Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2234/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 94 ust 1, art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art 6 ust 1 pkt 1, art 9 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

A. P. (dalej Skarżąca) 20 sierpnia 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady W. nr [...] z [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. (dalej Plan) w zakresie dotyczącym postanowień planu co do nieruchomości położonej na terenie określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jak jednostka MN 2, przy ulicy [...], a w szczególności w zakresie § 94 ust. 2 tego planu.

Zaskarżonej uchwale Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 6 ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. D.U 2012. Nr.647 ze zm. - dalej ustawa o p.i z.p.) i art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. przez nałożenie zaskarżoną uchwałą obowiązków w sposób nieuzasadniony i nieracjonalny, bez uwzględnienia interesów właścicieli i użytkowników wieczystych;

2. naruszenie art. 16 ustawy j.w. i art. 2 pkt. 7 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (t.j. D.U. z 2010 r, Nr 193, poz.1287 ze zm.) przez sporządzenie miejscowego planu z wykorzystaniem kopii mapy zasadniczej nie zawierającej aktualnych informacji;

3. naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (D.U. Nr. 75, poz.690 ze zm. - dalej Rozporządzenie o warunkach), a w szczególności § 57 ust. 2 i § 62 przez ustalenie niezgodnych z powyższymi przepisami rozporządzenia obowiązków w § 94 ust. 2 zaskarżonego planu miejscowego.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie postanowień planu dotyczących nieruchomości położonej na terenie określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako jednostka terenowa MN 2 przy ulicy [...]w szczególności § 94 ust. 2 tego planu i zasądzenie kosztów postępowania sądowo administracyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała na następujące okoliczności: 1.Skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym zabudowanej budynkiem nieruchomości położonej przy ulicy [...], jednostka terenowa MN 2, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] księga wieczysta nr [...]

;

2. Skarżąca złożyła 20 czerwca 2012 r. do Rady W., zgodnie z art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.u.2001.142.1591 ze zm.) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę Planu, na które to wezwanie nie otrzymała odpowiedzi;

3. Skarżącej jako użytkownikowi wieczystemu i właścicielowi budynku, która to nieruchomość objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przysługuje interes prawny w stwierdzeniu nieważności planu bowiem plan narusza jej prawa właścicielskie.

4. § 94 ust. 2 Planu jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa a postanowienia planu naruszają interes prawny Skarżącej gdyż wprowadza zakaz przebudowy i rozbudowy budynku, wykraczającej poza odtworzenie budynku, zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych, zakaz zmiany otworów okiennych i drzwiowych oraz kompozycji elewacji frontowej, zakaz realizacji wolnostojących i przebudowanych budynków gospodarczych i garażowych;

5. wg organu celem wprowadzenia tych ograniczeń było zachowanie istniejącego stanu zabudowy, ważnego ze względów na wartości historyczne i kulturowe, co wynika z § 7 ust. 4 Planu, podczas gdy w Planie nie został uwzględniony rzeczywisty, istniejący w terenie stan zabudowy w szczególności fakt rozbudowy domów oraz budynków gospodarczych w podwórkach (ogrodach), budynki zostały rozbudowane poprzez dodanie różnych pod względem formy daszków nad wejściami do budynków, dokonano zmiany drobnych facjat na elewacji frontowej na pojedyńcze, duże facjaty są nie jednolite pod względem formy i wielkości, nie zachowana jest jednolita kolorystyka pokrycia dachowego - w związku z czym nie jest możliwe osiągnięcie celu planu ponieważ zabudowa na omawianym terenie została zmieniona przed uchwaleniem Planu i nie jest możliwe zachowanie nieistniejącej pierwotnej formy zabudowy z lat 30 dwudziestego wieku;

6. nałożenie na właścicieli budynków tego rodzaju ograniczeń jest bezpodstawnym ograniczeniem tych praw. Ograniczenia prawa własności w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są możliwe jednakże muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji w prawo własności i przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady równości, wyważeniu Interesów obywateli a także muszą być racjonalnie uzasadnione, podczas gdy postanowienia zaskarżonego planu tych kryteriów nie spełniają;

7. organ uchwalając Plan posłużył się nieaktualną pod względem stanu faktycznego na gruncie mapą zasadniczą co spowodowało naruszenie zasad sporządzania planu i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały;

8. postanowienia § 94 ust. 2 Planu są niezgodne z bezwzględnie obowiązującym przepisami prawa budowlanego tj rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ponieważ skoro można zmieniać kształt facjaty jedynie od strony ogrodu to w razie zmiany układu wewnętrznego pomieszczeń nie można, zgodnie z § 57 ust. 2 tego rozporządzenia doświetlić pomieszczeń od strony ulicy. Poza tym zakaz zmiany elewacji frontowej uniemożliwia, w razie ewentualnego remontu lub przebudowy, wykonanie drzwi wejściowych zgodnie z § 62 Rozporządzenia, które przewiduje minimalną szerokość drzwi - 90 cm a nie tak jak obecnie 83 cm. Nadto nie można usytuować na działce miejsca parkingowego podczas gdy zgodnie z § 94 ust. 4 i § 10 ust. 6 Rozporządzenia na nieruchomości powinno znajdować się jedno miejsce parkingowe.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowo administracyjnego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazała na:

1. bezpodstawność zarzutu naruszenia art 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdyż to ten przepis, wraz z innymi umożliwia kształtowanie i sposób wykonywania prawa własności. W tej sprawie kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności wynika z faktu, że nieruchomość jest częścią unikalnego układu urbanistycznego chronionego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a budynek na posesji przy ulicy [...] znajduje się w gminnej ewidencji zabytków. Nadrzędną rolą planu jest zachowanie historycznej tkanki miejskiej, co jest zgodne z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z którego wynika obowiązek uwzględniania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Obszar S. w obrębie którego znajduje się działka Skarżącej został wyznaczony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. jako strefa ochrony konserwatorskiej - ze względu na fakt, że na tym obszarze zachowało się w stanie mało przekształconym wiele elementów pochodzących z czasów tworzenia w pierwszej połowie ubiegłego wieku nowej, świadomie komponowanej dzielnicy mieszkaniowej. Powstał określony układ urbanistyczny ulic i układ zabudowy oraz liczne zespoły budynków, zaprojektowanych właśnie jako zespoły jednorodne pod wzglądem architektonicznym. Plan objął cały obszar strefą ochrony konserwatorskiej oraz udzielił ochrony zabytkom wpisanym do gminnej ewidencji zabytków. Ta spójna koncepcja architektoniczna ma wysokie walory estetyczne i jest świadectwem niezwykłego w historii Warszawy etapu planowego i spójnego kształtowanie struktur osadniczych o dedykowanych poszczególnym grupom funkcjach oraz wysokich parametrach użytkowych jaki miał miejsce w dwudziestoleciu międzywojennym. Do szczególnie wyróżniających się jednorodnością układu architektonicznego zespołów zabudowy należą ciągi mieszkalnych segmentów szeregowych realizowanych w latach 1927-30 m.in. przy ulicach [...] i [...] (3 ciąg o jednolitej formie) a budynek Skarżącej stanowi fragment takiej zabudowy. W wytycznych Konserwatorskich zaleca się między innymi objęcie ochroną w miejscowym planie budynku prze ulicy [...] oraz sąsiedniej. Zalecenia te wykluczają przekształcenia poszczególnych budynków osiedla i zalecają przywrócenie pierwotnego wyglądu budynków. Postulują nawet odtworzenie tego budynku w historycznym kształcie. Plan spełnia wytyczne konserwatorskie, zawiera zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków poprzez określenie nakazów, zakazów, dopuszczania i ograniczania w sposobie zagospodarowania terenów, czym wypełnia wymogi art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 19 ust. 3 ustawy z 23 lipca 2003 r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

2. Niezasadność zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rzeczypospolita Polska w art. 5 Konstytucji strzeże dziedzictwa narodowego. Dziedzictwo to polega na ochronie elementów które można jeszcze ocalić. Celem planu nie jest odtworzenie pierwotnego stanu materii mieszkaniowej ale "ochrona obszaru objętego planem przed presją intensyfikacji zabudowy" - co wynika z § 7 ust. 4 Planu. Ochrona pozostałej w stanie pierwotnym substancji mieszkaniowej jest przesłanką konieczną dla zachowania walorów zabytkowych i historycznej zabudowy. Nie godzi ona w istniejący stan zagospodarowania i nie uniemożliwia wykonywania prawa własności zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Dokonana w planie regulacja mieści się w ramach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

3. Odnośnie zarzutu posłużenia się nieaktualną mapą wskazano, że dokument ten został pobrany z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznego w dniu 3 września 2012 r. a przeprowadzając wizję w terenie nie stwierdzono różnic w powierzchni zabudowy jednostek. Wskazano, że użycie do prac nad planem zagospodarowania przestrzennego kopii mapy zasadniczej jest jedynie wymogiem formalnym stanowiącym o zachowaniu zasad sporządzania planu miejscowego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na organ sporządzający plan obowiązku oceny i aktualizacji materiałów geodezyjnych. Sporządzenie planu na nie aktualnej mapie jest jedynie naruszeniem Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. Nr. 164, poz.1587), które określa standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne dotyczące graficznej części planu. Nie istnieje zatem żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały (por. wyrok NSA z 9 lutego 2007 II OSK 1481/06). Ponadto ustalenia planu odnoszą się do nowych, przyszłych działań właścicieli gruntów. Celem planu było ograniczenie niekorzystnych prac przy budynkach uznanych za zabytek i wpisanych do gminnej ewidencji zabytków i ochrona historycznie wyróżniających się układów architektonicznych a do takich zalicza się zespół spółdzielni "[...]".

4. W odniesieniu do zarzutu naruszenia paragrafem 94 ust. 2 Planu przepisów § 57 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych wskazano, że Plan nie przesądza jakie zmiany układu wewnętrznego pomieszczeń na piętrze mogą nastąpić i jak te pomieszczenia mają być doświetlone. Nie nakłada też obowiązku sytuowania pomieszczeń mieszkalnych na piętrze od strony ulicy, co wiązałoby się z koniecznością ich doświetlenia zgodnie z § 57 ust. 2 Planu. Plan nie zezwala natomiast na realizację facjaty od strony ulicy z uwagi na konieczność zachowania cech architektonicznych zaprojektowanych i wybudowanych w latach 1927-1930. Zakaz zmiany otworów okiennych i drzwiowych służyć ma zachowaniu kompozycji elewacji frontowej i utrzymaniu zabytkowego charakteru elementów zabytkowych, aby tworzyły harmonijną całość. Przy przebudowie istniejącego obiektu rozporządzenie to przewiduje, że wymagania mogą być spełnione w sposób inny niż w nim wymienione, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej. Ponieważ budynki objęte są ochroną konserwatorską ekspertyza ta będzie dodatkowo wymagała uzgodnienia z tym konserwatorem (§ 2 ust. 2,4) - co razem czyni zarzut niezgodności zapisów planu z prawem budowanym za nietrafny.

5. Również nietrafny jest zarzut niezgodności § 10 ust. 6 Planu z § 19 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych gdyż urządzanie miejsc parkingowych jest wymagane dla obiektów nowowznoszonych, rozbudowywanych oraz obiektów w których następuje zmiana sposobu użytkowania. Dla posesji skarżącej plan nie zezwala na zmianę sposobu użytkowania na inny niż mieszkalny. Rozporządzenie określa parametry miejsc parkingowych nowourządząnych - co wynika z § 19 tego rozporządzenia. Ponadto w świetle zapisów Planu nie jest możliwa zmiana kompozycji elewacji frontowej budynku a więc nie ma możliwości wybudowania garażu podziemnego. Budowa garażu nie wpisuje się także w chroniony planem układ urbanistyczny, powodowałby jego dysharmonię a jego budowa byłaby nieuzasadniona przestrzennie, kulturowo i urbanistycznie. Poza tym obszar S. na którym położona jest nieruchomość skarżącej stanowi teren szczególny w przestrzeni miasta i podlega dość restrykcyjnym zasadom jego zagospodarowania. W postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego możnaby zastosować odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych na podstawie § 10 ust. 6.1 Planu w którym dopuszcza się zabezpieczenie miejsc parkingowych na innym niż objęte inwestycją, będącym w dyspozycji inwestora i położonym nie dalej niż 100 m od terenu posesji. Zdaniem Rady nie można zatem uznać, aby ustalenia Planu były nadmiernie restrykcyjne w odniesieniu do prawa własności.

Pełnomocnik skarżącej odpowiadając na odpowiedź na skargę, pismem z 9 stycznia 2013 r. wskazał na to, że zabudowa przy ulicy [...] ani w dacie uchwalania planu ani wcześniej nie stanowiła unikalnego, jednorodnego pod względem architektonicznym zespołu budynków a więc nie było podstaw do ograniczenia w planie prawa własności Skarżącej. Poza tym wpisanie ul. [...] do gminnej ewidencji budynków nastąpiło na mocy zarządzenia Prezydenta W. nr [...] w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków W. wydanego [...] lipca 2012 r. a więc po dacie uchwalenia planu. Układy i założenia urbanistyczne S. były wcześniej pozbawione ochrony - co wynika z załącznika do uzasadnienia do projektu planu. Poza tym wyznaczenie w Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania przestrzennego W. terenu S. jako strefy ochronnej nie uzasadnia tak restrykcyjnych ograniczeń jakie zastosowano w Planie. Zapisy Studium nie obligowały organów uchwalających Plan do zamieszczenia w nim całkowitego zakazu rozbudowy i przebudowy budynków i zakazu realizacji budynków garażowych, gdyż w Studium była jedynie mowa o generalnej zasadzie ochrony wartości zabytkowych (pkt. 1.1. i 1.2 rozdziału XIV Studium). Gmina nie była związana przepisami prawa bądź Studium w taki sposób aby nie mogła podjąć prawidłowej uchwały o Planie gdyż zgodnie z art. 17 pkt.6b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienie projektu planu z wojewódzkim konserwatorem zabytków dokonywane jest, zgodnie z art. 24 ustawy, w trybie art. 106 k.p.a. a więc w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie. Skarżąca zwróciła też uwagę, że część zarzutów innych właścicieli do Planu (dot. możliwości rozbudowy budynków od strony ogrodów, rozbudowy i remontu budynków i możliwości realizacji garażu podziemnego) została uwzględniona, co świadczy o tym, że w konkretnych przypadkach można było dostosować wymogi wynikające z faktu objęcia nieruchomości strefą ochrony konserwatorskiej, do stanu faktycznego nieruchomości, co jednak nie nastąpiło w przypadku nieruchomości skarżącej. Poza tym Skarżąca nie mogła złożyć uwag do planu, gdyż termin na ich wniesienie upływał 26 lutego 2010 r. a Skarżąca nabyła nieruchomość 31 maja 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady W. z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. Skarga, zgodnie z art. 101 ust.1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (t. j. D.U. z 2001 r, Nr. 142, poz. 1591 ze zm.) spełnia wymogi formalne. Skarżąca dopełniła obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 20 czerwca 2012 r. wezwała Radę W. do usunięcia naruszenia i do daty wniesienia skargi tj. do 20 sierpnia 2012 r. (data wniesienia skargi do Rady W.) nie otrzymała żadnej korespondencji od Rady. Skarżąca posiada także interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego ponieważ jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ulicy [...] a ustalenia Planu dotyczą m.in. tej nieruchomości. W świetle art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Skarżącej przysługuje prawo do żądanie stwierdzenia nieważności uchwały po upływie roku od podjęcia uchwały w przedmiocie Planu ponieważ jest on aktem prawa miejscowego.

Oceny niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd dokonuje w granicach art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a więc w granicach przysługującego Skarżącej interesu prawnego który związany jest z określonym prawem do nieruchomości położonej przy ulicy [...], co do której Skarżącej przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynku - co wynika z zapisów w księdze wieczystej.

W ocenie sądu administracyjnego zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej a szczegółowe postanowienia tej uchwały nie są sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego w tym Konstytucją R.P.

Kwestionowane przez Skarżącą zapisy Planu dotyczą:

-zakazu budowy nowych budynków mieszkalnych poza możliwością odtworzenia istniejących budynków zgodnie z § 2 pkt. 37 Planu (odbudowa z zachowaniem wszystkich parametrów i cech odtworzonego budynku takich jak powierzchnia zabudowy, szerokość, wysokość, kompozycja elewacji, geometria dachu i jego kompozycja, detal architektoniczny z zachowaniem miejsca usytuowania); - objęcia ochroną konserwatorską historycznego zespołu zabudowy wyróżniającego się jednorodnością układu architektonicznego i czasu powstania grupujących budynki objęte ochroną w tym zespół Spółdzielni "[...]" składającego się z pięciu ciągów podwójnych (bliźniaczych) przy ulicy [...] i [...] (§ 7.5 pkt.lc Planu).

-zakazu zmiany otworów okiennych i drzwiowych, kompozycji elewacji frontowej, jej wysokości do kalenicy i ukształtowanej konstrukcji dachowej (z możliwością dostosowania facjaty - pkt. 7 słownika) z możliwością jej dostosowania do istniejącej formy budynku w części rozbudowanej. Nakaz zastosowania pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej lub cementowej w kolorze pomarańczowo-czerwonym, zakaz realizacji nowych budynków za wyjątkiem altan o pow do 10 m. kw. Zakazy te nie dotyczą zmian mających na celu przywrócenie pierwotnych, najwcześniejszych parametrów budynku, które to przywrócenie, w ocenie Skarżącej, nie jest możliwe gdyż w istniejących na gruncie nieruchomościach budynkowych doszło do istotnych zmian (przebudowy) a co za tym idzie nie ma możliwości stworzenia spójnego i jednorodzajowego układu urbanistycznego osiedla a tym samym nie ma w istocie przedmiotu ochrony.

Całościowa ocena zgodności zapisów planu z prawem, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazuje, że przedmiotem ochrony jest układ urbanistyczny powstały w latach 1927-1930. Wynika to z § 7 pkt. 4 Planu. Celem ustaleń Planu było doprowadzenie do stanu nie sprzecznego z pierwotnym układem urbanistycznym a przede wszystkim zapobieżenie dyferencjacji zabudowy pod względem architektonicznym. Osiedle "[...]" na którym znajduje się budynek Skarżącej powstało w latach 1927-1930. Jak wynikało z uzasadnienia projektu Planu stanowiło nowatorski, spójny pod względem architektonicznym układ urbanistyczny, który z oczywistych względów w niektórych z wypadków uległ zmianie (np.wskazywane przez skarżącą zmiany w zakresie facjat, daszków). Przedmiotem ochrony nie jest jednak istniejąca zabudowa ale zabudowa w kształcie pierwotnym i dążenie do jej odtworzenia, co znajduje odzwierciedlenie w zapisach Planu dotyczących możliwości odbudowy ale z zachowaniem zasad i układów pierwotnych budynków. Chodzi więc o zachowanie dawnej formy i układu zabudowy. Gdyby przyjąć rozumowanie Skarżącej, że nie jest obecnie możliwe odtworzenie wcześniejszego układu urbanistycznego gdyż doszło do wielu zmian przede wszystkim w zakresie budynków to musielibyśmy jednocześnie przyjąć, że w sytuacji w której na przestrzeni lat nastąpiły zmiany w zabudowie nie można chronić istniejących wcześniej elementów ładu architektonicznego. Tego rodzaju rozumowanie jest wadliwe. Polityka ładu przestrzennego umożliwia, w granicach obowiązujących ustaw, podejmowanie różnego rodzaju kroków służących zachowaniu (w granicach możliwości faktycznych) walorów historycznych czy kulturowych danego miejsca. W tym wypadku to właśnie Plan służy zachowaniu pierwotnie ukształtowanego układu architektonicznego w jak największym stopniu. Plan nie zabrania odbudowy czy remontu budynku byleby nie było to sprzeczne z formą pierwotną zabudowy. Plan zabrania przede wszystkim budowy nowych budynków w kształcie innym niż pierwotny. Tego rodzaju działanie, choć istotnie dość restrykcyjne, nie narusza, w ocenia sądu, w sposób niezgodny z prawem i zasadą proporcjonalności uprawnień właścicielskich. Plan statuuje jasne i czytelne założenia architektoniczne i kulturowe a ograniczenia wynikają tylko i wyłącznie z wyżej przytoczonych celów Planu. Ograniczenia jakie zostały zawarte w ustaleniach Planu mieszczą się w granicach prawa. Prawem tym są m.in. przepisy ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2003.162.1568) wskazujące że formami ochrony przyrody są ustalenia dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w którym można ustalić strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary na których obowiązują określone ustaleniami planu zakazy i nakazy a których celem jest ochrona zabytków (art. 19 ust. 3, art. 7 pkt.4 i art.18 tej ustawy). Zastosowane w planie ograniczenia mieszczą się więc w ustawowych ramach a przyjęte zakazy rozbudowy i budowy w zakresie wskazanym w tym planie zostały w sposób właściwy uzasadnione, (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r II OSK 796/12, Lex nr 1216768).

Wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym generalna zasada wolności zagospodarowania terenu do którego przysługuje określonemu podmiotowi tytuł prawny może być więc ograniczona w granicach określonych ustawą. Prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego czy potrzeba ochrony porządku publicznego czy środowiska. Działając w granicach prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oceniając zgodność miejscowego planu z prawem i zasadą proporcjonalności Sąd w tym wypadku nie dopatrzył się naruszenia tej zasady ani też nadmiernego (a więc niezgodnego z prawem ) ograniczenia prawa własności Skarżącej.

Nie trafny jest więc zarzut naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nałożenie na właściciela obowiązków w sposób nieuzasadniony i nieracjonalny, bez uwzględnienia interesów właścicieli i użytkowników wieczystych bo zastosowane przez gminę ograniczenia mieszczą się w dozwolonych ramach ustawowych i nie naruszają zasady proporcjonalności. Nieruchomość Skarżącej wchodzi w skład części istniejącego od końca lat 20 tych XX wieku układu urbanistycznego i układ ten chroniony był już w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętym uchwałą nr. [...] Rady W. z [...].10.2006 r. Zgodnie z nimi układ ten wpisany był do gminnej ewidencji budynków jako strefa B KZ-B (str. 124 Studium) i zapisy te wiązały planistów tworzących plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o p i z.p. Jak wynika z zapisów studium na tym obszarze doszło do stosunkowo małych zmian, co umożliwia zachowanie jednorodnych układów urbanistycznych (str. 18, 26). Mimo, że nie został ten układ wpisany do rejestru zabytków to jednak [...] Konserwator Zabytków w tzw. wytycznych konserwatorskich z 2007 r. wskazał na brak możliwości nadbudowy istniejących budynków, wykluczenie nadbudowy, zmiany elewacji, zawarł zalecenie przywrócenia pierwotnego wyglądu budynków, konieczność zachowania kształtu i rysunku dachu, zakaz lokalizacji nowych budynków. Wytyczne te zostały sporządzone na potrzeby uchwalania Planu a ograniczenia Planu są w większość powieleniem tych zaleceń i wiążących ustaleń Studium. Tak rozległa ochrona ma zapewnić zachowanie dziedzictwa kulturowego - co jest możliwe w świetle art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków. Skarżąca nabywając prawo do tej nieruchomości mogła z łatwością sięgnąć do ustaleń Studium czy zaleceń Konserwatorskich z których wynikały tego rodzaju ograniczenia w zakresie rozbudowy czy nadbudowy. Nie zmienia tej oceny fakt, że nabyła tę nieruchomość po dacie kiedy mogły być zgłaszane uwagi do planu gdyż tamte dokumenty były dokumentami znaczenie wcześniejszymi.

Argumenty te skutkują również nie zasadnością zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. Przepis ten stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw mogą być ustanawiane tylko w ustawach, tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one naruszać istoty wolności i praw. Jak to już zostało wyżej wskazane w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie zabytków możliwe jest ograniczenie własności innych osób. Sąd w pełni zgadza się z zaprezentowanym przez organ, a będącym powtórzeniem poglądów Trybunału Konstytucyjnego argumentem, że działania planistyczne zawsze w jakimś stopniu muszą ingerować w prawa własności. Zdaniem Sądu w innym wypadku nie wykonalne byłyby jakiekolwiek próby ukształtowania ładu przestrzennego gdyż prawo własności, chronione art. 140 kodeksu cywilnego miałoby priorytet nad innymi prawami. Z art. 140 kodeksu cywilnego wynika, że "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa". Z kolei z art. 5 Konstytucji R.P. wynika nakaz ochrony przez Państwo dziedzictwa narodowego. Te dwie prawnie chronione wartości zostały w ocenie Sądu przy sporządzaniu planu w racjonalny sposób uwzględnione, co doprowadziło z jednej strony do zagwarantowania ochrony dziedzictwa narodowego poprzez zagwarantowanie chronionego układu urbanistycznego i dążenie do odtworzenia stanu pierwotnego tego układu a z drugiej strony poprzez zagwarantowanie właścicielowi możliwości ewentualnej modernizacji budynków z ograniczeniem takim aby nie zostały zatracone chronione prawnie elementy układu (zachowanie pierwotnych proporcji budynku, kompozycji elewacji, detali), co pozwoli nie tylko na zachowanie walorów historycznych zabudowy ale przede wszystkim zapobiegnie zmianom w tym zakresie (§ 7 ust. 4 Planu). Sąd nie zgadza się z przyjętą przez Skarżącą koncepcją, że nie ma obecnie przedmiotu ochrony (pierwotnie ukształtowana zabudowa i wygląd poszczególnych budynków) i w związku z tym Plan udziela ochrony niemożliwej do zrealizowania. To właśnie te ograniczenia zawarte w Planie gwarantują możliwość zachowania dóbr kultury bowiem uniemożliwiają dokonywanie istotnych zmian w istniejącej zabudowie w zakresie niezgodnym z pierwotnymi zasadami ukształtowania chronionego układu urbanistycznego. Ochronie polegają pierwotne formy architektoniczne a zasady ładu przestrzennego zezwalają na podejmowanie kroków służących zachowaniu (w granicach możliwości faktycznych) walorów historycznych i kulturowych danego miejsca - tak jak to ma miejsce w tym przypadku.

Nie ma również racji Skarżąca wywodząc, że dokonane przez właścicieli budynków zmiany uniemożliwiają skuteczną ochronę pierwotnego układu urbanistycznego. Ochronie podlega zespół zabudowy jako całość a celem tej ochrony jest nie dopuszczenie do zmian architektonicznych, różnorodności w sposobie zabudowy i powstawania nowej /np. nowoczesnej/ zabudowy - co wynika z § 94.1 ust.1 i 2 i 94 ust. 2 pkt.4 i § 2 pkt. 37 Planu, chyba że byłaby to odbudowa odtworzeniowa istniejącego budynku. Konsekwentnie zatem plan daje możliwość odbudowy budynku ale w takim kształcie i formie jak pierwotny. Jak się wydaje Skarżąca uważa, że skoro inni właściciele dokonali zmian w zakresie elewacji budynków to takie samo prawo powinno Jej przysługiwać. Po pierwsze brak jest wiedzy na ten temat czy rzeczywiście dokonane przez innych zmiany były wykonane zgodnie z prawem (zgodą odpowiedniego organu) a po drugie, nawet jeżeli zostały dokonane zgodnie z prawem to nie znaczy, że Skarżąca powinna mieć identyczne uprawnienia jaki inni właściciele nieruchomości sąsiednich. Po to właśnie został uchwalony Plan aby zapobiec tego rodzaju działaniom, które mogłyby udaremnić możliwość skutecznej ochrony dziedzictwa narodowego, chronionego Konstytucją. Nie można tego rodzaju sytuacji utożsamiać z sytuacją w której Plan ograniczałby definitywnie możliwość zabudowy (np. działki niezabudowanej) i tym samym uniemożliwiał zrealizowanie celu na jaki dana nieruchomość została zakupiona. W tym wypadku Skarżąca zakupiła nieruchomość zabudowaną i powinna były się liczyć, w świetle zapisów Studium, z ograniczeniami w zabudowie z uwagi na ochronę konserwatorską. Kolejny zarzut skarżącej dotyczył posłużenia się przez organ planistyczny nie aktualnymi mapami które nie odzwierciedlały stanu na gruncie (istniejące a nie uwidocznione na mapie tarasy, przybudówki). Zgodnie z art. 16.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowym map zasadniczych, które gromadzone są w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Taką mapą posłużył się organ planistyczny. Nadto dokonał wizji w terenie i nie stwierdził istotnych zmian pomiędzy zapisami mapy a stanem faktycznym. Skarżąca powołując się na rozbieżności pomiędzy mapą a stanem na gruncie nie określiła ich w taki sposób aby można było stwierdzić czy rzeczywiście powodują wadliwość techniczną mapy. Z samego faktu znajdowania się na gruncie np. przybudówek nie wynika obowiązek ich umieszczenia na mapie gdyż mogą być one samowolą budowlaną nie podlegającą ujawnieniu albo mogą być w trakcie budowy. Dokonując wizji w terenie nie stwierdzono rozbieżności w powierzchni zabudowy poszczególnych jednostek a biorąc pod uwagę długi czas potrzebny na uchwalanie planu oczywistym jest, że nie zawsze mapa będzie aktualna. Wszystkie argumenty na ten temat zaprezentowane przez organ w odpowiedzi na skargę (str. 8 odpowiedzi) zasługują na uwzględnienie i nie ma potrzeby ich powielania na potrzeby niniejszego uzasadnienia. Nie ulega jednak wątpliwości, że na potrzeby planu organ planistyczny posłużył się dostępnym dokumentem urzędowym którego aktualność nie została skutecznie podważona a nawet gdyby tak było to w odniesieniu do działki Skarżącej (a w tych granicach Sąd ocenia zgodność z prawem Planu), mapa była aktualna - co czyni tak sformułowany zarzut za nietrafny.

Nie zasadny jest także, sformułowany przez Skarżącą, zarzut niezgodności zapisów planu z przepisami prawa budowalnego a w szczególności § 57 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez: -niemożność doświetlenia pomieszczeń od strony ulicy w razie zmiany układu wewnętrznego pomieszczeń wobec nie możności zmiany kształtu facjaty jedynie od strony ogrodu - co jest sprzeczne z § 57 ust. 2 Rozporządzenia, -nie możność wykonania drzwi wejściowych w zgodzie z § 62 Rozporządzenia (min. Szerokość drzwi 90 cm);

-brak możliwości urządzenia miejsca parkingowego z uwagi na zakaz zmiany kompozycji elewacji i odległości od granicy działki i okien (§ 19 ust. 6 Rozporządzenia).

Rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Jak wynika z §2.1.(1) przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Dopiero zatem ustalenia np. rzeczoznawcy budowalnego będą determinowały rozwiązania techniczne jakie powinny być zastosowane w danym obiekcie w sytuacji w której ze względu na istniejące w nim ograniczenia nie będzie możliwe dostosowanie rozwiązań technicznych do wymagań rozporządzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2011 r. OSK 496/10 ( Lex 784491) "W sytuacji, gdy wykonanie przez stronę obowiązków, odpowiadających wymogom obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nie jest możliwe z uwagi na pewne ograniczenia architektoniczne istniejącego już budynku, organ Państwowej Straży Pożarnej powinien zastosować inne, uznane przez niego za najbardziej optymalne, rozwiązanie przeciwdziałające stwierdzonym uchybieniom. Rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa, możliwych sposobów jego przestrzegania i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat decyzji wykonać. Nie jest bowiem dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku, zgodnego z prawem, lecz niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednoczesne przerzucenie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień".

W ocenie Sądu rozważania na temat nie możności wykonania w ramach przebudowy określonych prac, braku możliwości doświetlenia pomieszczeń, nie możności wykonania drzwi nie jest istotny z punktu widzenia ustaleń planu gdyż ustalone w planie ograniczenia, w przypadku zezwolenia na modernizację obiektu, będą wymagały sporządzenia ekspertyzy technicznej która będzie zgodnie z § 2 ust. 2 i 4 wymagała uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Rozważania na ten temat obecnie mają walor czysto hipotetyczny i na pewno nie mogą być powodem uznania nieważności zapisów Planu.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu niezgodności zapisów Planu z § 19 ust. 2 Rozporządzenia wskazać należy, że plan w § 10 ust. 6 wskazuje, że urządzanie miejsc parkingowych jest wymagane dla obiektów nowowznoszonych, rozbudowywanych oraz tych w których następuje zmiana sposobu użytkowania. § 18 ust. 1 Rozporządzenia wskazuje, że kwestia ilości miejsc postojowych dotyczy zagospodarowywanych działek budowlanych, które "należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy". Przepis ten jest nieostry, nie ma w nim minimalnej ilości projektowanych miejsc postojowych. Kwestią tą zajął się Naczelny Sąd Administracyjny który w wyroku z 20 października 2011 r. II OSK 719/11 (Lex 1132127) wskazał, że "brak w nim (§ 18) wskazania określonej liczby minimalnej projektowanych miejsc i w odróżnieniu od przepisów § 19-21 nie zawiera żadnych precyzyjnych wyliczeń czy parametrów dotyczących projektowanych miejsc postojowych. Ocena więc spełnienia wymogów tego przepisu przez pryzmat obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego powinna uwzględniać w każdym przypadku konkretne okoliczności faktyczne dotyczące projektowanej inwestycji. Literalne brzmienia § 18 wskazuje, że konieczność zapewnienia trwałych miejsc postojowych dla samochodów dotyczy nowo urządzanych działek a nie działek na których istnieje już zabudowa. Świadczy o tym użyty w § 18 zwrot "zagospodarowując działkę budowlaną należy na niej urządzić", świadczący o tym, że tylko dla działki wcześniej nie zagospodarowanej istnieje konieczność ulokowania na niej miejsca parkingowego. W § 10 ust. 6 Planu także jest mowa o urządzaniu parkingów dla obiektów nowowznoszonych (z wyłączeniem takich, które stanowią odtworzenie w tych samych gabarytach budynków

likwidowanych), rozbudowywanych oraz obiektów w których następuje zmiana sposobu użytkowania. Zgodnie z § 94.1 pkt.4 Planu na terenie działki Skarżącej i całym oznaczonym symbolem MN2 obowiązuje zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych, poza możliwością odtworzenia istniejącego budynku w rozumieniu § 2 pkt. 37 czyli możliwości odtworzenia budynku rozumianej jako odbudowa budynku z zachowaniem wszystkich parametrów i cech odtworzonego obiektu takich jak powierzchnia zabudowy, szerokość, wysokość i kompozycje elewacji, geometria dachu i jego kompozycja, detal architektoniczny i zachowanie miejsca usytuowania, należy dojść do wniosku, że kwestia konieczności wybudowania nowego miejsca parkingowego na terenie tej działki nie będzie jej dotyczył. Powyższe ustalenia skutkują uznaniem niezasadności skargi. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 Ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr. 153., poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku