Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2286/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz- Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 840/18 w sprawie ze skargi T. K. na rozkaz personalny [...] z dnia [...] marca 2018 r, nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 840/18, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi T. K. na rozkaz personalny [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, oddalono skargę. Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W kontrolowanym przez Sąd I instancji rozkazie personalnym [...] podzielono stanowisko organu I instancji co do zasadności zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) z przyczyny długotrwałej nieobecności w służbie. [...] wskazał, że pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone, a w praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę.

Organ podzielił również ustalenia stanu faktycznego, z których wynikało, że funkcjonariusz został skierowany do [...] w K. w celu ustalenia stanu zdrowia i dalszej zdolności do służby w Policji. Komisja lekarska uznała, że skarżący jest zdolny do służby w Policji z ograniczeniem, trwale niezdolny do służby na zajmowanym stanowisku, a przeciwwskazana jest służba w policyjnej izbie zatrzymań. Z udokumentowanych nieobecności funkcjonariusza w latach 2015- 2017, wynikało, że korzystał ze zwolnień lekarskich w przypadku zwiększenia obciążenia prowadzonymi postępowaniami. W ocenie przełożonego funkcjonariusz nie wykazywał żadnej chęci w pogłębianiu wiedzy i kwalifikacji zawodowych w pracy dochodzeniowo-śledczej, w szczególności przez ponad półtora roku pełnionej służby w tej komórce organizacyjnej Policji nie opanował umiejętności związanych z wprowadzeniem danych do policyjnych baz informatycznych, w związku z prowadzonymi czynnościami dotyczącymi śledztw i dochodzeń. Postawa jaką prezentuje w służbie, a także częsta absencja powoduje, że przełożeni muszą przydzielać prowadzone przez niego sprawy innym funkcjonariuszom wydziału, co wpływa w oczywisty sposób na stan ich obciążenia dodatkowymi obowiązkami. Liczne zwolnienia lekarskie skutkujące absencją w służbie funkcjonariusza były przyczyną wyznaczania innych funkcjonariuszy do realizacji spraw w jego zastępstwie. Zwrócono uwagę na charakter służby w pionie dochodzeniowo-śledczym, a w szczególności na konieczność zachowania systematyczności i planowania czynności.

Podstawą przedstawionej oceny funkcjonariusza była analiza postępowań sprawdzających przeprowadzonych przez skarżącego w okresie od [...] kwietnia. do [...] grudnia 2015 r., których było w tym okresie [...] (przy średniej spraw tego rodzaju przypadającej na pozostałych funkcjonariuszy wydziału – [...]). Poddano także analizie ocenie 8 postępowań przygotowawczych (gdzie średnia spraw tego rodzaju przypadająca na pozostałych funkcjonariuszy wydziału wynosiła [...] postępowań). W okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] grudnia 2016 r., funkcjonariusz przeprowadził [...] postępowań sprawdzających (gdzie średnia spraw tego rodzaju przypadająca na pozostałych funkcjonariuszy wydziału wynosiła [...] postępowań) oraz [...] postępowania przygotowawcze (gdzie średnia spraw tego rodzaju przypadająca na pozostałych funkcjonariuszy wydziału wynosiła [...] postępowania). W 2017 r. nie przydzielono skarżącemu żadnych postępowań do realizacji, z uwagi na wyznaczenie go do innych czynności służbowych i delegowaniem go do wykonywania czynności w charakterze członka grupy śledczej w sprawie prowadzonej przez [...] w T.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, funkcjonariusz zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, gdyż jego zdaniem nie wystąpiła w sprawie przesłanka "ważnego interesu służby" uzasadniająca odwołanie go ze służb. Zarzucił nadto nieodniesienie się do słusznego interesu strony przy wydawaniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Ustalono stan faktyczny sprawy w sposób wybiórczy, pomijając opinię korzystną dla funkcjonariusza, wydaną przez [...].

Zdaniem skarżącego funkcjonariusza brak było podstaw, by uznać, że nie jest zdolny do pełnienia służby w Policji. Podniósł, że z treści orzeczeń [...] wynikało, że jest zdolny do służby w Policji z ograniczeniem opisanym w opiniach. Zbiorcze zestawienie jego nieobecności obejmowało również przypadki urlopów wypoczynkowych, urlopów zaległych, a także opieki nad chorym dzieckiem (stanowiących ustawowe uprawnienia każdego funkcjonariusza). Liczba dni nieobecności z powodu zwolnień lekarskich, nie mogła natomiast stanowić podstawy dla zwolnienia go ze służby w Policji. Choruje przewlekle na astmę oskrzelową, a także alergię kontaktową i wziewną i nie są to schorzenia przez niego zawinione.

W opinii skarżącego, bezpodstawne i bezprzedmiotowe staje się uwzględnianie usprawiedliwionych nieobecności przy analizie przydatności i możliwości pełnienia służby przez skarżącego.

Podniósł, że przełożeni skarżącego uporczywie powierzali mu stanowiska, na których zakres obowiązków był niezgodny z orzeczeniami komisji lekarskich, co w konsekwencji co najmniej mogło prowadzić do dalszego pogarszania stanu zdrowia skarżącego i kolejnych absencji chorobowych. Zdaniem skarżącego, w grafikach służby widoczne jest, że pomimo dysponowania przez przełożonych zdrowymi funkcjonariuszami, celowo zlecano skarżącemu czynności, których nie powinien on wykonywać. W jego ocenie, należy upatrywać złej sytuacji kadrowej w nieprawidłowym sposobie zarządzania etatami, a nie w postawie skarżącego.

W odpowiedzi na skargę [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Odnosząc się do stanu prawnego sprawy wskazał art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Zauważył, że pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Ustalenie treści pojęcia "ważnego interesu służby" ustawodawca pozostawił organowi Policji stosującemu prawo, który przeprowadza w tym zakresie wykładnię przepisów prawnych i w każdym indywidualnym przypadku konkretyzuje je, wskazując okoliczności faktyczne uzasadniające taką ocenę.

Jako zasadne Sąd uznał, że przepis ten stanowi podstawę zwolnień funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" musi być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Także jako zasadne uznał twierdzenie organu, że przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji odwołują się do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego co do tego, że użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza pozostawianie decyzji w tym zakresie uznaniu administracyjnemu. Decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego. W takim wypadku organ zobowiązany jest ocenić materiał dowodowy w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć zastosowanie w sprawie i wykazać, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby.

Przechodząc do stanu faktycznego sprawy Sąd przyjął, że organ wyczerpująco zbadał istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Wynika z nich bezspornie, że skarżący cierpi na schorzenia mające charakter przewlekły, tj. astmę oskrzelową, a także alergię kontaktową i wziewną. Jednostki chorobowe sprawiają, że wobec skarżącego wydano orzeczenie, w którym stwierdzono, że jest on zdolny do służby w Policji z ograniczeniem, trwale niezdolny do służby na zajmowanym stanowisku. Skutkiem tego skarżący nie mógł pełnić służby na zajmowanym stanowisku służbowym, a służba pełniona na innych stanowiskach służbowych bądź to pogłębiała symptomy chorobowe, bądź powodowała absencję w służbie.

Przedstawiony wykaz spraw z [...] r. oraz z [...] r. ocenił Sąd jako jednoznacznie wskazujący na znacznie mniejsze obciążenie skarżącego niż innych funkcjonariuszy tego wydziału. Biorąc pod uwagę jego absencje, nawet co do zasady nie mające charakteru długotrwałego i ciągłego, Sąd przyznał słuszność organom, że stanowiły o konieczności zapewnienia zastępstwa, co prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów.

Sąd rozważył także jaki wpływ na jakość prowadzonego postępowania przygotowawczego może mieć zmiana referenta. Wskazał, że postępowanie to musi być prowadzone w sposób systematyczny. Referent sprawy musi określić poszczególne priorytety, które zobowiązany jest realizować systematycznie, uwzględniając przy tym stale zmieniające się okoliczności wynikające z pogłębienia informacji o przedmiocie sprawy. Osiągnięcie celu postępowania możliwe jest przy założeniu, że osoba je prowadząca będzie znała całokształt materiału dowodowego zebranego na poszczególnych etapach śledztwa albo dochodzenia i to nie tylko ten procesowo udokumentowany, ale także ten operacyjny, który oprócz referenta nie jest znany nikomu, nawet przy założeniu wykonywaniu notatek ze wszystkich czynności i myśli referenta. W tym wypadku zmiany referenta sprawy nie mogą korzystnie wpływać na możliwość zachowania systematyki i rytmiki wykonywanych czynności. Każda kolejna osoba musi zapoznać się (od początku) z materiałami sprawy i opracować własną taktykę czynności operacyjno-procesowych i przeważnie nawet przy największym zaangażowaniu nie będzie w stanie posiąść wiedzy operacyjnej, którą dysponował pierwszy referent. Zmiany referentów nie są zjawiskiem pożądanym i dezorganizują pracę jednostki. Absencja policjanta w służbie bezpośrednio oddziałuje na służbę w kontekście efektywności i skuteczności realizacji zadań funkcjonariusza, a także innych funkcjonariuszy realizujących jego i własne zadania służbowe.

Sąd uznał, że sytuacja zdrowotna skarżącego wpływała negatywnie na organizację służby w [...] w T. Powinien bowiem realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem wobec posiadanych ograniczeń zdrowotnych nie mógł realizować wszystkich zleconych mu zadań, a wtedy jego zadania czy obowiązki były scedowane na innych funkcjonariuszy.

W konsekwencji Sąd przyjął, że w ustalonym stanie faktycznym pozostawienie skarżącego w służbie narusza jej ważny interes.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego funkcjonariusza, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, bez wskazania rzeczywistych okoliczności stanowiących o ważnym interesie służby, że w sprawie wystąpiła przesłanka uzasadniająca odwołanie skarżącego ze służby w Policji, przekraczając tym granice uznania administracyjnego ze względu na pominięcie słusznego interesu skarżącego podczas, gdy zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie dawał podstaw do stosowania wobec skarżącego tak rygorystycznych środków, jak wydalenie ze służby;

art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie spełnia ustawowych wymogów nałożonych na funkcjonariuszy, podczas gdy w rzeczywistości skarżący z uwagi na jego stan zdrowia oraz przyjętą postawę został uznany zdolnym do służby w Policji, dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza był nienaganny, a organ nie przedstawił na poparcie przyjętej argumentacji żadnej dokumentacji, zatem należało uznać, że posiada on umiejętności, kompetencje oraz przydatność do służby w Policji.

W ramach zarzutów procesowych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazano jako naruszone:

art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony przy wydawaniu zaskarżonego rozkazu personalnego, a w konsekwencji arbitralne przyjęcie za podstawę zwolnienia ze służby licznych absencji chorobowych skarżącego mających powodować dezorganizację pracy w jednostce, brak samodzielności, zaangażowania i chęci podnoszenia wiedzy zawodowej, podczas gdy powyższe okoliczności nie zostały przez organ wykazane i udowodnione, nadto całkowicie pominięto wolę i chęć skarżącego do pełnienia czynnej służby, czym w konsekwencji z pokrzywdzeniem skarżącego wydano decyzję noszącą cechy rozstrzygnięcia dowolnego;

art. 8 K.p.a. poprzez działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności poprzez przedłożenie prymatu ogółu społeczeństwa ponad ważny interes strony, prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający ustalenie i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności całkowite pominięcie korzystnej dla skarżącego opinii [...], jak również pominięcie faktu dotychczasowego prowadzenia postępowania przez organy w sposób wybiórczy;

art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego pod kątem zasad prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, a także oparcie stanowiska organu odwoławczego wyłącznie na części zaistniałego w sprawie stanu faktycznego potwierdzającego tezę przyjętą przez organ, z jednoczesnym wyłączeniem i zanegowaniem okoliczności faktycznych przemawiających na korzyść skarżącego, w tym:

wskazanie, że skarżący - uznany za zdolnego do służby w Policji - nie może wykonywać obowiązków odpowiadającym jego kwalifikacjom i możliwościom zdrowotnym na jakimkolwiek stanowisku w [...], bezkrytyczne przyjęcie za wiarygodne twierdzeń przełożonych skarżącego co do liczby i przyczyn absencji chorobowych skarżącego, podczas gdy przedstawione dane w sposób znaczący odbiegają od stanu rzeczywistego, bezkrytyczne przyjęcie przez organ twierdzeń przełożonych skarżącego co do dezorganizowania pracy jednostki przez skarżącego, mimo braku jakichkolwiek dowodów na powyższą okoliczność.

- art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę możliwości wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego na innym stanowisku w tej samej jednostce lub na tożsamym stanowisku w jednostce pobliskiej.

Na wstępie uzasadnienia skarżący kasacyjnie podzielił stanowisko wyrażone w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji i zaaprobowane w zaskarżonym wyroku, co do tego, że na podstawie art. 41 ust. 2 o Policji można dokonać zwolnienia tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi wprost powielenie stanowiska przedstawionego w zaskarżonym rozkazie personalnym, bez jakiegokolwiek odniesienia się do treści skargi. Brak jest w nim odniesienia do kryteriów pozwalających na skonkretyzowanie ważnego interesu służby - co uniemożliwia polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji.

W ocenie skarżącego, powołując się na ważny interes służby, organy Policji nie spełniły wymogów proceduralnych w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz prawidłowej oceny faktów, które miały w sprawie istotne znaczenie prawne, a także rzetelnego uzasadnienia kolejnych rozstrzygnięć wydawanych w sprawie, (przykładowo, złożony przez skarżącego raport o wykazanie przez [...] m. in. ilości danych wprowadzonych przez skarżącego do systemów informatycznych Policji pozostał bez odpowiedzi), a Sąd podzielił w całości uzasadnienie [...].

Zaprzeczono nadto, by rzeczywista ilość zwolnień lekarskich skarżącego kasacyjnie mogła stanowić podstawę do zwolnienia ze służby w Policji. Organy wzięły pod uwagę nie tylko nieobecności z powodu choroby ale także urlopy wypoczynkowe, urlopy zaległe, a także opiekę nad chorym dzieckiem (stanowiących ustawowe uprawnienia każdego funkcjonariusza).

Skarżący kasacyjnie podniósł nadto, że przyczyną jego zwolnień lekarskich była zawsze astma oskrzelowa, a także alergia kontaktowa i wziewna, na co choruje przewlekle. Przełożeni funkcjonariusza dysponowali wiedzą o jego ograniczeniach w zakresie wykonywania obowiązków służbowych, związanych ze znacznym obciążeniem fizycznym i narażeniem na długotrwały wpływ negatywnych warunków atmosferycznych, jednakże powyższe zalecenia lekarskie nie spotykały się z aprobatą i respektowaniem przez przełożonych, był bowiem, (zdaniem skarżącego kasacyjnie celowo) kierowany do wykonywania czynności pozostających poza zakresem jego możliwości zdrowotnych. Fakt ten w sposób bezpośredni wpływał na okresowe pogorszenie jego stanu zdrowia, co mogło stanowić uzasadnienie dla ewentualnych zwolnień lekarskich. Jednak, jego zdaniem, nie zostało udowodnione, by wpływało to negatywnie na organizację służby w [...] w T. Nie odniesiono się do wymagającej rozważenia opinii (nazwanej w skardze kasacyjnej decyzją) [...], z której wynika, że brak jest wystarczających podstaw do zwolnienia funkcjonariusza, a podnoszone przez organ kwestie ograniczeń zdrowotnych stanowią czynniki mające wpływ na ocenę jego pracy, jednakże nie powinny prowadzić do zwolnienia go ze służby.

Odnosząc się do treści orzeczenia [...] w K., z którego wynikało, że jest on zdolny do służby w Policji z ograniczeniem, trwale niezdolny do służby na dotychczas zajmowanym stanowisku - skarżący kasacyjnie podniósł, że zwracał się do przełożonych o przeniesienie go na inne stanowisko służbowe, gdzie powierzony zakres obowiązków korespondowałby z jego możliwościami zdrowotnymi, a po otrzymaniu odmowy, skarżący wnioskował o przeniesienie go do innej jednostki. Odmówiono mu ze względu na wątpliwości, co do zasadności przeniesienia go do innych komórek organizacyjnych [...] w T., gdyż w każdej komórce byłby zobowiązany do pełnienia służby zewnętrznej lub wymagającej kontaktu z materiałami archiwalnymi. Jeżeli organ nie miał w tym zakresie pewności i przekonania o słuszności podejmowanej decyzji, to znaczy nie zbadał stanu faktycznego sprawy. Zatem, według skarżącego kasacyjnie, to działanie przełożonych pozostaje w sprzeczności z pojęciem "dobro służby" i szeroko rozumianym interesem społecznym, gdyż jego osoba była brana pod uwagę wyłącznie w pionie prewencji i w pionie kryminalnym. Żadne inne stanowiska nie były brane pod uwagę (za wyjątkiem wskazań skarżącego, które jednak znalazły wyraz w decyzjach odmownych). Tymczasem na mocy decyzji nr [...] w T. z dnia [...] października 2017 r. – istniała możliwość przeniesienia skarżącego kasacyjnie do rezerwy kadrowej na stanowisko kierowania [...], które to stanowisko zakresem obowiązków (wskazanym w § 3 decyzji) w pełni odpowiadało jego możliwościom. Jako sprzeczne z okolicznościami faktycznymi sprawy skarżący uznał wskazanie organu, że zgodnie z informacją o wakatach w [...] w T. niemożliwe byłoby przydzielenie skarżącemu stanowiska, które zakresem obowiązków odpowiadałoby możliwościom zdrowotnym i ograniczeniom skarżącego wynikającym z wydanych orzeczeń lekarskich. W sposób bezzasadny zawężono krąg zadań, których mógłby podejmować się, co było według skarżącego kasacyjnie działaniem zamierzonym, ukierunkowanym na osiągnięcie celu w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, zdaniem autora skargi kasacyjnej, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, skarżący kasacyjnie stwierdził, że spełnia wymogi nałożone na funkcjonariuszy Policji w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, a także utrzymuje sprawność fizyczną niezbędną do wykonywania ustawowych zadań tej formacji. Jego stan zdrowia mógł natomiast wynikać z warunków w jakich pełnił służbę, a organ nie wykazał, by taki stan rzeczy nie miał miejsca. Powyższe dowodzi, że kontrolowany przez Sąd I instancji rozkaz personalny nosi cechy dowolności i arbitralności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.). Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność ale także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze bowiem pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie (art. 183 § 2 P.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego.

Naruszenie przepisów procesowych zasadniczo dotyczyło przepisów procedury administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w procesie orzekania nie stosował wskazanych jako naruszone przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., lecz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem wskazywać naruszone przez ten Sąd, zdaniem jej autora, przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami procedury administracyjnej., których ocena naruszenia przez Sąd była wadliwa. W tej sprawie wymóg ten nie został spełniony.

Naruszenie prawa materialnego polegać miało na jego niewłaściwym zastosowaniu.

Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawne. Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r. sygn. akt I FSK 107/05,CBOSA). Ocena zarzutu prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, a w konsekwencji tego popełniono błąd w subsumcji, musi skutecznie zakwestionować przyjęty do orzekania stan faktyczny.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 uznał, że mimo wadliwego sformułowania zarzutów procesowych podda analizie ich zasadność, w pierwszej kolejności odnosząc się jednak do określonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako istota sprawy, niezdefiniowanego w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, pojęcia "ważny interes służby".

Jak wynika ze stanu faktycznego kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy, organy upatrywały ważny interes służby w Policji w konieczności prawidłowego wykonywania ustawowych zadań Policji, a Sąd I instancji stanowisko to zaaprobował. Zagrożeniem ważnego interesu służby była długotrwała absencja funkcjonariusza dezorganizująca prawidłowy proces organizacji służby na terenie działań [...] w T.

W orzecznictwie zauważa się, że z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą być objęte hipotezą art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, użycie przez ustawodawcę nieostrego zwrotu w postaci "ważnego interesu służby" jest w pełni uzasadnione. Pozwala organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, aby w konsekwencji mogły one zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Ustawodawca dostrzega zatem potrzebę ochrony interesu społecznego jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Przesłanka "ważnego interesu służby" jest zatem rodzajem klauzuli generalnej, której sens, znaczenie i sposób zastosowania należy do organu stosującego ten przepis w kontekście danej sprawy. Odwołanie się w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji do ważnego interesu służby oznacza w istocie, że organ Policji musi dokonać analizy stanu faktycznego, który legł u podstaw wszczęcia postępowania w sprawie i ocenić czy zdarzenia związane ze służbą danego policjanta, kwalifikowane ujemnie w świetle przepisów prawa, a także zasad deontologii zawodu policjanta i etosu służby w Policji, nie zawsze zawinione przez policjanta, uzasadniają rozwiązanie stosunku służbowego (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 40/18, CBOSA).

Dokonując zatem oceny sytuacji funkcjonariusza Policji w zestawieniu z interesem publicznym, jakim jest służba w tej formacji, trzeba mieć na uwadze jego szczególny status prawny wynikający z ustawy o Policji. Składają się nań pewne przywileje, ale również zwiększone obowiązki i ograniczenia wolności osobistej.

Przypomnieć tu można stanowisko Trybunału Konstytucyjnego kontrolującego zgodność z Konstytucją RP regulacji odnoszących się do służb mundurowych. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na szczególny charakter ich funkcjonariuszy umożliwiający odmienne i bardziej rygorystyczne, niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji, ukształtowanie statusu służbowego, a w tym zakresie jego utraty.

W wyroku z 31 marca 1998 r. (sygn. K. 24/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 13) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach tylko przywilejów, lecz należy je ujmować raczej w kategoriach służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność ze strony osób pełniących służbę publiczną, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność. Wśród służb mundurowych Policja wyróżnia się zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Policja tworzy formację uzbrojoną, służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych jej zadań należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi, gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych (art. 1 ust. 2 ustawy o Policji). Trybunał podkreślił podstawowe znaczenie prawidłowego wykonywania zadań Policji dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli zaznaczając, że publiczny wymiar Policji w istotnym stopniu kształtuje autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Policji i innych służb mundurowych muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu (wyrok TK sygn. akt sygn. SK 14/98, publ. OTK ZU nr 7/1999, poz. 163). Troska o dobro służby publicznej, usprawiedliwia zastosowanie indywidualnych rygorów prawnych zdeterminowanych jej specyfiką, nawet jeżeli cechować je będzie duży stopień represyjności (wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2004 r., sygn. K 1/04). Podobnie określono też sytuację prawną funkcjonariuszy służb mundurowych w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. K. 29/95, OTK ZU nr 2/1996, poz. 10, czy z 3 listopada 1999 r., sygn. K. 13/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 155.

W świetle przedstawionej argumentacji nie może budzić najmniejszej wątpliwości, że funkcjonariusz Policji obowiązany jest pełnić służbę w taki sposób, by czynić zadość wszystkim postawionym przed nią wymaganiom. Jeśli nie byłoby to w pełni możliwe, zachodzi konieczność wyważenia dobra służby, jako interesu publicznego i interesu indywidualnego funkcjonariusza, z czym każdy pełniący służbę mundurową musi się godzić w chwili jej podejmowania.

Tak też w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumiane jest pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 1990 r. o Policji. Uznaje się bowiem, że przez ważny interes służby należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji nawet, gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 710/17, CBOSA).

Istotne jest nadto, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi być wynikiem jego zawinionego czy niezgodnego z prawem działania. Nieprzydanym dla służby staje się na przykład funkcjonariusz, którego stan zdrowia uniemożliwia pełne wykorzystanie dla ważnych interesów służby (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, CBOSA). Nie fakt jego choroby, lecz wywoływane takim stanem rzeczy negatywne skutki stale powtarzających się absencji chorobowych i nieobecności, mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 1990 r. o Policji. (por. wyrok z dnia 16 maja 2017 r. I OSK 921/16). W takiej sytuacji bez znaczenia pozostaje okoliczność dobrze pełnionej przez służby, czy otrzymanych wyróżnień itp. Długotrwała absencja spowodowana korzystaniem ze zwolnień lekarskich wymaga podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze itp.), może zatem dezorganizować pracę jednostki i uniemożliwiać wywiązywanie się z ustawowych obowiązków, co nie jest do pogodzenia z dobrem formacji.

Bezspornie natomiast przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że niedopuszczalne byłoby zwalnianie policjantów ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z zupełnym pominięciem słusznego interesu skarżącego. Zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma bowiem charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu.

Decyzja podejmowana w tym przedmiocie spełniać musi wszystkie wymagania, o jakich mowa w art. 7 K.p.a. i poddana jest sądowej kontroli. Kontrola ta zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Natomiast sądowa kontrola decyzji wydawanych na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie obejmuje tej części rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej.

Tak więc sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Decyzja w tym zakresie pozostaje już poza granicami kontroli sądowej.

Z powyższych przyczyn, całość argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, zmierzającej do wykazania, że była możliwość zaproponowania skarżącemu kasacyjnie innego stanowiska, które odpowiadałoby możliwościom zdrowotnym i ograniczeniom wynikającym z wydanych orzeczeń lekarskich, pozostaje poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może wkraczać w kompetencje właściwych organów Policji i przesądzać o tym, czy skarżący kasacyjnie powinien pełnić służbę na określonym stanowisku. Wyłącznym uprawnieniem organy Policji jest bowiem możliwości takiego doboru kadry, by służbę pełniły osoby o określonych predyspozycjach, na określonych stanowiskach, w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji.

Biorąc pod uwagę taką właśnie rolę Sądu I instancji, którego zadaniem było zbadać wyłącznie zgodność z prawem kontrolowanej decyzji, bez wnikania w jej celowość, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wynikający z przekroczenia granic uznania administracyjnego jest całkowicie niezasadny.

Skarżący kasacyjnie nie zaprzecza, a wręcz wielokrotnie potwierdza, że w ramach pełnionej służby wykonywał czynności, które pozostawały poza zakresem jego możliwości zdrowotnych i wpływały na okresowe pogorszenie jego stanu zdrowia, łączące się z absencją. Obwiniał za to swoich przełożonych twierdząc, że kierowano go do czynności wywołujących u niego stany chorobowe. Jednak w istocie nie wskazał takich faktów, które przemawiałyby za tym, by jego indywidulany interes był ważniejszy od dobra służby.

Nie można odmówić skarżącemu kasacyjnie prawa do troski o swoje zdrowie. Nie można również odmówić mu prawa do właściwego leczenia i korzystania ze zwolnień lekarskich. Leży to w jego indywidualnym interesie i nikt temu nie zaprzecza. Jednak, jak słusznie przyznał Sąd I instancji, długotrwałe, (którym skarżący kasacyjnie nie zaprzecza), stale powtarzające się absencje, negatywnie wpływały na sprawne zarządzanie kadrami w celu realizacji ustawowych zadań Policji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawiony powyżej pogląd, zgodnie z którym, mając na względzie ważny interes służby, pierwszeństwo ochrony przyznać trzeba Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta.

Również jako nieskuteczny, ocenił Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez pominięcie korzystnej dla skarżącego kasacyjnie opinii [...].

Zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnienie policjanta ze służby na podstawie jej art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przewidziany w nim obowiązek konsultacji sprowadza się jedynie do obowiązku zwrócenia się do organizacji związkowej o udzielenie opinii w przedmiocie planowanego przez organ zwolnienia konkretnego policjanta ze służby. Dopuszczalność rozwiązania stosunku służbowego zależy od zasięgnięcia, a nie od uzyskania przedmiotowej opinii. Nie można uzależniać działań organu od spełnienia warunków, których ustawodawca w tym zakresie wprost nie przewidział. Zasięgnięcie opinii jest obligatoryjne, ale wymóg ten oznacza jedynie, że organ planując zwolnienie policjanta ma obowiązek uprzedzić o tym organizację związkową i umożliwić jej zajęcie w tym zakresie stanowiska.

W takiej sytuacji, nawet negatywna opinia związku zawodowego nie mogła wpłynąć na dopuszczalność skorzystania przez organ z przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji i rozwiązania z policjantem stosunku służbowego.

Na taki aspekt obowiązku organu w zakresie zwrócenia się do organizacji związkowej wielokrotnie już wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, a obecnie rozpoznający sprawę skład orzekający nie znajduje podstaw do zmiany utrwalonego w judykaturze poglądu w tej kwestii (por. m.in. wyroki NSA z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1059/17; z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 111/15; z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt 2149/13, publ. CBOSA).

Na marginesie zauważyć nadto można, że skarga kasacyjna nie zawierała zarzutu naruszenie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji.

Również zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wyprowadzany w skardze kasacyjnej z nienależytego wykonania obowiązku kontroli postępowania administracji publicznej oraz legalności wydanej decyzji, należało uznać za oczywiście nieusprawiedliwiony.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepis art. 1 § 2 ustawy ustrojowej określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Natomiast taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Sąd I instancji, przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji, dokonał oceny działania organów przy zastosowaniu kryterium zgodności z prawem i zastosował środki przewidziane w ustawie.

Do wynikających wyłącznie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej twierdzeń o wadach uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść, gdyż nie zostały przedstawione w prawidłowo sformułowanym zarzucie procesowym. Zarzut taki wymaga nie tylko wskazania naruszonego przepisu i wyjaśnienia co jest przyczyną upatrywanego uchybienia ale nadto wykazania związku przyczynowego jaki mógłby zachodzić pomiędzy tym uchybienie, a zaskarżonym orzeczeniem. Skarżący kasacyjnie nie uczynił tego jednak.

Skoro żaden z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie mógł zostać oceniony jako skuteczny, orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji.