Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 519/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Adam Lipiński (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 2015 r., w przedmiocie odmowy wydania W. M. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W uzasadnieniu postanowienia Komendant Główny Policji wskazał co następuje:

W. M. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] maja 2006 r. W dniu [...] maja 2015 r. były policjant zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z prośbą o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. U uzupełnieniu tego wniosku (pismo z dnia [...] czerwca 2015 r.) zainteresowany wskazał § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.) i dodał, iż zaświadczenie winno obejmować okres od lutego 1994 r. do września 2004 r., kiedy ze stanowiska kierowania [...] K. został przeniesiony na stanowisko kierownika obiektu policyjnego i gdzie zwiększenie emerytury o 0,5% nie przysługiwało.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 219 Kpa oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1148).

Na to postanowienie W. M. wniósł zażalenie.

Po rozpatrzeniu zażalenia Komendant Główny Policji uznał, iż postanowienie organu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Komendant Główny Policji dokonał analizy i omówienia przepisów art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 900 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644, ze zm.) a także przepisów art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 i 2 Kpa.

Z analizy tych przepisów organ wywiódł stwierdzenie, iż wniosek W. M. posiada podstawy formalno-prawne do jego rozpatrzenia i został złożony do właściwego w tej materii organu.

Natomiast wydanie żądanego zaświadczenia zależy od istnienia dokumentów potwierdzających treść zaświadczenia.

Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K., po stwierdzeniu, iż akta osobowe W. M. nie zawierają dokumentów potwierdzających, że pełnił on we wnioskowanym okresie służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. zwrócił się do Naczelnika [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. z prośbą o dokonanie analizy dokumentacji za okres służby wymienionego we wskazanej komórce organizacyjnej, potwierdzającej, że wymieniony wykonywał czynności w sytuacjach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W odpowiedzi Naczelnik [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. (pismo z dnia [...] czerwca 2015 r.) poinformował o prowadzeniu czynności sprawdzających, natomiast pismem z dnia [...] lipca 2015 r. - o fakcie wybrakowania dokumentacji o sygn. akt: [...] (protokół brakowania nr [...] z dnia [...] marca 2004 r.), [...] (protokół brakowania nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r.), [...], (protokół brakowania nr [...] z dnia [...] marca 2008 r.). Następnie pismem z dnia [...] września 2015 r. Naczelnik [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. przekazał informację, iż podczas analizy dostępnej dokumentacji nie potwierdzono udziału W. M. w działaniach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu, natomiast w uzupełnieniu powyższego pisma, pismem z dnia [...] września 2015 r. wskazał, iż analizie poddano teczki obserwacji [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. W nawiązaniu do wcześniejszych pism, wskazany kierownik komórki organizacyjnej pismem z dnia [...] września 2015 r. poinformował dodatkowo, iż teczki obserwacji sporządzone do roku 2002, które mogłyby zawierać informacje o istnieniu przesłanek określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. zostały wybrakowane. Podkreślił również, że okres służby W. M. obejmujący lata 2003-2005 dotyczy wykonywania przez niego obowiązków w charakterze dyżurnego Stanowiska [...], na którym to stanowisku nie istniały nawet hipotetyczne przesłanki pozwalające stwierdzić zagrożenie dla jego zdrowia lub życia.

Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. pismem z dnia [...] października 2015 r. zwrócił się do Naczelnika [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. z prośbą o doprecyzowanie udzielonych odpowiedzi poprzez wskazanie, czy analizę dokumentacji przeprowadzono z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. W odpowiedzi Naczelnik [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. (pismo z dnia [...] października 2015 r.) wymienił prawne przesłanki przyjęte w celu potwierdzenia zagrożenia życia i zdrowia, wskazał również, iż wyszczególnione zagrożenia miały charakter wyłącznie hipotetyczny i nie nosiły cech podniesionych w wyżej wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, albowiem każdorazowo w przypadku podejrzenia zaistnienia dekonspiracji prowadzonych czynności działania operacyjne były przerywane.

Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. ponownie zwrócił się do Naczelnika [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. o ponowne przeanalizowanie dostępnej dokumentacji z uwagi na nieścisłości znajdujące się w uprzednio kierowanych do komórki kadrowej pismach. W odpowiedzi (pismo z dnia [...] listopada 2015 r.) [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. wyjaśnił, iż dokonał analizy i oceny dokumentów z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, analizie poddano teczki obserwacji stanowiące jedyne źródło potwierdzające charakter pełnionej służby, a w toku kwerendy nie ujawniono dokumentów dających podstawę do stwierdzenia, że W. M. podczas pełnienia służby we wskazanej komórce organizacyjnej wykonywał czynności określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Wskazano ponadto numery protokołów brakowania dokumentacji wytworzonej przed 2001 r. W załączeniu przekazano także kserokopie korespondencji prowadzonej pomiędzy [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. a Wydziałem [...] tej Komendy.

Organ drugiej instancji wskazał, że W. M. żądał w 2015 roku wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. za lata 1994-2004. Zainteresowany został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] maja 2006 r. (rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] maja 2006 r.). Dlatego, w takim stanie faktycznym należy stosować przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, albowiem dopiero od tego dnia materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ administracji publicznej danego zaświadczenia. Na poparcie swojego poglądu organ powołał wyroki WSA: z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 846/10; 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1175/12; z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1788/13 oraz wyrok NSA dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 872/10. Organ dodał także, iż brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 114, ze zm.) i brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 167 poz. 1373) oraz brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. jest tożsame.

Analizując brzmienie tego ostatniego przepisu, Komendant Główny Policji podkreślił, iż warunkiem uznania uczestniczenia przez policjanta w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie w związku z tymi działaniami zagrożenia dla jego życia lub zdrowia. Jednocześnie pomimo faktu, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13), wskazał, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zauważyć należy, iż omawiany przepis nadal stanowi, że zagrożenie życia lub zdrowia powinno mieć charakter szczególny, a nie być jedynie normalnym następstwem służby.

Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby organ pierwszej instancji przeprowadził kwerendę posiadanej dokumentacji z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13), tym bardziej, że w uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, iż zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.) odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.

W przedmiotowej sprawie ani z akt osobowych W. M. ani z żadnej innej dokumentacji, będącej obecnie w posiadaniu organu, nie wynika, że wymieniony w latach 1994-2004 wykonywał czynności określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. we wskazanym w tym przepisie wymiarze.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga także fakt, iż działania funkcjonariuszy [...] są z założenia prowadzone w sposób niejawny, jednakże samo prowadzenie takich obserwacji nie stwarza realnego zagrożenia życia i zdrowia. Może zdarzyć się, że takie zagrożenie wystąpią, jednak w niniejszej sprawie nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających stan takiego realnego zagrożenia. Z akt osobowych W. M. wynika co prawda, że do zakresu jego obowiązków należały czynności, w trakcie których potencjalnie mogło wystąpić zagrożenie życia lub zdrowia, jednakże, aby można było uznać, że wymieniony spełnia warunki do wydania mu zaświadczenia o podwyższeniu emerytury, należałoby potwierdzić, że nie tylko faktycznie wykonywał konkretne czynności, ale także wykonywał je w wymiarze ilościowym wskazanym w omawianych przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., a nadto, że w ich trakcie nastąpiło inne niż "zwykłe" zagrożenie życia lub zdrowia, tj. zagrożenie "szczególne", o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. W tym zakresie organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroki WSA z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 782/14; z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 782/14; z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 531/15 oraz z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 451/15.)

W. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniu Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r., zarzucił:

Brak należytego zaangażowania Komendanta Głównego Policji w rozwiązanie ostateczne problemu emerytów, szukających dokumentów, uprawniających do podwyższenia o 0,5 % pobieranej emerytury. Brak odpowiedniej staranności w odpowiedzi Naczelnika [...] KWP K., który twierdzi; "W latach 2002-2004 W. M. był dyżurnym stanowiska [...] i absolutnie nie podlegał żadnym zagrożeniom", podczas gdy w owym czasie było w wydziale dwóch dyżurnych, a jeden z nich wyjeżdżał zawsze z każdą grupą obserwacyjną, wykonującą zadania poza terenem miasta K. Skarżący stał się znowu członkiem grupy obserwacyjnej i jego zadania były takie same, jak zadania wywiadowców. O tym Naczelnik nie wspomina, bo fizycznie nie było go wtedy w [...] KWP K., a dokumentów pewnie brakuje.

Brak respektowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dn. 27 maja 2014 r, albowiem Komendant Główny w uzasadnieniu swojej odmowy wydania zaświadczenia nadal posługuje się terminologią używającą wymogu bezpośredniego zagrożenia życia funkcjonariusza. Trybunał Konstytucyjny uznał, że do podwyższenia emerytury wystarcza czysto hipotetyczne nawet zagrożenie.

Służby kadrowe Policji nie posiadają na obecną chwilę żadnych dokumentów dotyczących lat poprzednich i sprawa ta wymaga uregulowania na najwyższym szczeblu państwowym, w przeciwnym razie będziemy mieli w kraju ludzi, którzy pracując na tym samym stanowisku albo posiadają odpowiednie zaświadczenie o służbie w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu- albo takiego zaświadczenia nie dostaną, bo brakuje odpowiedniej dokumentacji.

Sprzeczność zaskarżonego postanowienia z wyrokiem NSA sygn. akt I OSK 26/14 z dnia 18 czerwca 2015 r., który wyraźnie stwierdza, w takiej samej sprawie: "nie można odmówić wydania zaświadczenia tylko dlatego, że brakuje ewidencji, kartek lub akt innego rodzaju". Wyrok ten sugeruje również uznawanie w takich przypadkach dowodów z zeznań świadków. Komendant Główny Policji dochodzi nawet do wniosku, co można wyczytać w uzasadnieniu odmowy, że organy Policji nie są właściwe do wydawania zaświadczeń o faktach, które nie wynikają z prowadzonej przez te organy ewidencji. Kto wobec tego winien wydawać takowe zaświadczenia emerytom policyjnym? Wydaje się, że nawet cywilne archiwa dłużej i staranniej przechowują swoje zasoby niż służby Policji. Trudno zrozumieć, iż dokumenty sporządzane w kilku egzemplarzach i oznaczone klauzulą TAJNE zostają zniszczone w tak krótkim okresie czasu.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 218 i nast. Zgodnie z art. 218 Kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela pogląd organu, iż w niniejszej sprawie podjęte czynności, zgromadzone i będące w posiadaniu organu dokumenty oraz ustalony w ich wyniku stan faktyczny nie pozwoliły na wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez W. M. w okresie od lutego 1994 r. do września 2004 r. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

W zakresie procedury normującej tryb wydawania zaświadczeń organ wyczerpał możliwości poszukiwania istotnych dla sprawy faktów opartych na dokumentach. Organ pierwszej instancji zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, Trafnie zatem Komendant Główny Policji stwierdził dogłębne wyczerpanie materiału dowodowego w tej materii, w zakresie poszukiwania dokumentów, które mogły by potwierdzić tezę żądanego zaświadczenia.

Zaznaczyć tu należy, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zbierania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji.

Organ rozpatrując żądanie strony, przed wydaniem zaświadczenia, uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Porównaj w tej materii wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r. sygn. akt II SA/Łd 1119/96 - "postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 Kpa musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka, wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji narusza, bowiem przepis art. 218 Kpa".

Innymi słowy organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania te mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować.

W przypadku, gdy nie można spełnić żądania strony, ze względu na treść posiadanych danych lub braku dokumentów będących w dyspozycji organu, należy odmówić wydania żądanego zaświadczenia.

W niniejszej sprawie przede wszystkim należy zważyć, iż skarżący służbę w Policji zakończył w roku 2006 r. a o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, dotyczącego okresu od lutego 1994 r. do września 2004 r., wystąpił dopiero w 2015 r. Dlatego też skarżący musi się liczyć z możliwością braku niezbędnych dokumentów dla potwierdzenia tezy żądanego przez niego zaświadczenia.

W Policji obowiązuje Jednolity Rzeczowy Wykaz Akt stanowiący załącznik do Zarządzenia MSWiA z dnia 17 grudnia 2007 r. przewiduje on, że dokumentacja operacyjna (symbol 545, str. 75) ma okres przechowywania od 2-20 lat. Natomiast według Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt Policji stanowiącego załącznik do decyzji Komendanta Głównego Policji nr 021/95 z dnia 8 marca 1995 r. zmienioną decyzją z dnia 21 czerwca 2000 r. nr 146 (w zakresie zniesienia klauzuli tajności), dokumenty dotyczące pracy operacyjnej miały okres przechowywania od BE-5 do BE 20 (teczki) (str. 72 i nast., symbol 541, 542, 543, 544, 545). Zatem powinno być wiadomym skarżącemu, iż pewna dokumentacja ulegnie archiwizacji. Mógł w tej sytuacji podjąć działania zamierzające do wcześniejszego (bezpośrednio po zwolnieniu ze służby) potwierdzenia wykonywania przez niego swoich zadań służbowych w warunkach istnienia zagrożenia dla życia i zdrowia, np. poprzez pokwitowanie ich wykonania i opisu warunków w jakich zaistniały przez przełożonego i zdeponowania takiego potwierdzenia w sposób przewidziany dla dokumentacji tajnej (właściwy sposób ochrony). Organ wydając zaświadczenie potwierdza, że rzeczywiście dana okoliczność miała miejsce. Nie jest prawnie dopuszczalne potwierdzanie zaistnienia danej okoliczności, w sytuacji braku wiedzy na ten temat.

W niniejszej sprawie taka sytuacja wystąpiła. Część dokumentacji został wybrakowana – o czym informuje pismo Naczelnika [...] Komendy Wojewódzkiej w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. i z dnia [...] lipca 2015 r. W tym zakresie organ oparł się na bezpośredniej analizie teczek zawierających akta z obserwacji dokonywanych przez [...] Komendy Wojewódzkiej w K., które nie zostały wybrakowane.

Nadto w całym postępowaniu administracyjnym skarżący nigdy nie wskazał na konkretne zdarzenia, które wystąpiły w okresie od lutego 1994 r. do września 2004 r., które w jego ocenie wiązałyby się z bezpośrednim zagrożeniem dla jego życia lub zdrowia podczas pełnienia służby. Skarżący natomiast zasadności wydania żądanego zaświadczenia upatruje jedynie w samym fakcie pełnienia w danym okresie służby związanej z wykonywaniem obserwacji.

Takie rozumowanie nie jest tu prawidłowe, albowiem materiał dowodowy nie potwierdził również istnienia dokumentów wskazujących na zaistnienie co najmniej 6 przypadków w skali danego roku, na przestrzeni okresu od lutego 1994 r. do września 2004 r., które łączyły by się z bezpośrednim zagrożeniem dla życia lub zdrowia skarżącego, podczas pełnienia przez niego służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela pogląd organu co do prawidłowego zastosowania w niniejszej sprawie przepisów § 4 pkt. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej – czyli obowiązujących w dacie zwolnienia policjanta ze służby – zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych (porównaj wyroki WSA: z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 846/10; 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1175/12; z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1788/13 oraz wyrok NSA dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 872/10).

Organ dokonał również trafnej wykładni i subsumpcji tych przepisów do zgromadzonego materiału w niniejszym postępowaniu i co tu należy szczególnie podkreślić, wykładni i oceny zgodnej z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. W szczególności organ pierwszej instancji żądał od jednostek dokonujących kwerendy akt, dokonywania owej kwerendy ze szczególnym uwzględnieniem tego wyroku, co wprost wynika z przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pism (o czym także wyżej w części sprawozdawczej uzasadnienia).

Organ dogłębnie sprawdził dokumenty znajdujące się w aktach osobowych skarżącego oraz w aktach innych komórek organizacyjnych (co zostało szczegółowo opisane w części sprawozdawczej uzasadnienia). W szczególności, nie sposób wskazać gdzie jeszcze (w jakich innych komórkach organizacyjnych Policji) należało by poszukiwać dokumentów mogących potwierdzić tezę żądanego przez skarżącego zaświadczenia, co wskazuje na wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego.

Dlatego zarzut niedostatecznego rozpatrywania spawy, czyli naruszenia art. 7 Kpa, jest chybiony i dlatego nie można zasadnie postawić organowi zarzutu pobieżnego badania akt w niniejszej sprawie, jak to w sposób oględny i bezpodstawny czyni skarżący. Nadto w tym zakresie, w argumentacji skarżącego występuje pewna rozbieżność, albowiem jednocześnie z powyższymi zarzutami, co do braku dokumentacji, w pkt 1 skargi skarżący przyznaje brak istnienia dokumentów mogących potwierdzić zasadność tezy żądanego zaświadczenia.

Organ wydając zaskarżone oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie miał do dyspozycji kwerendę dokumentacji archiwalnej (niewybrakowanej) oraz akta osobowe (archiwalne) byłego policjanta. Akta te na kartach: 71, 67, 65-66, 60, 56, 38, 31 opisują zadania, jakie skarżący wykonywał w trakcie służby. Z materiału tego nie wynika, aby w/w pełnił służbę w takich okolicznościach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia, będące zagrożeniem o szczególnym natężeniu. Organ miał także na uwadze treść zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr 19 z dnia 28 listopada 2000 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań przez dyżurnego jednostki organizacyjnej Policji (Dz. Urz. KGP z 2001 r., Nr 2, poz. 14), które określa zadania dyżurnych na różnych szczeblach, a z którego nie wynika okoliczność pracy w terenie dyżurnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż dokonując subsumpcji tego materiału, organ nie mógł zgodnie z prawem uznać za udokumentowaną tezę, zawartą w żądanym zaświadczeniu.

Warunkiem sine qua non uznania, że policjant uczestniczył w opisanych w wyżej wskazanym przepisie rozporządzenia działaniach, uprawniających do podwyższenia emerytury, jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające z okoliczności, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. W orzecznictwie zaistniał pogląd, że niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania takiej czynnej napaści (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 roku, sygn. akt II SA/Ka 1943/99 oraz wyroki WSA z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 782/14; z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 782/14; z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 531/15 oraz z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 451/15, czy wcześniejsze np. sygn. akt II SA/Wa 846/10 czy sygn. akt II SA/Wa 1101/10).

Organ trafnie wskazuje tu na różnicę między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie za sobą służba w Policji dla każdego policjanta (o czym także wspomina TK w uzasadnieniu omawianego wyroku) a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji albo wykonywanie określonych zadań. To do takich sytuacji odnoszą się przepisy omawianego rozporządzenia, korespondując z normą art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Taka wykładnia prawa, dokonana przez organ, zgodna jest z wykładnią prezentowaną w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu powyższych postanowień, które mogłyby skutkować stwierdzeniem ich nieważności albo uchyleniem i dlatego, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.