Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2560/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29, 30
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 6, 7, 77, 90, 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku Wspólnot Mieszkaniowych przy [...], [...] i [...] w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r.

Uzasadniając orzeczenie GINB wyjaśnił, że ww. decyzją Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zjazdu z [...] w [...] na teren dawnych koszar, działka nr ewid. [...], obręb [...]. Podaniem z 23 maja 2018 r. Wspólnoty Mieszkaniowe przy [...], [...], [...] w [...] wniosły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...][...] stycznia 2013 r. Pismem z 29 czerwca 2018 r. GINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, informując jednocześnie strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie.

GINB wyjaśnił charakter postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji oraz przesłanki niezbędne dla pozytywnego orzeczenia w sprawie, w tym znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a., przytaczając poglądy orzecznictwa i literatury.

Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja obejmuje roboty budowlane polegające na budowie zjazdu z Al. [...] w [...] (działka nr ewid. [...], obręb [...]) na działkę nr ewid. [...] oraz likwidację istniejącego zjazdu z Al. [...] w [...] na działkę nr ewid. [...] (Projekt zagospodarowania terenu, mapa w skali 1:500).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud." - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył takie oświadczenie oraz kopię decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2011 r., znaki: [...], zezwalającej na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z Al. [...] na działkę nr ewid. [...] - obręb [...] w [...] na czas nieokreślony. Z powyższej decyzji Prezydenta Miasta wynika "przyznanie prawa do dysponowania nieruchomością na realizację inwestycji polegającej na budowie w pasie drogowym przedmiotowego zjazdu."

GINB odniósł się do zarzutu podania, dotyczącego braku prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami wnioskodawców oraz sprzeczności pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę, a przedłożonym projektem budowlanym. Integralnym załącznikiem decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatwierdzony nią projekt budowlany i to właśnie projekt budowlany określa planowany zakres robót. Przystępując do wykonywania robót budowlanych wykonawca kieruje się przede wszystkim tym, co zawiera projekt budowlany, decyzja zaś jest potwierdzeniem tego, że organ zapoznał się z przedstawionym przez inwestora projektem budowlanym i stwierdza, że zgadza się na jego realizację.

Z dokumentacji budowlanej wynika jednoznacznie, że projektowane roboty budowlane ograniczają się wyłącznie do działki drogowej o nr ewid. [...] i obejmują budowę zjazdu z Al. [...] w [...] (działka nr ewid. [...], obręb [...]) na działkę nr ewid. [...], oraz likwidację istniejącego zjazdu z Al. [...] w [...] na działkę nr ewid. [...].

Tym samym, zdaniem organu, nie został rażąco naruszony art. 32 ust. 4 pkt. 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud.

W aktach sprawy znajdują się: ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2011 r., o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, oraz decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2012 r., zmieniająca ww. decyzję w zakresie załącznika graficznego. Na powyższym załączniku graficznym przedstawiono (oprócz zjazdu publicznego) likwidację istniejącego zjazdu z Al. [...] na działkę nr ewid. [...].

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość inwestycyjna (działka nr ewid. [...]) objęta jest zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta [...] z [...] lipca 2002 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) i położona jest w terenie 032 w strefie 83 - Drogi i ulice główne.).

Rozwiązania projektowe przedmiotowej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], w szczególności, co do możliwości lokalizacji zjazdu.

Badana decyzja nie naruszała również rażąco warunków technicznych, określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 78 ust. 1 pkt. 1 lit. a - e ww. rozporządzenia, który stanowi, że zjazd publiczny powinien mieć:

a) szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze,

b) nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego,

c) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m,

d) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania,

e) na długości nie mniejszej niż 7,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 12%.

Jak wynika z dokumentacji projektowej, zjazd publiczny ma wjazd o szerokości 3,5 m, wyjazd o szer. 3,5 m, które zostały przedzielone azylem drogowym o szer. 3,5 m, Ponadto przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone zostało łukiem kołowym o promieniu 6 m, natomiast spadek podłużny wynosi 3 % w kierunku jezdni Al [...] (Projekt budowlany. Opis zagospodarowania terenu; Projekt zagospodarowania terenu, mapa w skali 1:500).

Nie miał też uzasadnienia zarzut rażącego naruszenia § 9 ww. rozporządzenia, dotyczący możliwości lokalizacji zjazdów z uwzględnieniem poziomu bezpieczeństwa.

Po pierwsze, w aktach sprawy znajdują się ww. decyzje Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację spornego zjazdu, a po drugie, skoro zarządca drogi wyraził zgodę na lokalizację zjazdu, to nie sposób uznać, żeby organ udzielający pozwolenia na budowę tego zjazdu naruszył w sposób rażący warunki dotyczące poziomu bezpieczeństwa.

Nieruchomość inwestycyjna położona jest w terenie 032 w strefie 83 - Drogi i ulice główne, czyli jest to droga klasy G - główna, a nie droga klasy GP - główna ruchu przyspieszonego. Nie ma więc wobec niej zastosowania wymóg § 9 ust. 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia z 2 marca 1999 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podania o stwierdzenie nieważności, GINB stwierdził, co następuje.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud., zgodnie którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Jak bowiem wynika z dokumentacji projektowej, na terenie działki nr ewid. [...], do której prowadzi sporny zjazd publiczny, zaplanowany jest według odrębnego opracowania parking obsługujący istniejącą zabudowę mieszkaniową wraz z dojazdem do działki nr ewid. [...].

Innymi słowy, inwestycja została zaprojektowana tak, żeby nie zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej działki o nr ewid. [...].

W świetle powyższego, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud.

Z tych też przyczyn – zdaniem organu - nie był uzasadniony zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 Pr. bud. W przypadku zamierzenia budowlanego, obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów łub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespól obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt. 1, dla całego zamierzenia budowlanego

Na projekcie zagospodarowania terenu przedstawiono, oprócz projektowanego zjazdu publicznego, parking obsługujący istniejącą zabudowę mieszkaniową wraz z dojazdem do działki nr ewid. [...] (według odrębnego pracowania). Oczywistym jest że zatwierdzony projekt budowlany nie mógł obejmować szczegółowych rozwiązań projektowych w zakresie ww. parkingu (przewidzianego poza pasem drogowym drogi wojewódzkiej), ponieważ w tym zakresie Wojewoda [...] nie był organem właściwym do zatwierdzenia takiego projektu budowlanego. Organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 jest starosta (prezydent miasta) (art. 82 ust. 2 Pr. bud.). Wojewoda jest natomiast organem pierwszej instancji w sprawach zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich (art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 1 pkt. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 25 listopada 2010 r., w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda - Dz. U. Nr 235, poz. 1539).

Odnosząc się do zarzutu braku opinii i uzgodnień, GINB wyjaśnił, że ewentualne braki w powyższym zakresie mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Również brak udziału strony w postępowaniu może stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Przesłanki postępowania wznowieniowego nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu nieważnościowym, ponieważ oba tryby są względem siebie niekonkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie. Tym samym niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek twierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto, w aktach sprawy znajdują się m. in. uzgodnienie Zarządu Dróg i Zieleni w [...] z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], oraz zmieniające je w zakresie załącznika graficznego uzgodnienie Zarządu Dróg i Zieleni w [...] z [...] kwietnia 2012 r., nr [...].

Odnośnie zarzutu dotyczącego przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. GINB wyjaśnił, że w orzecznictwie co do zasady przyjmuje się możliwość stwierdzenia nieważności zarówno z powodu niewykonalności faktycznej, jak i prawnej. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, jeżeli już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, która obiektywnie wyklucza możliwość odjęcia działania koniecznego do wykonania decyzji, w szczególności ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii etc. Niewykonalność prawna ma miejsce, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji, a także gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

Zdaniem GINB, w sposób oczywisty w przedmiotowej sprawie nie ma mowy o niewykonalności faktycznej, nie występuje także niewykonalność prawna.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r., nie jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Z uwagi na powyższe należało odmówić stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...].

Z tą decyzją nie zgodziły się 3 Wspólnoty Mieszkaniowe: Wspólnota Mieszkaniowa przy Al. [...], Wspólnota Mieszkaniowa przy Al. [...], Wspólnota Mieszkaniowa przy Al. [...], które – reprezentowane przez radcę pr. [...], pismem z dnia 3 października 2018 r. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję w całości.

Pełnomocnik skarżących zarzuciła decyzji naruszenie:

"1) art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie w swoich rozważaniach niewskazania w decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 roku nr [...]. całego zamierzenia budowlanego, tj. wykonania wjazdu na Al. [...] oraz likwidacji istniejącego zjazdu z Al. [...] w [...] na działkę nr [...];

2) art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 KPA, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, których skutkiem było błędne ustalenie stanu faktycznego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia Organu II instancji,

3) naruszenie § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez brak wzięcia pod uwagę w podejmowaniu decyzji czynników wpływających na bezpieczeństwo ruchu drogowego,

4) art. 156 § 1 KPA, polegające na błędnym uznaniu przez Organ II instancji, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 roku nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji jego zastosowanie, mimo że istniały przesłanki do zastosowania powołanego przepisu, a także dostateczne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w całości".

Z powyższych przyczyn pełnomocnik wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadzenie kosztów oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżących wyjaśniła, że GINB nie odniósł się do wszystkich planowanych robót, objętych decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak bowiem wskazywały skarżące w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], w projekcie budowlanym znajdują się oprócz zjazdu z Al. [...] w [...], również wjazd na tę ulicę oraz likwidacja istniejącego zjazdu z Al. [...] w [...] na działkę nr [...].

Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie rozróżnia pojęcia "zjazd" i "wjazd", określając również inne parametry dla tychże obiektów. Przez zjazd rozumie się część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną luba na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Zjazd w rozumieniu ww. przepisów nie jest skrzyżowaniem. Natomiast przez wyjazd z drogi rozumie się część drogi stanowiącą połączenie jezdni tej drogi z łącznicą na węźle albo z obiektem lub urządzeniem obsługi uczestników ruchu.

W związku z powyższym, bezsprzeczne jest, że inwestycja wykonywana przez Inwestora składa się z trzech etapów tj. wykonania zjazdu z AL [...] w [...], wjazdu na Al. [...] w [...] oraz likwidacji obecnego zjazdu z Al. [...] w [...] na działkę nr [...].

Zgodnie z art. 33 ust. 1 Pr. bud., pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zasadę tę należy rozumieć w sposób, który zakłada, że w przypadku wniosku obejmującego obiekt budowlany pozwolenie musi obejmować całość zamierzenia budowlanego dotyczącego tego obiektu, w tym jego części składowe w takiej postaci, by mogły być one użytkowane zgodnie ze swoim przeznaczeniem. To, w jakiej kolejności inwestor zaplanował tę budowę, nie ma znaczenia.

Organ II instancji w sposób pobieżny i niewystarczający ustalił stan faktyczny sprawy; nie odniósł się w żaden sposób do braku oznaczenia w decyzji Wojewody [...] działki, na której ma być wybudowany zjazd. W decyzji z [...] stycznia 2013 r. Wojewoda [...] wskazuje, że zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę zjazdu z Al. [...] w [...] (droga wojewódzka) na teren dawnych koszar.

Wojewoda ani w osnowie decyzji ani w uzasadnieniu nie określa działki, na której przeprowadzona ma być budowa. Przepisy ustawy Prawo budowlane wskazują, że w treści decyzji o pozwoleniu na budowę należy dokładnie określić, jaki jest przedmiot pozwolenia oraz na jakich nieruchomościach będą wykonywane roboty budowlane. Nie ulega wątpliwości, że wskazanie "dawne [...]" nie można uznać za precyzyjne określenie nieruchomości, na której wykonywane będą roboty budowlane.

Organ II instancji w swojej decyzji natomiast wskazuje, że inwestycja obejmuje roboty budowlane polegające na budowie zjazdu z Al. [...] na działkę nr ewid. [...]. Należy zatem zauważyć, że oba organy w różny sposób określają nieruchomość, na której inwestor ma wybudować zjazd.

Organ zupełnie pominął przewidziany w art. 80 k.p.a. obowiązek oceny zebranego materiału dowodowego. W szczególności w niniejszym postępowaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego po stronie organu powinno powstać przekonanie o nieposiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością oznaczoną numerem ewidencyjnym działki [...] na cele budowlane. W świetle regulacji administracyjnoprawnej powinno to zaktualizować powstanie obowiązku podjęcia decyzji negatywnej, ze względu na niespełnienie jednego z warunków materialnych udzielenia pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 4 Pr. bud.).

Oceny naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., dokonuje się na dzień wydania kwestionowanej decyzji, nie zaś na dzień stwierdzenia nieważności. Stanowisko takie jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w literaturze przedmiotu i nie budzi żadnych wątpliwości. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa.

Skoro z obowiązującego w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...] przepisu art. 32 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 4 Pr. bud. wynikał obowiązek zbadania prawdziwości oświadczenia złożonego przez inwestora o posiadanym przez niego prawie do nieruchomości na cele budowlane, a organ tego nie uczynił, bezwzględnie należy stwierdzić, że wydał rozstrzygnięcie z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda [...] w osnowie decyzji, jak również jej uzasadnieniu wskazuje jedynie na inwestycję dotyczącą budowy zjazdu z Al. [...]. Brak jednak wskazania, że w ramach przedmiotowych robót zostanie również przeprowadzona likwidacja istniejącego już zjazdu. Dopiero GINB w swojej decyzji wskazuje na dodatkowy etap prac budowlanych, polegających na likwidacji istniejącego zjazdu z Al. [...] w [...] na działkę nr [...].

GINB pominął też brak opinii Zarządu Dróg i Zieleni w [...] odnośnie wykonania wjazdu na Al. [...].

Z materiału zgromadzonego w sprawie wprost wynika, że decyzja zarządcy drogi, na którą powołuje się oba organy dotyczy jedynie możliwości zlokalizowania zjazdu z Al. [...] na teren działki nr ewid. [...]. Brak jest wskazania, że prace mają być wykonane na terenie "dawnych [...]", jak również o tym, że ma tam się znaleźć także wjazd na Al. [...].

Te okoliczności wskazują, że organ II instancji w sposób niewystarczający zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie.

Żadna z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), nie zawiera zwrotu "może". W związku ze stwierdzeniem organu, że: "Przesłanki postępowania wznowieniowego nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu nieważnościowym", pełnomocnik skarżących stwierdziła, że z utrwalonego już orzecznictwa sądowego wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego nie jest postępowaniem konkurencyjnym w stosunku do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem żadna z przyczyn wznowienia postępowania nie może jednocześnie stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie wznowieniowe i nieważnościowe, jakkolwiek są postępowaniami o charakterze nadzwyczajnym, są postępowaniami odrębnymi. Niekiedy decyzje administracyjne mogą zawierać zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania.

W przypadku zbiegu postępowań nadzwyczajnych w stosunku do tej samej decyzji, pierwszeństwo powinno mieć postępowanie nieważnościowe, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa dalej idące, niż zastosowanie wznowienia postępowania. Tym samym organ miał obowiązek zbadać zarzuty skarżących, pod kątem zaistnienia przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ II instancji w swojej decyzji wskazuje na szczegółowe wymagania, jakie musi spełnić zjazd publiczny. Skarżące nie kwestionowały technicznych wymagań zjazdu, które zostały wskazane w projekcie budowlanym, ale podnosiły, że budowa nowego zjazdu może spowodować poważny wzrost zagrożenia w ruchu drogowym.

Budowa kolejnego zjazdu z Al. [...] w bliskiej odległości od już istniejącego zjazdu oraz zlokalizowanie zaraz obok również wjazdu na tę ulicę stanowi wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenie jego płynności. Obecnie na odcinku kilku metrów znajdują się 3 zjazdy z Al. [...] oraz 2 wjazdy, które niewątpliwie stanowią bardzo duże zagrożenie dla bezpieczeństwa.

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2019 r., wydanym w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] i orzekł o zwrocie wpisów. Postanowieniem z tego samego dnia Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na skutek rozpoznania zażalenia pełnomocnik skarżących z dnia 4 lutego 2019 r. tut. Sąd postanowieniem z dnia 19 lutego 2019 r. wydanym w niniejszej sprawie uchylił swoje wcześniejsze postanowienie w części dotyczącej odrzucenia skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] i zwrotu uiszczonego wpisu. Postanowienie stało się prawomocne z uwagi na niewniesienie zażalenia.

W związku z powyższym, stronami skarżącymi w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2560/18 są Wspólnota Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] i Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...].

Pismem procesowym z dnia 24 maja 2019 r. pełnomocnik uczestniczki [...] S.A. w [...] przedstawił swoje stanowisko prawne i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie naruszała prawa, natomiast skarga była niezasadna.

GINB w sposób prawidłowy wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji cel i charakter postępowania nadzwyczajnego oraz przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że postępowanie w przedmiocie nieważności stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, jest ograniczone do badania legalności decyzji w aspekcie stanu faktycznego i prawnego na moment jej wydania. W związku z tym organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej poprzednio decyzją merytoryczną, lecz ogranicza się do stwierdzenia jej nieważności bądź odmowy stwierdzenia nieważności. Postępowanie to nie ma bowiem na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych szczególnego rodzaju wadliwością.

Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na obiektywnie widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim jego rozumieniu. Sankcja, w postaci stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. np. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007/9/100).

Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Samo "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego", nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy w pełni zaakceptować stanowisko organu, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie była dotknięta żadną kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 pkt. 1 - 7 k.p.a.

Wbrew stanowisku pełnomocnik skarżących, z art. 32 ust. 4 pkt. 2 Pr. bud. (zarówno w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania kwestionowanej co do ważności decyzji, jak i decyzji GINB) nie wynikał "obowiązek zbadania prawdziwości oświadczenia złożonego przez inwestora o posiadanym przez niego prawie do nieruchomości na cele budowlane". Dyspozycja tego przepisu stanowiła bowiem wyłącznie o obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej (por. na dzień wydania pozwolenia na budowę treść przepisu w Dz. U. z 2012 r., poz. 951; treść ta nie zmieniła się w dniu orzekania przez GINB). Oznacza to, że organ wydający pozwolenie na budowę nie miał podstawy prawnej do żądania od inwestora wykazania prawa do gruntu na cele budowlane i nie miał też takiej potrzeby. Owszem, w sytuacji, gdyby organ powziął uzasadnione przekonanie, że złożone oświadczenie prawdzie nie odpowiada, wówczas mógłby wezwać inwestora (jako wnioskodawcę) do wykazania tego prawa. Tym niemniej, w niniejszej sprawie taka okoliczność nie zaistniała, na co słusznie zwrócił uwagę GINB.

Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2011 r., zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego z Al. [...] na działkę nr ewid. [...] - obręb [...] w [...], organ ten przyznał inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - budowę w pasie drogowym przedmiotowego zjazdu.

Wbrew stanowisku pełnomocnik skarżących, nie został ponadto w sprawie naruszony art. 33 ust. 1 Pr. bud. W szczególności, organ nie dokonał "błędnej wykładni" tego przepisu, jak również nie pominął "w swoich rozważaniach niewskazania w decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 roku nr [...]. całego zamierzenia budowlanego, tj. wykonania wjazdu na Al. [...] oraz likwidacji istniejącego zjazdu z Al. [...] w [...] na działkę nr [...]". GINB do tych kwestii odniósł się na s. 2 i 4 – 5 uzasadnienia swej decyzji. Prawidłowo więc organ wyjaśnił, że z zatwierdzonego przez Wojewodę [...] projektu budowlanego (a zatwierdzenie jest elementem składowym kwestionowanej co do ważności decyzji) wprost wynika, że roboty budowlane obejmują budowę zjazdu z Al. [...] w [...] (działka nr ewid. [...], obręb [...]) na działkę nr ewid. [...] i likwidację istniejącego zjazdu z Al. [...] w [...] na działkę nr ewid. [...]. Decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, objęte więc zostało całe zamierzenie budowlane.

Należy też wyjaśnić, że nie zawsze "likwidacja zjazdu" wiązać się musi z budową lub innymi robotami budowlanymi, wymagającymi pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót. "Likwidacja zjazdu" nie jest pojęciem zdefiniowanym w prawie budowlanym; dlatego też może nastąpić przez takie wyłącznie sposobu komunikowania się z droga publiczną, które wcale nie wymaga uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia – np. poprzez nasadzenie krzewów, uzupełnienie ogrodzenia poniżej 2, 20 m (art. 29 ust. 1 pkt. 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud.). Gdyby natomiast owa "likwidacja" zjazdu polegała na wykonaniu robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, to samowolne wykonanie takich robót podlega ocenie w postępowaniu legalizacyjnym (art. 48 Pr. bud.) lub naprawczym (art. 50 Pr. bud.) – ale jako skutek niedochowania przez inwestora wymagań, wynikających z Prawa budowlanego.

Przedstawione przez pełnomocnik skarżących w uzasadnieniu skargi rozważania, wskazujące na to, że należy rozróżniać "wjazd" od "zjazdu" są błędne w tej sprawie. Zgodnie z art. 4 pkt. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068) zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pojęciu zjazdu – co zrozumiałe – mieści się również "wjazd", bo inaczej ruch pojazdów musiałby odbywać się tylko w jednym kierunku, z drogi publicznej na nieruchomość sąsiednią. Ustawodawca jednak, w ww. definicji zjazdu, przewidział nie tylko możność opuszczenia drogi publicznej, ale i "dostęp do drogi publicznej" – a więc ów wjazd.

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1109/15 (CBOSA), "pojęcie "zjazdu" na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) ma inne znaczenie i funkcje, niż to samo pojęcie w Prawie budowlanym. (...) "Zjazd" to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt. 8 ustawy o drogach publicznych). W świetle tych przepisów zjazd nie mieści się w definicji drogi. W przypadku budowy lub przebudowy drogi publicznej inwestorem jest zarządca drogi, natomiast w przypadku zjazdu - właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi (z wyjątkiem przewidzianym w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że zjazdem jest część drogi na połączeniu z dojazdem do nieruchomości przy drodze (§ 3 pkt. 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.). Zgodnie z § 77 rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia – a więc komunikacji obustronnej.

Pojęcie "wjazdu", co wynika z ww. rozporządzenia, łączy się natomiast z takim dostępem do drogi publicznej, które zakłada ruch wyłącznie w jednym kierunku. Dotyczy więc np. węzłów drogowych (§ 83 pkt. 1 w zw. z § 96 ust. 1 rozporządzenia), łącznic lub jezdni zbierająco-rozprowadzających (§ 97 ust. 1), miejsc obsługi podróżnych (§ 112 ust. 1 i 2) lub polaczenia obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą (§ 113 ust.1).

Kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, związane z lokalizacja zjazdu publicznego poddanie są kognicji organu zezwalającego na taki zjazd. Wynika to wprost z art. 20 pkt. 8 cyt. ustawy o drogach publicznych, przyznającego uprawnienie do wydawania zezwolenia na zjazd zarządcy drogi. Zgodnie z art. 29 ust. 1 cyt. ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Przesłanką do odmowy zezwolenia są wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (art. 29 ust. 4 ustawy) – a więc m. in. względy bezpieczeństwa w ruchy drogowym, które musi rozważyć zarządca drogi.

Jak wynika z powyższego, kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego wymyka się spod kontroli organu administracji architektoniczno budowlanej, stanowiąc kompetencję innego organu. Organ udzielający pozwolenia na budowę jest związany decyzją zarządcy drogi i dokonaną przez ten organ oceną bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Tym samym wadliwym (nieskutecznym prawnie) był zarzut pełnomocnik skarżących, stawiany decyzji GINB – wydanej do tego w postępowaniu nadzwyczajnym – "naruszenia § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne".

Prawidłowo też GINB, w uzasadnieniu swej decyzji, wyjaśnił, że z projektu budowlanego wynika, że na terenie działki o nr ewid. [...], do której prowadzić ma zezwolony zjazd publiczny, zaplanowany jest według odrębnego opracowania parking obsługujący istniejącą zabudowę mieszkaniową wraz z dojazdem do działki nr ewid. [...]. Powoduje to, że budowa została rzeczywiście zaprojektowana tak, aby nie pozbawić dostępu do drogi publicznej działek o nr ewid. [...]. Stąd też słusznie uznał organ, że art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. nie został rażąco naruszony. Jak ponadto prawidłowo wyjaśnił organ, w projekcie zagospodarowania terenu przedstawiono także parking obsługujący istniejącą zabudowę mieszkaniową - wraz z dojazdem do działki nr ewid. [...] (według odrębnego pracowania).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia w związku z powyższym, że wojewoda nie jest organem administracji architektoniczno budowlanej, właściwym rzeczowo do orzekania w przedmiocie zatwierdzenia budowy parkingu wraz z dojazdem, takim organem jest starosta. Wskazywał na to GINB w uzasadnieniu swej decyzji, podkreślając, że w niniejszej sprawie przedmiotem pozwolenia na budowę objęty był wyłącznie zjazd z drogi publicznej, co powodowało, że Wojewoda [...] był wyłącznym organem właściwym do zatwierdzenia takiego projektu budowlanego (art. 82 ust. 2 Pr. bud. w zw. z § 1 pkt. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda).

Wbrew stanowisku pełnomocnik skarżących, zawartemu w uzasadnieniu skargi, Wojewoda [...] prawidłowo oznaczył w swej decyzji zarówno drogę publiczną, z której miał prowadzić zjazd publiczny (Al. [...]), jak i stanowiącą ją w tej części nieruchomość (działka nr ewid. [...], obręb [...]). To, że przy oznaczeniu numeru ewidencyjnego nieruchomości zawarte zostało dodatkowe określenie "na teren dawnych koszar" nie ma znaczenia dla ważności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że realizacja zjazdu z drogi publicznej oznacza wykonanie robót budowlanych w pasie drogowym. Zjazd publiczny nie jest wykonywany na nieruchomości uprawnionego do budowy na podstawie otrzymanego zezwolenia na lokalizację zjazdu, ale na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, zarządzaną przez jej zarządcę. Stąd też organ administracji architektoniczno budowlanej, zatwierdzając projekt budowlany (z którego wynika, jaka nieruchomość ma być z drogą publiczną skomunikowana poprzez zjazd publiczny) udziela pozwolenia na budowę nie na działce przylegającej do drogi publicznej, ale na nieruchomości właśnie w obrębie tejże drogi się znajdującej.

Niezasadnym był również zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., polegającego – zdaniem pełnomocnik skarżących - na błędnym uznaniu przez GINB, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 roku nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji jego niezastosowanie (jak należy rozumieć, pełnomocnik miał na myśli "niezastosowanie", a nie – jak napisała w skardze "zastosowanie"), pomimo że zaistniały przesłanki do tego i stwierdzenia nieważności decyzji. Taki wniosek wynika z dokonanej powyżej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny prawnej. Wprawdzie pełnomocnik skarżących zaniechała wskazania jednostki redakcyjnej § 1 art. 156 k.p.a., ale ocena kwestionowanej co do jej ważności decyzji Wojewody Pomorskiego nie pozwala na uznanie nie tylko, że rażąco prawo naruszała, ale również, że wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej; dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ta ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w dniu jej wydania nie naruszała prawa, ani nie zawierała innych wad kwalifikowanych. Skoro tak, to GINB nie mógł stwierdzić jej nieważności, gdyż wówczas naruszyłby nie tylko art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a., ale również art. 6 k.p.a. orzekając bez podstawy prawnej. Należy też podkreślić, że błędem logicznym, nazywanym w prawie contradictio in adiecto, jest zarzut naruszenia prawa poprzez jego niezastosowanie. Prawo można naruszyć wyłącznie poprzez jego błędne zastosowanie lub wadliwą wykładnię.

GINB nie naruszył również art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w żaden – a nie tylko mający istotny wpływ na wynik sprawy – sposób. Należy przypomnieć, że w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi merytorycznego, ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją zwykłą i nie prowadzi też w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Obowiązkiem organu jest zbadanie legalności wydanej decyzji ostatecznej i wyłącznie w tym zakresie – na podstawie stanu sprawy z daty wydania decyzji zwykłej – ustala stan faktyczny co do istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. Taki stan sprawy organ poprawnie ustalił, co wynika także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Choć pełnomocnik skarżących nie wskazała jednostek redakcyjnych ani art. 8, ani art. 77 k.p.a. należy domyślać się, że miała na myśli § 1 tych artykułów. W tym więc zakresie tut. Sąd wyjaśnia, że skoro ocenił prawnie prawidłowość wydanej przez GINB decyzji, to nie ma podstaw do uznania, że naruszała ona zaufanie obywateli do władzy publicznej, a wręcz przeciwnie. Z uwagi zaś na istotę postępowania nadzwyczajnego organ zgromadził i wszechstronnie rozważył te dowodu, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ewentualnej nieważności decyzji Wojewody [...] – wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i materiału, stanowiącego akta sprawy, na podstawie których Sąd orzekał.

W ocenie tut. Sądu sposób wysnuwania wniosków organu i subsumpcji prawnej nie pozwala na uznanie, że organ dokonał jakiejkolwiek dowolnej oceny dowodów. Wręcz przeciwnie, ocena GINB jest rzeczowa i logiczna, płynąca z obiektywnej oceny tych dowodów, wskazanych przez organ, które miały znaczenie przy rozważaniu legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.