Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 504/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia zbiorów danych i innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego I. uchyla decyzję I i II instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 7b ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U z 2015 r. poz. 520), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty W. z dnia [...] r. znak [...] odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu geodezyjnego wynikającego ze zgłoszenia pracy geodezyjnej na obszarze działki nr 431, obręb G., zarejestrowanej w Starostwie Powiatowym w W. znak [...], opracowanego przez Biuro Projektowo-Geodezyjne s.c. J.L., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 5 lutego 2015 r. skierowanym do Starosty W. wykonawca prac geodezyjnych J.L. zawiadomił o zakończeniu prac objętych zgłoszeniem nr [...], dotyczącym wykonania pomiarów geodezyjnych i przetworzenia rezultatów tych pomiarów oraz wykonania mapy do celów projektowych na obszarze działki nr 431, obręb G., gmina W..

Operat w dniu 20 lutego 2015 r. został zweryfikowany negatywnie i wraz z protokołem przekazany wykonawcy prac geodezyjnych. W protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokonanej przez działającego z upoważnienia Starosty T.K. stwierdzono: wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych - pozytywny (pkt 4) wynik weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów zawartych w przekazywanej dokumentacji pod względem zgodności z prawem obowiązującymi w geodezji i kartografii w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. ) oraz opracowywania wyników tych pomiarów - negatywny, tj. stwierdzono następujące nieprawidłowości wynikające z naruszenia przepisów prawa przekazana dokumentacja nie zawiera wyników przeprowadzonej analizy materiałów PZGiK wymaganej przepisami § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), który stanowi że przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów.

Pismem z dnia 24 lutego 2015 r. skierowanym do Starosty W. wykonawca prac geodezyjnych J.L. ustosunkował się do wyników weryfikacji operatu i stwierdził, że zarzut o braku analizy jest bezpodstawny i sugeruje, że wykonany operat obarczony jest wadami uniemożliwiającymi włączenie go zasobu państwowego. Ponadto wykonawca stwierdził, że dokonał analizy dokumentów otrzymanych z PODGIK w W., a w szczególności treści mapy zasadniczej i ewidencyjnej, zatem nie zgadza się z uwagami "kontrolującego" i prosi o ponowne rozpatrzenie wniosku o włączenie operatu do PZGiK.

W dniu [...] r. Starosta W. wydał na podstawie art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 6-7, § 79 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572) oraz § 1 pkt 24 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (DZ.U. poz. 1551), po rozpatrzeniu stanowiska Biura Projektowo- Geodezyjnego L. s.c. w sprawie negatywnego wyniku weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, decyzję znak [...] o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez Biuro Projektowo-Geodezyjne L. s.c. w ramach pracy zgłoszonej w celu sporządzenia mapy do celów projektowych w zakresie opracowania obejmującym działkę nr 431 w G., gmina W..

Odwołanie od powyższej decyzji złożył wykonawca prac geodezyjnych J.L., zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że skarżący nie dokonał analizy materiałów PZGiK, oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez niewskazanie w protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 20 lutego 2015 r. nieprawidłowości stanowiących zaskarżoną decyzję Ponadto, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1 oraz art 77 § 1 w związku z art. 80 k p a..

Rozpatrując wniesione odwołanie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Zgodnie z przepisami k.p.a. organy administracyjne załatwiają sprawy przez wydanie decyzji, w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 k.p.a.). Istotą sprawy w niniejszym postępowaniu nie jest rozstrzyganie o przyjęciu operatu, lecz odmowa przyjęcia tego operatu geodezyjnego do zasobu. Zatem, gdy podważona zostanie w toku postępowania odwoławczego zasadność prawna odmowy przyjęcia operatu do zasobu postępowanie administracyjne w sprawie odmowy staje się bezprzedmiotowe. Również w tym postępowaniu odwoławczym organ rozpatrujący sprawę nie może wydać decyzji reformatoryjnej (rozstrzygającej) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem rozstrzyganie o przyjęciu operatu do zasobu dokonuje tylko starosta i to w trybie czynności materialno-technicznej, a nie administracyjnej.

Uzasadniając rozstrzygnięcie zaistniałego sporu, czyli uznania zasadności odmowy przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwanego PZGiK, Wojewódzki Inspektor powołując się na przepisy art. 12a ust. 1 i art. 12b ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, stwierdził, że organ wydający zaskarżoną decyzję zasadnie nie uwzględnił wyżej opisanego stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych wyrażonego w piśmie z dnia 24 lutego 2015 r. Z pisma tego wynika całkowite niezrozumienie przez wykonawcę prac geodezyjnych treści § 6 ust. 1 wyżej opisanego rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, który wyraźnie mówi o analizie materiałów PZGiK, co w żadnym przypadku nie ogranicza się tylko do mapy zasadniczej i mapy ewidencji gruntów i budynków jak to uzasadnia w piśmie wykonawca. Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdaniem organu odwoławczego, że "brak rzeczowej analizy ma istotny wpływ na następstwo podjętych czynności w dalszym etapie sprawy". I to nie chodzi tylko o dokumenty analizowane przez wykonawcę, tj. mapę zasadniczą oraz mapę ewidencyjną, ale o wszystkie materiały pozyskane z PZGiK (§ 6 ust. 1 wyżej cytowanego rozporządzenia w sprawie standardów...). Analiza ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w sprawozdaniu technicznym, co wynika z zapisu § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a tego rozporządzenia. Sprawozdanie powinno zawierać zakres wykorzystania materiałów PZGiK, co w omawianym przypadku dotyczy przede wszystkim analizy i wykorzystania dokumentów określających przebieg granicy działki nr 431 przy wyznaczaniu bądź ustalaniu punktów granicznych przed ich pomiarem

Wykonawca prac geodezyjnych nie dokonał analizy pod względem przydatności i wykorzystania podstawowego, udostępnionego dokumentu z operatu ustalenia stanu posiadania (szkic nr 2) oraz innych późniejszych dokumentów dotyczących tej działki ewidencyjnej, które zawierają dane liczbowe dotyczące punktów granicznych oraz ich pomiar na osnowę geodezyjną. Analiza ocena przydatności tych dokumentów, gdyby ją rzetelnie przeprowadzono, mogłaby pozwolić wykonawcy na przyjęcie prawidłowego trybu wynikającego, bądź to z ustawy Pgik lub z rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wyznaczenia punktów granicznych czy też ustalenia przebiegu granicy działki. Tymczasem w załączonym protokole "ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzonym przez J.L. na gruncie w dniu 28 stycznia 2015 r. wpisano jako podstawę prawną "art. 37 i art. 39" rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz informację, że dokonano ustalenia granic nieruchomości". W kolumnie 8 tego protokołu jako sposób ustalenia granicy wpisano dokumenty z zasobu, a w kolumnie 9 złożone oświadczenie, że granice ustalono wg zgodnych oświadczeń właścicieli działek. W tym przypadku nie można nie zgodzić się z domniemaniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "wykonawca uznał istniejące ogrodzenia jako granice".

W tych okolicznościach nie sposób jest uznać - w ocenie organu - za zasadny zarzut sformułowany przez skarżącego w odwołaniu, że uzasadnienie decyzji zawiera uwagi nie ujęte w protokole weryfikacji z dnia 20 lutego 2015 r., co zdaniem odwołującego pozbawiło go ustawowego prawa do ustosunkowania się w tym zakresie do negatywnego protokołu weryfikacji. Wykonawca prac geodezyjnych w przypadku niezrozumienia zarzutu ujętego w protokole weryfikacji powinien natychmiast zwrócić się do weryfikatora o doprecyzowanie wpisu. W tym przypadku wobec pominięcia przez wykonawcę (brak analizy i omówienia w sprawozdaniu) istotnych dokumentów dotyczących granic, nie można było robić zarzutów odnośnie prawidłowości ich wykorzystania oraz przyjęcia trybu wyznaczenia punktów granicznych czy też ustalenia granic działek, bowiem te czynności wynikają bezpośrednio z analizy i weryfikacji tych dokumentów.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. organ II instancji - stwierdził, że w tym przypadku zarzuty te nie można uznać za zasadne. Jak zaznaczono na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzja o odmowie przyjęcia operatu do zasobu nie może rozstrzygać o przyjęciu tego operatu do zasobu. Postępowanie o przyjęcie toczy się w trybie czynności materialno-technicznych od momentu złożenia operatu do Starosty do momentu ustosunkowania się na piśmie wykonawcy prac do zarzutów ujętych w protokole weryfikacji i to wówczas jest gromadzony materiał dowodowy oraz wypowiadanie się strony odnośnie zarzutów. W art 12b ust 8 ustawy Pgik czytamy, że jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jak wynika z tego zapisu decyzję o odmowie organ wydaje wówczas gdy nie uwzględni ostatecznego stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, a zatem gdy dochodzi do sporu w zakresie uznania przez strony nieprawidłowości zarzuconych w dokumentacji technicznej, wpisanych do protokołu weryfikacji. W toku wydawania tej decyzji nie może być mowy o zbieraniu materiału dowodowego czy też czynny udział w postępowaniu, bowiem te czynności zostały już przeprowadzone zanim podjęto decyzję o odmowie. Natomiast postępowanie odwoławcze ma ustalić zasadność nieuwzględnienia stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych przez organ, który wydał decyzję o odmowie przyjęcia operatu do PZGiK.

Pomimo utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że jest ona obarczona istotną wada polegającą na tym, że wydana została na Biuro Projektowo- Geodezyjne L. s.c. ul. [...], [...] W.. Zgodnie z art. 28 k.p.a spółka cywilna nie ma przymiotu strony w rozumieniu tego zapisu. Nie może wobec tego skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnych Spółka cywilna będąc stosunkiem zobowiązaniowym, a nie podmiotem praw i obowiązków, nie może występować - co do zasady - jako strona w postępowaniu administracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka są wspólnicy. Przysługuje im status strony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. To zaś oznacza że decyzja administracyjna w sprawie dotyczącej wspólników spółki cywilnej nie może być skierowana do samej spółki, która nie ma osobowości prawnej Ze względu na to, że decyzja organu I instancji skutecznie została doręczona współwłaścicielowi wyżej wymienionej spółki cywilnej, a odwołanie od tej decyzji złożono w dopuszczalnym terminie, biorąc też pod uwagę, ze kasacja tej decyzji z tego powodu przedłużyłaby tylko proces przyjmowania operatu do PZGiK, odstąpiono od uchylenia decyzji z tego powodu.

W skardze na powyższą decyzję J.L. wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił natomiast naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że wykonawca prac geodezyjnych jest zobowiązany do przedstawienia w formie pisemnej wyników analizy dokumentów pozyskanych PZGiK:

2. § 71 ust. 7 pkt 6a w/w rozporządzenia poprzez nie posiadające podstawy w obowiązujących przepisach zrównanie odrębnych czynności: zrównanie czynności opisu w sprawozdaniu technicznym zakresu wykorzystanych z PZGiK materiałów z czynnością dokonania analizy dokumentów i opisu rezultatu tej analizy:

3. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12b ust. 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez dokonanie odmiennych ustaleń i przedstawienie nowych zarzutów w uzasadnieniu decyzji DWINGiK oraz Starosty W. w stosunku do treści "Protokołu weryfikacji" z dnia 20 lutego 2015 r. oraz złożonych przez skarżącego pisemnych wyjaśnień z dnia 24 lutego 2015 r.;

4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na nowych przesłankach, a przez to przedstawienie zarzutów, na które nie powoływał się organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wykonując pracę geodezyjną dokonał analizy materiałów PZGiK (m.in. ustalił, że dane EGiB są błędne, nie pokrywają się mapą zasadniczą i operatem pomiaru stanu posiadania) uznał, że w zakresie granic materiały te nie są wiarygodne. Wybrał tryb § 39 ust. 1 i § 39 ust. 3 pozyskania danych, określający położenie punktów granicznych, zgodny z przepisami rozporządzenia z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Sporządził dokumenty opisane w § 39 ust. 5, § 39 ust. 6 oraz dokonał pomiaru punktów granicznych zgodnie z § 79 ust. 6 rozporządzenia. W wyniku tych czynności powstała mapa do celów projektowych, którą skarżący przekazał z operatem w dniu 16 lutego 2015 r. do PZGiK w W..

Ponadto, w ocenie skarżącego organ wadliwie zweryfikował przekazana dokumentację przez co naruszył przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieuprawnione uznanie jakoby wykonawca miał obowiązek zamieszczania w przekazywanej dokumentacji technicznej "wyników przeprowadzonej analizy materiałów PZGiK". Z treści protokołu weryfikacji jednoznacznie wynika, że negatywny wynik weryfikacji nie był spowodowany stwierdzeniem jakichkolwiek braków w skompletowaniu przekazanej dokumentacji. W ocenie organu przekazana dokumentacja nie zawiera natomiast wyników przeprowadzonej analizy materiałów PZGiK, co ma naruszać przepisy § 6 ust. 1 rozporządzenia. Jak podkreślił skarżący, organ nie wskazał żadnego konkretnego dokumentu wchodzącego w skład przekazanego operatu technicznego, który miałby w swojej treści zawierać wyniki takiej analizy. Z treści przywołanego w protokole weryfikacji przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, że wykonawca pracy, przy wykonywaniu pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych, ma jedynie obowiązek, wykorzystania tych materiałów zasobu, które "wskazują na ich przydatność" do wykonania tych pomiarów. Decyzja o wykorzystaniu (albo o braku przydatności) danego materiału zasobu winna być poprzedzona dokonaniem przez tego wykonawcę niezbędnej analizy poszczególnych materiałów pod względem dokładności, aktualności i kompletności. Analizowany przepis ani nie reguluje metodologii dokonywania tej analizy, nie ustanawia obowiązku jej szczegółowego dokumentowania, ani nie nakłada na wykonawcę obowiązku zamieszczania w sporządzanych dokumentach wyników tej analizy (jak ma to miejsce np. w przypadku opisanym w § 15 rozporządzenia). Istotnym w sprawie jest również to, że stanowisko organu I instancji jest odmienne od powszechnej praktyki przyjmowania do zasobów PZGiK, także w Starostwie W., operatów bez pisemnej analizy. By to potwierdzić, skarżący złożył wniosek o udostępnienie sprawozdań ze Starostwa Powiatowego w W. (zał. 4). Po miesiącu organ udostępnił wybrane przez siebie sprawozdania (zał. 5/0-5/10). W udostępnionych sprawozdaniach nie ma analiz, o których mowa w decyzjach organów I i II instancji. Zatem należy uznać za wadliwe ustalenie organu zawarte w punkcie 5 protokołu weryfikacji jakoby wykonawca naruszył przepisy § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Ponadto naruszono § 71 ust. 7 pkt 6a rozporządzenia poprzez błędne i nie posiadające podstawy w obowiązujących przepisach zrównanie odrębnych pojęć: zrównanie pojęcia "zakresu wykorzystania materiałów PZGiK" z pojęciem dokonania "analizy dokumentów PZGiK i opisu rezultatu tej analizy". Zdaniem skarżącego wymagany przepisami prawa opis "zakresu wykorzystania materiałów PZGiK w sprawozdaniu technicznym oznacza obowiązek wyszczególnienia tych dokumentów, które zostały wykorzystane do poszczególnych czynności geodezyjnych. Wykonawca po analizie dokumentów otrzymanych z PZGiK wykorzystuje tylko dokumenty istotne dla przyjętego trybu postępowania.

Skarżący, zgodnie z § 71 rozporządzenia przekazał kompletny operat, w tym sprawozdanie techniczne wymienione w § 71 ust. 2 pkt 4, które zawierało - zgodnie z § 71 ust. 7 pkt 6 - opis przebiegu i rezultaty pracy geodezyjnej, w tym także: zakres wykorzystania materiałów PZGK - punkt d sprawozdania skarżącego - ("granice działki ustalono na podstawie: 1. pierworys pomiaru stanu posiadania z roku 1963 w skali 1:2500 i szkic nr 2 z pomiaru stanu posiadania, 2. operat ewidencji gruntów - po analizie reszta dokumentów PZGiK także wymieniona przez WING, nie ma wpływu na ustalenie przebiegu granic); zastosowane technologie i metody pomiarów - pkt a-c, c sprawozdania skarżącego.

Skarżący zauważył również, że rzekomy obowiązek zamieszczania przez wykonawcę w sporządzanej dokumentacji technicznej "wyników przeprowadzonej analizy materiałów PZGiK" nie wynika z żadnych innych przepisów prawa W szczególności obowiązku tego nie można wywodzić ani z § 71 ust. 2 rozporządzenia (enumeratywnie określającego rodzaj dokumentów, jakie wchodzą w skład przekazywanego operatu technicznego) ani np. z przepisu § 71 ust. 7 tego rozporządzenia (określającego obligatoryjne elementy sprawozdania technicznego).

O wadliwości przedmiotowej weryfikacji mogą świadczyć ponadto inne przykładowe czynności, które wykonawca także ma obowiązek wykonać podczas realizacji danej pracy, a których dokonanie nie wymaga ani specjalnego dokumentowania ani tym bardziej przekazywania do zasobu ich wyników. Są to chociażby: robocza baza danych, o której mowa w § 63 rozporządzenia, którą to wykonawca ma obowiązek utworzyć, ale także i w określony przepisami rozporządzenia sposób przetwarzać. Ani w/w baza nie podlega obligatoryjnemu przekazaniu do zasobu, ani nie jest wymagane dokumentowanie i przekazywanie do zasobu opisu czynności wykonywanych na tej bazie: szkic dokumentacyjny i szkic tyczenia, o których mowa w §

56 ust 1 i § 59 ust. 1 rozporządzenia. Szkice te pomimo iż winny być sporządzane przez wykonawcę przy wyznaczaniu obiektów budowlanych, to nie figurują w enumeratywnie wyszczególnionej liście określającej skład operatu technicznego (§ 72 ust. 2 rozporządzenia), a tym samym nie istnieje obowiązek przekazywania ich do zasobu.

Stanowisko skarżącego potwierdza także wyjaśnienie Głównego Geodety Kraju z dnia 29 sierpnia 2012 r. (zał. 1), które jest dostępne na oficjalnej stronie internetowej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii http://www.gugik.gov.pl/ data/assets/pdf_file/0011/48584/wyiasnienia-GUGiK-do-standardow-technicznych.pdf.:

"... geodeta uprawniony decyduje po przeprowadzeniu odpowiedniej analizy, w jakim zakresie wykorzystuje do wykonania zleconych mu prac geodezyjnych materiały zgromadzone w PZGiK, a jakim zakresie pozyskuje niezbędne dane w drodze własnych pomiarów geodezyjnych sytuacyjnych i wysokościowych. Analiza, o której mowa w tym przepisie, powinna być przeprowadzona pod kątem przydatności materiałów PZGiK dla konkretnego opracowania, mając na uwadze ich dokładność, aktualność i kompletność Przepisy rozporządzenia co do zasady nie precyzują metodyki przeprowadzania analizy, o której mowa w § 6 ust. 1, z wyjątkiem analiz, o których mowa w § 65, § 67 i § 68 odnoszących się do punktów granicznych, szczegółów terenowych I grupy a także pól powierzchni działek ewidencyjnych."

Artykuł 6 k.p.a. w zw. z art. 12b ust. 8 ustawy - Pgik zostało naruszone poprzez zaistnienie istotnych rozbieżności w uzasadnieniu decyzji Starosty W. w stosunku do treści protokołu weryfikacji z dnia 20 lutego 2015 r. oraz złożonych przez niego pisemnych wyjaśnień z dnia 24 lutego 2015 r..

Zgodnie z przepisami art. 12b ust. 8 ustawy - Pgik organ administracji wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę wyłącznie w przypadku, gdy nie uwzględni pisemnego stanowiska wykonawcy, wyrażonego w trybie określonym w art. 12b ust. 7 ustawy tj. w reakcji na negatywny wynik weryfikacji. W uzasadnieniu decyzji Starosty W. z dnia [...] r. pojawia się szereg nowych "zarzutów", które nie były wykazane w protokole weryfikacji z dnia 20 lutego 2015 r. Przykładem takich, całkowicie nowych "zarzutów jest badanie treści protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w szczególności w zakresie ustalenia stron, które brały lub nie brały udziału w czynnościach oraz badanie przesłanek takiego, a nie innego sposobu ustalenia granic tych działek. Powyższy zakres postępowania organu prowadzonego postępowanie w rygorach art. 12b ust. 8 ustawy - jest działaniem bez wymaganej do tego podstawy prawnej, a w konsekwencji naruszeniem art. 6 k.p.a. Uzasadniając odmowę włączenia dokumentacji do zasobu Starosta winien się odnieść wyłącznie do ustaleń protokołu weryfikacji oraz stanowiska skarżącego, o którym mowa w art. 12b ust. 7 ustawy. Ponieważ w niniejszej sprawie zakres prowadzonego przez Starostę postępowania istotnie wykroczył poza kompetencje wnikające z w/w przepisów, uznać należy - zdaniem skarżącego - że organ w swojej istocie dokonał kolejnej weryfikacji operatu technicznego, do czego nie miał formalnej podstawy prawnej.

Również w uzasadnieniu decyzji WING z dnia [...] r. pojawiają się kolejne nowe "zarzuty", które nie zostały zawarte w decyzji organu I instancji ani w protokole weryfikacji, wskazując, m.in że: także przyjęty tryb przeprowadzenia ustalenia granic dokonany na działce nr 431 wskazuje, że takiej analizy nie dokonano, bowiem ustalenie położenia wskazanych punktów granicznych rozbiega się z mapą ewidencyjną oraz innymi dokumentami: W kolumnie 8 tego protokołu jako sposób ustalenia granicy wpisano dokumenty z zasobu a w kolumnie 9 złożone oświadczenie, że granice ustalono wg zgodnych oświadczeń właścicieli działek. W tym przypadku nie można zgodzić się z domniemaniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji że "Wykonawca uznał istniejące ogrodzenia jako granice"; Wykonawca prac geodezyjnych nie dokonał analizy pod wzglądem przydatności i wykorzystania podstawowego, udostępnionego dokumentu z operatu ustalenia stanu posiadania (szkic nr 2) oraz późniejszych dokumentów dotyczącej tej działki ewidencyjnej, które zawierały dane liczbowe dotyczące punktów granicznych oraz ich pomiar na osnową geodezyjną. Analiza, ocena przydatności tych dokumentów gdyby ją rzetelnie przeprowadzono, mogłaby pozwolić wykonawcy na przyjęcie prawidłowego trybu wynikającego, bądź z ustawy Pgik lub rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów.

Skarżący podniósł także, że zarzuty te są niejasne i sugerują ad 1 i 2 błędne ustalenie przebiegu granic, dlatego skarżący dołącza mapę z ustalonymi poprawnie granicami i granicami EGiB (zał. 2) oraz oświadczenie złożone przez A.S. (zleceniodawca) właściciela działki nr 431 (zał. 2). Ad. 3 niewłaściwy tryb pozyskania danych, dlatego skarżący stwierdza, że zarówno szkic nr 2 pomiaru stanu posiadania z roku 1963 (brak: opisów topograficznych punktów odniesienia, współrzędnych, miar kątowo-liniowych do jej odtworzenia) jak i inne dokumenty umożliwiają zastosowanie art. 39 ustawy Pgik, czyli wznowienie znaków granicznych ani wyznaczenie zgodnie z § 36 rozporządzenia w sprawie EGiB. Dokumenty otrzymane z PZGiK posiadania nie zawierają danych liczbowych, o których pisze WING.

"Istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1009/09). Skarżący uważa, że żaden dokument w zasobie PZGIK nie umożliwia wykonanie czynności wznowienia w świetle przepisów § 29 ust. 1 pkt 1. § 30 ust. 1 i § 30 ust. 1 rozporządzenia. Dlatego skoro uznał zgodnie z § 37, że dokumenty nie są wiarygodnie, zastosował § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Z uzasadnienia decyzji WING wynika, że organ ten dokonał po raz kolejny, także całkowicie nieuprawnionej weryfikacji dokumentacji geodezyjnej, przekazywanej przez, skarżącego do zasobu. Działanie to nie może być uznane za zgodne z prawem, organ odwoławczy nie ma bowiem żadnej kompetencji do dokonywania kolejnej weryfikacji.

Na krytykę zasługuje ponadto stwierdzenie organu II instancji, jakoby cyt.: "istotą sprawy w niniejszym postępowaniu nie jest rozstrzygnięcie o przyjęciu operatu lecz odmowa przyjęcia tego operatu geodezyjnego do zasobu. Zatem gdy podważona zostanie w toku postępowania odwoławczego zasadność prawna odmowy przyjęcia operatu do zasobu postępowanie administracyjne w sprawie odmowy staje się bezprzedmiotowe. Również w tym postępowaniu odwoławczym organ rozpatrujący sprawę nie może wydać decyzji reformatoryjnej (rozstrzygającej), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem rozstrzyganie o przyjęciu operatu do zasobu dokonuje tylko starosta i to w trybie czynności materialno-technicznej a nie administracyjnej". Ustalenie powyższe w żadnym razie nie może zostać uznane za zasadne. Zakwestionowanie przez organ wyższego stopnia wydanej odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu, czyli uchylenie decyzji organu I instancji w swoich skutkach powinno powodować bowiem ostateczne rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, a więc - wobec stwierdzenia bezzasadności negatywnej weryfikacji - powodować zobowiązanie starosty do przyjęcia tej dokumentacji do zasobu. Zgodnie z wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Ke 800/12) uzasadnienie odmowy przyjęcia do zasobu powinno być profesjonalne i precyzyjne. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie istotne wady są przyczyną odmowy włączenia, a nie wskazywanie nieistotnej usterki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że naruszają one przepisy prawa i tym samym, skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu geodezyjnego.

Stosownie do art. 12b ust. 1 z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.) powoływanej dalej jako "ustawa", organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Pozytywny wynika weryfikacji stanowi, stosownie do ust. 4 art. 12b. podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości, a wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 6 i ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawco (ust. 8).

W świetle powyższych przepisów istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 20 lutego 2015 r., sporządzony według wzoru zawartego w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – załącznik nr 4 (Dz.U. 2014 r., poz. 924).

Z protokołu tego wynika, że wynik weryfikacji przedłożonych materiałów pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych był pozytywny, zaś weryfikacja zbiorów danych i innych materiałów zawartych w przekazywanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów z art. 2 pkt 1 lit. a ustawy oraz opracowywania wyników tych pomiarów był negatywny. W rubryce "Informacja o zakresie nieprawidłowości wpisano ogólnie, że dokumentacja nie zawiera wyników przeprowadzonej analizy materiałów PZGiK wymaganej przepisem § 6 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych, a następnie przytoczono tekst tego przepisu, aczkolwiek powinno znaleźć się to w rubryce obok – "Naruszony przepis prawa". Nie napisano zatem na czym konkretnie ta analiza w danej sprawie miała polegać w odniesieniu do wykonanych pomiarów oraz opracowywania wyników tych pomiarów, jakie błędy popełniono i czym one skutkowały, co doprowadziło inspektora kontroli dokumentacji do negatywnego zweryfikowania przedłożonych dokumentów. Przytoczenie jedynie samej treści przywołanego § 6 rozporządzenia nie wyczerpuje nakazu rozporządzenia – informacja o zakresie nieprawidłowości. Taka informacja winna być przedstawiona w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, a przede wszystkim zawierać konkretne przyczyny uzasadniające zwrot dokumentacji, umożliwiając wykonawcy rzeczowe i konkretne ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów i ewentualnie służyć do stworzenia mu warunków do usunięcia nieprawidłowości. Jest to tym bardziej istotne, że protokół ten jest główną i przesądzającą podstawą skarżonych decyzji obu instancji. Takie stanowisko przyjęto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aczkolwiek jeszcze na podstawie poprzedniej regulacji prawnej. Jednakże zdaniem Sądu ta linia orzecznicza w tym względzie nie straciła aktualności (por. wyrok WSA w Łodzi z 1.07.2014 r., III SA/Łd 331/14, wyrok WSA w Krakowie z 10.07.2014 r., III SA/Kr 1/14).

Należy przy tym zwrócić uwagę, że przywołany przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia pozostawia wykonawcy decyzję w jakim zakresie wykorzystuje materiały zgromadzone w PZGiK oraz nie precyzuje metodyki przeprowadzanej analizy. Trudno zatem wymagać od wykonawcy pisemnego sprawozdania z tej analizy zwłaszcza, że wzór zgłoszenia prac geodezyjnych – załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. oraz wzór zawiadomienia o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych – załącznik nr 3 takich pozycji nie przewidują. W protokole weryfikacji nie powołano się na naruszenie § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia z 9 listopada 2011 r., gdzie mowa jest o zakresie wykorzystania materiałów PZGiK. Jest to o tyle istotne, że w/w przepis mówi, co ma zawierać sprawozdanie techniczne jako składnik operatu technicznego, a przecież protokół weryfikacji ocenił pozytywnie przedłożone dokumenty "pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych". To stanowi zasadniczą sprzeczność pomiędzy tymże protokołem a opartych na nim decyzjach organów. Dlatego też Sąd uznał na trafny zarzut skargi, że w skarżonych decyzjach znalazły się nowe ustalenia i zarzuty wobec przedłożonej dokumentacji jakich nie było we wcześniejszym protokole weryfikacji. W związku z powyższym wykonawca prac geodezyjnych został pozbawiony możliwości ustosunkowania się na piśmie do wszystkich zarzutów, co gwarantuje mu art. 126 ust. 6 i 7 przywołanej ustawy. Gdyby protokół był prawidłowy, jak to przedstawiono wyżej, to pomiędzy organem a wykonawcą wywiązałaby się merytoryczna i fachowa polemika (przewidziana w powołanych przepisach), która stanowiłaby szczególne postępowanie wyjaśniające przed podjęciem decyzji przez organ I instancji. W toku takiego postępowania wyjaśniającego wykonawca miałby możliwość przedstawienia organowi fachowemu swoich merytorycznych zastrzeżeń do protokołu, jakie został zmuszony przedkładać dopiero w odwołaniu i w skardze. I to właśnie jest takie postępowanie jakiego zabrakło w toku postępowania w niniejszej sprawie. Dlatego Sąd nie podziela stanowiska organu II instancji, że organy nie naruszyły przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a to z podanych wyżej przyczyn i treści art. 107 § 3 kpa, na który przecież powołał się sam organ I instancji. Należy zauważyć, że organ II instancji nie rozważył szczegółowo merytorycznych zarzutów odwołania, aczkolwiek organ ten jest zobligowany do powtórnego rozpatrzenia sprawy po raz wtóry w całości i to merytorycznie (art. 15 i 138 kpa). Wprawdzie organ ten dostrzegł, że decyzja organu I instancji została skierowana do niewłaściwego adresata, to jednak nie wyciągnął z tego faktu stosownego wniosku (art. 28 i 156 § 1 pkt 4 kpa) tym bardziej, że decyzja była negatywna dla skarżącego, wobec czego argument organu, że "kasacja tej decyzji z tego powodu przedłużyłaby tylko proces przyjmowania operatu do PZGiK" jest niezrozumiały.

Trzeba tutaj podkreślić, że granice postępowania administracyjnego wyznaczają m.in. zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Uznając zatem skargę za trafną Sąd stanął na stanowisku, że w opisany wyżej sposób organy naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego.

W związku z powyższym w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu obu decyzji w całości, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.