Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 20/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 4 ust. 1,  art. 5 ust. 2,  art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 4,  art. 6 ust. 1,  art. 7,  art. 23,  art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1059
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o radcach prawnych.
article: art. 15, art. 127,  art. 138 par. 1 pkt 1, 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1,  art. 61,  art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska del. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla punkt pierwszy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej udostępnienia informacji w zakresie przynależności radców prawnych do Okręgowej Izby Radców Prawnych; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części, w jakiej w punkcie pierwszym wyroku orzeczono jej uchylenie; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego W.K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] W. K. złożył w Starostwie Powiatowym w K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej funkcjonujących w Starostwie radców prawnych w okresie poprzedniej i obecnej kadencji Rady Powiatu, w zakresie wskazania m.in.: tytułu naukowego, charakteru stosunku pracy, od kiedy są zatrudnieni, okręgowej izby radców prawnych, pod którą podlegają, stanowisk zajmowanych w Starostwie, osoby odpowiedzialnej za koordynację pomocy prawnej w jednostce, czasu pracy, zakresów ich obowiązków (godzin przyjęć, dni) itp.

Pismem z dnia [...] Naczelnik Wydziału Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w K. poinformował W. K., że tytuł naukowy, czas pracy, zakres obowiązków radców prawnych są zamieszczone na stronie Biuletynu Informacji Publicznej w K., radcy prawni są zatrudniani w oparciu o umowę o pracę i zajmują stanowisko radcy prawnego, a za koordynację pomocy prawnej jest odpowiedzialna B. K.–B. Wskazał też, że informacje dotyczące okresu zatrudnienia i przynależności do okręgowej izby radców nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie decyzją z dnia [...] nr [...] , opartą o przepis art. 5 ust. 2 i art. 16 ustawy z dna 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., Starosta K. odmówił udostępnienia informacji publicznej, będącej przedmiotem wniosku, w części dotyczącej okresu zatrudnienia i przynależności do okręgowej izby radców prawnych. W uzasadnieniu podał, iż powyższa informacja publiczna nie może być udostępniona ze względu na prawo do prywatności pracowników Starostwa Powiatowego w K.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. , za pośrednictwem Starosty K. , złożył W. K. , wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. art. 1 , 2, 5 ust. 2 , 12, 13 i 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że powoływanie się w decyzji na prawo do prywatności pracowników Starostwa jest nieporozumieniem, nie ma zastosowania i jest bezprawne, a przy tym ma na celu tylko dezinformację, wprowadzenie w błąd i pozbawienie informacji. Ponadto podniósł, iż kwestionowana decyzja jest całkowicie pozbawiona jakiejkolwiek podstawy prawnej oraz uzasadnienia i świadczy o nieznajomości przepisów prawa przez urzędników Starostwa. Zaakcentował, że takie działania stanowią dowód bezprawnych praktyk i mogą spowodować konsekwencje prawne określone w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nadto przeczą istocie akcji społecznej "Przejrzysta Polska", w której uczestniczy Starostwo Powiatowe w K.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wydało decyzję z dnia [...] , nr [...] , której rozstrzygnięcie zawarte zostało w dwóch wyodrębnionych punktach, z których w pierwszym, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej udostępnienia informacji w zakresie przynależności radców prawnych do okręgowej izby radców prawnych, natomiast w punkcie drugim - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylono tę decyzję w części dotyczącej udostępnienia informacji w zakresie okresu zatrudnienia radców prawnych w Starostwie, przekazując ją w tej części do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy, a następnie, powołując się na treść art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP i orzecznictwo sądowoadministracyjne na tle wykładni pojęcia informacji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02), wyjaśniono, że w odniesieniu do organów innych niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, czyli organów samorządu gospodarczego i zawodowego, charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a wiec wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazując na przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, zawarty w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, konkretyzujący i doprecyzowujący zakres przedmiotowy tej ustawy, organ odwoławczy stwierdził, iż - w jego ocenie - informacja dotycząca okresu zatrudnienia radców prawnych w jednostce samorządu terytorialnego została "wytworzona" przez władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne w Starostwie Powiatowym w K. i z tego względu nie jest wyłączona z zakresu informacji publicznej. Z kolei informacja dotycząca przynależności radcy prawnego do danej izby radców prawnych jest "wytworzona" na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, regulujących działalność korporacji zawodowej radców prawnych, zatem do korporacji zawodowej (samorządu zawodowego) należy określenie właściwości miejscowej poszczególnych izb okręgowych radców prawnych oraz określenie kryteriów, które decydują o przynależności radcy prawnego do poszczególnej terenowej jednostki samorządu. W konkluzji organ stwierdził, iż organem wyłącznie kompetentnym do udostępnienia informacji w tym zakresie jest organizacja samorządu zawodowego radców prawnych, natomiast ze względu na fakt wyłącznej kompetencji organu publicznego, jakim jest Starostwo w nawiązywaniu stosunku pracy z radcami prawnymi prowadzącymi jego obsługę prawną, to na organie spoczywa obowiązek udostępnienia danych dotyczących okresu ich zatrudnienia, co uzasadniało uchylenie w tej części rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję, w części objętej jej punktem pierwszym, wnioskując o uchylenie tej decyzji w tym zakresie, jak również o uchylenie w tej części decyzji organu pierwszej instancji i zobowiązanie do udostępnienia pełnej informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] oraz o przyznanie zwrotu należnych kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych, kosztów przejazdów, równowartości zarobku utraconego na skutek stawiennictwa w sądzie. W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżący powtórzył i rozwinął argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, przedstawiając szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...]. Podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w części objętej punktem pierwszym, mija się ewidentnie ze stanem faktycznym oraz z obowiązującym prawem, z uwagi na jego błędną interpretację. Wskazując na wynikający z art. 5 i art. 49 ustawy o radcach prawnych obowiązek przynależności do samorządu zawodowego stwierdził, iż zamieszkanie na danym terenie nie jest równoznaczne z wykonywaniem pracy i czynnościami prawnymi na danym obszarze. Powołując się na uregulowania zawarte w Zasadach Etyki Radcy Prawnego i wprowadzone do nich uchwałą Nr [...] z dnia [...] zmiany, dozwalające na informowanie przez radcę prawnego o świadczeniu pomocy prawnej i umieszczanie informacji w tym zakresie w różnych publikatorach oraz sygnowanie dokumentów, w tym również zawierających informację publiczną, pieczęciami z uwidocznionym numerem ewidencyjnym, skarżący podkreślił, że w numerze ewidencyjnym zawarta jest informacja dotycząca przynależności danego radcy do okręgowej izby radców prawnych i stanowi jego pełną identyfikację. Wywiódł, że nieudzielenie informacji w zakresie przynależności radcy do konkretnej izby uniemożliwia złożenie skargi według właściwości do dziekana lub rzecznika dyscyplinarnego na działania lub brak działań radcy, przy czym stwierdził, iż nadal jest zainteresowany otrzymaniem zawnioskowanej informacji, w tym dotyczącej przynależności radców prawnych do jednej z okręgowych izb radców prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając i podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie przed Sądem skarżący, podtrzymując skargę, sprecyzował wniosek w zakresie zwrotu kosztów postępowania określając, iż domaga się zwrotu kwoty [...] zł, uiszczonej tytułem wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się wyłącznie do oceny legalności rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej kryterium legalności, umożliwia sądowi administracyjnemu, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., wyeliminowanie z obiegu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Oznacza to, że sąd poprzez uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, eliminuje z obiegu prawnego wadliwe decyzje. Sąd nie może zatem, jak chce skarżący, orzekać merytorycznie co do istoty sprawy. Może tylko ocenić, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Poza tym, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast na zasadzie art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpatrując wniesioną skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną jej wydania.

Od razu należy wskazać, iż materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powyższa ustawa jest rozwinięciem art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (ust. 1) i obejmuje w szczególności dostęp do dokumentów (ust. 2 in princ.). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 4). W doktrynie utrwalony został pogląd, że przy wykładni pojęć z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej, koniecznym jest sięganie do art. 61 Konstytucji RP, a nadto do rozwiązań wypracowanych w prawie międzynarodowym publicznym i w prawie unijnym (por. M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", TNOiK, Toruń 2002, s. 27). Zgodnie z art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, do udostępniania informacji publicznej są zobowiązane władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Katalog podmiotów wymienionych w ustawie jest szeroki i otwarty. Można jednak określić, iż każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, a zatem takie, które są związane w władztwem wykonywanym w imieniu państwa lub dysponowaniem publicznymi środkami, podlega reżimowi ustawy. Z tego względu przez władze publiczne, o jakich mowa w analizowanym przepisie, niewątpliwie rozumieć trzeba zarówno organy administracji rządowej, jak i samorządowej, do których należy starostwo powiatowe.

Z kolei odnośnie zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej należy stwierdzić, iż na zasadzie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Na tle tego przepisu w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się słusznie, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy, przy zawarte tam wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma jedynie charakter przykładowy, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Pozwala jedynie zorientować się, do jakiego typu stanów faktycznych odnosi się dane pojęcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, System Informacji Prawnej LEX nr 291357 oraz M. Jaśkowska, op. cit, s. 26).

Granicę ujawnienia informacji zakreśla natomiast art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który ogranicza możliwość udostępnienia informacji ze względu na przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych, co dotyczy także danych osobowych, jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Stosownie do treści art. 22 ust. 1 tej ustawy, podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Powyższe uregulowanie oznacza, że w tych sprawach wyłączona jest kognicja sądu administracyjnego, będącego co do zasady sądem właściwym z mocy art. 21 omawianej ustawy.

W świetle uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej należy ponadto stwierdzić, iż ustawodawca przyjął decyzyjny tryb negatywnego załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a., na co wskazuje treść regulacji zawartej w art. 16 tej ustawy. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że wykładnia systemowa tego przepisu prowadzi do wniosku, iż dotyczy on stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. W szczególności są to więc przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, jak i przepisy normujące dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to, że od decyzji wydanej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. stronie przysługuje odwołanie zgodnie z obowiązującą na tle procedury administracyjnej zasadą dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 § 1 K.p.a., a będącą z kolei wyrazem konstytucyjnej zasady ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb określa ustawa". Ustawa o dostępie do informacji publicznej takich wyjątkowych uregulowań nie zawiera.

Na tle ostatniego fragmentu rozważań, odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że organ odwoławczy – z mocy kompetencji płynących ze wspomnianej wyżej zasady dwuinstancyjności oraz z art. 138 K.p.a. – jest uprawniony i zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie i wydania jednego z rozstrzygnięć określonych w ostatnio powołanym przepisie. Do istoty uprawnień i kompetencji organu odwoławczego należy zatem również korygowanie wad prawnych kwestionowanej decyzji i to bez względu na zarzuty odwołania. Na gruncie rozpoznawanej sprawy i zapadłych w niej rozstrzygnięć można jedynie zauważyć, że Sąd – podzielając pogląd wyrażany w orzecznictwie – stoi na stanowisku, iż nawet błędne powołanie podstawy prawnej w decyzji administracyjnej nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji, jeżeli podstawa taka istnieje (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1425/99, System Informacji Prawnej LEX nr 54161). W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy dochodzi do wniosku, iż rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji jest prawidłowe, a jedynie podstawa prawna tego rozstrzygnięcia została wadliwie wskazana, winien utrzymać w mocy kwestionowaną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., wskazując w swej decyzji stosownie do art. 107 § 1 K.p.a., prawidłową, jego zdaniem, podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy. Powołanie bowiem przez organ pierwszej instancji błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest niewątpliwie wadą prawną decyzji, podlegającą jednak – jak wskazano wyżej – skorygowaniu przez organ odwoławczy bez potrzeby orzekania reformatoryjnego poprzez uchylanie decyzji organu pierwszej instancji w całości albo tylko w części dotyczącej podstawy prawnej i wskazywania w to miejsce innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sentencji decyzji, przy niezmienionym rozstrzygnięciu merytorycznym co do istoty sprawy.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne oparte zostało na przepisie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak w wyniku odwołania organ odwoławczy zmienił kwalifikację prawną przyjętą przez organ pierwszej instancji. Zarówno z treści rozstrzygnięcia, jak i z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wynika, iż organ odwoławczy, nie podzielając stanowiska co do prywatnego charakteru informacji objętych tą decyzją, tj. dotyczących zarówno przynależności radców prawnych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w K. do określonej izby radców prawnych, jak i okresu ich zatrudnienia w Starostwie, swoje rozważania oparł o przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skupiając się na miejscu "wytworzenia" tych informacji, co w konsekwencji doprowadziło organ do konstatacji, iż pierwsza z nich, jako "wytworzona" na podstawie przepisów regulujących działalność korporacji zawodowej radców prawnych powinna być udostępniona przez tę organizację samorządu zawodowego, co uzasadniało odmowę udzielenia tej informacji przez Starostwo Powiatowe w K. i z tego względu skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym decyzji.; natomiast druga – jako "wytworzona" przez jednostkę samorządu terytorialnego – podlegać powinna udostępnieniu, co tym samym skutkowało uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej w tej części w trybie art. 138 § 2 K.p.a., jak to rozstrzygnięto w punkcie drugim decyzji. Orzeczenie podjęte przez organ odwoławczy wyeliminowało, w ocenie Sądu, możliwość zastosowania przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym spowodowało wyłączenie właściwości sądu powszechnego, co uzasadniało dopuszczalność dokonania oceny zaskarżonej decyzji na drodze sądowoadministracyjnej.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, iż podstawową kwestią, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, było ustalenie zasadności stanowiska, że informacja w zakresie przynależności radców prawnych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w K. nie podlegała udostępnieniu przez Starostę K. w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z tego powodu, że tenże organ tej informacji nie wytworzył.

W związku z powyższym podnieść należy, iż na tle art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odczytywanego w kontekście art. 1 ust. 1 tej ustawy oraz art. 61 Konstytucji RP, w judykaturze wielokrotnie formułowano tezę, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/2002, System Informacji Prawnej LEX nr 78063). Prowadzi to do wniosku, że charakter informacji publicznej będzie miała zarówno wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne (co dotyczy treści ich ocen i wystąpień oraz dokumentów urzędowych), jak również taka wiadomość, która nie została wprawdzie przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne wytworzona, ale do nich się odnosi. W tym ostatnim przypadku, jeśli tylko podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji będzie nią dysponował, to zobligowany będzie ją ujawnić.

Nie można nie dostrzec, że analogicznie brzmiąca teza została wprawdzie przytoczona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z powołaniem się na szereg orzeczeń sądowoadministracyjnych, przy czym, jak podano już wyżej, organ ten ograniczył się wyłącznie do oceny jednego ze wskazanych w niej wyznaczników, a mianowicie podmiotu, który wytworzył żądaną przez skarżącego informację. Nie dokonał natomiast analizy w zakresie drugiego z nich i nie rozważył, do jakiego podmiotu ta informacja się odnosi. Nie dostrzegł specyficznego charakteru funkcji radcy prawnego, wykonującego swój zawód w jednostce samorządu terytorialnego, pomimo, że ustalenia w tym zakresie mają istotne znaczenie, gdyż w razie stwierdzenia, że informacja odnosi się do podmiotów sprawujących funkcje publiczne, o jakich mowa w powołanym już na wstępie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zastosowanie musiałby mieć przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d tej ustawy, stanowiący, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Odkodowując treść użytego przez ustawodawcę w powołanych wyżej przepisach pojęcia "osoby sprawującej funkcje publiczne" należy wskazać, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05 - OTK-A 2006, nr 3, poz. 30), wydanym na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjął, że ustalenie, czy dana funkcja jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Trybunał stwierdził dalej, iż do funkcji publicznych należą "takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Oceniając pod tym kątem zakres czynności związanych ze stanowiskiem radcy prawnego, należy mieć na uwadze, że zawód radcy prawnego jest zawodem wyodrębnionym, posiadającym własną regulację ustawową, zawartą w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), w związku z czym nie jest możliwe jego wykonywanie z pominięciem przepisów tej ustawy. Jest on określony w ustawowej definicji zawodu radcy prawnego, wynikającej z art. 4 ustawy o radcach prawnych, sprecyzowanej w art. 6 ust. 1 i art. 7 tej ustawy i polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami.

Tak zakreślone jedynie przykładowo obowiązki i kompetencje przesądzają, zdaniem Sądu, o tym, iż na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej, radców prawnych wykonujących zawód w jednostkach samorządu terytorialnego należy uznać za osoby pełniące funkcje publiczne. Nie ulega wątpliwości, że w zakresie obowiązków radcy prawnego jednostki samorządu terytorialnego – poza przygotowywaniem projektów uchwał bądź zarządzeń – mieści się również obowiązek przygotowywania projektów decyzji administracyjnych oraz ich opiniowanie. Powyższą argumentację wzmacnia ponadto okoliczność, że zawód radcy prawnego, z uwagi na istotną rolę w funkcjonowaniu i kształtowaniu systemu ochrony prawnej, jest zawodem zaufania publicznego, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, co dodatkowo rzutuje na ocenę w zakresie wymogu transparentności jego wykonywania w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzupełniająco podnieść jeszcze należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 2007 r. (sygn. akt K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48), wydanym wprawdzie na tle ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 218, poz. 1592 ze zm.), wyraźnie jednakowoż wskazał, że "radcowie prawni muszą być uznani za pełniących funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów, tak jak to ujmowano na użytek definiowania "osoby pełniącej funkcje publiczne" w sprawie o sygn. K 17/05".

Odnosząc się z kolei do istoty rozpoznawanej sprawy należy mieć na uwadze, iż przepis art. 23 ustawy o radcach prawnych określa, że prawo wykonywania zawodu radcy prawnego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania, natomiast w art. 40 ust. 2 ustawa ta stanowi o obowiązku przynależności radców prawnych do samorządu zawodowego. Rozumując a contrario, z treści ostatnio przywołanego przepisu należy wyprowadzić wniosek, iż osoba, która nie jest umieszczona w aktualnym spisie radców prawnych nie ma prawa do wykonywania tego zawodu (por. również postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 2001 r., sygn. akt I PZ 92/2000, OSNP 2002 r., nr 20, poz. 495). W kontekście omawianej normy i dotychczas poczynionych uwag należy uznać, że przynależność do izby radców prawnych jest immanentną cechą radcy prawnego. Ponadto, jak słusznie wskazał skarżący, na tle art. 49 ust. 1 ustawy o radcach prawnych samorząd radcowski tworzą okręgowe izby radców prawnych, a wyznacznikiem przynależności do konkretnej izby jest miejsce zamieszkania radcy prawnego, a nie miejsce wykonywania zawodu. Z tego względu informacja w zakresie przynależności do konkretnej okręgowej izby radców prawnych, odnosząca się do radcy prawnego wykonującego zawód w jednostce samorządu terytorialnego, będącego osobą sprawującą funkcję publiczną, stanowi informację publiczną w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, która powinna podlegać udostępnieniu na zasadach określonych w tej ustawie.

W konkluzji przedstawionych rozważań należało stwierdzić, iż uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. całkowicie umknęło, że stanowisko radcy prawnego w Starostwie i związane z tym zawodem obowiązki sytuują radcę prawnego w grupie podmiotów sprawujących funkcje publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, poprzez błędną interpretację definicji informacji publicznej, zawartej w art. 1 ust. 1 tej ustawy, organ odwoławczy naruszył przepis prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Końcowo zauważyć jeszcze należy, iż nie można pomijać faktu, podkreślanego zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, że z treści art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP wynika, iż wolą ustawodawcy było stworzenie warunków dla jak najszerszego, powszechnego dostępu do informacji, stąd należy uznać, że zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w tej ustawie poprzez interpretowanie jej przepisów na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt II S.A. 837/03, Monitor Prawniczy 2003, nr 17, s. 770 oraz T. R. Aleksandrowicz "Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s. 69).

Z przytoczonych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, objęta rozpoznaniem z mocy art. 135 P.p.s.a., w części dotyczącej udostępnienia informacji w zakresie przynależności radców prawnych do izby radców prawnych, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

Zaznaczyć wypada, że wszystkie uwagi, przedstawione przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, zachowują aktualność w odniesieniu do stanowiska organu odwoławczego, jakie było podstawą do – niekwestionowanego wprawdzie przez skarżącego – rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim zaskarżonej decyzji, opartego o inne niż wskazywane przez Sąd argumenty, bo dotyczące miejsca wytworzenia informacji, a nie osoby, do której się ona odnosiła. Zważywszy jednak na treść tego rozstrzygnięcia, podjętego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i sprowadzającego się do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej okresu zatrudnienia radców prawnych w Starostwie, stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego nie miałoby wpływu na wynik sprawy i z tego względu nie mogło skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji w tej części w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonego orzeczenia, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast w punkcie 3, o zwrocie kosztów postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Konsekwencją kasacyjnego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego przez organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a.