Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1907/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lipca 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1376.2021.BKW w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego A.M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) decyzją z 14 lipca 2022r. DOZ-OAiK.65o.1376.2o21.BKW, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2022 poz. 840) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G.C. i A.M. – utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 sierpnia 2021 r., nr 152/2021 niepozwalającą na remont grobowca rodziny M. w kwaterze [...], nr [...] na Starym Cmentarzu w T. (wpisanym wraz z nagrobkami do rejestru zabytków decyzją z [...] czerwca 1977 r., nr [...]) -.

Po przedstawieniu przebiegu postępowania Minister przytoczył art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. i wskazał, że pomnik rodziny M. wybudowano w 1968 r. Ma oryginalną formę prostopadłościenną, część naziemną z attyką po lewej stronie płyty z krzyżem, na którym znajdują się epitafia dla zmarłych w 1919 r., 1938r., 1967r., 1974r., 1986r. i 1997r. Pomnik pokrywa okładzina z lastrico młotkowanego, ze "szlakiem [...]" na krawędziach i pasami ze żłobieniami na kopercie płyty wierzchniej. Widoczne są spękania lastriko, w tym attyki oraz liczne porosty i korozja biologiczna.

Podkreślił, że roboty dotyczą zmian: okładziny z lastrico młotkowanego na jasnoszarą z płyt granitowych, matowych, zmiany wysokości attyki; nadbudowy w miejscu tablic epitafijnych, wymiarów związanych ze zmianą okładziny; nawierzchni z kostki granitowej szarej.

Następnie Minister wyjaśnił istotę postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. powołując się przy tym na art. 4 ust. 2 u.o.z.

Zaznaczył, że realizacja ww. robót byłaby niedopuszczalna wobec części składowej zabytku - Starego Cmentarza. Zmianie uległaby forma i wykończenie. Pomniki w tej kwaterze objęto wpisem do rejestru jako elementy Cmentarza. Wartością chronioną jest integralność całego zabytku. Nagrobki, ich lokalizacja, forma architektoniczna, detal i technika wykonania składają się na wartości zabytku. Opisane prace spowodowałyby ich utratę. Zmianie uległyby wszystkie zewnętrzne elementy, forma i wykończenie.

Dalej organ wskazał, że w otoczeniu grobowca występują pomniki pokryte okładziną z granitu, także w bezpośrednim sąsiedztwie, co nie ma jednak wpływu na ocenę robót. Nagrobek, jako element Cmentarza dokumentuje bowiem tradycyjne rozwiązania sztuki kamieniarskiej w [...], dla ochrony których Cmentarz wpisano do rejestru zabytków. Załączone fotografie, w tym odwołujących, potwierdzają zasadność działań MWKZ. Niezachowanie pierwotnego materiału uniemożliwia otworzenie uprzednich elementów i pozbawia pierwotnego wyglądu, nawet przy nawiązaniu do historycznej formy.

Odnośnie zarzutu co do odmiennego orzekania w podobnych sprawach Minister wyjaśnił, że przedstawiona dokumentacja, nie dotyczy analogicznych w formie nagrobków. Dokumentuje jedynie dopuszczanie przez organ I instancji (pozwolenie z 06.11.2018 r.) do modernizacji nagrobków wykończeniem z granitu (też polerowanego), w tym wykonanych pierwotnie w lastrico.

Minister stwierdził, że MWKZ uwzględnił także stan techniczny pomnika.

Skargę na ww. decyzję złożył A.M., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. podawanie faktów niezgodnych ze stanem faktycznym, 2. błędne ustalenia stanu faktycznego i ich interpretację; 3. nieuwzględnienie wniosków dowodowych podanych w odwołaniu; nadużycie prawa przez dowolną jego interpretację.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie jest prawdą - jak podał Minister - że grobowiec zbudowano w 1968r. W 1968r. była to bowiem mogiła ziemna z betonowym obramowaniem i żelaznym krzyżem, a od 8 października 1919r. mogiła ziemna, w której pochowano dziadka skarżącego zmarłego 6 października 1919r. Projekt techniczny sporządzono w listopadzie 1988r. a grobowiec zbudowano w 1989r. Kartę mogilną wydano 21 października 1989r. (Nr[...]).

W projekcie podano "Cokół, płyta wierzchnia i element pionowy - obłożenie ciemnym lastrico szlifowanym. Krzyż i płyta pod nim z czarnego granitu", czego nigdy nie zrobiono. Ze względu na koszty grobowiec zbudowano w jasnym kolorze a strop z betonu, z obrzeżem betonowym, z którego teraz odpadają kawałki, a reszta jest pokryta mchem i liśćmi. Nie cały zatem nagrobek ma okładzinę z szarego lastrico, młotkowanego, ze "szlakiem [...]". na krawędziach, co obrazują zdjęcia dołączone przez skarżącego. W 1989r. organowi nie przeszkadzały więc groby z lastrico i obłożone czarnym granitem.

Nie jest też prawdą, że "cmentarz Stary w T. podlega ochronie w całości wraz ze wszystkimi nagrobkami". Jak napisano w decyzji z 9.10.20r. "Wiele z nich, także takie zbliżone formą do nagrobka rodziny S. (objętego wnioskiem) włączonych jest do ewidencji zabytków ruchomych i posiadają odrębne karty zabytków ruchomych." Wycięto to więc z decyzji dot. grobowca rodziny S. i wklejono do tej decyzji. Grób skarżącego nie ma karty grobu zabytkowego. Czy grób zbudowany w 1989r. może być zabytkiem?

Odnośnie nawierzchni z kostki granitowej na zdjęciach widać, że na końcu między piwniczką a grobowcem rodziny S. jest odstęp 20 cm pokryty cementem, a na początku z grobowcem rodziny B. jest odstęp paru centymetrów co ledwo pozwala na postawienie stopy. Z prawej strony jest utwardzona pięcioma rzędami kostka granitowa a z lewej jeden rząd kostki granitowej. Chodziło o dołożenie z lewej strony jednego lub dwóch rzędów kostki granitowej.

Skarżący wskazał, że przedstawił szkic 6 grobów znajdujących się wokół, w tym 5 jest pokrytych polerowanym granitem a jeden polerowanym lastrico.

W samej kwaterze XVII jest takich grobowców więcej. W najbliższym otoczeniu z ponad 22 grobów tylko 8 jest starych (sprzed 1945r). Reszta to groby nowe i parę mogił ziemnych z betonowym i jeden z plastikowym obramowaniem.

Skarżący zakwestionował twierdzenie, że "granit jest materiałem ahistorycznym na Starym cmentarzu w T.. Nagrobki nim obłożone wyraźnie kontrastują z estetyką cmentarza. Jego zastosowanie jest sporadycznie dopuszczane ze stanowiska konserwatorskiego, ale pod warunkiem matowego opracowania lica koloru naśladującego pierwotną okładzinę i przede wszystkim w przypadku gdy planowany do remontu grobowiec nie posiada indywidualnego zdobnictwa". Postępowanie to świadczy o samowoli organu wojewódzkiego w wydawaniu pozwoleń.

Następnie wskazał, że zorganizowano spotkanie przy grobowcu 7 lipca 21r. na które organ przysyłał pracownicę, która opisała stan grobowca i grobowce w otoczeniu z komentarzem powtórzonym w zaskarżonej decyzji. Napisała, że skarżący podtrzymuje wniosek i ma złożyć projekt grobowca z nawierzchnią z polerowanego granitu, co nie jest prawdą, gdyż projekt wskazuje granit matowy, o czym pisał też Minister. Organ myli granit matowy z polerowanym, co pasuje do odmowy, tym bardziej, że z decyzją z 9 października 2020r. odesłano skarżącemu 2 egz. projektu nie czekając na jej uprawomocnienie.

Skarżący podkreślił, że obniżenie attyki było uzasadnione tym, że wszystkie grobowce w pobliżu mają niską zabudowę i ich właściciele twierdzą, że zasłania to z głównej alei widok na ich groby, co widać na zdjęciach. Nadbudowa w części bocznej tablic epitafijnych miała być wykonana na części stropu grobowca w poziomie terenu o nawierzchni betonowej z obrzeżem betonowym, najbardziej zniszczonym. Tych wyjaśnień nie zapisano w protokole. MWKZ przepisał to, co było w pierwszej uchylonej decyzji ze wszystkimi błędami, tylko sformułował inaczej, powtarzając niektóre sformułowania na zasadzie, że ilość przeważy nad jakością.

Minister też przepisał fragmenty ww. decyzji. Nie wyjaśnił dlaczego nie zajęto takiego stanowiska wobec grobowca rodziny B., zbudowanego w ten sam sposób, a 6.11.2018r. wydano pozwolenie na jego pokrycie czarnym szlifowanym granitem.

Nie wyjaśniono kiedy wydano zgodę na remont grobowca zbudowanego przez tych samych kamieniarzy co budowali grobowiec skarżącego i zakład ten istnieje nadal. Zbudowano go w ten sam sposób, też z lastrico młotkowanego wykończonego szlakiem [...]. W październiku 2021r. skuto cały grobowiec a w 2022r. podwyższono i obłożono piaskowcem, zmieniając i podwyższając attykę. Znikło opracowanie lica i zabytkowe lastrico o których pisze Minister w decyzji skierowanej do skarżącego.

Skarżący dodał że wymienił też remont grobowca [...]. Zabytek z XVIII w. znajdujący się naprzeciw zabytkowej kaplicy S.. Pozwolenie na remont wydano 2 lipca 2010r. Grobowiec z wyjątkiem figur pokryto szlifowanym granitem co widać na zdjęciach, czego Minister nie wyjaśnił.

Dodał, że grobowców pokrytych granitem jest na cmentarzu kilkadziesiąt lub więcej, są: czarne, brązowe, jasne, wielokolorowe, szlifowane i matowe.

Skarżący wskazał, że zawiadomi Prokuraturę i [...], że Minister Kultury wiedząc, że przepisy stosowane są wybiórczo, według uznania przez podległe mu instytucje nie tylko nic z tym nie robi, ale tuszuje sprawy zatwierdzając te decyzje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa i trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – dalej p.p.s.a.).

W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 lipca 2022r. utrzymująca w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 sierpnia 2021 r., odmawiająca wydania pozwolenia na remont grobowca rodziny M. w kwaterze [...], nr [...] na Starym Cmentarzu w T. (wpisanym wraz z nagrobkami do rejestru zabytków decyzją z [...] czerwca 1977 r., nr [...]) -.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.

Decyzje w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem, w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich nie, pozostawiając tę ocenę organom ochrony zabytków. Zakres kontroli sądowej zawsze uwarunkowany jest charakterem zaskarżonej decyzji. Z tej przyczyny decyzja "uznaniowa" podlega ocenie sądu wyłącznie w zakresie formalno-prawnym, a więc czy decyzję wydano z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu organu (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11, LEX nr 1232718; wyrok WSA w W-wie z 14 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 37/14, LEX nr 1468410;wyrok WSA w Krakowie z 23 lipca 2012 r., II SA/Kr 617/12, LEX nr 1228980).

Uznanie administracyjne może być zatem kwestionowane, jeżeli jest dowolne, naruszające przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Oczywiste jest również, że ocena organu powinna zawsze opierać się na ustaleniu, jaki wpływ objęta wnioskiem inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Organ powinien zatem wziąć pod uwagę, czy wnioskowane roboty mogą doprowadzić do uszczerbku w wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, a także uwzględnić inne szczegółowe okoliczności prowadząc postępowanie mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić na jego podstawie, czy przesłanki istotne dla rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony zostały udowodnione (art. 80 k.p.a.).

Opisane wyżej zasady ogólne znajdują zastosowanie nie tylko w postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. - prowadzi bowiem postępowanie merytoryczne, a nie tylko kontrolne w zakresie prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej.

Wydając decyzję w postępowaniu odwoławczym organ II instancji powinien więc opierać się na własnych ustaleniach w zakresie stanu faktycznego, dotyczących nie tylko okoliczności istotnych z punktu widzenia ochrony zabytku, ale i rzeczywistego, dokładnie opisanego i wyjaśnionego negatywnego wpływu projektowanego zamierzenia budowlanego na zabytek.

Takich rozważań w zaskarżonej decyzji jednak nie poczyniono, a w szczególności nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skarżącego, podnoszonych również w pismach składanych w toku postępowania.

Organ stwierdził bowiem, że pomnik rodziny M. wybudowano w 1968 r., który posiada oryginalną formę prostopadłościenną, część naziemną z attyką po lewej stronie płyty z krzyżem, z epitafiami dla zmarłych w 1919 r., 1938r., 1967r., 1974r., 1986r. i 1997r. Natomiast skarżący wskazywał, że w 1968r. była to mogiła ziemna w betonowych ramach z żelaznym krzyżem, a od 8 października 1919r. mogiła ziemna. Projekt obecnego grobowca sporządzono w listopadzie 1988r., który zbudowano w 1989r., a kartę mogilną wydano 21 października 1989r. (Nr[...]).

Brak stanowiska Ministra w powyższym zakresie ma istotny wpływ na rozstrzygniecie. Jeżeli ustalenia potwierdziłyby stanowisko skarżącego, że grobowiec wzniesiono w 1989r. przy uwzględnieniu, że Stary Cmentarz w T. wpisano do rejestru zabytków w 1977r., a więc ok 12 lat wcześniej, to argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o szczególnych wartościach grobowca w obecnej formie, jako części składowej zabytku Starego Cmentarza, chronionego wraz z nagrobkami jest nieadekwatna do stanu faktycznego sprawy. Poza oceną pozostawia bowiem wpływ określonej we wniosku zmiany dotychczasowej formy i wykończenia grobowca z lastrico młotkowanego na jasnoszarą z płyt granitowych, matowych, zmiany wysokości attyki; nadbudowy w miejscu tablic epitafijnych, a w ich wyniku zwiększenia wymiarów i zastosowania wokół nawierzchni z kostki granitowej szarej.

Poza oceną organ pozostawił również zarzuty skarżącego, że 6 listopada 2018r. wydano pozwolenie na pokrycie grobowca rodziny B. czarnym szlifowanym granitem uprzednio obłożonego lastrico młotkowanym, wykończonego szlakiem [...], który cały skuto, a w 2022r. podwyższono i obłożono piaskowcem, zmieniając i podwyższając attykę. Podobnie wyremontowano grobowiec [...], zabytku z XVIII w. położonego naprzeciw zabytkowej kaplicy S., jak wskazał skarżący w oparciu o pozwolenie z 2 lipca 2010r. Grobowiec oprócz figur również pokryto szlifowanym granitem. Ponadto, na cmentarzu grobowców pokrytych granitem jest kilkadziesiąt lub więcej w różnych kolorach szlifowanych i matowych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien mieć zatem powyższą ocenę na uwadze, jak i to, że nie powinien odstępować od utrwalonej praktyki tylko w celu załatwienia jednej sprawy, a stosować ją w innych o takim samym stanie faktycznym i prawnym, o ile istnieją uzasadnione przyczyny dla odmiennego załatwienia jednej sprawy (art. 8 § 2 k.p.a.) i nie zachodzi sytuacja, której skutkiem byłoby sankcjonowanie działań sprzecznych z prawem.

Wobec niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, z naruszeniem ww. ogólnych zasad postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 145 § 1 pk1 lit. c p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję, a o kosztach orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.