Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 78/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 545 ust. 7, art. 414 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 maja 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewiędziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga A. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 20 września 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 10 maja 2021 r. w sprawie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nr [..], wydanego przez Starostę w dniu 8 lutego 2011 r. na odprowadzanie do rowu melioracyjnego ścieków bytowych oraz odprowadzanie do rowu melioracyjnego wód opadowych lub roztopowych z terenu zakładu A., została wniesiona w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z 10 sierpnia 2020 r. A., wystąpił o określenie nowego terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nr [..] wydanego przez Starostę w dniu 8 lutego 2011 r. na odprowadzanie do rowu melioracyjnego ścieków bytowych oraz odprowadzanie do rowu melioracyjnego wód opadowych lub roztopowych z terenu zakładu A.

Po przeprowadzeniu postępowania Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 10 maja 2021 r. odmówił ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nr [..] wydanego przez Starostę w dniu 8 lutego 2011 r. na odprowadzanie do rowu melioracyjnego ścieków bytowych oraz odprowadzanie do rowu melioracyjnego wód opadowych lub roztopowych z terenu zakładu A.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.) nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu na który zostało wydane wystąpi z wnioskiem o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Wnioskodawca w terminie zwrócił się o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania dla ww. pozwolenia wodnoprawnego. Dokonano analizy całego zebranego materiału dowodowego w ramach którego porównane zostały wymagania dotyczące operatu wodnoprawnego obowiązujące w dniu wydania posiadanego przez wnioskodawcę pozwolenia wodnoprawnego oraz wymagania określone w obecnie obowiązującym Prawie wodnym. Wobec powyższego organ stwierdził, że dane zawarte w operacie wodnoprawnym autorstwa E. L. (grudzień 2010 r.) na podstawie, którego wydano dotychczas posiadane pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty z 8 lutego 2011 r. nie są aktualne w myśl przepisów art. 414 ust. 6 Prawa wodnego.

Dodał organ, że poprzez utratę aktualności danych zawartych w operacie wodnoprawnym należy rozumieć, to że operat wodnoprawny, na podstawie którego wydano dotychczas posiadane pozwolenie wodnoprawne nie odpowiada wymaganiom dotyczącym zawartości operatu wodnoprawnego określonym w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 tj.). Decyzję Starosty 8 lutego 2011 r. wydano opierając się o dokumentację sporządzoną na podstawie wytycznych uchylonej ustawy Prawo wodne, której wymagania miały węższy zakres niż obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne. Część opisowa operatu winna zawierać: oznaczenie zakładu ubiegającego się o wydanie pozwolenia, wraz z podaniem jego siedziby i adresu, określenie celu i zakresu zamierzonego korzystania z wód, wyszczególnienie rodzaju urządzeń pomiarowych, podanie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, wyszczególnienie obowiązków ubiegającego się o wydanie pozwolenia w stosunku do osób trzecich, charakterystyka wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym, ustalenia wynikające z warunków korzystania z wód regionu wodnego, określenie wpływu gospodarki wodnej zakładu na wody powierzchniowe oraz podziemne, planowany okres rozruchu i sposób postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności bądź wystąpienia awarii lub uszkodzenia urządzeń pomiarowych oraz rozmiar, warunki korzystania z wód i urządzeń wodnych w tych sytuacjach, informacja o formach ochrony przyrody utworzonych lub ustanowionych na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, występujących w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Część graficzna operatu musiała zawierać: plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu, zasadnicze przekroje podłużne i poprzeczne urządzeń wodnych oraz koryt wody płynącej w zasięgu oddziaływania tych urządzeń, schemat rozmieszczenia urządzeń pomiarowych, schemat funkcjonalny lub technologiczny urządzeń wodnych, schemat technologiczny wraz z bilansem masowym i rodzajami wykorzystywanych materiałów, surowców i paliw istotnych z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska - w przypadku wniosku o pozwolenie na wprowadzanie ścieków do wód, ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych.

Obecnie zakres wymagań co do zawartości operatu wodnoprawnego dla przedmiotowego przedsięwzięcia normuje art. 409 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i według ww. przepisów operat wodnoprawny składa się również z części opisowej i graficznej. Ponadto, w świetle zapisów art. 408 Prawa wodnego operat w obu częściach należy przedłożyć na elektronicznym nośniku danych. Część opisowa obligatoryjnie zawiera - oznaczenie zakładu ubiegającego się o wydanie pozwolenia, jego siedziby i adresu, wyszczególnienie celu i zakresu zamierzonego korzystania z wód, rodzaju urządzeń pomiarowych oraz znaków żeglugowych, rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli – zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, obowiązków ubiegającego się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w stosunku do osób trzecich, opis urządzenia wodnego, w tym podstawowe parametry charakteryzujące to urządzenie i jego lokalizację za pomocą informacji o nazwie lub numerze obrębu ewidencyjnego z numerem lub numerami działek ewidencyjnych oraz współrzędnymi, charakterystykę wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym, ustalenia wynikające z planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, planu zarządzania ryzykiem powodziowym, planu przeciwdziałania skutkom suszy, programu ochrony wód morskich, krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, planu lub programu rozwoju śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym, określenia wpływu korzystania z wód na wody powierzchniowe oraz wody podziemne, w szczególności na stan tych wód i realizację celów środowiskowych dla nich określonych, planowany okres rozruchu, sposób postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności lub awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia wodnoprawnego, a także rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach, wraz z maksymalnym, dopuszczalnym czasem ich trwania, informacji o formach ochrony przyrody utworzonych lub ustanowionych na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 tj.), występujących w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód.

Część graficzna operatu składa się z planu urządzeń wodnych i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, wraz z ich powierzchnią, naniesionym na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu, z oznaczeniem nieruchomości, zasadniczych przekroi podłużnych i poprzecznych urządzeń wodnych oraz koryt wód płynących w zasięgu oddziaływania tych urządzeń, schemat rozmieszczenia urządzeń pomiarowych oraz znaków żeglugowych, schemat funkcjonalny lub technologiczny urządzeń wodnych.

Jak wynika z treści powyższych przepisów wymagania dotyczące zawartości operatu wodnoprawnego uległy znacznemu rozszerzeniu i jedynie pojedyncze elementy są tożsame np. oznaczenie zakładu ubiegającego się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.

W treści operatu wodnoprawnego sporządzonego w 2010 r., dołączonego do wniosku brakuje następujących informacji wymaganych przepisami obowiązującej ustawy Prawo wodne oraz przepisów wykonawczych, niezbędnych do umieszczenia w treści tożsamego pozwolenia wodnoprawnego:

1. zaznaczonego zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, wraz z powierzchnią, naniesionym na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu;

2. ustaleń z dokumentów planistycznych - planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, planu zarządzania ryzykiem powodziowym, planu przeciwdziałania skutkom suszy;

3. określenia wpływu korzystania z wód na wody podziemne, w szczególności na stan tych wód i realizację celów środowiskowych dla nich określonych.

Wyżej wymienione braki należy potraktować jako utratę aktualności danych - przedłożony operat wodnoprawny pt.: "Odprowadzanie do rowu melioracyjnego oczyszczonych ścieków bytowych oraz wód opadowych i roztopowych z A." aut. E. L. (grudzień 2010 r.) nie odpowiada wymaganiom operatu wodnoprawnego określonym w przepisach art. 409 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 tj.).

W ocenie organu I instancji, dane w operacie wodnoprawnym sporządzonym w 2010 r. (E. L.) można by uznać za aktualne jedynie wtedy, kiedy jego treść byłaby zgodna z obecnie obowiązującymi przepisami prawa i dane w nim zawarte odzwierciedlałyby stan formalno-prawny oraz byłoby możliwe, na jego podstawie, wydanie pozwolenia wodnoprawnego zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami prawa.

Dodał organ, że Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w piśmie z 4 stycznia 2019 r. wyraził podobne stanowisko - stawiając za warunek aktualność danych zawartych w operacie wodnoprawnym spełnienia warunków określonych w obecnie obowiązujących przepisach prawa na przykładzie sprawy dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego udzielonego pod reżimem ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawa wodnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1211 tj.). Słusznie zostało podniesione, że operat sporządzony pod rządami uchylonej ustawy tylko w nielicznych sytuacjach zachowuje wymaganą aktualność, pozwalającą na zastosowanie procedury ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Rozbieżności między wymaganiami dotyczącymi operatu wodnoprawnego są znaczne między ustawą z 19 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1211 tj.) i obowiązującą ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 tj.).

Jako znaczącą przesłanką do odmowy ustanowienia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wskazano także zmianę klasyfikacji przedmiotowego korzystania z wód. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa rozpatrywane korzystanie z wód jest zaliczane do usług wodnych, które obejmują wprowadzanie ścieków bytowych oraz wód opadowych lub roztopowych do ziemi.

Podkreślił organ, że na uwagę zasługuje fakt, iż w operacie wodnoprawnym brakuje jakiejkolwiek wzmianki o jednolitej części wód powierzchniowych, a co za tym idzie, o złym stanie wód JCWP o kodzie [...] oraz zagrożeniu nieosiągnięcia założonych celów środowiskowych. W ocenie organu I instancji niezmieniony zakres korzystania z wód nie jest jednoznaczny z zachowaniem aktualności operatu wodnoprawnego. Operat wodnoprawny oprócz zakresu korzystania z wód, przedstawia również zagadnienia formalne i prawne określające warunki korzystania z wód. W zaistniałej sytuacji, gdy zagadnienia prawne uległy zmianie, tj. weszły w życie dokumenty planistyczne jak np. plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, o których nie ma wzmianki w operacie wodnoprawnym na podstawie którego udzielono pozwolenia wodnoprawnego z 8 lutego 2011 r. nie można uznać, że operat wodnoprawny zachował aktualność. Ponadto w operacie wodnoprawnym z 2010 r. jak i w decyzji Starosty z 8 lutego 2011 r. brak jest jakichkolwiek dokładnych informacji o lokalizacji zamierzonego korzystania z wód co również jest niespójne z wymogami obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne, tj. nr działki, obrębu czy współrzędnych, które są niezbędne dla przeprowadzenia kontroli korzystania z wód.

Na podstawie zebranych materiałów i dowodów, organ I instancji stwierdził brak zachowania aktualności informacji zamieszczonych w operacie wodnoprawnym opracowanym przez E. L. z uwagi na m.in. brak informacji niezbędnych, określonych w art. 403 ust. 2 pkt 2, 3,12, art. 409 ust. 1 pkt 6 lit. a-f, pkt 7, art. 409 ust. 2, 4 i 6 ustawy Prawo wodne.

Wobec utraty aktualności danych zawartych w operacie wodnoprawnym na podstawie którego wydano dotychczas posiadane pozwolenie wodnoprawne i w związku z art. 414 ust. 6 Prawa wodnego odmówiono ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty z 8 lutego 2011 r..

Wobec wniesienia odwołania przez skarżącą Spółkę sprawa stała się przedmiotem oceny Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej , który podzielił stanowisko organu I instancji o braku aktualności operatu wodnoprawnego sporządzonego w 2010 r.

Dostrzegł organ odwoławczy, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (obowiązujące od dnia 01.01.2018r.) zawierają instytucję ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego (ustawodawca posługuje się również sformułowaniem przedłużenia w art. 414 ust. 6 ustawy Prawo wodne), o co można wnosić po spełnieniu przesłanek formalnych wskazanych w art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Wymogiem formalnym przewidzianym w art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne, jest zachowanie przez zakład terminu do złożenia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania, tj. 90 dni przed upływem okresu obowiązywania tego pozwolenia oraz dołączenie do niego dokumentów, o których mowa w art. 414 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W przypadku, gdy spełnione są w/w przesłanki, organ I instancji obowiązany jest do wszczęcia postępowania i dokonania analizy merytorycznej sprawy. Dopiero w toku postępowania administracyjnego, organ I instancji bada, czy informacje zawarte w dołączonym operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydano pozwolenie wodnoprawne zachowały aktualność oraz czy nie występują okoliczności wskazane odpowiednio w art. 399 ust. 1 ustawy Prawo wodne, tj. gdy sposób korzystania z wód nie narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 (ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza; ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych; ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym; ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy; ustaleń programu ochrony wód morskich; ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych; ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) i spełnia wymagania, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 (wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych).

Zdaniem organu odwoławczego intencją ustawodawcy nie było umożliwienie podmiotom posługiwania się operatem wodnoprawnym, który powinien zostać potraktowany jako niekompletny w świetle ww. przepisów ustawy Prawo wodne. Dokument ten powinien zawierać wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 409 ustawy, zaś norma zawarta w art. 414 ust. 3 umożliwia posługiwanie się tym dokumentem bez jego aktualizowania, o ile zawarte w nim informacje nie uległy zmianie. Posługując się pojęciem aktualności operatu organ rozumie przez to zakres i sposób realizacji wnioskowanych uprawnień oraz uwarunkowania zewnętrze znajdujące odzwierciedlenie m.in. w treści aktów określających warunki korzystania z wód regionu wodnego czy też zatwierdzających plany gospodarowania wodami. Organ odwoławczy zdaje sobie sprawę, iż część z tych dokumentów w momencie sporządzenia operatu wodnoprawnego nie była jeszcze zatwierdzona, w związku z czym nie było możliwości ich uwzględnienia, tym bardziej jednak nie można uznać wówczas sporządzonego operatu za aktualny obecnie.

Organ odwoławczy podkreślił również, że udzielenie wcześniej wnioskującemu pozwolenia wodnoprawnego nie powoduje automatycznie powstania obowiązku udzielenia przez właściwy organ kolejnego pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie. Zezwolenie na dalsze korzystanie z wód musi być bowiem każdorazowo poprzedzone analizą uwarunkowań środowiskowych, ze szczególnym uwzględnieniem dostępnych zasobów wodnych, a także zagrożeń związanych z ewentualnym nieosiągnięciem celów środowiskowych dla poszczególnych jednolitych części wód powierzchniowych, czy podziemnych. Bezpodstawne byłoby przyjęcie założenia, iż uwarunkowania te nie uległy zmianie przez czas obowiązywania uprzednio wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Jakkolwiek wysoce prawdopodobne jest, że sam sposób korzystania z wód przez wnioskodawcę pozostał niezmieniony, to możliwość jego dalszego prowadzenia należy ocenić w kontekście brzmienia obecnie obowiązujących przepisów oraz na podstawie dokumentacji spełniającej wymogi w tych przepisach określone. Skarżący może podnieść argument, iż to do organu prowadzącego postępowanie należy obowiązek przeanalizowania złożonego wniosku w kontekście jego zgodności z obowiązującym prawem. Nie ma jednak możliwości, aby organ we własnym zakresie uzupełnił dokumentację stanowiącą podstawę wydania pozwolenia. Ciężar udowodnienia danej okoliczności spoczywa bowiem na osobie, która z tej okoliczności wywodzi skutki prawne. W związku z tym to po stronie wnioskodawcy, jako osoby zainteresowanej uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego lub kolejnego okresu obowiązywania, leży obowiązek udowodnienia, iż uprawnienie to nie będzie naruszać ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, a także - że będzie spełniać wymagania, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo wodne.

Organ I instancji szeroko uzasadnił, iż przedłożony operat wodnoprawny jest nieaktualny biorąc pod uwagę zapisy art. 409 obowiązującej ustawy i organ odwoławczy tą ocenę podzielił, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji odmownej.

We wniesionej skardze Spółka zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 414 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 624 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym świadczy brak spełnienia wymogów określonych w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, co skutkowało uznaniem, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym autorstwa E. L. sporządzonego w grudniu 2010 r., na podstawie którego wydano dotychczas posiadane pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty z 8 lutego 2011 r., znak: [...], nie są aktualne w rozumieniu przepisu art. 414 ust. 6, z uwagi na uchylenie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.), obowiązującej w chwili wydania przez Starostę decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, a także uznanie, że podstawą odmowy przedłużenia okresu może być brak uzupełnienia operatu w toku postępowania przed Starostą, w ramach którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, podczas gdy nieaktualność informacji, o której mowa w treści omawianego przepisu, dotyczy informacji zawartych w treści operatu wodnoprawnego, a nie jego formy, a zgodnie ze złożonym przez skarżącą Spółkę oświadczeniem informacje zawarte w treści operatu wodnoprawnego z grudnia 2010 r. pozostają aktualne, a organ nie ustalił, by oświadczenie to nie odpowiadało stanowi rzeczywistemu, jednocześnie zauważyła skarżąca, że podstawą odmowy nie może być brak uzupełnienia operatu na etapie postępowania, które zakończyło się wydaniem dotychczasowego pozwolenia, ponieważ okoliczność ta nie wchodzi w zakres przesłanek odmowy określonych w treści art. 414 ust. 6 ustawy Prawo wodne;

2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wyrażającego się w niepodjęciu jakichkolwiek czynności zmierzających do weryfikacji informacji zawartych w operacie wodnoprawnym z 2010 r., ustalenia, czy zachodzą okoliczności określone w treści art. 399 ust. 1 ustawy Prawo wodne, tym samym organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do stwierdzenia zaistnienia przesłanek do ustalenia kolejnego okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia lub odmowy przedłużenia okresu obowiązywania;

3) przepisów postępowania, tj. art. 6 Kpa poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o przesłankę polegającą na braku uzupełnienia operatu na etapie postępowania przed Starostą, w ramach którego zostało wydane dotychczas obowiązujące pozwolenie wodnoprawne, podczas gdy w treści art. 414 ust. 6 ustawy Prawo wodne ustawodawca nie przewidział tego rodzaju podstawy wydania decyzji odmownej;

Uzasadniając zarzuty skargi wskazała pełnomocnik skarżącej, że podstawą rozstrzygnięcia organu było przyjęcie, że operat wodnoprawny zawiera braki, które powinny zostać uzupełnione na etapie postępowania przed Starostą. Nie sposób uznać, że okoliczność taka wpisuje się w zakres przesłanek odmowy przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego, określonych treścią art. 414 ust. 6 ustawy Prawo wodne. Przepis ten stanowi: W razie stwierdzenia, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym, o którym mowa w ust. 3, nie są aktualne lub zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, w drodze decyzji, odmawia przedłużenia okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. Niepodjęcie przez organ działań na etapie postępowania, wskutek którego wydane zostało dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, nie wchodzi w zakres braku aktualności operatu czy też okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 ustawy. Strona nie może zostać obciążona jakimikolwiek negatywnymi konsekwencjami braku działania organów administracji publicznej (zwłaszcza sprzed ponad 10 lat). Kwestionuje skarżąca przyjęcie, że informacje zawarte w treści operatu wodnoprawnego z 2010 r. są nieaktualne, ponieważ nie spełniają wymogów określonych obecnie obowiązującą ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Dyrektor Regionalnego Zarządu dokonał błędnej wykładni treści art. 414 ust. 6 tejże ustawy, ponieważ nieaktualność informacji należy odnosić do stanu faktycznego, będącego podstawą opracowania dotychczasowego operatu wodnoprawnego, a nie do zmiany stanu prawnego regulującego wymogi formalne lub treściowe sporządzania operatów. Powołano w tym miejscu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2019 r., II SA/Kr 1541/18. Zarzuciła skarżąca, że z zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie, ze dane zawarte w operacie z 2010 r. są nieaktualne.

Wskazała skarżąca, że zgodnie z treścią art. 37 uchylonej ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, rozpatrywane korzystanie z wód w postaci wprowadzania ścieków bytowych oraz wód opadowych lub roztopowych do ziemi kwalifikowane było jako szczególne korzystanie z wód, podczas gdy w obecnym stanie prawnym omawiany sposób korzystania z wód zaliczany jest do usług wodnych, o których mowa w art. 35 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Opisywana zmiana pozostaje jednak bez wpływu na możliwość przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia, ponieważ zarówno szczególne korzystanie z wód, jak usługi wodne, wymagają uzyskania pozwolenia.

Nie zgodziła się skarżąca ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym niezmieniony zakres korzystania z wód nie jest jednoznaczny z zachowaniem aktualności operatu wodnoprawnego. Szczegółowa analiza przepisów ustawy Prawo wodne pozwala bowiem na wyciągnięcie zupełnie przeciwnego wniosku - jeżeli nie doszło do zmiany stanu faktycznego w zakresie sposobu korzystania z wód, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że zachodzi okoliczność określona w treści art. 414 ust. 6 ustawy Prawo wodne, tj. nieaktualność informacji zawartych w operacie. Brak spełnienia przez operat wymogów obecnie obowiązującej ustawy nie ma żadnego wpływu na możliwość przedłużenia dotychczasowego pozwolenia.

Organ dokonał błędnej wykładni art. 414 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, wyrażającej się w uznaniu, że poprzez utratę aktualności danych zawartych w operacie wodnoprawnym należy rozumieć to, że operat wodnoprawny, na podstawie którego wydano dotychczas posiadane pozwolenie wodnoprawne, nie odpowiada wymaganiom dotyczącym zawartości operatu wodnoprawnego, określonym w obecnie obowiązującej ustawie. Szczegółowa analiza obowiązujących przepisów, a także orzecznictwa sądów administracyjnych, pozwala na stwierdzenie, że treść omawianego przepisu odwołuje się do nieaktualności informacji zawartych w operacie (tj. stanie faktycznym), a nie o jego formie (niespełniającej wymagań obecnie obowiązujących przepisów). Zwrócić uwagę należy również na to, że stanowisko organu prowadziłoby w istocie do braku możliwości przedłużenia okresu obowiązywania pozwoleń wydanych w okresie obowiązywania ustawy z 2001 r., co stoi w oczywistej sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną m.in. w treści art. art. 545 ust. 7 ustawy z 2017 r. Ponadto, podstawą wydania decyzji odmownej nie mogą być braki w operacie, które nie zostały uzupełnione na etapie postępowania przed Starostą, w wyniku którego zostało wydane dotychczasowe pozwolenie. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku działania przez organy administracji publicznej. Kwestionowanie przez organ ostatecznych i prawomocnych decyzji sprzed ponad 10 lat nie powinno być również celem niniejszego postępowania.

Organy poprzestały wyłącznie na ustaleniu, jakich informacji brakuje do weryfikacji spełniania przez operat wodnoprawny sporządzony w 2010 r. obecnie obowiązujących przepisów, nie podjął jednak jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia tych informacji, w związku z czym nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Świadczy to o naruszeniu przez Organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ nie może powoływać się na brak możliwości uzupełnienia przez niego dokumentacji stanowiącej podstawę wydania pozwolenia, ponieważ podjęcie czynności wyjaśniających zmierzających do ustalenia stanu faktycznego jest jego obowiązkiem. Nie może również przenosić tego obowiązku na stronę postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 20 września 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 10 maja 2021 r. w sprawie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nr [...], wydanego przez Starostę w dniu 8 lutego 2011 r. na odprowadzanie do rowu melioracyjnego ścieków bytowych oraz odprowadzanie do rowu melioracyjnego wód opadowych lub roztopowych z terenu zakładu A.

Organ odwoławczy, podobnie zresztą jak organ I instancji, uznał, że nie można ustalić kolejnego okresu obowiązywania tego pozwolenia ze względu na nieaktualność operatu wodnoprawnego sporządzonego na jego potrzeby. Przy czym brak aktualności tego operatu organy wiążą z tym, iż nie odpowiada on wymogom zarówno obecnie obowiązującej ustawy, jak również ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne, na podstawie której Starosta udzielił pozwolenia wodnoprawnego decyzją z dnia 8 lutego 2011 r. Sąd nie podziela tego stanowiska.

Przepis art. 545 ust. 7 Prawa wodnego z 2017 r. stanowi, że pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 573 (Prawa wodnego z 2001 r.) zachowują moc. W tych uwarunkowaniach prawnych, zdaniem Sądu, samo brzmienie art. 414 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. zezwalające na przedłużanie pozwoleń, "o których mowa w art. 389 pkt 1 - 3" nie jest wystarczające do wykluczenia możliwości przedłużania pozwoleń wydanych na podstawie ustawy z 2001 r., gdy przedmiot tego pozwolenia na podstawie nowej ustawy mieści się w zakresie wymienionym w jej art. 389 pkt 1 - 3. Z wykładni literalnej przepisu art. 414 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. wynika, że ma on zastosowanie wyłącznie do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie art. 389 pkt 1 - 3 ustawy tj. pozwoleń wodnoprawnych na: 1) usługi wodne, 2) szczególne korzystanie z wód, 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej.

Zgodnie z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Wniosek skarżącego został złożony z zachowaniem wskazanego terminu przed upływem ważności pozwolenia wodnoprawnego z 2001 r. Okoliczność ta nie byłą przedmiotem jakichkolwiek wątpliwości organów.

W myśl art. 414 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. W niniejszej sprawie skarżąca do wniosku dołączyła kopię pozwolenia wodnoprawnego, operat wodnoprawny datowany na grudzień 2010 r., stanowiący podstawę pozwolenia z 2011 r., oraz oświadczenie, że informacje zawarte w operacie zachowały aktualność, wypełniając wymogi formalne wniosku. Nie zachodziła zatem sytuacja objęta hipotezą art. 414 ust. 4 i 5 ustawy, regulująca postępowanie organu w razie "niekompletności" wniosku. Przy tym, nie budzi wątpliwości, że treść oświadczenia o aktualności danych zawartych w operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, dotyczy wyłącznie okoliczności związanych ze sposobem korzystania z wód przez adresata pozwolenia. Przesłanka "aktualności informacji" odnosi się bowiem do danych dotyczących stanu faktycznego, w świetle którego opracowano dotychczasowy operat wodnoprawny i wydano pozwolenie wodnoprawne. Zmiana informacji zwartych w dotychczasowym operacie wodnoprawnym nie ma natomiast związku ze zmianą stanu prawnego w zakresie wymogów formalnych lub treściowych sporządzania operatów wodnoprawnych albo przesłanek udzielania lub odmowy udzielania pozwoleń wodnoprawnych (tak wyroki WSA w Rzeszowie z 8 lipca 2020 r., II SA/Rz 331/20, z 27 kwietnia 2021 r., II SA/Rz 1361/20, WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2021 r., IV SA/Wa 2206/20, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji organ rozpoznający sprawę zobligowany był do sprawdzenia, na podstawie przedłożonych dokumentów, czy informacje zawarte w operacie wodnoprawnym są aktualne oraz czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 ustawy. W ten sposób organ realizuje kompetencje przypisane mu w art. 414 ust. 6 Prawa wodnego z 2017 r., który stanowi, że w razie stwierdzenia, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym, o którym mowa w ust. 3, nie są aktualne lub zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, w drodze decyzji, odmawia przedłużenia okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. Natomiast w razie stwierdzenia, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym, o którym mowa w ust. 3, są aktualne lub nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych ustala, w drodze decyzji, kolejny okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, nie dłuższy niż 20 lat, a w przypadku pozwolenia wodnoprawnego na: 1) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi - na okres nie dłuższy niż 10 lat, 2) wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów - na okres nie dłuższy niż 4 lata, 3) wydobywanie z wód powierzchniowych, w tym z morskich wód wewnętrznych wraz z wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego, kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu - na okres nie dłuższy niż 5 lat, liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 414 ust. 7).

Zestawienie przepisów art. 414 ust. 3-7 Prawa wodnego z 2017 r. potwierdza zakres obowiązków nałożonych na wnioskodawcę i na organ. To organ jest zobligowany do przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego, odpowiadającego standardom k.p.a., od wyników którego uzależniona jest możliwość ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia. Na wnioskodawcy ciąży zaś obowiązek złożenia w odpowiednim terminie kompletnego wniosku bez braków formalnych.

W aktualnym stanie prawnym to organ Wód Polskich ma obowiązek zbadać czy informacje zawarte w operacie, na podstawie którego było wydane pozwolenie wodnoprawne, są aktualne i czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r., czyli czy projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, oraz czy projektowany sposób korzystania z wód dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Żaden przepis Prawa wodnego nie przerzuca na stronę ubiegającą się o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego obowiązku wykazania tych okoliczności, do czego doszło wadliwie w niniejszej sprawie.

Co istotne treść dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 w zw. z art. 399 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 414 ust. 6 Prawa wodnego z 2017 r., powinna być znana organom administracji wodnej z urzędu. Wyspecjalizowane organy wodnoprawne mają kompetencje i możliwości do tego, aby ustalić treść powyższych dokumentów i w świetle danych z nich wynikających zweryfikować, czy dalsze korzystanie z wód na warunkach określonych w dotychczasowym pozwoleniu nie naruszy ich ustaleń i wymogów.

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnej m.in. piętrzenia wód powierzchniowych oraz korzystania z tych wód czy korzystania z wód do celów energetyki wodnej, a czym innym zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie aktualnie powinien spełniać operat wodnoprawny (zob. wyrok WSA w Krakowie z II SA/Kr 1541/18, LEX nr 2641557). Żaden przepis Prawa wodnego z 2017 r. nie uzależnia ustalenia kolejnego okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia od dostosowania formy operatu wodnoprawnego do aktualnych wymogów Prawa wodnego. W konsekwencji okoliczności, iż przedstawiony przez skarżącą operat wodnoprawny nie spełnia wymogów formalnych określonych Prawem Wodnym z 2017 r., jak też brak w nim części graficznej z zasięgiem oddziaływania zamierzonego korzystania z wód nie mogły być przeszkodą do merytorycznej weryfikacji przesłanek ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia. . Stanem wyjściowym dla oceny dopuszczalności "przedłużenia" pozwolenia są bowiem dane charakteryzujące korzystanie z wód zawarte w pozwoleniu i operacie. Ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia nie zależy bowiem od ich uaktualnienia, ale od oceny ich aktualności i zgodności z wymogami dokumentów z zakresu zarządzania zasobami wodnymi, które powinny być znane organom. Taki kształt ustawodawca nadał instytucji z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r., której wyjątkowy charakter wyklucza stosowanie do niej wykładni rozszerzającej.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że kontrolowane postępowanie przeprowadzono z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które doprowadziło do ustaleń nie mogących stanowić wiarygodnej podstawy rozstrzygnięcia. Organy rozstrzygnęły bowiem sprawę bez poczynienia istotnych ustaleń dla weryfikacji merytorycznych przesłanek z art. 414 ust. 6 Prawa wodnego z 2017 r. Organy przedwcześnie uznały, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym przedstawionym przez wnioskodawcę są nieaktualne, mimo że nie ustalono okoliczności świadczących o nieaktualności operatu w zgodnym z przepisami znaczeniu lub innych podstaw uprawniających do wydania decyzji odmownej przewidzianych w art. 414 ust. 6 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Procedując ponownie organ I instancji rozpozna sprawę z wniosku skarżącego kierując się oceną prawną oraz wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ustalając czy informacje wynikające z przedstawionego wraz z wnioskiem operatu są aktualne (we właściwym znaczeniu) a także czy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. i podejmie rozstrzygnięcie adekwatne do wyników tych ustaleń.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.