Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 474/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ II instancji", "SKO", "Kolegium"), na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a,, po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w [...] oraz [...] sp. z.o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Zarządu [...]z dnia [...] października 2020r. Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek z [...] listopada 2015 r. [...] sp. z o.o. w [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwustronnego wolnostojącego nośnika reklamowego, składającego się z dwóch tablic reklamowych (obecny nr id. [...]) o wymiarach 4,0 m x 12,0 m (po jednej z każdej strony) zamocowanych do słupa stalowego, przytwierdzonego do fundamentu zabetonowanego w gruncie (adres inwestycji: ul. [...], dz. ew. nr [...] obręb [...] w [...]- uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium na wstępie przestawiło przebieg dotychczasowego postępowania. W postępowaniu tym kilkakrotnie zapadały decyzje wydawane przez organ I i II instancji.

Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2016r. Zarząd [...], umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego nośnika reklamowego o wymiarach ekranu 12 x 4 m, na działce ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] na terenie [...], prowadzone na wniosek z [...] listopada 2015r. [...] sp. z o. o.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji SKO w [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r, znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję a sprawę skierowało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że w obowiązującym stanie prawnym (ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r, sygn. P 37/06, po zmianie przepisów Prawa budowlanego, polegającej na możliwości legalizacji samowoli budowlanych), istnieje możliwość wydania na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla już zrealizowanego zamierzenia budowlanego.

Następnie decyzją z [...] czerwca 2017r., Nr [...], Zarząd [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie istniejącego nośnika reklamowego o wymiarach ekranu 12 x 4, na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie [...].

SKO w [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z [...] lipca 2017r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję a sprawę skierowało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kolejną decyzją Nr [...] z [...] lutego 2018r. Zarząd [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. SKO w [...] w wyniku rozpatrzenia odwołań [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o. o., decyzją z [...] października 2018r, znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję a sprawę skierowało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji został zobowiązany do prawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, które są istotne ze względu na specyficzny charakter tego rodzaju inwestycji.

Zarząd [...] kolejną decyzją Nr [...] z [...] listopada 2018r, umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego nośnika reklamowego o wymiarach 12 x 4 na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...].

SKO w [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o. o., decyzją z [...] stycznia 2019r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę skierowało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyjaśniono, że wnioskodawca, wbrew temu, co twierdzi organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, we wskazanym terminie uzupełnił informacje wymienione w wezwaniu, lecz niezależnie od ww. kwestii, brak było podstaw do umorzenia postępowania. Organ pierwszej instancji został zatem zobowiązany do wyjaśnienia czy istotnie nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla zalegalizowania przedmiotowego nośnika reklamowego.

W dniu [...] listopada 2018r do Urzędu[...], wpłynęło pismo z 23 listopada 2018r. [...] sp. z o. o., w którym zmodyfikowano pierwotny wniosek.

Zarząd [...] kolejną decyzją Nr [...] z [...] maja 2019r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego dwustronnego wolnostojącego nośnika reklamowego usytuowanego na wskazanej wyżej działce.

Decyzją z [...] października 2019r., znak: [...]w [...]w postępowaniu odwoławczym uchyliło zaskarżoną decyzję a sprawę skierowało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, wbrew twierdzeniom zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ pierwszej instancji został zatem zobowiązany do prawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, które są istotne ze względu na specyficzny charakter tego rodzaju inwestycji.

Decyzją z [...] stycznia 2020r. Nr [...]Zarząd [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek z [...] listopada 2015r. [...] sp. z o.o. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwustronnego wolnostojącego nośnika reklamowego na wskazanej wyżej działce.

SKO w [...] decyzją z [...] czerwca 2020r, znak: [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, zobowiązując ten organ do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Zarząd [...] decyzją Nr [...] z

[...] października 2020r umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, wskazując, że pomimo wezwania przez organ wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o warunki zabudowy, ten nie załączył do sprawy kopii mapy zasadniczej, pozwalającej na przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy w otoczeniu terenu inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] sp. z o.o., jak również [...] sp. z o. o., przede wszystkim zarzucając organowi pierwszej instancji nieprawidłowe uchylanie się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, poprzez niewłaściwe umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Po rozpatrzeniu ww. odwołań powołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2020r. SKO w [...] uchyliło kwestionowaną decyzję Zarządu [...] decyzją Nr [...] z [...] października 2020r w całości i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W merytorycznym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem [...] sp. z o.o. z dnia 2 listopada 2015r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego dwustronnego nośnika reklamowego z wyświetlaczem LEP o wymiarach ekranu 12 x 4 m i wysokości 16 m, przy ul. [...] na części działki ew. nr [...] w obrębie [...]. Wniosek ten związany jest z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym w zakresie samowoli budowlanej dotyczącej ww. nośnika reklamowego. Teren, na którym ulokowany jest ww. nośnik, jest własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o.o.

Dalej, Kolegium powołało przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 , art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r., poz. 293). Podkreśliło, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ww. ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Dostrzegło też, że w niniejszej sprawie zarządcą drogi oraz organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy jest ten sam organ. Następnie organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie organ I instancji pismem z 24 lipca 2020 roku wystąpił do zarządcy drogi o uzgodnienie zamierzenia inwestycyjnego, to jednak w warunkach niniejszej sprawy należy to wystąpienie traktować jako wniosek o wyrażenie opinii.

W odpowiedzi pismem z 20 sierpnia 2020 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] wyraził negatywną opinię o zamierzeniu inwestycyjnym, wskazując na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego jakie może spowodować funkcjonowanie wolnostojącego słupa ogłoszeniowego przy drodze. Reklamy powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu oraz w strefie oddziaływania skrzyżowania. Wyjaśniono, że wnioskowany nośnik reklamowy znajduje się bezpośrednio w sąsiedztwie pasa drogowego ul. [...] o dużym natężeniu ruchu i skierowany jest w stronę drogi, czyli adresatem umieszczonych na nim reklam są kierujący pojazdami. Do akt sprawy dołączono wyniki pomiarów natężenia ruchu z 2019 roku na ul. [...] w rejonie ul. [...], z którego wynika, że nasilenie ruchu drogowego w tym rejonie jest bardzo duże. SKO w [...] uznało, że nie było podstaw w niniejszej sprawie do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, postępowanie bowiem nie stało się bezprzedmiotowe z tego powodu, że inwestor nie dołączył do akt sprawy właściwej kopii mapy zasadniczej. W ocenie Kolegium była to podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy, tak jak wskazano to w wezwaniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. Analizując całość akt przedmiotowej sprawy, jak również mając na uwadze okoliczność, że sprawa była już wielokrotnie przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, organ odwoławczy w niniejszej sprawie uznał, że wobec uzupełnienia materiału dowodowego (ww. opinia Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2020r.), zachodzi podstawa do zmiany zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję wniosła [...] Sp. z o.o.

w [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego w zakresie rzekomego powodowania przez przedmiotową inwestycję zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz przez niedostateczne i nieprzekonywujące uzasadnienie decyzji w zakresie w jakim odmawia ustalenia warunków zabudowy i w sytuacji nie sprawdzenia przez organ II instancji czy niebezpieczeństwo w ruchu drogowym rzeczywiście istnieje, podczas gdy organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz skarżącej miało fundamentalne znaczenie, a nadto poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i błędne przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja może stanowić zagrożenie w ruchu drogowym, w sytuacji gdy twierdzenia organu II instancji w braku jakiekolwiek podstawy prawnej do wywodzenia kategorycznych wniosków opierają się jedynie na teoretycznych rozważaniach, zaś stanowisko Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2020r. nie może być uznane za wystarczające, skoro nie jest oparte na jednoznacznej i przekonującej argumentacji opartej na materiale dowodowym, a co skutkowało wydaniem niezasadnej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy;

- art. 15 k.p.a., poprzez ograniczenie postępowania odwoławczego jedynie do weryfikacji i kontroli decyzji organu I instancji i wskutek tego zaniechanie ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, które stanowi istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia przez organ II instancji rzetelnego postępowania wyjaśniającego;

- art 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, lecz je deprecjonujący i oparcie rozstrzygnięcia na podstawie arbitralnej i nieobiektywnej ocenie stanu faktycznego przez organ II instancji;

- art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nieprawidłowej odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: -art 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja może stanowić zagrożenie w ruchu drogowym, podczas gdy twierdzenia organu II instancji opierają się jedynie na teoretycznych rozważaniach Zarządu Dróg Miejskich z [...] sierpnia 2020r., które to stanowisko nie może być uznane za wystarczające, skoro nie potwierdzają go jakiekolwiek dokumenty czy też analizy, które pozwoliłyby na jednoznaczne przyjęcie, że to właśnie przedmiotowa inwestycja wpływa na uczestników ruchu drogowego.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. Podniesiono, że w żaden sposób organ nie wykazał jaki jest wpływ przedmiotowego nośnika i reklamowanych na nim treści na zachowanie kierujących pojazdami poruszającymi się po drogach. Zdaniem skarżącej potencjalna możliwość nie stanowi prawnie określonej przesłanki dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca podniosła również, że przedmiotowa inwestycja ani nie jest niezgodna z przepisami odrębnymi ( art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p) ani nie powoduje niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, co wobec twierdzeń organu II instancji opierających się jedynie w jej ocenie na teoretycznych rozważaniach Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2020r. nie może być uznane za wystarczające. Zdaniem skarżącej SKO nie przeprowadził rzetelnego postępowania wyjaśniającego wobec istniejących rozbieżności w kwestii powodowania przez przedmiotową inwestycję niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że nie została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej uchylenia.

Kontroli Sądu poddana została decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2020 r., którą Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję Zarządu [...] z dnia [...] października 2020 r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek z [...] listopada 2015 r. [...] sp. z o.o. w [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwustronnego wolnostojącego nośnika reklamowego, składającego się z dwóch tablic reklamowych (obecny nr id. [...]) o wymiarach 4,0 m x 12,0 m (po jednej z każdej strony) zamocowanych do słupa stalowego, przytwierdzonego do fundamentu zabetonowanego w gruncie (adres inwestycji: ul. [...], dz. ew. nr [...] obręb [...] w [...].

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie jednego z powyższych warunków, uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 61 ust 5 w zw. z art. 53 ust 4 pkt 9 u.p.z.p.

Kolegium jako podstawę wydania negatywnej dla inwestora decyzji, wskazało brak zgodności z przepisami odrębnymi.

Przepisy u.p.z.p., nakładają obowiązek dokonania uzgodnień z organami wyspecjalizowanymi, co następuje w trybie art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

W rozpatrywanej sprawie, działka, na której istnieje nośnik reklamowy, znajduje się bezpośrednio w sąsiedztwie pasa drogowego ul. [...]. Stosownie do treści art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p."), w granicach miast na prawach powiatu, zarządcą wszystkich dróg publicznych, za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Te zatem organ, jest właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i do uzgodnienia tej inwestycji. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p., zarządca drogi może wykonywać swe obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej. W niniejszej sprawie zarządcą drogi jest Zarząd Dróg Miejskich [...], który jest jednostką organizacyjną [...], nieposiadającą osobowości prawnej, działającą w formie jednostki budżetowej. Jest zarządem drogi w rozumieniu ustawy, przy pomocy którego Prezydent [...] wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, wojewódzkich i powiatowych. Zarząd Dróg Miejskich [...] nie jest organem administracji publicznej, ale jednostką organizacyjną, która jest powołana do obsługi organu tj. Prezydenta [...] w zakresie powierzonych mu kompetencji. W sytuacji, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma taką decyzję uzgodnić to te same organy, kwestię, którą miałby oceniać zarządca drogi, ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie, mimo, że Prezydent [...] wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji, wystąpienie to potraktować należy jako wniosek o wyrażenie opinii. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w dnia 9 lipca 2013 roku, sygn. akt Il OSK 609/12, publ. LEX nr 1369032), "w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji". Stanowisko to znalazło również potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2515/20, LEX nr 3195798).

Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, zasadnym było zatem oparcie ustaleń w zakresie bezpieczeństwa ruchu na ustaleniach zawartych w piśmie Zarządu Dróg Miejskich [...]z [...] sierpnia 2020 r., który negatywnie zaopiniował projekt decyzji. Nie można uznać za zasadny zarzutu skargi, zgodnie z którym stanowisko ZDM, stanowi jedynie teoretyczne rozważania na temat zagrożenia w ruchu drogowym, jakie powoduje przedmiotowy nośnik. Opinię ZDM należy bowiem zdaniem Sądu potraktować jako wiążące stanowisko wyspecjalizowanego organu, jakim jest zarządca drogi publicznej, zaś Kolegium podzieliło wskazane w niej obawy dotyczące bezpieczeństwa ruchu, będące podstawą do negatywnej oceny możliwości zalegalizowania przedmiotowego nośnika reklamowego. Ponadto w ocenie Sądu, ustalenia ZDM nie są abstrakcyjne lecz odnoszą się do realiów rozpoznawanej sprawy oraz natężenia ruchu występującego w miejscu usytuowania nośnika. Znajdują ponadto potwierdzenie w opracowaniach sporządzonych przez inne wyspecjalizowane jednostki.

Jak wynika z analizy akt sprawy, istniejący już sporny nośnik reklamowy, usytuowany jest bezpośrednio w sąsiedztwie pasa drogowego ul. [...], gdzie występuje duże natężenie ruchu, zaś adresatami umieszczonych na nim reklam są kierujący pojazdami. ZDM wskazał, że zgodnie z przepisami u.d.p., do zadań zarządcy drogi, należy ochrona dróg realizowana m.in. poprzez zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Obowiązkiem zarządcy drogi, jest zapanować nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych z uwagi na ich negatywny wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Reklamy powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne na drogach o dużym natężeniu ruchu oraz w strefie skrzyżowania, a w takim właśnie miejscu zlokalizowany jest przedmiotowy nośnik. Dodatkowo, ustalenia te potwierdzają wyniki pomiarów natężenia ruchu z 2019 r. na ul. [...] w rejonie ulicy [...]. Już wówczas natężenie to określone zostało jako duże i z pewnością nie uległo ono zmniejszeniu w dacie wydawania skarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, należy w pełni podzielić opinię ZDM, że sytuowanie przy drodze tego rodzaju nośników reklamowych, jak będący przedmiotem sprawy, dekoncentruje kierowców, powoduje odwrócenie uwagi od ruchu drogowego, a tym samym stanowi poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa. Uwzględniono w tym zakresie znaczne rozmiary nośnika 4,0 x 12,06 m i zasadnie uznano, że prezentowane na nim reklamy, mogą dekoncentrować kierowców. Wbrew zatem argumentacji przedstawionej w skardze, opinia uwzględnia specyfikę ulicy [...] z jej natężeniem ruchu i usytuowanie nośnika w rejonie skrzyżowania, gdzie konieczne jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności. Nie można więc podzielić zawartej w skardze argumentacji, że powyższe ustalenia, mogą się odnosić do każdego innego obiektu lub zdarzenia zaistniałego w pobliżu drogi publicznej. Wyspecjalizowany organ, jakim jest ZDM, indywidualnie ocenił wpływ przedmiotowego nośnika na bezpieczeństwo ruchu w miejscu, gdzie nośnik ten jest usytuowany i nie było konieczne zgromadzenie przez organ dodatkowych dokumentów w tym zakresie. Należy w tym miejscu wspomnieć o specyfice reklamy, która jako niosąca podaną w atrakcyjnej formie informację, będzie przyciągała uwagę kierowców, a przez to może powodować spowalnianie ich reakcji na dynamicznie zmieniającą się sytuację na drodze, w warunkach rosnącego natężenia ruchu drogowego. Jest faktem powszechnie wiadomym, że kierowca przyswajając wiadomości przekazane przez reklamę, nie ma możliwości skupienia całej swojej uwagi na sytuacji panującej na drodze, w tym na poruszającym się przed nim pojeździe, co jest szczególnie istotne w rejonie skrzyżowania. Takie chwilowe rozproszenie uwagi kierowcy przez nośniki reklamowe, może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że stanowisko ZDM, oparte było również na "opinii w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. st. Warszawie", która zawiera opracowane na podstawie badań naukowych szczegółowe zasady lokalizacji reklam w pasie drogowym.

Mając na uwadze powyższe, przypomnieć należy, że w zakresie uzgodnień z zarządcą drogi, dokonywanych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., w orzecznictwie utrwalony jest pogląd o prymacie zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy ( wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 276/11, LEX nr 1120669, wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1068/10, LEX nr 863287, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1786/12, LEX nr 1446529), co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji.

Wskazać także należy na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170, które Sąd orzekający w sprawie podziela, zgodnie z którym " nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym, zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia".

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.