany w przepisach Kodeksu wyborczego. Przepis art. 493 § 3 cyt. ustawy stanowi expressis verbis, że wygaśnięcie mandatu wójta następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w § 1.

Podobny pogląd co do charakteru aktu, który zgodnie z przepisami z jednej strony ma potwierdzać ziszczenie się pewnych okoliczności z mocy samego prawa a z drugiej strony, skutek ten ma następować z chwilą uostatecznienia się tego aktu wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie w wyroku dotyczącym nabycia przez użytkowników wieczystych własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub stanowiącej nieruchomość rolną potwierdzonym przez wyrok NSA (II SA/Go 588/06, I OSK 1369/07). Sąd ten zwrócił uwagę, że osoba fizyczna będąca w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie powołanej ustawy użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub stanowiącej nieruchomość rolną nabywa własność tej nieruchomości z mocy prawa (art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego - Dz. U. Nr 64, poz. 592). Określenie, że nabycie własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna powoduje, że decyzja o przekształceniu ma cechy deklaratoryjno-konstytutywne. Sąd wyjaśnił, że "istnieje wiele kryteriów podziału decyzji. Niektóre można wywieść wprost z kodeksu, postępowania administracyjnego, a inne wypracowała nauka prawa administracyjnego lub ustawy prawa materialnego. W szczególności w odniesieniu do niniejszej sprawy podział decyzji administracyjnych na decyzje konstytutywne i deklaratoryjne ma istotne znaczenie. I tak akty konstytutywne tworzą, zmieniają lub powodują ustanie istniejącego stosunku prawnego, przy czym zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje nie z mocy samej ustawy lecz z mocy aktu administracyjnego. Skutek prawny zatem powstaje z chwilą doręczenia lub ogłoszenia tego aktu a więc ex nunc.

Do tej kategorii należy zatem zdecydowana większość decyzji wydawanych przez organy administracyjne, przyznają one bowiem określone prawa lub nakładają określone obowiązki. Z kolei akty deklaratoryjne nie tworzą, nie zmieniają, ani nie uchylają istniejących stosunków administracyjnoprawnych, a jedynie już istniejącym nadają nowy, określony kształt prawny. Akty te działają ex tunc.

Zdaniem pełnomocnika Gminy, z powyższego wynika, że uchwała (zarządzenie zastępcze) stwierdzające wygaśnięcie mandatu wójta nie ma wyłącznie charakteru deklaratoryjnego. Myli się zatem organ Wojewoda Lubelski stwierdzając, że skutki zarządzenia zastępczego w postaci wygaśnięcia mandatu "biegną od dnia zdarzenia powodującego wygaśnięcie mandatu", skoro ustawodawca przesądził, że mandat ten wygasa z dniem uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na to zarządzenie.

Ocena organu nadzoru w przedmiotowej sprawie co do wyłącznie deklaratoryjnego charakteru zarządzenia zastępczego jest uproszczona i jednostronna. Zarządzenie to nie jest wyłącznie deklaracją stanu istniejącego wcześniej skuteczną ex tunc, lecz dopiero z dniem uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na to zarządzenie tworzy doniosłe elementy nowego stanu prawnego, z tym dniem dopiero następuje wygaśnięcie mandatu wójta (radnego). Elementy konstytutywne są więc wprost zaznaczone w przepisach i są prawnie doniosłe.

Skoro zatem skutek w postaci wygaśnięcia mandatu stwierdzonego zarządzeniem zastępczym Wojewody Lubelskiego nastąpiłby dopiero z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego zapadłego w przedmiocie rozstrzygnięcia skargi na to Zarządzenie Wojewody to stwierdzić należy, że skutek ten nastąpiłby już po wygaśnięciu mandatu Pana K. Ż. z powodu upływu jego kadencji, co nastąpiło w dniu 16 listopada 2018 r. Od dnia 21 października 2018 r. Pan K. Ż. dysponuje nowym mandatem.

Postępowanie sądowo-administracyjne jest więc w tym zakresie bezprzedmiotowe. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczyłoby zatem stwierdzenia legalności (lub nie) aktu, który nie może wywołać już żadnych skutków ani ex tunc, ani ex nunc. Skoro uchwała (zarządzenie zastępcze) wygasza mandat ex nunc, taka uchwała (a tym samym zarządzenie ją zastępujące) nie może wywrzeć skutku prawnego po wygaśnięciu - z mocy prawa - mandatu, którego dotyczyło Zarządzenie Wojewody.

Wskazano, że wnioski pełnomocników Prezydenta Miasta Lublin oraz Gminy Lublin w zakresie wydania przez Sąd I instancji orzeczenia, o którym mowa w przepisie art. 145 § 3 P.p.s.a. były w pełni zasadne (niezależnie od tego, iż Sąd I instancji powinien wydać takie orzeczenie uwzględniając całokształt okoliczności sprawy na dzień zamknięcia rozprawy, bez względu na ewentualne wnioski w tym zakresie).

Dalej podkreślono, iż przepis art. 145 § 3 P.p.s.a. został dodany na mocy art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). W uzasadnieniu do projektu cyt. ustawy, w zakresie przepisu art. 145 P.p.s.a. wskazano w szczególności, iż "zmiana ta koresponduje z zasadą wyposażenia sądów administracyjnych w ograniczoną kompetencję do wydawania rozstrzygnięć zastępujących akt administracyjny albo nakazujących organowi wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści. Jedną z form realizacji tej zasady jest wprowadzenie możliwości umarzania przez sąd postępowania administracyjnego, w ramach którego został wydany zaskarżony akt.

Powyższe jest podyktowane względami ekonomiki procesowej (http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druk.xsp?nr==16331).

Przepis art. 145 § 3 P.p.s.a. literalnie odnosi się do sytuacji, gdy sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdzając jednocześnie podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, a tym samym uchylając decyzję lub postanowienie w całości albo w części albo stwierdzając nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części umarza jednocześnie to postępowanie.

Wykładnia celowościowa i funkcjonalna tego przepisu pozwala w pełni przyjąć, iż regulacja zawarta w art 145 § 3 P.p.s.a. ma także odpowiednie zastosowanie do aktów lub czynności innych niż decyzje i postanowienia, a także do aktów nadzoru, nad którymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, o których mowa w art. 3 § 1 P.p.s.a.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu do wyroku z dnia 23 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/GI 811/17 - "kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. M. Bogusz w artykule "Problem konstytucyjności przepisu art. 145 § 3 i art. 145a prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" ("GSP" 2016/2/69-78) podkreśla, iż "sąd administracyjny, umarzając postępowanie administracyjne, będzie [...] samodzielnie i bezpośrednio wykonywał kompetencje organu administracji publicznej z zakresu administracji publicznej, działając za ten organ. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego nie będzie miało charakteru fakultatywnego, ani też zależało od dokonywania przez sąd jakichkolwiek ocen [...]. Umorzenie postępowania administracyjnego przez sąd administracyjny nastąpi obligatoryjnie [...]. Przepis art. 145a § 3 P.p.s.a., który nie ustanawia wyłącznie eliminacyjnej (kasacyjnej) kompetencji sądu administracyjnego, ale przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do wydania rozstrzygnięcia "stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku", czyli wykonania kompetencji organu administracji publicznej.

Jak wskazuje B. Dauter w przytaczanym już artykule "Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego" - sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem (art. 132 P.p.s.a.). Wyrok jako ustawowa forma orzeczenia merytorycznego zostaje wydany przez sąd na podstawie stanu rzeczy istniejącego w chwili zamknięcia sprawy. Wyrok jest wynikiem myślowej pracy sądu polegającej na przyjęciu stanu faktycznego sprawy zgodnie z prawdą obiektywną i zastosowaniu do niego obowiązującego prawa (por. B. Bladowski, Metodyka pracy sędziego cywilisty, Kraków 2005, s. 214). Przez "sprawę" należy rozumieć sprawę z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każdą inną sprawę, do której stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z mocy ustaw szczególnych (por. uchwałę NSA (7) z 23.05.2005 r., I OPS 3/05, ONSAiWSA 2006/6, poz. 110)".

Według pełnomocnika Gminy nie sposób zatem zgodzić się z Sądem I instancji, iż jedynie bada on legalność zaskarżonego aktu nadzoru (na dzień jego wydania). Sąd administracyjny rozstrzyga sprawę wyrokiem na podstawie stanu rzeczy istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy. Ma więc obowiązek uwzględnić wszelkie okoliczności faktyczne i prawne, jakie zaistniały od chwili wydania zaskarżonego aktu do dnia zamknięcia rozprawy. Nawet jeśli sama legalność aktu oceniana jest na chwilę jego wydania, to podstawą do orzekania przez sąd administracyjny jest stan sprawy ("stan rzeczy") istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy pełnomocnik Gminy podnosi, iż obydwa mandaty Prezydenta Miasta Lublin K. Ż. (uzyskane odpowiednio w wyborach w 2010 r. i w 2014 r.) wygasły na chwilę zamknięcia rozprawy. Niezależnie zatem od faktu, którego z tych mandatów dotyczyło Zarządzenie zastępcze (o czym mowa szczegółowo powyżej) na dzień zamknięcia rozprawy, tj. na dzień 26 listopada 2018 r. sprawa administracyjna (sprawa w rozumieniu art. 3 P.p.s.a.) kontroli działalności administracji publicznej obejmującej Zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin K. Ż. stała się całkowicie bezprzedmiotowa. Na skutek określonych zdarzeń (w niniejszej sprawie na skutek upływu kadencji) wykonanie Zarządzenia zastępczego stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe). Bezprzedmiotowość Zarządzenia zastępczego wynika z ustania prawnego bytu stosunku prawnego (wygaśnięcie mandatu), którego ustanie było przedmiotem tego zarządzenia. Zarządzenie zastępcze nie może być zatem zastosowane do żadnych zdarzeń z okresu od daty jego wydania czy też nawet od dnia zaistnienia okoliczności określonych w art. 492 Kodeksu wyborczego. Zarządzenie nie ma również już żadnego znaczenia dla praw i obowiązków adresata tego Zarządzenia. Z tych samych powodów ocena legalności tego aktu w postępowaniu sądowym nie ma już znaczenia dla praw lub obowiązków adresata aktu.

Dalej wskazano, że w niniejszej sprawie zaistniało zdarzenie, z powodu którego dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego Zarządzenia zastępczego stało się bezcelowe, a więc zbędne albo niedopuszczalne. Zarządzenie zastępcze nie może bowiem być zastosowane, pomimo jego zmiany, uchylenia bądź pozostawienia w obrocie, do zdarzeń z okresu od daty jego wydania czy też do jakichkolwiek zdarzeń przyszłych.

W uzasadnieniu przywołanego już w skardze kasacyjnej nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn, akt VIII SA/Wa 658/17 wskazano, iż celem postępowania w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy doszło do naruszenia przepisów art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej i w związku z tym, czy zaistniały podstawy do wygaszenia mandatu, w tym przypadku prezydenta miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wymienionego wyroku nie wyłączył możliwości zastosowania, w analogicznej co do zasady sprawie (skarga na zarządzenie zastępcze w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przepisu art. 145 § 3 P.p.s.a., nie znajdując podstaw do jego zastosowania z przyczyn dotyczących stanu danej sprawy (okoliczności faktycznych) a nie co do zasady jako przepisu postępowania, który sąd administracyjny może zastosować przy rozpatrywaniu skargi na akt nadzoru (zarządzenie zastępcze).

Skoro ustawodawca wprowadza do systemu prawa przepis (art. 145 § 3 P.p.s.a.), którego celem (funkcją) ma być, jak zostało to już przytoczone z uzasadnienia do projektu ustawy, "wyposażenie sądów administracyjnych w ograniczoną kompetencję do wydawania rozstrzygnięć zastępujących akt administracyjny albo nakazujących organowi wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści podyktowane względami ekonomiki procesowej" to przepis ten powinien mieć odpowiednie zastosowanie nie tylko do decyzji i postanowień ale także do innych aktów i czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych. Nie ma w P.p.s.a. innego przepisu, które pozwalałby sądowi administracyjnemu, w sytuacji gdy ustalenia poczynione na dzień zamknięcia rozprawy wskazują całkowitą bezprzedmiotowość postępowania (sprawy administracyjnej) na wydanie rozstrzygnięcia rozstrzygającego i kończącego daną sprawę administracyjna, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa.

Pełnomocnik Gminy zauważa, że Sąd I instancji, pomimo wyraźnych wniosków w tym zakresie, a przede wszystkim przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, nie tylko nie wydał takiego orzeczenia ale całkowicie pominął w uzasadnieniu do wyroku tę jakże istotna kwestię. Wnioski pełnomocników skarżących w tym zakresie były częścią skargi, modyfikowały żądania złożone w skargach z uwagi na stan sprawy istniejący w dniu zamknięcia rozprawy. Sąd I instancji pominął te kwestie całkowitym milczeniem. Dlatego też skarżący nie mają możliwości w skardze kasacyjnej ocenić jakimi motywami kierował się Sąd I instancji nie uwzględniając żądania skargi. Sąd powinien odnieść się w uzasadnieniu wyroku do tych kwestii, jako istotnych elementów skargi. Brak uzasadnienia stanowiska Sądu w tym zakresie ogranicza prawo skarżących do pełnej oceny prawnej zapadłego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym do należytej ochrony prawa w zakresie dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.

Ponadto wskazano, iż za pełną dopuszczalnością zastosowania przepisu art. art. 145 § 3 P.p.s.a. w przedmiotowej sprawie przemawiają w pełni przesłanki, które legły u podstaw wprowadzenia tej normy do systemu prawa. Sąd administracyjny, ustalając na dzień zamknięcia rozprawy, iż dana sprawa administracyjna jest już całkowicie bezprzedmiotowa, nie ma jakichkolwiek przesłanek (także interesu publicznego) co do dalszego prowadzenia tej sprawy, nie jest możliwe po dniu zamknięcia rozprawy wywołanie jakiegokolwiek skutku prawnego w zakresie objętym sprawą (Zarządzeniem zastępczym), powinien umorzyć dane postępowanie uchylając ("eliminując" z obrotu prawnego) dany akt. Nawet jeśli norma wynikając z przepisu art. 145 § 3 P.p.s.a. może być zastosowana w przypadku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., nie sposób stwierdzić, iż sąd administracyjny powinien badać, a tym samym, iż może dalej toczyć się postępowanie w sprawie, która stała się całkowicie bezprzedmiotowa i nie będą mogły być zrealizowane jakiekolwiek cele i wartości danego postępowania. W ocenie skarżącego, uchylenie bezprzedmiotowego Zarządzenia zastępczego leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu, który nie nadaje się do wykonania.

Sąd I instancji nie odniósł się do tego żądania skarg (obu skarżących). Nawet jeśli zdaniem Sądu przepis art. 145 w § 3 P.p.s.a. nie mógłby mieć zastosowania do niniejszego postępowania (z czym skarżący się nie zgadza) Sąd powinien wyraźnie to uzasadnić. Sąd nie tylko nie odniósł się do tej kwestii, co niewątpliwie jest naruszeniem przepisów postępowania mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ale także nie wypowiedział się jaki skutek ma okoliczność ("stan rzeczy") istniejąca w chwili zamknięcia rozprawy, a dotycząca wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin Pana K. Ż. na skutek upływu kadencji. Wskazanie przez Sąd, iż bada on legalność zaskarżonego aktu nadzoru na dzień jego wydania odnosi się do całkowicie odmiennej kwestii. Czy sąd administracyjny może całkowicie pominąć tak istotną okoliczność istniejącą na dzień zamknięcia rozprawy? Czy w przypadku np. śmierci osoby, której dotyczyło zarządzenie zastępcze sąd administracyjny powinien dalej badać sprawę i orzekać według stanu na dzień wydania danego aktu nadzoru? Śmierć wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jak też przesłanką wygaśnięcia mandatu. Nawet gdyby uznać, iż w przypadku śmierci strony dopuszczalne jest umorzenie postępowania sądowego (kwestie te nie będą szerzej w skardze kasacyjnej omawiane) to jak powinien postąpić sąd administracyjny w takiej sytuacji istniejącej na dzień zamknięcia rozprawy. W tego typu sprawach bardzo często stroną postępowania przed sądem administracyjnym jest także gmina, której dany akt nadzoru dotyczy. Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego nie eliminuje z obrotu prawnego aktu nadzoru. Z dniem uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu postępowania sądowego dany akt nadzoru stanie także prawomocny i wykonalny.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie rozważył także kwestii ewentualnego umorzenia postępowania sądowego (nie było takich wniosków pełnomocników skarżących) ale Sąd "z urzędu" ma obowiązek wydać takie postanowienie. Sąd I instancji nie wypowiedział się też (gdyby nie podzielał poglądu o możliwości stosowania art 145 § 3 P.p.s.a.) w sprawach dotyczących skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty z zakresu administracji publicznej, czy w takiej sytuacji (kiedy sprawa stała się bezprzedmiotowa) nie powinien uchylić zaskarżonego aktu nadzoru z tego powodu (art. 148 P.p.s.a.), dając temu wyraz w uzasadnieniu do wyroku.

Pełnomocnik Gminy podkreśla, iż na dzień zamknięcia rozprawy nie było jakichkolwiek przesłanek, w tym okoliczności istotnych z punktu widzenia zasad państwa prawnego, do rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej (na dzień wydania aktu nadzoru - jak stwierdził to Sąd I instancji), która stała się całkowicie bezprzedmiotowa.

Brak uzasadnienia Sądu I instancji w tym zakresie ogranicza skarżącej Gminie Lublin prawo do pełnego odniesienia się w skardze kasacyjnej do motywów i przesłanek jakimi kierował się Sąd.

Wskazano, że w orzecznictwie przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku może pełnić wobec jego sentencji dwojaką funkcję: 1) dopełniającą (uzupełniającą) i 2) wyjaśniającą - zgodną ze swym normalnym przeznaczeniem. Pierwsza łączy się ściśle z przedmiotem rozstrzygnięcia sądu; sąd bowiem rozstrzyga nie tylko w oparciu o określoną normę prawną, ale także w skonkretyzowanym stanie faktycznym. Pierwsza z funkcji, z punktu widzenia analizowanej wątpliwości prawnej, ma szczególne znaczenie. Decyduje bowiem o granicach przedmiotowych powagi rzeczy osądzonej.

Mimo że w piśmiennictwie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu (wyrok SN z 15 marca 2002 r., II CKN 1415/00, niepubl.; W. Siedlecki w: B. Dobrzański, B. Lisiewski, Z. Resich, W, Siedlecki, Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz, Warszawa 1975, tom I, str. 573), to mając na uwadze zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zasadę kontroli wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 P.p.s.a.) oraz zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 P.p.s.a.), nie jest możliwe ustalenie tego zakresu bez sięgnięcia do treści uzasadnienia.

W związku z tym uzasadnienie orzeczenia nie jest jedynie rekapitulacją przebiegu postępowania i prezentacją stanowiska sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami, a więc nie pełni wyłącznie funkcji wyjaśniającej i to w ograniczonym zakresie.

Uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Jakkolwiek istotnie sąd najpierw przeprowadza określone rozumowanie, potem wydaje wyrok, a dopiero w dalszej kolejności go uzasadnia, to jednak wspomniane następstwo czasowe nie zmienia faktu, że uzasadnienie wyroku jest odzwierciedleniem procesu myślowego sędziów i ewentualne błędy rozumowania zostają ujawnione dopiero po ich utrwaleniu na piśmie (por. B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, str. 476; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, str. 349 - 350). Istotą uzasadnienia jest bowiem uzasadnienie trafności podjętego rozstrzygnięcia, a nie opis wyników narady (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie ..., str. 308).

Zdaniem pełnomocnika Gminy uzasadnienie przedmiotowego orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku pełnomocników Prezydenta Miasta Lublin K. Ż. oraz pełnomocnika Gminy Lublin o zastosowanie w sprawie art. 145 § 3 P.p.s.a. i uchylenie Zarządzenia zastępczego i umorzenia postępowania. Miało to wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji dokonania przez Sąd I instancji kontroli legalności Zarządzenia zastępczego, które w momencie orzekania było nieskuteczne i niemożliwe do wykonania (bezprzedmiotowe).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia prawa procesowego (pkt III 4) pełnomocnik Gminy wskazał, że Sąd I instancji dokonując oceny legalności Zarządzenia zastępczego bez podstawy prawnej dokonał uzupełnienia treści tego Zarządzenia przyjął bowiem, że Zarządzenie zastępcze dotyczy kadencji, w czasie której zostało wydane, podczas gdy Zarządzenie to nie porusza w ogóle tej kwestii. Sąd I instancji rozszerzył treść badanego aktu, a więc wydał w tym zakresie orzeczenie reformatoryjne do czego nie daje podstaw art. 151 P.p.s.a.

Dalej wskazano, że artykuły 145-151 P.p.s.a. kształtują stadium orzekania przez sąd administracyjny. Zawierają one ten element normy odniesienia, który określa możliwości orzecznicze sądu administracyjnego, a więc przesłanki, formę i treść, jaką powinno przybrać orzeczenie tego sądu wydane po rozpoznaniu skargi in merito. W zawartym w tych przepisach określeniu form i sposobów rozstrzygnięcia skargi została wyrażona generalna koncepcja działalności kontrolnej sądu administracyjnego.

Uprawnienia tego sądu ograniczone zostały - co do zasady - do orzekania o charakterze kasacyjnym. Sąd ten nie może (poza wyjątkowymi i o ograniczonym zakresie możliwościami przewidzianymi w art. 145 § 3, art. 145a § 1 i 3, art. 149 § 1b oraz w art. 154 § 2) orzekać co do istoty sprawy administracyjnej, a więc wydać orzeczenia reformatoryjnego, które per se zmieniłoby zaskarżony akt lub czynność, choćby ze względu na charakter stwierdzonych wad (np. naruszenie wyłącznie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy), lub na podstawie przeprowadzonego przez sąd postępowania dowodowego, istniały warunki do wydania takiego merytorycznego rozstrzygnięcia.

W modelu postępowania sądowoadministracyjnego, w którym sąd kontrolujący nie jest - co do zasady - "instancją merytoryczną", a więc nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy, w sądzie administracyjnym - poza niektórymi przypadkami nieważności, w których nie dochodzi do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu lub czynności - powstaje określona koncepcja niewadliwego rozstrzygnięcia, jej wzorzec, do którego wojewódzki sąd administracyjny przyrównuje zaskarżony akt lub czynność, a więc wizja przyszłego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym tkwi istota każdej działalności kontrolnej (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, opublikowano: WK 2016).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy pełnomocnik Gminy stwierdza, iż jednym z zarzutów, w stosunku do Zarządzenia zastępczego, jakie Gmina Lublin podniosła w skardze, był brak wskazania (zarówno w sentencji Zarządzenia jak też w jego uzasadnieniu) w jakiej dacie zaistniała przesłanka powodująca wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta Lublin K. Ż.. Jest to istotne dla oceny m.in.: stanu prawnego czy skutków ewentualnego naruszenia a tym samym do oceny pod kątem wymienionych także przesłanek natury konstytucyjnej, na które powoływał się skarżący z tego względu, że, jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie sygn. aktli OSK 49/10, wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę nie zostało ograniczone terminem, którego upływ powoduje wygaśnięcie kompetencji organu.

Wobec powyższego oraz w sytuacji twierdzeń podnoszonych przez Wojewodę Lubelskiego, że zarządzenie zastępcze ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, tj. skuteczny ex tunc, nie jest oczywiste czy intencją organu wydającego Zarządzenie zastępcze jest stwierdzenie wygaśnięcia wyłącznie mandatu w kadencji, w której Zarządzenie to zostało wydane, czy też mandatu poprzedniego, w trakcie którego, w ocenie Wojewody Lubelskiego, ziściła się również przesłanka wygaśnięcia mandatu.

Pełnomocnik Gminy podkreśla, iż wybór Pana K. Ż. do Rady Nadzorczej P. SA został dokonany w czasie jego kadencji jako Prezydenta Miasta Lublin, która to kadencja (w ślad za nią mandat) rozpoczęła się w 2010 r. zaś jej upływ ¡wygaśnięcie mandatu miały miejsce w listopadzie 2014 r. (na potrzeby rozważań w skardze kasacyjnej nie ma potrzeby wskazywania precyzyjnych dat dziennych w tym zakresie). Jeżeli zatem wiązać wygaśnięcie mandatu z datą rozpoczęcia zasiadania w Radzie Nadzorczej (1 stycznia 2014 r.) mandat ten wygasł już w dacie wydania zarządzenia zastępczego. Jeśli natomiast odnosić zarządzenie zastępcze i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu do mandatu sprawowanego w dacie wydania zarządzenia zastępczego, należało precyzyjnie podać, kiedy (w jakiej dacie) wystąpiła przesłanka skutkująca wygaśnięciem mandatu. Jest to niezbędne dla oceny kiedy Rada Miasta Lublin powinna podjąć (w takiej sytuacji) stosowną uchwałę, jak długo trwało to naruszenie, jakie są jego skutki itp. W przypadku osób, które przed objęciem mandatu prowadziły określoną działalność lub zasiadały w organach spółek przepisy prawa wyznaczają określony termin na zakończenie tej działalności (por. art. 492 § 4. Kodeksu wyborczego - "Jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, o których mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania).

Jest o tyle istotne, że Sąd I instancji, odnosząc się do niego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził autorytarnie, że: "Oczywistym jest, że zarządzenie zastępcze nie dotyczy kadencji, która w czasie wydawania powyższego zarządzenia zastępczego tj. [...] lutego 2017 r. była już zakończona. Zarządzenie zastępcze dotyczyć może jedynie kadencji, w czasie której zostało wydane" (str. 60 uzasadnienia do zaskarżonego wyroku).

Owa "oczywistość" przyjęta przez Sąd I instancji jest wyrazem subiektywnego stanowiska Sądu, w żaden sposób nie wynika z treści i uzasadnienia zarządzenia zastępczego ani ze zgromadzonego w toku postępowania sądowego materiału dowodowego. Co więcej tezy zawarte w Zarządzeniu zastępczym, iż mandat wygasa ex lege, już w chwili zajścia określonej przesłanki, powtórzone w piśmie pełnomocnika Wojewody Lubelskiego z dnia 23 listopada 2018 r. (złożonym do akt sprawy) wskazują, iż Wojewoda Lubelski w sposób nawet domniemany takiego stanowiska, jak Sąd nie wyraził. Data wygaśnięcia mandatu, szerzej o jaki mandat chodzi (uzyskany w jakiej kadencji) powinna wynikać z Zarządzenia zastępczego. Sąd niejako przyjął za organ ową "oczywistość", w sytuacji gdy organ zdaje się podzielać inny pogląd, a co najmniej nie wyraził stanowiska takiego jak Sąd I instancji, nawet w sposób dorozumiany. Z kolei przyjęcie przez Sąd I instancji tak kluczowej i zasadniczej dla całokształtu okoliczności opiera się jedynie na przyjęciu przez Sąd, iż jest to "oczywiste", a nie z jakiegokolwiek dowodu w sprawie. Trudno tutaj mówić, iż wystarczą są ogólne reguły natury logicznej czy tez wynikające z powszechnie przyjętych reguł wiedzy.

Nadto dalej Sąd I instancji w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku wskazuje (str. 60), iż "wyjaśnić jednocześnie należy, iż zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do zarządzeń zastępczych stosuje się odpowiednio przepisy zawarte w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze bądź zarządzenie zastępcze wojewody nie wywiera zatem skutku prawnego i staje się wykonalne dopiero z chwilą uzyskania prawomocności". Z tezą tą co do zasady należy się zgodzić.

Pełnomocnik Gminy podkreśla, że Sąd I instancji nie wypowiada się dalej jak ta zasada odnosi się do daty wygaśnięcia mandatu w tej konkretnej sprawie, co może z kolei uprawniać do stwierdzenia (co najmniej wątpliwości) iż Sąd I instancji podzielił przytoczone powyżej stanowisko organu nadzoru, iż mandat ten wygasa ex lege, już w chwili zajścia określonej przesłanki.

Skarżąca kasacyjnie Gmina wskazuje, iż Sąd I instancji popada tutaj w pewną niespójność logiczną swojego rozumowania. Zarówno mandat Prezydenta Miasta Lublin, uzyskany przez Pana K. Ż. w wyborach w 2010 r,, jak też mandat uzyskany w wyborach w 2014 r. wygasły na dzień zamknięcia rozprawy przez Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie. Nie może zatem dojść do ich wygaśnięcia w późniejszej dacie (gdyby doszło do ewentualnego uprawomocnienia się wyroku wydanego w niniejszej sprawie w dniu 26 listopada 2018 r.). Jak zatem może dojść do wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Lublin w dacie późniejszej niż wygaśnięcie mandatu na skutek upływu kadencji? Nie może dojść do wygaśnięcia mandatu, którego już nie ma. Podobnie gdyby nastąpiło np.: wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który zmarł po wydaniu zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu, a przed wydaniem wyroku sądu administracyjnego, do którego złożył skargę na to zarządzenie.

Reasumując pełnomocnik Gminy stwierdza, iż Sąd I instancji przyjął za "oczywiste", że Zarządzenie zastępcze dotyczy kadencji (mandatu), w czasie której zostało wydane. Takie twierdzenie nie ma żadnego oparcia zarówno w treści Zarządzenia zastępczego jak też w jego uzasadnieniu oraz w dalszych pismach pełnomocnika organu. Sąd nie może dokonywać takich ustaleń za organ nadzoru, skoro bada legalność jego aktu (Zarządzenia zastępczego). Wypada jedynie retorycznie zapytać jaki chaos prawny mógłby powstać gdyby doszło do ewentualnego uprawomocnienia się Zarządzenia zastępczego, a organ nadzoru (w ślad za swoimi twierdzeniami, iż mandat wygasa ex lege już w chwili zajścia określonej przesłanki) uznał, iż stwierdzenie wygaśnięcia mandatu, o którym mowa w Zarządzeniu zastępczym, dotyczy obu mandatów? Te rozważania nie mają na celu w żaden sposób wskazywania na ewentualne przyszłe ustalenia (działania) organu nadzoru gdyby doszło do uprawomocnienia się Zarządzenia zastępczego (czego pełnomocnik skarżącej w żaden sposób nie zamierza czynić). Pokazują jedynie, iż brak precyzyjnego wskazania, jakiego mandatu dotyczy Zarządzenie zastępcze i w jakiej dacie (zdaniem organu nadzoru zaszła przesłanka ustawowa w tym zakresie) jest istotną wadą wydanego aktu nadzoru, którego skarga dotyczy. Sąd I instancji nie może przyjmować "oczywistości" twierdzeń zamiast organu nadzoru, tym bardziej, iż jego stanowisko, może wręcz przeczyć tezie przyjętej przez Sąd I instancji. Takie ustalenia powinny być dokonane przez organ nadzoru w Zarządzeniu zastępczym, w sposób jednoznaczny, precyzyjny, opisane i poparte argumentacją. Tym bardziej, iż jak zostało to już podkreślone, ustalenia te mają istotne i kluczowe znaczenie dla wielu kwestii prawnych związanych z oceną zarówno legalności aktu nadzoru, jak też skutków prawnych gdyby doszło do jego uprawomocnienia się. Skutki te, nawet jeśli wynikające z przepisów prawa, opierają się na konkretnym akcie nadzoru, jego treści, ustaleniach itp. Mogą być później różnie interpretowane. Co więcej Sąd I instancji w trakcie postępowania w żaden sposób tych kwestii nie ustalał. Oparł się na uznaniu, iż jest to "oczywiste", a tak z pewnością nie jest.

Tym bardziej, iż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r. - wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę nie zostało ograniczone terminem, którego upływ powoduje wygaśnięcie kompetencji organu. Skoro zatem wydanie zarządzenia nie jest ograniczone żadnym terminem to wydaje się zasadny zarzut, że skoro w Zarządzeniu zastępczym nie wskazano którego mandatu ono dotyczy to nie jest jasne którego w ogóle dotyczy i nie jest to oczywiste, bo może dotyczyć także np. kadencji 2010-2014.

W ocenie pełnomocnika Gminy Sąd I instancji przyjmując tezę, iż "oczywistym jest, że zarządzenie zastępcze nie dotyczy kadencji, która w czasie wydania powyższego zarządzenia zastępczego tj.: [...] lutego 2017 r. była już zakończona, zaś zarządzenie zastępcze dotyczyć może jedynie kadencji, w czasie której zostanie wydane", oparł ją na własnym przekonaniu, a nie na treści zaskarżonego aktu nadzoru, którego legalność bada. Tym samym dokonał uzupełnienia lub modyfikacji Zarządzenia zastępczego o treści lub stwierdzenia, których nie sformułował w tym Zarządzeniu Wojewoda Lubelski. Co więcej, akt ten i inne twierdzenia organu nadzoru zgłoszone w pismach procesowych, zdają się tezie przyjętej przez Sąd I instancji całkowicie przeczyć, a co najmniej nie da się z ich treści takiej tezy wyprowadzić. Z punktu widzenia Gminy Lublin ma to bardzo istotne znaczenie. Ewentualna prawomocność będzie dotyczyła aktu nadzoru, a co za tym idzie interpretacja tego aktu, np. przez inne sądy, kontrahentów Gminy Lublin itp. będzie dokonywana w oparciu o jego treść. K. Ż. jest Prezydentem Miasta Lublin nieprzerwanie od 2010 r. Gdyby doszło do ewentualnego uprawomocnienia się aktu nadzoru (co może nastąpić w sposób oczywisty już po wygaśnięciu mandatów uzyskanych w 2010 r. i w 2014 r. na skutek upływu kadencji) ewentualne wątpliwości, którego mandatu dotyczy stwierdzenie wygaśnięcia, mogłyby wpłynąć na pewność obrotu prawnego, zaufanie w szczególności podmiotów z sektora bankowego do stabilności funkcjonowania i reprezentacji gminy.

Takiej tezy, jaką zawarł Sąd I instancji w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku nie da się wyprowadzić z treści Zarządzenia zastępczego, ani z ustaleń dowodowych poczynionych w trakcie postępowania przed Sądem I instancji. Wadliwość aktu nadzoru w tym zakresie powinna być oceniona przez Sąd poprzez pryzmat legalności zaskarżonego aktu nadzoru (jego treści, precyzyjności, poprawności "legislacyjnej"), także wartości i zasad proceduralnych jakim postępowanie nadzorcze powinno odpowiadać.

Jak podkreśla B. Dauter w artykule "Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego" (Wolters Kluwer 2017) - "nie można podzielić poglądu, że sąd administracyjny orzeka wyłącznie na podstawie akt administracyjnych. Przyjęcie takiej tezy uniemożliwiałoby uwzględnienie przy orzekaniu materiałów zgromadzonych w toku postępowaniu sądowoadministracyjnego, w tym również materiału dowodowego zgromadzonego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem, że sąd pozbawiony jest możliwości dokonywania własnych ustaleń faktycznych w sprawie. Nie można bowiem wykluczyć, że przeprowadzone na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. postępowanie dowodowe doprowadzi do przyjęcia określonych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to uzasadnione celem postępowania sądowoadministracyjnego. Poczynione przez sąd ustalenia faktyczne mogą stanowić podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2005, s. 426). Oczywiste jest natomiast, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy (T. Woś [w:] Prawo..., red. T. Woś, s. 426; wyrok NSA z 9.09.2005 r., FSK 1925/04, LEX nr 173085), albowiem istotą postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji w decyzji lub w innym akcie zaskarżonym do sądu administracyjnego odpowiadają prawu, czy też nie. Natomiast niewątpliwie naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu (decyzji), które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. Przepis ten oznacza więc zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów, które nie wynikają z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 30 stycznia 2017 r., I FSK 651/15, LEX nr 2254511).

Wojewoda Lubelski w odpowiedzi na skargi kasacyjne K. Ż. oraz Gminy Lublin wniósł o ich oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżony wyrok WSA odpowiada prawu. Podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania są chybione.

Przedstawiona argumentacja powtarza treść skargi na ww. zarządzenie zastępcze i w istocie ma charakter polemiki z prawidłowymi ustaleniami i "ocenami" Sądu pierwszej instancji, nie wnosząc do sprawy nowych elementów.

Wojewoda podtrzymuje dotychczasowe stanowisko organu nadzoru zawarte w zarządzeniu zastępczym i odpowiedzi na skargę.

W jego ocenie nie ulega wątpliwości, że w analizowanej sprawie doszło do naruszenia przez K. Ż. - Prezydenta Miasta Lublin art. 4 pkt 1 ustawy z dnia z 1 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1393, ze zm.), a w konsekwencji do: wygaśnięcia mandatu.

Jest bezsporne, że K. Ż. został wybrany na Prezydenta Miasta: Lublin 5 grudnia 2010 r. Na kolejną kadencję Prezydenta Miasta Lublin wybrany został 16 listopada 2014 r.

Jednocześnie w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 21 stycznia 2016 t. K. Ż. sprawował funkcję członka Rady Nadzorczej P. S.A.

K. Ż. został zgłoszony do objęcia omawianej funkcji na podstawie pełnomocnictwa udzielonego uchwałą Zarządu P. Spółki Akcyjnej z dnia [...] grudnia 2013 r. (uchwała Nr [...]).

Spółka P. S.A. wchodzi w skład Grupy Kapitałowej P. S.A. Od 12 listopada 2002 r. jedynym akcjonariuszem P. S.A. jest P. S.A., w której to spółce Skarb Państwa posiada 34,4% akcji.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda stwierdza, że w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 21 stycznia 2016 r. (tj. w okresie zasiadania w Radzie Nadzorczej P. S.A.) K. Ż. pozostawał objęty dyspozycją art. 4 ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem dla oceny jego sytuacji znajdzie wprost zastosowanie przepis, który zakazuje pełnienia funkcji członka zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego.

W ocenie Wojewody Prezydent Miasta Lublin K. Ż. niewątpliwie złamał ten zakaz. W omawianej sprawie nie zachodziły bowiem przesłanki zastosowania wyjątku określonego dyspozycją art. 6 ust. 1 ww. ustawy, z uwagi na fakt, iż został zgłoszony do objęcia stanowiska członka Rady Nadzorczej P. S.A. przez spółkę P. S.A., w której udział Skarbu Państwa nie przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji.

Trafnie zauważa WSA w Lublinie, że "Ze względu na strukturę właścicielską spółki P. S.A., gdzie 100% akcji posiada P. S.A., Skarb Państwa nie ma możliwości zgłoszenia kandydata na członka rady nadzorczej, nie bierze udziału w walnym zgromadzeniu wspólników. Powyższy wyjątek nie może zalegalizować objęcia przez K. Ż. stanowiska w spółce prawa handlowego, ponieważ Skarb Państwa nie jest podmiotem upoważnionym do zgłoszenia rady nadzorczej, nie będąc akcjonariuszem spółki P. S.A. Skarb Państwa, w tym działający za Skarb Państwa minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, dlatego nie był podmiotem uprawnionym do zgłoszenia Prezydenta Miasta Lublin K. Ż. do objęcia stanowiska członka Rady Nadzorczej spółki P. S.A., gdyż Skarb Państwa nie był i nie jest akcjonariuszem spółki P. S.A. [...] Możliwość skorzystania z dobrodziejstwa tego wyjątku określonego w art. 6 ustawy antykorupcyjnej, wymaga, aby zgłoszenie kandydata zostało dokonane przez spółkę, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji. Tak więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy udział Skarbu Państwa należy odnieść do struktury własnościowej spółki P. S. A. Wyjątek może być zastosowany tylko i wyłącznie wówczas, jeżeli w spółce akcyjnej zgłaszanej kandydata do spółki córki Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji. Czyli, jeżeli w P. S.A., Skarb Państwa posiadałby ponad 50% akcji powyższy wyjątek mógłby odnosić się do K. Ż.. Jednakże wobec posiadania przez Skarb Państwa 34,4 % akcji w spółce P. S.A. powyższy wyjątek od zakazu zajmowania stanowisk w spółkach nie obejmuje K. Ż.".

Ten tok rozumowania potwierdza treść protokołu Zgromadzenia Wspólników spółki P. S.A. oraz uchwały tego Zgromadzenia. W obu dokumentach nie ma żadnej informacji, że K. Ż. został zgłoszony do Rady Nadzorczej przez Skarb Państwa.

Za całkowicie chybione uznać zatem należy wywody Skarżących, mające na celu wykazanie, że w ramach wyjątku określonego w art. 6 ust. 1 ww. ustawy dopuszczalne jest "pośrednie’' zgłoszenie Pana K. Ż. do objęcia stanowiska członka Rady Nadzorczej P. S.A. przez Skarb Państwa - reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa.

Wszelkie wywody Skarżących w omawianej kwestii nie mają uzasadnienia w aktualnie obowiązujących przepisach, co szczegółowo wykazał WSA w uzasadnieniu wyroku.

Wojewoda podkreślił, że wydając zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta Lublin Pana K. Ż. organ nadzoru dysponował wszelkimi niezbędnymi dowodami na potwierdzenie okoliczności naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - a mianowicie: uchwałą Nr [...] Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia spółki P. S.A. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie powołania z dniem 1 stycznia 2014 r. K. Ż. do Rady Nadzorczej P. S.A.; uchwałą Nr [...] Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia spółki P. S.A. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie odwołania z dniem 21 stycznia 2016 r. K. Ż. z Rady Nadzorczej P. S.A,; pismem Dyrektora Generalnego Ministerstwa Skarbu Państwa znak: [...] z dnia [...] maja 2016 r. dotyczącym braku możliwości prawnych Skarbu Państwa - jako akcjonariusza P. S.A. (34,4%) - do wskazywania swoich przedstawicieli do Rady Nadzorczej P. S.A. oraz dostępnymi na stronach BIP Urzędu Miasta Lublin oświadczeniami majątkowymi Prezydenta Miasta Lublin, w których wskazano wartość pieniężną wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji – członka Rady Nadzorczej P. S.A.

Wojewoda zauważył, że Skarżący nie przedstawili – na żadnym etapie sprawy – dowodów podważających wiarygodność tych dokumentów.

Na podstawie wskazanych wyżej dokumentów ustalono, że Pan K. Ż. naruszył zakaz określony w art. 4 pkt 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, zaś wyjątek od tego zakazu przewidziany w art. 6 ust. 1 tej ustawy nie miał w tej sprawie zastosowania.

Dokumentacja ta stanowiła zatem pełną i wystarczającą podstawę do stwierdzenia naruszenia przez Pana K. Ż. zakazu określonego w art. 4 pkt 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniąc funkcje publiczne.

Wojewoda stwierdził, że dokonana w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego analiza prawna i ustalony stan faktyczny sprawy znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym w postępowaniu wyjaśniającym materiale dowodowym.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru dokonał analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w celu jej wyjaśnienia oraz ustalenia faktów pozwalających na sformułowanie wniosków zawartych w uzasadnieniu wydanego zarządzenia zastępczego. Okoliczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego została jasno - i wprost - wyrażona w treści zakwestionowanego zarządzenia zastępczego.

Wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w pełni pokrywają się z ustaleniami ujawnionymi w protokole kontrolnym CBA przekazanym organowi nadzoru w dniu [...] listopada 2016 r. (pismo znak: [...]).

Istotą sporu nie jest zatem ustalenie faktów, ale ocena materiału dowodowego i odmienna interpretacja przepisów ustawy anty korupcyjnej.

Skarżący odmiennie interpretują zebrane dowody w sprawie i wywodzą z nich odmienne niż organ nadzoru skutki prawne.

Skarżący w żaden sposób nie uzasadnili również, jakie istotne dowody - ich zdaniem - zostały pominięte lub nieuwzględnione przez organ nadzoru w postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym w niniejszej sprawie. Uzasadnienie skargi polega w istocie na polemice z oceną prawną przyjętą przez WSA i wojewodę, zaś ustalenia faktyczne, które legły u podstaw tej oceny, pozostają bezsporne.

Podkreślono, że oglądu sprawy nie zmieniają także wywody skarżących na okoliczność struktury akcjonariatu P. S.A., liczby akcji P. S.A. posiadanych przez Skarb Państwa oraz dni przysługiwania Skarbowi Państwa ponad 50% głosów na zgromadzeniu spółki.

W piśmie z dnia 28 czerwca 2019 r. stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy przez NSA z dnia 18 czerwca 2019 r. pełnomocnik K. Ż., radca prawny P. B., zaprezentował stanowisko, że wobec zmian w ustawie antykorupcyjnej, które weszły w życie z dniem 29 marca 2019 r., należy uznać, iż brzmienie przepisów ustawy antykorupcyjnej, było dysfunkcjonalne co najmniej od 1 stycznia 2001 r. (daty wejścia w życie w ustawy kodeks spółek handlowych) i ustawa ta nie mogła być uznawana za przepis jasny, podlegający jedynie gramatycznym (językowym) modelom wykładni. Obecne, zmienione ustawą z dnia 21 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 492) brzmienie art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej wyraźnie wskazuje na usunięcie przez polskiego ustawodawcę mankamentów wskazywanych przez skarżącego w skargach oraz w załączonych do skargi do WSA opiniach doktrynalnych. Pełnomocnik wskazuje, że dokonane zmiany wychodzą naprzeciw zarzutom co do problemów interpretacyjnych z regulacją art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej podnoszonych przez pełnomocników strony skarżącej. Zastąpienie szerszego sformułowania "zgłoszone" przez "wskazane" czyni niewątpliwym, że zgłoszenie K. Ż. przez urzędującego Ministra Skarbu Państwa do udziału w radzie nadzorczej P. S.A. spełniało wymogi uprzednio obowiązującej regulacji. Powyższe świadczyć ma o wadliwości wykładni art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej dokonanej w sprawie przez Wojewodę Lubelskiego i Sąd I instancji. Podniesiono także ,że zaskarżone zarządzenie zastępcze jest z przyczyn formalnych nie do przyjęcia bowiem nie wiadomo, którego mandatu skarżącego dotyczy. Kolejny raz podkreślono, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie szeregu przepisów prawa (wskazanych w skargach i skardze kasacyjnej) oraz nierozpoznanie istoty sprawy przez organ nadzoru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez K. Ż. oraz Gminę Lublin nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadne uznać należy zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej K. Ż..

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. poz. 1584 ze zm.).

Przepis ten stanowił, że zakaz zajmowania stanowisk w organach spółek, o których mowa w art. 4 pkt 1, nie dotyczy osób wymienionych w art. 2 pkt 1, 2, 3a, 3c i 6-10, o ile zostały zgłoszone do objęcia takich stanowisk w spółce prawa handlowego przez: Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki, inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego lub związek metropolitalny; osoby te nie mogą zostać zgłoszone do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów zgłaszających te osoby.

W wyroku z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej, a naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Istotne jest, że w obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany."

Wyjaśnienia wymaga w jaki sposób naruszony został w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, to jest, czy jest to błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie.

Wskazany w skardze kasacyjnej sposób naruszenia ww. przepisu, jest niejasny. W treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie ma mowy o Spółce "P. S.A.". W konsekwencji należałoby przyjąć, że nie chodzi o błędną wykładnię ww. przepisu poprzez uznanie, że P. S.A. z siedzibą w Warszawie nie mieści się w pojęciu "spółki, której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji", tylko o ewentualnym niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w odniesieniu do tej Spółki. Analiza całości tego zarzutu pozwala jednak stwierdzić, że mimo niewskazania w nim konkretnej Spółki skarżący kasacyjnie zmierza do wykazania, że przez "spółkę, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50 % kapitału zakładowego lub 50 % akcji" należy rozumieć "spółkę, w której Skarb Państwa posiada ponad 50 % głosów na zgromadzeniu".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, że prezentowana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie może być rozszerzająca i prowadzić do przyjęcia innych niż tam wskazane, nowych przesłanek uzasadniających odstępstwo od ustanowionego w tym przepisie zakazu. Przepis ten brzmi jednoznacznie stanowiąc, że spółka z udziałem Skarbu Państwa, to Spółka w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji. Nie ma w tym przepisie mowy o kryterium w postaci "ponad 50 % głosów na zgromadzeniu". Ustawodawca takiego kryterium w tym przepisie nie zawarł. Nie ma też żadnych uzasadnionych podstaw do wyprowadzenia takiego kryterium w wyniku wykładni art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Nie dają takich podstaw powszechnie przyjęte reguły wykładni językowej, celowościowej oraz systemowej.

Odnośnie do zawartych w zarzucie argumentów mających świadczyć o niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisu stwierdzić należy, że o błędnym zastosowaniu można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny oraz wykładnia przepisu, który został zastosowany. Skarżący kasacyjnie w istocie odnosi zarzut błędnego zastosowania przepisu nie do tej wykładni, którą przedstawił Sąd, tylko do tej wykładni, którą wskazał w zarzucie. Jeśli wykładnia przepisu jest nieprawidłowa to niecelowe jest dokonywanie rozważań, czy został on prawidłowo zastosowany. Błędna wykładnia przepisu jest zarzutem dalej idącym niż zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu.

Jak to zostało już wcześniej wskazane, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że przez "spółkę, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50 % kapitału zakładowego lub 50 % akcji" należy uznać Spółkę, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji, nie zaś "spółkę, w której Skarb Państwa posiada ponad 50 % głosów na zgromadzeniu". Dokonując prawidłowej wykładni art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne Sąd I instancji prawidłowo też przepis ten zastosował. W Spółce P. S.A. udział Skarbu Państwa nie przekraczał 50 % kapitału zakładowego jak również Skarb Państwa nie posiadał ponad 50 % akcji tej Spółki.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne został sformułowany tak ogólnie, że merytoryczne odniesienie się do niego jest niemożliwe. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym już wyroku z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17 naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej.

W zarzucie nie wskazano na czym polegało błędne zastosowanie wskazanych w nim przepisów poza enigmatycznym stwierdzeniem, że błędnie uznano, że doszło do wygaśnięcia mandatu w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki powodujące wygaśnięcie mandatu. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu można jedynie stwierdzić, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd I instancji zasadnie uznał, że mandat skarżącego kasacyjnie wygasł.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 385 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1578 ze zm., dalej jako k.s.h.) w zw. z art. 414 k.s.h. w zw. z art. 411 § 1 k.s.h. w zw. z art. 4 § 1 pkt 10 k.s.h.

Art. 385 § 1 k.s.h. stanowi, że rada nadzorcza składa się co najmniej z trzech, a w spółkach publicznych co najmniej z pięciu członków, powoływanych i odwoływanych przez walne zgromadzenie.

Art. 414 k.s.h. stanowi, że uchwały zapadają bezwzględną większością głosów, jeżeli przepisy niniejszego działu lub statut nie stanowią inaczej.

Art. 411 § 1 k.s.h. stanowi, że akcja daje prawo do jednego głosu na walnym zgromadzeniu.

Art. 4 § 1 pkt 10 k.s.h. stanowi, że użyte w ustawie określenie bezwzględna większość głosów oznacza więcej niż połowę głosów oddanych.

U podstaw zarzutu naruszenia ww. przepisów leży przyjęty przez skarżącego kasacyjnie pogląd, że przez spółkę, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne należy rozumieć "spółkę, w której Skarb Państwa posiada ponad 50 % głosów na zgromadzeniu". Jak to zostało już wcześniej wskazane pogląd ten jest błędny.

Z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne jednoznacznie wynika, że zgłoszenia do objęcia stanowiska może dokonać Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki, inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego lub związek metropolitalny. Przepis jest jednoznaczny i nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że wynika z niego, iż zgłoszenia może dokonać "spółka, w której Skarb Państwa posiada ponad 50 % głosów na zgromadzeniu".

Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że w Spółce P. S.A. 100% akcji posiada P. S.A. W P. S.A. Skarb Państwa posiadał zaś 34,4 % akcji. Skarżący kasacyjnie został skierowany do pełnienia funkcji członka Rady Nadzorczej w P. S.A. przez Spółkę, w której udział Skarbu Państwa, nie przekraczał ani 50 % kapitału zakładowego ani 50 % akcji. Tym samym nie został spełniony wymóg wynikający z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Słusznie Sąd I instancji uznał, że w przepisie tym ustawodawca nie posługuje się sformułowaniem "bezpośrednio" lub "pośrednio" a zatem należy przyjąć, że chodzi o bezpośredni udział Skarbu Państwa w spółce oraz o akcje należące bezpośrednio do Skarbu Państwa.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 413 § 3 k.s.h.

Z ww. przepisu wynika, że statut może ograniczyć prawo głosu akcjonariuszy dysponujących powyżej jednej dziesiątej ogółu głosów w spółce. Do liczby głosów jakimi dysponuje akcjonariusz dolicza się głosy przysługujące mu jako zastawnikowi lub użytkownikowi lub na podstawie innego tytułu prawnego. Ograniczenie może również dotyczyć innych osób, dysponujących prawem głosu jako zastawnik, użytkownik lub na podstawie innych tytułów prawnych. Ograniczenie to może dotyczyć wyłącznie wykonywania prawa głosu z akcji przekraczających limit głosów określony w statucie.

Dla oceny zgodności z prawem kontrolowanego przez Sąd I instancji zarządzenia zastępczego nie ma znaczenia, to czy Skarb Państwa miał możliwość decydowania o całokształcie działań P. S.A. z pominięciem innych akcjonariuszy. Skarżący kasacyjnie po raz kolejny odwołuje się do kryterium, którego nie wskazuje się w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W przepisie tym jednoznacznie odwołano się do kryterium 50 % kapitału zakładowego lub akcji. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że w wyniku wykładni kryteria te należy poszerzyć i brać pod uwagę, jak to wskazuje skarżący kasacyjnie, "możliwość decydowania przez Skarb Państwa o całokształcie działań spółki z pominięciem innych akcjonariuszy".

Za bezpodstawny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 743 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2016 r. – w zw. z art. 60 k.c. i art. 61 § 1 k.c. w zw. z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Skarbu Państwa.

Z art. 25 ust. 1 ww. ustawy wynikało, że Dział Skarb Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym wykonywania praw majątkowych i osobistych przysługujących Skarbowi Państwa, komercjalizacji i prywatyzacji, w szczególności przedsiębiorstw państwowych, jak również ochrony interesów Skarbu Państwa - z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są innym działom. Z kolei z art. 25 ust. 2 tej ustawy wynikało, że Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa w zakresie określonym w ust. 1, z uwzględnieniem przepisów odrębnych.

Z § 1 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 248, poz. 1488) wynikało, że rozporządzenie to określa szczegółowy zakres działania Ministra Skarbu Państwa, zwanego dalej "ministrem" zaś ustęp drugi tego przepisu stanowił, że minister kieruje działem administracji rządowej – Skarb Państwa.

Art. 60 Kodeksu cywilnego stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli).

Art. 61 § 1 K.c. stanowi, że oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Z kolei art. 61 § 2 K.c. stanowi, że oświadczenie woli wyrażone w postaci elektronicznej jest złożone innej osobie z chwilą, gdy wprowadzono je do środka komunikacji elektronicznej w taki sposób, żeby osoba ta mogła zapoznać się z jego treścią.

Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisów skarżący kasacyjnie abstrahuje od zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z którego jednoznacznie wynika, że skarżący kasacyjnie został zgłoszony do objęcia stanowiska członka rady nadzorczej nie przez Skarb Państwa tylko przez spółkę, w której udział Skarbu Państwa, nie przekraczał ani 50 % kapitału zakładowego ani 50 % akcji. Proces dokonywania tego zgłoszenia został szczegółowo opisany w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego i ponowne przytaczanie tego opisu jest zbędne. Minister Skarbu Państwa wskazując skarżącego kasacyjnie jako kandydata do rady nadzorczej P. S.A. działał jako akcjonariusz P. S.A., a w Spółce tej udział Skarbu Państwa nie przekraczał ani 50 % kapitału zakładowego ani 50 % akcji.

Z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne wynikało, że uprawnienie do zgłoszenia do zajęcia stanowiska w organach spółek, o których mowa w art. 4 pkt 1 tej ustawy, oprócz ww. spółek z udziałem Skarbu Państwa, przysługiwało także samodzielnie Skarbowi Państwa.

Zgłoszenie przez Skarb Państwa, który nie działałby jako akcjonariusz spółki, mogłoby nastąpić wówczas, gdyby uprawnienie takie wynikało wprost ze szczególnego przepisu prawa. Taka sytuacja w przypadku skarżącego kasacyjnie nie miała miejsca.

Sąd I instancji nie kwestionował kompetencji Ministra Skarbu Państwa określonych w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej oraz w § 1 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r w sprawie szczególnego działania Ministra Skarbu Państwa. Z przepisów tych jednak nie wynikało prawo do zgłaszania przez Ministra Skarbu Państwa kandydata do rady nadzorczej do P. S.A. w przypadku, gdy Minister nie działał jako Skarb Państwa – akcjonariusz w P. S.A.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że Minister Skarbu Państwa wskazując skarżącego kasacyjnie jako kandydata do rady nadzorczej P. S.A. nie działał jako akcjonariusz P. S.A. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji błędnie ocenił złożone przez Ministra Skarbu Państwa oświadczenie woli.

Minister Skarbu Państwa mógłby dokonać zgłoszenia jako Skarb Państwa, a nie jako Spółka z udziałem Skarbu Państwa, gdyby w P. S.A. Skarb Państwa posiadał bezpośrednio akcje tej Spółki dające mu uprawnienie do wyznaczania członków rady nadzorczej w tej Spółce. Tymczasem w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarb Państwa działał jako akcjonariusz Spółki P. S.A. i to ta właśnie Spółka wskazała skarżącego kasacyjnie do pełnienia funkcji członka rady nadzorczej P. S.A. Wskazania dokonała Spółka z udziałem Skarbu Państwa nie zaś Skarb Państwa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Art. 31 ust. 1 Konstytucji stanowi, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej.

Art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne stanowi zaś, że osoby wymienione w art. 1 i 2, to jest m.in. prezydent miasta, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenie ww. przepisów przez Sąd I instancji poprzez dokonanie ich czysto literalnej, błędnej oraz dysfunkcjonalnej wykładni z pominięciem dyrektyw systemowych, funkcjonalnych oraz dyrektywy wykładni prokonstytucyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wynikający z art. 4 pkt 1 ww. ustawy zakaz nie może być rozumiany w ten sposób, że wyłączone jest zasiadanie w radach nadzorczych spółek niezależnie od tego, czy członkostwo w radzie w jakikolwiek wpływa na sprawowaną funkcję publiczną lub też osłabia zaufanie obywateli do władzy.

Stawiany Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut jest bezpodstawny.

Po pierwsze, dokonanie językowej wykładni przepisu samo w sobie nie może być uznane za naruszenie tego przepisu. Art. 4 pkt 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne jest w swym brzmieniu jednoznaczny. Przepis ten nie zawiera wyjątku od ustanowionego zakazu w postaci "braku wpływu na sprawowaną funkcję publiczną czy też braku osłabienia zaufania obywateli do władzy".

Zasada wykładni językowej jest podstawową zasadą wykładni przepisów prawa. Wykładnia systemowa i funkcjonalna ma charakter pomocniczy. Jeśli sens językowy przepisu jest jasny i oczywisty interpretator powinien się na nim oprzeć. (Lech Morawski. Zasady wykładni prawa. Dom Organizatora. Toruń 2006, str. 67, 68). Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Po drugie, reguły wykładni celowościowej wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, potwierdzają dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię językową.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wypowiedzi dotyczącej art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 56, poz. 274) celem tej ustawy było zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK 1994, nr 1, poz. 21). Tak ujęty cel jest aktualny również dla ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne a zatem także regulacji zawartej w art. 4 pkt 1 tej ustawy. Rozwiązania prawne zawarte w tych ustawach są bowiem zbliżone.

Dokonując wykładni celowościowej art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne należy odpowiedzieć na pytanie, czy wykładnia językowa tego przepisu przyjęta przez Sąd I instancji powoduje, że stawiane przez ustawodawcę cele związane z wprowadzeniem tego przepisu nie zostaną osiągnięte. Odpowiedź na to pytanie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie pozostawia wątpliwości, że stawiane przez ustawodawcę cele zostaną osiągnięte.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać za wykładnię celowościową formuły rozumienia art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, którą prezentuje skarżący kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że wynikający z tego przepisu zakaz nie może być rozumiany w ten sposób, że wyłączone jest zasiadanie w radach nadzorczych spółek niezależnie od tego, czy członkostwo w radzie w jakikolwiek wpływa na sprawowaną funkcję publiczną lub też osłabia zaufanie obywateli do władzy. W istocie skarżący kasacyjnie twierdzi więc, że cele, które założył ustawodawca mogą być osiągnięte, jeśli zakaz ten zostanie ograniczony poprzez dokonywanie każdorazowo oceny przy jego stosowaniu, czy członkostwo w radzie nadzorczej spółki prawa handlowego w jakikolwiek wpływa na sprawowaną funkcję publiczną lub też osłabia zaufanie obywateli do władzy. Tego rodzaju argumentacja nie jest wykładnią celowościową, tylko postulatem do ustawodawcy, by wprowadził do przepisu dodatkową przesłankę jego stosowania.

Zarzut skarżącego kasacyjnie można też rozumieć jako uproszczoną argumentację mającą przemawiać za niezgodnością z art. 31 ust. 1 Konstytucji przez to, że zakaz zawarty w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne jest zbyt restrykcyjny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy jest niezgodny z art. 31 Konstytucji.

Po pierwsze wzorcem kontroli nie powinien być art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej, tylko art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy zaś wyjątki od tej zasady określa ustawa.

Po drugie, w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r., K 30/98 (OTK 1999/5/101) Trybunał Konstytucyjny zajmował się podobnym zagadnieniem. Trybunał uznał, że art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679) nie jest niezgodny z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że zawarty w art. 4 pkt 6 zakaz prowadzenia działalności gospodarczej nie narusza wynikającej z art. 22 Konstytucji RP zasady, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Zauważyć należy, że wyjątek zawarty w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest dalej idący od wyjątku zawartego w art. 22 Konstytucji RP. W art. 61 ust. 1 Konstytucji RP mowa jest o tym, że wyjątek określa ustawa zaś w art. 22 Konstytucji RP mowa jest, że ograniczenie musi wynikać z ustawy jak również, że za jego wprowadzeniem przemawia ważny interes społeczny.

Uzasadniając swój pogląd Trybunał Konstytucyjny wskazał, że analizował, czy sformułowany w art. 4 pkt 6 zaskarżonej ustawy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej nie narusza art. 22 Konstytucji RP. Przepis ten statuuje zasadę wolności działalności gospodarczej. Jej ograniczenia są możliwe tylko w drodze ustawowej i muszą być podyktowane ważnym interesem publicznym. Zarzut wnioskodawcy sprowadzał się do stwierdzenia, że zakaz wynikający z art. 4 pkt 6 jest zbyt restryktywny. Trybunał stwierdził, że nie podziela tej oceny. Wszystkie analizowane okoliczności, zwłaszcza przedstawiona wcześniej ratio legis wprowadzenia zakazów, przemawiają za tym, że u podstaw wyrażonego w art. 4 pkt 6 ograniczenia wolności gospodarczej leży ważny interes społeczny. Trybunał przypominał jeszcze raz trudności, jakie powstawały przy interpretacji kryteriów ocennych, którymi posługiwała się dawna ustawa antykorupcyjna. Miały one, rzecz jasna, złagodzić ograniczenia swobody gospodarczej, relatywizując je do konkretnych okoliczności. Mimo interwencji Trybunału Konstytucyjnego, zakres stosowania przepisów poprzedniej ustawy do końca budził wątpliwości. W praktyce oznaczało to, że wysocy funkcjonariusze publiczni zawsze mieli możliwość powołania się na to, iż wyjątki od zasady (wolności gospodarczej) muszą być interpretowane restryktywnie. W konsekwencji ograniczenia wynikające z ustawy antykorupcyjnej nie były respektowane. Trybunał stanął więc na stanowisku, że w tym przypadku tylko zakazy bezwzględne, nie dopuszczające "luzów interpretacyjnych", mogą w praktyce doprowadzić do realizacji niepołączalności sprawowania funkcji publicznej z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ponieważ z całą pewnością wymaga tego ważny interes publiczny, art. 4 pkt 6 zaskarżonej ustawy nie może być uznany za sprzeczny z art. 22 Konstytucji.

Przytoczony wyżej pogląd Trybunału Konstytucyjnego należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również do oceny zgodności art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Wprowadzenie postulowanego przez skarżącego kasacyjnie kryterium stosowania zakazu w postaci konieczności dokonywania oceny, czy członkostwo w radzie nadzorczej spółki prawa handlowego w jakikolwiek wpływa na sprawowaną funkcję publiczną lub też osłabia zaufanie obywateli do władzy należy zaliczyć do tzw. "luzów interpretacyjnych". Posłużenie się przez ustawodawcę w ustawie z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne tzw. "luzami decyzyjnymi" Trybunał Konstytucyjny uznał za niepożądane.

Odnośnie do argumentu związanego z niezastosowaniem przez Sąd I instancji wykładni systemowej art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne stwierdzić należy, że poza stwierdzeniem, że Sąd powinien zastosować ten sposób wykładni w skardze kasacyjnej nie wskazano argumentów, które dawałyby podstawę do przyjęcia, że w wyniki zastosowania tej wykładni ww. przepis należałoby rozumieć w taki sposób w jaki przedstawił to skarżący kasacyjnie.

Przedstawione w skardze kasacyjnej argumenty sprowadzają się do przytoczenia treści przepisów Kodeksu spółek handlowych mających wskazywać na to, że akcjonariusz posiadający mniej niż 50 % akcji w Spółce może posiadać ponad 50% głosów na walnym zgromadzeniu. Następnie skarżący twierdzi, że wobec tego przez spółkę, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne należy rozumieć "spółkę, w której Skarb Państwa posiada ponad 50 % głosów na zgromadzeniu". Wbrew sugestii skarżącego kasacyjnie z przyjętego przez skarżącego kasacyjnie rozumowania nie wynika postulowany przez niego wniosek. To, że przepisy K.s.h. przewidują możliwość, iż akcjonariusz posiadający mniejszościowy pakiet akcji może posiadać ponad 50 % głosów na zgromadzeniu nie oznacza, że ma to prawne znaczenie przy stosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Ponownie stwierdzić należy, że w art. 6 ust. 1 ww. ustawy ustawodawca odwołał się wyłącznie do wymogu zgłoszenia przez spółkę, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji. Skarżący kasacyjnie odwołuje się natomiast do wymogu, którego w tym przepisie nie ma.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 r. poz. 506 t.j.).

Przepis ten stanowi, że w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, to jest upływu terminu do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przez właściwy organ gminy, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji w tym, że Sąd błędnie uznał, iż działania Wojewody prowadzące do wygaśnięcia mandatu były prawidłowe podczas gdy wygaśnięcie mandatu skarżącego kasacyjnie nie nastąpiło.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut jest sformułowany na tyle ogólnie, że merytoryczne odniesienie się do niego nie jest w istocie możliwe. Można jedynie stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz przepisy regulujące kwestię wygaszenia mandatu prezydenta miasta istniały podstawy do wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu przysługującego skarżącemu kasacyjnie.

Ogólnikowy jest również argument, że samo uprawnienie wojewody do wydawania zarządzeń zastępczych uregulowane w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym narusza wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, gdyż prowadzi do zniweczenia wyników wyborów powszechnych (akapit 53). W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie wskazuje już argumentów mających potwierdzać niekonstytucyjność uprawnienia wojewody, tylko zwraca uwagę, by podważenie wyników wyborów powszechnych nie następowało z dowolnych przyczyn.

Wobec tak ogólnikowej argumentacji można jedynie stwierdzić, że uprawnienie wojewody do wydawania zarządzeń zastępczych samo w sobie nie narusza wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Skoro w pewnych przypadkach dopuszczalne jest wygaszenie mandatu radnego, to musi też istnieć mechanizm prawny pozwalający to urzeczywistnić, jednym z takich mechanizmów jest możliwość wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, które to naruszenie polegać miało na tym, że na dzień wydania zarządzenia zastępczego z dnia [...] lutego 2017 r. kadencja skarżącego kasacyjnie, w toku której doszło do jego wyboru do składu rady nadzorczej, upłynęła. Jest to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie dowolne i niczym nieuzasadnione. Zakaz, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, nie jest ograniczony do tej kadencji prezydenta miasta, w czasie pełnienia której został on wybrany. Żaden przepis ww. ustawy nie zawiera takiego ograniczenia. Po raz kolejny skarżący kasacyjnie odwołuje się do ograniczenia stosowania zakazu, które w tej ustawie nie funkcjonuje. Wobec jednoznacznej treści art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne brak jest też jakichkolwiek racjonalnych podstaw do tego, by istnienie takiego ograniczenia można było wyprowadzić z wykładni przepisów ww. ustawy.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji oddalił wnioski dowodowe, o których mowa w zarzucie. Z treści samego zarzutu wynika, iż postulowane przez skarżącego kasacyjnie dowody były niezbędne dla wyjaśnienia występujących w sprawie istotnych wątpliwości dotyczących posiadania przez Skarb Państwa ponad 60% głosów na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy P. S.A. Jak to już zostało wcześniej wskazane, kryterium ilości głosów, które posiadał Skarb Państwa na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy P. S.A. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Po raz kolejny skarżący kasacyjnie odwołuje się do kryterium, które nie wynika z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Przepis ten jednoznacznie odwołuje się do kryterium kapitału zakładowego oraz liczby akcji nie zaś do kryterium ilości głosów na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w zw. z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP.

Naruszenia ww. przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w wyrażeniu przez Sąd I instancji błędnego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, poglądu, że przy wydawaniu zarządzenia zastępczego organ administracji nie miał obowiązku stosowania wskazanych w zarzucie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie popełnił błędu stwierdzając, że przy wydawaniu zarządzenia zastępczego przepisy K.p.a. nie mają zastosowania. Postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego nie jest postępowaniem prowadzonym na podstawie przepisów tego Kodeksu. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego gromadząc dowody oraz dokonując ich oceny może posiłkować się zasadami wypracowanymi w procesie stosowania K.p.a., gdyż jest to postępowanie najbardziej zbliżone do postępowania związanego z wydaniem zarządzenia zastępczego. Organ mógłby jednak również dobrze posiłkować się zasadami wypracowanymi w np. w Ordynacji podatkowej.

Odnośnie do poruszanej w zarzucie kwestii uznania przez Wojewodę, że jest on związany ustaleniami faktycznymi i prawnymi poczynionymi przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, co zdaniem skarżącego kasacyjnie miało doprowadzić do błędnych ustaleń faktycznych, stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda rzeczywiście stwierdził, że w świetle przedłożonych mu trzech opinii prawnych ustalenia CBA co do faktów jak i oceny prawnej tych faktów są dla niego wiążące i przepisy prawa nie dają mu uprawnienia do ich weryfikowania (str. 2 uzasadnienia zarządzenia zastępczego). Skarżący kasacyjnie pomija jednak fakt, że na stronie 3 uzasadnienia zarządzenia zastępczego Wojewoda stwierdził, że mając na względzie głosy kwestionujące ten tok rozumowania podlegli mu pracownicy przeanalizowali okoliczności faktyczne i prawne sprawy, której ramy określa dokumentacja zebrana przez CBA oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta Lublin. Dalej Wojewoda stwierdził, że w jego ocenie dokumentacja przedłożona przez CBA jest wiarygodna i posiada pełną moc dowodową. Analiza tej dokumentacji, zdaniem Wojewody, daje podstawy do twierdzenia, że K. Ż. naruszył zakaz wynikający z art. 4 pkt 1 ustawy o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Wojewoda dokonał więc samodzielnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i jego przydatności dowodowej. Nawet jednak gdyby hipotetycznie założyć, że to stwierdzenie Wojewody jest niewiarygodne i w istocie Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze uznając, że jest związany stanowiskiem CBA, to z pewnością stanowiskiem tym nie był związany Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę na to zarządzenie. Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonego zarządzenia siłą rzeczy musiał dokonać także oceny, czy przedłożone mu przez Wojewodę dowody były wiarygodne i wystarczające do poczynienia ustaleń faktycznych oraz czy prawidłowo zastosowane zostały przepisy prawa materialnego, na które powołał się Wojewoda. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak to zostało już wcześniej wskazane, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena zarządzenia zastępczego jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej kwestionowania.

Odnośnie do prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Wojewodę stwierdzić należy, że zgromadzone w prowadzonym przez niego postępowaniu dowody były wystarczające do wydania zarządzenia zastępczego i nie wymagały uzupełnienia. Ocena tych dowodów jest prawidłowa, nie nosi cech dowolności, a w konsekwencji zasadnie Wojewoda uznał, że mogą być one podstawą ustaleń faktycznych.

Istotą sprawy jest prawidłowość zastosowania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że postępowanie dowodowe powinno być uzupełnione wynika z dokonanej przez skarżącego wykładni przepisów ww. ustawy, w wyniku której, jak sugeruje skarżący kasacyjnie, organ administracji powinien brać pod uwagę dodatkowe okoliczności. Wykładnia ta, jak to zostało wcześniej stwierdzone, jest jednak wykładnia błędną.

Bezpodstawny jest podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 1 P.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie tych przepisów polegało na tym, że Sąd pominął zarzut dotyczący wadliwego sposobu uzasadnienia zarządzenia zastępczego oraz nie odniósł się w uzasadnieniu do wskazanego zarzutu skarżącego.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że nie ma przepisów, które określałyby wymogi uzasadnienia zarządzenia zastępczego. Wojewoda nie mógł tym samym naruszyć takich wymogów.

Kwestia wymogów jakie powinno spełniać uzasadnienie rozstrzygnięcia zastępczego była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przykładowo w wyroku z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 686/18 (opublikowany na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego narusza ten przepis, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Artykuł 91 ust. 3 u.s.g. determinuje bowiem obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru, dlaczego uznał on dany akt lub jego część za nieważną. Uzasadnienie prawne aktu nadzoru powinno więc zawierać wyjaśnienie przepisów, których naruszenie zarzuca danemu organowi oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że uzasadnienie zarządzenia zastępczego, które zostało poddane kontroli przez Sąd I instancji, zawiera wszelkie dane niezbędne do oceny jego prawidłowości. Wskazano w nim dowody, które legły u podstaw wydania tego zarządzenia oraz przepisy prawa materialnego, które miały zastosowanie przy jego wydawaniu. Uzasadnienie to w pełni pozwala na ocenę prawidłowości wydanego przez Wojewodę zarządzenia zastępczego.

Nadto stwierdzić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest również pogląd, że: "Sam brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego." (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 786/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Podnosząc wskazany wyżej zarzut skarżący kasacyjnie ponownie stwierdził, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał za prawidłowe zaniechanie sporządzenia przez Wojewodę rzetelnego uzasadnienia zarządzenia zastępczego w szczególności w zakresie w jakim Wojewoda uznał, że jest związany dokonanymi przez Centralne Biuro Antykorupcyjne ustaleniami co do faktów i ich oceny prawnej oraz że nie może dokonać ich weryfikacji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uniemożliwia to prześledzenie toku rozumowania organu administracji, który doprowadził do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Zarzut ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest w istocie powtórzeniem poprzedniego zarzutu, który został już poddany ocenie. Argumentacja dotycząca tej kwestii, wskazana przez Naczelny Sąd Administracyjny, zachowuje swoją aktualności. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest w tej sytuacji niecelowe.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 3a pkt 1-4 i art. 44 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1310 w brzmieniu na dzień 28 sierpnia 2016 r oraz na dzień 3 grudnia 2016 r. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 t.j. ze zm.) w zw. z art. 86, art. 87, art. 88 i art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 171 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisów, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi i bezpodstawnej afirmacji przez Sąd I instancji zawartego w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego stwierdzenia, że z analizy obowiązujących przepisów prawa określających miejsce, które zajmuje CBA w systemie organów administracji państwowej oraz zakres kompetencji tej służby wynikają m.in.:

a. związanie wojewody ustaleniami CBA co do faktów i oceny prawnej tych faktów, w sytuacji gdy z żadnego przepisu prawa nie wynikało owo związanie;

b. określenie "ram dowodowych" sprawy przez dokumentację zebraną przez CBA oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta Lublin w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie ogranicza wojewody w zakresie zbierania materiału dowodowego w postępowaniu dotyczącym wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu organu wykonawczego gminy.

Wskazany wyżej zarzut jest kolejnym powtórzeniem podnoszonego już wcześniej zarzutu, który był już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego i ponowne przytaczanie argumentów dotyczących tej kwestii jest zbędne. Dodać jedynie należy, że analiza wyroku Sądu I instancji nie daje podstaw do przyjęcia, że Sąd ten dokonał, jak to ujął skarżący kasacyjnie " bezpodstawnej afirmacji" zawartego w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego stwierdzenia, że z analizy obowiązujących przepisów prawa określających miejsce, które zajmuje CBA w systemie organów administracji państwowej oraz zakres kompetencji tej służby, wynikają m.in.: związanie wojewody ustaleniami CBA co do faktów i oceny prawnej tych faktów, oraz określenie "ram dowodowych" sprawy przez dokumentację zebraną przez CBA oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta Lublin".

W uzasadnieniu wyroku (str. 54, 55 uzasadnienia) Sąd I instancji stwierdził co następuje: "Nie można zarzucić zaniechania zbierania przez Wojewodę Lubelskiego materiału dowodowego i bezpodstawne ograniczenie się przez organ nadzoru w tym zakresie do dokumentacji zebranej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta Lublin ponieważ – w ocenie Sądu – zebrane dowody były wystarczające do wydania zarządzenia zastępczego". Sąd nie stwierdził, że "ramy dowodowe" sprawy ograniczają się do dowodów zebranych przez CBA tylko, że dowody te były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia zastępczego i nie było powodu, by dowody te uzupełniać. To stanowisko Sądu I instancji, jak to zostało już wcześniej wskazane, uznać należy za prawidłowe.

W uzasadnieniu wyroku (str. 57, 58 uzasadnienia) Wojewódzki Sąd Administracyjny opisał kompetencje Centralnego Biura Antykorupcyjnego jednakże w całym uzasadnieniu wyroku nie ma stwierdzenia, że ustalenia dokonane przez CBA i ocena prawna tych ustaleń dokonana przez CBA są wiążące dla wojewody przy wydawaniu zarządzenia zastępczego.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 148 P.p.s.a.

Wskazany przepis stanowi, że Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przepis ten nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Analogicznie jak w przypadku art. 151 P.p.s.a. także art. 148 P.p.s.a. ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru zasługuje na uwzględnienie. Może on więc być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją i uchyla akt nadzoru. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadne uznać również należy zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Gminy L.

Odnośnie do pierwszego z podniesionych w tej skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że w istocie nie wskazano w nim na czym miałby polegać błąd Sądu I instancji w wykładni. W zarzucie użyto sformułowania "przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia". Skarżący kasacyjnie nie wskazuje na czym polega błędna wykładnia, tylko na skutki tej błędnej wykładni.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie Gmina odwołuje się do argumentu, że to Minister Skarbu Państwa jako reprezentant Skarbu Państwa powołał K. Ż. do rady nadzorczej P. S.A, co zdaniem Gminy w pełni odpowiada dyspozycji art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Analogicznej treści zarzut podnoszony był w skardze kasacyjnej wniesionej przez K. Ż. i zarzut ten został uznany przez Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny. Ponowne przytaczanie argumentacji w tym przedmiocie jest zbędne.

Nadto skarżąca kasacyjnie Gmina odwołuje się do argumentu, że przepisy Kodeksu spółek handlowych wymieniają przypadki dominującej pozycji, to jest m.in. sytuacje, w których spółka dysponuje bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu wspólników bądź też spółka jest uprawniona do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to nieco inaczej sformułowany podnoszony w skardze kasacyjnej K. Ż. argument, że przez "spółkę, w której udział Skarbu Państwa przekracza 50 % kapitału zakładowego lub 50 % akcji" należy rozumieć "spółkę, w której Skarb Państwa posiada ponad 50 % głosów na zgromadzeniu". Również ten argument został przez Naczelny Sąd Administracyjny uznany za niezasadny a przemawiające za tym motywy uzasadniają również niezasadność zarzutu podniesionego przez Gminę.

Za niezasadny uznać także należy podniesiony w skardze kasacyjnej Gminy zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naruszenie tego przepisu, zdaniem Gminy polega na błędnej wykładni pomijającej dyrektywy systemowe, funkcjonalne oraz dyrektywę wykładni prokonstytucyjnej co doprowadziło Sąd do przyjęcia, że art. 4 pkt 1 ww. ustawy wyłącza możliwość zasiadania w radach nadzorczych spółek prawa handlowego przez osoby pełniące funkcje publiczne niezależnie od okoliczności, czy członkostwo w takiej radzie w jakikolwiek sposób wpływa na sprawowaną funkcję publiczną czy też osłabia zaufanie obywateli do organów władzy.

Zarzut o analogicznej treści podniesiony został w skardze kasacyjnej K. Ż. i zarzut ten został uznany przez Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny a przemawiające za tym motywy uzasadniają również niezasadność zarzutu podniesionego przez Gminę.

W związku z rozpatrywaniem skargi kasacyjnej K. Ż. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również argumenty dlaczego zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Analogicznie oceniony został przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez skarżącą kasacyjnie Gminę.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 poprzez oddalenie skargi mimo niewyjaśnienia przez Wojewodę Lubelskiego stanu faktycznego sprawy. Brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewoda dokonując oceny materiału dowodowego naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów. Te dowody, w oparciu o które Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze były wystarczające do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia. Bezpodstawne są twierdzenia, że Wojewoda podejmował działania zmierzające wyłącznie do tez przedstawionych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Z pewnością za takie działanie nie może być uznana czynność złożenia wyjaśnień przez K. Ż.. Wojewoda zasadnie uznał, że te dowody, którymi dysponował nie wymagają uzupełnienia. Nie można wymagać od organu administracji, by przeprowadzał dowody, które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Bezpodstawny jest podniesiony w skardze kasacyjnej Gminy zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnośnie do niezasadności zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut o analogicznej treści podniesiony został w skardze kasacyjnej K. Ż.. Zarzut ten został uznany przez Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny a przemawiające za tym motywy uzasadniają również niezasadność zarzutu podniesionego przez Gminę.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie upatruje jego naruszenia przez Sąd poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, w szczególności niewyjaśnienie przez Sąd I instancji dlaczego zebrane dowody były wystarczające do wydania zarządzenia zastępczego oraz nie wyjaśnił dlaczego nie dopuścił pozostałych wniosków zawartych w skargach i pismach procesowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji pozwala stwierdzić, że zarzut ten jest pozbawiony podstaw. Sąd wydając wyrok miał na uwadze cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Oczywistym jest jednak, że za podstawę rozstrzygnięcia wziął tylko te dowody, które miały znaczenie dla oceny wydanego przez Wojewodę zarządzenia zastępczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji należycie wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił pewnych wniosków dowodowych oraz dlaczego określone wnioski dowodowe uwzględnił. To, że Sąd I instancji na poparcie swojego stanowiska przedstawił zwięzłą argumentację nie oznacza, że tym samym naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Trafność argumentacji nie zawsze jest związana z jej obszernością.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 3 P.p.s.a.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, naruszenia ww. przepisów należy upatrywać w nierozpoznaniu wniosków K. Ż. oraz Gminy Lublin o zastosowanie art. 145 § 3 P.p.s.a., to jest o uchylenie zarządzenia zastępczego i umorzenie postępowania. Zarzut ten uznać należy za pozbawiony podstaw. Sąd administracyjny rozstrzyga sprawę po zamknięciu rozprawy i odbyciu narady. Jeśli w wyniku narady Sąd I instancji doszedłby do wniosku, że należy uchylić zaskarżone zarządzenie zastępcze i umorzyć postępowanie, to takie rozstrzygnięcie by wydał. Skoro Sąd I instancji skargi oddalił, to tym samym uznał, że brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia wynikającego z art. 145 § 3 P.p.s.a. Sąd administracyjny przed wydaniem orzeczenia kończącego sprawę nie może wydawać rozstrzygnięć cząstkowych. Dopuszczenie takiej możliwości oznaczałoby, że przed odbyciem narady i wydaniem wyroku sąd administracyjny ujawniałby co najmniej część swojego stanowiska w sprawie. To zaś mogłoby być podstawą do żądania wyłączenia sędziów biorących udział w rozprawie od orzekania w niej. Wnioski skarżących o wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 3 P.p.s.a., to nie są wnioski, które sąd administracyjny musi załatwić poprzez wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego bądź nieuwzględniającego taki wniosek. Wnioski te, to wyłącznie argumenty, które podlegają rozważeniu przez sąd administracyjny podczas narady nad rozstrzygnięciem.

Powody, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 3 P.p.s.a. zostały przedstawione w uzasadnieniu wyroku tego Sądu. Oddalając skargi Sąd ten tym samym uznał, że nie było podstaw do zastosowania tego przepisu.

Jak wskazał Sąd I instancji, zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne naruszenie zakazów, o których mowa w art. 4 tej ustawy, przez osoby pełniące funkcje wójta, burmistrza, prezydenta miasta, powoduje wygaśnięcie mandatu. Wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa. Ustawodawca wymaga jednak stwierdzenia tego faktu przez radę gminy (art. 492 § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684 t.j.). Gdy rada gminy nie wywiąże się z ww. obowiązku tego nie wykona wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze stwierdzające, że mandat wygasł. Zarówno uchwała rady gminy jak i zarządzenie zastępcze jedynie potwierdzają fakt wygaśnięcia mandatu. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji potwierdzają one skutek prawny jaki nastąpił z mocy ustawy. Mają one charakter deklaratoryjny a jego skutki biegną od dnia zdarzenia powodującego wygaśnięcie mandatu.

Zgodnie z treścią art. 392 § 4 ustawy z dnia 5 stycznia Kodeks wyborczy jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, o których mowa w § 1 pkt 5, tej ustawy, to jest działalność lub funkcję powodującą naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Przepis ten ma zastosowanie także do prezydenta miasta. Skarżący kasacyjnie K. Ż. nie zrzekł się w tym terminie pełnienia funkcji członka rady nadzorczej, co skutkowało wygaśnięciem jego mandatu.

Zgodnie z treścią art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zarządzeń zastępczych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rozstrzygnięć nadzorczych zawarte w art. 98 tej ustawy. Z kolei zgodnie zaś z art. 98 ust. 5 ww. ustawy rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze bądź zarządzenie zastępcze wojewody nie wywiera skutku prawnego i staje się wykonalne dopiero z chwilą uzyskania prawomocności. Okoliczność, że mandat K. Ż. wygasł na skutek upływu kadencji zanim zarządzenie zastępcze stało się prawomocne nie oznacza, że zarządzenie to należało uchylić i postępowanie umorzyć. Wygaśnięcie mandatu, którego dotyczyło zarządzenie zastępcze, z innej przyczyny niż ta, która wskazana została w tym zarządzeniu nie powoduje bezprzedmiotowości tego zarządzenia. Zdarzenie to nie zmienia bowiem tej okoliczności, która legła u podstaw wydania zarządzenia zastępczego. Nie ma ono żadnego wpływu na fakt wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu wskazanej w zarządzeniu zastępczym. Zarządzenie zastępcze Wojewody to rozstrzygnięcie deklaratoryjne stwierdzające zaistnienie określonego zdarzenia w przeszłości. Zarządzenie to stałoby się bezprzedmiotowe, gdy okazało się, że zdarzenie, które legło u podstaw jego wydania nie miało miejsca. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 135 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zarządzenie zastępcze dotyczy kadencji, w czasie której zostało wydane podczas gdy zarządzenie nie porusza w ogóle tej kwestii, co z kolei oznacza, że Sąd I instancji dokonując oceny legalności bez podstawy prawnej dokonał uzupełnienia jego treści.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenie, że nie wiadomo, której kadencji dotyczy zarządzenie zastępcze jest pozbawione podstaw. Nie jest konieczne dokonywanie skomplikowanych analiz, by ustalić, której kadencji zarządzenie zastępcze Wojewody dotyczy. Rozstrzygnięcia organów administracji wydawane są przy założeniu, że osoby do których jest kierowane posiadają podstawowe umiejętności z zakresu logicznego wnioskowania i potrafią je w praktyce zastosować. Stąd też nie ma konieczności opisywania w nich rzeczy, które są oczywiste.

Instytucja wygaśnięcia mandatu nie może być zastosowana do mandatu, który już wygasł na skutek zakończenia kadencji. Instytucja ta nie może mieć też zastosowania do mandatu, który jeszcze nie istnieje. W konsekwencji instytucja ta może mieć zastosowanie wyłącznie do mandatu, który został uzyskany i jest przez osobę, która go uzyskała wykonywany. W przypadku K. Ż. zarządzenie zastępcze dotyczyło tej jego kadencji, w czasie której zarządzenie to zostało wydane.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Gminy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał uzupełnienia zarządzenia zastępczego, tylko odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wyjaśnił skarżącej kasacyjnie Gminie, przy użyciu logicznej argumentacji, której kadencji K. Ż. zarządzenie to dotyczy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Wojewody Lubelskiego stanowił art. 204 pkt 1 P.p.s.a.