Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 779/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. P. - następcy prawnej W. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - działając na podstawie art. 6 ust. l pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 i art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]lutego 2012 r. W. P., reprezentowanego przez W. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") decyzji z dnia [...]stycznia 2012 r., [...], stwierdzającej nieważność decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] (dalej: "[...]WKZ") nr [...] z dnia [...]maja 2011 r w części nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych oraz przeprowadzenia przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...]stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister powołał się na następujący stan sprawy. [...]WKZ decyzją nr [...]z dnia [...]maja 2011 r., nakazał W. P. wstrzymanie robót budowlanych, związanych z inwestycją polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję usługową oraz zagospodarowanie terenu, na dz. [...], obręb [...], a także nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych oraz przeprowadzenia przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych.

Pismem z dnia [...]lipca 2011 r. W. P., reprezentowany przez pełnomocniku J. K., zwrócił się do Ministra z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...]WKZ z dnia [...]maja 2011 r.

Minister, decyzją z dnia [...]styczniu 2012 r. stwierdził nieważność decyzji [...]WKZ nr [...]z dnia [...]maja 2011 r. - w części nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na przeprowadzenie ratowniczych badań archeologicznych oraz przeprowadzeniu przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych.

W dniu [...]lutego 2012 r. do Ministra wpłynął wniosek pełnomocnika W. P. o ponowne rozpatrzenia. Wnioskodawca podniósł, iż nieruchomość, której dotyczy postępowanie nie jest zabytkiem, a prace nie były wykonane samowolnie, gdyż W. P. zgłosił roboty budowlane w dniu [...]kwietnia 2010 r., zaś Starostwo Powiatowe w [...] nie wniosło od tego zgłoszenia sprzeciwu. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, roboty budowlane zostały wstrzymane ze względu na przeprowadzone roboty ziemne, których nie przeprowadził.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaważył, co następuje. Jedną z podstawowych zasad, na jakich opierać winno się postępowanie administracyjne jest wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji. Przepis ten stanowi, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, roboty budowlane, których wstrzymanie nakazał W. P. [...]WKZ były przeprowadzone przy budynku dawnej piekarni, która znajduje się na terenie zespołu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...]z dnia [...]grudnia 1958 r. Budynek dawnej piekarni nie został objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, ani też inną formą ochrony, o której mowa w art. 7 u.o.z. Nie jest również zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy.

Kompetencje organu konserwatorskiego pierwszej instancji do władczego wypowiadania się w kwestii dopuszczalności przeprowadzenia robót budowlanych przy tym budynku, polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję usługową oraz zagospodarowania terenu na dz. nr [...], obręb [...], wynikają z faktu, iż obiekt ten znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków, którym, zgodnie z art. 3 ust. 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Żadnych wątpliwości organu nie budziła też okoliczność, iż historyczny układ urbanistyczny, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b cyt. ustawy, jest zabytkiem nieruchomym, który podlega ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. W takim przypadku ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko istniejące relacje przestrzenne pomiędzy zabudową i zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, ale także wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków, w tym wygląd elewacji poszczególnych budynków, tworzących dany układ.

Dla przeprowadzenia robót budowlanych przy przedmiotowej nieruchomości konieczne więc było nie tylko zgłoszenie robót do właściwego organu, zgodnie z określonymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), ale także uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego, stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tym samym organ I instancji miał podstawy, aby wydać decyzję w trybie art. 43 pkt 2 u.o.z., w zakresie nakazania wstrzymania prowadzenia bez jego pozwolenia robót budowlanych przy wpisanym do rejestru zabytków układzie urbanistycznym miasta [...].

Minister podtrzymał własne stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., że wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.z. nie jest możliwe, gdyż określony w pkt 2 nakaz uzyskania pozwolenia konserwatorskiego odnosi się do sytuacji, w której prace były prowadzone bez decyzji udzielającej pozwolenia zaś nakaz, o którym mowa w pkt 3, dotyczy sytuacji, w których na podjęte przy zabytku działania zostało wydane pozwolenie, ale prowadzone były one w sposób niezgodny z warunkami w nim określonymi. W przedmiotowej sprawie nie ulegało wątpliwości, iż prace prowadzone były bez pozwolenia [...]WKZ, a zatem konsekwencją tego stanu rzeczy powinno być wydanie decyzji na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót przy zabytku. Tym samym stwierdzić należało, iż wydanie nakazu nakładającego obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych, a także przeprowadzenia przez uprawnionego archeologa ratowniczych badań archeologicznych, było prawnie niedopuszczalne, czyli decyzja [...]WKZ z dnia [...]maja 2011 r., w tej części została wydana z rażącym naruszeniem art. 44 u.o.z.

Minister po ponownym przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy, nie dopatrzył się zaistnienia w sprawie żadnej z pozostałych przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji [...]WKZ z dnia [...]maja 2011 r. w całości.

Z taką decyzją Ministra nie zgodził się skarżący, który pismem swego pełnomocniczka r. pr. G. W., datowanym na [...]czerwca 2012 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie określając jednakże, czy zaskarża skargę w całości, czy też w części. Pełnomocnik wniósł o:

1. "uwzględnienie skargi przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w trybie autokontroli (art. 54 § 3 ppsa) poprzez uchylenie zaskarżanej - własnej decyzji i wydanie nowej decyzji, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylającej decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak: [...] z dnia [...]stycznia 2012 r. w części dotyczącej utrzymania w mocy nakazu określonego w punkcie I decyzji [...]WKZ [...]NR [...]z dnia [...].05.2011 r. (wstrzymania robót budowlanych, związanych z inwestycją polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję usługową oraz zagospodarowaniu terenu),

2. uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak: [...] z dnia [...]maja 2012 r. przez WSA w Warszawie,

3. zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 937,00 zł [wynagrodzenia pełnomocnika 720 zł (3 x stawka minimalna = 50 % stawki dopuszczalnej), kosztów sądowych - wpisu 200 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł). Zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien wziąć pod uwagę duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, która okazała się być dość zawiłą. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że z uwagi na stan faktyczny i prawny sprawy (skomplikowany) sporządzenie skargi wymagało dużego nakładu pracy, a więc wielogodzinnej analizy akt sprawy przed różnymi organami, przepisów postępowania administracyjnego i sądowego, orzecznictwa i piśmiennictwa. Wnikliwe zapoznanie się ze sprawą spowodowało to, że uzasadnienie skargi zostało skrócone w stopniu maksymalnym (objętość skargi - ilość tekstu nie świadczy o wkładzie pracy). Powyższe okoliczności z pewnością uzasadniają przyznanie wynagrodzenia w wysokości wyższej niż minimalne."

Jak wynika ze skargi pełnomocnik oświadczył, że stwierdza następujące rażące naruszenia prawa:

1. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c; art. 7 pkt 1; art. 13 ust. 1, 5 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na ich zastosowaniu,

2. art. 36 ust. 1 pkt 11 i art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na błędnym ich zastosowaniu tzn. na wadliwym uznaniu, że ustalony stan faktyczny podlega hipotezie określonej normy prawnej tu: art. 36 ust. 1 pkt 11 i tym samym art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tzw. błąd subsumcji) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa,

3. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa polegające na tym, że ten sam pracownik MKiDN brał udział (podpisał decyzję) zarówno w wydaniu decyzji z dnia [...]stycznia 2012 r., jak i decyzji z dnia [...]maja 2012 r.,

4. art. 10 kpa przez jego niezastosowanie (w postępowaniu została pominięta A. P.)

Uzasadniając skargę, profesjonalny pełnomocnik wyjaśnił, ze w jego ocenie art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. odnosi się tylko do zabytku, a takim budynek piekarni nie jest. Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie jest, zdaniem pełnomocnika, wpisem nieruchomości "w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 46 Kodeksu cywilnego". Jest to wpis określonej koncepcji planistycznej zdeterminowanej historycznymi uwarunkowaniami własnościowymi, funkcjonalnymi, zrealizowanej w przeszłości i zachowanej do naszych czasów. Przedmiot wpisu jest oznaczony przestrzennie, co jednak nie jest jednoznaczne z tym, że nieruchomość, będąca elementem tej przestrzeni jest wpisana do rejestru zabytków. Fakt usytuowania budynku na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków nie czyni go automatycznie zabytkiem i nie powoduje że znajduje się też w otoczeniu zabytku.

W konsekwencji – jak wywodzi pełnomocnik skarżącego - budynki położone na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru, a niebędące zabytkami i nieznajdujące się w otoczeniu zabytku nie podlegają żadnej formie ochrony konserwatorskiej. Przesądza to o braku kompetencji organu konserwatorskiego do zajmowania merytorycznego stanowiska w sprawie robót budowlanych; zatem decyzja [...]WKZ nr [...] z dnia [...]maja 2011 r., wstrzymująca roboty budowlane została wdana z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa.

Należy zauważyć, że budynek skarżącego - co jest bezsporne, nie jest zabytkiem, ponieważ nie został wpisany do rejestru zabytków, zaś okoliczność, że jest on położony w strefie historycznego układu urbanistycznego w żaden sposób nie czyni go zabytkiem.

W ocenie pełnomocnika, objęcie ochroną układu urbanistycznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit, "b" u.o.z. nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu i na potwierdzenie tego faktu przywołał m.in. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1997 r. sygn. SA/Gd 2823/95, w którym Sąd przyjął, że wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, nie było podstaw do zastosowania w sprawie planowanych robót budowlanych przepisów przywołanych w podstawie prawnej decyzji nr [...]z dnia [...]marca 2011 r. w szczególności zaś przepisu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, który to przepis odnosi się wyłącznie do wykonywania robót budowlanych, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, pozwolenia [...]WKZ wymagałoby prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w otoczeniu zabytku.

Pełnomocnik oświadczył, że skarżący posiada wystarczające środki i chce "poprawić stan techniczny obiektu, a w szczególności jego estetykę, jak i terenu. W tym zakresie otwarty był i jest na ewentualne sugestie [...]WKZ, ale nie może być to tylko propozycja nie do odrzucenia związana z rozbiórką istniejącego budynku i budową nowego - wielokondygnacyjnego usytuowanego w innym miejscu". Przedmiotowy budynek (kiedyś budynek produkcyjny - piekarni) został wybudowany legalnie i kwestionowanie jego istnienia obecnie tylko z uwagi na to, że jest bezstylowym pawilonem, degradującym przestrzeń miejską jest niezgodne z prawem.

W ocenie pełnomocnika, "tylko obiekt nieużytkowany lub niewykończony, nie nadający się do remontu, odbudowy lub wykończenia powinien być objęty nakazem rozbiórki (art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego). Jak do tej pory żaden organ takiego nakazu nie wydał, a to oznacza że [...]WKZ nie powinien uniemożliwić właścicielowi wykonania robót zmierzających do poprawy stanu technicznego i estetyki budynku. Takie działanie organu w istocie jest działaniem na szkodę właściciela, jest działaniem utrudniającym wykonywanie jego uprawnień właścicielskich, jest działaniem niezgodnym z prawem".

Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi, że brał pod uwagę wyłącznie interes społeczny, a nie indywidualny strony i "nie udowodnił, iż interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Szczególnie jest to istotne wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności. Organ nie wziął pod uwagę tego, że przez całe dziesięciolecia budynek istniał i jakoś interes publiczny z tego tytułu nie ucierpiał".

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że Minister nie zbadał, czy decyzja [...]WKZ Nr [...]z dnia [...]maja 2011 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym z uwagi na art. 44 ust. 1 u.o.z. i czy decyzja ta nie wygasła.

Zdaniem pełnomocnika, "Decyzja NR [...]z dnia [...].05.2011 r. w ogóle nie posiada podstawy prawnej do wstrzymania robót budowlanych; ponadto decyzja ta zawiera rażące błędy w podstawie prawnej polegające na przywołaniu jednostek redakcyjnych niepełnych bądź nie istniejących lub wadliwych (np. art. 43 nie posiada ustępów, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 3 zawiera jeszcze litery, art. 7 zawiera punkty, art. 36 ust. 1 pkt 5 dotyczy prowadzenia badań archeologicznych, które nie były prowadzone)", zaś wstrzymanie robót i jednoczesne nałożenie czynności naprawczych w jednej decyzji rażąco narusza prawo.

W ocenie pełnomocnika skarżący nie dokonał samowoli budowlanej, gdyż [...]kwietnia 2010 r. "zgłosił zamiar wykonywania robót budowlanych, a Starostwo Powiatowe w [...]nie wniosło sprzeciwu".

W. P. nie prowadził jakichkolwiek prac ziemnych. Roboty ziemne związane z ułożeniem w gruncie kabla teletechnicznego wykonywał właściciel sieci telekomunikacyjnych - [...] Zgodnie z opinią pełnomocnika skarżącego "Powyższą kwestię służby ochrony zabytków powinny sobie wyjaśnić z PINB w [...]".

Fakt, że roboty budowlane wstrzymano głównie z uwagi na prowadzone roboty ziemne, które nie były prowadzone przez W. P. oznacza," że zachodzi także przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 kpa - decyzja [...]WKZ we Wrocławiu NR [...] (znak: [...]) z dnia [...].05.2011 r." zaś "nakaz konserwatorski nakazujący wstrzymanie robót powinien być skierowany do [...], a nie do W. P.".

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1709/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra. Od wyroku tego została przez Ministra wywiedziona skarga kasacyjna, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 967/13 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. sygn.. akt VII SA/Wa 58/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Od wyroku tego została przez skarżącego wywiedziona skarga kasacyjna, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2035/15 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

W obu ww. sprawach przyczyną uchylenia przez Sąd II instancji orzeczenia WSA w Warszawie były wskazane przez NSA wady formalnoprawne postępowania lub wyroku WSA. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. NSA uchylił kontrolowany wyrok WSA z powodu błędu w ocenie struktury organizacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i włączenia w nią Generalnego konserwatora Zabytków; wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r. zaś z powodu nieuwzględnienia przez Sąd I instancji faktu zgonu skarżącego i wstąpienia w jego prawa spadkobierczyni, co spowodowało nieważność postępowania.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Ministra, jak również utrzymana w mocy decyzja tego organu z dnia [...]stycznia 2012 r., jest zgodna z prawem, a skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co jednak wcale nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wręcz przeciwnie, taki wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty.

Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r. II OSK 427/12 (ONSA) "Organy ochrony zabytków mają obowiązek dbania o zachowanie cech zabytkowych układu, w związku z tym do ich kompetencji należy wydawanie pozwoleń na prowadzenie prac przy zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz wydawanie rozstrzygnięć, o których mowa w art. 45 ustawy o ochronie zabytków w przypadku braku takich pozwoleń.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że nie jest trafne stanowisko skarżącej, że budynek produkcyjny na działce Nr ewid. [...]w [...]nie jest zabytkiem, ponieważ nie został wpisany do rejestru zabytków, zaś okoliczność, że jest on położony w strefie historycznego układu urbanistycznego w żaden sposób nie czyni go automatycznie zabytkiem. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 3 pkt 2 u.o.z. zabytkiem nieruchomym może być również zespół nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 i 13 u.o.z. zabytkiem nieruchomym może być zarówno układ urbanistyczny jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg, jak również zespół budowlany, który tworzy powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Nie jest przedmiotem sporu w sprawie niniejszej, że przedmiotowy budynek nie został wpisany do rejestru zabytków, bo zabytkiem po prostu nie jest. Niesporne jest jednak również to, że ten nie zabytkowy obiekt znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego, jakim jest teren [...], ujęty w rejestrze zabytków.

Jak jednoznacznie wynika z analizy akt sprawy, poprzednik prawny skarżącej, prowadził roboty budowlany w przedmiotowym budynku, na podstawie dokonanego w dniu [...]kwietnia 2010 r. zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, co do którego Starostwo Powiatowe w [...]nie wniosło sprzeciwu. Nie ulega też najmniejszej wątpliwości, że inwestor nie wystąpił do właściwego rzeczowo i miejscowo konserwatora zabytków o pozwolenie na prowadzenie ww. robót w obiekcie budowlanym, znajdującym się na terenie historycznego układu urbanistycznego, stosownie do art. 36 ust. 1 pkt. 11 u.o.z.

Skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – nie przykłada jednak należytej wagi do tego, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego [...] (w których skład wchodził budynek przy ul. [...] w [...]) oznacza, że również ten budynek został objęty ochroną, ale wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony całego układu urbanistycznego. Do budynku tego miały i mają zastosowanie przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w konsekwencji poprzednik prawny skarżącej zobowiązany był do uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy swym obiekcie (art. 36 ust. 1 u.o.z.).

Jeżeli więc – co nie jest sporne w sprawie – W. P. wykonał lub rozpoczął wykonywanie robót budowlanych przy budynku objętym ochroną konserwatorską bez wymaganego pozwolenia konserwatora zabytków, organ I instancji zasadnie i zgodnie z przytoczonymi w sentencji decyzji w tym zakresie przepisami prawa, wydał decyzję nakazującą wstrzymanie robót budowlanych, związanych z inwestycją polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję usługową oraz zagospodarowanie terenu, na dz. [...], obręb [...].

W związku z powyższym, zarzuty skargi uznać należy za bezpodstawne i nieuwzględniające obowiązującego stanu prawnego.

I tak, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Organ tego przepisu nie naruszył, bo go – wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej - nie zastosował; organ wywodzi swe stanowisko z hipotezy art. 6 ust. 1 pkt. lit b) u.o.z.

Nie został naruszony również art. 7 pkt. 1 u.o.z., gdyż zgodnie z tym przepisem jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków, a jak wskazano powyżej, wpis do rejestru układu urbanistycznego wywiera skutki ochronne również dla budynków nie zabytkowych, ale znajdujących się na tym obszarze.

Błędnym był zarzut naruszenia art. 13 ust. 1, 5 i 6 u.o.z. poprzez jego zastosowanie, gdyż organ – wprawdzie rzeczywiście wadliwie – powołał się w sentencji decyzji na ten przepis, ale go w ogóle nie zastosował. Nie jest zaś taką istotną wadą decyzji, nakazującą jej uchylenie omyłkowe umieszczenie w sentencji numeru artykułu, który nie został przez organ zastosowany przy orzekaniu w sprawie.

Prawidłowo (z uwagi na argumenty podniesione we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszego wyroku) organ zastosował natomiast – wbrew zarzutom skargi - art. 36 ust. 1 pkt 11 i art. 43 pkt 2 u.o.z., gdyż w sposób prawnie oczywisty pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymagało podjęcie takich działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Niewątpliwie zmiana wyglądu jednego z obiektów układu urbanistycznego wpływa na wygląd całego układu; nie jest tu istotne, czy w sposób niekorzystny, czy korzystny.

Zgodnie z art. 43 pkt. 2 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu. Skoro nie zabytkowy budynek jest częścią zabytkowego układu urbanistycznego, to tym samym wykonywanie przy tym obiekcie jakichkolwiek robót budowlanych jest równoznaczne z wykonywanie robót w ramach historycznego, zabytkowego układu urbanistycznego. To nie organ popełnił zarzucany błąd w subsumcji, ale pełnomocnik skarżącej. Nie może być więc mowy o braku podstawy prawnej orzeczenia lub rażącym naruszeniu prawa, jak też naruszenia właściwości (co zresztą przesądził już NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 967/13).

Nie budzi więc żadnych wątpliwości, że pełnomocnik skarżącej błędnie powołuje się na przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. w tym zakresie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przez to, że ten sam pracownik organu brał udział (podpisał decyzję) zarówno w wydaniu decyzji z dnia [...]stycznia 2012 r., jak i decyzji z dnia [...]maja 2012 r., tut. Sąd zauważa, że ww. kwestię przesadził już NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 967/13; zarzut jest więc bezpodstawny.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. przez jego niezastosowanie, gdyż w postępowaniu została pominięta A. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, a to z uwagi na to, że pominięcie przez organ strony postępowania (o ile rzeczywiście jest stroną) stanowi zarzut, który może być podniesiony, ale tylko prze osobę pominiętą. Jest to podstawa wznowieniowa, ale nieprzesądzającą o merytorycznej zasadności zaskarżonej decyzji. Ponadto, pełnomocnik skarżącej w żaden sposób nie wykazał, że takie ewentualne uchybienie organu miało wpływ na treść decyzji, a takie wykazanie jest niezbędne dla uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Dodatkowo, nie można naruszyć przepisu, który nie został zastosowany, zaś pełnomocnik skarżącej nie wskazał, czemu uważa, że organ powinien zastosować art. 10 k.p.a. w sytuacji, gdy A. P. nie brała w sprawie udziału.

W tym stanie rzeczy, wobec całkowitej bezzasadności skargi i poprawności zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.