Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1286/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1537
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 634/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz [...]sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 1.587 (słownie: tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 634/17 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...]2017 r.

nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej również "[...]" lub "Spółka") w dniu [...] 2015 r. złożyła w Urzędzie Miejskim w G. wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu istniejącego budynku poprzez montaż antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości 7,1 m ponad poziom kalenicy wraz z antenami sektorowymi i radioliniowymi, urządzeniami pomocniczymi i zasilaniem na terenie działki nr [...], położonej przy ul. P. [...] w G..

Prezydent Miasta G. postanowieniem z dnia [...]2015 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane (dalej "P.b."), zobowiązał skarżącą do uzupełnienia projektu budowlanego poprzez:

1) doprowadzenie go do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brętowo - Nowiec, Dolne Młyny, Migowo w mieście Gdańsku zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 23 maja 2002 r., nr XLIX/1462/2002, w zakresie funkcji projektowanej inwestycji, której lokalizację wskazano na terenie oznaczonym symbolem 031-31;

2) doprowadzenie przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z wymogami § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]2015 r. nr [...] odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdzając, że inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na obszarze planowanego przedsięwzięcia.

Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z dnia [...]2016 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...]2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia stron postępowania oraz doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zwrócił także uwagę na konieczność ustalenia przez organ administracji, czy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ drugiej instancji, odwołując się do art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, stwierdził również, że literalne brzmienie przeznaczenia strefy 31 (obszar zabudowy mieszanej mieszkaniowo-usługowej), w której planowana jest inwestycja [...], a także materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, pozwalają na lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta G. postanowieniem z dnia [...] 2016 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 P.b. zobowiązał Spółkę do uzupełnienia projektu budowlanego poprzez:

1) przedłożenie analizy zakresu występowania pola elektromagnetycznego, które będzie emitowane przez stację bazową, bez względu na to, czy promieniowanie będzie zgodne z obowiązującymi przepisami, czy nie, ze wskazaniem konkretnych nieruchomości oraz z uwzględnieniem wysokości występowania tego promieniowania nad gruntem;

2) doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z wymogami zawartymi w § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez przedłożenie części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wykonanej na mapie do celów projektowych oraz przedłożenie projektu budowlanego uzgodnionego przez Wydział Środowiska Urzędu Miasta G..

L. O. w dniu [...] maja 2016 r. wniosła sprzeciw wobec planowanej inwestycji.

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji stwierdził, że Spółka nie uzupełniła dokumentacji projektowej zgodnie z wymogiem postanowienia z dnia [...] 2016 r., gdyż załączona do projektu analiza zakresu występowania pola elektromagnetycznego nie została uzupełniona o opisowe lub graficzne przedstawienie analizy zakresu występowania pola elektromagnetycznego o poziomach mniejszych od dopuszczalnych.

Prezydent Miasta G. stwierdził jednocześnie, że w kwestii niezgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym decydujące jest stanowisko Wojewody Pomorskiego, który uznał ją za zgodną w planem.

Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...]2016 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że zaplanowana w projekcie antenowa konstrukcja wsporcza, z uwagi na swoją wysokość, nie stanowi infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, a tym samym nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też organ pierwszej instancji powinien wezwać inwestora do doprowadzenia projektu do zgodności z ustaleniami tego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi [...], wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 545/16 uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 2016 r. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a organ odwoławczy w sposób istotny naruszył art. 15, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., gdyż całkowicie poza zakresem jego analizy pozostały zarzuty odwołania oraz podstawa odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, którą organ pierwszej instancji uczynił przesłankę, wynikającą z art. 35 ust. 3 P.b. Sąd wskazał, że organ odwoławczy dokonał analizy zgodności planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem analizy o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., ostatecznie dochodząc do wniosku, że inwestycja w projektowanym kształcie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i na tej podstawie uznał, że należy wydać decyzję kasacyjną. Zamiast zidentyfikować w postępowaniu organu pierwszej instancji naruszenie przepisów procesowych o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w istocie sam dokonał oceny merytorycznej sprawy, która w ramach przesłanek uregulowanych w art. 138 § 2 K.p.a. nie może mieć miejsca. Organ drugiej instancji powinien był ocenić zarzuty odwołania, zmierzające do zakwestionowania zakresu obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem z dnia [...]2016 r. oraz ustalić, czy odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodów wskazanych przez Prezydenta Miasta G., była prawidłowa. Ocena sprzeczności projektowanej inwestycji z planem miejscowym, mająca charakter oceny merytorycznej, powinna natomiast skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę (a więc w przedmiotowej sprawie – wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). Przewidziane natomiast przez organ odwoławczy ewentualne doprowadzenie inwestycji do zgodności z planem miejscowym wymagałoby istotnej modyfikacji wniosku, prowadzącej w zasadzie do całkowitej zmiany zamierzenia inwestycyjnego inwestora, a zatem oznaczałoby w istocie konieczność złożenia nowego wniosku przez inwestora. Tak istotna, jak przyjęta przez organ odwoławczy, sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., lecz ewentualnie – do odmowy wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia dokumentacji projektowej. Sąd negatywnie odniósł się także do tego, że Wojewoda Pomorski najpierw (w decyzji z dnia [...]2016 r.) zakwestionował stanowisko organu pierwszej instancji o niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, następnie zaś zmienił pogląd prawny i w decyzji z dnia [...] 2016 r. stwierdził, że inwestycja jest niezgodna z planem.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Spółki Sąd podkreślił, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja kasacyjna, zatem jego ocenie podlegała jedynie prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że ocena merytoryczna, a więc czy inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, byłaby zatem przedwczesna. Najpierw bowiem takiej oceny musi dokonać organ administracji.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...]2016 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że wezwanie skarżącej przez organ pierwszej instancji do przedłożenia analizy zakresu występowania pola elektroenergetycznego, które będzie emitowane przez projektowaną stację bazową, bez względu na to, czy promieniowanie jest zgodne z obowiązującymi przepisami i normami było bezzasadne, a tym samym jego niewypełnienie nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił przy tym, że skarżąca dołączyła do wniosku dokumentację techniczną zawierającą ilość, rodzaj anten oraz moc EIRP dla każdej z anten, na podstawie której można dokonać oceny przedsięwzięcia. Przedstawiono również parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych oraz sumaryczne moce EIRP promieniowane izotropowo dla anten stacji [...]nr GDA1008B opisowo oraz graficznie. Dołączono także opracowanie "Kwalifikacja przedsięwzięcia", które wykonane zostało zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z którego wynika, że rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wojewoda stwierdził jednak, że planowana inwestycja nie jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] położona jest bowiem w strefie nr 31, będącej strefą mieszaną usługowo-mieszkaniową i zawiera strefy 23 i 33. Organ drugiej instancji, odwoławszy się do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, uznał, że ustalony w obowiązującym planie zakaz dotyczący lokalizacji stacji nadawczych i przekaźnikowych nie ma w sprawie zastosowania. Z treści art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 powołanej ustawy wynika bowiem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 23 maja 2002 r. nr XLIX/1462/2002 nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że występowanie na przedmiotowym terenie zabudowy jednorodzinnej z woli ustawodawcy "kłóci się" z możliwością umieszczania na niej infrastruktury telekomunikacyjnej. Lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej, innej niż infrastruktura o nieznacznym oddziaływaniu, jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu na cele zabudowy jednorodzinnej.

[...] zaskarżyła decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie:

1. art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z § 2 ust. 2 strefa 31 uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 23 maja 2002 r. nr XLIX/1462/2002 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brętowo-Nowiec, Dolne Młyny, Migowo w mieście Gdańsku - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeznaczenie w planie strefy o charakterze mieszanym usługowo-mieszkaniowym, przy jednoczesnym braku uwzględnienia w tym planie lokalizacji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest sprzeczne z planowaną inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej, innej niż lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, podczas gdy przeznaczenie strefy również na cele usługowe (a nie wyłącznie na cele zabudowy mieszkaniowej) implikuje przyjęcie braku sprzeczności z przeznaczeniem terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, także innej niż lokalizacja infrastruktury o nieznacznym oddziaływaniu;

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 2 ust. 2 strefa 31 powołanej uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 23 maja 2002 r. poprzez przyjęcie, że projekt budowlany skarżącej nie jest zgodny z ustaleniami planu.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie

L.O. w piśmie z dnia [...] października 2017 r. wniosła o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 634/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...].

Sąd stwierdził, że rozpatrujące sprawę organy administracji prawidłowo ustaliły, że zaplanowana przez Spółkę inwestycja narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd zauważył, że działka nr [...] położona jest w strefie nr 31, dla której obowiązuje uchwała Rady Miasta Gdańska z dnia 23 maja 2002 r., nr XLlX/1462/2002 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brętowo-Nowiec, Dolne Młyny, Migowo w mieście Gdańsku. Z przepisów ogólnych planu wynika, że strefa 31 jest strefą mieszaną usługowo-mieszkaniową i zawiera strefy 23 i 33, przy czym strefa 23 jest strefą mieszkaniową obejmującą tereny zabudowy jednorodzinnej: wolnostojącej, dwurodzinnej w układzie poziomym i pionowym, szeregowej oraz małe domy mieszkalne do 4 mieszkań (z wyłączeniem zabudowy wielorodzinnej). Natomiast strefa 33 to strefa usługowa, dla której dopuszczone są funkcje usługowe: administracja, handel detaliczny, kultura, ochrona zdrowia i opieka społeczna, edukacja, gastronomia, rekreacja, rozrywka, turystyka, sport, łączność (poza stacjami nadawczymi i przekaźnikowymi), rzemiosło (poza zakładami obsługi samochodów, warsztatami samochodowymi, stacjami paliw i innym rzemiosłem uciążliwym dla funkcji mieszkaniowej), biura instytucji komercyjnych, banki, miejsca kultu religijnego, małe hurtownie o wielkości przewozów nie przekraczającej przewozów związanych z handlem detalicznym, inne funkcje na zasadzie analogii do wcześniej wymienionych lub o analogicznym stopniu uciążliwości. Sąd zwrócił uwagę, że plan nie określa proporcji pomiędzy tymi funkcjami.

Przywoławszy treść art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, Sąd stwierdził następnie, że z przepisów tych wynika, iż w razie braku umieszczenia w miejscowym planie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej możliwe jest lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków: 1. braku naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, 2. braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu.

Sąd za trafne uznał stanowisko Wojewody Pomorskiego, że przywołany plan miejscowy nie wprowadza dla działki objętej inwestycją zakazu uniemożliwiającego lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie jednak Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że planowana przez skarżącą inwestycja, która, ze względu na swoją wysokość, nie należy do inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, jest sprzeczna z określonym w przywołanym miejscowym planie zagospodarowania terenu przeznaczeniem terenu.

Sąd wywiódł, że z treści art. 46 ust. 2 powoływanej ustawy wynika, iż przeznaczenie usługowe nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji z zakresu łączności publicznej, ale lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej, innej niż infrastruktura o nieznacznym oddziaływaniu, jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu na cele zabudowy jednorodzinnej. Przepis art. 46 ust. 2 ustawy nie reguluje przy tym sytuacji, gdy na danym terenie przewidziane są funkcje mieszane, w nieustalonych przez planistę proporcjach, ale wykładnia językowo-logiczna przepisu prowadzi do wniosku, że niezależnie od występowania pozostałych funkcji, jeżeli na danym terenie przewidziana jest funkcja mieszkalna jednorodzinna, budowa infrastruktury telekomunikacyjnej, innej niż o nieznacznym oddziaływaniu, nie jest dopuszczalna. Do wniosku takiego powinien prowadzić także ochronny charakter tej regulacji w stosunku do zabudowy jednorodzinnej. Uwzględniwszy cel regulacji zawartej w art. 46 ust. 2 powoływanej ustawy Sąd zauważył, że funkcja mieszkaniowa jednorodzinna związana jest z większymi ograniczeniami dla możliwości zabudowy zgodnej z przepisami prawa. W konsekwencji, aby nie zniweczyć ochrony zapewnionej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w art. 46 ust. 2 ustawy, każdy potencjalny inwestor obowiązany jest dostosować swoje zamierzenie inwestycyjne do funkcji terenu wprowadzającej dalej idące ograniczenia (a więc do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W przeciwnym razie, przy dopuszczeniu obok tej zabudowy również innych funkcji, jak to ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym, ochrona funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej stałaby się iluzoryczna.

Sąd skonkludował, że niezgodność przedstawionego przez Spółkę projektu budowlanego z przepisami obowiązującego na terenie planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obligowała Prezydenta Miasta G. do wydania decyzji na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, tj. decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej wnioskiem z dnia [...]czerwca 2015 r.

[...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 35 ust. 3 i ust. 4 P.b. w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w z w. z § 2 ust. 2 strefa 031-31 uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 23 maja 2002 r. nr XLIX/1462/2002 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brętowo-Nowiec, Dolne Młyny, Migowo w mieście Gdańsku - poprzez bezpodstawne uznanie, że przeznaczenie terenu oznaczone jako strefa o charakterze mieszanym usługowo-mieszkaniowym, przy jednoczesnym braku uwzględnienia w planie miejscowym lokalizacji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jest sprzeczne z zamierzeniem budowlanym (objętym projektem budowlanym) z zakresu łączności publicznej innym niż lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, podczas gdy przeznaczenie strefy także na cele usługowe (a nie wyłącznie na cele zabudowy mieszkaniowej) implikuje przyjęcie braku sprzeczności z przeznaczeniem terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, także innej niż lokalizacja infrastruktury o nieznacznym oddziaływaniu;

2. prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z wyżej wskazanymi przepisami prawa materialnego poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, mimo zaistnienia przesłanki do jej uchylenia.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku;

2. uchylenie w całości decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 2017 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...]2016 r.;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

L.O. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

[...] w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. podtrzymała stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie powołanego przepisu przewodniczący zarządzeniem z dnia 19 października 2020 r., z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postanowionymi w skardze kasacyjnej, która okazała oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Ocenę zasadności zarzutów [...], należy poprzedzić dwoma zastrzeżeniami.

Po pierwsze, z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...]2016 r. wynika, że organ pierwszej instancji, uwzględniwszy stanowisko zajęte przez Wojewodę Pomorskiego w decyzji z dnia [...]2016 r., uznał planowaną inwestycję za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Brętowo - Nowiec, Dolne Młyny, Migowo w mieście Gdańsku przyjętym uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 23 maja 2002 r. nr XLIX/1462/2002 (Dz. Urz. Woj. Pomor. Nr 48, poz. 1177 ze zm. – dalej powoływana jako "plan miejscowy"; stan prawy na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji).

Organ pierwszej instancji stwierdził jednak, że inwestor nie usunął nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...]2016 r., co skutkowało odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako P.b.).

Z uzasadnienia decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...]2017 r. wynika natomiast, że jedynym powodem utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] 2016 r. było uznanie przez organ odwoławczy, iż planowana przez [...] inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wprost stwierdził, że "(...) mimo, iż wezwanie Inwestora do przedłożenia analizy zakresu występowania pola elektromagnetycznego, które będzie emitowane przez projektowaną stację bazową, bez względu na to, czy promieniowanie jest zgodne z obowiązującymi przepisami i normami, było bezzasadne i niewypełnienie obowiązku w tym zakresie nie powinno być podstawą decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, to z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego orzeczenie winno zostać utrzymane w mocy [...]".

Wziąwszy powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie znajduje oparcia w aktach sprawy zawarta na str. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku konstatacja, że "(...) orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej oceny stwierdzając, że zaplanowana przez skarżącą Spółkę inwestycja (...) narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]". Tylko bowiem organ odwoławczy stwierdził naruszenie regulacji zawartych w planie miejscowym.

Po drugie, w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 545/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że " (...) ocenia(ł) (...) jedynie prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena merytoryczna, a więc czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem – w świetle przedmiotu niniejszego postępowania – byłaby przedwczesna. Najpierw bowiem takiej oceny musi dokonać organ administracji procedujący w niniejszej sprawie w decyzji merytorycznej [...]".

Nie ulega zatem kwestii, że w powołanym wyroku nie zawarto oceny prawnej dotyczącej wykładni i zastosowania przepisów planu miejscowego w związku z przepisami art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1537 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako u.w.u.).

Przechodząc zatem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 35 ust. 3 i ust. 4 P.b. w zw. z art. 46 ust. 1 i ust. 2 u.w.u. w zw. z § 2 ust. 2 strefa 31 planu miejscowego, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi, należy wskazać, że zgodnie z art. 46 ust. 1 u.w.u. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie z kolei do treści art. 46 ust. 2 u.w.u., jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Wedle art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.u. infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu oznacza m.in. instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m.

Dokonując wykładni art. 46 ust. 2 u.w.u., w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 4 P.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Powołany przepis statuuje tzw. zasadę wolności budowlanej, mającą źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i jedynie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy skonstatować, że w ramach tzw. władztwa planistycznego lokalny prawodawca może wprowadzać ograniczenia prawa własności, jednakże w żadnym razie ograniczenia te nie mogą być interpretowane szeroko.

Przepisy art. 46 ust. 1 i ust. 2 u.w.u. z jednej strony determinują w pewnym zakresie treść norm prawnych zawieranych przez lokalnych prawodawców w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, limitując przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne, a z drugiej strony pozwalają na dokonywanie prawidłowej wykładni postanowień planów miejscowych, które obowiązywały w dacie wejścia w życie u.w.u. Można więc powiedzieć, że art. 46 ust. 2 u.w.u. zawiera swoistą regułę interpretacyjną stosowaną przy ocenie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazując, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ratio legis art. 46 ust. 2 u.w.u. to zatem realizacja prawa do zabudowy w zakresie łączności publicznej, pod warunkiem, że nie narusza ona zakazów lub ograniczeń ustanowionych w planie.

Uwzględnienie powyższych spostrzeżeń musi prowadzić do wniosku, że nie ma podstaw do założenia, iż w sytuacji, gdy określony teren jest przeznaczony w planie miejscowym nie tylko na cele zabudowy jednorodzinnej, ale dopuszcza również inne przeznaczenie, to na tym terenie dopuszczalna jest realizacja infrastruktury telekomunikacyjnej jedynie o nieznacznym oddziaływaniu. Innymi słowy, jeżeli plan miejscowy przewiduje możliwość realizacji różnych funkcji na danym obszarze, to inwestor musi dostosować zamierzenia inwestycyjne do któregokolwiek rodzaju zabudowy dopuszczonej na takim terenie (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2057/13, z dnia 27 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2173/16 i z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1663/17 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem w realiach rozpoznanej sprawy nieruchomość, na której [...] planuje budowę bezobsługowej stacji telefonii komórkowej, zlokalizowana jest na obszarze planu miejscowego stanowiącym strefę 31 - mieszaną usługowo- mieszkaniową (§ 2 ust. 2 strefa 31), to dopuszczalna jest tam lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej, która nie musi być infrastrukturą telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że wykładnia art. 46 ust. 1 i ust. 2 u.w.u. w zw. z § 2 ust. 2 strefa 31 planu miejscowego dokonana przez Wojewodę Pomorskiego i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji jest błędna. Ponieważ organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że wyłącznie w uwagi na niezgodność z planem stwierdził on niedopuszczalność zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia [...] pozwolenia na budowę, należało uznać, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co w świetle art. 188 P.p.s.a uzasadniało uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonej decyzji.

Wojewoda Pomorski, ponownie rozpatrując odwołanie [...] od decyzji Prezydenta Miasta G. decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...], zastosuje się do przedstawionej powyżej wykładni art. 46 ust. 1 i ust. 2 u.w.u. w z w. z § 2 ust. 2 strefa 31 planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a.