Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 854/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: § 38 ust. 2, § 39a
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Asesor WSA Jacek Boratyn, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A.I. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego A.I. kwotę 4367 (cztery tysiące trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Rz 854/19

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik ARiMR) z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], ustalającą A. I. (dalej: beneficjent/skarżący) kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

Z uzasadnienia decyzji oraz akt sprawy wynika, że w latach 2013-2017 beneficjent realizował program rolnośrodowiskowy i z tego tytułu uzyskiwał płatności rolnośrodowiskowe. W 2013 r. beneficjent podjął się realizacji:

- pakietu 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie 1.1 - Zrównoważony sposób gospodarowania do powierzchni 98,07 ha;

- pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 13,66 ha;

- pakietu 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy do powierzchni 83,37 ha.

Kierownik ARiMR decyzją z dnia 18 listopada 2013 r., nr 0184-2013-006551, przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 81584,40 zł,

W 2014 r. beneficjent podjął się realizacji:

- pakietu 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie 1.1- Zrównoważony sposób gospodarowania do powierzchni 98,69 ha.

- pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 13,57 ha.

- pakietu 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy do powierzchni 46,96 ha.

Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. w łącznej wysokości 65052,40 zł.

W 2015 r. beneficjent podjął się realizacji:

- pakietu 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie 1.1- Zrównoważony sposób gospodarowania do powierzchni 84,08 ha.

- pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 13,57 ha.

- pakietu 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy do powierzchni 70,42 ha.

Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową na 2015 r. w łącznej wysokości 74664,80 zł.

W dniu 14 grudnia 2018 r. Kierownik ARiMR wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. i następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], uchylił tę decyzję i przyznał beneficjentowi płatność za 2015 r. w łącznej wysokości 7 4634,40 zł.

W 2016 r. beneficjent podjął się realizacji:

- pakietu 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie 1.1- Zrównoważony sposób gospodarowania do powierzchni 84,08 ha.

- pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 14,61 ha.

- pakietu 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy do powierzchni 23,57 ha.

Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w wysokości 56 884,40 zł.

W 2017 r. beneficjent podjął się realizacji:

- pakietu 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie 1.1- Zrównoważony sposób gospodarowania do powierzchni 84,08 ha;

- pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 14,61 ha;

- pakietu 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy do powierzchni 64,19 ha.

W dniach 12 października 2017 r. do 9 lutego 2018r. w gospodarstwie beneficjenta została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości polegające na zmniejszeniu powierzchni użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym oraz uchybienia w przestrzeganiu przez beneficjenta wymogów dla pakietu 1 (Rolnictwo zrównoważone) oraz pakietu

8 (Ochrona gleb i wód).

W związku z powyższym Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości 45 196,63 zł.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. Kierownik ARiMR decyzją nr [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] maja 2018 r. i przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 w pomniejszonej wysokości 63 936,63 zł.

W dniu [...] lipca 2019 r. Kierownik ARiMR wszczął wobec beneficjenta z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych za lata 2013-2016 i następnie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], ustalił tę kwotę w wysokości 24 994,00 zł. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez beneficjenta odwołania od powyższej decyzji, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o zasadności ustalenia beneficjentowi kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wskazał, że podstawy prawne ubiegania się przez organy Agencji o zwrot nienależnie pobranych płatności stanowią

w szczególności przepisy art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 1936 ze zm. – dalej: ustawa o ARiMR), art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1936 - dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz § 39 i § 39a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm. - dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe).

Organ II instancji wyjaśnił, że obowiązującymi dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach realizowanego Programu Rolnośrodowiskowego za rok 2013 i 2014 są przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm. - dalej: rozporządzenie nr 65/2011), a za lata 2015 i 2016 - przepisy rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego

i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania

i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z dnia 20.06.2014 r., str. 48 ze zm. - dalej: rozporządzenie nr 640/2014).

Dyrektor ARiMR wskazał, że kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2013-2016 ustalono w wyniku ujawnienia podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie beneficjenta w dniach od dnia 12 października 2017 r. do dnia 9 lutego 2018 r. zmniejszenia powierzchni użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym oraz uchybienia w przestrzeganiu wymogów.

Organ II instancji podkreślił, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego należy oceniać w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzone nieprawidłowości skutkują - oprócz pomniejszenia płatności w roku, w którym stwierdzono nieprawidłowość, tj. w roku 2017 - koniecznością zwrotu otrzymanej płatności rolnośrodowiskowej za lata 2013 - 2016. - zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 w przypadku powierzchni oraz § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku wymogów.

W ocenie organu odwoławczego, kwota nienależnie pobranych płatności

w wysokości 24 994,00zł została przez organ I instancji prawidłowo ustalona. Stanowi ona sumę kwot płatności do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego, polegającego na zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej na działkach objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w łącznej wysokości 505,58zł, w tym: 126,00 zł (2013 r.), 126,00zł (2014 r.), 126,98zł (2015 r.), 126,60 zł (2016 r.) oraz kwoty do zwrotu z tytułu nieprzestrzegania norm za lata 2013-2016 w wysokości 24488,42 zł, w tym: 7448,39 zł (2013 r.), 6640,87 zł (2014 r.), 3669,58 zł (2015 r.), 6729,58 zł (2016 r.).

Organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 3 ust 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROTOM) Nr 2988/9595 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995r. ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 2988/95). W sprawie nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia gdyż przed dniem 13 kwietnia 2022 r. (licząc 4 lata od stwierdzenia nieprawidłowości), tj. w dniu 8 lipca 2019 r. zostało skutecznie doręczone beneficjentowi zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego

w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2013-2016.

Na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR beneficjent, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie wnosząc:

- o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w latach 2013 i 2014 jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa; uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego

w latach 2015 i 2016 jako wydanych z rażącym naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego;

- ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości jako wydanych z rażącym naruszeniem przepisów postępowania

i przepisów prawa materialnego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

- względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu

I instancji w całości jako wydanych z rażącym naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego oraz umorzenie postępowania;

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Kierownika ARiMR z dnia [...] lipca 2019 r., mimo że istniały oczywiste podstawy do jej uchylenia i odmiennego orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - poprzez przejście przez organ II instancji do porządku dziennego nad okolicznością, że decyzja organu I instancji wynikała z błędnego zastosowania ww. przepisu rozporządzenia, co skutkowało nałożeniem przez organ I instancji sankcji do płatności otrzymanych przez skarżącego w latach poprzednich;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z § 39a pkt 1 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Kierownika ARiMR z dnia [...] lipca 2019 r., mimo że istniały oczywiste podstawy do jej uchylenia i odmiennego orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - poprzez przejście przez organ II instancji do porządku dziennego nad naruszeniem przez organ I instancji zasady lex retro non agit;

3) art. 11, art. 76, art. 76a, art. 77, art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie spornych okoliczności podnoszonych przez stronę, błędne ustalenie stanu faktycznego, dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego, pominięcie dowodów przedstawionych przez stronę, co przejawiało się w:

a) tym, że z akt sprawy nie wynika jednak, w jaki sposób organ II instancji ustalił powierzchnię gruntów, w ramach 5-letniego okresu, objętych płatnościami;

b) ustaleniu przez organ II instancji, że "stwierdzono nieprawidłowości polegające na przedeklarowaniu powierzchna" (str. 6 zaskarżonej decyzji)

i braku wskazania, na jakiej podstawie organ II instancji przyjął, że stwierdzenie to odnosi się wyłącznie do stanu na gruncie w dniu kontroli;

c) wydaniu decyzji ustalającej nienależnie pobrane płatności za lata 2013 - 2016 w zakresie przyznanej płatności pomniejszonej na rok 2015 decyzją Kierownika ARiMR z dnia [...] stycznia 2019r., podczas gdy decyzja przyznająca pomniejszoną płatność za 2015 rok nie może stanowić podstawy do ustalenia nienależnie pobranej płatności za 2015r.;

d) tym, że z uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji w żaden sposób nie wynika, czy ostateczne decyzje, na które w uzasadnieniach organy się powoływały, stanowiły część materiału dowodowego i czy zalegają one

w aktach niniejszej sprawy;

e) nie odniesieniu się do zarzutu zawartego w odwołaniu skarżącego,

a dotyczącego błędnego zastosowania § 39a ww. rozporządzenia, co

w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady lex retro non agit;

f) zignorowaniu przez organy obydwu instancji, że na części gruntów deklarowanych przez skarżącego do płatności zasiany był tzw. poplon, co powoduje, że skarżący wywiązał się z obowiązku posiadania minimum 1 ha poplonu w danym roku;

g) zignorowaniu przez organy obydwu instancji okoliczności, że składając wniosek o przyznanie płatności, żaden z przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie określał zwrotu płatności z powodu nieprzestrzegania wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, zaś załącznik nr 7 do w/w rozporządzenia określa jedynie zmniejszenie wysokości płatności w roku stwierdzenia nieprawidłowości, a w samym raporcie z kontroli organu nie ma żadnej wzmianki o zasięgu, trwałości i skutku nieprzestrzegania wymogów określonych w załączniku nr 7;

II naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. 1995. 312. 1 – dalej: rozporządzenia nr 2988/95, który przewiduje, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, to jest wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków pomimo, że upłynął już 4-letni termin przedawnienia określony w ww. przepisie, odnośnie płatności:

a) co do której złożono wniosek w dniu 15 maja 2013 r., a przyznanej decyzją Kierownika ARiMR z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] płatności rolno środowiskowej w łącznej wysokości 81.584,40 zł;

b) co do której złożono wniosek w dniu 15 maja 2014 r., a przyznanej decyzją Kierownika ARiMR z dnia [...] października 2014r., nr [...], płatności rolnośrodowiskowej w łącznej wysokości 65.052,40 zł; co skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił błędne zastosowanie sankcji określonych w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, gdyż według niego sankcja, o której mowa w § 38 ust. 8 tego rozporządzenia może być stosowana jedynie w roku, w którym stwierdzono zmniejszenie obszaru na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe i nie może być stosowana do zwrotu płatności za lata wsteczne.

Ponadto skarżący zarzucił, że z akt sprawy nie wynika w jaki sposób organ II instancji ustalił powierzchnię gruntów, w ramach 5-letniego okresu, objętych płatnościami, a z drugiej strony ustalił, że "stwierdzono nieprawidłowości polegające na przedeklarowaniu powierzchni" (str. 6 zaskarżonej decyzji), jednakże bez wskazania, na jakiej podstawie organ ten przyjął, że stwierdzenie to odnosi się wyłącznie do stanu na gruncie w dniu kontroli.

W ocenie skarżącego, Dyrektor ARiMR naruszył także art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przez wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków pomimo, że upłynął już 4-letni termin przedawnienia określony

w ww. przepisie, odnośnie płatności co do której złożono wniosek w dniu 15 maja 2013 r., przyznanej decyzją Kierownika ARiMR z dnia [...] listopada 2013 r. oraz płatności co do której złożono wniosek w dniu 15 maja 2014 r., przyznanej decyzją Kierownika ARiMR z dnia [...] października 2014 r. Według skarżącego, przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło najwcześniej w dniu 4 lipca 2019 r. kiedy został on poinformowany przez Kierownika ARiMR o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, a więc już po upływie 4 lat od przyznania płatności za rok 2013 i 2014.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.

Skarga jest zasadna choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego za lata 2013-2016.

Na podstawie art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej (...) a właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Materialnoprawną podstawą decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub środków krajowych przeznaczonych m.in. współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jest art. 29 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik biura powiatowego ARiMR.

Powyższe uregulowania wskazują, że wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne rzeczywiście były środkami nienależnymi lub nadmiernie pobranymi.

W niniejszej sprawie kwestia nieprawidłowości stwierdzonych w realizacji przez beneficjenta zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2017 r. była przedmiotem decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], przyznającej beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową PROW 2007-2103 na 2017 r. w łącznej wysokości 63 936,63 zł, opisanej szczegółowo w treści zaskarżonej decyzji.

Ponieważ skarżący skutecznie nie zakwestionował tego rozstrzygnięcia decyzja Kierownika ARiMR z dnia [...] kwietnia 2019 r. stała się ostateczna. Ustalenia będące podstawą faktyczną tej decyzji stały się wiążące w sprawie i na ich podstawie organ stwierdził okoliczności uzasadniające obowiązek zwrotu płatności, które - wobec stwierdzonych w 2017 r. nieprawidłowości - okazały się nienależne.

Zasada, zgodnie z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych

w ust. 3, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Natomiast uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis art. 18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień pomoc jest zmniejszana lub w ogóle nie jest przyznawana. Regulacja ta wskazuje również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już

z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z kolei w odniesieniu do lat 2015 i 2016 zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia nr 640/2014.

W polskim porządku prawnym obowiązuje rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które normując zasady realizacji dopłat w ramach programów rolnośrodowiskowych ustanawia sankcje za nieprawidłową realizację zobowiązań rolnośrodowiskowych.

Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Jak wynika z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane w ramach co najmniej jednego z wymienionych w tym przepisie pakietów, w tym wymienionego w punkcie 8 pakietu 8. Ochrona gleb i wód.

Zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których po plonie głównym są uprawiane rośliny:

1) jako wsiewka poplonowa - w przypadku wariantu pierwszego;

2) ozime jako międzyplon ozimy - w przypadku wariantu drugiego;

3) jare jako międzyplon ścierniskowy - w przypadku wariantu trzeciego.

Skarżący we wnioskach o przyznanie płatności deklarował realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 - Międzyplon ścierniskowy - tj. wariant o którym mowa w § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Wskazane przepisy § 4 ust. 1 pkt 8 i § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowią o wymogach przyznania pomocy w postaci płatności rolnośrodowiskowych.

Na podstawie nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1261), obowiązującej od dnia 29 czerwca 2018 r. podstawą prawną w prawie krajowym dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata jest również przepis § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W świetle tego przepisu, w przypadku niespełnienia przez beneficjenta wymogów pakietowych w danym roku realizacji zobowiązania, ponosi on konsekwencje nie tylko w roku ich stwierdzenia w ramach postępowania w przedmiocie przyznania płatności za dany rok, ale też za lata poprzednie w ramach postępowania o zwrot nienależnie pobranych płatności.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia zmieniającego do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi po dniu 14 marca 2018 r. stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte dnia 4 lipca 2019 r., zatem po dniu 14 marca 2018 r. i zastosowanie mają przepisy w brzmieniu nadanym powyższą nowelizacją.

Zatem zarzuty dotyczące braku możliwości zastosowania przepisu § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego w rozpoznawanej sprawie należało uznać za nieusprawiedliwione,

Wymaga tutaj podkreślenia, że na mocy przepisu § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu § 38 ust. 1, 2, 4-10 oraz 13 stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem modyfikacji wskazanych w poszczególnych punktach § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Przechodząc do oceny wyliczeń kwot przypadających do zwrotu należy zauważyć, że nie budzi wątpliwości ustalenie kwoty płatności przypadającej do zwrotu z tytułu zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym o powierzchni 0,35 ha w pakiecie 1.1. Zrównoważony sposób gospodarowania. Kwota ta wyniosła 505,58 zł.

Jeżeli chodzi o zwrot kwot wynikających z uchybień w przestrzeganiu wymogów to również nie budzi zastrzeżeń wyliczenie kwot do zwrotu za wariant 1.1. z tytułu nieprzestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin.

Wątpliwości budzą już pozostałe wyliczenia i zastosowana do nich podstawa prawna. Mianowicie w przypadku wariantu 4.1 organ stwierdza, że nieprawidłowość w tym wariancie polegająca na niezłożeniu w stogi lub nieusunięcia ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie nie podlega redukcji wskazanej w przepisie § 39a pkt 2 lit b rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a wysokość sankcji powinna być obliczona w sposób określony w przepisie § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Następnie dokonując wyliczeń w odniesieniu do tego uchybienia w tym wariancie stosuje jak się wydaje właśnie przepis którego możliwość stosowania sam zanegował.

Z kolei przy wyliczaniu zwrotu płatności w ramach wariantu 8.3.1. z tytułu braku siewu roślin poplonowych organ za podstawę prawną zwrotu wskazał przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis ten stanowi, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, płatność rolnośrodowiskowa w części dotyczącej danego wariantu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o kwotę stanowiącą iloczyn:

1) współczynnika procentowego określonego w załączniku nr 7 do rozporządzenia oraz

2) kwoty stanowiącej iloczyn:

a) wysokości płatności, jaka przysługiwałaby w ramach danego wariantu, gdyby rolnik przestrzegał tych wymogów, oraz

b) procentowego stosunku powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie, do powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane te wymogi w ramach danego wariantu.

Tymczasem z wyliczeń organu przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wynika, żeby w taki sposób było wyliczane zmniejszenie z tytułu braku stosowania poplonu. Także nie wiadomo, dlaczego w każdym roku do tych wyliczeń przyjmowane są inne działki, a także dlaczego jest inna powierzchnia ogólna tych działek, co do których owo zmniejszenie zostało zastosowane. Okoliczności te powinny być szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji w taki sposób aby można było dokonać kontroli prawidłowości przyjętego przez organ stanowiska.

Ponadto należy zauważyć, że organ odwoławczy wskazując w odniesieniu do tego wariantu jako podstawę prawną przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie wyjaśnia jednoznacznie czy jest to podstawa samodzielna czy też w jego ocenie przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego znajduje odpowiednie zastosowanie na mocy odesłania zawartego w przepisie § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sadów administracyjnych nie ma podstaw prawnych do tego, aby skutki naruszenia obowiązku w danym roku odnosić również do płatności za lata poprzednie. Okoliczności te powinny być szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji w taki sposób aby można było dokonać kontroli prawidłowości przyjętego przez organ stanowiska.

Wyjaśnienia także wymaga kwestia wysokości kwoty przypadającej do zwrotu. Kwota ta bowiem została ustalona w wysokości 24.994 zł tymczasem z podsumowania wszystkich kwot wskazanych w uzasadnieniu decyzji wynika, że kwota ta jest większa. Mianowicie chodzi tutaj o wyliczenie kwot płatności za wariant 1.1, kod S1 oraz kwot płatności za wariant 4.1 kod P11, P12, PO20.

Nieuzasadniony jest podnoszony przez skarżącego zarzut przedawnienia.

Stosownie do art.1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie Wspólnoty lub w budżetach przez nią zarządzanych. Dopuszczenie się nieprawidłowości należy zatem wiązać z faktem naruszenia przepisów prawa wspólnotowego powodującego rzeczywistą lub potencjalną szkodę w budżecie Unii, a nie z datą wykrycia przez organ tej nieprawidłowości. W ocenie Sądu tak rozumiana nieprawidłowość ma miejsce wówczas, gdy rolnik składa wniosek o przyznanie płatności, w oparciu o który została następnie wydana decyzja

o przyznaniu płatności i wypłacone środki, które okazały się nienależne.

Zasadniczo okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, ale w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Natomiast

w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Jednocześnie jak wynika z art.3 tiret 3 rozporządzenia nr 2988/95, przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

W niniejszej sprawie nieprawidłowości zostały popełnione w trakcie realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a więc programu wieloletniego,

a zatem okres przedawnienia nie mógł zakończyć się wcześniej niż w dniu ostatecznego zakończenia programu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy za akt przerywający bieg terminu przedawnienia należy uznać doręczoną beneficjentowi decyzję, w której stwierdzone zostały przedmiotowe nieprawidłowości, tj. decyzję Kierownika ARiMR z dnia [...] maja 2018 r., przyznającą beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową na 2017 r. w pomniejszonej wysokości (zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. w postępowaniu wznowieniowym). Kolejnym aktem przerywającym bieg terminu przedawnienia jest doręczenie beneficjentowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, co miało miejsce w dniu 8 lipca 2019 r. Do chwili wydania decyzji nakładającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie minął okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia.

Biorąc powyższe po uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 750 złotych uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu sądowego oraz koszty zastępstwa procesowego, których wysokość (3600 zł) została określana na podstawie § 2 pkt 5 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz powiększona o koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).