Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1295/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Jacek Bursa Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia 29 lipca 2014 r , znak: [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2014 r znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB w G. z dnia [...] marca 2012 r , znak: [...], nakazującej rozbiórkę wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę placu składowego na materiały budowlane, położonego na działkach nr [...],[...],[...] w S.

W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, które zostało zainicjowane wnioskiem A. T. z dnia [...] lutego 2014 r o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB w G. z dnia [...] marca 2012 r znak: [...]. Przed organem I instancji toczyło się wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę placu składowego na materiały budowlane położonego na działkach nr [...], [...] i [...] w S. Zakończyło się ono wydaniem decyzji PINB w G. z dnia [...] marca 2012 r , znak: [...] nakazującej inwestorowi – A. T. rozbiórkę, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, placu składowego na materiały budowlane położonego na działkach nr [...],[...],[...] w S. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...]WINB w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r znak. [...]. Przeprowadzona w dniu [...] marca 2014 r kontrola sprawdzająca wykonanie obowiązku rozbiórki wykazała ze obowiązek nie został wykonany.

Wobec powyższego PINB w G. w dniu [...] kwietnia 2014 r wydał decyzję, znak: z dnia [...] na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

Organ odwoławczy dokonał ponownej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i zasadności wydanej decyzji dochodząc do wniosku że jest ona prawidłowa. Wyjaśnił, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłaną stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Organ odwoławczy wskazał, że Pan A. T. w swoim wniosku z dnia [...] lutego 2014 r jako przyczynę bezprzedmiotowości decyzji PINB w G. z dnia [...] marca 2012 r znak. [...] uzasadniającą stwierdzenie jej wygaśnięcia wskazuje zmianę, jaka zaszła w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą Nr XXVIII/272/14 Rady Gminy Gorlice z dnia 31 stycznia 2014 r " w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice – wieś S. działki nr [...] , [...] , [...]" teren oznaczony symbolem P/k/zz obejmujący część działek nr [...],[...] , [...] w miejscowości S został przeznaczony na tereny składów , magazynów , placów i parkingów w strefie ochrony krajobrazu dolin rzecznych i obszarach szczególnego zagrożenia powodzią – dla realizacji budynków magazynowych (...), placów składowych związanych ze składowaniem materiałów budowlanych oraz placów postojowych i manewrowych. Wnioskodawca podnosi, że plac składowy został usytuowany jedynie na działkach nr [...] i [...] w S. a skoro obecnie obowiązuje dla nich miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczający budowę tego rodzaju obiektów budowlanych, to decyzja nakazująca rozbiórkę wydana przez organ I instancji w dniu [...] marca 2012 r znak : [...] stała się bezprzedmiotowa. Zgodnie, bowiem z twierdzeniem wnioskodawcy niemożliwa jest realizacja celu, dla którego ta decyzja została wydana to jest rozbiórki placu składowego. Dalej [...]WINB stwierdza że jakkolwiek bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej, może być skutkiem zmiany stanu prawnego, to nie ma to zastosowania w niniejszej sprawie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, bowiem że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego, który zostaje nawiązany na podstawie decyzji administracyjnej. Jako zdarzenia powodujące bezprzedmiotowość decyzji wymienia się: zgaśnięcie podmiotu, zniszczenie lub przekształcenie przedmiotu , zmiana stanu faktycznego uniemożliwiająca wykonanie decyzji bądź też zmiana stanu prawnego w przypadku, gdy nowa regulacja przewiduje taki skutek. Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można zaliczyć do żadnej z przyczyn bezprzedmiotowości decyzji. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest konsekwencją naruszenia przepisów prawa budowlanego. Zmiana stanu prawnego w postaci postanowień mpzp nie powoduje stanu niewykonalności decyzji rozbiórkowej. Zmiana mpzp nie usuwa przyczyny wydania nakazu rozbiórki, czyli naruszenia prawa poprzez samowolne wzniesienie obiektu budowlanego. Powstały obiekt w dalszym ciągu pozostaje, bowiem samowolą budowlaną a nie staje się obiektem legalnym. Następnie organ powołuje się na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych w którym dominuje pogląd, że decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku nie staje się bezprzedmiotowa na skutek zaistniałych zmian w mpzp ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2011 r , sygn.. akt IV SA/Po 701/11 , wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r , sygn.. akt II OSK 749/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lutego 2009 r , sygn. akt II SA/Kr 1301/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 maja 2009 r , sygn.. akt II SA/Gd 154/09; wyroki WSA w Kielcach z dnia 22 kwietnia 2010 r , sygn. akt II SA/Ke 77/10 i II SA/Ke 78/10)

Organ odwoławczy wskazuje dalej, że żaden obowiązujący przepis prawa materialnego nie przewiduje możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego w przypadku zmiany mpzp. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość decyzji brak jest potrzeby analizowania pozostałych przesłanek wygaśnięcia decyzji takich jak wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony.

Decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r , znak: [...] M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. T. wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji, przy zasądzeniu kosztów postępowania na swoją rzecz. Decyzji zarzucił naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r oraz art. 6 kpa w związku z art. 7 art. 8 ust 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia ustawowych przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji będącej przedmiotem wniosku. Nierozważenie przesłanki interesu społecznego i interesu strony, błędną i nie prokonstytucyjną wykładnię przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa uchybiającą zasadzie proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust 3 Konstytucji RP dokonaną z pominięciem oceny celowości utrzymania w obrocie prawnym decyzji będącej przedmiotem wniosku skarżącego. Następnie błędne przyjęcie że brak jest wystąpienia przesłanki w postaci bezprzedmiotowości decyzji PINB w G. z dnia [...] marca 2012 r , znak: [...] w sytuacji, gdy po zmianie mpzp przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia w postaci doprowadzenia nieruchomości do stanu zgodności z mpzp. Błędnie również zdaniem skarżącego oceniono czynniki indywidualizujące stosunek prawny w sprawie, co miało wpływ na niezastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 162 § 1 kpa dokonaną z pominięciem interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Skarżący zarzucił że organ I instancji pominął że zasada wedle której ocena samowoli budowlanej winna być dokonana według stanu prawnego z daty jej popełnienia ( art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r ) podlega wyjątkowi. W sytuacji, bowiem gdy po popełnieniu samowoli budowlanej nastąpiła zmiana planu, korzystna dla samowolnego inwestora to wyjątkowo oceny przesłanek warunkujących nakaz rozbiórki można dokonać według stanu istniejącego w dacie orzekania przez organy. Skarżący wywodzi dalej że zmiana prawa miejscowego eliminująca stan braku zgodności z prawem, prowadzi do zmiany faktycznych stosunków stanowiących podstawę pierwotnego rozstrzygnięcia. Skoro, zatem odpadł cel, któremu służyło wydanie decyzji to przestaje istnieć przedmiot jej regulacji. W niniejszej sprawie przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym było doprowadzenie do stanu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem decyzja stała się bezprzedmiotowa skoro niemożliwe jest zrealizowanie celu, jaki organ administracji ma na względzie przy jej wydaniu. W przypadku realizacji decyzji organu I instancji dojdzie do sytuacji odwrotnej niż założona przy wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r , bowiem obiekt który jest obecnie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zostanie rozebrany. Doprowadzi to do sytuacji w wyniku której zabudowa znów będzie niezgodna z regulacjami planistycznymi. Następnie skarżący podnosi, że nie sposób utożsamiać celu decyzji tylko z obowiązkiem rozbiórki budowli, bowiem godziłaby ona w podstawowe zasady prawa, gdyż nakierowana byłaby tylko i wyłącznie na wywołanie negatywnych dolegliwości w stosunku do skarżącego a nie na sprawiedliwym i zgodnym z przepisami prawa rozstrzygnięciu. Jeżeli bowiem okaże się, że nie można osiągnąć celu dla jakiego decyzja została wydana, to należy stwierdzić że decyzja jest bezprzedmiotowa, nawet w sytuacji gdy obowiązku wygaśnięcia decyzji nie przewiduje żaden przepis prawa. W niniejszej sprawie zdaniem skarżącego ma miejsce występowanie interesu społecznego lub interesu strony umożliwiającego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. W przypadku, bowiem wykonania rozbiórki nakazanej decyzją doszłoby do zmian w zakładzie pracy funkcjonującym w ramach istniejącego składu budowlanego, co wiązałoby się z koniecznością zwolnień pracowników. Spowodowałoby to dalej znaczne koszty rozbiórki składu budowlanego i zakłócenie a nawet uniemożliwienie funkcjonowania zakładu pracy prowadzonego na nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że zmiana stanu prawnego polegająca na uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uczyniła decyzji rozbiórkowej bezprzedmiotową. W dalszym ciągu istnieją zobowiązane do wykonania tej decyzji podmioty przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z dalej obowiązującej normy administracyjnoprawnej. Przytoczono wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r Sygn. akt I OSK 2263/11 w którym Sąd stwierdził, że: " bezprzedmiotowość decyzji może być spowodowana zmianą stanu prawnego. Dotyczy to jednak tylko takich przypadków, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek "

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Rozpoznając sprawę stosownie do przywołanych kryteriów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego – tekst jednolity ( Dz. U. z 2013 r, poz. 267) organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony

Zgodzić należy się z argumentacją powołaną w zaskarżonej decyzji, że zmiana przeznaczenia terenu dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji nakazującej rozbiórkę, bowiem nie " ustał prawny byt elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej " ( Komentarz do kpa pod redakcją prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 str. 701)

W sprawie istnieje przedmiot, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, istnieją także podmioty na które obowiązek dokonania rozbiórki został nałożony. Powoływany przez skarżącego przepis art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r prawo budowlane ( Dz. U. z dnia 30 października 1974 r ) stanowi o przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy.

Zrealizowana samowolnie budowa na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę wypełnia dyspozycję powołanego przepisu co obligowało organ – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. do wydania decyzji z dnia [...] marca 2012 r o nakazaniu inwestorowi – Panu A. T. rozbiórki, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, placu składowego na materiały budowlane położonego na działkach nr [...] [...] i [...] w S. Wydana decyzja rozbiórkowa miała charakter bezwarunkowy.

W doktrynie prawa mówi się o bezprzedmiotowości, w kontekście nierealności możliwości osiągnięcia celu decyzji, ale tym celem wbrew twierdzeniom skargi nie jest zgodność z obecnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a sama rozbiórka bezprawnie posadowionego i istniejącego obiektu budowlanego. Decyzja, zatem wiąże tak długo jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu danego skonkretyzowanego stosunku prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 sierpnia 1999 r IV SA 1313/97 ( lex 47878) wyraził stanowisko, że " zmiany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie mogą mieć wpływu na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, gdyż decyzja ta zostaje wydana w oparciu o stan prawny i faktyczny z daty rozpoczęcia samowolnej budowy " ( podobnie NSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 maja 2010 r II OSK 749/09)

Organ administracyjny jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch elementów:

- decyzja stała się bezprzedmiotowa,

- tak nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

W rozpatrywanej sprawie już sam brak spełnienia przesłanki bezprzedmiotowości decyzji uniemożliwia stwierdzenie jej wygaśnięcia. Zbędnym jest, zatem jak trafnie wskazał organ odwoławczy badanie pozostałych przesłanek wygaśnięcia decyzji takich jak wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),