Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 571/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 84 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2011 roku sygn. akt IV SA/Wa 1094/11 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 roku nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie warunków dotyczących wprowadzenia gazów i pyłów do powietrza w ramach pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej jako "skarżąca spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie warunków dotyczących wprowadzania gazów i pyłów do powietrza w ramach pozwolenia zintegrowanego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2011 r. wymierzono skarżącej spółce karę pieniężną za okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. w wysokości 146 563 zł za przekroczenie warunków dotyczących wprowadzania gazów i pyłów, ustalonych przez Wojewodę Kujawsko- Pomorskiego w pozwoleniu zintegrowanym z dnia 30 czerwca 2006 r.

Skarżąca spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zdaniem spółki, organ I instancji określając wielkość przekroczenia emisji dopuszczalnej pyłu i dwutlenku siarki nie uwzględnił zasad określonych w § 12 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 260, poz. 2181 – dalej jako "rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2005 r.").

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że elektrociepłownia EC I zakładu prowadzonego przez skarżącą spółkę jest instalacją energetycznego spalania paliw o łącznej mocy powyżej 100 MW. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz. U. nr 283, poz. 2842) dla tej instalacji wymagane jest prowadzenie pomiarów ciągłych emisji do powietrza. Sprawozdania zawierające wyniki za 2008 rok zostały przesłane do organu I instancji w postaci wygenerowanych przez system "KE Mikros" raportów miesięcznych. Wykazały one przekroczenie w 2008 roku miesięcznych wartości dopuszczalnych stężeń dwutlenku siarki i pyłu oraz przekroczenia 48-godzinnych wartości dopuszczalnych stężeń dwutlenku siarki i pyłu, co oznacza, że wyniki pomiarów wykazały przekroczenie warunków ustalonych w pozwoleniu zintegrowanym w zakresie wprowadzania pyłów i gazów do powietrza.

W ocenie organu odwoławczego, wysokość kary została obliczona prawidłowo. Przekazane raporty wykazały zarówno przekroczenia dopuszczalnych miesięcznych stężeń dwutlenku siarki i pyłu oraz przekroczenia 48-godzinnych wartości dopuszczalnych stężeń dwutlenku siarki i pyłu. Karę należało więc obliczyć odnosząc wszystkie zmierzone wartości emisji dwutlenku siarki i pyłu do ustalonych w pozwoleniu zintegrowanym wielkości dopuszczalnych. Kara została obliczona poprzez zsumowanie wszystkich przypadków przekroczenia standardu dopuszczalnego określonego w pozwoleniu zintegrowanym.

Zdaniem organu odwoławczego, warunki uznawania standardów emisyjnych za dotrzymane, określone w rozporządzeniu z dnia 20 grudnia 2005 r., wskazują jedynie sposób kwalifikowania danej instalacji co do określenia czy spełnia ona wymogi określone w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym. Jeżeli pojedyncze przekroczenia mieszczą się we wskazanym rozporządzeniem zakresie, to instalację uważa się za spełniającą wymogi i nie jest podejmowane w stosunku do niej postępowanie administracyjne w celu wymierzenia kary pieniężnej. Natomiast w przypadku, gdy analiza wyników pomiarów wykaże, że dana instalacja warunki te narusza, należy jej obligatoryjnie naliczyć karę pieniężną na podstawie z art. 305. ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150 ze zm., dalej jako "p.o.ś.") za wszystkie stwierdzone przekroczenia w okresie całego analizowanego okresu.

Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że wyliczenie wysokości kary powinno było nastąpić w odniesieniu do każdej wprowadzonej do powietrza substancji. W ocenie Sądu I instancji, wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą spółkę, wartości emisji dwutlenku siarki i pyłu należało odnosić do wartości dopuszczonych w pozwoleniu zintegrowanym, co wynika wprost z art. 313 p.o.ś. Zdaniem Sądu I instancji, podstawy takich ustaleń nie stanowi § 12 ust.1 - 3 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2005 r., bowiem przepisy te określają jedynie warunki uznawania standardów emisyjnych za dotrzymane, które wskazują na sposób kwalifikowania danej instalacji co do określenia czy spełnia ona czy też nie spełnia wymogi określone w pozwoleniu zintegrowanym. Jeżeli pojedyncze przekroczenia mieszczą się we wskazanym przepisami rozporządzenia zakresie, to instalację uważa się za spełniającą wymogi i nie jest podejmowane w stosunku do niej postępowanie administracyjne w celu wymierzenia kary pieniężnej. Natomiast w przypadku, gdy analiza wyników pomiarów wykaże, że dana instalacja warunki te narusza, należy naliczyć karę pieniężną, zgodnie z art. 305 ust. 1 i 4 p.o.ś. za wszystkie stwierdzone przekroczenia w okresie całego analizowanego okresu. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że niedotrzymanie standardów emisji zostało przez organ ustalone jak i nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą.

Sąd I Instancji nie podzielił zarzutu skarżącej spółki w zakresie niewłaściwego sposobu obliczenia przez organ przekroczenia emisji dopuszczonych zanieczyszczeń. Dla przedmiotowej instalacji wymagane jest prowadzenie pomiarów ciągłych emisji do powietrza. Skarżąca spółka prowadzi je przy pomocy dostosowanego do rozporządzenia systemu "KE Mikros". Wygenerowane przez ten system raporty miesięczne wykazały przekroczenie wartości dopuszczalnych stężeń dwutlenku siarki i pyłu oraz przekroczenia 48-godzinnych wartości dopuszczalnych stężeń dwutlenku siarki i pyłu, co oznacza, że wyniki pomiarów wykazały przekroczenie warunków ustalonych w pozwoleniu zintegrowanym w zakresie wprowadzania pyłów i gazów do powietrza. System ten obrazuje również ilości i rodzaje gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza w skali godziny. Zdaniem Sądu I instancji, mając na uwadze art. 300 p.o.ś. oraz wygenerowane przez ten system raporty, organ miał podstawy do obliczenia wysokości kary przy uwzględnieniu przekroczenia ilości lub rodzajów gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza w skali godziny. Zgodnie bowiem z art. 300 ust. 3 p.o.ś., za przekroczenie ilości lub rodzajów gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza wymiar kary biegnącej określa się uwzględniając przekroczenie w skali godziny, co też uczynił organ dokonując stosownych obliczeń w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka.

W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 298 ust. 1, art. 299 ust. 2, art. 305 ust. 1 i ust. 4, art. 306, art. 309 ust. 1, art. 313 ust 1 p.o.ś. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że podstawą do określenia wysokości kary są sumy jednostkowych przekroczeń dopuszczalnej emisji pyłu i dwutlenku siarki w odniesieniu do wartości określonych w pozwoleniu zintegrowanym, pomimo, że przepisy rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2005 r. ustalają wysokości granic średnich stężeń, które skarżąca jako zakład zajmujący się energetycznym spalaniem paliw, pochodzący z grupy "źródła istniejące" powinien dotrzymywać podczas normalnej pracy, a które to przepisy w inny sposób określają warunki dotrzymania standardów emisyjnych.

Po drugie, § 12 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2005 r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ma on zastosowania do określania wielkości przekroczeń dopuszczalnej emisji pyłu i dwutlenku siarki stanowiących następnie podstawę do obliczenia kary administracyjnej pomimo, że ww. przepisy rozporządzenia określają warunki w jakich standardy emisyjne są uznawane za dotrzymane.

Po trzecie, § 1 ust. 1, § 2 ust. 1-3, § 9 ust. 1 pkt. 1 i Załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2004 r. poprzez ich pominięcie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy i w skutek tego oparcie rozstrzygnięcia jedynie na obliczeniach dokonanych przez organ I instancji na podstawie danych, których skarżąca zgodnie z tymi przepisami nie miała obowiązku prowadzić.

Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 8 i 11 k.p.a. w związku z art. 77, art. 78 oraz art. 80 kpa przez rozstrzygnięcie na podstawie wybranego przez organ, a nie całego materiału dowodowego. Spowodowało to przyjęcie za podstawę naliczenia kary pieniężnej własnych obliczeń z pominięciem wygenerowanego z systemu, tak jak i danych na których oparł się organ, "Kwartalnorocznego raportu rozliczeniowego kar za przekroczenia wartości dopuszczalnych za 2008 rok" oraz pominięcia przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy żądania strony o przeprowadzenie dowodu z raportu. W ocenie skarżącej spółki, gdyby przyjąć za podstawę naliczenia kary ilości przekroczeń wskazane w raporcie to wysokość kary byłaby mniejsza. Ponadto w uzasadnieniu brak jest wyjaśnienia dlaczego jeden raport wygenerowany z tego samego systemu stanowi podstawę obliczenia kary, a inny nie jest uwzględniany.

Po drugie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii pomimo, że w niniejszej sprawie wymagane były wiadomości specjalne do ustalenia, czy wygenerowany z systemu "KE Mikros" "Kwartalnoroczny raport rozliczeniowy kar za przekroczenia wartości dopuszczalnych za 2008 rok" jest oparty na prawidłowych danych oraz czy miesięczne raporty z tego samego systemu, na których oparł się organ, mogą stanowić podstawę do dalszych sumarycznych obliczeń organu. W ocenie skarżącej spółki, biegły mógłby również udzielić odpowiedzi na pytanie, czy raport rozliczeniowy kar stanowi podstawę do jej obliczenia skoro opiera się na danych i założeniach całego systemu pomiarów ciągłych emisji do powietrza służących m.in. do obliczeń uwidocznionych w raportach miesięcznych oraz wyjaśnienia różnic w raportach w zakresie przekroczeń stanowiących potem podstawę do obliczenia kary pieniężnej.

Po trzecie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia w zakresie dowodu i danych określonych w "Kwartalno-rocznym raporcie rozliczeniowym kar za przekroczenia wartości dopuszczalnych za 2008 rok", przy jednoczesnym przyjęciu jako dowodu raportu miesięcznego wygenerowanego z tego samego systemu "KE Mikros" służącego do ciągłego pomiaru emisji.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że dyspozycja art. 313 ust. 1 w związku z art. 298 ust. 1 pkt 1 i art. 309 ust. 1 pkt 1 oraz art. 305 ust. 1 i 4 p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że administracyjną karę pieniężną za przekroczenie określonych m.in. w pozwoleniu zintegrowanym ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza wymierza się za każdą substancję wprowadzoną do powietrza z przekroczeniem warunków ustalonych w danym pozwoleniu. Oznacza to, że administracyjną karę pieniężną nalicza i wymierza się jako sumę jednostkowych przekroczeń dopuszczalnej emisji do powietrza za każdą substancję. Z tych względów przepisy cytowanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, jak i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań prowadzenia pomiarów wielkości emisji, nie mogą inaczej kształtować ustawowego obowiązku w tym zakresie podmiotowym i przedmiotowym. Dlatego też wartości emisji dwutlenku siarki i pyłu należy odnosić do wartości dopuszczalnych w pozwoleniu zintegrowanym, co jednoznacznie statuuje przepis art. 313 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 298 ust. 1 pkt 1 i art. 306 p.o.ś.

Po drugie, należy podkreślić, co także zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że pomiary prowadzone przez właściwe organy, a dotyczące sposobu obliczenia przekroczenia dopuszczalnej wielkości emisji pyłów i dwutlenku siarki w stosunku do wartości dopuszczalnej w pozwoleniu zintegrowanym w systemie pomiarów ciągłych emisji "KE Mikros" za 2008 rok są prawidłowe. Oznacza to, że całkowicie chybione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 8, art. 11, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a., co do braku prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy stanu faktycznego, który przecież jednoznacznie wykazał powyższe przekroczenia warunków ustalonych w pozwoleniu zintegrowanym w zakresie wprowadzania pyłów i gazów do powietrza.

Ponadto, z tej przyczyny chybione są także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 tejże ustawy w związku z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Wynika to z tego, że sąd administracyjny nie przeprowadza uzupełniającego postępowania dowodowego za wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił, jak i nie przeprowadza oględzin lub przesłuchania świadków. Natomiast dokonuje tylko kontroli stanu faktycznego ustalonego w danej sprawie przez właściwe organy, które posiadają przecież niezbędne wiadomości specjalne jako wyspecjalizowane organy administracji rządowej, powołane w tym celu przez ustawodawcę (tzw. policja ekologiczna). Także wbrew zarzutowi kasacyjnemu, kontrola Sądu I instancji dotycząca uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, jak i uzasadnienia decyzji organu I instancji, przeprowadzona w świetle art. 107 § 3 k.p.a. była prawidłowa, biorąc pod uwagę, że treść uzasadnienia faktycznego nie narusza zarówno zasady prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i swobodnej oceny dowodów w świetle art. 75 § 1 k.p.a.

Po trzecie, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji § 12 ust. 1 – 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie powołano w tym zarzucie kasacyjnym, którego z czterech punktów ustępu 1 lub dwóch punktów ustępu 2 miałby naruszyć Sąd I instancji, co narusza dyspozycję art. 176 p.p.s.a. Ponadto powyższy przepis rozporządzenia nie może stanowić podstawy prawnej do określenia wielkości przekroczeń dopuszczalnej emisji zarówno pyłu jak i dwutlenku siarki, które stanowią następnie podstawę do obliczenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej. Wynika to z tego, że reguluje on tylko warunki uznawania standardów emisyjnych za dotrzymane, które wskazują na sposób kwalifikowania danej instalacji co do ustalenia czy spełnia czy też nie spełnia wymagania określone w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym. Jeśli pojedyncze przekroczenia "mieszczą się" w zakresie określonym w cytowanym rozporządzeniu, to instalację uważa się za spełniającą wymogi i nie jest podejmowane w stosunku do niej postępowanie administracyjne w celu wymierzenia kary pieniężnej. Natomiast jeżeli analiza wyników pomiarów wykaże, że dana instalacja warunki te narusza, należy naliczyć karę pieniężną, zgodnie z art. 305 ust. 1 i 4 p.o.ś. za wszystkie stwierdzone przekroczenia w czasie całego analizowanego okresu. Dlatego też, całkowicie bezzasadny jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 – 3 oraz § 9 ust. 1 pkt 1 Załącznika nr 1 do cytowanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

4

7