Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1330/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 50, art.51, art. 63 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. S., R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z (...) r. R. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pleszewie z prośbą o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego budynku gospodarczego oraz śmietnika na działce nr (...) (ark. (...), rej. Gruntu (...), KW (...)), położonej w K. przy ul. K. (...), wskazując, że z załączonej mapy ewidencyjnej wynika, iż przedmiotowy budynek został posadowiony z przekroczeniem granicy działki i jego część znajduje się na działce nr (...) (ark.(...), rej. Gruntu (...), KW(...)).

Decyzją z (...) r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę prawną art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej jako: "Prawo budowlane z 1974 r.", w skrócie: "pr.bud.1974") oraz w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej jako: "Prawo budowlane z 1994 r.", w skrócie "pr.bud.1994") – umorzył postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie ustalenia legalności istnienia budynku gospodarczego w jego aktualnej formie, na działce nr (...), ark. m., (...) w K.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że (...) r. przeprowadzono kontrolę na ww. nieruchomości w zakresie istniejącego budynku gospodarczego oraz śmietnika (w sprawie tego ostatniego kontynuowano następnie odrębne postępowanie administracyjne), z ustaleń której – w zakresie budynku gospodarczego – wynikało m.in., że za budynkiem mieszkalnym nr (...) usytuowanym we frontowej części działki nr (...) dobudowany jest budynek gospodarczy wykonany w technologii tradycyjnej z murowanymi ścianami i masywnymi stropami, w którym znajdują się pomieszczenia pomocnicze do funkcji mieszkalnej, pomieszczenie gospodarcze, garażowe, pokój i kurnik. Właściciele nieruchomości, B. i M. B. (dalej jako: "Inwestorzy"), przedłożyli do protokołu wyjaśnienia i dokumenty związane z tym obiektem, a w szczególności wskazali, że w marcu 1979 r. rozebrany został stary budynek gospodarczy, a na jego fundamentach oraz na fundamentach nowych wybudowany został nowy, większy budynek, zrealizowany zgodnie z wymogami prawnymi i na podstawie pozwolenia na budowę. Oświadczyli, że nie posiadają jednak dokumentów związanych z tą budową ani decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnienia złożył również pełnomocnik współwłaścicielki nieruchomości sąsiadującej (działka nr (...)), M. S., który wskazał, że poprzedni budynek był usytuowany w głębi podwórza, a nie tak jak obiekt w aktualnej bryle, który jest posadowiony w części na działce nr (...); pełnomocnik nie wskazał jednak daty prowadzonej budowy.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie analizy zebranych informacji i dokumentów ustalił, iż na dostępnych kopiach map zasadniczych – z lat: 1990, 1994, 2001, 2011 i 2012 – gabaryty obiektu (powierzchnia zabudowy) pozostają takie same, co dowodzi, że parametr ten pozostał niezmieniony co najmniej od 1990 r. Natomiast różnie jest przedstawiany na mapach z tego okresu przebieg granicy między działkami nr (...) i nr (...) (wcześniej nr (...)). Brak jest dokumentów potwierdzających dokładnie datę wzniesienia obiektu w jego aktualnej formie, ale na podstawie stanów przedstawionych na mapach sytuacyjnych można uznać, że doszło do tego przed 1995 r., a więc przed wejściem w życie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r.

PINB podkreślił, że wobec braku dokumentów dotyczących tej budowy – a w szczególności decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbudowę, przebudowę), na którą powoływali się Inwestorzy – kontynuował postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Wezwał strony do przedstawienia, informacji i dokumentów dotyczących lokalizacji i czasu prowadzenia budowy przedmiotowego budynku, a ponieważ Inwestorzy nie posiadali projektu budowlanego ani decyzji o pozwoleniu na budowę – wystąpił o stosowne informacje i dokumenty do organów właściwych w sprawie wydawania pozwoleń na budowę. Z informacji otrzymanej z Urzędu Miasta i Gminy w P. wynikało, że nie zachowały się dokumentacje dotyczące pozwoleń na budowę wydawanych przez Urząd w latach 70-tych ubiegłego stulecia. Akta po 10 latach ulegały kasacji zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, a rejestry prowadzonych spraw zostały przekazane w roku 1990 do Urzędu Rejonowego w P.. Z kolei Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P., po sprawdzeniu rejestru z lat 1993–1994, przekazał do wglądu organowi I instancji dokumentację dotyczącą wydanego pozwolenia na dobudowę budynku gospodarczego na przedmiotowej działce (dotyczy innego budynku gospodarczego) oraz poinformował, że w rejestrze z 1979 r. nie odnaleziono żadnych pozwoleń dla państwa B. Ponadto poinformował, że nie posiada rejestrów z lat 1972–1978, oraz że w rejestrze pozwoleń na budowę z roku 1991 odnaleziono pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że przedmiotowa budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. W tej sytuacji należało zastosować unormowania zawarte w art. 103 ust. 2 i art. 107 ust. 1. pr.bud.1994, i rozstrzygnąć sprawę w oparciu o przepisy art. 37 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

W ocenie PINB, w rozpatrywanym przypadku nie można stwierdzić, aby obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi na czas jego budowy. Chociaż nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do twierdzenia, że obiekt ten został wzniesiony bez takiego pozwolenia. Inwestorzy podkreślali w toku postępowania, że posiadali dokumentację i pozwolenie na budowę tego obiektu. W dostępnym rejestrze wydanych pozwoleń na budowę z roku 1979 nie odnaleziono takiego pozwolenia. Zważywszy jednak, że budowa była realizowana od marca 1979 r., sporządzenie dokumentacji i załatwienie formalności administracyjnych mogło nastąpić wcześniej, a właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dysponuje archiwalnymi rejestrami pozwoleń na budowę wydanych w latach 1972–1978. Organ I instancji podkreślił, że przedmiotowy budynek był już uwidoczniony, od strony działki nr 92, na mapie sytuacyjnej z roku 1990, na której został sporządzony plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr (...) z (...) r., a także na mapie, na której został sporządzony plan realizacyjny stanowiący załącznik do decyzji z (...) r. o pozwoleniu na dobudowę budynku gospodarczego. Tak więc, w ocenie PINB, zatwierdzone plany realizacyjne stanowiące załączniki do ww. decyzji z 1991 r. oraz z 1994 r. uwzględniały już i w pewnym sensie sankcjonowały istniejące obiekty budowlane, w tym przedmiotowy budynek.

Organ I instancji podkreślił, że organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 10 lat. Z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągnąć wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on samowolą budowlaną, jeżeli w rzeczywistości wzniesiono go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji, mimo niepełnego materiału dowodowego dotyczącego przedmiotowego budynku, nie można, zdaniem PINB, uznać, iż stanowi on samowolę budowlaną. Ponadto przedmiotowy obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przywołane wyżej pozwolenia na budowę i zatwierdzone plany realizacyjne potwierdzają, że teren przeznaczony jest pod tego rodzaju zabudowę (zabudowa mieszkalna z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi). Lokalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Budynek ten nie jest zaliczany do obiektów pogarszających lub mogących pogorszyć stan środowiska. Obiekt nie stwarza kolizji użytkowania terenów sąsiadujących, nie powoduje przesłaniania innych obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, ponadto nie ma otworów okiennych i drzwiowych w ścianie od strony działki sąsiedniej, a spadek dachu jest skierowany na teren działki właścicieli.

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że skoro ocena zebranego materiału dowodowego nie daje podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest samowolą budowlaną i został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy, to organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w tej sprawie i wydania jakiejkolwiek decyzji merytorycznej. Zatem postępowanie w sprawie ustalenia legalności istnienia budynku gospodarczego jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Natomiast odnosząc się do zastrzeżeń strony (współwłaściciela działki nr 92/2) odnośnie do lokalizacji tego obiektu, PINB wyjaśnił, że bezsporne są ustalenia, iż obiekt ten istniał już przed 1990 r. Od tego czasu sporządzane były wielokrotnie mapy do celów projektowych, następowały zmiany stanu własności nieruchomości (podział działki nr 92), wydawane były pozwolenia na budowę, a przy tym nie był kwestionowany stan faktyczny. Organ powtórzył, że na dostępnych kopiach map zasadniczych z lat 1990, 1994, 2001, 2011 i 2012 gabaryty przedmiotowego budynku pozostają niezmienione, różny jest natomiast na tych mapach przebieg granicy między działkami nr (...) i nr (...) (wcześniej nr (...)). Przywołane wyżej dwa plany realizacyjne zatwierdzone pozwoleniami na budowę nie wskazują, aby budynek był posadowiony na różnych działkach. Dopiero mapa sporządzona we wrześniu 2011 r. (po odtworzeniu geodezyjnym przebiegu granicy) wskazuje, że bryła budynku narusza granicę działki nr (...). W tym świetle, zdaniem PINB, podnoszona przez stronę kwestia naruszenia prawa własności nieruchomości należy do sfery roszczeń cywilnoprawnych, które w sytuacji niemożności polubownego załatwienia sporu, mogą być rozstrzygnięte tylko przez sąd powszechny.

Od tej opisanej decyzji PINB odwołanie złożyli M. i R. S. (dalej łącznie: "Odwołujący" lub "Skarżący"), którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania. Ich zdaniem w pierwszej kolejności wątpliwości może budzić już sam fakt realizacji przedmiotowego budynku w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Odwołujący zarzucili "daleko idącą niekonsekwencję" organu I instancji, który akceptując wyjaśnienia, że budynek został zrealizowany już w marcu 1979 r., przyjął równocześnie, iż jego odzwierciedlenie w mapie z 1990 r. stanowiło konsekwencję przedłożonego projektu budowlanego. Po drugie, organ przyjął niedopuszczalne domniemanie, że skoro budowa miała miejsce w marcu 1979 r., to dokumentacja dotycząca jego realizacji musiała zostać złożona przed końcem 1978 r., a więc w momencie, w którym dokumenty dotyczące wydanych pozwoleń na budową już nie istnieją. Ponadto, w ocenie Odwołujących, całkowicie błędne jest stanowisko organu, jakoby okoliczność pobudowania przedmiotowego budynku na terenie nieruchomości Odwołujących nie miała wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne. Ich zdaniem przebieg granic nie uległ zmianie, gdyż postępowanie przeprowadzone w 2011 r. stanowiło postępowanie w przedmiocie wznowienia przebiegu granicy, a więc w jego ramach nie ustalono nowego przebiegu granicy. Wadliwe odzwierciedlenie w mapach ewidencyjnych przebiegu granicy, na skutek nierzetelnie dokonanych pomiarów ewidencyjnych, nie zmienia podstawowej okoliczności, jaką jest naruszenie przebiegu granicy przy realizacji przedmiotowego budynku. Przyjęcie stanowiska organu I instancji prowadziłoby do absurdalnych wniosków, że możliwe jest naruszenie przebiegu granicy w ramach realizacji inwestycji, przy czym ewentualne roszczenia z tym związane mogą być rozstrzygane na drodze cywilnej. Tymczasem takie naruszenie stanowi każdorazowo chociażby naruszenie przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim odpowiadać muszą budynki i ich usytuowanie. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy naruszenie powyższe miało miejsce pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r. czy z 1994 r.

Decyzją z (...) r., znak sprawy (...), W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB" lub "organ II instancji") – wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 § 1 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy: na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia legalności istnienia budynku gospodarczego w jego aktualnej formie na działce nr (...) ark. m.(...), w K.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z zasadą obowiązująca tak pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r., jak i z 1994 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając zatem na uwadze, że już na mapie z czerwca 1991 r. przedmiotowy budynek gospodarczy o wymiarach: 2,25 m x 7,8 m (część przy budynku mieszkalnym) i 14,8 m x 5,53 m i wysokości od 2,5 m do 2,9 m, posadowiony na działce nr 93, istniał w obecnej formie, oraz że powierzchnia zabudowy tego obiektu budowlanego wykluczała, iż mógł on powstać w oparciu o skuteczne zgłoszenie, to, w ocenie WWINB, organ I instancji zasadnie przyjął, że przedmiotowa budowa wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

W konsekwencji, niewątpliwy fakt wybudowania tego budynku (w miejscu budynku gospodarczego istniejącego już w 1909 r.) przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. mógłby uzasadniać – w sytuacji braku wymaganego pozwolenia na budowę – przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego stosownego postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 pr.bud.1994). Jednakże, aby to nastąpiło, organy nadzoru budowlanego musiałyby udowodnić, że budynek ten istotnie został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, chociaż mapa sytuacyjna z planem realizacyjnym zatwierdzonym (...) r. w zestawieniu z innymi mapami (z lat: 1994, 2001 oraz 2012) jednoznacznie wskazuje, że budynek ten powstał najpóźniej w 1991 r., a jego bryła – na co trafnie zwrócił uwagę organ I instancji – nie uległa od tamtego czasu żadnym zmianom, to jednak z kopii archiwalnych fotografii M. i B.B. (wykonanych podczas uroczystości rodzinnej, która miała miejsce w maju 1986 r.) wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany istniał już w maju 1986 r. Stąd także wysoce prawdopodobne jest, w ocenie WWINB, twierdzenie Inwestorów, że w marcu 1979 r. rozebrany został stary budynek gospodarczy, a na jego fundamentach oraz na fundamentach nowych wybudowany został nowy, większy budynek gospodarczy – tj. budynek obecnie istniejący, objęty zakresem niniejszego postępowania administracyjnego.

W ocenie organu II instancji, mimo przeprowadzonego szczegółowo postępowania wyjaśniającego, zgromadzone w sprawie dowody i materiały nie pozwalają na precyzyjne – a przede wszystkim nie budzące żadnych wątpliwości – ustalenie daty tej budowy, a równocześnie brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających na zaprzeczenie, iż budowa budynku gospodarczego została rozpoczęta w 1979 r. W tych okolicznościach, niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego nie można interpretować na niekorzyść inwestora, a co za tym idzie – niedopuszczalne jest nakładanie jakichkolwiek obowiązków na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Wobec tego prawidłowo organ I instancji zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość, tj. brak "samowoli budowlanej". Tym niemniej, jak podkreślił WWINB, ze względu tylko na konieczność korekty rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji PINB – organ ten nie wskazał bowiem, czy umarza postępowanie administracyjne w części, czy w całości – obowiązkiem organu II instancji było uchylenie ww. decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

Dalej WWINB wyjaśnił, w nawiązaniu do zarzutów odwołania, że w przypadku przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. ewentualne naruszenie prawa własności pozostaje bez jakiegokolwiek znaczenia dla działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego. W efekcie wszelkie roszczenia z tym faktem związane winny być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi, a nie za pomocą organów nadzoru budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WWINB, M. i R. S. wnieśli o jej uchylenie, jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB – a to z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W uzasadnieniu Skarżący powtórzyli i rozbudowali argumentację odwołania, odnośnie do wadliwości stanowiska organów nadzoru budowlanego, że okoliczność pobudowania przedmiotowego budynku na terenie nieruchomości Skarżących nie miała wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne. Podkreślili, że naruszenie przebiegu granicy w ramach realizacji inwestycji, skutkuje koniecznością rozbiórki obiektu budowlanego. Wprawdzie w art. 37 pr.bud.1974 nie ma literalnie wyrażonego warunku, by w procesie legalizacji inwestor wykazał się prawem do nieruchomości, ale, zdaniem Skarżących, z przyczyn systemowych, w tym m.in. z uwagi na brzmienie art. 29 ust. 5 pr.bud.1974, jest oczywistym, iż brak jest możliwości zalegalizowania obiektu, który został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej, w sytuacji, kiedy inwestor stosownego pozwolenia nie mógł uzyskać z uwagi właśnie na fakt, iż nie dysponował nieruchomością na cele budowlane. Badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 pr.bud.1974 tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania przez te organy, wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji, zasady ochrony własności oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa – rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Dlatego, zdaniem Skarżących, nie ulega wątpliwości, że postępując w zgodzie zarówno z przepisami Konstytucji, jak i z normami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego powinny były w niniejszej sprawie zbadać prawo inwestora do dysponowania działką, na której znajduje się budynek gospodarczy, na cele budowlane, czego nie uczyniły. Dodatkowo Skarżący zwrócili uwagę, że organ I instancji niedostatecznie przeanalizował wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 37 pr.bud.1974.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 17 marca 2015 r. uczestnicy postępowania, M. i B. B., wnieśli o oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jako wydanej zgodnie z prawem i ustalonym wszechstronnie stanem faktycznym.

Uzasadniając swoje stanowisko Inwestorzy wyjaśnili, że budynek gospodarczy, który liczył prawie 100 lat, został w marcu 1979 r. rozebrany, a na nowych fundamentach wybudowany został nowy, większy budynek gospodarczy. Przed przeprowadzeniem tej inwestycji Inwestorzy wykonali wymagany prawem projekt budowlany nowego budynku gospodarczego oraz uzyskali pozwolenie na rozebranie starego budynku i wybudowanie w jego miejsce nowego. Prawomocna decyzja wydana został jeszcze w 1978 r. przed rozpoczęciem budowy. Wszelkie mapy i dokumenty pochodzące sprzed rozbudowy budynku gospodarczego, jak i po jego rozbudowie, wskazują na to, że budowla ta została wzniesiona na nieruchomości uczestników, którzy posiadali tytuł do władania i dysponowania tą nieruchomością. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Inwestorzy podkreślili, że – wbrew jej twierdzeniom – dokonali rozbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego wyłącznie na swoim gruncie i przez ponad 30 lat ani sąsiedzi S., ani ich poprzednicy prawni, nie kwestionowali tego faktu. Podkreślili, że w takiej sytuacji zniszczenie dokumentów archiwalnych przez właściwe urzędy nie może obciążać Inwestorów i rodzić domniemania, że nie posiadali oni właściwej dokumentacji. Jednocześnie uczestnicy zaprzeczyli twierdzeniom Skarżących, jakoby doszło do "wznowienia granic" – to sformułowanie, jest, ich zdaniem, nadużyciem prawnym, gdyż doszło jedynie do wznowienia części punktów granicznych, i to w sposób wadliwy. Słusznie organy obu instancji wskazywały w swych decyzjach, że wyłącznie właściwym do ustalenia przebiegu granicy jest sąd cywilny. Ponadto Inwestorzy zarzucili, że to nie oni, lecz Skarżący nie respektują prawa, naruszając m.in. zakres posiadania Inwestorów oraz budując na swej nieruchomości bez stosownych pozwoleń – czego dowodzą, przywołane w referowanym piśmie procesowym, toczące się i zakończone postępowania przed sądem powszechnym oraz organami nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.

Przede wszystkim nie budzą zastrzeżeń ustalenia organów, że do wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego na działce na nr (...) doszło przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., tj. przed 01 stycznia 1995 r., przy czym rzeczywiście nie można wykluczyć, że miało to miejsce we wskazywanym przez Inwestorów czasie (od marca 1979 r. – k. 44 akt adm. I inst.). Jest to istotne z uwagi na zamieszczony w Prawie budowlanym z 1994 r. przepis intertemporalny – art. 103 § 2 – zgodnie z którym art. 48 pr.bud.1994 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Cytowany art. 103 ust. 2 pr.bud.1994 odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, tj. przede wszystkim do obiektów budowlanych wybudowanych przed tym dniem bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepisu tego – jako unormowania o charakterze wyjątku od zasady stosowania ustawy nowej – nie stosuje się do innych, niż wymienione w art. 48 pr.bud.1994, sytuacji obejmowanych potocznie zbiorczym określeniem "samowoli budowlanej" (por. wyrok NSA z 21.09.2006 r., II OSK 1098/05, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 95); w szczególności do przypadku wzniesienia obiektu niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w przypadku ustalenia przez organy, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajdowałyby zastosowanie przepisy art. 37–42 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast w razie stwierdzenia, że został on wzniesiony niezgodnie z wydanym pozwoleniem, należałoby rozważyć podjęcie działań naprawczych przewidzianych w art. 50 i art. 51 Prawa budowanego z 1994 r.

Jednakże podstawowym warunkiem zastosowania którejkolwiek z ww. regulacji – z przewidzianą w nich, jako najdalej idącą, sankcją rozbiórki włącznie – jest uprzednie niewątpliwe ustalenie, że ów budynek gospodarczy został wzniesiony w warunkach "samowoli budowlanej", tj. bez wymaganego pozwolenia na budową lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem, bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym. Dotyczy to także zarzucanego przez Skarżących przypadku budowy z przekroczeniem granicy działki Inwestorów, czyli budowy (w części) bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśliby bowiem takie usytuowanie budynku było zgodne z warunkami wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę i z zatwierdzonym projektem budowlanym – a tego w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wykluczyć nie można, zwłaszcza wobec stwierdzonej przez organy administracji rozbieżności w przebiegu granicy pomiędzy działkami nr (...) i (...) (poprzednio (...)) na mapach sporządzonych przed 2011 r. (a więc i w czasie, gdy projektowana i realizowana była przedmiotowa inwestycja), w stosunku do przebiegu aktualnego, na który powołują się Skarżący – to nie można by Inwestorom przypisać działania w warunkach "samowoli budowlanej", nawet jeśliby owo pozwolenie na budowę było w tym zakresie obiektywnie wadliwe. Ostateczne pozwolenie na budowę stanowi bowiem dla organów administracji punkt odniesienia dla badania prawidłowości zrealizowanej budowy lub wykonanych robót budowlanych. Dopiero ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego pozwolenia w jednym z trybów nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji) otwierałoby drogę do prowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Jak z powyższego wynika, w postępowaniu w sprawie tzw. samowoli budowlanej podstawowe znaczenie ma jednoznaczne ustalenie, czy do takiej samowoli w danych okolicznościach w ogóle doszło, a więc czy kontrolowany obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym. Tej kwestii nie sposób zaś rozstrzygnąć nie dysponując egzemplarzem pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu, bądź wiarygodną, jednoznaczną informacją o braku udzielenia takiego pozwolenia. Powtórzmy, że dotyczy to także przypadku ewentualnego wzniesienia budynku w części na działce, do której inwestorowi nie przysługiwał tytuł prawny – co zarzucają w rozpatrywanej sprawie Skarżący.

W związku z powyższym kluczowego znaczenia w tej sprawie nabiera zagadnienie, kogo obciążał ciężar udowodnienia faktu wzniesienia przedmiotowego budynku gospodarczego na podstawie, tudzież bez pozwolenia na budowę (w znaczeniu: kto poniesie negatywne konsekwencje nie wykazania tego faktu przy jednoczesnym jego nie wykluczeniu), w sytuacji, gdy – w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego przepisu art. 63 § 1 pr.bud.1994, w myśl którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 (tj. dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem), oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania – żaden przepis Prawa budowlanego z 1974 r., pod rządem którego został wybudowany sporny budynek, nie nakazywał dysponentowi obiektu (jego właścicielowi, zarządcy itp.) przechowywania dokumentacji budowy ani dokumentacji powykonawczej.

Zdaniem Sądu należy przyjąć, że skoro w świetle ówczesnych regulacji prawnych inwestor (właściciel, inny dysponent obiektu) mógł całkowicie legalnie pozbyć się tych dokumentów (np. niszcząc je) zaraz po zakończeniu budowy, to obecnie nie sposób czynić jemu zarzutu, iż takich dokumentów nie posiada; ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dlań konsekwencji.

Z tych względów Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie: "CBOSA"), że skoro Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało odpowiednika art. 63 § 1 pr.bud.1994, to "obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Okoliczność ta jest istotna z tego względu, że inaczej należy oceniać postępowanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia, czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną." Dalej w uzasadnieniu cytowanego wyroku NSA trafnie podkreślono, iż "w przypadku ustalenia, że na właścicielu obiektu budowlanego nie ciąży obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących jego budowy, organ, stosownie do art. 7 k.p.a., musi podjąć niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym czy w organach architektoniczno-budowlanych nie znajduje się pozwolenie na budowę danego obiektu."

W rozpatrywanej sprawie organy, a zwłaszcza organ I instancji, takie kroki niewątpliwie podjęły. Przeprowadziły szerokie postępowanie wyjaśniające związane z poszukiwaniem dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego budynku gospodarczego i jej zakończenia. Kwerendą objęto wyszczególnione w zaskarżonej decyzji osoby oraz urzędy. Fakt, że postępowanie to nie doprowadziło do odnalezienia poszukiwanej dokumentacji – przy jednoczesnym ustaleniu niezachowania się rejestrów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę z lat 1972–1978, których zapisy pozwoliłyby ewentualnie wykluczyć wydanie takiego pozwolenia na rzecz Inwestorów – nie uprawnia do wniosku, że przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. "Skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej" (tak trafnie wyrok WSA we Wrocławiu z 09.04.2008 r., II SA/Wr 45/08, CBOSA). Powyższe stanowisko pozostaje spójne z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 19 października 2010 r. (II OSK 1622/09, LEX nr 746692), w myśl którego nielegitymowanie się przez właściciela dokumentami na okoliczność zgodnego z przepisami wykonania budynku, nie jest samoistną przesłanką do nakazania rozbiórki budynku na podstawie art. 37 ust. 1 pr.bud.1974.

Mając wszystko to na uwadze Sąd w niniejszym składzie uznał za trafne stanowisko organów obu instancji, że skoro przeprowadzone wyczerpująco postępowanie wyjaśniającego nie doprowadziło do niewątpliwego ustalenia, iż sporny budynek został wzniesiony bez pozwolenia na budowę (a co za tym idzie: ewentualnie niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym), to postępowanie w sprawie legalności tego obiektu należało uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., a to z uwagi na niemożność stwierdzenia stanu "samowoli budowlanej". W konsekwencji organy zasadnie orzekły, że postępowanie wszczęte w tej sprawie należało umorzyć; i to "w całości" – jak trafnie doprecyzował organ II instancji w sentencji zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, w takiej sytuacji – tj. wobec niemożności postawienia Inwestorom uzasadnionego zarzutu zrealizowania inkryminowanego budynku gospodarczego na działce nr (...) w warunkach tzw. samowoli budowlanej – organy nadzoru budowlanego nie były już władne badać, czy budynek ten został zrealizowany z przekroczeniem granicy z działką nr (...) (obecnie: nr (...)), a co za tym idzie: ustalać prawidłowego przebiegu tej granicy ani badać prawa Inwestorów do dysponowania działką, na której znajduje się ów budynek, na cele budowlane. Rozstrzyganie tych kwestii – stanowiących materię o charakterze cywilnoprawnym (dość powiedzieć, że Kodeks cywilny normuje wprost m.in. sytuacje, gdy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu: zob. art. 151 k.c.) – pozostaje, co do zasady, w gestii sądów powszechnych, na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Na tej też drodze – postępowania cywilnego, a nie administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego – Skarżący mogą ewentualnie dochodzić ochrony swego prawa własności, którego naruszenie zarzucają w skardze.

Z uwagi na wskazaną wyżej niemożność jednoznacznego stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany w warunkach określonych w art. 48 pr.bud.1994, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, brak było również podstaw do zastosowania w tej sprawie przepisu art. 103 § 2 pr.bud.1994, a w konsekwencji – do prowadzania, oczekiwanej przez Skarżących, analizy przedmiotowej inwestycji pod kątem przesłanek, o których mowa w art. 37 pr.bud.1974.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

MZ