Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1604/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi "W." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej "W." Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 9.814 (dziewięć tysięcy osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2014r. Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z dnia 2013.11. [...]., znak: [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie warunków odprowadzania ścieków do środowiska w 2009 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wskazana w sentencji kara została wymierzona, za naruszenie warunków odprowadzania ścieków do środowiska określonych w decyzji Starosty P. z dnia 2009.08. [...]., znak: [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie, w 2009 r.

Od powyższej decyzji odwołała się Strona, pismem z dnia 11.12.2013 r. i dwoma pismami z dnia 5.03.2013 r., wnosząc o jej uchylenie w całości lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I-ej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy wskazał co następuje:

Zgodnie z art. 122 ust.1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 2 Prawa wodnego na

odprowadzanie ścieków do środowiska wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. W

niniejszej sprawie Starosta P. decyzją z dnia [...].08.2009 r., udzielił spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., między innymi pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki [...].

Zgodnie z wyjaśnieniem zawartym w piśmie odwołującego się z dnia 5.03.2014 r. nazwa Spółki wskazana w decyzji Starosty P. uległa zmianie na [...] Sp. z o.o. Powyższa zmiana została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego Numer [...].

Zgodnie z pkt II pdp. 3 wskazanej wyżej decyzji Strona została zobowiązana do prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art.45 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego. W podstawie prawnej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego wskazano przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137 poz. 984 ze zmianami). Biorąc pod uwagę: przepis art. 128 ust.1 pkt 9 Prawa wodnego oraz to, że w pozwoleniu wodnoprawnym określono wprowadzane do środowiska ścieki jako ścieki przemysłowe należy stwierdzić, że sposób wykonywania pomiarów został jednoznacznie w niniejszej sprawie określony. Zgodnie z §7 ust.1 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r., strona została zobowiązana do pomiarów ich ilości i jakości w regularnych odstępach czasu z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące, stale w tym samym miejscu, którym ścieki są wprowadzane do wód, a jeżeli to konieczne - w innym miejscu reprezentatywnym dla ilości i jakości tych ścieków. Zgodnie z art. 149 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wyniki tych pomiarów na zasadach określonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji (Dz.U. Nr 215 poz. 1366), powinny być przekazywane przez Stronę wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 273 ust. 2 Prawa ochrony środowiska administracyjna kara pieniężna jest ponoszona za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska ustalonych decyzją, w tej sprawie udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do wód powierzchniowych. Zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie pomiarów prowadzony przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Stosownie do art. 12 Prawa ochrony środowiska pomiary te powinny być dokonane z zastosowaniem metodyk referencyjnych, jeżeli metodyki takie zostały określone na podstawie ustaw lub innymi jeżeli udowodni się co najmniej ich pełna równoważność z metodykami referencyjnymi. Przy dokonywaniu pomiarów muszą być też spełnione wymogi art. 147 a Prawa ochrony środowiska oraz wymogi zawarte w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego.

Zgodnie z powyższym wojewódzki inspektor ochrony środowiska może dokonać oceny spełnienia warunków pozwolenia w zakresie emisji zanieczyszczeń do środowiska w sytuacji gdy zobowiązany do tego podmiot wykonuje kwalifikowane pomiary (spełnione są wymogi art. 12 i art. 147 a Prawa ochrony środowiska oraz wymogi innych przepisów np. pobór próbki do badań jako próbki średnio dobowej, co wynika z przepisów wykonawczych wydanych z delegacji art. 45 ust. 3 Prawa wodnego). Wyniki tych pomiarów zobowiązany do tego podmiot powinien przekazywać wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska na mocy art. 149 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Jeżeli zobowiązany ww. przepisami podmiot nie wykonał na niego nałożonych obowiązków związanych z wykonywaniem wymaganych pomiarów to w sytuacji takiej zastosowanie mają przepisy art. 305 a Prawa ochrony środowiska. Dla ścieków przemysłowych sposób oceny ich jakości zawarty jest w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Przepisy stanowią, że ocena ta może być dokonana tylko na podstawie co najmniej 6 pomiarów. Przepisy nie przewidują możliwości dokonania oceny, że spełnione są warunki odprowadzania ścieków, na podstawie analizy jednej próbki.

W niniejszej sprawie, pomimo obowiązku wynikającego z art. 149 ust. 1 Prawa ochrony środowiska strona nie przekazywała wyników pomiarów dotyczących ilości i jakości odprowadzanych ścieków [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w W. W związku z powyższym jednym z celów planowej kontroli przeprowadzonej przez MWIOS w W. w dniach [...].08.- [...].08.2012 r. (protokół kontroli [...]), stało się "ograniczenie wprowadzania zanieczyszczeń do środowiska, poprzez egzekwowanie od podmiotów korzystających ze środowiska prowadzenia (zgodnie z wymaganiami) automonitoringu substancji i energii do środowiska). W protokole kontroli w pkt II — "Stwierdzone naruszenia i nieprawidłowości", zawarta jest miedzy innymi informacja o braku wykonywania wszystkich wymaganych pomiarów jakości ścieków i braku wykonania obowiązku przedkładania pomiarów ilości i jakości odprowadzanych ścieków wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Protokół kontroli został przekazany stronie w dniu podpisania.

Zgodnie z art. 305 ust. 4 Prawa ochrony środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym. Jednak biorąc pod uwagę, że podmiot odprowadzający ścieki nabywa prawa jak i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego najczęściej nie z dniem 1 stycznia danego roku oraz to, że okres oceny nie zawsze równa się okresowi 1 roku, wymagane jest w toku postępowania ustalenie:

- od kiedy strona nabyła prawa do realizacji pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków. Zgodnie z art. 127 ust.1 Prawa wodnego pozwolenie

wodnoprawne wydaje się na czas określony. Powyższe powoduje, ze względu na dokładne ustalenie czasu obowiązywania pozwolenia, że początek jego biegu zaczyna się w dniu jego wydania;

- jakie są kolejne okresy oceny spełnienia wymogów jakości odprowadzanych ścieków. Dla ścieków przemysłowych o okres obejmujący sześć pomiarów co 2 miesiące - w okresie nie dłuższym niż 12 miesięcy;

- ocena spełniania lub nie warunków jakości odprowadzanych ścieków w każdym okresie;

- ocena wielkości przekroczenia tych warunków dla każdego z okresów;

- ustalenie jakie wielkości przekroczeń stwierdzonych w poszczególnych okresach oceny miały miejsce w danym roku kalendarzowym i ich zsumowanie.

Sposób ustalenia wysokości kary w tej sprawie wynika z przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 310 ust. 2 Prawa ochrony środowiska (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi) oraz z przepisów art. 314 ust. 4, 5 i 6 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z powoływanymi wyżej przepisami przekroczenie ilości i składu ścieków wyraża się ilością substancji wprowadzanych do wód lub do ziemi, a przekroczenie stanu ścieków ilością ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Jeżeli przekroczenie dotyczy więcej niż jednego warunku pozwolenia wodnoprawnego, ustala się karę za naruszenie każdego warunku. Jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji w ściekach, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, do ustalenia kary co do zasady przyjmuje się wszystkie substancje, których dopuszczalna wartość została przekroczona. Wyjątkowo dla pewnej grupy substancji w tym substancji wyrażonej jako wskaźnik odstąpiono od ww. zasady przyjmując, że karę ustala się dla substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą karę. W przypadku gdy nie wszystkie próbki ścieków potrzebne do oceny spełnienia wymagań spełniają je ilość substancji wprowadzonej do środowiska oblicz się na podstawie określonego wzoru. Brak pomiaru w przypadku składu ścieków, biorąc pod uwagę przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska jest traktowane jako pomiar nie spełniający wymagań. Dodatkowo ustawodawca ww. przepisie określił jak należy określić wielkość przekroczenia dla brakującego pomiaru. W przypadku pomiarów stanu ścieków (np. odczyn wyrażony w pH czy temperatura w °C), zgodnie z przepisem art. 314 ust. 5 Prawa ochrony środowiska wymiar kary jest zależny od ilości ścieków wprowadzonych do środowiska których stan nie została udokumentowany brakującym pomiarem. Oznacza to, że w przypadku braku jednego pomiaru na sześć wymaganych w okresie 12 miesięcy będzie to ilość ścieków odprowadzona przez dwa miesiące.

W niniejszej sprawie w pierwszym okresie oceny, który biegł w 2009 r. zobowiązany wykonał jeden pomiar jakości odprowadzanych ścieków. Pomiar ten zdaniem organu I-ej instancji nie nasuwały zastrzeżeń. Został wykonany przez podmiot ([...] Sp. z o.o. w P.) spełniające wymogi art. 147a Prawa ochrony środowiska, wykonujący badania metodykami referencyjnymi określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Pomiar ten nie wskazywał również przekroczenia dozwolonych w pozwoleniu wodnoprawnym parametrów jakości odprowadzanych ścieków. Jednak dla oceny spełnienia lub nie warunków pozwolenia w rozpatrywanym okresie należało wykonać sześć pomiarów, co wynika z przepisów § 8 ust. 1 pkt 4) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. W sytuacji takiej [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. miał obowiązek wymierzyć administracyjną karę pieniężną na podstawie wskazanych wyżej przepisów. W ocenie organu II-ej instancji uczynił to prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu należy stwierdzić, że:

1. Zgodnie z powoływanymi wyżej przepisami prawa materialnego dowodem w sprawie ustalenia czy zostały spełnione warunki odprowadzania ścieków są pomiary ich ilości i jakości. Pomiary jakości muszą być wykonane w sposób zgodny z wymogami prawa (spełnienie wymogów art. 12 i art. 147a Prawa ochrony środowiska). Przepisy prawa materialnego nie dopuszczają innych dowodów w takiej sytuacji np. oświadczenia pracownika, że odprowadzane ścieki spełniają wymogi pozwolenia.

2. Zgodnie z art. 312 w związku z art. 291 Prawa ochrony środowiska na ministra właściwego do spraw środowiska został nałożony obowiązek ogłaszania w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" wysokości stawek kar za naruszenie warunków odprowadzania ścieków na rok następny. Administracyjne kary pieniężne wymierza się na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska — art.298 ust. 1 pkt 1, aktów wykonawczych do nich - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260 poz.2 177). Wskazane Obwieszczenia Ministra Środowiska w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, w podstawie prawnej nie jest błędem, bowiem organ wymierzający karę powinien wskazać źródło wiedzy na temat stawek kar obowiązujących w roku za który ta kara została wymierzona.

3. Z przywoływanych wyżej przepisów wynika, że zgodnie z wolą ustawodawcy brak pomiaru jest równoważny ze znacznym przekroczeniem warunków pozwolenia.

4. Pierwszy okres oceny spełniania lub nie warunków pozwolenia w tej sprawie biegł od dnia 6.08.2009 r. do dnia 5.08.2010 r. Dla okresu tego stwierdzono naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego - brak wykonania 5 z 6 wymaganych pomiarów jakości ścieków, ustalono wielkość przekroczeń. W 2009 r. wynikające z wyżej wskazanej oceny naruszenie trwało od 6.08.2009 r. do 31.12.2009 r. W przeprowadzonym postępowaniu organ I-ej instancji ustalił wielkość naruszenia która miała miejsce w 2009 r. i tylko za nią wymierzył administracyjną karę pieniężna.

5. Ze względu na fakt, że brak pomiaru traktowany jest jak pomiar z naruszeniem, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, mają zastosowanie w sprawie.

6. W ocenie organu II-ej instancji termin o którym mowa w art. 68§ 1 Ordynacji podatkowej upłynął w dniu 3 1.12.2013 r., bowiem dopiero po dniu 5.08.2009 r. organ I-ej instancji mógł dokonać stwierdzenia czy w pierwszym okresie oceny nastąpiło naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego. Zaskarżoną decyzję wydano przed wskazaną wyżej datą.

7. Przepisy art. art.299 ust.1 pkt 1 i ust. 2 Poś nie mają zastosowania w tej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie wymierzył i nawet nie mógł wymierzyć w tej sprawie kary na podstawie wyników własnych pomiarów nawet jeżeli takie pomiary wykonał w trakcie kontroli. Sposób oceny spełnienia warunków pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie został wcześniej dokładnie wyjaśniony.

8. Sposób nałożenia obowiązków wykonywania pomiarów w pozwoleniu wodnoprawnym nie naruszał, co wyjaśniono wcześniej, przepisów prawa obowiązujących w tym zakresie.

9. Brak wykonania wymaganej liczby pomiarów do dokonania oceny czy nie naruszone zostały warunki pozwolenia wodnoprawnego. W sytuacji takiej twierdzenie skarżącego że nie spowodował szkód w środowisku jest bezprzedmiotowe.

10. Obowiązek prowadzenia pomiarów przez podmiot do tego zobowiązany i przedkładania wyników tych pomiarów wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska jest obowiązkiem ustawowym i strona powinna go sama wykonywać bez potrzeby stwierdzenia przez organy inspekcji w trakcie kontroli, że go nie realizuje.

11. Pouczenie jest formą sankcji (zamiast kary grzywny) nakładaną w ramach odpowiedzialności karnej przewidzianej przepisami Tytułu VI Dział II Prawa ochrony środowiska. Ma charakter spersonalizowany i możliwość nałożenia takiej kary jest uprawnieniem osoby reprezentującej organ administracji w trakcie kontroli. Innych sankcji osoba taka nie ma możliwości nałożyć. Administracyjna kara pieniężna jest jednym ze środków finansowo-prawnych o których mowa w Tytule V Prawa ochrony środowiska. Ustawodawca nałożył obowiązek jej stosowania w określonych sytuacjach, bez względu na to czy już zastosowano inne sankcje. Przepis art. 308 Prawa ochrony środowiska określa sytuacje w której wojewódzki inspektor ochrony środowiska może odstąpić od obowiązku jej wymierzenia — przewidywana wysokość kary nie przekracza 800 zł..

12. Wnioskowane przez skarżącego uzupełnienie postępowania dowodowego o przesłuchanie świadków na określone okoliczności w ocenie organu II-ej instancji nie ma znaczenia bowiem:

a. jedyny dopuszczalny dowód w sprawie to wyniki pomiarów a w rozpatrywanej sprawie strona dysponuje jednym i ten jest znany organom inspekcji,

b. charakter ścieków został określony w postępowaniu prowadzonym przez inny podmiot i zakończonym decyzją ostateczną, która wiąże również organy inspekcji ochrony środowiska,

c. sankcje jakie może nałożyć osoba upoważniona przez organ do przeprowadzenia kontroli ograniczają się tylko do określonych spersonalizowanych sankcji, i tylko w tym zakresie można oceniać jej wypowiedzi.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., zarzucając jej naruszenie:

a) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, 77 §1, 78 §2 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a") w związku z art. 10 k.p.a poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie wymaganym przepisami prawa, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym okoliczności, że w okresie od dnia [...] sierpnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. ścieki odprowadzane przez Spółkę do rzeki [...] miały charakter ścieków bytowych, nie zaś przemysłowych; nie przekroczyły one dopuszczonych w pozwoleniu wodnoprawnym parametrów ilościowych i jakościowych, a Spółka nie wyrządziła żadnej szkody w środowisku naturalnym (co wyrażało się w szczególności w bezzasadnym pominięciu zgłoszonego przez Spółkę wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka — p. J. U. — na wskazane powyżej okoliczności), w wyniku czego GłOŚ podjął wadliwe rozstrzygnięcie w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, z przekroczeniem dopuszczalnej swobodnej oceny dowodów;

2) art. 10 §1 k.p.a w związku z art. 7, 77§ 1 oraz art. 81 k.p.a poprzez ich bezzasadne niezastosowanie w sprawie, polegające na zaniechaniu przez GIOŚ poinformowania Spółki o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i braku zapewnienia Spółce możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co Spółka została pozbawiona czynnego udziału w prowadzonym przez GIOŚ postępowaniu odwoławczym, które to uchybienie uniemożliwiło Spółce dokonanie czynności procesowej w postaci zgłoszenia kolejnego wniosku dowodowego na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazane w piśmie Spółki z dnia 5 marca 2014 r. uzupełniającym złożone przez Spółkę odwołanie od Decyzji MWIOŚ;

3) art. 107 §3 k.p.a w związku z art. 6, art. 8 oraz art. 11 k.p.a poprzez ich bezzasadne niezastosowanie, polegające na zaniechaniu szczegółowego odniesienia się przez GIOŚ do wszystkich wniosków i zarzutów podniesionych w toku postępowania odwoławczego przez Spółkę, co w konsekwencji uniemożliwia odtworzenia rozumowania przeprowadzonego przez GIOŚ. a tym samym nie pozwala na dokonanie kontroli legalności Decyzji GIOŚ przez sąd administracyjny;

4) art. 138 §1 pkt 2 oraz art. 138 §2 k.p.a. poprzez brak uchylenia Decyzji MWIOŚ i umorzenia postępowania, względnie uchylenia Decyzji MWIOŚ i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez MWIOŚ, pomimo, że narusza ona liczne przepisy prawa materialnego i procesowego, wskazane w niniejszej skardze.

b) Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

5) art. 68 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej jako "OP") w związku z art. 281 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej jako: "POŚ"), poprzez jego niezastosowanie, polegające na wymierzeniu Spółce administracyjnej kary pieniężnej za rzekome naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. pomimo, że decyzja nakładająca karę nie mogła zostać wydana, bowiem z dniem 31 grudnia 2012 r., w związku z upływem 3-letniego terminu przedawnienia, prawo do wydania decyzji w tym zakresie wygasło. Powyższe naruszenie stanowi jednocześnie wadę kwalifikowaną Decyzji GIOŚ, o której mowa w art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a, polegającą na rażącym naruszeniu prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności Decyzji GIOŚ w oparciu o art. 145 §1 pkt 2 PPSA;

6) art. 299 ust 1 i 2 w związku z art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 305 oraz art. 305a POŚ, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, polegające na wymierzeniu

Spółce przez MWIOŚ i utrzymanie w mocy przez GIOŚ administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie ścieków do rzeki [...] z rzekomym naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] sierpnia 2009 r. pomimo, że MWIOŚ nie był do tego uprawniony, gdyż nie powiadomił Spółki o przekroczeniu warunków korzystania ze środowiska w terminie 21 dni od dnia zakończenia kontroli, skutkiem czego z dniem [...] września 2012 r. upłynął termin materialnoprawny do nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej. Powyższe naruszenie prawa ma charakter rażący, co uzasadnia stwierdzenie nieważności Decyzji GIOŚ na podstawie art. 156§1 pkt 2 k.p.a w związku z art.

145 §1 pkt 2 PPSA;

7) art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a POŚ oraz 9 ust.

4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi ("RK") poprzez ich bezzasadne zastosowanie w sprawie, polegające na wymierzeniu Spółce na ich podstawie administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania w przypadku, gdy podmiot korzystający ze środowiska wykonał pomiary w ilości mniejszej niż wymagana (co zarzuca się Spółce);

8) art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 305 oraz art. 305a POŚ w związku z art. 274 i 298 POŚ oraz art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez ich bezzasadne zastosowanie w sprawie, polegające na wymierzeniu Spółce na ich podstawie administracyjnej kary pieniężnej pomimo, że wymierzenie Spółce kary na podstawie powyższych przepisów stanowi działanie nieadekwatne, naruszające konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz konstytucyjną zasadę ochrony własności, jak również pozostaje w sprzeczności z zasadą "zanieczyszczający płaci", bowiem nie miało miejsca faktyczne przekroczenie warunków korzystania ze środowiska przez Spółkę i nie została wyrządzona przez Spółkę szkoda w środowisku naturalnym;

9) art. 298 ust 1 pkt 2, art. 305 i art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a POŚ w związku z art.

340 ust. 1 pkt 1 POŚ i art. 2 Konstytucji RP poprzez ich bezzasadne zastosowanie w sprawie, polegające na wymierzeniu dwóch sankcji - tj. pouczenia I administracyjnej kary pieniężnej - za ten sam czyn polegający na rzekomym braku przeprowadzenia odpowiednich pomiarów wielkości emisji, tj. naruszenie tylko i wyłącznie jednego warunku pozwolenia wodnoprawnego z [...] sierpnia 2009 art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 305 oraz art. 305a POŚ w związku z art. 7, art. 8, art. 9 KPA oraz art. 128 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (dalej jako: "PW"), poprzez ich bezzasadne zastosowanie w sprawie, polegające na nałożeniu na Spółkę przez MWIOŚ i utrzymanie w mocy przez GIOŚ administracyjnej kary pieniężnej za rzekome niewywiązywanie się przez Spółkę z obowiązku prowadzenia okresowych pomiarów ścieków pomimo, że obowiązek taki nie został skonkretyzowany w uzyskanym przez Spółkę pozwoleniu wodnoprawnym, a zatem nie powstał w sposób prawnie skuteczny; (..) art. 305 ust. 4 POŚ poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym określeniu okresu, za który dokonano oceny wywiązywania się przez Spółkę z warunków pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. (tj. okresu od [...] sierpnia 2009 r. do [...] sierpnia 2010 r.), oraz okresu, za który wymierzona została Spółce administracyjna kara pieniężna (tj. od I stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r.), podczas gdy Spółka uzyskała pozwolenie wodnoprawne dopiero w dniu [...] sierpnia 2009 r., a stało się ono ostateczne w dniu [...] sierpnia 2009 r.;

10) art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 305 oraz art. 305a POŚ w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a poprzez ich bezzasadne zastosowanie w sprawie, polegające na nałożeniu na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej za rzekome niewywiązywanie się z obowiązku prowadzenia okresowych pomiarów ścieków pomimo, że w okresie pomiędzy 2009 i 2012 rokiem MWIOŚ nie przeprowadzał kontroli w Spółce i nie zakwestionował prawidłowości i legalności działań Spółki, w szczególności nie stwierdził, że sposób prowadzenia pomiarów ścieków przez Spółkę (niezmienny od wielu lat) stanowił naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 PPSA w zw. z art. 156 § 1a pkt 2 k.p.a w nieważności zaskarżonej Decyzji GIOŚ; ewentualnie o uchylenie w całości na podstawie art. 145 §1 pkt 1) lit. a) PPSA zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów.

Pismem z dnia 3 września 2014r. Skarżąca odniosła się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, iż skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zastała wydana z naruszeniem przepisów prawa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, art 305 i 305 a ust. 1 pt 2 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony Środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177) i obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2008r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177), na mocy której wymierzono skarżącej karę za okres od 1 stycznia 2009 do 31 grudnia 2009, karę pieniężna za wprowadzanie ścieków do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...]. 08.2009.

Wskazać zatem należy, iż w ocenie Sądu w sprawie nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 122 ust.1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 2 Prawa wodnego na

odprowadzanie ścieków do środowiska wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. W

niniejszej sprawie skarżąca posiada stosowne pozwolenie Starosty P. wydane decyzją z dnia [...].08.2009 r., zezwalające jej na wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki [...]. Jak słusznie wskazały orzekające w sprawie organy zgodnie z pkt II pdp. 3 tej decyzji Strona została zobowiązana do prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego. W podstawie prawnej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego wskazano przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137 poz. 984 ze zmianami). Biorąc pod uwagę: przepis art. 128 ust.1 pkt 9 Prawa wodnego oraz to, że w pozwoleniu wodnoprawnym określono wprowadzane do środowiska ścieki jako ścieki przemysłowe należy stwierdzić, że sposób wykonywania pomiarów został jednoznacznie w niniejszej sprawie określony. Zgodnie z §7 ust.1 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r., strona została zobowiązana do pomiarów ich ilości i jakości w regularnych odstępach czasu z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące, stale w tym samym miejscu, którym ścieki są wprowadzane do wód, a jeżeli to konieczne - w innym miejscu reprezentatywnym dla ilości i jakości tych ścieków. Zgodnie z art. 149 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wyniki tych pomiarów na zasadach określonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji (Dz.U. Nr 215 poz. 1366), powinny być przekazywane przez Stronę wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 273 ust. 2 Prawa ochrony środowiska administracyjna kara pieniężna jest ponoszona za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska ustalonych decyzją, w tej sprawie udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do wód powierzchniowych. Zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie pomiarów prowadzony przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Zgodnie z art. 12 Prawa ochrony środowiska pomiary te powinny być dokonane z zastosowaniem metodyk referencyjnych, jeżeli metodyki takie zostały określone na podstawie ustaw lub innymi jeżeli udowodni się co najmniej ich pełna równoważność z metodykami referencyjnymi. Przy dokonywaniu pomiarów muszą być też spełnione wymogi art. 147 a Prawa ochrony środowiska oraz wymogi zawarte w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego.

Zgodnie z powyższym wojewódzki inspektor ochrony środowiska może dokonać oceny spełnienia warunków pozwolenia w zakresie emisji zanieczyszczeń do środowiska w sytuacji gdy zobowiązany do tego podmiot wykonuje kwalifikowane pomiary (spełnione są wymogi art. 12 i art. 147 a Prawa ochrony środowiska oraz wymogi innych przepisów np. pobór próbki do badań jako próbki średnio dobowej, co wynika z przepisów wykonawczych wydanych z delegacji art. 45 ust. 3 Prawa wodnego). Wyniki tych pomiarów zobowiązany do tego podmiot powinien przekazywać wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska na mocy art. 149 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Jeżeli zobowiązany ww. przepisami podmiot nie wykonał na niego nałożonych obowiązków związanych z wykonywaniem wymaganych pomiarów to w sytuacji takiej zastosowanie mają przepisy art. 305 a Prawa ochrony środowiska. Jak słusznie wskazuje organ dla ścieków przemysłowych sposób oceny ich jakości zawarty jest w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Przepisy stanowią, że ocena ta może być dokonana na podstawie co najmniej 6 pomiarów.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie przekazywała wyników pomiarów dotyczących ilości i jakości odprowadzanych ścieków [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w W. W związku z powyższym organ I instancji przeprowadził kontrolę w dniach [...].08.- [...].08.2012 r. (protokół kontroli [...]), celem której było m.in. "ograniczenie wprowadzania zanieczyszczeń do środowiska, poprzez egzekwowanie od podmiotów korzystających ze środowiska prowadzenia (zgodnie z wymaganiami) automonitoringu substancji i energii do środowiska). W protokole kontroli w pkt II — "Stwierdzone naruszenia i nieprawidłowości", zawarta jest informacja o braku wykonywania wszystkich wymaganych pomiarów jakości ścieków i braku wykonania obowiązku przedkładania pomiarów ilości i jakości odprowadzanych ścieków wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Protokół kontroli został przekazany stronie w dniu podpisania. Przy czym wbrew stanowisku strony w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 299 ust. 2 ustawy o stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia na podstawie kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w terminie 21 dni od wykonania pomiarów, zawiadamia podmiot korzystający ze środowiska, przekazując mu wyniki pomiarów. W sprawie nie były bowiem przeprowadzane pomiary, a wobec nie przeprowadzania wymaganej ilości pomiarów przez stronę skarżącą w sprawie miał zastosowanie art. 305 ust. 1 pkt 2, który w przeciwieństwie do pkt. 1 nie odwołuje się do w/w. przepisu.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 305 ust. 4 Prawa ochrony środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym.

Z postanowień przywołanego przepisu wynika więc jednoznacznie, że okresem rozliczeniowym wywiązania się z obowiązku przeprowadzenia wymaganych badań jest rok obowiązywania konkretnego pozwolenia. Niestety pozwolenia na korzystanie ze środowiska bardzo rzadko wydawane są na lata kalendarzowe. Dlatego też, aby zweryfikować, czy podmiot korzystający ze środowiska wywiązuje się z ciążących na nim obowiązków pomiarowych, należały ustalić, z jaką proporcjonalną częstotliwością powinny być przeprowadzone badania, a następnie ilość tę odnieść do roku obowiązywania konkretnego pozwolenia. Aby można to było rzetelnie ustalić należy przede wszystkim określić datę obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organy, Sąd stoi na stanowisku, iż nie jest to data wydania decyzji a data w jakiej stała się ona ostateczna.

Ustalenie daty od której obowiązuje decyzja z dnia [...] sierpnia 2009r. – pozwolenie wodnoprawne, ma niewątpliwe istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż ma to wpływ na prawidłowość wymierzenia kary pieniężnej, co podnosi strona w skardze.

Zgodnie zaś art. Art. 130 k.p.a przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (§1). Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2) . Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy (§3):

1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108);

2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy.

Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (§ 4).

Przyjmując za podstawę rozważań powyższy przepis, wskazać należy, że zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oprócz wnioskodawcy stronami są:

– właściciel wody,

– dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej,

– właściciel urządzenia wodnego,

- władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

W związku z powyższym, aby przekonać się o tym, czy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron, jak tego wymaga § 4 art. 130 k.p.a., organ musiał oczekiwać aż upłynie termin do wniesienia odwołania przez wszystkie strony, licząc bieg tego terminu od daty doręczenia decyzji poszczególnym stronom. Tym samym nie było możliwe wykonanie decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania o czym stanowi art. 130 § 4 k.p.a. Przedmiotowej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r. nie został też nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ani też decyzja ta nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 k.p.a.). W takim przypadku należy przyjąć, że zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlegała wykonaniu i mogła dopiero być wykonana (obowiązywać) z datą uzyskania przymiotu ostateczności. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2013r. Sygn. akt. II OSK 423/12.

W świetle powyższego, błędne jest stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy, że okres oceny w sprawie biegnie od daty wydania decyzji tj. od [...] sierpnia 2009r. Mając zaś na uwadze, że kara dotyczy roku 2009r. , w którym spółka dokonała 1 badania, niezakwestionowanego przez organy, zasadnym jest określenie terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe ma również znaczenie z punktu widzenia biegu terminu przedawnienia określonego w art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. Podkreślić w tym miejscu należy, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w decyzji, iż termin ten należy liczyć z uwzględnieniem okresu ( roku obowiązywania pozwolenia), gdyż dopiero wówczas ograny mogły dokonać oceny spełnienia warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Precyzyjne zweryfikowanie wywiązania się z obowiązku pomiarowego w ocenie Sądu jest również istotne z tego względu, że z postanowień art. 305a ust. 1 p.o.ś. nie wynika bezpośrednio, jak powinien zachować się organ administracji w sytuacji, gdy tylko co któryś z wymaganych pomiarów został przeprowadzony. Zagadnienie to jest szczególnie istotne w przypadku kar pieniężnych za odprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, gdyż § 9 ust. 4 r.w.j.s. wprowadza wzór arytmetyczny znajdujący zastosowanie, gdy liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym jest większa od dopuszczalnej. Nie oznacza to jednak, że brak przeprowadzenia jakiegoś pomiaru może być utożsamiany z próbą niespełniającą wymagań. Z prostego gramatycznego zestawienia ze sobą tych pojęć wynika, że czym innym jest brak jakichkolwiek danych, a czym innym jest niespełnienie przez nie wymagań formalnych. Nie można mówić o niespełnieniu wymagań przez próbkę, której nie ma, gdyż nie została pobrana. Stosując reguły wynikające z § 9 ust. 4 r.w.j.s., tak, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie organ winien wskazać dlaczego uznał, że przepis ten znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w sytuacji gdy jej stan faktyczny uzasadniał zastosowanie art. 305a ust. 1 pkt. 2 p.o.ś. Podkreślić przy tym należy, iż dokonanie każdego z tych ustaleń wywołuje ten efekt, że wysokość kary pieniężnej będzie ustalana w inny sposób.

Powyższe okoliczności nie zostały uwzględnione i zweryfikowane przez orzekający w sprawie organ, przez co zdaniem Sądu nie dokonał on rzetelnej analizy sprawy co uzasadnia zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.