Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 630/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 143, art. 145 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 54, art. 55 ust. 1 pkt 1, art. 59a ust. 1 i ust. 2, art. 59f ust. 1 i ust. 6, art. 59g ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi A w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A z siedzibą w P. (dalej: Spółka) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. (Nr [...], znak. [...]), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. (Nr [...], znak: [...]), którą na podstawie art. 59f ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, odmówiono skarżącej Spółce udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "B" zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 107 dz. nr ewid. 126/19, 126/22, 126/24, 126/29 w obrębie [...].

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] września 2018 r. (znak [...]) Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany i udzielił A.G., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "B" wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i garażem podziemnym, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A b.n., działki nr ewid. 126/19, 126/22, 126/24 i 126/29 w obrębie [...].

Decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta Ł. przeniósł ww. decyzję na rzecz A Sp. z o.o. w P.

Następnie, decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta Ł. zmienił własną ostateczną decyzję z [...] września 2018 r. w taki sposób, że zatwierdził zamienną część projektu architektoniczno-budowlanego budynku "B" oraz uchylił ww. decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie, którego dotyczy projekt zamienny. W pozostałym zakresie ww. decyzja o pozwoleniu na budowę, wraz z określonymi w niej warunkami pozostała bez zmian.

Kolejną decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta Ł. zmienił własną ostateczną decyzję z [...] września 2018 r. w taki sposób, że zatwierdził zamienną część projektu architektoniczno-budowlanego budynku "B" stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji oraz uchylił ww. decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego w zakresie, który jest objęty projektem zamiennym.

W związku ze sporną inwestycją inwestor składał wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wielokrotnie: 18 czerwca 2020 r. oraz 10 i 11 sierpnia 2020 r.

Wreszcie skarżąca spółka 14 września 2020 r. złożyła kolejny wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "B".

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie z [...] listopada 2020 r., nr [...], którym na podstawie art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1-5 ustawy - Prawo budowlane wymierzył spółce A w P. karę w wysokości 12.000 zł za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w związku z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B", zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 107, dz. nr ewid. 126/19, 126/22, 126/24, 126/29 w obrębie [...].

Konsekwencją wydania ww. postanowienia było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzji z [...] listopada 2020 r., nr [...], odmawiającej spółce udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego budynku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości oba wyżej wspomniane rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał [...] kwietnia 2021 r. postanowienie nr [...], którym wymierzono Spółce karę w wysokości 3.000 zł za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w związku z budową spornego budynku.

W uzasadnieniu wskazano, iż kara została nałożona za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie naruszenia art. 59a ust. 2 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane polegającym na niezgodności obiektu budowlanego z projektem budowlanym w związku ze zmianą ilości kondygnacji.

Następnie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], odmówiono Spółce udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 107 dz. nr ewid. 126/19, 126/22, 126/24, 126/29 w obrębie [...].

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie wniosła A, nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odwołaniu podniesiono, iż " (...) W sytuacji prowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary na podstawie art. 59f ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zawiesić postępowanie o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 Kpa (...) ".

Wspomnianą na wstępie decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] czerwca 2021 r., nr [...], utrzymano w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że inwestycja obejmowała budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "B", zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 107, dz. nr ewid. 126/19, 126/22, 126/24 i 126/29 w obrębie [...]. Przedmiotowy obiekt zaliczany jest do kategorii obiektów budowlanych, obejmującej budynki wielorodzinne kategoria XIII, co oznacza, że zgodnie z przepisem art. 55 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane inwestor zobowiązany był uzyskać przed przystąpieniem do jego użytkowania ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Wydanie tej decyzji, zgodnie z normą art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, winno zostać poprzedzone obowiązkową kontrolą, o której mowa w przepisie art. 59a omawianej ustawy.

W analizowanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził kontrolę obowiązkową przedmiotowej nieruchomości 12 października 2020 r. oraz kontrolę uzupełniającą obowiązkową 9 marca 2021 r. W trakcie kontroli stwierdzono, że Inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego takich jak:

̶ niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości kondygnacji i ogrodzeń;

̶ zmiana ilości kondygnacji;

̶ miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych nieoznakowane;

̶ strychy nieużytkowe w lok. 9, 10 i 13 zmienione na mieszkalne;

̶ zmiana wentylacji pomieszczeń (brak uzgodnień).

Ponadto stwierdzono odstępstwa, które organ stopnia powiatowego zakwalifikował jako nieistotne takie jak zmiana przebiegu instalacji doziemnej energetycznej, kanalizacji deszczowej, usytuowanie zbiornika na deszczówkę.

Jak wynika ponadto z przedmiotowego protokołu "(...) obiekt wzniesiony niezgodnie z pozwoleniem i warunkami techniczno - budowlanymi, brak zabezpieczeń otworów w stropie II piętra, schody na poddasze nienormatywne, nie można bezpiecznie użytkować. Inwestor dokonał zmian w zakresie wentylacji lokali - zastosowano wentylację nawiewno – wywiewną obudowaną systemem g-k zamiast obudowy cegłą silikatową i murowanych kominów – brak projektu i pomiarów, w lokalach zasłonięte kratki wentylacyjne i na nieodpowiedniej wysokości. Stwierdzono również, zmianę lokalizacji aneksu kuchennego w lokalu nr 13 ze zmianą instalacji wodno - kanalizacyjnej, brak urządzeń sanitarnych w lokalach 1,2,5,6,7,8,10,12, brak drzwi wewnętrznych w lokalach 1,2,5,7,8,9,10,12, w lokalach nr 6 drzwi za wąskie (70 cm), w lokalu nr 4 za mały nawiew. (...) Obiekt przystosowany dla osób niepełnosprawnych w poziomie parteru. Brak oznakowania poziomego i pionowego".

Organ II instancji postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., nr [...] uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] listopada 2020 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. [...] marca 2021 r. przeprowadził kontrolę uzupełniającą obowiązkową analizowanego obiektu. W protokole z ww. kontroli wskazano w pkt 8.2 Zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego: - "liczby kondygnacji 4 (parter, I p, II p, strych użytkowy"). W pkt 8.6 Stwierdzono istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę "Stwierdzono zmianę funkcji pomieszczeń usytuowanych na strych niezgodnie z opisem wskazanym na rysunku dokumentacji powykonawczej z dnia 08.03.2021 t. w lokalach nr 9, 13, 11". W pkt 10 ww. protokołu, tj. Uwagi zgłoszone przez osoby uczestniczące w kontroli, widnieje postanowienie o treści "Inwestor przedłoży w uzupełnieniu pomiary powierzchni użytkowej mieszkań w terminie do 15.03.2021 r. Inwestor oświadczył, że liczba kondygnacji zgodna z projektem. Nie dokonano zmiany funkcji pomieszczeń na strychu".

Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., na podstawie art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1-5 ustawy - Prawo budowlane wymierzył Spółce - A z siedzibą w P. karę w wysokości 3.000 zł za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w związku z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 107, dz. nr ewid. 126/19.

Powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zostało utrzymane w mocy odrębnym rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zawiesić postępowanie o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż wynik toczącego się postępowania w sprawie wymierzenia inwestorom kary w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości polegającej na niezgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych, w tym kubatury stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na treść powołanego wyżej przepisu art. 59f ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego odmawia bowiem wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51, w przypadku wymierzenia kary przez właściwy organ na podstawie art. 59a ust. 1 ustawy -Prawo budowlane. Organ podniósł, iż wobec pozostawania w obrocie prawnym wyżej omówionego rozstrzygnięcia w przedmiocie kary organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zasadnie odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego obiektu, stosownie do normy art. 59f ust. 6 ustawy - Prawo budowlane.

W skardze do sądu A z siedzibą w P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi naruszenie:

1/ art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania odwoławczego w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie i wydanie decyzji z [...] czerwca 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], pomimo złożenia przez inwestora 19.04.2021 r. zażalenia na postanowienie PINB z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie art. 59a ust. 2 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

2/ art. 59f ust. 6 ustawy - Prawo budowlane - przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tego przepisu, polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z [...] listopada 2020 r. odmawiającej pozwolenia na użytkowanie budynku "B" w sytuacji, gdy w prowadzonym postępowaniu o wymierzenie kary za odstępstwo od projektu budowlanego inwestor kwestionował zasadność postanowienia o karze i postępowanie w tym przedmiocie nie zostało prawomocnie zakończone.

W uzasadnienie skarżąca spółka powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i podniosła, że organ administracji wydający decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie może abstrahować od kwestionowania przez inwestora postanowienia o wymierzeniu kary z powodu wykonania robot budowlanych niezgodnie z warunkami i ustaleniami pozwolenia na budowę. W szczególności wobec tego, że oba akty, o których mowa (postanowienie o wymierzeniu kary, decyzja odmawiająca pozwolenia na użytkowanie) wydaje ten sam organ administracji, konstrukcją wybitnie sztuczną i abstrakcyjną byłoby uznanie, że skoro wydano postanowienie o wymierzeniu kary, to nie można wydać żadnego innego rozstrzygnięcia, jak tylko odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nawet wtedy gdyby organ administracji przekonał się do argumentów inwestora.

Zdaniem skarżącej prawidłowa wykładnia art. 59f ust. 6 ustawy - Prawo budowlane to taka, że w razie kwestionowania zasadności postanowienia o wymierzeniu kary za wykonanie obiektu budowlanego niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w oparciu o zarzut, iż obiekt został wybudowany zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie bez rozważenia zasadności zarzutów wobec tego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Następnie pismem z 17 sierpnia 2021 r. skarżąca uzupełniła zarzuty skargi wskazując na naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 59f ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię, polegającą na mylnym zrozumieniu treści przepisu, gdyż organ uznał, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że gdy organ wyda decyzję o wymierzeniu kary to zobowiązany jest jednocześnie wydać decyzję o odmowie użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że organ wydaje decyzję o odmowie użytkowania obiektu budowlanego, dopiero wówczas gdy w postępowaniu o nałożeniu kary zapadło ostateczne postanowienie;

b) art. 59f ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że wydanie przez organ w pierwszej instancji postanowienia o nałożeniu kary, co do którego strona wniosła zażalenie, obliguje organ do prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu i wydania w tym postępowaniu decyzji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w oparciu o przepis art. 59f ust. 6 ww. ustawy;

c) art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 z art. 59d ust. 1 i ust. 2a pkt. 3 i pkt. 4 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż ustalenia wynikające z Protokółu Kontroli Obowiązkowej z 09.03.2021 r. stanowią podstawę wydania skarżonej decyzji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu, podczas gdy protokół ten nie stanowi dowodu tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone, bowiem protokół zawiera wewnętrzną sprzeczność, gdyż z jednej strony stanowi o zgodności ilości kondygnacji względem projektu (pkt 8.2. lit a), z drugiej zaś strony zaświadcza, że inwestor zmienił funkcję pomieszczeń usytuowanych na strychu, co przemawia za niezgodnością względem projektu w zakresie ilości kondygnacji (pkt 8.6.), tym samym ustalenia te są sprzeczne i wzajemnie się wykluczają. Tym samym ustalony przez organ rzeczywisty stan faktyczny, który jest wewnętrznie sprzeczny, co do oceny końcowej, nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, określonemu w art. 59d ust. 2a pkt. 3 i pkt. 4 oraz art. 76 § 1 k.p.a., gdyż ustalenia organu zapisane w protokole powinny być spójne i logiczne;

2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania odwoławczego w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i wydanie w tymże postępowaniu decyzji odmawiającej użytkowania obiektu, pomimo złożenia przez inwestora zażalenia na postanowienie w przedmiocie wymierzenia kary.

Ponadto strona wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu - oświadczenia kierownika budowy H.R. na okoliczność wykazania, iż wymieniona nie składała oświadczenia wymienionego w pkt. 8.6. (1) oraz że nie była ona informowana przez organ architektoniczno-budowlany o kontroli obowiązkowej (2) i nie była wzywana do udziału w kontroli (3), a przez to, że protokół kontroli obowiązkowej nie jest rzetelny (4).

Następnie skarżąca spółka złożyła kolejne wnioski dowodowe:

- pismem z 13 września 2021 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu: decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., znak: [...], na okoliczność, że Wojewoda [...] dokonał, poza PINB i [...]WINB, odrębnej własnej oceny realizacji stanu inwestycji objętej zaskarżonym postanowieniem;

- pismem z 21 października 2021 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: decyzji PINB nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie zespołu 7 budynków wielorodzinnych oznaczonych literami od E do K wraz z wewnętrznymi instalacjami i garażem podziemnym na nieruchomości w Ł. przy ul. A b.n., działka nr 422 i fragment działki nr 423, obręb [...] oraz odwołania od tejże decyzji wraz z załącznikami na okoliczność niekwestionowania w przypadku tych obiektów zgodności ich realizacji z projektem w zakresie liczby kondygnacji, choć te budynki wykonane w ten sam sposób jak sporny budynek "B".

- pismem z 8 grudnia 2021 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu: "Opinii technicznej" dotyczącej zgodności inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej powykonawczej z zatwierdzoną dokumentacją projektową etapu I inwestycji przy ulicy A w Ł. - zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych na PZT lit. A, B, C, D.

Postanowieniem wydanym [...] grudnia 2021 r. na rozprawie Sąd postanowił dopuścić wnioski dowodowe zgłoszone przez pełnomocnika skarżącej w pismach z 17 sierpnia, z 13 września, z 21 października i z 8 grudnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.).

W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., skarga, zgodnie z art. 151 ustawy p.p.s.a., podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.

Kontroli sądu poddano decyzję [...] Wojewódzkiego Inspsektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. odmawiającą skarżącej spółce udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "B", zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 107 dz. nr ewid. 126/19, 126/22, 126/24, 126/29 w obrębie [...].

Zaznaczenia jednocześnie wymaga, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] r. doręczono stronie skarżącej postanowienie skarżonego organu z dnia 27 maja 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., którym na podstawie art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1-5 ustawy - Prawo budowlane, wymierzono skarżącej spółce karę za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w związku z budową spornego budynku.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

Punkt wyjścia do rozważań stanowi fakt, że zasadą wynikającą z art. 54 ustawy - Prawo budowlane jest, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie natomiast z przepisem art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX – XVI.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że obiekt budowlany zaliczono prawidłowo do kategorii XIII. Z załącznika do ww. ustawy wynika, że do obiektów budowlanych tej kategorii zaliczamy pozostałe budynki mieszkalne (a więc inne niż budynki mieszkalne jednorodzinne). Zatem prawidłowo organy przystąpiły do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli na mocy art. 59a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z przywołanym przepisem organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. Kontrola ta w szczególności obejmuje sprawdzenie: zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (art. 59a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane).

Zgodnie z normą art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). art. 59f ust. 6 w związku z ust. 1.

Co natomiast istotne dla rozpoznawanej sprawy, w przypadku wymierzenia w/w kary (a więc stwierdzenia nieprawidłowości) organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51.

W świetle zgłoszonych w skardze zarzutów w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że nie ulega wątpliwości, że fakt wydania postanowienia o wymierzeniu kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane determinuje wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie.

W myśl art. 59f ust. 6 ustawy - Prawo budowlane podstawą odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie jest bowiem wymierzenie kary pieniężnej za nieprawidłowości określone w art. 59a ust. 2 tej ustawy.

Podkreślenia jednak wymaga, że ustawodawca wskazując na relację między przepisami art. 59f ust. 6 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odwołał się jedynie do pewnej logicznej czasowej sekwencji zdarzeń – niezbędne jest najpierw stwierdzenie nieprawidłowości (odstępstw), co znajduje odzwierciedlenie w wymierzeniu kary, aby następnie organ wydał decyzję o odmowie pozwolenia na użytkowania. W ocenie Sądu nie sposób natomiast stwierdzić, aby wydanie postanowienia o wymierzeniu kary przybierało charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec kwestii pozwolenia na użytkowanie, choćby dlatego, że przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy (wyr. NSA z dnia 22 października 2021 r., I OSK 742/21, CBOSA). W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 59f ust. 1 i ust. 6 ustawy Prawo budowlane mamy do czynienia z kompetencją tego samego organu (organu nadzoru budowlanego), który de facto działa w postępowaniu będącym następstwem wniosku inwestora o przeprowadzenie obowiązkowej kontroli.

Kolejną kwestią wymagającą rozważenia w świetle formułowanych zarzutów skargi jest odpowiedź na pytanie, czy decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie może być wydana równocześnie z postanowieniem o wymierzeniu kary bądź też zanim postanowienie to stanie się ostateczne. Pytanie to jest o tyle zasadne, że nie można tracić z pola widzenia tego, że postanowienie o wymierzeniu tej kary jak wynika z art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, wniesienie zażalenia na postanowienie o wymierzeniu kary nie stanowi przeszkody do podejmowania przez organ dalszych czynności, w tym wydania decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie, gdyż za sprawą art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia o wymierzeniu kary. Będzie ono zatem podstawą do dalszego postępowania, a więc także wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Po drugie, skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2015 r., II OSK 83/14 i przyjmuje jako własny: pojęcie wymierzenia kary należy tu rozumieć jako nałożenie obowiązku jej zapłacenia. Ten obowiązek powstaje zaś, zgodnie z art. 59g ust. 2 z dniem doręczenia postanowienia o wymierzenia kary i powinien być wykonany najpóźniej 7-go dnia od doręczenia postanowienia. Z tego wynika, że kara zostaje wymierzona już z chwilą doręczenia postanowienia o jej nałożeniu, co prowadzi do wniosku, że nie należy łączyć wymierzenia kary z ostatecznością postanowienia o jej wymierzeniu. Ewentualne zaś wzruszenie postanowienia o nałożeniu kary mogłoby stanowić przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Dodatkowo należy zauważyć, że organ odwoławczy, mimo zarzutów skargi, nadał kwestii wymierzenia kary charakter swoistego zagadnienia wstępnego. Otóż, wobec oczywistego braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie, rozpatrzenie odwołania nastąpiło w dacie, gdy postanowienie o wymierzeniu kary stało się ostateczne. Poza sporem pozostaje bowiem, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie w sprawie wymierzenia kary było ostatecznie zakończone wydanym postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., doręczonym stronie w dniu [...] r. Rozpatrując w dniu [...] r. odwołanie od decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dysponował już zatem wiedzą, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie o wymierzeniu kary w związku z czym, mając na względzie dwuinstancyjność postępowania, nieprawidłowa jest argumentacja strony wskazująca na przedwczesne wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Wszystkie wnioski strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów wskazane w części historycznej uzasadnienia Sąd uwzględnił, tj. zapoznał się z treścią tych dokumentów, jednak doszedł do przekonania, iż te dowody i wnioski, która z nich wyciąga strona skarżącą nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wynika to z zaprezentowanej powyżej wykładni prawa materialnego, iż odmowa pozwolenia na użytkowanie danego obiektu jest prostą konsekwencją wymierzenia kary pieniężnej za nieprawidłowości określone w art. 59a ust. 2 tej ustawy. Zarzuty formułowane względem ustaleń kontroli i stwierdzonych nieprawidłowości nie podlegają rozważaniu w niniejszym postępowaniu, gdyż są one właściwe dla postępowania zainicjowanego skargą na postanowienie w przedmiocie wymierzenia kary. Zasadność wymierzenia tej kary stała się natomiast przedmiotem oceny tut. Sąd w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 631/21, który zapadł w dniu 14 grudnia 2021 r.

Reasumując, oceniając zaskarżoną decyzję wydaną na podstawie art. 59f ust. 6 i art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do kwestionowania jej prawidłowości i legalności, a podniesione w skardze zarzuty nie okazały się skuteczne.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.

dc