Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 77/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 145 par. 1 ust. 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51 ust. 1-3, art. 71 ust. 3, art. 50
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. i E. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2002r.,nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 lutego 2002r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 3 września 1996 r. udzielone zostało pozwolenie na budowę przez A. i M. B. dwurodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie wolnostojącej w U. przy ulicy [...]. W następstwie kontroli przeprowadzonej w 2001 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził, że na podstawie tego pozwolenia na budowę inwestorzy wybudowali i prowadzą pensjonat oraz sklep na parterze budynku. W związku z tym powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 lutego 2002 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2002 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał właścicielom budynku spowodowanie wykonania jego inwentaryzacji budowlanej, przedłożenie orzeczenia technicznego wykonanego przez uprawnioną osobę w zakresie dopuszczalności zmian i odstępstw od ustaleń i warunków z pozwolenia na budowę oraz wykonanie czynności określonych w tym orzeczeniu w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami.

Od wymienionej decyzji odwołania wniosło jedenastu sąsiadów przedmiotowej nieruchomości, w tym D. i E. M. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa budowlanego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez legalizację budynku wzniesionego wbrew warunkom decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę.

Na skutek tych odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 maja 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał A. i M. B., aby w terminie do 30 listopada 2002 r. wykonali następujące czynności:

- przedłożyli orzeczenie techniczne wykonane przez uprawnioną osobę, określające czynności doprowadzające obiekt do stanu zgodnego z prawem,

- wykonali czynności określone w wymienionym orzeczeniu technicznym,

- spowodowali opracowanie przez osobę uprawnioną inwentaryzacji budowlanej całego budynku wraz z wymaganymi przepisami, opiniami uzgodnieniami.

Uzasadniając tę decyzję organ stwierdził, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, w wyniku czego nastąpiła zmiana funkcji obiektu z mieszkalnego na pensjonatową ze sklepem, a ponadto – parametrów technicznych budynku. Następstwem zrealizowanych robót jest niezgodność powstałego stanu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym planem wysokość zabudowy na tym terenie nie może przekraczać dwóch, a w wyjątkowych wypadkach – trzech kondygnacji, zaś przedmiotowy budynek posiada trzy kondygnacje i użytkowy strych. Budynek ten został jednak wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę i nie można w stosunku do niego zastosować art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Na powyższą decyzję skargę do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli D. i E. M., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie rozbiórki budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 13 lipca 2005 r. uchylił zaskarżoną, a także poprzedzają ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lutego 2002 r. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż – przede wszystkim – została wydana bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stosując legalizację wykonanych robót budowlanych zgodnie z przepisami art. 51 ustawy Prawo budowlane organy winny były ustalić treść udzielonego pozwolenia na budowę, następnie zakres wykonanych na podstawie tego pozwolenia prac, a potem ocenić, czy w trakcie budowy miało miejsce odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Sąd wyraził przy tym pogląd, iż doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem może dotyczyć wyłącznie tych robót budowlanych, które zostały wykonane, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę podlegała wykonaniu i tylko w zakresie wynikającym z zatwierdzonego projektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne nie dokonały prawidłowo ustaleń pozwalających na ocenę, czy i w jakim zakresie roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem i w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę, czy też zostały zrealizowane poza zakresem decyzji stanowiącej podstawę do ich wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, iż wybudowanie dodatkowej jednej kondygnacji budynku, w sprzeczności z obowiązującym planem zagospodarowania, stanowi samowolę budowlaną i w tym zakresie winno zostać przede wszystkim wszczęte i zakończone postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki. W ten sposób organy naruszyły art. 48 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie. Dopiero po rozstrzygnięciu o samowoli budowlanej realizowanej poza zakresem pozwolenia na budowę organy winny ustalić, czy inwestycja objęta pozwoleniem została wykonana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i zastosować do niej tryb postępowania wskazany w art. 51 ustawy Prawo budowlane. W końcu, po przeprowadzeniu omówionych wyżej postępowań możliwe będzie, gdy zaistnieje taka potrzeba, przeprowadzenie postępowania w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż brak wyjaśnienia wskazanych kwestii, w tym przede wszystkim informacji co do wybudowanego budynku oraz naruszenie prawa materialnego uzasadniają uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Od wymienionego wyroku wniesione zostały dwie skargi kasacyjne. Skarga Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawierająca wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest wskazanie, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosowały art. 48 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż wobec faktu wybudowania spornego budynku na podstawie pozwolenia na budowę – art. 48 ustawy Prawo budowlane nie miał zastosowania do zaistniałej sytuacji. Wybudowany przez inwestorów z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego budynek może być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, które również mogą stanowić podstawę do nałożenia obowiązku częściowej rozbiórki wybudowanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę obiektu.

Z kolei, A. i M. B. w swojej skardze kasacyjnej zarzucili naruszenia przepisów art. 5, 48 i 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, iż w sytuacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organ obowiązany jest bezwzględnie orzec rozbiórkę wzniesionego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 tej ustawy i nie może zastosować trybu legalizacji z art. 51 wymienionej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionowali pogląd, iż zrealizowany przez nich budynek narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podali, że ostateczną decyzją z dnia 23 czerwca 2003 r. uzyskali zezwolenie na użytkowanie tego budynku jako pensjonatu. We wniosku zamieszczonym w skardze żądali uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania.

W wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. w sprawie II OSK 1296/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2005 r. (syn. Akt II SA/Gd 1665.02) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temuż sądowi, zasądzając jednocześnie od D. i E. M. na rzecz A. i M. B. 430 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podzielił zarzuty skarg kasacyjnych. Wobec objęcia kontrolą sądową decyzji organu odwoławczego wydanej w dniu 22 maja 2002 r., do regulacji zaistniałego stanu faktycznego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tym czasie art. 48 tejże ustawy przewidywał bezwzględny obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Gdy jednak obiekt budowlany został zrealizowany po uzyskaniu koniecznego pozwolenia na budowę, lecz w sposób istotnie odbiegający od jego ustaleń i zatwierdzonego projektu budowlanego, to organy nadzoru budowlanego miały obowiązek zastosować procedurę przewidzianą przepisami art. 51 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane (art. 51 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy), to jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2) albo orzec o obowiązku rozbiórki obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

Za istotne odstępstwo od ustaleń i warunków wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę należy uznać budowę obiektu o innych parametrach technicznych niż to wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym o większej ilości kondygnacji oraz o innym "przeznaczeniu" . Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przystępując do budowy spornego obiektu małżonkowie B. dysponowali ostatecznym pozwoleniem na budowę dwurodzinnego budynku mieszkalnego z dnia 3 września 1996 r. Na podstawie tego pozwolenia wybudowali budynek wykorzystywany obecnie jako pensjonat, z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków z pozwolenia na budowę, chociaż zakres tych odstępstw jest w sprawie sporny. W tej sytuacji organy, zgodnie z obowiązującym prawem, wszczęły w stosunku do nich postępowanie "legalizacyjne" z art. 51 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane i wydały decyzję zmierzającą do doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Sąd stwierdził, że zakres nałożonych na inwestorów obowiązków miał dopiero wyniknąć z ustaleń orzeczenia technicznego wydanego przez uprawnioną osobę, zależał od tych konkretnych ustaleń i mógł również objąć odpowiednie przeróbki techniczne, w tym częściową rozbiórkę lub przebudowę obiektu. Całość procedury "legalizacyjnej" jest jednak regulowana przepisami art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i w sytuacji budowy prowadzonej po uzyskaniu wymaganego pozwolenia do wybudowanego obiektu nie ma zastosowania art. 48 tej ustawy. Wynika to również z art. 51 ust. 4 tej ustawy stanowiącego o stosowaniu art. 51 ust. 1-3 w "przypadkach innych, niż określone w art. 48". Skargi kasacyjne trafnie zatem, zdaniem sądu II instancji, zarzuciły, iż stanowcze wskazanie Sądu I instancji, że do części wzniesionego obiektu budowlanego należało zastosować przepis art. 48 przewidujący rozbiórkę, naruszyło wymieniony przepis, a także przepis art. 51 omawianej ustawy. Sąd II instancji podzielił przy tym stanowisko sądu pierwszej instancji co do wątpliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, w tym obecnego stanu budynku, co ma oczywisty wpływ na sposób jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnienie tych kwestii winno jednak nastąpić w trybie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1-3 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadza się do stwierdzenia, że w analizowanym stanie faktycznym zastosowanie winna znaleźć procedura legalizacyjna, unormowana przepisami art. 51 ust. 1-3 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w trakcie której należy wyjaśnić obecny stan budynku i wynikający z tego zakres czynności zmierzających do doprowadzenia go stanu zgodnego z prawem. Przy czym skoro obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa był budowany na podstawie pozwolenia na budowę za stan zgodny z prawem uznać należy stan zgodny z warunkami tego pozwolenia na budowę. W trakcie procedury legalizacyjnej przewidzianej art. 51 ust. 1-3 Prawa budowlanego, jak wynika z uzasadnienia wyroku sądu drugiej instancji, w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 maja 2002r., należy ustalony stan faktyczny obiektu budowlanego porównać z warunkami pozwolenia na budowę z 3 września 1996r. i następnie określić czynności, które należy wykonać, aby obiekt budowlany doprowadzić do stanu zgodnego z warunkami tego pozwolenia.

Ze wskazań NSA zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2006r. wynika, że stan faktyczny sprawy, w tym obecny stan budynku, przez organy administracji publicznej nie został dostatecznie wyjaśniony. W świetle tego stwierdzenia jest oczywiste, że podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji naruszono art.7 kpa. Naruszenie to ma przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż od tych ustaleń zależy zakres czynności, których wykonanie doprowadzi obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazane w w art. 145 §1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu wyroku NSA powołano także art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego bez bliższego wyjaśnienia znaczenia tego przepisu w rozpatrywanej sprawie. Przepis art. 71 ust. 1 stanowił, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepis art. 32 stosuje się odpowiednio. Powołany przepis art. 71 ust. 3 stanowił z kolei, że w razie zmiany sposobu użytkowania , bez pozwolenia, przepisy art. 50, 51stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 organ może nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Cytowane wyżej przepisy mogą być stosowane w sytuacji , gdy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym i później, gdy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania takiego obiektu, bez zgody wymaganej cytowanym wyżej przepisem. Natomiast nie mają one zastosowania, w sytuacji gdy wybudowany obiekt budowlany nie jest obiektem, którego dotyczyło pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, czyli w sytuacji gdy inwestor wybudował inny obiekt niż ten, którego dotyczyło pozwolenie na budowę. Powołanie powyższego przepisu jest wynikiem niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W okolicznościach sprawy przedmiotem udzielonego pozwolenia na budowę była budowa budynku mieszkalnego dwurodzinnego i w sytuacji, gdy obiekt ten spełni wymogi udzielonego pozwolenia na budowę, powyższy przepis mógłby mieć znaczenie dla zmiany sposobu jego użytkowania, poprzez zastosowanie wyżej cytowanej procedury.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zastosować powinny przedstawioną w wyroku NSA wykładnię przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane oraz przedstawione wyżej wytyczne co do poprawności postępowania dowodowego. Organy winny więc ustalić stan faktyczny rozpoznawanej sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, a mianowicie winny ustalić jakie czynności lub roboty budowlane w rozumieniu art. 51 ust. 1 prawa budowlanego należy wykonać, aby zapewnić zgodność budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 3 września 1996r. udzielającej pozwolenia na budowę. Innymi słowy obowiązkiem organu jest wskazanie inwestorowi jakie czynności ma obowiązek wykonać w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem tak aby przedmiotowy obiekt był zgodny z pozwoleniem na budowę. Decyzja w tym zakresie, jak to wyżej wskazano, musi być poprzedzona ustaleniami obejmującymi zestawienie zmian i ich zakres, w stosunku do zatwierdzonego projektu, jak również ustalenia dotyczące stanu technicznego wykonanych robót. Przy czym na marginesie wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 51ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego nie powinna ograniczać się wyłącznie do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji, czy też ekspertyz, ale powinna wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku / punkt 1/.

Nadto na mocy art. 152 cytowanej ustawy Sąd określił w wyroku, iż decyzje organu I i II instancji nie mogą by wykonane. W ocenie Sądu, wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 cytowanej ustawy odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzje o nałożeniu obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane podlega wykonaniu, zatem istnieją podstawy, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.