Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2669/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i 16
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. i D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Op 566/15 sprawy ze skargi K. P. i D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej należności oraz opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Op 566/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. i D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] września 2015 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia jednorazowej należności oraz opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu rolnego, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta O., działając na wniosek K. i D. P., zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni 0,0744 ha, będącego działką ewidencyjną nr [...], k.m. 21, obręb G., położoną przy ul. W. w O., stanowiącego grunty orne klasy II (RII), przeznaczonego pod budowę budynku usługowego (przychodni stomatologicznej) z częścią mieszkalną. W powyższej decyzji zobowiązano również wnioskodawców do pisemnego zgłoszenia terminu faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu wymienionego w decyzji, w celu ustalenia wysokości jednorazowej należności oraz opłat rocznych z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

Pismem z 7 kwietnia 2015 r. K. i D. P. zawiadomili Prezydenta Miasta O., że nastąpiło trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej i wystąpili o naliczenie należności oraz opłat rocznych.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta O. ustalił K. i D. P.: 1) jednorazową należność za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni 0,0744 ha, stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], k.m. 21, obręb G., przy ul. W. w O., sklasyfikowanego jako grunty orne klasy II (RII), przeznaczonego pod budowę budynku usługowego (przychodni stomatologicznej) z częścią mieszkalną, w wysokości 28189,04 zł, wskazując, iż określonej należności nie pobiera się, ponieważ wartość przedmiotowego gruntu ustalona według cen rynkowych stosowanych w obrocie gruntami w czasie faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, o którą należy pomniejszyć należność, przewyższa obliczoną kwotę; 2) opłatę roczną z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego wymienionego w pkt 1 decyzji w wysokości 10% należności, co równa się wartości 2 818,90 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] września 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], ustalającą K. i D. P. jednorazową należność oraz opłatę roczną z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej gruntu rolnego.

Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. z [...] września 2015 r. oraz decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] kwietnia 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2015 r. poz. 909), zwanej dalej także ustawą, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2–10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Z kolei, w myśl art. 12 ust. 1 ustawy osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych – także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Natomiast po myśli art. 12 ust. 7 ustawy, należność za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy wynosi 378 885 zł za 1 hektar w przypadku gruntu rolnego II klasy. Według regulacji zawartej w art. 4 pkt 13 ustawy, opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji ustala się w wysokości 10% należności. Opłata ta jest uiszczana w razie trwałego wyłączenia – przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia – przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji.

Stosownie natomiast do art. 12 ust. 16 ustawy, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa – w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych – w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych – dyrektor parku, mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Na mocy art. 12a ustawy, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego:

1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego;

2) do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego.

Przenosząc powyższe wywody natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy przyjdzie odnotować, że skarżący decyzją Prezydenta Miasta O. z [...] stycznia 2015 r. uzyskali zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni 0,0744 ha, stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], k.m. 21, obręb G., położoną przy ul. W. w O., stanowiącego grunty orne klasy II (RII) przeznaczonego pod budowę budynku usługowego (przychodni stomatologicznej) z częścią mieszkalną. Z tego tytułu Prezydent Miasta O. decyzją z [...] kwietnia 2015 r. ustalił skarżącym jednorazową należność w kwocie 28 189,04 zł oraz opłatę roczną w wysokości 10% należności 2 818,90 zł. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w pełni ustalenia faktyczne i prawne w niej zawarte.

Skarżący, kwestionując zaskarżoną decyzję dowodzili przede wszystkim, iż skoro na wybudowanym na wyłączonym gruncie obiekcie mieścić będzie się Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]", a świadczone tam usługi służą zaspokajaniu potrzeb w zakresie ochrony zdrowia lokalnej społeczności, stąd mają charakter użyteczności publicznej i należą do zadań własnych gminy, wiec w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 12 ust. 16 ustawy.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. W ocenie Sądu, niepubliczne zakłady opieki zdrowia nie są inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu opieki zdrowotnej, która służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności. Pojęcie "inwestycja o charakterze użyteczności publicznej" nie ma definicji legalnej. Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 26 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 138/09 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym znaczenie tego terminu należy odkodować przy zestawieniu pojęcia celu publicznego, zawartego w art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774) oraz pojęcia zadania o charakterze użyteczności publicznej, zawartego w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 573). Stosownie do treści art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. Z kolei, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zadania o charakterze użyteczności publicznej to zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Podobnie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) wyjaśnia, że zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Przy czym, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy i obejmuje m.in. ochronę zdrowia. Co więcej, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty stanowi zadanie publiczne, którego rzeczową podstawę realizacji tworzy wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w majątek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 1993 r. sygn. akt I SA 1443/92, niepub.). Mienie jednostek samorządu terytorialnego nie może zaś być utożsamianie z mieniem prywatnym (zob. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93, Lex nr 25335). Mienie komunalne ma służyć realizacji zadań publicznych a nie działalności czysto fiskalnej (zob. E. Ochendowski, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 1990 r. sygn. akt I SA 847/90, Samorząd Terytorialny 1991).

Za usługi użyteczności publicznej należy zatem uznać usługi podejmowane w celu zaspokajania potrzeb społecznych o charakterze ogólnym, świadczone w interesie publicznym (tzn. w interesie ogółu danej społeczności, a nie wyłącznie pojedynczych osób) i w sposób ciągły – bez względu na osiągany rezultat ekonomiczny, na ogół po kosztach własnych i nie w celach komercyjnych. Zadania o charakterze użyteczności publicznej bywają utożsamiane z zadaniami jednostek samorządu terytorialnego. W praktyce jednak stanowią one tylko niektóre zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie antymonopolowym uznano, że do kategorii usług użyteczności publicznej należą m.in. sprawy ochrony zdrowia (w tym wykonywanie świadczeń zdrowotnych finansowanych w oparciu o przepisy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (zob. G. Materna, Pojęcie użyteczności publicznej [w] Pojęcie przedsiębiorcy w polskim i europejskim prawie ochrony konkurencji, Oficyna 2009). Zadania użyteczności publicznej to świadczenie usług na rzecz ludności po kosztach własnych i nie w celach komercyjnych (zob. S. Czarnowski, Niektóre aspekty prawne współpracy transgranicznej i euroregionów, PiP 1997, nr 10, s. 55).

Równocześnie zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 138/09, wyjaśnił, że bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb nie może być spełnione w sytuacji inwestycji spółki, w zakresie działania której jest wynajem pomieszczeń, potencjalnie znajdujących się w budynku, prowadzącej także inną działalność gospodarczą, a realizowanie przez spółkę wskazywanej działalności w zakresie usług medycznych, które mogą mieć charakter usług powszechnie dostępnych, wiąże się z podpisywanymi umowami z NFZ. Zasada ciągłości świadczeń zdrowotnych ubezpieczonym nie jest gwarancją dla kontrahentów Funduszu lecz dla ubezpieczonych. Nie można zatem wiązać tej zasady z nieprzerwanym charakterem wykonywania tych usług, które odnoszą się do umowy oraz do wykonywania świadczeń w okresie jej obowiązywania. Stąd przyjdzie dostrzec, że choć, jak podają w skardze skarżący, Niepubliczny Zakład Ochrony Zdrowia "[...]" prowadzi działalność zdrowotną, w ramach której posiada umowę z O. Oddziałem Narodowego Funduszu Zdrowia, za sprawą której leczenie ortodontyczne dzieci i młodzieży odbywa się bezpłatnie, nie zrównuje to jednak działalności tego ośrodka z publicznym zakładem opieki zdrowotnej. Usługi niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej nie są bowiem powszechnie dostępne, gdyż uzależnione są od podpisania umowy z NFZ. Usługi niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej dostępne w obiekcie skarżących nie mogą być zatem świadczone w sposób ciągły i nieprzerwany. W konsekwencji skutkuje to niemożnością uznania tak funkcjonującego przedsięwzięcia za inwestycję użyteczności publicznej. Powyższe z kolei wyklucza zastosowanie w sprawie art. 12 ust. 16 ustawy.

Następnie, w zakresie podniesionego w skardze naruszenia art. 12a ustawy, należało także zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skoro podstawowym i dominującym przeznaczeniem budynku wznoszonego przez skarżących jest funkcja związana z prowadzeniem działalności usługowej, zaś część mieszkalna ma wyłącznie charakter dodatkowy, uzupełniający przeznaczenie podstawowe, to wykluczone jest zastosowanie zwolnienia wynikającego z art. 12a ustawy. Słusznie też organ odwoławczy zauważył, iż obecne brzmienie ww. przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, iż obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych (przez osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji) nie dotyczy w całości lub w części wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszanego, gdzie funkcja mieszkaniowa jest jedynie funkcją uzupełniającą. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do treści art. 12 tej ustawy. Jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem (por. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20 września 2001 r. sygn. akt II SA 1793/00, Lex nr 110515). Treść art. 12 ustawy odnosi się do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na wszystkie cele, na przykład: przemysłowe, usługowe, rekreacyjne, w tym również mieszkaniowe. Natomiast zwolnienia z art. 12a dotyczą jedynie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego i to do określonej w tym przepisie powierzchni działki. Regulacja art. 12a ustawy dotyczy wyłącznie gruntów przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego, zatem w tym należy widzieć jego specjalny charakter w stosunku do art. 12 tej ustawy, mającego zastosowanie do wszystkich gruntów objętych zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej, bez względu na cel tego wyłączenia (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 września 2010 r. sygn. IV SA/Wa 1226/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w podnoszonej przez skarżących kwestii proporcjonalnego obniżenia ustalonych opłat za wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu do powierzchni budynku o użyteczności mieszanej, tj. mieszkalno-usługowej, trzeba zauważyć, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wprowadza takiego mechanizmu. W konsekwencji działanie organów w takim zakresie pozbawione jest podstaw prawnych. Organ administracji nie posiada bowiem kompetencji do modyfikacji danego przepisu, ma natomiast obowiązek jego zastosowania w odniesieniu do ustalonego stanu sprawy.

Podobnie ocenić należało zarzut dotyczący braku rozróżnienia w ustawie ochrony gruntów rolnych położonych na silnie zurbanizowanych obszarach miejskich z gruntami na obrzeżach miast, czy podniesiony w skardze aspekt zanieczyszczenia wyłączanego z produkcji rolniczej gruntu pod względem ekologicznym. Brak jest bowiem w kwestionowanej ustawie zapisów w tym przedmiocie.

Odnośnie zaś niekonstytucyjności ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych we wskazywanym przez skarżących zakresie, podnieść trzeba, że organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 876/08, wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 852/11). Natomiast, w ocenie Sądu, przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie budzą wątpliwości natury konstytucyjnej.

Z kolei, w kwestii zarzutu niekonstytucyjności ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1101), zwanej dalej również ustawą z dnia 11 lipca 2014 r., w zakresie pogorszenia sytuacji prawnej skarżących poprzez uchylenie przepisu art. 5b, odnotować należy, że przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 237, poz. 1657) i obowiązywał do dnia 4 września 2014 r. Zgodnie z jego treścią, przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Przepis ten został uchylony na mocy art. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r., która weszła w życie z dniem 5 września 2014 r., po upływie 14-dniowego vacatio legis (art. 40 tej ustawy). Mając na uwadze, iż skarżący dokonali nabycia nieruchomości w dniu 15 października 2014 r., zatem w czasie gdy obowiązywała już nowa regulacja, to w tych okolicznościach nie ma podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia praw nabytych skarżących. W zakresie ustanowionego 14-dniowego okresu vacatio legis ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wbrew zatem zarzutom skarżących, wprowadzony w ustawie z dnia 14 lipca 2014 r. 14-dniowy okres vacatio legis jest ogólnie przyjętym terminem wejścia w życie aktu prawnego.

Za nieuzasadniony uznać także trzeba zarzut dotyczący sprzeczności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązkiem uzyskania decyzji wyłączającej dany grunt z produkcji rolnej. Grunty położone w granicach administracyjnych miast, o określonej w przepisach klasie bonitacyjnej, wymagają uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej bez względu na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podzielić w tej kwestii należy ocenę organu odwoławczego, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odnosi się wyłącznie do ogólnego przeznaczenia nieruchomości na cele nierolnicze i nie skutkuje faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że wprawdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "już" określa inne przeznaczenie gruntu dotychczas rolnego lub leśnego, ale "jeszcze" nie pozbawia gruntu takiego charakteru, gdyż do tego potrzebna jest decyzja zezwalająca na wyłączenie. Gdyby grunt przeznaczony w planie miejscowym na inne cele tracił charakter rolny lub leśny, to elementarna logika podpowiada, że wyłączanie go z produkcji rolnej lub leśnej byłoby bezprzedmiotowe, a w każdym razie nie mogłoby wymagać decyzji konstytutywnej. (zob. Wojciech Radecki, Komentarz do art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Lex).

Skoro nieruchomość skarżących stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], k.m. 21, obręb G., położona przy ul. W. w O., sklasyfikowana została jako grunty orne klasy II (RII) i oznaczona została w danych ewidencji gruntów jako użytki rolne, to bez znaczenia dla wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej pozostaje oznaczenie tego gruntu w uchwale Rady Miasta O. z [...] maja 2000 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkalnego w rejonie ul. W. w O. symbolem MNu, jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W konsekwencji nie można zatem uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 4 ust. 1d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), w zakresie, w jakim wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej odbyło się na podstawie nieaktualnej bazy danych obejmującej zbiory danych infrastruktury przestrzennej. Podnieść należy, że jedynym, a zarazem istotnym, dowodem klasyfikacji gruntów rolnych, którego przeprowadzenie jest niezbędne w postępowaniu w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, są dane o gruntach rolnych zawarte w ewidencji gruntów. Z przepisów tych wynika bowiem, iż w sprawach o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej to właśnie dane z ewidencji gruntów są wiążące co do rolniczego charakteru określonych gruntów, jak również co do bonitacyjnej klasy gleby (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 sierpnia 1989 r. sygn. akt SA/Wr 1168/88, Baza Orzeczeń Lex nr 10088), który wprawdzie dotyczył ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz nadal pozostaje aktualny w zakresie sposobu oceniania wagi zapisów zawartych w ewidencji gruntów dla oceny rolniczego charakteru określonych gruntów.

Mając na względzie, iż w sposób prawidłowy organ pierwszej instancji ustalił wysokość należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej, a przeprowadzone postępowanie nie wykazało przyczyn, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, nie można, w ocenie Sądu uznać, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 139 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.

K. P. i D. P. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

3) art. 12a ustaw o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie

przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z powyższym wnosili o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Opolu, a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względy, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację nie są zasadne. Zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z naruszeniem art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej i art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest zasadny. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, osoba która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należności i opłaty roczne. W art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadzono dopuszczalność umorzenia całości lub części należności i opłat rocznych ustanawiając przesłanki: -po pierwsze, w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, - po drugie, inwestycja ta służy zaspokojeniu lokalnej społeczności, - po trzecie obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha, - po czwarte nie ma możliwości zrealizowania inwestycji w gruncie nie objętym ochroną.

Pierwsza przesłanka ogranicza dopuszczalność umorzenia całości lub części należności opłat rocznych od rodzaju inwestycji. Do tego rodzaju inwestycji należą inwestycje o charakterze użyteczności publicznej w zakresie ochrony zdrowia i opieki zdrowotnej. Dla wyznaczenia obiektów o charakterze użyteczności publicznej w zakresie ochrony zdrowia i opieki zdrowotnej przesądzające znaczenie mają przyjęte rozwiązania prawne wyznaczające zakres celów publicznych. Wg art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest budowa publicznych obiektów ochrony zdrowia. Ustalenie rodzaju inwestycji w zakresie ochrony zdrowia przez ograniczenie do publicznych obiektów zdrowia wyłącza budowę niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Przesądzające znaczenie, zgodnie z systemem przyjętej regulacji prawnej, ma nie przedmiot działalności, a podmiot realizujący inwestycję. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj. Dz.U. 2013 r., poz. 2017 ze zm.): "podmiotami leczniczymi są:

1) przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.) we wszelkich formach przewidzianych dla wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej,

2) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może utworzyć i przeprowadzić podmiot leczniczy w formie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, uczelnia medyczna (art. 6 ust. 1, ust. 2, ust.3 ustawy o działalności leczniczej). Utworzenie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia, albo uchwały właściwego podmiotu tworzącego. Tworząc Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej, uwzględniają się konieczności zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli oraz racjonalnej opieki zdrowotnej (art. 50a ustawy o działalności leczniczej). Prowadzenie działalności leczniczej przez przedsiębiorcę nie daje podstaw do zakwalifikowania obiektu budowlanego przeznaczonego na cel działalności ochrony zdrowia do realizacji inwestycji o charakterze użyteczności publicznej. Nie daje podstaw do kwalifikacji wszelkiego rodzaju inwestycji w zakresie ochrony zdrowia ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj. Dz.U. z 2011 r., poz. 236). Wg art. 1 ust. 1 tej ustawy "ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej". Art. 1 ust. 2 tej ustawy normuje przedmiot gospodarki komunalnej stanowiąc, że obejmuje zadanie o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". Gospodarka komunalna ograniczona jest podmiotowo do wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego.

Nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia art. 12 ust.16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Budowa Niepublicznego Zakładu Ochrony Zdrowia "[...]" nie jest realizacją inwestycji o charakterze użyteczności publicznej. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Art. 12a pkt 1 stanowi o wyłączeniu obowiązku, gdy wyłącznie grunty z produkcji rolnej następuje na cele budownictwa mieszkalnego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. Wyłącznie zatem dotyczy tylko inwestycji na cele budownictwa mieszkalnego, a nie na budowę budynku o przeznaczeniu do przeprowadzenia działalności gospodarczej i cel zaspokojenia potrzeb mieszkających. Art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadzając wyjątek od reguły uiszczenia opłaty (art. 12 ust.1 tej ustawy) nie może być interpretowany rozszerzająco obejmując przeznaczenie inwestycji też na inny cel.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.