Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 222/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 184 art. 145 par. 1 pkt 1 lit c., art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Go 275/16 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 275/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę K. K. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wniosła K. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 j.t. ze zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne zastosowanie i uznanie mimo braku podstaw, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający zastosowanie procedury odstępstwa i wydanie postanowienia o odstępstwie,

2) § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) poprzez nieuzasadnione i niewłaściwe zastosowanie,

3) art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 j.t. ze zm.) poprzez uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydana na podstawie projektu budowlanego zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a projekt budowlany jest kompletny i spełnia wymagania wynikające z art. 35 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

4) § 6 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Lubelskiego z dnia 19 września 2005 r. w sprawie wprowadzenia zakazów oraz ujednolicenia dotychczasowych zapisów ustanawiających obszar i granice Łagowsko-Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Lubuskiego z 2005 r. Nr 63, poz. 1230 z późn. zm.) w zw. z art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pomimo niezgodności wydanych w sprawie decyzji z przywołanym § 6 pkt 7 wskazanego na wstępie aktu prawa miejscowego wprowadzającym zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior na terenie Łagowsko-Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego

5) § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łagów przyjętego uchwałą Rady Gminy Łagów nr XIII/92/99 z dnia 8 grudnia 1999 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane albowiem wysokość zaprojektowanego budynku jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu,

6) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie i nienależyte rozpatrzenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności treści dokumentacji budowlanej i sporządzonych w sprawie ekspertyz, zwłaszcza analizy zacienienia i przesłaniania,

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez złamanie ogólnych zasad postępowania administracyjnego w wyniku czego doszło do wydania uczestnikowi postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę,

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zaskarżonym wyroku i w konsekwencji wydanie nieprawidłowego orzeczenia poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego, w szczególności w zakresie dotyczącym analiz obszaru oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie,

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. poprzez dopuszczenie przez organy administracji dowodu w sprawie analizy zacienienia sporządzonej pomimo zgłoszenia ówcześnie uwag przez skarżących przez pełnomocnika uczestnika postępowania – inwestora,

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji przeprowadziły prawidłową analizę zacienienia oraz właściwie oceniły zapisy projektu budowlanego dotyczące analizy obszaru oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie oraz naruszenie przez realizowaną inwestycję uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku zgodzić się nie można.

Po pierwsze Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim utrzymał w mocy i nie doszukał się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] stycznia 2016 r., którą utrzymał on w mocy postanowienie Starosty Świebodzińskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., o udzieleniu zgody na odstępstwo co do usytuowania budynku usługowego z elementami mieszkalnymi wznoszonego na sąsiadującej działce należącej do skarżącej, mimo, iż decyzja Wojewody Lubuskiego w tej części, jak i wspomniane postanowienie powinno być rozpatrywane biorąc pod uwagę całość okoliczności sprawy, a w pierwszej kolejności fakt, iż brak jest podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający Starostę do udzielenia zgody na odstępstwo.

Postanowienie o odstępstwie od warunków technicznych lokalizacji budynku wydawane na podstawie art. 9 ustawy Prawo budowlane odnosi się do przypadków nie tylko uzasadnionych, lecz szczególnie uzasadnionych, i powinno zawierać szczegółowe i odpowiednio umotywowane uzasadnienie w tej konkretnej sprawie. Natomiast w sprawie rozpatrzonej zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żadnych szczególnie uzasadnionych okoliczności nie można się doszukać. Inwestor – wnioskodawca przedmiotowego odstępstwa jak i pozwolenia na budowę podjął decyzję o wybudowaniu budynku na całej powierzchni swojej działki, po granicach działki sąsiadującej nie tylko skarżącej, ale także po granicach pozostałych działek sąsiadujących. Trudno znaleźć uzasadnienie dla faktu, iż organy orzekające w niniejszej sprawie, poczynając od Starosty, który wydał przedmiotowe postanowienie uznały ten fakt za oczywisty, tak jakby wnioskodawca nie mógł wybudować na swojej działce budynku inaczej usytuowanego lub przede wszystkim o innej kubaturze - mniejszego i zachowującego wymagane odległości od granic działek sąsiadujących.

Konsekwentnie, wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjmuje założenie, iż zabudowanie całości obszaru posiadanej przez inwestora jest ze swego założenia rozwiązaniem prawidłowym i zasługującym na ochronę mimo, iż taki sposób realizacji inwestycji narusza interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, czemu wielokrotnie i w sposób bardzo szczegółowy dawali wyraz z toczącym się postępowaniu. Co więcej, zdaniem skarżącej, sposób w jaki został zlokalizowany budynek inwestora stanowi znaczące odstępstwo od zasady lokalizacji budynków wynikającej z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwłaszcza § 12 tego rozporządzenia, wyrażenie więc, zgody na taką lokalizację wymaga szczególnej staranności i dbałości organów administracji, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w zakresie poszanowania interesów osób trzecich, zwłaszcza sąsiadów. Organy orzekające w sprawie, poczynając od Starosty Świebodzińskiego powinny mieć na uwadze, iż w tego rodzaju sytuacjach, usytuowanie budynku na granicy zazwyczaj budzi, tak jak w niniejszej sprawie, uzasadniony sprzeciw właścicieli sąsiednich działek. W rezultacie organy orzekające powinny więc rzetelnie i dokładnie zbadać przesłanki przemawiające za dopuszczeniem takiego usytuowania, a tego zdecydowanie w zaskarżonym wyroku, jak i poprzedzających go decyzjach organów administracji brakuje.

Uzasadnienie lokalizacji budynku na granicy działek sąsiednich zawarte w zaskarżonych orzeczeniach nie może się opierać na stwierdzeniu, iż "ze względu na brak możliwości posadowienia budynku z zachowaniem przepisów § 12 rozporządzenia inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo." Budowa budynku przy granicy nieruchomości powinna być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny, a pozytywnie można rozstrzygnąć sprawę taką, w której zostanie wykazane, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a także nie narusza zasady równości (w tym wypadku skarżącej jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, ale też innych właścicieli nieruchomości sąsiednich) wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W istniejącej sytuacji trudno się takiej równości dopatrzyć, gdyż inwestor buduje budynek wokół obrysu swojej działki wchodząc w spór ze wszystkimi sąsiadami, a ponadto lokalizacja ta oddziałuje na nieruchomość skarżącej - zlokalizowany na niej budynek m.in. poprzez ograniczenie jej doświetlenia. W tym zakresie nie zmieniają sytuacji i stanowiska skarżącej przedstawione w trakcie postępowania operaty - analizy zacieniania i przesłaniania, niewątpliwie lokalizacja budynku na granicy, wpływa w sposób znaczący niekorzystanie na nieruchomość sąsiadującą.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie doszło również do nieuzasadnionego, niewłaściwego i nieprawidłowego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1), 2) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z uwagi na uznanie, iż wydana w niniejszym postępowaniu decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydana na podstawie projektu budowlanego zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a projekt budowlany jest kompletny i spełnia wszystkie wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 Iipca 1994 r. Prawo budowlane.

Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartym w zaskarżonym orzeczeniu, a uprzednio decyzji Wojewody Lubuskiego wysokość zaprojektowanego budynku inwestora jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. przyjętego uchwałą Rady Gminy Ł. nr [...] z dnia [...].12.1999 r., przede wszystkim § 19 tego planu. Zgodnie z § 19 ust 2 tego planu dopuszczalna jest wysokość budynków - do 1,5 kondygnacji od ziemi do okapu + poddasze, na stoku dopuszcza się wysokość do 2 kondygnacji naziemnych od najniższego punktu terenu do okapu, jeżeli od jego najwyższego punktu wysokość budynku nie przekracza 1,5 kondygnacji + poddasze.

Przedmiotowy budynek realizowany jest właśnie na stoku w stosunku do nieruchomości sąsiednich, teren ulega znacznemu stopniowemu obniżeniu, w związku z czym wysokość wybudowanego budynku, patrząc od strony działek sąsiednich będzie przekraczała dopuszczalną przez miejscowy plan zagospodarowania wysokość: 1,5 kondygnacji + poddasze, ponieważ osiągnie ona łączną wysokość: 2 kondygnacji + poddasze. Co więcej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazują jednoznacznie w § 12 iż budynek powinien być posadowiony w odległości:

1) 4 m od granicy działki - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi łub drzwiowymi w stronę granicy;

2) 3 m od granicy działki - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych łub drzwiowych w stronę granicy.

a usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy dopuszczalne jest wyłącznie jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy łub bezpośrednio przy granicy dopuszczalne jest wyłącznie jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z treścią przywołanego powyżej rozporządzenia sytuowanie budynku przy granicy działki sąsiedniej lub w odległości mniejszej niż wskazana w § 12 ust. 1 i 2 jest zatem możliwe wyłącznie w enumeratywnie wskazanych w nim przypadkach oraz jeżeli działką graniczącą z nieruchomością inwestora jest działka budowlana, natomiast w niniejszej sprawie inwestor wbrew treści przepisów rozporządzenia uzyskał zgodę na posadowienie budynku przy granicy działki niezabudowanej, przeznaczonej zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. wyłącznie na tereny zielone, co stanowi oczywiste naruszenie wskazanego przepisu rozporządzenia i wadę wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych.

Zapisy obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. nie przewidują również możliwości zabudowy bezpośrednio przy granicy działki, co wyklucza w konsekwencji możliwość udzielenia inwestorowi odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych i wydanie niewadliwego pozwolenia na budowę.

W niniejszym przypadku budowy inwestora i wydanego dla jego inwestycji postanowienia o odstępstwie zapisy obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują możliwości zabudowy bezpośrednio przy granicy działki, co wyklucza w konsekwencji możliwość udzielenia odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych, a ponadto inwestor wbrew postanowieniom rozporządzenia uzyskał zgodę na posadowienie budynku przy granicy działki niezabudowanej, przeznaczonej zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na tereny zielone.

Zdaniem skarżącej przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przewidują możliwość uzyskania w procesie pozwolenia na budowę odstępstwa, jednak dotyczą one wyłącznie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych (zgodnie z art. 9 ustawy Prawo budowlane, na co inwestor uzyskał zgodę), nie ma natomiast możliwości udzielenia odstępstwa od zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe okoliczności wskazują wprost na wydanie inwestorowi decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z jednoczesnym naruszeniem zarówno postanowień ustawy Prawo budowlane jak i niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. Co więcej zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru centralnego Ł. linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu przebiegająca pomiędzy działką inwestora położoną na terenie usługowym z uzupełniającą funkcją mieszkaniową (UM), a terenem zielonym (Z) wyznaczona jest jedynie w sposób orientacyjny (przedstawia to mapka stanowiąca załącznik nr 2 do wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znak [...] z dnia [...].03.2014 r. - w aktach sprawy).

Zgodnie z treścią przywołanej powyżej uchwały Rady Gminy Ł. - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. oraz oznaczeniem graficznym stanowiącym załącznik nr 1 do wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] marca 2014 r. brak jest określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującej, ściśle określonej linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu przebiegającej przy granicy nieruchomości inwestora, wyznaczona jest jedynie linia orientacyjna. W tej sytuacji nie można jednoznacznie ustalić i stwierdzić, jak tego dokonały organy administracji w zaskarżonych orzeczeniach, czy teren nieruchomości inwestora, a w konsekwencji realizowany na podstawie pozwolenia na budowę budynek inwestora, postawiony jest na terenie do tego przeznaczonym tj. terenie o funkcji usługowo-mieszkalnej (UM), czy już na terenach zielonych (2) stanowiących teren zieleni parkowej lub izolacyjnej, gdzie zabudowa jest niedopuszczalna.

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują pojęcia "orientacyjnej linii" rozgraniczenia terenu.

Zadaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest m.in. określenie przeznaczenia terenów oraz rozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania, w tym celu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznacza się linie rozgraniczające, które muszą być precyzyjnie i jednoznacznie określone albowiem ma to zasadnicze znaczenie dla treści planu i rozgraniczenia terenów o różnych funkcjach wyznaczonych w ramach planu. W zaistniałej w sprawie sytuacji wskazać należy, że z analizy uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla centralnej części Łagowa nie można ustalić w jakim w rzeczywistości miejscu przebiega rozgraniczenie terenów pomiędzy działką inwestora, na której realizowana jest sporna budowa jego budynku, a terenami zielonymi. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest wadliwy, także w zakresie uznania, iż wydana w sprawie decyzja Wojewody Lubuskiego i poprzedzające ją orzeczenie Starosty Świebodzińskiego zostały wydane w zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł.

W dalszej kolejności skarżąca wskazała, iż w wydanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i poprzedzających go rozstrzygnięciach organów administracji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez nieuzasadnione niezastosowanie § 6 pkt 7) rozporządzenia Nr 23 Wojewody Lubuskiego z dnia 19 września 2005 r. w sprawie wprowadzenia zakazów oraz ujednolicenia dotychczasowych zapisów ustanawiających obszar i granice Łagowsko- Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Lubus. z 2005 r. Nr 63, poz. 1230, z późn. zm.), w związku z art 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W niniejszej sprawie niezależnie od uwzględniania ograniczeń wynikających z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i wydanych na ich podstawie zakazów obowiązujących na terenie Łagowsko-Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego norma - zakaz wynikający z § 6 pkt 7 rozporządzenia Nr 23 Wojewody Lubuskiego z dnia 19 września 2005 r. w sprawie wprowadzenia zakazów oraz ujednolicenia dotychczasowych zapisów ustanawiających obszar i granice Łagowsko-Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego, oparty o podstawę prawną zawartą w art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stanowi odrębny przepis prawa miejscowego, z którym powinien być zgodny projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę w niniejszej sprawie. Przedmiotowe naruszenie § 6 pkt 7 rozporządzenia Nr 23 Wojewody Lubuskiego miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, wydane w sprawie decyzje, a także utrzymujący je w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest niezgodny z przywołanym aktem prawa miejscowego - § 6 pkt 7 rozporządzenia Nr 23 Wojewody Lubuskiego, wprowadzającym zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior na terenie Łagowsko- Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego. Przedmiotowy teren, na którym wnioskodawca wydanego w sprawie pozwolenia na budowę pan R. D. uzyskał pozwolenie na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną znajduje się bowiem na obszarze Łagowsko-Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego, w strefie wyłączającej budowanie nowych obiektów budowlanych, w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu - granicy jeziora T. w Ł.

Zgodnie z § 6 pkt 7 rozporządzenia Nr 23 Wojewody Lubuskiego z dnia 19 września 2005 r. w sprawie wprowadzenia zakazów oraz ujednolicenia dotychczasowych zapisów ustanawiających obszar i granice Łagowsko-Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Lubus. z 2005 r., Nr 63, poz. 1230, z późn. zm.) na terenie Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W istniejącej sytuacji zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wydana w sprawie decyzja Wojewody Lubuskiego w zakresie w jakim utrzymała ona w mocy postanowienie Starosty Świebodzińskiego o wyrażeniu zgody na odstępstwo zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz zawierają wady powodujące ich nieważność z mocy prawa.

Wskazany stan prawny i faktyczny powoduje, iż wydane w niniejszej sprawie i zaskarżona decyzja oraz postanowienie wypełniają normę art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. które stanowią o podstawie do stwierdzenia nieważności tej decyzji i postanowienia.

Jednocześnie niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę miał obowiązek zbadania wskazanego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, a w sytuacji stwierdzenia takiego naruszenia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. powinien był stwierdzić nieważność decyzji, gdyż zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a.

Ponadto zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny utrzymując w mocy zaskarżone orzeczenia organów administracji w niniejszej sprawie niedostatecznie przeanalizował wpływ realizowanej inwestycji na działki sąsiednie mimo, że zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3 tego paragrafu rozporządzenia (co występuje w sytuacji budynku inwestora), powoduje objęcie sąsiednich działek budowlanych obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nadto istotną kwestią, pominiętą zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest to, iż Starosta Świebodziński, a następnie Wojewoda Lubuski mimo, że sprawa już wielokrotnie powracała do tego organu, który wielokrotnie zresztą od 2014 r. uchylał wydawane inwestorowi pozwolenia na budowę, spornego postanowienia o odstępstwie skarżącym nie doręczył, ani też nie umożliwił uczestnictwa w postępowaniu, w którym wydane zostało sporne postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie stwierdzić należy, od postanowienia o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie przysługuje samodzielny środek odwoławczy. Postanowienie to podlega zaskarżeniu łącznie z decyzją o pozwoleniu na budowę i ocena jego prawidłowości następuje w ramach oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W istocie postanowienie to traktować należy jak część decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyjątkowym przypadku, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie organ odwoławczy dokonując kontroli decyzji organu I instancji może uznać, że postanowienie o udzieleniu zgody na odstępstwo jest prawidłowe i w tej części decyzję utrzymać w mocy zaś uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę do ponownego rozpatrzenia w pozostałej części. W takim przypadku ta część decyzji, która pozostała w obrocie prawnym może być samodzielnie zaskarżona do sądu administracyjnego i będzie ona dotyczyć tylko kwestii wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny uznać nalży zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten, w brzmieniu w obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej części decyzji stanowił, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie zaistniał szczególny przepadek uzasadniający wyrażenie inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych umożliwiający inwestorowi budowę budynku w graniach z sąsiednimi działkami, to jest na całej powierzchni działki.

Należąca do inwestora działka jest działką o bardzo małej powierzchni, która wynosi [...] m2. Brak takiego odstępstwa uniemożliwiłby inwestorowi racjonalne wykorzystanie tej działki. Szczególnie uzasadnioną przyczyną dającą podstawę do wyrażenia zgody na odstępstwo jest właśnie brak możliwości zagospodarowania działki bez takiego odstępstwa.

Stwierdzić należy, że dom skarżącej kasacyjnie także usytuowany jest częściowo w granicy z inną działką i przylega do sąsiedniego budynku. Nadto na działce inwestora był już wcześniej budynek, tylko niższy, który obejmował prawie całą powierzchnię tej działki.

Wyrażenie zgody na odstępstwo polegające na budowie w granicy z sąsiednią działką lub działkami nie jest uzależnione od uzyskania zgody właścicieli tych działek. Sprzeciw właścicieli tych działek co do takiego rozwiązania nie może więc być podstawą do odmowy udzielenia takiej zgody.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja budynku z uwzględnieniem zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych ograniczy doświetlenie nieruchomości skarżącej. W postepowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę może być badana wyłącznie kwestia zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie zaś naturalnego oświetlenia nieruchomości. Kwestia zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynku należącym do skarżącej została należycie wyjaśniona przez organy administracji. Brak jest podstaw do kwestionowania przydatności dowodowej znajdującej się w aktach sprawy analizy zacienienia oraz poczynionych na jej podstawie ustaleń faktycznych.

Brak jest również podstaw do kwestionowania dokonanej przez organy administracji oceny oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie. Okoliczność, iż inwestor będzie prowadził w realizowanym budynku działalność gastronomiczną o takim samym profilu jak na działkach sąsiednich nie daje podstaw do przyjęcia, że budowa tego budynku będzie naruszała uzasadnione interesy osób trzecich. Nie jest rolą organów administracji architektoniczno-budowlanej ograniczanie konkurencji w prowadzeniu działalności gospodarczej poprzez odmowę udzielania pozwoleń na budowę.

Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, uzyskana przez inwestora zgoda na odstępstwo nie jest zgodą na odstępstwo od przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołany został § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), z którego zdaniem skarżącej kasacyjnie wynika, że sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy jest dopuszczalne wyłącznie jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przepisie tym nie ma sformułowania "wyłącznie". Mowa jest w nim tylko, że dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio w granicy, gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy. Jest to wyjątek od wymogu zawartego w § 12 ust. 1 pkt 2, który wynika wprost z ww. rozporządzenia. Możliwość wynikająca w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie wyłącza możliwości sytuowania budynku w granicy w oparciu o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych uzyskane przez inwestora w trybie przewidzianym w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 j.t. ze zm.). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Sam fakt, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują możliwości zabudowy w granicach działki nie oznacza, że możliwość zabudowy w granicy wynikająca z uzyskania zgody na odstępstwo będzie naruszała przepisy miejscowego planu, gdyż miejscowy plan nie zawiera zakazu takiej zabudowy.

Odnośnie do kwestii doręczenia postanowienia o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych stwierdzić należy, że postanowienie to nie zapada w odrębnym postepowaniu, tylko jest częścią postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Postanowienie to nie jest doręczane stronom postępowania. Organ administracji opisuje jego treść w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę i strona postępowania może go zaskarżyć poprzez wniesienie środka odwoławczego od samej decyzji. Tym samym twierdzenie, że naruszone zostały uprawnienia skarżącej kasacyjnie w związku z wydaniem postanowienia wyrażającego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie znajduje uzasadnienia.

Odnośnie do takich kwestii jak: zgodność projektu budowlanego pod kątem kryteriów wymienionych w art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 Iipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodność projektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym pod względem wysokości zabudowy oraz przeznaczenia terenu, na którym zabudowa ma być realizowana, z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Nr 23 Wojewody Lubuskiego z dnia 19 września 2005 r. w sprawie wprowadzenia zakazów oraz ujednolicenia dotychczasowych zapisów ustanawiających obszar i granice Łagowsko- Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego stwierdzić należy, że nie podlegają one badaniu przy dokonywaniu oceny prawidłowości zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Kwestie te podlegają ocenie przy rozpoznawaniu przez sąd administracyjny skargi na decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Skarga na taką decyzję była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie o sygn. akt II SA/Go 437/16 i wyrok wydany w tej sprawie został poddany kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 312/17.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.