Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 951/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie międzynarodowego obrotu odpadami 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] października 2006 roku; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2006 r., którą nakazano Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" Sp. z o.o. odesłanie do Niemiec [...] odpadów – pozostałości po mechanicznym sortowaniu odpadów o kodzie [...]. W podstawie prawnej decyzji przywołano przepisy art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 lipca 2004 r. o międzynarodowym obrocie odpadami (Dz.U. Nr 191 poz. 1956), oraz art. 26 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 259/93 w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 02 s. 176 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem nr 1993/0259.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, iż jak wynika z ustaleń kontroli Spółka "[...]" zdeponowała na terenie składowiska [...] odpadów, które zostały nielegalnie przywiezione do Polski z Republiki Federalnej Niemiec. Nie dokonano wymaganego zgłoszenia. Obowiązek w tym zakresie spoczywał na wysyłającym odpady, a więc w sprawie znajdzie zastosowanie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym obrocie odpadami. Składowisko stanowi własność Spółki. Okoliczność przywozu określonej ilości odpadów z Niemiec ustalono na podstawie prowadzonej na składowisku odręcznej ewidencji odpadów pn. "Rozliczenie dostaw z Niemiec". Wskazano w niej ilości zdeponowanych odpadów oraz niemieckie nr rejestracyjne pojazdów, które je dostarczały. Te same numery rejestracyjne miały pojazdy zatrzymywane w lipcu i sierpniu 2006 roku na terenie województwa dolnośląskiego przez inspektorów WIOŚ. Wówczas także dokonywano nimi nielegalnego przewozu odpadów pochodzących z Niemiec.

Podkreślono, iż Spółka prowadziła działania w celu pozyskania odpadów za granicą. Jako posiadacz odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), ponosi odpowiedzialność za zdeponowane odpady. Bez znaczenia jest okoliczność, iż nie ustalono, kto faktycznie dostarczył odpady na składowisko.

Nie uwzględniono argumentów (podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), iż Spółka nie wiedziała o fakcie bezprawnego deponowania odpadów. Przywołano w tym zakresie treść art. 59 ustawy o odpadach.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła naruszenie przepisów postępowania wskazując, iż nie wyjaśniono okoliczności związanych z przywozem odpadów na wysypisko. W sprawie tej prowadzone jest postępowanie karne. Nie uwzględniono wniosku o włączenie akt sprawy z tamtego postępowania do niniejszej sprawy. Wskazano również, iż organ nie odniósł się w pełni do argumentacji podniesionej we wniosku o powtórne rozpatrzenie sprawy (ujęto tam 7 pkt). Dodatkowo zarzucono, iż:

- nie trafnie uznano, jakoby Spółka sprowadziła odpady; przy tym, nielegalny wwóz odpadów nie był możliwy, gdyż służby graniczne nie przepuściłyby ich bez stosownych dokumentów przez granice,

- nie wykonalna jest wysyłka odpadów do RFN, gdyż nie wykazano, iż zostały one stamtąd sprowadzone – niemieckie służby graniczne nie dopuszczą do wwozu odpadów,

- błędnie przyjęto ilość zrzuconych odpadów z grupy [...] na [...], gdyż według zeznań świadków jak i według zapisów odręcznej ewidencji ilości te były mniejsze.

Spółka wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wskazano również, iż strona nigdy nie zwracała się o włączenie akt sprawy karnej do akt niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Sąd stwierdził nieważność decyzji zaskarżonej oraz ją poprzedzającej, gdyż zostały one wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Jak trafnie ustalił to organ administracji, w sprawie znajdą zastosowanie obowiązujące na dzień orzekania rozporządzenie nr 1993/0259 oraz ustawa o międzynarodowym obrocie odpadami z 2004 roku.

W związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej, muszą być stosowane bezpośrednio przez organy administracji akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń, co wynika z art. 249 ak. 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w zw. z treścią art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864). Rozporządzenia stanowią element krajowego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, hierarchicznie wyższego rzędu wobec ustaw, jako akt organu organizacji międzynarodowej, której Polska jest członkiem od dnia 1 maja 2004 r. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie natomiast do art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Także prawo stanowione przez organizację międzynarodową, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej taką organizację, jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP).

Powyższe uwagi odnoszą się bezpośrednio także do rozporządzenia nr 1993/0259.

W pewnych przypadkach skuteczne stosowanie rozporządzenia na terytorium poszczególnych państw członkowskich może być uzależnione od jego transpozycji, która ma z reguły charakter czysto techniczny – polega m.in. na wskazaniu właściwych organów do wykonywania, w ramach wewnętrznego porządku prawnego, zadań, których konieczność realizacji wynika wprost z rozporządzenia. Określenie konkretnych kwestii mocą rozporządzenia wyklucza ustalenie przez państwo członkowskie w wewnętrznym porządku prawnym reguł odmiennych od wynikających wprost z rozporządzenia. W razie ewentualnej rozbieżności regulacji pierwszeństwo stosowania mają zasady wynikające wprost z rozporządzenia.

Charakter wykonawczy w stosunku do rozporządzenia nr 1993/0259 pełniła w polskim porządku prawnym, obowiązująca na dzień orzekania, ustawa o międzynarodowym obrocie odpadami z 2004 roku (art. 1 pkt 1). Poza oceną Sądu, jak i stosujących prawo organów administracji pozostaje kwestia, czy wskazane wcześniej rozporządzenie zostało właściwie transponowano do wewnętrznego porządku prawnego, zwłaszcza w kontekście treści art. 16 ust. 1 ustawy o międzynarodowym obrocie odpadami. Organy administracji zobligowane były do bezpośredniego stosowania w pierwszym rzędzie przepisów rozporządzenia nr 1993/0259. W przypadku ewentualnych wątpliwości, co do spójności z regulacjami krajowymi, przepisy wewnętrzne muszą być tak interpretowane aby stan prawny był zgodny z właściwej rangi przepisami prawa wspólnotowego.

W rozpoznawanej sprawie przepisy rozporządzenia nr 1993/0259 regulują kwestie postępowania w przypadku ujawnienia nielegalnego transgranicznego obrotu odpadami w rozumieniu art. 26 ust. 1. Pojęcie to obejmuje m.in. przypadek przewozu odpadów bez powiadomienia właściwych władz (ust. 1 pkt 1). W takim przypadku organem wyłącznie właściwym do załatwiania sprawy, w tym poprzez wydanie stosownej decyzji, jest organ wysyłki w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1993/0259, co wynika z art. 26 ust. 2 tego rozporządzenia. Faktu tego nie zmienia okoliczność, iż wydanie stosownego aktu (np. decyzji) może nastąpić na wniosek organu państwa przeznaczenia (art. 26 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1993/0259). Kompetencje organów w zakresie władczego orzekania nie zostały określone wyłącznie, gdy nie jest możliwe ustalenie odpowiedzialności za nielegalny obrót odpadami ani zgłaszającego ani odbiorcy (art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 1993/0259).

Wynika stąd, co następuje. W świetle rozporządzenia nr 1993/0259, w razie ustalenia, iż winę za nielegalny obrót odpadami ponosi wysyłający odpady, kompetencje do zastosowania środków prawnych prowadzących do odesłania odpadów do miejsca wysyłki (art. 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia) przypisano wyłącznie organom państwa pochodzenia odpadów. Regulacja w tym zakresie jest wyczerpująca i ma charakter wiążący dla państw członkowskich. Można wnosić, iż mając na uwadze transgraniczny charakter regulowanej rozporządzeniem materii obrotu odpadami prawodawca wspólnotowy wykluczył w ten sposób przypadki, gdy strony obrotu odpadami ponosiłyby konsekwencje ewentualnych sporów pomiędzy organami administracji państw członkowskich (np. odmienne ustalenia co do kraju pochodzenia odpadów lub co do konieczności ich odesłania). Przyjęte rozwiązania ingerują wprawdzie w zakres suwerenności administracji państwa członkowskiego odnośnie możliwości wyzbycia ze swego terytorium nielegalnie sprowadzonych odpadów. Jednak generalnie ograniczenie suwerenności wynikające z obowiązywania prawa wspólnotowego zostało zaakceptowane aktem akcesji Polski do Unii Europejskiej. W przyjętych rozwiązaniach przyjęto założenie, iż orzeczenie o zwrocie odpadów, co wiąże się z ich przyjęciem na teren państwa pochodzenia, wydać może wyłącznie organ państwa ponoszącego ostatecznie konsekwencje takiego orzeczenia. Jednocześnie organ ten jest w tym zakresie związany właściwie umotywowanym wnioskiem państwa gdzie nielegalnie przewieziono odpady, o ile zostanie on wystosowany.

W świetle powyższych konstatacji trzeba stwierdzić, iż wynikające z podziału zadań kompetencje własne krajowych organów administracji, w przypadku nielegalnie wwiezionych odpadów, mogą dotyczyć wyłącznie przypadków ustalenia, iż winę za ten stan rzeczy ponosi odbiorca odpadów, czego w rozpoznawanej sprawie nie rozważano (art. 26 ust. 3 rozporządzenia nr 1993/0259 i art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o międzynarodowym obrocie odpadami), przy czym kompetencje organu w takim przypadku nie obejmują nakazu ich odesłania do kraju wysyłki. Orzekanie w trybie administracyjnym byłoby dopuszczalne również, o ile krajowy prawodawca przyznałby takie kompetencje określonemu organowi, w przypadkach wskazanych w art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 1993/0259, przy czym orzeczenie takie musiałoby nastąpić po dokonaniu właściwych uzgodnień pomiędzy organami zainteresowanych państw.

Zarówno organy administracji orzekające w sprawie jak i Sąd oceniający legalność ich działań, oceniając jako podstawę orzekania treść normatywną art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym obrocie odpadami musiał mieć na względzie, takie rozumienie tego przepisu, aby wykluczyć wydanie orzeczenia, które nie znajdowałyby podstaw prawnych w regulacjach prawa wspólnotowego, wyczerpująco normującego kompetencje organów państw członkowskich w tego rodzaju sprawach, tj. art. 16 rozporządzenia nr 1993/0259. Wynika to z zasady bezpośredniego związania aktami prawa międzynarodowego oraz konstytucyjnej zasady legalizmu działania organów władzy (art. 91 ust. 3 w związku z art. 7 Konstytucji powtórzonym w treści art. 6 K.p.a). Wydanie decyzji z pominięciem wskazanych uwarunkowań prawnych prowadziło w rozpoznawanym przypadku do wydania orzeczenia bez podstawy prawnej, co musiało prowadzić do stwierdzenia jego nieważności.

W kontekście rozważanych kwestii właściwości organu administracji, w myśl regulacji prawa wspólnotowego, bez znaczenia jest zagadnienie, kto ponosi odpowiedzialność za zdeponowane odpady w myśl prawodawstwa krajowego (kwestia "posiadacza odpadów" czy obowiązków "prowadzącego wysypisko" w rozumieniu ustawy o odpadach). Zagadnienie to może odgrywać istotną kwestię wyłącznie w kontekście stosowania sankcji karnych czy administracyjnych regulowanych wyłącznie wewnętrznym porządkiem prawnym (w tym instrument podwyższonych opłat za składowanie bądź magazynowanie odpadów lub administracyjnych kar pieniężnych w przypadku składowania odpadów z naruszeniem warunków instrukcji eksploatacji składowiska). Wynikające z wewnętrznego porządku prawnego reguły odpowiedzialności, odnośnie gospodarowania odpadami, nie mogą mieć wpływu na rozumienie regulacji prawa wspólnotowego, w kontekście ustalonych w nim kompetencji organu państwa członkowskiego w zakresie działań, których skutki mogłyby dotyczyć bezpośrednio interesów innego państwa członkowskiego. W rozpoznawanym przypadku chodziłoby o administracyjny nakaz wywozu do innego państwa członkowskiego odpadów wydany przez organ miejsca przeznaczenia, w sytuacji gdy kompetencje w tym zakresie, w myśl rozporządzenia nr 1993/0259, przysługują wyłącznie organowi miejsca zgłoszenia.

W tej sytuacji zasadne są zarzuty skargi wyłącznie w tym kontekście, iż z uwagi na wskazany podział kompetencji organów administracji państw członkowskich, możliwość wykonania decyzji nakazującej wywóz odpadów do RFN mogłaby się okazać problematyczna.

Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie zwrotu odpadów, poza oceną Sądu w niniejszej sprawie pozostała kwestia, czy trafnie uznano, iż na składowisku Spółki zdeponowano odpady w określonej ilości, które nielegalnie przywieziono z Niemiec. Odnośnie zarzutów dotyczących ustalenia miejsca pochodzenia odpadów - kwestia domniemanej zmiany rejestracji pojazdów, w celu wprowadzenia w błąd obsługi wysypiska - można jedynie wskazać, iż organy oceniając całokształt sprawy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) obowiązane były do zachowania zasady logicznego rozumowania i wnioskowania, mając na względzie, iż transgraniczny przewóz odpadów podlega ostrzejszej reglamentacji niż wewnętrzny transport odpadów. Natomiast odnośnie kwestii ilości zdeponowanych odpadów, istotnie organ nie wyjaśnił przesłanek jakimi kierował się, zobowiązując Spółkę do odesłania w łącznej sumie [...] odpadów także odpadów w ilości [...] tony, które, jakby to wynikało z zawartego w aktach sprawy protokołu kontroli jak i odręcznej ewidencji, nie zostały ostatecznie rozładowane z samochodów na wysypisku Spółki.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono w myśl art. 200 ustawy.