Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 989/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 29, art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 127 poz 857
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.
article: art. 18 uust. 2 pkt 14a, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 87, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 50 par. 1, art. 52 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 13 grudnia 2012 r., nr [...] w sprawie zasad udzielania stypendiów sportowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 13 grudnia 2012 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad udzielania stypendiów sportowych. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 punkt 14a i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Załącznikiem nr 1 do uchwały uczyniono Regulamin przyznawania stypendiów sportowych.

Regulamin stanowi:

" § 1.1 Stypendium dla uzdolnionych sportowców zwane dalej stypendium sportowym może otrzymać zawodnik który:

zamieszkuje na stałe na terenie Gminy S.,

uprawia dyscypliny sportu określone w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 stycznia 2001 roku w sprawie wykazu dyscyplin i dziedzin sportu, w których mogą działać polskie związku sportowe oraz szczegółowych warunków i trybu udzielania zezwoleń na tworzenie polskich związków sportowych (Dz. U. Nr 8, poz. 67 z poźn. zm.),

ma status amatora,

osiągnął wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym,

wywiązuje się wzorowo z podstawowych obowiązków sportowca, przestrzega powszechnie obowiązujące normy społeczne i godnie reprezentuje Gminę S..

2. Przez wysokie wyniki sportowe, o których mowa w ust. 1 pkt 5 rozumie się uzyskanie miejsc medalowych i punktowych we współzawodnictwie międzynarodowym i krajowym, w szczególności:

w igrzyskach olimpijskich, mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy,

w igrzyskach paraolimpijskich,

uniwersjadach letnich i zimowych, Pucharze Świata lub Europy,

w mistrzostwach Polski.

3. Stypendia przyznawane mogą być także zawodnikom objętych programem przygotowań do igrzysk olimpijskich, mistrzostw świata i Europy.

§ 2.1 Stypendium sportowe ma charakter pomocy indywidualnej i jest przyznawane na okres jednego roku budżetowego w wysokości do 2.000,00 zł na kwartał.

2. Liczba stypendiów w danym roku jest uzależniona od możliwości finansowych Gminy i może być zmieniana w każdym roku budżetowym.

3. Stypendium płatne jest do 10-go dnia miesiąca kończącego kwartał w formie wskazanej we wniosku.

§ 3.1 Uprawnionymi do zgłaszania wniosków o stypendium są:

1) komisja Rady właściwa ds. sportu,

2) stowarzyszenia działające w oparciu o ustawę o kulturze fizycznej,

3) trener prowadzący bezpośrednio zawodnika.

Wzór wniosku o przyznanie stypendium stanowi załącznik do niniejszego regulaminu.

Wnioski należy składać na adres Urzędu Gminy S.

Kandydatów należy zgłaszać do końca września każdego roku kalendarzowego, poprzedzającego rok, którego wniosek dotyczy.

§ 4 Stypendium, przyznaje Wójt po otrzymaniu wniosku, wraz z opinią gminnej komisji ds. przyznawania stypendiów sportowych powołanej przez Wójta Gminy zwana dalej "komisją".

§ 5.1 Stypendium zostaje wstrzymane, jeżeli zawodnik:

zaniedbuje szkolenie,

został zawieszony w prawach zawodnika przez organ statutowy.

2. W przypadku stwierdzenia przez Wójta i Komisję, o której mowa w § 4, że stypendium zostało wstrzymane z przyczyn niezawinionych przez zawodnika, wypłacane stypendium może być wznowione i uzupełnione za cały okres wstrzymania wypłaty. Decyzja w tym zakresie zostaje podejmowana przez Wójta po uzyskaniu opinii komisji.

§ 6. 1 Stypendium sportowe cofa się zawodnikowi, jeżeli:

utracił prawa zawodnika,

uzyskał status zawodnika profesjonalnego lub kontraktowego,

utracił zdolność do uprawiania sportu na podstawie orzeczenia lekarskiego.

Zawodnikowi, który jest czasowo niezdolny do uprawiania sportu na podstawie orzeczenia lekarskiego, może być wypłacane stypendium przez okres niezdolności nie dłużej jednak niż przez trzy miesiące. Decyzja w tym zakresie wymaga zgodnego stanowiska Wójta i komisji.

W przypadku niezdolności zawodnika do uprawiania sportu spowodowanej urazem na treningu lub podczas zawodów stypendium wypłacane na dotychczasowych zasadach do końca okresu, na który stypendium zostało przyznane. "

Pismem z dnia 10 października 2016 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na wyżej wskazaną uchwałę Rady Gminy S. z dnia 13 grudnia 2012 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W ocenie skarżącego uchwała (wraz ze stanowiącym jej integralną część załącznikiem) narusza art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. W związku z tym zasadne jest stwierdzenie nieważności § 1, § 2, § 3 i § 4 Regulaminu przyznawania stypendiów sportowych stanowiącego załącznik do uchwały.

W ocenie Prokuratora Rejonowego w [...] postanowienia uchwały wykraczają poza delegację ustawową określoną w przepisach ustawy o sporcie. W skardze wskazano, że § 1 Regulaminu wskazuje na szereg warunków, które winien spełniać podmiot ubiegający się o stypendium takich jak rodzaj uprawianej przez niego dyscypliny, status amatora, wywiązywanie się z podstawowych obowiązków sportowca. Punkt 2 wskazanego paragrafu określa z kolei znaczenie sformułowania "wysokie wyniki sportowe" wymieniając imprezy sportowe, na których możliwe jest ich osiągniecie. Całość powyższego paragrafu pozostaje w sprzeczności z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie albowiem określa dodatkowe, nieznane ustawie warunki otrzymania stypendium.

W ocenie strony skarżącej treść § 2 Regulaminu w powiązaniu z § 4 wskazuje jednoznacznie, iż indywidualna decyzję w zakresie przyznania danego stypendium oraz jego wysokości podejmuje organ wykonawczy - wójt gminy. Przedmiotowa regulacja sprzeczna jest zdaniem strony skarżącej z art. 31 ustawy o sporcie, zgodnie z którym organem posiadającym kompetencję w zakresie przyznawania stypendium posiada jedynie organ stanowiący gminy.

W ocenie Prokuratora Rejonowego w [...] sprzeczny z ustawą o sporcie jest także § 3 Regulaminu wskazujący podmioty uprawnione do występowania o stypendium. W treści ustawy brak takiego ograniczenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie nie znajdując podstaw dla uwzględnienia podniesionych przez Prokuratora zarzutów. Zdaniem strony przeciwnej, wszystkie zarzuty zawarte w skardze są nieuzasadnione i wynikają ze zbyt powierzchownej i błędnej analizy przepisów art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o sporcie, w oderwaniu od przepisów ustrojowych regulujących zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, a zawartych zwłaszcza w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem strony przeciwnej, z żadnego przepisu ustawy o sporcie nie wynika jakiekolwiek ograniczenie, co do ustalania przez radę gminy zakresu szczegółowych zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych. To oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu gminy pełną swobodę w tej dziedzinie. Gdyby ustawa o sporcie określała szczegółowe zasady i tryb przyznawania stypendiów sportowych oraz określała precyzyjnie, za jakie wyniki sportowe można przyznawać stypendia i nagrody pieniężne dla sportowców to zupełnie zbędna byłaby delegacja ustawowa w tym zakresie udzielona gminom w art. 31 ust. 3 ustawy.

Niezrozumiały jest w ocenie organu zarzut dotyczący rzekomego braku kompetencji wójta gminy do podejmowania indywidualnych decyzji w zakresie przyznawania prawa do stypendium (nagrody pieniężnej) dla sportowców oraz ich wysokości, która zdaniem skarżącego, służy wyłącznie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego (radzie gminy). Zdaniem organu, z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie wynika dla organu stanowiącego gminy kompetencja nie dla indywidualnego przyznawania stypendiów i nagród, lecz tylko do ustalania szczegółowych zasad i trybu jego przyznawania przez organ wykonawczy gminy, co jest oczywiste w świetle przepisów art. 26 ust. 1, art. 30, art. 39 w związku z art.18 ust. 2 punkt 14a i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym regulującej m.in. zasady podziału kompetencji między organami samorządu terytorialnego.

Co nadto istotne, kwestionowana przez skarżącego uchwała jest aktem prawa miejscowego i przez publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] została poddana bardzo szczegółowej analizie prawnej przez organ administracji rządowej – Wojewodę [...]. Skoro organ sprawujący kontrolę nad poprawnością i legalnością wydawanych przez gminy aktów prawnych stanowiących przepisy prawa miejscowego nie kwestionował żadnego z przepisów Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, która w obrocie prawnym funkcjonuje już od około 4 lat, to tym bardziej nie sposób zgodzić się z subiektywnymi zarzutami skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.), w tym w sprawach, w których rozpoznawane są skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 punkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Na wstępie wskazać trzeba, że skarga Prokuratora Rejonowego w [...] wniesiona została na podstawie art. 8 w związku z art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W świetle art. 8 cytowanej ustawy prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie ze strony sądu administracyjnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w [...] uczynił uchwałę Rady Gminy S. z dnia 13 grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie zasad udzielania stypendiów sportowych.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 – 4 Regulaminu przyznawania stypendiów sportowych, stanowiącego załącznik nr 1 do powyższej uchwały nr [...] (zwanego dalej "Regulaminem"), zarzucając, że przyjęte zapisy są sprzeczne z art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.

Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że przepisy Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały wraz z załącznikiem.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień sportowcom uzyskującym wysokie osiągnięcia we współzawodnictwie sportowym przewiduje obecnie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.").

Zgodnie z zawartą w art. 2 ust. 1 u.s. definicją, sportem są wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach.

Z kolei zgodnie z treścią art. 31 ustawy o sporcie:

1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe.

2. Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek.

3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Należy w tym miejscu wskazać, że przepis delegacyjny, o którym mowa znajduje się w Rozdziale 6 ustawy, zatytułowanym "Wspieranie sportu przez organy władzy publicznej". Działalność w zakresie tworzenia warunków sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego (art. 27 u.s.) i może ono przybierać różne formy, począwszy od podjęcia uchwały w przedmiocie warunków i trybu finansowania tego zadania, o czym mowa a art. 27 ust. 2 u.s., poprzez przekazanie dotacji celowej z budżetu jednostki na finansowanie działalności klubu sportowego, na ustanawianiu i finansowaniu okresowych stypendiów sportowych dla osób fizycznych, o których mowa w art. 31 ust. 1 u.s., trenerów zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe (art. 31 ust. 2 u.s.) kończąc. Przepisy rozdziału 6 ustawy o sporcie w art. 29 i nast. przewidują także zasady finansowania organizowania i uprawiania sportu przez organy centralne.

Ustawa z 25 czerwca 2010 r. o sporcie zastąpiła ustawę z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej oraz ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr VI.2313) wskazano między innymi na konieczność wspierania przez organy władzy publicznej sportu już istniejącego, a opierającego się na realizacji przez obywateli swojej wolności w uprawianiu sportu. Podnoszono ponadto, że równoległe istnienie dwóch ustaw regulujących sferę kultury fizycznej powoduje znaczne problemy interpretacyjne i utrudnia prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów. Ustawy te nie są także w pełni spójne. Co więcej, każda z tych ustaw zawiera liczne unormowania, w szczególności pojęcia i instytucje, które w praktyce przysparzają istotnych trudności interpretacyjnych. Celem wprowadzenia nowych przepisów miało być odstąpienie od ścisłej regulacji zasad uprawiania sportu na rzecz ograniczenia prawnej reglamentacji sportu do minimum. W projekcie ustawy odstąpiono również od zdefiniowania pojęć "kultura fizyczna", "współzawodnictwo sportowe", czy też "klub sportowy", "kadra narodowa" albo "zawodnik", wyjaśniając, że dotychczasowe definicje nie zawsze prawidłowo i kompleksowo opisywały rzeczywistość. Ponadto pojęcia te są powszechnie zrozumiałe, a jednocześnie trudno dostrzec potrzebę przyznania im innego, specjalnego znaczenia z perspektywy projektowanej ustawy. Pozostawienie wskazanych powyżej, kluczowych dla sportu pojęć bez ustawowych definicji spowoduje, że regulacja będzie bardziej elastyczna, a z perspektywy przeciętnego obywatela bardziej czytelna i naturalna. Jak wskazano - naczelnym celem projektu było przyjęcie jedynie regulacji niezbędnych do zapewnienia prawidłowego rozwoju sportu, a także służących zapewnieniu właściwych ram organizacyjnych tej sfery działalności człowieka. Innymi słowy celem ustawy jest regulacja prawna wyłącznie tych aspektów uprawiania sportu, które bezspornie i jednoznacznie wymagają dla prawidłowego funkcjonowania interwencji prawnej państwa.

Odpowiednikiem art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie w poprzednio obowiązującym stanie prawnym był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. Przepis ten przewidywał możliwość przyznania przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowania z budżetów tych jednostek, stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym.

Zestawienie starej i nowej regulacji prawnej w tym zakresie wskazuje na istotne różnice. O ile bowiem w poprzednim stanie prawnym warunkiem przyznania stypendium sportowego było osiągnięcie wysokich wyników sportowych w krajowym lub międzynarodowym współzawodnictwie sportowym, o tyle art. 31 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o sporcie przewiduje możliwość przyznania stypendium, nagrody lub wyróżnienia za osiągnięte wyniki sportowe, a w ust. 3 sformułowano jedynie dwa kryteria, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu zasad oraz trybu przyznawania i pozbawiania, a także określenia rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień. Oznacza to, że ustawodawca odstąpił od premiowania wyłącznie tych osób, które osiągnęły wysokie wyniki w rywalizacji krajowej bądź międzynarodowej na rzecz premiowania rozwoju sportu w ogóle, co wpisuje się w zamierzony cel wprowadzenia ustawą o sporcie nowych regulacji, które z założenia mają sprzyjać popularyzacji wszelkich form aktywności fizycznej. Tym samym stypendia, o których mowa w art. 31 ust. 1 u.s. mają mieć charakter motywacyjny przede wszystkim w obszarze popularyzacji sportu, tworzenia systemu zachęt do jego uprawiania i osiągania coraz lepszych wyników sportowych przez osoby fizyczne (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1228/16).

Należy mieć ponadto na względzie, że Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w art. 87 i art. 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Jest zatem aktem wykonawczym w stosunku do prawa ustawowego, na podstawie którego została wydana i nie może wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Oczywistym jest bowiem, że przyznana organom jednostek samorządu terytorialnego samodzielność prawotwórcza nie oznacza autonomii.

Sąd wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., SK 42/05 (publ. OTK-A 2006/10/148) - odwołując się do prezentowanego w swoich wcześniejszych wyrokach stanowiska w kwestii znaczenia konstytucyjnej zasady określoności regulacji prawnych - stwierdził, że: "Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wymóg ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasada określoności regulacji prawnych wymaga, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (zob. wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2, s. 20). Każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie" (wyrok z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51, s. 312). Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji."

Odwołując się do powyższego należy skonstatować, że również przepisy prawa miejscowego muszą być sformułowane w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stosujący przepis musi wiedzieć w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji (zob. w tej materii: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt U 3/02, oraz z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt K 38/04).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie spełnia tak rozumianych wymogów poprawnej legislacji.

Z zawartego w art. 31 ustawy o sporcie upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi samorządowemu swobodę w kwestii samego podjęcia uchwały w przedmiocie przyznania stypendiów sportowych i ich pozbawiania, jak również treści zawartych w niej norm, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: znaczenia określonej dyscypliny sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego.

Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, że z naruszeniem prawa w § 1 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu ustanowiono warunki przyznania stypendium, które są nieznane ustawie.

Paragraf 1 Regulaminu stanowi, że stypendium dla uzdolnionych sportowców zwane dalej stypendium sportowym może otrzymać zawodnik który: 1) zamieszkuje na stałe na terenie Gminy S.; 2) uprawia dyscypliny sportu określone w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 stycznia 2001 roku w sprawie wykazu dyscyplin i dziedzin sportu, w których mogą działać polskie związku sportowe oraz szczegółowych warunków i trybu udzielania zezwoleń na tworzenie polskich związków sportowych [...]; 3) ma status amatora; 4) osiągnął wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym; 5) wywiązuje się wzorowo z podstawowych obowiązków sportowca, przestrzega powszechnie obowiązujące normy społeczne i godnie reprezentuje Gminę S.

Z kolei § 1 ust. 2 Regulaminu wskazuje, że przez wysokie wyniki sportowe, o których mowa w ust. 1 pkt 5 rozumie się uzyskanie miejsc medalowych i punktowych we współzawodnictwie międzynarodowym i krajowym, w szczególności: w igrzyskach olimpijskich, mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy; w igrzyskach paraolimpijskich; uniwersjadach letnich i zimowych, Pucharze Świata lub Europy; w mistrzostwach Polski. Jednocześnie w § 1 ust. 3 Regulaminu zapisano, że Stypendia przyznawane mogą być także zawodnikom objętych programem przygotowań do igrzysk olimpijskich, mistrzostw świata i Europy.

Treść powyższych przepisów dowodzi, że w zaskarżonej uchwale dokonano nieprawidłowej wykładni przewidzianego w art. 31 ust. 3 ustawy kryterium "znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządowej".

Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że regulując zasady ubiegania się o stypendia Rada Gminy S. posłużyła się innymi kryteriami niż kryteria określone w ustawie. Po pierwsze należy wskazać, że Rada nie zróżnicowała dyscyplin sportowych, których uprawianie uznane być mogło za mające znaczenie dla Gminy S., do czego zobowiązuje upoważnienie ustawowe z art. 31 ust. 3 ustawy, lecz posłużyła się sformułowaniem zrównującym wszystkie dyscypliny sportowe. Rada określiła bowiem w sposób ogólny, że o stypendium może ubiegać się zawodnik uprawiający dyscypliny sportu określone w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 stycznia 2001 roku w sprawie wykazu dyscyplin i dziedzin sportu, w których mogą działać polskie związku sportowe oraz szczegółowych warunków i trybu udzielania zezwoleń na tworzenie polskich związków sportowych.

Sąd stoi na stanowisku, że uwzględnienie znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego (a zatem kryterium przedmiotowego) może przybrać różną formę i nie musi polegać jedynie na wskazaniu konkretnych dyscyplin sportowych. Rada uprawniona jest bowiem do wskazania w uchwale innych kryteriów, co pozwoli na ustalenie zakresu desygnatu pojęcia "dany sport".

Analizując zapisy zawarte w § 1 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu nie można jednakże ustalić jaki sport ma znaczenie dla Gminy S. W zakwestionowanych przez Prokuratora przepisach odwołano się do bardzo ogólnych pojęć zrównujących wszystkie dyscypliny sportowe (wypływające z treści § 1 ust. 2 punkt 1 i 2 Regulaminu dyscypliny olimpijskie i paraolimpijskie), zaś z tych sformułowań wynika, że de facto są to dyscypliny sportowe mające znaczenie z uwagi na swoją międzynarodową rangę.

Sąd pragnie podkreślić, że jedynymi przewidzianymi przez ustawodawcę kryteriami, którymi organ powinien się kierować określając warunki przyznania stypendium są – stosownie do art. 31 ust. 3 u.s., znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Ustalając zatem zasady przyznania stypendium obowiązkiem organu jest przede wszystkim określenie dyscyplin sportu, które mają znaczenie dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Takimi dyscyplinami mogą być na przykład dyscypliny o ugruntowanej tradycji lokalnej, czy ponadlokalnej, cieszące się popularnością wśród mieszkańców, co z oczywistych względów wpisywałoby się w realizację zadania własnego, polegającego na tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi sportu (zob. art. 27 ust. 1 u.s.). Zaskarżona uchwała nie zawiera zapisów, z których po pierwsze wynikałoby jakie dyscypliny sportu uznano za mające znaczenie dla gminy, a po wtóre nie zawiera żadnego uzasadnienia dla tego wyboru. Lektura § 1 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu wskazuje, że premiuje on dyscypliny, w których odbywa się współzawodnictwo na szczeblu ogólnopolskim, mistrzostw Europy i świata, przewidując jednocześnie stypendia dla zawodników, którzy w tej rywalizacji zdobyli miejsca medalowe i punktowe.

Tak ukonstytuowane warunki przyznania stypendium sportowego pozbawiają w sposób nieuprawniony i sprzeczny z art. 31 ust. 1 u.s., możliwości otrzymania stypendium zarówno osoby, które uprawiają dyscypliny sportu nieobjęte stosownym wykazem, jak również i te osoby, które takie dyscypliny sportu uprawiają na poziomie lokalnym i nie biorą udziału w rywalizacji na poziomie mistrzostw Polski, Europy i świata. Zapisy § 1 ust. 1 punkt 4 w zw. z ust. 2 punkt 1- 4 Regulaminu pozbawiają możliwości uzyskania stypendium również osoby, które w danej rywalizacji nie osiągnęły miejsc medalowych bądź punktowych.

W ocenie Sądu kryterium osiągniętego wyniku sportowego nie może oznaczać wyłącznie miejsca medalowego, czy wysokiego miejsca w rywalizacji sportowej. Zawodnik, który osiągnął niższą lokatę w rywalizacji o charakterze ponadlokalnym, może bowiem okazać się najlepszym zawodnikiem w danej dyscyplinie sportu na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego.

Kolejnym naruszeniem prawa w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego w kwestionowanej uchwale są ograniczenia dotyczące osób mogących być beneficjentami przyznawanych środków finansowych wynikające z § 1 ust. 1 punkt 3 i 5 Regulaminu. Wynika z nich, że stypendia mogą być przyznawane osobom posiadającym status amatora oraz wywiązującym się wzorowo z podstawowych obowiązków sportowca, przestrzegających powszechnie obowiązujących norm społecznych i godnie reprezentujących Gminę S. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 31 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy stypendia sportowe, o których mowa w tym przepisie adresowane są do wszystkich osób fizycznych. Co nadto istotne, ustawodawca nie uzależnia dopuszczalności przyznania stypendium od statusu zawodnika (amator, profesjonalny zawodnik sportowy) czy nienagannej postawy etycznej i moralnej. Na marginesie wskazać należy, że używanie w treści uchwały pojęć nieostrych i ocennych nie może być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy w danym akcie prawnym nie określono kryteriów pozwalających na stwierdzenie, co w danym przypadku zostanie uznane za wzorowe wywiązywanie się z podstawowych obowiązków sportowca, przestrzeganie powszechnie obowiązujących norm społecznych i godne reprezentowanie Gminy S.

Tym samym zapisy ograniczające możliwość ubiegania się o stypendium sportowe osobom, które nie wypełniają warunków wynikających z § 1 ust. 1 punkt 3 i 5 Regulaminu zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej. Kwestionowane zapisy naruszają ponadto art. 94 Konstytucji RP oraz godzą w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne, określone w art. 32 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP.

Z uwagi na powyższe zastrzeżenia za wadliwą uznać również należało regulację powiązaną, to jest określenie przypadku cofnięcia stypendium z uwagi na uzyskanie statusu zawodnika profesjonalnego lub kontraktowego (§ 6 ust. 1 punkt 2 Regulaminu).

Zastrzeżenia budzi również § 2 ust. 1 Regulaminu określający wysokość stypendium. W ocenie Sądu określenie wysokości świadczenia może nastąpić poprzez wskazanie konkretnej kwoty, bądź poprzez wprowadzenie tzw. "widełek" od - do, z jednoczesnym wskazaniem kryteriów indywidualizacji świadczenia. W zaskarżonej uchwale ustalono jedynie maksymalną wysokość stypendium (do 2.000 zł na kwartał) nie wskazując zaś dolnej wysokości stypendium, co w skrajnych przypadkach może oznaczać nieprzyznanie stypendium zawodnikowi, który spełnia kryteria do jego uzyskania. Podkreślenia przy tym wymaga, że w Regulaminie znajdują się zapisy, z których wynika, że przyznanie stypendium i jego wysokość zostały pozostawione uznaniu Wójta Gminy S. Wynika z powyższego, że jedynie od wójta zależy kiedy, komu i w jakiej wysokości można przyznać stypendium. Przyjęta w Regulaminie konstrukcja stanowi zatem nieupoważnioną ustawowo subdelegację kompetencji, co jest naruszeniem upoważnienia określonego w art. 31 ustawy. Stanowisko strony skarżącej w tej kwestii zasługiwało zatem na uwzględnienie. Podkreśla w tym miejscu wymaga, że przyjęte w Regulaminie rozwiązanie, iż stypendium przyznawane jest zawodnikowi przez Wójta Gminy S. decyzją, nie narusza prawa. Do tej kwestii Sąd odniesienie się w dalszej części uzasadnienia

Sprzeczne z prawem jest także dokonane w treści § 3 ust. 1 Regulaminu zawężenie podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie stypendium. Brak bowiem podstaw do takiego rozwiązania na gruncie ustawy, a przyjęte w załączniku rozwiązanie w sposób oczywisty pomija samych zainteresowanych. Uchwała podjęta przez jednostkę samorządu terytorialnego w przedmiocie stypendium za osiągnięcia sportowe powinna zawierać takie treści, aby każdy był w stanie określić na jej podstawie, czy jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia i na jakich warunkach. Ponadto, w § 3 ust. 1 punkt 1 Regulaminu wskazano jako uprawnione do zgłaszania wniosków o stypendium stowarzyszenia działające w oparciu o ustawę o kulturze fizycznej. Sąd wskazuje, że ustawa o kulturze fizycznej - poza jej art. 43 - została uchylona z dniem 16 października 2010 r. mocą art. 93 punkt 1 ustawy o sporcie.

Sąd za sprzeczne z prawem uznał nadto zawarte w § 5 z Regulaminu zapisy dotyczące możliwości wstrzymania stypendium sportowego. Po raz kolejny podkreślenia wymaga, że art. 31 ust. 3 u.s. deleguje na rzecz organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jedynie uprawnienia w zakresie określenia zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendium sportowego. Przedmiotowa delegacja ustawowa nie daje natomiast uprawnienia do określenia trybu i warunków jego wstrzymania. Możliwość taką przewidywał art. 35 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Skoro zatem ustawodawca zrezygnował z możliwości wstrzymywania wypłaty stypendium, to należy uznać, że był to zabieg zamierzony i celowy, zwłaszcza, że inne przepisy ustawy o sporcie dopuszczają możliwość wstrzymywania stypendiów przyznawanych przez inne organy (zob. art. 32 ust. 3, 5 i 7).

Należy również zauważyć, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały nie wskazano szczegółowego upoważnienia ustawowego do jej wydania w postaci art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie (przywołano jedynie art. 18 ust. 2 punkt 14a u.s.g. dający radzie gminy kompetencję do podejmowania uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów). Pomijając odrębny zakres przedmiotowy (stypendia dla uczniów i studentów zamiast stypendia sportowe) wskazać należy, że art. 18 ust. 2 u.s.g. trzeba odczytywać w związku z zamkniętym katalogiem zamieszczonym w art. 40 ust. 2 wymienionej ustawy. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że dopiero przepis w ustawie szczególnej może być podstawą prawną dla podjęcia przez radę gminy określonej uchwały, w tym wypadku uchwały w sprawie zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 178/09).

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska strony skarżącej, że za sprzeczne z ustawą należy uznać przyjęte w § 2 w zw. z § 4 Regulaminu rozwiązanie, że wójt podejmuje indywidualną decyzję w zakresie przyznania stypendium gdy tymczasem, zgodnie z ustawą, kompetencja do przyznawania stypendium przysługuje organowi stanowiącemu gminy. Sąd pragnie podkreślić, że przyznanie stypendium sportowego wiąże się nie tylko z otrzymywaniem gratyfikacji finansowej przez określony czas, ale również rodzi skutki w sferze uprawnień beneficjenta tego świadczenia w zakresie ubezpieczenia społecznego, co wynika wprost z art. 33 ust. 1 ustawy o sporcie, który stanowi, że osoby pobierające stypendia sportowe, o których mowa w art. 5, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1, są stypendystami sportowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, a okres ich pobierania zalicza się do okresu zatrudnienia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze oraz art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Przedmiotowe zapisy przesądzają w ocenie Sądu, że rozpoznanie wniosku o przyznanie stypendium jak również pozbawienie osoby fizycznej stypendium, stanowi indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, która powinna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Zauważyć należy, że art. 31 u.s. mówi zarówno o ustanawianiu, jak i o przyznawaniu stypendiów. Sąd wskazuje przy tym na stanowisko przedstawione w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 628/14). W orzeczeniu tym - z odwołaniem się do treści art. 31 u.s. - przyjęto, że czym innym jest ustanowienie zasad, trybu, określenie wysokości oraz rodzajów nagród, wyróżnień oraz stypendiów, (...), a czym innym jest przyznawanie tego rodzaju świadczeń w konkretnym przypadku. W treści obu przepisów jest przecież mowa nie tylko o "ustanawianiu", lecz i o trybie "przyznawania" nagród, wyróżnień oraz stypendiów. Brak zatem przeszkód prawnych by uchwała w omawianej materii mogła przekazać kompetencję organowi wykonawczemu, to znaczy burmistrzowi, wójtowi, prezydentowi miasta, staroście czy marszałkowi województwa w kwestii zdecydowania - na zasadach określonych uchwałą - o przyznaniu tychże świadczeń konkretnym osobom za dane osiągnięcia. Pojęcia "ustanawiać" i "przyznawać" nie są bowiem tożsame. Według Słownika języka polskiego PWN termin "ustanowić - ustanawiać" to uczynić coś obowiązującym urzędowo, oficjalnie, powierzyć komuś jakieś stanowisko lub jakąś funkcję. Z kolei wyraz "przyznać - przyznawać" to zdecydować o przyznaniu komuś czegoś."

Pogląd powyższy Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela.

Reasumując należy wskazać, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Sąd wskazuje, że zarówno przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak i naruszenie wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, stanowią istotne naruszenia prawa. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, iż kontrolowana uchwała jest wadliwa i pod względem przedmiotowym (brak precyzyjnego określenia sportu mającego znaczenie dla gminy, nieprawidłowe określenie wysokości stypendium) i podmiotowym (część wadliwie określonych warunków przyznania stypendium, nieuprawnione zmodyfikowanie ustawowego kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów), co rzutuje na całość jej uregulowań.

Chociaż w skardze jako niezgodne z prawem wskazano tylko niektóre zapisy uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że powyższe naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały wraz z załącznikiem w całości. Bez zakwestionowanych zapisów, w szczególności tych odnoszących się do przesłanek przyznawania stypendiów oraz ich wysokości, uchwała byłaby w praktyce aktem ułomnym i nie mogłaby być wykonywana.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem w całości, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).