Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1034/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 677/20 w sprawie ze sprzeciwu "A" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 677/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw "A" S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] grudnia 1974 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 1974 r.) Naczelnik Gminy [...] zezwolił [...] na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV w miejscowości [...] przebiegającej m.in. przez działkę oznaczoną w dniu wydania decyzji numerem [...], będącą wówczas własnością B.W. i A.W. Po śmierci B.W., postanowieniem z [...] grudnia 1976 r. I Ns [...] Sąd Rejonowy w [...], Wydział III Nieprocesowy stwierdził, że spadek po nim odziedziczyła żona A.W. i syn W.W., każde w 1/2 części spadku z tym, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne położone w [...], [...], opisane w księdze wieczystej [nr] [...] i [...] - karta 18 [...] Państwowego Biura Notarialnego w [...], dziedziczą z mocy testamentu żona A.W. i syn W.W., każde w 1/2 części.

Spadek po W.W., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1996 r. I Ns [...], nabyły córki: G.W., R.W. i K.D. po 1/3 części spadku, z tym, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne położone w [...], dla którego Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] prowadzi księgę wieczystą kw nr [...], na podstawie ustawy z dobrodziejstwem inwentarza, odziedziczyła córka G.W. w całości. A.W. zmarła [...] kwietnia 1997 r.

Pismem z 20 lutego 2019 r. G.K. (z domu W.) wniosła do Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej Starosta), o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie na jej rzecz, stosownie do posiadanego udziału w spadku po zmarłym ojcu W.W., synu B.W. właściciela działki nr [...] położonej w [...]. Roszczenie odszkodowawcze uzasadniono obniżeniem wartości nieruchomości wskutek wydania przez Naczelnika Gminy [...] decyzji z [...] grudnia 1974 r., na podstawie której na terenie nieruchomości została wybudowana napowietrzna linia elektroenergetyczna relacji [...].

Decyzją z [...] września 2019 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] września 2019 r.] Starosta [...] odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz G.K. z tytułu szkód powstałych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (obecnie działki nr [...]), położonej w obrębie [...], gmina [...] na skutek wydania decyzji z [...] grudnia 1974 r., zezwalającej na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV.

Starosta ustalił, że B.W. zmarł [...] marca 1976 r. Wchodzący w skład spadku po zmarłym udział w gospodarstwie rolnym położonym w [...] na podstawie ustawy nabyli A.W. i W.W. A.W. zmarła [...] kwietnia 1997 r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1996 r. I Ns [...], wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne położone w [...], dla którego w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] prowadzona była księga wieczysta kw nr [...], odziedziczyła G.W., obecnie K. Starosta powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne stanął na stanowisku, że spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności była właścicielem nieruchomości, nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania, ponieważ odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. W ocenie Starosty nie było podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz G.K., gdyż nie była ona właścicielem działki nr [...] na dzień [...] grudnia 1974 r.

Rozpoznając odwołanie G.K. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] lipca 2020 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] lipca 2020 r.] uchylił w całości decyzję z [...] września 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie Wojewody, ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz innej osoby niż ta, która była właścicielem... nieruchomości w dniu dokonania wywłaszczenia, jest możliwa także w odniesieniu do spadkobierców wywłaszczonego. W przypadku dziedziczenia na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym także prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie względnie ograniczenie prawa własności nieruchomości.

Prawo do odszkodowania nie wynika z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której adresatem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości był B.W. Zgodnie z aktem własności ziemi z [...] listopada 1972 r., działkę nr [...] położoną w [...], powiat [...], nadano B.W. i A.W. Oboje byli osobami wywłaszczonymi jako współwłaściciele nieruchomości w dniu ograniczenia korzystania z nieruchomości. B.W. zmarł, a spadek po nim odziedziczyli żona A.W. i syn W.W. Spadek po W.W. nabyły córki: G.W. (obecnie K.), R.W. i K.D.

Starosta winien był ustalić, czy przeprowadzono postępowanie spadkowe po zmarłej A.W.; kto i jakim tytułem nabył spadek, w skład którego wchodzi udział wynoszący 1/2, w postaci wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne. Ma to znaczenie dla wyjaśnienia okoliczności, komu przysługuje prawo do odszkodowania, które przysługiwało za życia B.W. i A.W. jako osobom wywłaszczonym.

Wojewoda za konieczne uznał przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania pod kątem odszukania decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej ówcześnie działkę nr [...]. Ustalenie odszkodowania na drodze administracyjnej oznacza, że drugi raz nie może toczyć się postępowanie w tym zakresie.

Wojewoda wskazał Staroście, że ewentualne dokumenty w tej sprawie mogą być w posiadaniu Urzędu Gminy w [...], [...] Urzędu Wojewódzkiego czy Archiwum Państwowego w [...]. Organ I instancji winien wystąpić do właściwego miejscowo w tym czasie Sądu Rejonowego o sprawdzenie, czy w związku z wydaną decyzją z [...] grudnia 1974 r. nie złożono odszkodowania do depozytu sądowego. W przypadkach odmowy przyjęcia odszkodowania przez osoby objęte decyzją o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, kwoty te mogły trafić do depozytu sądowego.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Sporządzenie operatu szacunkowego winno się odbyć na etapie postępowania I instancji, niedopuszczalne jest wykonanie go na etapie postępowania odwoławczego, naruszyłoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Sprzeciw wniosły "A" S.A., zarzucając decyzji z [...] lipca 2020 r. naruszenie art. 138 § 2 kpa przez uchylenie decyzji I instancji, mimo niezaistnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem II SA/Gd 677/20, na podstawie art. 151a § 2 i art. 64d § 1 ppsa, oddalił sprzeciw na posiedzeniu niejawnym jako bezzasadny.

Sąd I instancji wskazał, że kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e ppsa). O ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, bo nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 kpa, to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (wyroki NSA z: 28.11. 2017 r. I OSK 1299/17; 28.7.2016 r. I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12.6.2015 r. I OSK 2386/13, cbosa). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bo tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 8.8.2018 r. I OSK 2045/18, cbosa).

Wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ I instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.

W rozpoznawanej sprawie konieczne było odniesienie się do kwestii merytorycznych, bo przepisy prawa materialnego mają wpływ na ocenę postępowania organu I instancji. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna Wojewody z [...] lipca 2020 r. w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Główną przyczyną uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że w postępowaniu na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie organ I instancji błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy materialne niewątpliwie determinowały procesowe działania organu I instancji ocenione negatywnie przez Wojewodę.

Rozpoznając sprzeciw sąd winien rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa, tj. czy w sprawie zaistniały okoliczności, które należy wyjaśnić, a których wyjaśnienie przez organ II instancji przekraczałoby dopuszczalny zakres dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa. W tym kontekście należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, które regulują postępowanie w sprawie wydania decyzji o odszkodowaniu za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Wskazane przez Wojewodę okoliczności w pełni uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 kpa, bo decyzja z [...] września 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem postępowania był wniosek spadkobierczyni byłego właściciela nieruchomości stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr [...] (obecnie [...]) położoną w [...], gmina [...], o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na budowę na ich terenie linii energetycznej napowietrznej 400 kV.

Podstawą prawną udzielonego w 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. [z 1974 r.] nr 10 poz. 64 ze zm., dalej uztwn), który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy..., zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ... przewody służące do przesyłania ... elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zgłoszone roszczenie odszkodowawcze oparto na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej ugn) i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w trybie art. 35 uztwn stanowi wywłaszczenie nieruchomości. Aktualnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 uztwn należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (uchwała SN z 20.1.2010 r. III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA z: 18.6.2008 r. I OSK 954/07; 1.3.2018 r. I OSK 2112/17, cbosa).

Konsekwencją takiego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami uztwn należy stosować przepisy ugn. Art. 35 uztwn odpowiada w swej treści art. 124 ust. 1 ugn. Nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie uztwn zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141 poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129, Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421).

Odnosząc się do kwestii stosowania przepisów ugn do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym rozważanej uztwn, wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała NSA z 10.4.2006 r. I OPS 1/06, cbosa).

Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 ugn znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (wyroki NSA z: 9.11.2017 r. I OSK 23/16; 27.2.2018 r. I OSK 908/16, cbosa). Jeżeli zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (wyrok NSA z 26.8.2014 r. I OSK 147/13, cbosa).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. W związku z tym zgłoszone przez spadkobierców właściciela roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych.

Art. 36 uztwn, który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, przewidywał dwa rodzaje odszkodowania - za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w ust. 2, jest ograniczone w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 uztwn. Rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 uztwn organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i strat za zasiewy. Jak trafnie wskazał Wojewoda, zawarte w art. 36 uztwn pojęcie "straty" może obejmować także zmniejszenie wartości nieruchomości.

W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r. (uztwn), ani też w ustawie z 1997 r. (ugn) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Oznacza to, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w art. 117-125 kodeksu cywilnego (przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Skoro roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod elementy infrastruktury przesyłowej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Na tym tle należy odnieść się do kluczowej w niniejszej sprawie kwestii dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie spadkobierców osoby wywłaszczonej. Zagadnienie to nie zostało uregulowane przez ustawodawcę, stąd przez lata powstała rozbieżność w orzecznictwie w tym zakresie. WSA w Gdańsku konsekwentnie stoi na stanowisku, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przysługuje również spadkobiercom, a pogląd ten podziela również Wojewoda, przytaczając w uzasadnieniu wybrane orzeczenia tutejszego Sądu. Zarówno organ I instancji, jak i wnosząca sprzeciw Spółka uważają, że wniosek spadkobierców nie jest dopuszczalny, na dowód czego wskazują wyroki sądów administracyjnych.

Z uwagi na występującą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżność Prezes NSA wystąpił wnioskiem z 7 sierpnia 2020 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej:

1. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości?

2. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) również na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości?

W oczekiwaniu na uchwałę Sąd I instancji postanowieniem z 30 września 2020 r. zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa.

W konsekwencji ww. pytania Prezesa NSA, dnia 22 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 1/20 (dalej Uchwała, cbosa) stwierdzając, że:

1. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W uzasadnieniu Uchwały wskazano, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Zdaniem NSA, z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. Konstytucja RP chroni prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

Zasady konstytucyjne prócz tego, że są adresowane do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa. Z uwagi na powyższe podejmując Uchwałę skład orzekający uznał, że konieczne jest uwzględnienie wyżej powołanych zasad konstytucyjnych. Konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności). Z zasady tej wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy.

Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z zasady tej wynika, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela (w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością), pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania.

Mając na uwadze treść wskazanej uchwały wskazać należy, że została ona podjęta na podstawie art. 264 § 2 i 3 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ppsa. W myśl art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Cechą uchwał jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co ma tworzyć stan pewności, stałości i bezpieczeństwa prawnego przy poszanowaniu zasady równości wobec prawa. W konsekwencji, sprawy stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej powinny zakończyć się takim samym rozstrzygnięciem. Bezspornie, ani uchwały Sądu Najwyższego ani uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Natomiast nie można pominąć pośredniej mocy wiążącej uchwał abstrakcyjnych rozumianej w ten sposób, że stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści danej uchwały będzie wiązało wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do czasu, gdy nie nastąpi zmiana tego stanowiska ([J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda] w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 859 [C.H. Beck 2021, s. 1313-1314, nb 5; s. 1322-1323, nb 1] i przytoczona tam literatura).

Będąc związanym stanowiskiem wyrażonym w uchwale I OPS 1/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w pełni aprobując pogląd NSA wyrażony w Uchwale, rozpoznając niniejszą sprawę podzielił ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 uztwn.

Z uwagi na przyjęcie odmiennego stanowiska przez organ I instancji, jak trafnie wskazał Wojewoda, w toku procedowania wniosku o odszkodowanie nie poczyniono ustaleń we wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach. Z zebranego w postępowaniu materiału dowodowego nie wynika, czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla możliwości ustalenia wysokości należnego odszkodowania, bo przysługuje ono jednorazowo uprawnionym podmiotom - wywłaszczonemu właścicielowi, a w razie jego śmierci spadkobiercom. Przepisy prawa nie pozwalają na sytuację, gdy właściciel otrzyma już należne odszkodowanie, a po jego śmierci uzyskają je również jego spadkobiercy, gdyż w takim wypadku przyznane ponownie środki nie spełniałyby celu odszkodowania, które ma być "słuszne", a więc ma rekompensować odjęte prawo własności - wyrównywać uszczerbek w majątku wywłaszczonej osoby, a stanowiłyby bezpodstawne wzbogacenie się spadkobierców właściciela kosztem majątku publicznego. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, co do potrzeby poczynienia ustaleń w zakresie kręgu uprawnionych do odszkodowania po wywłaszczonych właścicielach B.W. i A.W., po której spadkobranie nie było przedmiotem jakichkolwiek ustaleń.

Starosta błędnie uznając, że ze względu na wystąpienie z wnioskiem przez spadkobierców byłego właściciela brak jest podstaw prawnych do ustalenia przedmiotowego odszkodowania, w konsekwencji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w kwestii ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową owej linii energetycznej, naruszając tym samym istotnie przepisy postępowania - art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Jak wynika z orzecznictwa, przy wykazywaniu czy odszkodowanie zostało ustalone, czy też nie, organy winny rozważyć przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych, przy czym mogą być w tym zakresie przydatne także dowody wnioskowane przez stronę. Jeśli nie zostaną przeprowadzone dowody potwierdzające ustalenie należnego odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości, to rzeczą organu administracji będzie oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z istniejących dokumentów (wyrok NSA z 17.4.2019 r. I OSK 2164/18, cbosa).

Sąd I instancji przychylił się do stanowiska Wojewody w kwestii ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Wojewoda słusznie zauważa, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ II instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na szczególne znaczenie operatu w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za wywłaszczony grunt wskazuje jednoznacznie art. 156 ust. 1 ugn, który przewiduje, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. NSA wielokrotnie w swym orzecznictwie podkreślał znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest obowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 kpa, przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (wyrok NSA z 6.9.2011 r. I OSK 1510/10, cbosa).

Skoro sporządzenie operatu szacunkowego i przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, konieczność jego wykonania uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, bo operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W trybie art. 136 kpa może być jedynie uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego lub wykonanie go po raz pierwszy oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9.12.2010 r. I OSK 226/10, cbosa).

Rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e ppsa, WSA stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, naruszających art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie art. 138 § 2 kpa było w pełni uzasadnione. Przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 kpa, ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa.

Skargę kasacyjną wywiodły "A" S.A., reprezentowane przez r.pr. M.D., zaskarżając w całości wyrok II SA/Gd 677/20, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa przez dokonanie wykładni przepisów, które w ocenie Sądu mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji winien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 kpa, co doprowadziło do błędnego uznania, że decyzja Wojewody była uzasadniona, co z kolei skutkowało oddaleniem sprzeciwu;

2. art. 151a § 1 zd. 1 ppsa przez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przez Wojewodę art. 12 § 1 i 2, 136 § 1 i art. 138 § 2 kpa, co doprowadziło do nieuwzględnienia sprzeciwu i braku uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Wniesiono o: przeprowadzenie rozprawy; uchylenie w całości zaskarżonego wyroku; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Żądanie przeprowadzenia rozprawy nie mogło przynieść spodziewanego rezultatu z uwagi na wiążący charakter art. 182 § 2a ppsa.

Ze względu na ścisły związek zarzutów ujętych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, należało je rozpoznać łącznie.

Niezasadne okazały się zarzut naruszenia art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa oraz art. 151a § 1 zd. 1 ppsa w zw. z art. 12 § 1 i 2, 136 § 1 i art. 138 § 2 kpa.

W myśl art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy będzie miało miejsce, gdy łącznie zaistnieją dwie przesłanki. Pierwsza, gdy postępowanie przed organem I instancji - w świetle regulacji materialnoprawnej - prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a druga, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sytuacja ta ma miejsce, gdy dochodzi do takiego naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie sposób jest sprawy rozstrzygnąć. Powyższe ma istotne znaczenie w kontekście sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli legalności decyzji kasatoryjnych. W wyroku z 16 października 2019 r. II OSK 3080/19 (cbosa) NSA zauważył, że sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) i obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA z: 8.8.2018 r. I OSK 2045/18; 11.12.2018 r. I OSK 4191/18, cbosa). W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jak wskazał NSA w wyroku z 13.2.2019 r. II OSK 132/19 (cbosa), oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

W rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii materialnych, bo przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania organu I instancji. Przedmiotem postępowania był wniosek spadkobierców właścicieli działki nr [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV. Podstawą prawną udzielonego w 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 uztwn. Zgłoszone roszczenie odszkodowawcze oparto na obecnie obowiązujących przepisach ugn. Różnica stanowisk między organem I i II instancji, co do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych w tej sprawie, ma swe źródło w odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 35 i 36 uztwn. Spór w tej kwestii dotyczył w szczególności tego, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 uztwn, może być aktualny właściciel nieruchomości (spadkobierca), czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji powyższe zagadnienie, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, zostało wyjaśnione przez NSA w uchwale z 22 lutego 2021 r. I OPS 1/20, w której stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Uchwała I OPS 1/20 potwierdza ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 129 ust. 5 ugn znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W jej uzasadnieniu NSA wyraźnie zaznaczył, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 uztwn, stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 uztwn był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności. W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 ugn do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Na tej kanwie NSA stwierdził, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałoby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Zdaniem NSA, z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale I OPS 1/20 i argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Sąd I instancji zasadnie zaakceptował ocenę Wojewody, co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właścicieli nieruchomości, którym ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 uztwn. W sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 kpa, z uwagi na błędne określenie przez organ I instancji prawotwórczych okoliczności właściwych w sprawie, a w konsekwencji nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w części mającej istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Starosta nie ustalił czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jest to podstawowa okoliczność, o jakiej przesądzić winien organ I instancji, bo determinuje pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i jej wynik. Jeśli odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał zakres i rodzaj środków dowodowych, które winien przeprowadzić organ I instancji w celu ustalenia ww. kluczowej dla sprawy okoliczności. Trafnie wskazał na ewentualną potrzebę sporządzenia operatu szacunkowego, po uprzednim wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych, a wskazanych w decyzji kasacyjnej, okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni akceptuje pogląd Sądu I instancji o tym, że ponowne sporządzenie operatu szacunkowego lub wykonanie go po raz pierwszy oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Wyrok NSA z 9.12.2010 r. I OSK 226/10 zapadł w wyniku kontroli postępowania administracyjnego, toczącego się przed wejściem w życie nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 6 poz. 18). Od czasu wejścia w życie tej nowelizacji organ II instancji ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa krytyczna R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41). Jednak w niniejszej sprawie przywołane przez Wojewodę nieścisłości i braki, uznane następnie przez Sąd I instancji, niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i w konsekwencji prowadzić musiały do wydania decyzji kasacyjnej. Niemożliwe było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem faktu, że wnioskodawca jako spadkobierca może domagać się ustalenia odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a ppsa, oddalił skargę kasacyjną.