Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 64/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono wyroki WSA oraz zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stołecznego Zarządu Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1063/17 w sprawie ze sprzeciwu Stołecznego Zarządu Infrastruktury od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1063/17 oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Stołecznego Zarządu Infrastruktury kwotę 1677 (jeden tysiąc sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2017 r., I SA/Wa 1063/17 wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Stołecznego Zarządu Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 sierpnia 2017 r., I SA/Wa 1063/17 w sprawie ze sprzeciwu Stołecznego Zarządu Infrastruktury od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 2. oddalił sprzeciw; 3. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 179a ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej p.p.s.a), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sąd pierwszej instancji stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Przepis ten zawiera dwie przesłanki uprawniające sąd do ponownego rozpoznania sprawy, tj., gdy w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo kiedy podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Przesłanki te są od siebie niezależne i stosuje się je rozłącznie – wystarczy, aby ziściła się tylko jedna z nich.

W sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania. Zgodnie 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa. Nieważność postępowania z powodu sprzecznego z prawem składu sądu orzekającego zachodzi w każdym wypadku, gdy skład ten był sprzeczny z przepisami prawa (por. orzeczenie SN z 18 grudnia 1968 r., III CZP 119/68, OSP 1970, z. 1, poz. 4 z glosą W. Berutowicza). Zatem, niedopuszczalne jest wnioskowanie, iż skoro sprawę ustawodawca pozwala rozpoznać w składzie jednoosobowym, to tym bardziej pozwala ją rozpoznać w składzie poszerzonym. Art. 16 ust. 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Natomiast art. 64d § 2 tej ustawy stwierdza, że Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Przy czym, Sąd może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Oznacza to, że sprzeciw rozpoznawany jest przez wojewódzki sąd administracyjny w składzie jednego sędziego na posiedzeniu niejawnym. W tych okolicznościach Sąd w dniu 17 sierpnia 2017 r., wydając w niniejszej sprawie wyrok w składzie trzyosobowym, naruszył powyższe regulacje w sposób oczywisty.

Natomiast, nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej. Przedmiotem żądania Fundacji im. J. było stwierdzenie, że zespół pałacowo - parkowy w obrębie ewidencyjnym WDW H., gmina M., stanowiący nieruchomość o pow. około 60 ha, nie podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Wojewoda M. decyzją z [...] grudnia 2016 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku Fundacji uznając, że nie ma ona interesu prawnego do jego wszczęcia (art. 28, art. 105 § 1 k.p.a.).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że Fundacja jako osoba prawna była przed wejściem w życie dekretu o reformie rolnej właścicielem przedmiotowej nieruchomości i zachowała ciągłość osobowości prawnej od 1934 r. do chwili obecnej, a zatem w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest uprawniona do wszczęcia postępowania w przedmiocie podpadania danej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Skoro organ I instancji z powodu złej oceny legitymacji Fundacji nie podjął żadnych ustaleń co do istoty żądania, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Gdyby organ odwoławczy miał rację w kwestii oceny interesu prawnego Fundacji im. J. do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, to poprawność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach tej sprawy nie mogłaby budzić wątpliwości. Potwierdzenie stanowiska Ministra, że błędne ustalenie legitymacji strony (art. 28 k.p.a.), które w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), miałoby również ten skutek, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", bowiem organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie przesłanek do merytorycznego orzekania na gruncie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. Istotą sporu (a więc i rozstrzygnięcia) jest więc w tym wypadku to, czy organ odwoławczy właściwie ocenił legitymację Fundacji im. J. do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W tej kwestii sąd podziela w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z reprodukcją księgi hipotecznej (przechowywanej w Archiwum Państwowym m.st. Warszawy Oddział w G. w zespole akt nr [...] pn. Hipoteka w P., sygn. arch. [...], s. 23) w wyniku postępowania spadkowego po J. hr. P, własność dóbr H. przeszła na rzecz Fundacji im. J., zgodnie z testamentem spadkowym zeznanym 22 września 1934 r., Nr rep. [...], przed Z. Z. Wpisu, na wniosek z 9 kwietnia 1936 r., dokonano w 29 maja 1936 r. Z kolejnej strony księgi hipotecznej wynika, że tytuł własności majątku na rzecz Skarbu Państwa wpisano w 19 maja 1947 r. Jako podstawę przejęcia podano wykonanie reformy rolnej, a wpisu dokonano na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z 25 marca 1947 r. i wniosku z 18 kwietnia 1947 r. Pomiędzy tymi wpisami żadnych innych wpisów własnościowych w księdze hipotecznej nie było, a zatem, w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej to Fundacja była właścicielem majątku. Sama Fundacja została powołana zaś na mocy testamentu J. hr. P. z 22 września 1934 r. Z chwilą zatwierdzenia przez Ministra Opieki Społecznej (decyzją z [...] października 1934 r.) na podstawie art. 2 dekretu z 7 lutego 1919 r. o fundacjach i zatwierdzaniu darowizn i zapisów (Dz. U. Nr 15, poz. 215 ze zm.) uzyskała osobowość prawną.

Fundacje powstałe pod rządami dekretu z 7 lutego 1919 r. wciągane były do rejestru fundacji prowadzonego przez odpowiednie ministerstwo, po czym kompetencje do prowadzenia takich rejestrów przekazane zostały władzom wojewódzkim (w przypadku Warszawy Prezydentowi m. st. Warszawy) na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 1949 r. w sprawie przekazania wojewódzkim władzom administracji ogólnej niektórych kompetencji władz naczelnych w zakresie fundacyj, darowizn i zapisów (Dz. U. Nr 46, poz. 343). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie upoważnienia zawartego w art. 14 dekretu z 7 lutego 1919 r. Fundacja nie utraciła bytu prawnego po wejściu w życie dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji (Dz. U. Nr 25, poz. 172 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 dekretu (dodanym w 1956 r.) przepisów tego dekretu nie stosuje się do fundacji, których majątek znajduje się w całości lub części za granicą. Minister wykazał, że część majątku Fundacji pozostawała we Francji, o czym świadczy sprawozdanie z działalności dewizowej Fundacji za okres 11 sierpnia 1960 r. – 31 grudnia 1962 r. stanowiące załącznik do notatki z 21 marca 1964 r. w sprawie funkcjonowania Fundacji im. J. (nadzorowanej przez resort zdrowia i opieki społecznej), sporządzonej przez Wydział Administracyjny KC. Wskazano w niej, że podstawę prawną dla Fundacji, jako posiadającej majątek za granicą, stanowi art. 10 ust. 2 dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji oraz że "Fundacja działa po zakończeniu wojny bez przerwy i figuruje w rejestrze fundacji pod nr [...]".

Sąd podzielił pogląd Ministra, że "przepisywanie" Fundacji im. J. do różnych rejestrów fundacji prowadzonych kolejno przez różne władze państwowe dowodzi nie powstania nowej osoby prawnej (nowej fundacji w miejsce fundacji przedwojennej), ale ciągłości istnienia Fundacji powołanej w roku 1934 i dopełnienia przez nią obowiązków administracyjnych wymaganych w różnym czasie następującymi po sobie przepisami. Dotyczy to także obowiązku dokonania przez fundacje działające na podstawie przepisów dotychczasowych (tj. na podstawie dekretu z 7 lutego 1919 r.) rejestracji w nowym, sądowym rejestrze, który wynikał wprost z art. 23 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. Nr 21, poz. 97 – wersja pierwotna). Na podstawie obecnej treści KRS o numerze [...], Fundacja została wpisana do rejestru 21 października 2002 r. Z rubryki "Dane podmiotu" wynika, że przed wpisem do KRS Fundacja figurowała w rejestrze fundacji RF 1 wpis 6 Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy Sąd Gospodarczy XVI Wydział Gospodarczo-Rejestrowy. Natomiast w rubryce dotyczącej informacji o statucie widnieje 22 września 1934 r.

Większość argumentacji sprzeciwu sprowadza się do pominięcia przez Ministra zmiany w treści pierwotnego statutu Fundacji oraz w składzie Rady Fundacji, co nie jest bez znaczenia dla ciągłości bytu jej prawnego. Jaki miałby być ten wpływ sprzeciw jednak nie wyjaśnia. W szczególności nie wykazuje, że wbrew ustaleniom Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Fundacja od chwili zatwierdzenia przez Ministra Opieki Społecznej (decyzją z [...] października 1934 r.) utraciła kiedykolwiek osobowość prawną. A ciągłość osobowości prawnej, w świetle ustalonego wyżej tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, oznacza, że Fundacja im. J. była legitymowana do wystąpienia z wnioskiem, o jakim mowa w § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. Odmienne ustalenia organu I instancji, dokonane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i k.p.a. (art. 7, 77, 80) uprawniały do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Stołeczny Zarząd Infrastruktury, zaskarżając go w punkcie 2 oraz wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj:

1. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a oraz w zw. z art. 28 k.p.a. art. 105 § 1 kpa, art. 138 § 2 kpa, oraz w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 10 Dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji, jak również w zw. z art. 1 Dekretu z 31 grudnia 1956 r. o uzupełnieniu przepisów o zniesieniu fundacji (Dz. U. 1957 nr 1 poz. 3) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do oddalenia sprzeciwu, pomimo nieistnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa do uchylenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowej decyzji organu I instancji,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz nieodniesieniu się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w sprzeciwie dotyczących legitymacji obecnej Fundacji im. J. uzasadniającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy z obrębu WDW H., gmina M. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w sytuacji, gdy w toku postępowania nie zostało wykazane, że przed wejściem w życie reformy rolnej wnioskodawca (obecna fundacja) posiadała tytuł własności do ww. nieruchomości co w efekcie doprowadziło do błędnej oceny, że Fundacji im. J. posiada interes prawny we wszczęciu ww. postępowania;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 i 2 p.p.s.a. przez pominięcie części materiału dowodowego, tj. pominięcie świadczącego o braku w stosunku do Fundacji powstałej w 1934 r. ciągłości prawnej obecnego wnioskodawcy zarządzenia Ministra Zdrowia z 26 sierpnia 1957 r., co w efekcie doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i bezzasadnego oddalenia sprzeciwu.

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kpc przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowodów w sposób całkowicie dowolny polegający na uznaniu, iż z dokumentu potwierdzającego posiadanie majątku za granicą w latach 1960-1962 wywieść należy, że w dacie istotnej dla rozstrzygnięcia, tj. w chwili wejścia w życie dekretu z 24 kwietnia 1952 r. Fundacja również posiadała majątek za granicą i tym samym jej majątek nie został przejęty na własność państwa.

5. art. 179a p.p.s.a. z zw. z art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. przez uchylenie wyroku z 17 sierpnia 2017 r. wyłącznie w oparciu o przesłankę nieważności postępowania, mimo iż podstawy skargi kasacyjnej z 19 października 2017 r. były usprawiedliwione, a także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

6. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 28 kpa przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie, że prawo do ustalenia, że nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, przysługuje jedynie właścicielowi nieruchomości, który zachował ciągłość prawną do chwili obecnej, którego prawo na skutek wejścia ww. dekretu zostało naruszone.

7. art. 10 Dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji oraz art. 1 Dekretu z 31 grudnia 1956 r. o uzupełnieniu przepisów o zniesieniu fundacji przez bezpodstawne przyjęcie, że wnioskodawcą jest powstała w 1934 r. Fundacja, której majątek nie podlegał przejściu na własność Państwa na podstawie przepisów wskazanych powyżej dekretów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niezależnie od art. 64e p.p.s.a. w świetle którego wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw bada jedynie zasadność wystąpienia przy wydaniu decyzji przesłanek z art. 138 § 2 kpa, dla wykazania wadliwości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz wadliwości zaskarżonego orzeczenia Sądu który sprzeciw oddalił niezbędne jest również przedstawienie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w oparciu o które należało ustalić interes prawny wnioskodawcy, tj. zastosować art. 28 kpa oraz ocenić zasadność umorzenia przez Wojewodę M. postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Podtrzymując zarzut naruszenia przez Sąd wskazanych na wstępie przepisów prawa materialnego podniesiono, iż zgodnie z podglądem doktryny i orzecznictwa (np. orzeczenie NSA z 23 listopada 2016 r., I OSK141/15) do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie, że majątek nie podlegał działaniu Dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej uprawniony jest właściciel majątku, który ww. dekretem został dotknięty (lub jego następca prawny). W konsekwencji, warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania jest wykazanie przez wnioskodawcę posiadanego przed wejściem w życie przepisów o reformie rolnej tytułu prawnego do majątku ziemskiego. W przypadku osoby prawnej niezbędne jest udowodnienie ciągłości istnienia podmiotu, wynikające ze wszelkich mających miejsce w okresie od powstania osoby prawnej do chwili wszczęcia postępowania administracyjnego zdarzeń prawnych, które kształtowały jej byt. Wbrew ustaleniom Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Fundacja im. J. od chwili jej zatwierdzenia przez Ministra Opieki Społecznej w dniu 30 października 1934 r. utraciła osobowość prawną, ciężar wykazania ciągłości prawnej wnioskodawcy uzasadniający istnienie interesu prawnego niezbędnego do skutecznego zainicjowania postępowania (art. 28 kpa) spoczywał na samej Fundacji. To ona zobowiązana była udowodnić, że legitymowała się tytułem prawnym do majątku ziemskiego w chwili wejścia w życie przepisów dekretu o reformie rolnej i że zachowała ciągłość prawną swojego istnienia do chwili zainicjowania postępowania. Za szczególnie istotne dla ustalenia ciągłości prawnej uznać należy wykazanie, że majątek Fundacji nie podlegał przejęciu przez Skarb Państwa w oparciu o przepisy Dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji. Kwestionując ciągłość prawną wnioskodawcy, tj. obecnie wpisanej pod nr KRS [...] Fundacji im. J. w stosunku do Fundacji powstałej w 1934 r., do której należał majątek ziemski, za zasadne uznać należy stanowisko wyrażone przez Wojewodę M. w decyzji z [...] grudnia 2016 r., że o ciągłości prawnej Fundacji im. J. nie świadczy jedynie tożsamość jej nazwy, zaś fakt umieszczenia pod nr [...] w rejestrze z 13 stycznia 1959 r. prowadzonym przez Prezydenta m.st. Warszawy fundacji o tej samej nazwie nie stanowi jeszcze wystarczającego dowodu jej wcześniejszego i kontynuowanego do tego momentu bytu prawnego (posiadane dokumenty nie świadczą o jej funkcjonowaniu w latach 1934-1959 r.). To na wnioskodawcy spoczywał ciężar udowodnienia przesłanek zawartych w przepisach dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu Fundacji uzupełnionego dekretem z 31 grudnia 1956 r. o uzupełnieniu przepisów o zniesieniu fundacji, w świetle którego likwidacji nie podlegały jedynie fundacje, które w chwili wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 22 maja 1952 r. posiadały za granicą siedzibę jak również te, które w całości lub w części posiadały za granicą swój majątek (art. 10 dekretu). Dla wykazania zatem, że wpis z 13 stycznia 1959 r. do prowadzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy rejestru, stanowił wyłącznie czynność proceduralną polegającą na wciągnięciu do niego fundacji, która nie uległa likwidacji i kontynuowała swoją działalność od 1934 r. niezbędnym było wykazanie, iż w dacie wejścia w życie przepisów dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu Fundacji przysługiwał jej tytuł do majątku zagranicznego (lub że za granicą posiadała swoją siedzibę). Istotnym jest, że w oparciu o sporządzoną przez Wydział Administracyjny KC notatkę z 21 marca 1964 r. nie sposób wywieść okoliczności, że Fundacji przysługiwał tytuł do położonego za granicą majątku, w chwili istotnej dla rozstrzygnięcia (tj. w chwili wejścia w życie przywołanego dekretu). W sytuacji, gdy wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie posiadania w tej dacie za granicą majątku (nie wskazując nawet jaki konkretnie majątek wówczas posiadał), nie można podzielić poglądu, że z faktu zapisania przez testatora w 1934 r. na rzecz Fundacji nieruchomości znajdujących się we Francji oraz z faktu sporządzenia protokołu działalności dewizowej Fundacji w okresie od 11 sierpnia 1960 r. do 31 grudnia 1962 r. wynika, że w dacie podlegającej ocenie (1952 r.) tytuł do tych nieruchomości jej przysługiwał. Przywołane w uzasadnieniu sprawozdanie z działalności Fundacji z 11 sierpnia 1960 - 31 grudnia 1962 r. stanowiące załącznik do notatki z 21 marca 1964 r. w sprawie funkcjonowania nie stanowi wystarczającego dowodu na potwierdzenie tej istotnej dla oceny interesu prawnego wnioskodawcy przesłanki. Dla wyjaśnienia posiadania interesu wnioskodawca winien był przedstawić dowody z dokumentów, które potwierdzają ciągłość posiadanego przez Fundację majątku za granicą od 1934 r. i również w roku 1952.

Sam fakt ujawnienia Fundacji im. J. w rejestrze prowadzonym przez Prezydenta m.st. Warszawy w 1959 r. nie stanowi wystarczającego dowodu dla przyjęcia istnienia tej Fundacji wcześniej (nie stanowi dowodu, że rejestracji podlega Fundacja powstała w 1934 r.). Wykładnia przepisów nie wykluczała bowiem rejestracji w tym rejestrze nowopowstałych fundacji. Dla ustalenia, czy do rejestru wpisano fundację nowopowstałą, czy też fundację istniejącą jeszcze przed wybuchem II wojny światowej i nie zlikwidowanej w 1952 r. niezbędna była ocena treści załączonego do tego rejestru statutu, który przez wnioskodawcę nie został przedstawiony. Zgodnie bowiem z art. 8 dekretu z 7 lutego 1919 r. o fundacjach i o zatwierdzeniu darowizn i zapisów (Dz.U. 1919 r., Nr 15, poz. 215) wydanym na podstawie art. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 1949 r. w sprawie przekazania wojewódzkim władzom administracji ogólnej niektórych kompetencji władz naczelnych w zakresie fundacji, darowizn i zapisów (Dz.U.1949.46.343), do powstałych wówczas rejestrów fundacji powinien być dołączony statut, którego zmiany powinny były zostać w prowadzonym rejestrze odnotowane. Statut stanowi podstawowy dokument rejestrowy, którego treść i analiza dokonywanych chronologicznie zmian pozwala ocenić ciągłość prawną osoby prawnej. Skoro z zebranych w toku niniejszego postępowania dowodów wynika, że przed ujawnianiem Fundacji w rejestrze (tj. przed 1959 r.) były dokonywane zmiany w statucie Fundacji niezależnie od podnoszonego zarzutu dotyczącego niewykazania przez wnioskodawcę, że Fundacja nie podlegała likwidacji w 1952 r. oczywistym jest, iż statut w oparciu o który zarejestrowano fundację w 1959 r. winien mieć brzmienie uwzględniające ww. zmianę. Dla wykazania zachowania ciągłości prawnej Fundacji od 1934 r. do daty jej rejestracji w 1959 r. statut na podstawie którego Fundacja została zarejestrowana powinien zawierać zmiany dokonane w okresie po jej powstaniu, ale przed jej rejestracją w 1959 r. Dla ustalenia, że do rejestru w 1959 r. została wciągnięta Fundacja istniejąca od 1934 r. i niepodlegająca likwidacji 1952 r. niezbędnym było wykazanie, że została ona wówczas zarejestrowana w oparciu o statut uwzględniający zmiany zawarte w wydanym 26 sierpnia 1957 r. zarządzeniu Ministra Zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko nie wyjaśnił, czy rejestracja Fundacji w 1959 r. odbyła się w oparciu o statut uwzględniający, począwszy od 1934 r. zmiany, które mogłyby potwierdzić ciągłość Fundacji, ale też całkowicie bezzasadnie pominął, jaki wpływ miały dokonane w statucie zmiany na ocenę ciągłości prawnej Fundacji. Nie można się zgodzić z poglądem, iż zmiany statutu dotyczące Rady Fundacji pozostają bez znaczenia dla ustalenia ciągłości osobny prawnej, bo każda ze zmian w brzmieniu statutu wywiera wpływ na byt ciągłości prawnej fundacji i nie może zostać pominięta przy ocenie, czy z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego występuje podmiot, który posiada przymiot strony, uwarunkowany istnieniem prawa materialnego sprzed kilkudziesięciu lat. Prześledzenie zmian w brzmieniu statutu i ustalenie ich ciągłości jest podstawowym sposobem ustalenia ciągłości osoby prawnej. Za ciągłą uznać należy bowiem wyłącznie Fundację, której zmiany w brzmieniu statutu odbywają się na podstawie statutu w wersji aktualnej w chwili jej dokonywania. W sytuacji, gdy np. zmiana statutu nawiązuje do brzmienia wcześniejszego niż ostatnia jego wersja nie można przyjąć, że doszło do zachowania ciągłości prawnej.

Jak wynika z dokumentu odnalezionego w Archiwum Akt Nowych w Warszawie złożonego w toku postępowania przed Wojewodą M. przy piśmie z 7 listopada 2016 r., zarządzeniem z 26 sierpnia 1957 r. w sprawie uzupełnienia statutu Fundacji im. J. (Dz. Urz. Min. Zdr. Nr 17 poz. 107) Minister Zdrowia dokonał zmian w treści pierwotnego statutu fundacji (w zakresie § 9) przez powierzenie zwierzchniego zarządu fundacji Radzie Fundacyjnej wraz ze wskazaniem wchodzących w jej skład członków oraz procedury powoływania nowych członków. W wyniku tej zmiany § 9 statutu otrzymał inne niż pierwotnie brzmienie. Dla oceny ciągłości prawnej wnioskodawcy nie jest istotne to czego zmiana statutu dotyczyła, ale to, że kolejna jego zmiana powinna nawiązywać do tej zmienionej 26 sierpnia 1957 r. wersji tekstu. Zatem, w oparciu o statut z uwzględnieniem wszystkich dokonywanych od momentu powstania fundacji zmian w statucie powinna zostać zarejestrowana Fundacja nie tylko w rejestrze z 1959 r., ale również i w aktualnie obowiązującym, w oparciu o który działa wnioskodawca. Tymczasem, ponowna rejestracja Fundacji pod nr KRS [...] z niewyjaśnionych przyczyn odbyła się w oparciu o statut w pierwotnym brzmieniu z 1934 r., tj. przy całkowitym pominięciu, np. ww. ujawnionej przez skarżącego zmiany dokonanej w treści statutu przez Ministra Zdrowia w 1957 r., zaś sam wnioskodawca w toku postępowania nie przedstawił dlaczego, pomimo ujawnienia w toku postępowania dokonanych w okresie istotnym dla oceny ciągłości osoby prawnej (od 1934 r. do chwili wszczęcia postępowania) zmian treści statutu. Fundacja działająca obecnie pod nr KRS [...] została zarejestrowana w oparciu o statut w brzmieniu pierwotnym z 1934 r. Nawet zatem gdyby w oparciu o zebrane dowody przyjąć, że fundacja która legitymowała się tytułem do majątku ziemskiego przed reformą rolną przetrwała 1952 r., to nie jest to równoznaczne z ustaleniem, że wnioskodawca jest z tą fundacją tożsamy. Przeczy temu fakt, iż przy rejestracji w KRS pominięto zmianę wynikającą z zarządzenia Ministra z 1957 r. Pominięcie tego dowodu przeczącego ciągłości fundacji znajdującego się w aktach sprawy zarządzenia z 1957 r. dowodzi zasadności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 151 § 1 i 2 p.p.s.a.

W konsekwencji, za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. polegający na błędnym przyjęciu, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uchylił wydaną przez Wojewodę M. Wbrew stanowisku organu, podzielonego przez Sąd I instancji, nie istniały wskazane w art. 138 § 2 kpa przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji kasacyjnej. Organ I instancji prawidłowo przyjął, że wobec niewykazania ciągłości prawnej fundacji zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 § 1 kpa.

Z powodów wskazanych wyżej skarżący zarzuca Sądowi również naruszenie art. 179a p.p.s.a. z zw. z art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. przez uchylenie w ramach instytucji autokontroli wyroku z 17 sierpnia 2017 r. wyłącznie w oparciu o przesłankę nieważności postępowania, tj. z pominięciem usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej z 19 października 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.

Zarówno zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie części materiału dowodowego, świadczącego o braku ciągłości prawnej Fundacji powstałej w 1934 r. i obecnego wnioskodawcy, jak i zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kpc przez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny znajdujących się w aktach sprawy dowodów w sposób dowolny, polegający na uznaniu, iż z dokumentu potwierdzającego posiadanie majątku za granicą w latach 1960-1962 wywieść należy, że w dacie wejścia w życie dekretu z 24 kwietnia 1952 r. Fundacja im. J. posiadała majątek również za granicą i tym samym jej majątek nie został przejęty na własność państwa.

Za zasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 10 Dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji oraz art. 1 Dekretu z 31 grudnia 1956 r. o uzupełnieniu przepisów o zniesieniu fundacji przez niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że Fundacja im. J., która wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia, czy nieruchomość o pow. około 60 ha stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w obrębie ewidencyjnym WDW H., gmina M., podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej jest tożsama z Fundacją powstałą w 1934 r. w wyniku postępowania spadkowego po J., ponieważ jej majątek nie podlegał przejściu na własność Państwa na podstawie przepisów wskazanych powyżej dekretów.

Na wstępie należy stwierdzić, że warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było wykazanie przez wnioskodawcę posiadanego przed wejściem w życie przepisów o reformie rolnej tytułu prawnego do majątku ziemskiego. To on obowiązany był wykazać, że legitymował się tytułem prawnym do majątku ziemskiego w chwili wejścia w życie przepisów dekretu o reformie rolnej i że zachował ciągłość prawną swojego istnienia do chwili zainicjowania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Zebrany w sprawie i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala zasadnie przyjąć, że Fundacja im. J., która wnioskiem z 10 września 2012 r. (sprecyzowanym ostatecznie pismem z 3 września 2015 r.) wystąpiła do Wojewody M. o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy w obrębie ewidencyjnym WDW H., gmina M., województwo m., stanowiący nieruchomość o powierzchni około 60 ha, położony w granicach zakreślonych przez uprawnionych geodetów w załączniku nr 23 do opinii geodezyjno-prawnej (przekazanej przy piśmie z 3 września 2015 r.), nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest tym samym podmiotem, co powstała w 1934 r. Fundacja im. J., która uzyskała tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości na podstawie testamentu. W szczególności, sprawozdanie z działalności dewizowej Fundacji za okres 11 sierpnia 1960 r. - 31 grudnia 1962 r. stanowiące załącznik do notatki z 21 marca 1964 r. w sprawie funkcjonowania Fundacji im. J. (nadzorowanej przez resort zdrowia i opieki społecznej), sporządzonej przez Wydział Administracyjny KC nie jest dowodem na to, że powstała w 1934 r. Fundacja im. J. była właścicielem majątku znajdującego się w całości lub części za granicą w dacie wejścia w życie przepisów dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu Fundacji, tj. w dniu 22 maja 1952 r.

Także stwierdzenie, że "przepisywanie" Fundacji im. J. do różnych rejestrów fundacji prowadzonych kolejno przez różne władze państwowe dowodzi nie powstania nowej osoby prawnej (nowej fundacji w miejsce fundacji przedwojennej), ale ciągłości istnienia Fundacji powołanej w roku 1934 i dopełnienia przez nią obowiązków administracyjnych wymaganych w różnym czasie następującymi po sobie przepisami nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, znajdującym się w aktach sprawy, albowiem dla ustalenia, czy do rejestru wpisano fundację nowopowstałą, czy też fundację istniejącą jeszcze przed wybuchem II wojny światowej i niezlikwidowaną w 1952 r., niezbędna była ocena postanowień załączonego do wniosku o wpis do rejestru statutu, który w rozpoznawanej nie został przez wnioskodawcę przedstawiony. Zgodnie bowiem z art. 8 dekretu z 7 lutego 1919 r. o fundacjach i o zatwierdzeniu darowizn i zapisów, wydanym na podstawie art. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 1949 r. w sprawie przekazania wojewódzkim władzom administracji ogólnej niektórych kompetencji władz naczelnych w zakresie fundacji, darowizn i zapisów, do powstałych wówczas rejestrów fundacji powinien być dołączony statut, którego zmiany powinny były zostać w prowadzonym rejestrze odnotowane. Zatem bez przeprowadzenia przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego z dokumentów (art. 106 § 3 – 5 p.p.s.a.), powyższe stwierdzenie Sądu można uznać co najwyżej nieudowodnioną hipotezę.

W rezultacie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając sprawę ponownie, obowiązany będzie:

a) ustalić, czy Fundacja im. J., która wnioskiem z 10 września 2012 r. (sprecyzowanym ostatecznie pismem z 3 września 2015 r.) wystąpiła do Wojewody M. o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy w obrębie ewidencyjnym WDW H., gmina M., województwo m., stanowiący nieruchomość o powierzchni około 60 ha posiada interes prawny w niniejszej sprawie, a następnie – adekwatnie do poczynionych ustaleń

b) wydać decyzję administracyjną, stosownie do postanowień zawartych w art. 138 § 1 lub 4 kpa.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 sierpnia 2017 r., I SA/Wa 1063/17 oraz zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2017 r., nr [...].

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.