Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 425/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 i art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 383 par. 1 pkt 5 w zw. z art. 383 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 15
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jednolity
article: art. 24f ust. 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Op 490/17 w sprawie ze skargi P. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. B. na rzecz Gminy Grodków 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r., II SA/Op 490/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Opolu oddalił skargę P. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2017 r., Nr [...] (uchwała), w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd wojewódzki, w/w uchwałą Rada Miejska w [...] stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego – P.B. – z powodu naruszenia przezeń zakazu łączenia mandatu z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy [...] (§ 1 uchwały). W § 2 i 3 cyt. uchwały zobowiązano Przewodniczącą Rady Miejskiej do przesłania uchwały Wojewodzie Opolskiemu, Komisarzowi Wyborczemu w Opolu oraz doręczenia jej radnemu, a także określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały powołano przepisy art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15, z późn. zm., uKw) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm., Usg).

WSA w Opolu w swym wyroku przytoczył stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały Rady Miejskiej w [...], gdzie podkreślono, że zgodnie z art. 24f ust. 1 i 1a Usg, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Natomiast jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie takiego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 uKw. Uwzględniając datę złożenia ślubowanie przez radnych, wyłuszczono dalej, iż termin ewentualnego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przypadał na dzień 28 lutego 2014 r. Organ gminy podał ponadto, że z oświadczenia majątkowego P.B. wynika, że jest on członkiem zarządu [...] (Spółka), będącej jako zleceniobiorca stroną umów zawartych z jednostkami organizacyjnymi gminy – publicznymi szkołami podstawowymi.

P.B. wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając naruszenie:

- art. 383 § 1 pkt 5 uKw w zw. z art. 24f § 1 ust. 1 Usg poprzez stwierdzenie wygaśnięcia jego mandatu radnego w sytuacji braku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy [...];

- art. 24f § 1 ust. 1 Usg poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie,

- art. 24f § 1 ust. 1a Usg w zw. z art. 383 uKw poprzez uznanie, że skarżący prowadził działalność gospodarczą i był obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania oraz brak wskazania tego przepisu jako podstawy prawnej;

- art. 383 § 2 w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 uKw poprzez uznanie, że nastąpiły przesłanki wygaśnięcia mandatu;

- art. 383 § 3 uKw poprzez uniemożliwienie przed wszystkimi radnymi złożenia wyjaśnień;

- art. 383 § 5 uKw poprzez uznanie, że skarżący przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 5 uKw i był obowiązany do zrzeczenia się tej funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania;

- art. 383 § 6 uKw poprzez stwierdzenie wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, po upływie terminu miesiąca od upływu terminu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania;

- art. 98a ust. 1 Usg w zw. z art. 383 § 2 i 6 uKw poprzez pominięcie procedury wyznaczającej dodatkowy termin, pozwalający na podjęcie uchwały nie podjętej w trybie art. 383 § 2 i 6 uKw.

Na tej podstawie skarżący wniósł o wezwanie Burmistrza Miasta [...] do przedłożenia protokołu sesji Rady Miejskiej w [...] z dnia 1 grudnia 2014 r. i z dnia [...] września 2017 r., pism Rady Miejskiej w [...] z dnia 16 maja 2017 r. oraz Wojewody Opolskiego z dnia 1 czerwca 2017 r., oświadczeń majątkowych skarżącego za lata 2014-2017, umów zawartych przez jednostki organizacyjne Gminy [...] - Szkoły Podstawowe: nr [...] w [...] - umowa nr [...] z 5 lipca 2004 r., w [...], umowa nr [...] z 3 września 2007 r. oraz w [...] - umowa nr [...] z 1 czerwca 2008 r. oraz umów cesji z dnia 11 września 2017 r. do ww. umów, a ponadto o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały i zasądzenie od organu gminy na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu swej skargi P.B. podniósł, że skarżona uchwała jest niezgodna z prawem. Stwierdził, że jest "szeregowym" radnym, działającym bezpartyjnie, pozostającym w opozycji do władz Miasta [...] i będąc w mniejszości nie ma żadnych realnych możliwości wpływania na jakiekolwiek decyzje dyrektorów szkół czy Burmistrza [...]. Nigdy też w ramach wykonywania mandatu nie tworzył żadnego układu korupcyjnego, nie proponował korzyści w jakikolwiek sposób związanych z wykonywaniem mandatu radnego czy członka zarządu Spółki. Zakwestionował stwierdzenie w zaskarżonej uchwale, że naruszył zakaz łączenia mandatu z prowadzeniem działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy [...], wskazując, że nie prowadzi działalności gospodarczej jako osoba fizyczna jak i w ramach spółki cywilnej, ani też w ramach spółki handlowej osobowej. Nie jest też udziałowcem Spółki prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia jednostki samorządowej, a nawet i w tym przypadku nie stanowiłoby to przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, gdyż Spółka to odrębny podmiot prawny. Przyznał, że jest członkiem zarządu Spółki, przy czym nie jest to – w jego ocenie – wystarczające do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Sąd przywołał dalsze wywody skarżącego, z których wynika, że nie został spełniony drugi wymagany element do stwierdzenia podstaw wygaśnięcia mandatu radnego, jakim jest wykorzystywanie w tej działalności mienia jednostki samorządowej, gdyż Spółka w żaden sposób nie wykorzystuje mienia Gminy [...]. Wyjaśnił, że Spółka świadczy usługi ochrony osób i mienia na terenie całego kraju oraz za granicą, a umowy w tym zakresie zaliczają się do umów świadczenia usług w rozumieniu art. 750 Kodeksu cywilnego (K.c.), będących umowami obligującymi do starannego działania, ocenianego z uwzględnieniem zawodowego charakteru prowadzonej działalności z art. 355 § 2 K.c. Skarżący stwierdził, że wskazane umowy z poszczególnymi szkołami zostały zawarte przez Spółkę wiele lat wcześniej na czas nieokreślony, jeszcze przed objęciem przez niego mandatu radnego i od chwili zawarcia mają niezmienną stawkę. Ponadto pominięto istotną okoliczność, że umowami w cesji z dnia 11 września 2017 r. do ww. umów, ochronę przejął inny podmiot, z którym skarżący nie jest w żaden sposób powiązany. Objęcie mandatu radnego przezeń w żaden sposób nie powiększyło korzyści Spółki. Dalej, wskazując na definicję pojęcia "zarządzać" skarżący stwierdził, że bycie członkiem zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie oznacza, że można przypisać mu możliwości czynienia użytku z atrybutów prawa majątkowego wchodzącego w skład mienia komunalnego, skoro nie korzysta z niego Spółka przy wykonywaniu usługi monitoringu. Z tych względów skarżona uchwała odzwierciedlać ma pod względem faktycznym jak i prawnym nieistniejący stan rzeczy, a zatem jest sprzeczna z prawem. Poza tym skarżący wywiódł, że mandat nie wygasa wyłącznie wskutek zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 383 § 1 uKw, ale przepisy art. 383 § 2 i 2a tej ustawy wymagają do wygaśnięcia mandatu także stwierdzenia tego faktu przez radę w drodze uchwały. Tymczasem hipoteza zawarta w § 1 zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada nie dokonała prawidłowej oceny stanu faktycznego, w szczególności wskazano podstawę z art. 24f ust. 1 Usg, który dotyczy wyłącznie sytuacji po objęciu mandatu, a taki stan faktyczny nie zaistniał w sprawie. Następnie skarżący podniósł, że w składanych oświadczeniach majątkowych nie ukrywał, że jest członkiem zarządu Spółki.

Ponadto, wskazując na art. 98a ust. 1-3 Usg, P.B. zauważył, że Wojewoda Opolski nie wezwał organu do podjęcia uchwały, a tylko pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. poinformował, że zapoznał się z treścią wniosku i zwrócił się o poinformowanie o zajętym stanowisku. Skarżący wskazał, że jego zdaniem dowodzi to pośrednio, że także organ nadzoru nie uznał okoliczności faktycznych za sprzeczne z przepisami uKw i z art. 24f Usg, gdyż w przeciwnym wypadku wszcząłby procedurę zmierzającą do wydania zarządzenia zastępczego.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu tej odpowiedzi podniesiono, że w dziale 2 Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) jako sposób reprezentacji Spółki wskazano, że "oświadczenia woli w imieniu spółki składa każdy z członków zarządu samodzielnie", natomiast sam skarżący figuruje jako członek zarządu tej Spółki, co oznacza, że zarządza działalnością gospodarczą z udziałem mienia gminy, spełniając przesłanki z art. 24f ust. 1 Usg. Ponadto, zgodnie ze wskazanymi umowami o świadczenie usług ochrony osób i mienia, gdzie zleceniobiorcą jest Spółka, umowy te zawarte zostały ze szkołami podstawowymi, będącymi jednostkami organizacyjnymi gminy. Gmina [...] eksponowała, że nieruchomości, na których swoją działalność prowadzą publiczne szkoły zostały oddane tym jednostkom w trwały zarząd, w związku z czym nie przestały być one mieniem gminy, a właścicielem jest w dalszym ciągu Gmina [...]. Publiczna szkoła podstawowa, będąca jednostką organizacyjną gminy, jako jednostka budżetowa nie posiada samodzielności budżetowej, a wykonuje budżet gminy. Organ wskazał poza tym, że Przewodnicząca Rady Miejskiej umożliwiła skarżącemu złożenie wyjaśnień przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie przed sądem pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego, podtrzymując skargę i jej zarzuty wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Podniósł, że według skarżącego działania Gminy mają charakter polityczny, a w stosunku do innych radnych, będących w analogicznej sytuacji, tego rodzaju działania nie są podejmowane. Zaprzeczył też, aby na posiedzeniu Rady umożliwiono mu wyjaśnienie swej sytuacji, a w szczególności tego, że w drodze cesji doprowadził do tego, że nie ma już żadnego wpływu na zarządzanie podmiotem ochraniającym szkoły.

Pełnomocnik Gminy [...] wnosząc o oddalenie skargi, wywodził jak w odpowiedzi na skargę.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Opolu oddalił skargę.

W motywach tego wyroku – po uprzednim skonstatowaniu formalnej skuteczności wniesionej skargi – stwierdzono, że organ gminy prawidłowo zastosował przepis art. 24f ust. 1 Usg uznając, że doszło do złamania zakazu łączenia funkcji w zakresie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

W ocenie sądu wojewódzkiego zachowany został wymóg wynikający z art. 383 § 3 uKw, dotyczący umożliwienia radnemu złożenie wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu, czego dowodem było to, że Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] wystosował do skarżącego pismo zawierające prośbę o zajęcie stanowiska w związku ze stwierdzonym na podstawie oświadczenia majątkowego za 2016 rok faktem członkostwa w zarządzie Spółki, a skarżący swoje stanowisko przedstawił w piśmie z dnia 12 września 2017 r., zatytułowanym "Wyjaśnienie", które przedstawione zostało podczas posiedzenia komisji stałych Rady w dniu 13 września 2017 r., czego nie kwestionowano.

Sąd wojewódzki przytoczył następnie treść art. 383 § 1 pkt 5 uKw przewidującego, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wskazano dalej w wyroku, że takim odrębnym przepisem jest art. 24f ust. 1 Usg, który stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Sąd a quo wywodził, że przytoczony przezeń przepis ma charakter antykorupcyjny, gdyż eliminuje możliwość wykorzystywania przez radnych mienia komunalnego gminy na uprzywilejowanych zasadach. Jego celem jest wykluczenie sytuacji, w której radny wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m. in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nie posiadający statusu radnego. Skonstatowano, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w razie łącznego spełnienia dwóch warunków, tj. prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami oraz wykorzystania mienia komunalnego gminy przy prowadzeniu takiej działalności. Działalność gospodarcza objęta zakazem określonym w komentowanym przepisie to działalność w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, z późn. zm.), a więc - zgodnie z art. 2 tej ustawy - zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zawodowy i ciągły. W myśl art. 4 ust. 1 ww. ustawy taką działalność prowadzi we własnym imieniu przedsiębiorca, którym jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną posiadająca zdolność prawną. Wspierając swój wywód dorobkiem doktrynalnym, sąd wojewódzki wskazywał, że na gruncie art. 24f ust. 1 Usg przyjąć należy, że prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej oznacza nie tylko uczestniczenie w jednostce będącej przedsiębiorcą, choćby tylko biernie, ale również posiadanie samodzielnej kompetencji do zarządzania sprawami przedsiębiorstwa, w którym się uczestniczy. Pod pojęciem "zarządzania działalnością" należy rozumieć sytuację, w której proces decyzyjny co do istotnych zagadnień, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej należy do jednej lub kilku osób. Zarządzaniem działalnością będzie również zasiadanie w takim organie podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który decyduje o zasadniczych kierunkach tej działalności, podejmuje decyzje co do majątku i zobowiązań tego podmiotu.

Sąd wojewódzki wyjaśnił również, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż użyte w art. 24f ust. 1 Usg pojęcie "wykorzystywania mienia komunalnego gminy" musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą, przy czym jest ono terminem pojemnym i odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z tego mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne. Nie jest też istotne, czy radny z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Rozstrzygający dla wygaśnięcia mandatu radnego jest sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to korzystanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego (sąd pierwszej instancji powołał w tym miejscu wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2016 r., II OSK 1269/16; 5 listopada 2010 r., II OSK 1714/10 oraz 1 lipca 2010 r., II OSK 921/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku sądu pierwszej instancji wskazano ponadto, że użycie określenia "mienie komunalne gminy, w której radny uzyskał mandat" oznacza objęcie zakresem tego pojęcia tego wszystkiego co wchodzi w skład ustawowego pojęcia mienia komunalnego (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 171/08). Pojęcie mienia komunalnego obejmuje aktywa, które stanowią nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także środki pieniężne. Taki sposób rozumienia mienia komunalnego wynika z art. 43 Usg, stanowiącego, że "mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw". Ujęcie to odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 K.c., zgodnie z którym "mieniem jest własność i inne prawa majątkowe". Mieniem są zatem prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Wynagrodzenie wypłacone za usługi jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją należności pochodzącej z praw majątkowych gminy wyrażonej w pieniądzu. Inaczej mówiąc, usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy - korzysta z mienia gminnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2014 r., II OSK 2892/14).

WSA w Opolu stwierdził w wyroku, że stan faktyczny sprawy nie był sporny w aspekcie pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu Spółki, która świadczy usługi ochrony osób i mienia na rzecz szkół publicznych w gminie [...]. Sąd wojewódzki zauważył, że zdarzenia, z którymi ustawa wiąże wygaśnięcie mandatu radnego uzyskanego w wyborach powszechnych, następują już po objęciu mandatu. W przepisie art. 24f ust. 1a Usg ustawodawca przewidział sytuację odwrotną, gdy zdarzenie stanowiące podstawę wygaśnięcia mandatu radnego zaistniało już przed wyborami i trwa nadal. W myśl tego przepisu, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Przepis ten stanowi w istocie powtórzenie art. 383 § 1 pkt 5 uKw. W ocenie sądu wojewódzkiego, nie znajduje oparcia w przepisach prawa argument skarżącego, że hipotezą art. 24f ust. 1a Usg nie jest objęte zarządzanie działalnością gospodarczą lub sprawowanie funkcji przedstawiciela czy pełnomocnika w prowadzeniu takiej działalności. Przyjęcie wykładni proponowanej przez skarżącego oznaczałoby całkowite zniweczenie ratio legis normy z art. 24f ust. 1 Usg i prowadziłoby do tego, że osoby zarządzające działalnością gospodarczą lub będące przedstawicielami albo pełnomocnikami w prowadzeniu takiej działalności z uzasadnionych powodów byłyby traktowane różnie – w zależności od tego, czy rozpoczęły wykonywanie tej funkcji przed czy po objęciu mandatu radnego. Podzielił sąd ten zatem pogląd, że określony w art. 24f ust. 1a Usg termin trzech miesięcy jest przeznaczony również do zaprzestania pełnienia funkcji zarządcy, przedstawiciela lub pełnomocnika w stosunku do działalności określonej w ust. 1 tego przepisu (powołując się na literaturę fachową – S. Płażek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, s. 338).

W ocenie WSA w Opolu, nie mogły również odnieść skutku argumenty skarżącego, że jest radnym bezpartyjnym, a nadto, że będąc w opozycji do władz i pozostając w mniejszości nie ma wpływu na decyzje dyrektorów szkół ani Burmistrza, jak też, że nie tworzył żadnego układu korupcyjnego oraz że z uwagi na niezmienność stawki objęcie przez niego mandatu radnego nie zwiększyło korzyści Spółki oraz że ewentualne umowy będą zawierane w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, który cechuje jawność i transparentność. W ocenie sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że skarżący pełnił funkcję członka zarządu Spółki, która odpłatnie wykonywała usługi ochrony obiektów szkół publicznych, będących jednostkami organizacyjnymi Gminy, w której skarżący sprawował mandat. Zakres świadczonych usług przez tę Spółkę nie może być utożsamiany z korzystaniem z mienia gminnego na zasadzie powszechnej, dostępności usług, na warunkach ogólnych, czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych. Fakt, że zarządzana przez skarżącego Spółka wykonuje odpłatne usługi na rzecz gminnych jednostek organizacyjnych, stanowi wykorzystanie mienia komunalnego gminy w działalności prowadzonej przez zarządzaną Spółkę. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie (powołano wyroki NSA z dnia: 4 października 2017 r., II OSK 2020/17 oraz z 6 grudnia 2016 r., II OSK 2502/16). Uzyskanie wynagrodzenia za świadczone odpłatnie usługi jest formą korzystania z mienia gminnego, zaś wypłacone wynagrodzenie, będące ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, jest realizacją należności pochodzącej z praw majątkowych gminy wyrażonych w pieniądzu, stanowi zatem mienie gminy. Sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy jest równoznaczny z korzystaniem z mienia gminnego. Uzyskiwanie przez podmiot zarządzany przez skarżącego wynagrodzenia za wykonane usługi powoduje, że można mówić o "konflikcie interesów" uzasadniających zastosowanie art. 24f Usg.

WSA w Opolu podzielił stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, wedle którego oddanie gruntów wraz z budynkami, w których działalność prowadzą publiczne szkoły podstawowe w trwały zarząd tym jednostkom nie oznacza, że nieruchomości te nie są nadal mieniem Gminy, natomiast publiczne szkoły podstawowe, będące jednostkami organizacyjnymi gminy, jako jednostki budżetowe nie posiadają samodzielności budżetowej i wykonują budżet gminy. Nie znajdowało zatem uzasadnienia prawnego twierdzenie skarżącego, że należności za usługi wykonane przez Spółkę były pokrywane z dochodów własnych szkół publicznych.

W ocenie sądu wojewódzkiego prawidłowo zastosowano art. 24f ust. 1 Usg uznając, że doszło do złamania zakazu łączenia funkcji w zakresie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Nie dopatrzono się także naruszenia art. 383 § 2 oraz § 5 i § 6 uKw oraz art. 98a Usg. Przywołano treść poszczególnych przepisów art. 383 uKw, eksponując iż ich brzmienie jest stanowcze i wskazuje, że skutek utraty mandatu radnego następuje z mocy samego prawa (ex lege). W tym kontekście termin określony w art. 383 § 5 uKw jest nieprzywracalny i jego naruszenie nie może być usprawiedliwiane jakimikolwiek przyczynami, jego uchybienie rodzi wprost skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Eksponowany przez skarżącego fakt przejęcia na podstawie umów cesji obowiązków Spółki przez inny podmiot, z którym skarżący nie jest powiązany, nie miał w ocenie sądu wojewódzkiego znaczenia. Skutek w postaci wygaśnięcia mandatu nastąpił z mocy prawa z chwilą upływu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, czyli w dniu 28 lutego 2015 r., i nie mógł zostać zniweczony jakimikolwiek czynnościami podjętymi po tej dacie.

Wskazano dalej w wyroku II SA/Op 490/17, że podjęta na podstawie art. 383 § 6 uKw uchwała ma charakter wyłącznie deklaratoryjny; nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie w sposób wiążący urzędowo potwierdza, że określone zdarzenie miało miejsce w rzeczywistości. Upływ terminu przewidzianego w cyt. przepisie uKw nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Sąd wojewódzki odwołując się do dorobku judykatury oraz piśmiennictwa na tle tożsamobrzmiących przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wywiódł, że termin określony w art. 383 § 6 uKw jest terminem instrukcyjnym. Upływ tego terminu nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej zaistnienie przesłanek wygaśnięcia mandatu oraz skutku prawnego wynikającego z mocy prawa, jeśli oczywiście nie doszło do wdrożenia trybu określonego w art. 98a ust. 1-3 Usg, przepis ten upoważnia bowiem wojewodę do wezwania rady gminy, która nie podejmuje uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, do podjęcia takiej uchwały w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu – do wydania zarządzenia zastępczego. Sąd pierwszej instancji zważywszy, że Wojewoda Opolski nie wezwał Rady do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu skarżącego ani nie wydał zarządzenia zastępczego, podjęcia przez Radę zaskarżonego aktu dopiero w dniu [...] września 2017 r. uznał za relewantne dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Za bez znaczenia uznano ponadto fakt, iż ze składanych oświadczeń majątkowych Rada mogła już wcześniej powziąć informację o prowadzeniu przez skarżącego działalności, a ponadto, że wobec innych radnych Rada nie wdrożyła czynności zmierzających do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu.

W konkluzji skargę jako nieuzasadnioną oddalono.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, P.B., który zaskarżył go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., Ppsa) zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 383 § 1 pkt 5 uKw w zw. z art. 24f § 1 ust. 1 Usg poprzez stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w [...] P.B. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji braku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy [...] w treści zaskarżonej uchwały, albowiem jak wynikać ma z treści uchwały stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego ma związek z naruszeniem wg Rady Miejskiej zakazu łączenia mandatu z prowadzeniem działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy [...];

b) art. 24f § 1 ust. 1 Usg poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, gdy brak okoliczności faktycznych dla wskazania tego przepisu jako podstawy prawnej w treści zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy jak wynika z uzasadnienia uchwały jedynymi okolicznościami faktycznymi odnośnie zakazu łączenia mandatu było prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy [...] przed objęciem mandatu, co obligowało ewentualnie do zastosowania art. 24f § 1 ust. 1a Usg;

c) art. 43 w zw. z art. 24f § 1 ust. 1 Usg poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że wykonywanie zlecenia na rzecz szkoły jest korzystaniem z mienia gminy w sytuacji, gdy Spółka otrzymywała tylko ekwiwalentne świadczenie za wykonywane usługi ochrony mienia szkolnego;

d) art. 24f § 1 ust. 1a Usg w zw. z art. 383 uKw poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że P.B. prowadził działalność gospodarczą i był obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, gdy brak wskazania tego przepisu jako podstawy prawnej w treści zaskarżonej uchwały;

e) art. 383 § 2 w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 uKw poprzez niewłaściwą wykładnię poprzez uznanie wygaśnięcia mandatu z mocy prawa w sytuacji "do wygaśnięcia mandatu niezbędny są odpowiednie czynności procesowe Rady Gminy i skutek w postaci prawomocności";

f) art. 383 § 3 uKw poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że złożenie wyjaśnień może nastąpić skutecznie poprzez doręczenie pisma radnego z wyjaśnieniami do komisji stałej Rady 13 września 2017 r., w sytuacji gdy przepis wskazuje na konieczność umożliwienia wypowiedzenia się bezpośrednio przed podjęciem uchwały, tj. na sesji przez podjęciem uchwały tj. w dniu [...] września 2017 r., a nie kilka dni wcześniej przed ciałem, które nie jest Radą Miasta, "a który to organ Rada Miasta stwierdza wygaśnięcie mandatu, a nie komisja stała";

g) art. 383 § 5 uKw poprzez uznanie, że P.B. przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 5 uKw i był obowiązany do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania;

h) art. 383 § 6 uKw poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że Rada Miejska mogła stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały, po upływie terminu miesiąca od upływu terminu miesiąca od dnia złożenia ślubowania i przyjęcie, że jest to tylko termin instrukcyjny, którego przekroczenie nie pozbawia Rady możliwości podjęcia uchwały przy jednoczesnym przyjęciu, że przekroczenie terminu, który ciąży na radnym nie ma charakteru instrukcyjnego i który nie jest przywracalny, jak i nie jest możliwe sanowanie czynności poprzez doprowadzenie do braku kolizji pomiędzy pełnieniem mandatu radnego i funkcją członka zarządu spółki, która zaprzestała świadczenia usług na rzecz gminy, w której pełniona jest funkcja radnego;

i) art. 98a ust. 1 Usg w zw. z art. 383 § 2 i 6 uKw poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i "poprzez pominięcie procedury wyznaczającej dodatkowy ustawowy termin pozwalający na podjęcie uchwały nie podjętej w trybie art. art. 383 § 2 i 6 uKw";

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik

sprawy:

a) art. 106 § 3 Ppsa poprzez nie przeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentów: protokołu sesji I Rady Miejskiej w [...] z dnia 1 grudnia 2014 r., pisma Rady Miejskiej do Wojewody Opolskiego z dnia 16 maja 2017 r. o zajęcie stanowiska w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P.B., pisma Wojewody Opolskiego z dnia 1 czerwca 2017 r. do Rady Miejskiej o nie zajęciu stanowiska w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P.B., protokołu sesji XXXI Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2017 r., oświadczeń majątkowych P.B. za lata 2014 - 2017, umów i zawartych przez jednostki organizacyjne Gminy [...]: 5.07.2004 r. umowa nr [...] Szkoła Podstawa nr [...] w [...], 3.0.2007 r. umowa nr [...] Szkoła Podstawa w [...], 1.06.2008 r. umowa nr [...] Szkoła Podstawa w [...], umów cesji z dnia 11.09.2017 r. do umów zawartych przez jednostki organizacyjne Gminy [...]: 5.07.2004 r. umowa nr [...] Szkoła Podstawa nr [...] w [...], 3.09.2007 r. umowa nr [...] Szkoła Podstawa w [...], 1.06.2008 r. umowa nr [...] Szkoła Podstawa w [...] pomimo wniosków skarżącego;

art. 106 § 4 Ppsa poprzez nie wzięcie pod uwagę powszechnie znanych z urzędu danych wynikających ze zgłaszanych corocznie oświadczeń majątkowych przez radnego P.B.;

c) art. 141 "ust. 4" Ppsa co do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnienia co do faktów niezaprzeczonych i przyznanych przez stronę przeciwną na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. i oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego;

art. 134 § 1 Ppsa poprzez rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy ale wyłącznie w zakresie zarzutów i wniosków skargi skarżącego na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez nie uchylenie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w sytuacji naruszenie prawa materialnego art. 383 § 1 pkt 5 uKw w zw. z art. 24f § 1 ust. 1 Usg, "art. 383 § 3, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nie wzięcie pod uwagę wszystkich aspektów sprawy";

art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 383 § 3 uKw polegającym na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, pomimo iż uchwała ta została wydana niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym bez wysłuchania radnego lub jakiejkolwiek dyskusji na sesji bezpośrednio przed podjęciem uchwały co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. naruszenie przepisu art. 106 § 3 Ppsa i art. 15 "kpa" i art. 77 § 1 "kpa" poprzez nieprzeprowadzenie przez WSA dowodów zawnioskowanych w skardze w postaci:

protokołu sesji I Rady Miejskiej w [...] z dnia 1 grudnia 2014 r.

pisma Rady Miejskiej do Wojewody Opolskiego z dnia 16 maja 2017 r. o

zajęcie stanowiska w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego

P.B.,

pisma Wojewody Opolskiego z dnia 1 czerwca 2017 r. do Rady Miejskiej o nie zajęciu stanowiska w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego

P.B.,

protokołu sesji XXXI Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2017 r.

oświadczeń majątkowych P.B. za lata 2014 - 2017,

umów zawartych przez jednostki organizacyjne Gminy [...] – 5.07.2004 r. umowa nr [...] Szkoła Podstawowa nr [...] w [...] – 3.09.2007 r. umowa nr [...] Szkoła Podstawowa w [...] – 1.06.2008 r. umowa nr [...] Szkoła Podstawowa w [...],

g) umów cesji z dnia 11 września 2017 r. do umów zawartych przez jednostki organizacyjne Gminy [...]: 5.07.2004 r. umowa nr [...] Szkoła Podstawowa nr [...] w [...],3.09.2007 r. umowa nr [...] Szkoła Podstawowa w [...], 1.06.2008 r. umowa nr [...] Szkoła Podstawowa w [...],

h) przesłuchania stron na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi.

Na podstawie art. 176 § 1 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Opolu z dnia 14 listopada 2017 r., II SA/Op 490/17 w całości i uchylenie w całości zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P.B.,

zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480,00 zł za I instancję oraz kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 360,00 zł za II instancję.

Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej P.B. podnosi, że w uchwale wskazano podstawy faktyczne "prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy [...]", które nie istnieją, albowiem skarżący działalności gospodarczej nie prowadził z wykorzystaniem mienia Gminy [...]. W uchwale wskazano podstawy prawne art. 24f ust. 1 Usg, która jednak wyłącznie dotyczy sytuacji po objęciu mandatu (vide a contrario dyspozycja art. 24f ust. 1a Usg). W związku z powyższym zastosowana w uchwale norma prawna dotyczy stanu faktycznego, który nie zaistniał, albowiem po objęciu mandatu P.B. nie rozpoczął działalności po myśli przepisu ust. 1 tego przepisu. W związku z powyższym brak było podstaw prawnych do zastosowania w uchwale tego przepisu.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddaleniu w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Zdaniem Gminy [...] dokonana przez sąd wojewódzki kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie wykazała istnienia naruszeń prawa materialnego lub procesowego uzasadniających uwzględnienie skargi, co pozwala uznać, że zaskarżona uchwała o wygaśnięciu mandatu skarżącego jest zgodna z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 Ppsa zd. 2.).

A. Zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa wedle którego w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesione w skardze kasacyjnej. Cyt. przepis ma charakter wynikowy, regulujący sposób orzekania przez sąd administracyjny, a uzależniony od nie stwierdzenia przez ten sąd naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. Cyt. przepis w istocie nie może stanowić co do reguły samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro ma ogólny (blankietowy) charakter. Stawiając zarzut jego naruszenia należy go powiązać z innymi konkretnymi przepisami, autor skargi kasacyjnej ograniczył się w jej petitum do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia tego przepisu wobec niesłusznego oddalenia skargi.

B. Zupełnie chybione są te zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które odnoszą się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 15 i art. 77 § 1 "kpa". Tego ostatniego skrótu autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia. Przyjmując nawet, że chodziło tu o ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej K.p.a.), to powyżej ujęte zarzuty nie mogą być uznane za trafne. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa stanowią jedne z przesłanek uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi, której przedmiotem jest decyzja lub postanowienie, zatem chodzi o przypadki, w których przedmiot skargi wyczerpuje pojęcia określone dyspozycją art. 3 § 2 pkt 1-3 Ppsa. Przedmiotem zaś skargi P.B. była uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa. Uwzględnienie skargi na tego typu akt następuje na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, uchybienia zaś tego przepisu w skardze kasacyjnej nie podniesiono. WSA w Opolu nie mógł zatem uchybić przepisom K.p.a. – art. 15 i art. 77 § 1 tegoż Kodeksu, albowiem do postępowania przed tym sądem nie miały zastosowania przepisy tej ustawy.

Ubocznie wypadnie zauważyć, iż zupełnym nieporozumieniem jest zarzucanie braku uwzględnienia wniosku skarżącego o przeprowadzenie przez sąd pierwszej instancji dowodu z "przesłuchania stron". Przepisy Ppsa jako wyłączny i stosowany wyjątkowo dopuszczają dowód z dokumentu (por. art. 106 § 3 Ppsa), zatem podniesienia powyższego zarzutu odnotować należy jako zignorowanie oznaczonych reguł prowadzenia procesu sądowoadministracyjnego.

C. Zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa poza ograniczeniem się w petitum skargi kasacyjnej do stwierdzenia, że "rozstrzygnięto w granicach danej sprawy ale wyłącznie w zakresie zarzutów i wniosków skargi skarżącego", bliżej – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie uzasadniono, co prowadzi do wniosku, iż nie poddaje się on kontroli. Profesjonalny pełnomocnik winien tak skonstruować skargę kasacyjną, aby obok powołania podstaw kasacyjnych podać ich uzasadnienie, ten element takiego środka zaskarżenia ma charakter obligatoryjny. Ponadto powołanie się na podstawę z art. 174 pkt 2 Ppsa dla swej skuteczności wymaga także od strony skarżącej kasacyjnie wywiedzenie, że podniesione uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego elementu w skardze kasacyjnej P.B. w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa brak.

D. Z powodów wyłuszczonych częściowo powyżej za nieuzasadnione wypadnie uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 106 § 3 i § 4 Ppsa. Z przepisów tych wynika odpowiednio, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie" oraz "Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony". W judykaturze nie budzi wątpliwości, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, tak więc nieprzeprowadzenie tego dowodu nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa procesowego, a tym bardziej jako naruszenie mające wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2017 r., I OSK 249/16, LEX nr 2431867). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie można skutecznie sądowi wojewódzkiemu czynić zarzutu jakoby miał nie dostrzec, iż umowy na mocy których Spółka świadczyła usługi ochrony, zostały zawarte zanim P.B. został radnym w Gminie [...], a ponadto miał nie uwzględnić jako faktów notoryjnych zeznań majątkowych skarżącego kasacyjnie. Ze skargi kasacyjnej, poza ograniczeniem się do stwierdzenia, iż brak przeprowadzenia dowodów ze wskazywanych przez skarżącego dokumentów uniemożliwił sądowi a quo "pełny ogląd stanu faktycznego" nie wynika, aby brak przeprowadzenia dowodu z oznaczonych dokumentów, których kopie znajdowały się w aktach administracyjnych, miał wpływ na wynik postępowania. Ponadto sąd wojewódzki wyjaśnił, iż w jego przekonaniu dokonanie cesji obowiązków Spółki na inny podmiot nie miało znaczenia dla oceny legalności podjętej uchwały.

E. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 "ust. 4" Ppsa został formalnie błędnie postawiony, skoro artykuły Ppsa dzielą się nie na ustępy, ale na paragrafy. Przyjąć przeto należy, iż skarżącemu kasacyjnie chodzi o naruszenie art. 141 § 4 Ppsa, który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).

Skarga kasacyjna nie zawiera szerszego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa ograniczając się do stwierdzenie, że uczyniono go w aspekcie "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnienia co do faktów niezaprzeczonych i przyznanych przez stronę przeciwną na rozprawie w dniu 14.11.2017 r. i oceny całokształtu w sprawie materiału dowodowego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania WSA w Opolu. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wnikliwie i rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z oceną sądu pierwszej instancji nie można wywodzić nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia skutkującego naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa.

F. Nie jest usprawiedliwiony zarzut niewłaściwej wykładni art. 383 § 2 w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 uKw, poprzez uznanie, że nastąpiło wygaśnięcie mandatu radnego z mocy prawa, w sytuacji gdy do wygaśnięcia mandatu niezbędne są "odpowiednie czynności procesowe Rady Gminy i skutek w postaci prawomocności", a ponadto nie jest trafny zarzut niewłaściwej wykładni art. 383 § 6 uKw i uznanie, że Rada Miejska mogła stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały, po upływie terminu miesiąca od upływu terminu miesiąca od dnia złożenia ślubowania i przyjęciu, że jest to tylko termin instrukcyjny, którego przekroczenie nie pozbawia Radę możliwości podjęcia uchwały przy jednoczesnym przyjęciu, że przekroczenie terminu, który ciąży na radnym nie ma charakteru instrukcyjnego i który nie jest przywracany, jak i nie jest możliwe sanowanie czynności poprzez doprowadzenie do braku kolizji pomiędzy pełnieniem mandatu radnego i funkcją członka zarządu spółki, która zaprzestała świadczenia usług na rzecz gminy, w której pełniona jest funkcja radnego.

Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 uKw wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku "naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności", zaś z art. 383 § 2 cyt. ustawy wynika, że wygaśnięcie mandatu z takiej przyczyny stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Stawiając taki zarzut skarżący kasacyjnie nie neguje podjęcia uchwały przez Radę Miejską w [...], wywodzi natomiast, iż nie zgadza się ze stanowiskiem WSA w Opolu, jakoby termin na podjęcie uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego miał charakter instrukcyjny. P.B. wskazuje, że w związku z upływem powyższego terminu Rada nie mogła podjąć uchwały, zaś Wojewoda Opolski nie wzywał tego organu do jej podjęcia, zaś Rada mogłaby podjąć taką uchwałę tylko po wezwaniu organu nadzoru. Z kolei z art. 383 § 5 uKw wynika, że jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, zaś przepis art. 383 § 6 cyt. ustawy statuuje, że "W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 383 § 2 i § 6 uKw nie jest trafna, a stanowisko sądu pierwszej instancji w tym aspekcie jest prawidłowe.

Podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego sprowadza się do stwierdzenia zaistnienia oznaczonych przesłanek, z którymi art. 383 § 1 uKw wiąże przypadki wygaśnięcia takiego mandatu. Wskazanie w art. 383 § 2 uKw, że rada podejmuje taką uchwałę w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu nie oznacza – wbrew wywodowi zawartemu w skardze kasacyjnej, że rada traci tę kompetencję w wyniku upływu tego terminu. Ustawodawca nie określił sankcji z tytułu upływu terminu przewidzianego w art. 383 § 2 uKw dla rady gminy, w postaci wygaśnięcia kompetencji tego organu do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W judykaturze prezentowane było stanowisko, które podziela Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, wedle którego uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Termin ten ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie pozbawia rady prawa do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2015 r., II OSK 2420/15, CBOSA). Podobnie należy oceniać charakter terminu do podjęcia uchwały w odniesieniu do przypadku uregulowanego w art. 383 § 6 uKw.

Stan faktyczny sprawy nie jest – jak słusznie wskazano w motywach wyroku sądu pierwszej instancji – sporny w tym aspekcie, w jakim ustalono, że P.B., który w grudniu 2014 r. objął mandat radnego Gminy [...], zarządzał od stycznia 2014 r. działalnością gospodarczą Spółki, która w ocenie Rady Miejskiej wykorzystywała mienie tej Gminy. Ta działalność skarżącego w trakcie sprawowania mandatu radnego skutkowała zatem oznaczonym obowiązkiem rady gminy, jeżeli zaś stosownej uchwały, wbrew ustawowemu obowiązkowi rada gminy nie podejmowałaby w wyznaczonym terminie, to zgodnie z art. 98a ust. 1 Usg wojewoda wezwałby organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Następnie, w razie bezskutecznego upływu terminu wskazanego w art. 98a ust. 1 powołanej ustawy, wojewoda miałby obowiązek podjęcia zarządzenia zastępczego.

Rada gminy nie traci kompetencji do podjęcia uchwały pomimo upływu terminów określonych w art. 383 § 2 uKw, jak i w art. 383 § 6 uKw. Bezskuteczny upływ tych terminów uprawnia natomiast organ nadzoru do skierowania wezwania wobec rady gminy o podjęcie tej uchwały w terminie 30 dni (art. 98a ust. 1 Usg). Wezwanie organu nadzoru do podjęcia stosownej uchwały nie stanowi źródła nadania dodatkowego terminu na podjęcie uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, stanowi jedynie formalny element procedury poprzedzającej ewentualne wydanie zarządzenia zastępczego. Skoro w realiach przedmiotowej sprawy – co także jest bezsporne – Wojewoda Opolski nie kierował wezwania w trybie art. 98a ust. 1 Usg, to i zarzut niewłaściwego zastosowania cyt. przepisu w zw. z art. 383 § 2 i § 6 uKw jest chybiony.

G. Zarzuty naruszenia art. 24f ust. 1a Usg w zw. z art. 383 uKw oraz art. 383 § 5 uKw podlegają łącznemu rozpatrzeniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. P.B. zarzuca niezastosowanie przepisu art. 24f ust. 1a Usg, gdy brak wskazania tego przepisu w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały oraz przyjęcie, że był zobowiązany – w myśl art. 383 § 5 uKw – do zaprzestania prowadzenia działalności w terminie wskazanym w cyt. przepisie. Z art. 24 ust. 1a Usg wynika, że "Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6". W samej skardze kasacyjnej sprzecznie z jej petitum, wywodzi się natomiast o błędnej wykładni cyt. przepisu dokonanej przez WSA w Opolu (s. 11 skargi kasacyjnej). Ta błędna wykładnia ma odnosić się do braku posłużenia się przez ustawodawcę w tym przepisie określeniem "zarządzania taką działalnością". Sąd w tym składzie podziela stanowisko sądu wojewódzkiego, wedle którego nie znajduje oparcia w przepisach prawa argument skarżącego, że hipotezą art. 24f ust. 1a Usg nie jest objęte zarządzanie działalnością gospodarczą lub sprawowanie funkcji przedstawiciela czy pełnomocnika w prowadzeniu takiej działalności. Zgodzić także się trzeba z sądem a quo, że przyjęcie wykładni proponowanej w skardze oznaczałoby zniweczenie ratio legis normy z art. 24f ust. 1 Usg i prowadziłoby do tego, że osoby zarządzające działalnością gospodarczą lub będące przedstawicielami albo pełnomocnikami w prowadzeniu takiej działalności byłyby traktowane różnie – w zależności od tego, czy rozpoczęły wykonywanie tej funkcji przed, czy po objęciu mandatu radnego. Bezsporne w okolicznościach sprawy jest to, że skarżący kasacyjnie zarządzał działalnością gospodarczą Spółki przed objęciem mandatu radnego, działalność tego podmiotu związana była – w ocenie Rady Miejskiej w [...] – z wykorzystaniem mienia komunalnego tej Gminy, w której sprawował mandat i działalności tej P.B. w terminie określonym w art. 383 § 5 uKw nie zaprzestał. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 24f ust.1a Usg oraz art. 383 § 5 uKw, których wykładnię zaprezentowano w zaskarżonym wyroku wobec określonej treści samej skargi P.B., uznać wypadnie za nietrafne.

H. Nie jest trafny zarzut niewłaściwej wykładni i zastosowania art. 383 § 3 uKw w aspekcie uznania, iż złożenie przez P.B. pisemnego wyjaśnienia do komisji stałych Rady wyczerpuje powyższy przepis. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że z przywołanego przepisu wynikać ma nakaz umożliwienia mu wypowiedzenia się bezpośrednio na sesji przed podjęciem uchwały, a nie "kilka dni wcześniej przed ciałem, które nie jest Radą Miasta". W ocenie Sądu w swym wyroku WSA w Opolu nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia wskazanego przepisu. Z art. 383 § 3 uKw wynika wyłącznie to, że "w przypadkach określonych w § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień". W realiach sprawy taką możliwość skarżacy miał, skoro na pismo Przewodniczącej Rady Miejskiej w [...] skierował obszerne, pisemne wyjaśnienie, w którego konkluzji sam stwierdził, iż gdyby były potrzebne "dodatkowe wyjaśnienia" pozostaje do dyspozycji przewodniczącej rady jak i pozostałych radnych. Uznać wypadnie przeto w ślad za sądem pierwszej instancji, że Rada Miejska w [...] nie uchybiła normie określonej w art. 383 § 3 uKw, skoro umożliwiono radnemu złożenie wyjaśnień. Z cyt. przepisu nie wynika natomiast nakaz zachowania oznaczonej formy złożenia wyjaśnień, tj. wyłącznie w formie ustnej i to bezpośrednio przed podjęciem uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu. Jak wynika zresztą z odpowiedzi na skargę kasacyjną, P.B. był obecny na tej sesji, w trakcie której podejmowano uchwałę i przypomnieć miał, że złożył swoje wyjaśnienia na piśmie, a jego stanowisko odnotowano w protokole z sesji. Z tych względów uznać należy, że zarzut naruszenia art. 383 § 3 uKw przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie jest chybiony.

I. Istota sprawy rozstrzyganej przez WSA w Opolu sprowadza się do oceny zarzutów dotyczących zastosowania przepisów art. 24f ust. 1 i 1a Usg oraz wykładni art. 383 § 1 pkt 5 uKw. P.B. kwestionuje prawidłowość wyroku sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni pojęcia posługiwania się mieniem komunalnym gminy oraz wadliwe uznanie, iż prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem takiego mienia. Zarzuty te nie są zasadne.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącym się do analizy reżimu normatywnego zakazu prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy trafnie zauważa się, że "wykorzystanie mienia" komunalnego gminy obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na jego podstawę, częstość, a także to, czy pozostaje działaniem odpłatnym czy też nieodpłatnym (wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1714/10). Przepis art. 24f ust. 1 Usg, stanowiący że "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności", nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, rozstrzygający pozostaje jedynie sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. Omawiany przepis nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010r., II OSK 159/10, CBOSA). W ocenie Sądu należy zatem przyjąć, że wobec braku ustawowego zróżnicowania, w przepisie tym chodzi o wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy, pozostającego w związku z funkcjonowaniem działalności gospodarczej radnego. Wygaśnięcia mandatu radnego nie należy bowiem postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym. Jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie (wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 2120/17, CBOSA). W odniesieniu do treści art. 24f ust. 1 Usg, brak jest podstaw do formułowania, w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, a dotyczących charakteru bądź zakresu całokształtu działalności gospodarczej podmiotu, którą zarządza radny, albo wpływu przychodów osiągniętych w związku z naruszeniem zakazu na sytuację ekonomiczną tego podmiotu. Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 Usg prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie zakazu nie jest uwarunkowane także rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., II OSK 2020/17, CBOSA). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, gdy radny zarządza działalnością spółki, która realizuje określone świadczenie w ramach swej działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy za tę usługę w sposób oczywisty dochodzi do korzystania z mienia gminnego (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2147/17, CBOSA). Nie jest przeto trafny zarzut naruszenia art. 43 w zw. z art. 24f ust. 1 Usg poprzez niewłaściwą wykładnię, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie uzyskiwanie przez Spółkę, której działalnością zarządzał w okresie sprawowania mandatu, ekwiwalentnego świadczenia z tytułu świadczonych usług miało nie wyczerpywać pojęcia "wykorzystania mienia komunalnego gminy". Pojęcie mienia komunalnego obejmującego "własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw" obejmuje także środki pieniężne wypłacone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Trafnie przeto WSA w Opolu stwierdził, iż zwrot "wykorzystywanie mienie komunalnego gminy" jest terminem pojemnym i odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z tego mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na formę korzystania, jeśli nie dotyczy to korzystania w ramach powszechnej dostępności tego mienia, nie ma także znaczenia uzyskiwanie przez radnego konkretnych korzyści materialnych. W okolicznościach sprawy bezsporne było, że P.B. w trakcie sprawowania mandatu radnego zarządzał działalnością gospodarczą Spółki, a w ramach tej działalności dochodziło do wykorzystania mienia komunalnego. Mieniem tym były oznaczone kwoty wynagrodzeń z tytułu świadczonych przez Spółkę usług na rzecz szkół gminnych, należnych do Gminy [...], zatem chodziło tu o środki finansowe wypłacane z budżetu gminy, prawa majątkowe wyrażane w pieniądzu, stanowiące element "mienia gminy". Bez znaczenia zatem było to, że Spółka w ramach zawartych w gminnymi jednostkami organizacyjnymi – szkołami – nie miała zawartych umów dzierżawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 24f ust. 1 Usg, przepis ten stanowi podstawę rozwiązań prawnych tworzących gwarancję rzetelności władz publicznych. Powierzając władzom samorządu terytorialnego uprawnienie do gospodarowania mieniem samorządowym, ustawodawca wprowadził jednocześnie instytucje prewencyjne i represyjne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystania tego mienia bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów jednostek samorządu terytorialnego. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobody wykonywania działalności gospodarczej. Zakaz wykorzystywania mienia publicznego dla celów indywidualnych mieści się jednak w wartościach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), które w działaniach władz publicznych rzetelności ich wykonywania przypisuje szczególną wagę i znaczenie. Skoro zatem doszło do złamania zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 Usg w zakresie zarządzania działalnością gospodarczą przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ziściła się norma ujęta w art. 383 § 1 pkt 5 uKw, stanowiąca podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Bez znaczenia pozostają okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej dotyczące zawarcia umów w okresie sprzed uzyskania przez skarżącego mandatu radnego, brak realnego wpływu przez skarżącego na elementy umowy (w kwestii wysokości uzyskiwanego przez Spółkę wynagrodzenia), jak również fakt cesji umów na świadczenie usług na rzecz gminnych jednostek organizacyjnych w [...]. Nie mogły odnieść skutku także argumenty skarżącego kasacyjnie odnoszące się do "opozycyjnego" charakteru jego mandatu radnego względem władz gminy, jak również brak podejmowania przez Radę analogicznych działań względem innych radnych.

Trafnie więc sąd wojewódzki konkludował, iż skoro skarżący będąc radnym, jednocześnie pełnił funkcję członka zarządu w Spółce zajmującej się ochroną obiektów jednostki organizacyjnej Gminy i uzyskującej z tego tytułu środki z budżetu tej Gminy, w której kierując działalnością Spółki piastował mandat radnego, to utracił ten mandat z mocy prawa, na skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności określonej w art. 24f ust. 1 Usg. Zarzuty naruszenia przeto art. 383 § 1 pkt 5 uKw oraz art. 24f ust. 1 Usg nie są usprawiedliwione.

J. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.