Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 447/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 262
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka – Duda WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta O. na postanowienie Wojewody z dnia 20 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy Miasta O. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. IISA/Kr447/12

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] Starosta O. działając na podstawie art 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, póz. 2251 z późn. zm.) oraz art. 263, art. 264 § 1 KPA ustalił koszty postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za parcelę gruntową oznaczoną jako pgr [...] o pow. 0,2296 ha położoną w O. obręb [...] przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto O. na podstawie decyzji Starosty O. znak: [...] z dnia 16 kwietnia 2008 r., na kwotę: 4.062,60 zł oraz zobowiązał Gminę Miasto O. do zapłaty kosztów w wysokości 402,60 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Starosta O. ustalił odszkodowanie za działkę nr [...] o powierzchni 0,2296 ha położoną w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto O. pod drogę realizowaną w ramach zadania pn. "Budowa skrzyżowania rozbudowanej ulicy [...] (droga publiczna gminna) z budową przedłużenia ulicy [...] (droga publiczna gminna), od ulicy [...] (droga publiczna krajowa nr [...] w kierunku południowo-zachodnim, o długości 128,5 mb na działce gruntowej nr [...], jednostka ewidencyjna O. obręb [...]" oraz za składnik budowlany, w wysokości 647.122,00 zł (słownie: sześćset czterdzieści siedem tysięcy sto dwadzieścia dwa złote) na rzecz T.B. w kwocie 215.707,33 zł za udział wynoszący 1/3 część z działki [...], W.M. w kwocie 215.707,33 zł za udział wynoszący 1/3 część z działki [...] i P.K. w kwocie 215.707,34 zł za udział wynoszący 1/3 część z działki [...]. Na potrzeby postępowania zakończonego wymienioną powyżej decyzją wykonane zostały następujące trzy operaty szacunkowe:

1. przez rzeczoznawcę majątkowego W.P. operat szacunkowy z dnia 15 grudnia 2008 r. określający wartość rynkową prawa własność nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [...] położonej w O. w okolicach ul. [...] (bez składników budowlanych), za kwotę 402,60 zł brutto,

2. przez rzeczoznawcę majątkowego R.J. operaty szacunkowe z dnia 19 czerwca 2009 r. oraz z dnia 27 lipca 2009 r. określające wartość rynkową prawa własność nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [...] położonej w O. w okolicach ul. [...] (bez składników budowlanych) oraz wartość rynkową prawa własność nieruchomości składającej się z działek nr [...]i nr [...] położonej w O. (wnioskowanej o przyznanie w ramach odszkodowania jako nieruchomości zamiennej), za kwotę 1220,00 zł brutto,

3. przez rzeczoznawcę majątkowego A.M. operaty szacunkowe z dnia 15 grudnia 2010 r, skorygowane w dniu 23 grudnia 2010 r. oraz w dniu 7 stycznia 2011 r. określające wartość rynkową prawa własność nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [...] położonej w O. w okolicach ul. [...] (wraz ze składnikami budowlanymi) oraz wartość rynkową prawa własność nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] położonej w O. za kwotę 2440,00 zł brutto.

Łącznie koszty postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę [...] o pow. 0,2296 ha położoną w O. obręb [...] przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto O. wyniosły 4.062,60 zł

W trakcie prowadzonego postępowania do starostów powiatowych zostało skierowane stanowisko [...] Urzędu Wojewódzkiego w sprawie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami w sprawie lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (pismo z dnia 20 lutego 2009 r.), że koszty te muszą być ponoszone odpowiednio z budżetów gmin i powiatów, a nie z dotacji państwa. Z uwagi na fakt, iż operat szacunkowy z dnia 15 grudnia 2008 r. został sporządzony przed otrzymaniem powyższego stanowiska, koszty jego sporządzenia pokryte zostały z: dotacji otrzymywanej od Wojewody na wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i aktualnie wymagają rozliczenia.

W następstwie zawartego w dniu 29 kwietnia 2009 r. pomiędzy Starostą O. a Gminą Miasto O. reprezentowaną przez Prezydenta Miasta O. porozumienia w sprawie rozliczenia kosztów postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za parcelę gruntową oznaczoną jako pgr [...] o pow. 0,2296 ha przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto O. koszty sporządzenia operatów szacunkowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego R.J. (opisane w pkt 2 powyżej) zostały pokryte przez Gminę Miasto O. Również koszty sporządzenia operatów szacunkowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego A.M. (opisane w pkt 3 powyżej) zostały pokryte z budżetu Gminy Miasta O. , jednak nie w wyniku kolejnego porozumienia lecz z pobranej na ten cel od Gminy Miasta O. zaliczki.

Następnie organ stwierdził, że zgodnie z art. 22 ust. l ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 ze zm.) "koszt nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania finansowane są na

podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, póz. 2251 z późn. zm.) stanowi natomiast, że " zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin "Powyższe regulacje wskazują więc na budżet gminy jako źródło finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Oznacza to, że koszty te muszą być ponoszone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a nie z dotacji państwa na zadania zlecone nawet przejściowo, a wobec tego zasadnym jest obciążenie Gminy Miasta O. kosztami wykonania operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W.P. z dnia 15 grudnia 2008 r.

Na ww. postanowienie zażalenie do Wojewody złożył Prezydent Miasta O. , wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podniesiono, że koszty sporządzenia operatu szacunkowego powstają w wyniku wykonywania ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 KPA. Skoro zaś z przepisów specustawy drogowej wynika, że decyzje o ustaleniu odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; skoro do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami - to koszty obowiązkowego w tym postępowaniu operatu ponosi organ wydający decyzję o ustaleniu odszkodowania, czyli w niniejszej sprawie Starosta O. W szczególności podstawy do obciążenia kosztami gminy nie stanowi 22 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, gdyż przepis ten wymienia wyłącznie koszty nabycia, w tym koszty odszkodowania, natomiast nie ma w nim mowy o kosztach ustalenia odszkodowania, które mają charakter procesowy. Obowiązki dowodowe organu oraz z fakt, że przypadki obciążenia kosztami strony są ściśle uregulowane jako sytuacja wyjątkowa wskazują, że w tym przypadku zastosowanie miał będzie art. 262 § 1 KPA. Zasadą jest zatem, że « koszty ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, uprawnia do ustalenia, że powstały w interesie strony lub na jej żądanie, a taka sytuacja w sprawie nie zachodziła.

Wojewoda postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. znak [...] uchylił postanowienie Starosty O. z [...] lipca 2011 r. nr [...] w całości i orzekł o ustaleniu kosztów postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za parcelę gruntową oznaczoną jako pgr [...] o pow. 0,2296 ha położoną w O. obręb [...] przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto O. na podstawie decyzji Starosty O. znak: [...] z dnia 16 kwietnia 2008 r. w kwocie 402,60 zł (słownie: czterysta dwa złote 60/100) i zobowiązał Gminę Miasto O. , reprezentowaną przez Prezydenta Miasta O. , do zapłaty wskazanej kwoty tytułem zwrotu kosztów postępowania;

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, brak jest uzasadnienia dla rozstrzygnięcia zawartego w punkcie l postanowienia Starosty O. , w którym organ ten ustalił koszty całego postępowania w przedmiocie odszkodowania. Z treści art. 264 §1 KPA, wynika, iż ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w takiej wysokości, w jakiej następuje ich zwrot. Brak jest zatem uzasadnienia dla zawarcia w sentencji postanowienia ogólnej informacji o wysokości kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, a informacja taka może zostać zawarta w uzasadnieniu postanowienia. Odnosząc się natomiast do treści odwołania Wojewoda wskazał, że regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą") stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym, a ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Następnie Wojewoda rozważał charakter i skutki prawne decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, w tym jej skutek polegający na uzyskaniu prawa własności nieruchomości zabudowanej drogą publiczną, którego konsekwencją jest z przyznanie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie dla byłego właściciela nieruchomości, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Doprowadziło to Wojewodę do wniosku, że niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo, jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi, a postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.

Skargę na ww. postanowienie złożyła Gmina Miasto O. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg publicznych w związku, z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego poprzez błędne przyjęcie, iż w przypadku nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę pod drogi gminne na postawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, koszty ustalenia odszkodowania w postaci kosztu sporządzenia opinii o wartości nieruchomości niezbędnej do ustalenia odszkodowania, finansowane są z budżetu gminy; oraz art. 262 § 1 KPA poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż koszty sporządzenia operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę stanowią również koszt nabycia tej nieruchomości i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że koszty sporządzenia operatu

szacunkowego powstają w wyniku wykonywania ustawowego obowiązku

organu prowadzącego postępowanie, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 KPA

Z przepisu art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej w zw. z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że decyzje o ustaleniu odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zaś do ustalania wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości wynika, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu po stronie organu prowadzącego postępowanie, powstaje obowiązek zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy majątkowego i zgodnie z art. 262 KPA poniesienia kosztów sporządzenia opinii. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 specustawy drogowej koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Stosownie zaś do treści art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.

Na podstawie powyższych regulacji nie można przyjąć, by art. 22 ust. 1 tzw. specustawy drogowej dotyczył kosztów postępowania, w tym kosztów sporządzenia operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania. Przepis ten wymienia wyłącznie koszty nabycia, w tym koszty odszkodowania, natomiast nie ma w nim mowy o kosztach ustalenia odszkodowania, które mają charakter procesowy. Mając na uwadze, że powołany przepis art. 22 ust. l ma charakter normy szczególnej i jest zamieszczony w ustawie szczególnej, wyłączyć należy możliwość rozszerzającego interpretowania jego zakresu przedmiotowego poprzez objęcie jego dyspozycją również kosztów ustalenia odszkodowania. Podobną interpretację zastosować należy do art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, z którego nie wynika, by dotyczył on wydatków na sporządzenie operatu szacunkowego.

Powyższe zdaniem skarżącego potwierdza sformułowany wcześniej wniosek, że ustalenie i wskazanie podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów sporządzenia operatu w postępowaniu w trybie specustawy drogowej powinno się odbyć w oparciu o zasady ustalania kosztów postępowania stosowane na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli w oparciu o przepisy działu IX KPA, z czego z kolei wynika, że koszty postępowania winien ponieść organ.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego postanowienia z dnia 20 stycznia 2012r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje

decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania czy też ponosi je organ prowadzący postępowanie.

Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 ze zm.),zwanej dalej "specustawą drogową", określa, że ustawa ta reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115 ze zm.) a także organy właściwe w tych sprawach.

Zgodnie zaś z art. 45 ww. ustawy, przepisy rozdziałów 1-5 tracą moc z dniem 31 grudnia 2020 r., co oznacza, że ustawa ta jest aktem prawnym obowiązującym czasowo, tym samym właściwie wszystkie jej regulacje mają charakter wyjątkowy i są odstępstwem od zwykłych regulacji dotyczących lokalizacji a następnie realizacji inwestycji celu publicznego jakimi są drogi publiczne, a jako takie, winny być interpretowane ściśle a nie rozszerzające.

Rozdział 2a specustawy drogowej zatytułowany "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", zawiera przepis art. 11 c, który stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie zatem z regułami wykładni systemowej, odesłanie to dotyczy wyłącznie postępowania związanego z wydaniem decyzji przygotowującej inwestycję drogową tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; nie dotyczy natomiast odrębnego postępowania, które kończy się wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej.

Postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania uregulowane jest w rozdziale

3 specustawy drogowej zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Tam właśnie znajduje się przepis art. 12 ust. 4a, który stanowi wprost o tym, że odszkodowanie ustalane jest w odrębnej decyzji, z czego z kolei wynika, że poprzedzone jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. W rozdziale tym brak jest jakiegokolwiek odesłania do stosowania przepisów KPA. Ponadto specustawa drogowa w ogóle nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania". W myśl przepisu art. 263 § 1 KPA na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony,

2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej. Postępowanie to jest co prawda niezbędną konsekwencją prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Trzeba podkreślić, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogę - bo ten skutek już nastąpił wcześniej z mocy samego prawa. Tym samym koszt postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za już nabytą nieruchomość nie może stanowić kosztów nabycia tej nieruchomości.

Tak więc koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony (nie jest wynikiem bezprawności, lekkomyślności lub niedbalstwa Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jest to koszt przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. jest obligatoryjnie prowadzony przez organ), ani też kosztem poniesionym w interesie strony (budowa dróg z wszystkimi jej konsekwencjami i następstwami nie jest realizacją "interesu" Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ale realizowaniem jej ustawowych zadań). Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach w jakich wypełnia swoje obowiązki dowodowe, będące jednocześnie jego obowiązkami ustawowymi. Wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 KPA prowadzi do wniosku, że koszty postępowania tylko wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony oraz 2) nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego.

Ponadto trzeba stwierdzić, że przepis art. 22 specustawy drogowej oraz przepis art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie są przepisami proceduralnymi, regulującymi zasady postępowania w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi ale są przepisami prawa materialnego, wskazującym źródła z których finansowane jest nabywanie nieruchomości pod drogi w tym także źródła finansowania wypłacanych odszkodowań. Zdaniem sądu nie ma zatem żadnej bezpośredniej relacji pomiędzy art. 22 specustawy i art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego a art. 262 KPA - gdyż przepisy te regulują zupełnie inne materie.

Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. OSK 1547/10, zgodnie z którym "odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania. Przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a." (podobnie NSA w wyrokach z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. l OSK 88/11.IOSK 434/11)

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jej postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne.

Uwzględniając skargę, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżone postanowieni nie może być wykonywane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi