Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1755/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 19
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy S. (dalej: Rada) działając na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 poz. 1437) i art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 poz. 713) w dniu [...] maja 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy S. (dalej jako Regulamin).

Wojewoda [...] (dalej skarżący, organ nadzoru) pismem z dnia [...] lipca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1473) – dalej: ustawa,

- naruszenie art. 19 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym "Rada gminy przekazuje wojewodzie uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wraz z opinią, o której mowa w ust. 2", tj. opinią organu regulacyjnego, jednakże organ gminy takiej opinii organowi nadzoru wraz z uchwałą nie doręczył,

- naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy, gdyż Rada Gminy S. w zaskarżonej uchwale nie uregulowała wszystkich spraw w nim określonych, co stanowi istotne naruszenie prawa i przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W ocenie skarżącego przede wszystkim nie została uregulowana kwestia określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo. W ocenie organu nadzoru, wypełnieniem normy kompetencyjnej w tym zakresie nie są postanowienia § 3 Regulaminu,

- brak uregulowania w Regulaminie kwestii minimalnego poziomu świadczonych usług, które należy rozumieć jako ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw oraz jej jakość, a także nie wskazano szczegółowych parametrów ilościowych i jakościowych - tym samym delegacja z ustawy nie została wypełniona prawidłowo. Jednocześnie w ocenie organu nadzoru brak wskazania w regulaminie konkretnego minimalnego poziomu świadczonych usług dotyczących jakości dostarczanej wody, czyni możliwość złożenia reklamacji w tym zakresie niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną,

- § 4 ust. 1 Regulaminu stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1a ustawy, natomiast ust. 2 w brzmieniu: "Przedsiębiorstwo informuje konsumentów o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 13 ustawy." jest sprzeczny z art. 12 ust. 5 ustawy, z który brzmi: "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest obowiązany do informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi",

- naruszenie art. 19 ust. 2 pkt. 2 ustawy bowiem w Regulaminie brak jest regulacji dotyczącej szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Wprawdzie Regulamin zawiera rozdział 3 o ww. nazwie, jednakże analiza jego zapisów nie pozwala na uznanie, że dotyczą one warunków i trybu zawierania umów, ponadto stanowią one bądź powtórzenie, bądź modyfikację przepisów ustawy,

- naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, bowiem Rada Gminy S. regulując w § 6 ust. 1 uchwały, że Przedsiębiorstwo określa wzór wniosku o zawarcie umowy, następnie w ust. 2 określiła elementy wzoru wniosku o zawarcie umowy nie była do tego upoważniona. W ocenie skarżącego, określenie elementów składowych wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez radę gminy stanowi próbę ingerencji w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym,

- naruszenie przepisów art. 6 ust. 2 i 4 ustawy poprzez uregulowanie w § 6 ust. 3 Regulaminu, że wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1 osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości jest zobowiązana przedstawić dokument określający stan prawny nieruchomości lub odpis z właściwego rejestru w przypadku osób prawnych, przedsiębiorców i instytucji. W ocenie skarżącego wskazane przepisy ustawy nie różnicują prawa osoby posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i osoby korzystającej z nieruchomości bez uregulowanego stanu prawnego. Według art. 6 ust. 4 ustawy obydwie kategorie osób mają równe prawo zawarcia umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Rada nie jest także upoważniona, aby zobowiązywać osobę składającą wniosek do przedstawienia przez nią dokumentów określających stan prawny nieruchomości. Jedynym warunkiem zawarcia umowy jest przyłączenie nieruchomości do sieci,

- naruszenie art. 6 ust. 3 ustawy poprzez uregulowanie w § 7 oraz w § 8 Regulaminu zagadnień dotyczących m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez Radę Gminy stanowi więc ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony,

- naruszenie delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy, a także rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków (Dz. U. z 2-018 r. poz. 472). W ocenie skarżącego zadaniem legislacji gminnej, wynikającej z ww. artykułu jest zatem m. in. określenie przez organ stanowiący sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Regulacja natomiast przewidziana w § 10 ust. 1a załącznika do uchwały stanowi, w ocenie organu nadzoru, istotne naruszenie prawa, poprzez ustalenie, że rozliczenie za ilość dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków dokonywane jest w oparciu o zasadę proporcjonalności do okresu poboru wody i odprowadzania ścieków. Przywołane rozporządzenie natomiast nakłada obowiązek rozliczenia wskazanych usług zawsze przy zmianie cen za wodę lub ścieki,

- naruszenie delegacji ustawowej poprzez określenie w § 15 Regulaminu elementów wniosku o wydanie warunków technicznych wykonania przyłącza. W ocenie skarżącego Rada upoważniona jest wyłącznie do określenia tych warunków. Jednym z nich może być faktycznie złożenie wniosku, jednakże Rada Gminy nie jest uprawniona do określania treści takiego wniosku,

- niezgodność z prawem przepisu § 18 Regulaminu, dotyczącego obowiązku opracowania projektu technicznego przyłącza oraz wymagań, jakie ma spełniać ten projekt. Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego jest procesem budowlanym, a więc obszarem aktywności regulowanym prawem budowlanym, który określa jakie dokumenty niezbędne do wykonania przyłącza,

- przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 ustawy poprzez uregulowanie w § 23 ust. 4 i 5 Regulaminu przypadków kiedy jest możliwość ograniczenia dostaw wody i odcięcia dostaw wody. Zdaniem skarżącego, skoro ustawa w art. 8 ust. 1 szczegółowo określa przypadki, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, to przepisy Regulaminu nie mogą określać kolejnych przypadków ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług, z innych powodów niż wskazane w ustawie.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. w całości uwzględniła zarzuty skargi i wniosła o umorzenie postepowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga w całości zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wskazuje, że niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

W rozpoznawanej sprawie sądowej kontroli poddano uchwałę nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy S.", będącą niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Według art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Zaskarżona uchwała, jak wynika z jej treści, została wydana w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm.; dalej: u.z.z.w.). Podjęcie uchwały na podstawie ww. przepisu zobowiązuje radę gminy z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w ust. 5 - będącym normą iuris cogentis - elementów, a z drugiej, czyni niedopuszczalnym zamieszczanie w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały podzielił stanowisko skarżącego i uznał, że konieczne jest jej stwierdzenie nieważności w całości, gdyż przepisy prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a także nie mogą ich modyfikować, czy ich wprost powielać, a także powinny odpowiadać zasadom techniki prawotwórczej.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, odnosząc się do wniosku Rady o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na uchylenie ww. uchwały, Sąd wyjaśnia, że skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna także wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana już po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zatem zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę [por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14.09.1994 r. W 5/94, wyrok NSA z 4.03.2005 r., OSK 1290/04, z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06]. A zatem, w świetle tego, co wyżej przedstawiono, jako bezpodstawny należy uznać wniosek organu o umorzenie postępowania z uwagi na uchylenie skarżonej uchwały i podjęcie prac nad nową uchwałą uwzględniającą uwagi skarżącego. Jest to związane z tym, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności następują od daty jej podjęcia (ex tunc) i są dalej idące niż uchylenie uchwały, które z kolei wywiera skutki od daty takiego uchylenia (ex nunc). Istotą sądowej kontroli jest zaś ocena legalności zaskarżonego aktu wedle stanu faktycznego i prawnego z daty jego podjęcia. Dlatego też Sąd dokonał oceny przedmiotowej uchwały co do meritum.

W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko skarżącego w tym, że rada gminy wraz z podjętą uchwałą nie przekazała do organu nadzoru – Wojewody [...] opinii organu regulacyjnego co narusza przepis art. 19 ust. 6 u.z.z.w.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., bowiem nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. W ocenie Sądu pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług. Regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody, minimalną ilość odprowadzanych ścieków, jak również minimalną jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. II SA/Sz 257/18, WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., o sygn. II SA/Sz 300/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Wr 92/20, wyrok NSA z 7 lipca 2020 r., sygn. II OSK 536/20). Tego obowiązku zdaniem Sądu nie realizuje § 3 Regulaminu. Zauważyć trzeba, że ww. akcie nie uregulowano w ogóle minimalnej ilości dostarczania wody i wskaźnika jakościowego dostarczanej wody. Co prawda Rada w § 3 Regulaminu próbowała określić wartość minimalnego ciśnienia wody, wskaźnik jakościowy wody i ilość odprowadzanych ścieków jednakże uregulowania te nie zawierały szczegółowych parametrów zarówno ilościowych jak i jakościowych tym samym delegacja ustawowa nie została wypełniona w sposób prawidłowy. Sformułowania zawarte w tym § takie jak "pod odpowiednim ciśnieniem nie mniejszym niż" oraz "o normatywnej jakości odpowiadającej wodzie" są zbyt ogólne i nie wystarczające by mogły wypełniać delegację ustawową. Jednocześnie wskazać trzeba, że zaniechania prawodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. nie sanuje to, że wymagania dotyczące jakości i ciśnienia wody regulowane są odrębnymi przepisami prawa. Podkreślić trzeba, że brak zawarcia w Regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w Regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06). Takie naruszenie samo w sobie dyskwalifikuje zaskarżony akt i uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd jednak podkreśla, że pozostałe zarzuty skargi również zasługują na uwzględnienie.

Rację ma skarżący wskazując, że § 4 ust. 1 Regulaminu stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1a u.z.z.w. co stanowi naruszenie § 118 i § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Wskazać należy, że zgodnie z § 118 w związku z § 148 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest co do zasady aktem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. Stanowisko takie zostało zawarte w linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 roku, sygn. akt II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 roku, sygn. akt II SA/Ks 508/02, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10, Lex nr 597353).

Zasadny okazał się również zarzut niezgodności § 4 ust. 2 Regulaminu z art. 12 ust. 5 u.z.z.w., bowiem zaskarżony przepis uchwały wskazywał, że to przedsiębiorstwo informuje konsumentów o jakości wody przeznaczonej do spożycia, natomiast z obowiązujących przepisów wynika wprost, że obowiązek ten spoczywa wyłącznie na wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta).

Zgodzić się trzeba ze skarżącym, że uregulowania zawarte w § 6 ust. 1-2 Regulaminu naruszają przepisy u.z.z.w. W ocenie Sądu określenie w ust. 1 ww. paragrafu wzoru wniosku, a w ust. 2 uregulowanie jakie elementy składowe powinny znaleźć się ww. wzorze o zawarcie umowy stanowi próbę ingerencji w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Trafnie skarżący podniósł, że treść umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a zatem Rada nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. W ocenie Sądu Rada dokonała nieuprawnionego scedowania obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami bezpośrednio na Przedsiębiorstwo. Taka regulacja stanowi istotne naruszenie prawa. Ustawa wyraźnie wskazuje na organ stanowiący gminy jako jedyny uprawniony do stanowienia regulacji w tym przedmiocie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przepisy u.z.z.w. nie przewidują podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do sporządzenia wzoru wniosku o zawarcie umowy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 641/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt , wyrok WSA w Opolu z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt I Sa/Op 346/19). Przepisy te wydane zostały z naruszeniem zakresu upoważnienia określonego przepisami art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

Za sprzeczny z przepisami u.z.z.w. należy uznać § 6 ust. 3 Regulaminu, który określał, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości jest zobowiązana przedstawić dokument określający stan prawny nieruchomości lub odpis z właściwego rejestru w przypadku osób prawnych, przedsiębiorców i instytucji. W ocenie Sądu taki zapis koliduje z art. 6 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z który umowa, o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Obowiązki wnioskodawcy o udokumentowaniu tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, z przyczyny wyżej wskazanej wykracza poza delegację ustawową. Okazanie tytułu prawnego do lokalu jak i nieruchomości nie jest warunkiem sine qua non podłączenia nieruchomości do urządzeń wod.- kan. (patrz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 954/16, http/orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej CBOSA). Określone bowiem w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. warunki przyłączenia do sieci dotyczą zarówno osoby, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nadto, stosownie do art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Również z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. nie wynikają jakiekolwiek podstawy do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym, odmienna regulacja zawarta w regulaminie jest sprzeczna z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Wr 59/14 dostępne w CBOSA).

Sąd podziela również kolejne zarzuty dotyczące niezgodności § 7 i 8 Regulaminu z przepisami u.z.z.w. W ocenie skarżącego unormowania zawarte ww. paragrafach to zagadnienia cywilnoprawne i powinny być regulowane w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcami, nie zaś w regulaminie. Słusznie skarżący wskazał, że

kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 896/17). Określenie tych elementów przez Radę gminy stanowi więc ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - Rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać.

Za zasadny należy uznać również zarzut dotyczący § 10 ust. 1a Regulaminu. Zapis ten określa: "Rozliczając odbiorców za usługi dostawy wody i odprowadzania ścieków w okresie przejściowym tzn. w okresie zmiany wysokości taryfowych cen i stawek opłat, tj. do dnia obowiązywania dotychczasowej taryfy oraz od dnia obowiązywania nowej taryfy, Przedsiębiorstwo dokona oszacowania zużycia wody i odprowadzanych ścieków na podstawie średniodobowego zużycia pomiędzy odczytami, proporcjonalnie do liczby dni obowiązywania poprzedniej i nowej taryfy. Należność za wodę naliczona będzie według określonej w ten sposób ilości wody i stawek opłat, obowiązujących odpowiednio w poprzedniej i nowej taryfie." W ocenie Sądu powyższe uregulowanie stanowi naruszenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. Podkreślić trzeba, że treść zapisu w regulaminie jest wprost niezgodna z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472), które nakłada obowiązek rozliczenia wskazanych usług zawsze przy zmianie cen za wodę lub ścieki. Tym samym Rada zmieniła w sposób istotny normę prawną przewidzianą w § 17 ust. 3 ww. Rozporządzenia.

Zaistniały również przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia § 10 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, który w istocie jest nieuprawnionym powtórzeniem treści § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, co stanowi z kolei istotne naruszenie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. Jeszcze raz przypomnieć trzeba, że zgodnie z § 118 w związku z § 148 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

W obrocie prawnym nie może ostać się także § 15 Regulaminu, w którym Rada wskazała, że osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci składa wniosek o wyrażenie zgody na włączenie się do gminnej sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej (ust. 1) oraz wskazała jakie elementy powinien zawierać wniosek o przyłączenie do sieci. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Rada nie była uprawniona, a tym samym przekroczyła upoważnienie ustawowe w tym, że ww. zapisie zawarła dodatkowy warunek, tj. złożenie wniosku o wyrażenie zgody na włączenie się do sieci w sytuacji, tymczasem z obowiązujących przepisów ustawy nie wynika konieczność spełnienia tej przesłanki. Ponadto, Rada o ile była uprawniona do określenia warunków technicznych wykonania przyłącza o tyle nie mogła regulować jakie elementy powinien zawierać taki wniosek. Zgodzić się zatem trzeba ze skarżącym, że Rada przekraczając ustawową delegację w tym zakresie naruszyła art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.

Stwierdzeniu nieważności podlega także – co Sąd dostrzegł z urzędu - § 16 Regulaminu. Przepis ten, zdaniem Sądu, poprzez wskazanie niezbędnych dokumentów, które osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci ma dołączyć do wniosku o wydanie warunków przyłączenia nieruchomości, narusza art. 6 ust. 2 u.z.z.w., który stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Zatem przepis ten nie statuuje wymogu dołączenia dodatkowych dokumentów, które wymienia Rada § 16 ust. 1 pkt 1-3. Zaznaczyć należy że dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, bądź oświadczenie o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, mapę do celów projektowych, określającą usytuowanie nieruchomości, względem istniejącej sieci wodociągowej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu podjęte zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej. Żaden przepis, w tym art. 19 ust. 5 u.z.z.w., nie upoważnia Rady do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepisy prawa budowlanego odsyłają przy budowie przyłączy do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepisy u.z.z.w. nie wprowadzają wymogu przedstawienia stanu prawnego nieruchomości, czy też tytułu prawnego do nieruchomości. Obowiązek taki nie wynika również z prawa budowlanego, bowiem budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, publ. Lex nr 1374586; wyrok WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 174/18, publ. CBOSA; wyrok WSA w Szczecinie z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18, publ. CBOSA).

Z tych samych przyczyn podzielić należy również argumentację skarżącego co do naruszenia prawa postanowienia zawartego w § 18 Regulaminu, dotyczącego obowiązku opracowania projektu technicznego przyłącza oraz wymagań, jakie ma spełniać ten projekt. Jeszcze raz Sąd podkreśla, że przepisu u.z.z.w. nie wskazywały jakie dokumenty należy dołączyć, ani nie nakładały na Radę obowiązku co do ich określenia. A zatem powyższe również zostało uregulowane wbrew wytycznym ustawowym.

Rację ma także skarżący w zakresie zarzutu dotyczącego wykroczenia poza delegację ustawową wynikającą z art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. w przypadku regulacji zawartej w § 23 ust. 4 i 5 Regulaminu, która stanowi o możliwości ograniczenia dostaw wody i odcięcia dostaw wody. Po pierwsze należy zaznaczyć, że treść tego paragrafu stanowi nieuprawnione powtórzenie treści art. 8 ust. 1 pkt 1-2 i 4 u.z.z.w., co powoduje – jak już wskazywano wcześniej – istotne naruszenie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. Po drugie - w ocenie Sądu – kwestionowane postanowienia zostały podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. Przepis ten wskazuje na niezbędne elementy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie gminy. Do elementów tych ustawodawca zaliczył między innymi określenie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Podzielić należy stanowisko skarżącego, że czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone zostało stanowisko, że skoro ustawa w art. 8 ust. 1 szczegółowo określa przypadki, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, to przepisy Regulaminu nie mogą określać kolejnych przypadków ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług, z innych powodów niż wskazane w ustawie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2010r., II SA/Ol 658/10). Uznać należy, zatem że brak jest kolejnych elementów Regulaminu, a mianowicie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadami, które stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. Ze względu na znaczny zakres stwierdzonych w uchwale uchybień prawnych, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały w całości.