Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3788/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 4, 10 ust.1, art 5, art 13
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z., W. Z. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2270/17 w sprawie ze skargi M. Z., W. Z. i M. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2270/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z., W. Z. i M. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Orzeczeniem z [...] grudnia 1952 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wywłaszczyło m.in. nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej [...] t. IV, karta [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. 180 m2 (pkt 9a) oraz nieruchomość położoną w P. przy ul. [...] i ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej [...] t. V karta [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. 310 m2 (pkt 9b) – obie stanowiące tabularną własność M. Z. i W. C.

Decyzją z [...] września 1953 r. nr ew. [...] Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., po rozpatrzeniu odwołania W. C. i M. Z., utrzymała w mocy ww. orzeczenie.

W. Z., M. Z., M. Z., K. S. i H. B. w piśmie z [...] listopada 1994 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1953 r. oraz orzeczenia z [...] grudnia 1952 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność W. C. i M. Z (pkt 9a i 9b orzeczenia z [...] grudnia 1952 r. oraz całość ww. decyzji z [...] września 1953 r.).

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] września 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1952 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] t. IV, karta [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. 180 m2 (pkt 9a) oraz nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i [...] zapisanej w księdze wieczystej [...] t. V, karta [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. 310 m2 (pkt 9b), stanowiących tabularną własność M. Z. i W. C.

W. Z., M. Z., M. Z., K. S., H. B., M. C. (w miejsce której wstąpiły N. L. oraz S. T.) oraz M. Z. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2015 r.

Minister uznał, że jako organ nadzoru jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/08 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1877/07 i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wspomnianym wyrokiem Sądu Wojewódzkiego została oddalona skarga na decyzję Ministra Budownictwa z [...] września 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...] grudnia 2005 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 1999 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z [...] lutego 1999 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1953 r. oraz orzeczenia z [...] grudnia 1952 r. w części dotyczącej ww. nieruchomości (pkt 9a i 9b orzeczenia). NSA wyraził w powyższym wyroku pogląd, że w decyzjach z [...] lutego i [...] sierpnia 1999 r. organ nadzoru nieprawidłowo uznał, że do przedmiotowego wywłaszczenia miały zastosowanie przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 55 poz. 438) sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca z dnia 29 grudnia 1951 r." NSA wskazał także, że oceny legalności decyzji z [...] września 1953 r. oraz orzeczenia z [...] grudnia 1952 r. należy dokonać przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie wydania ww. rozstrzygnięć. Sąd wskazał przy tym na konieczność uwzględnienia art. 5 dekretu w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 29 grudnia 1951 r. Minister uznał, że wiążąca jest również ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1879/09 uchylającym decyzję z [...]września 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2005 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 1999 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z [...] lutego 1999 r. nr [...]. Minister uznał, że ww. decyzje nadzorcze zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ skontrolował decyzję z [...] września 1953 r. oraz orzeczenie z[...] grudnia 1952 r. pod kątem zachowania nieaktualnych, w dniu ich wydania, przepisów (tj. przepisów dekretu sprzed nowelizacji).

Badając przesłanki nieważności orzeczeń o wywłaszczeniu z [...] września 1953 r. i [...] grudnia 1952 r. Minister wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie, w myśl dekretu, powołane było prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia przedmiotu wywłaszczenia. Odwołanie od orzeczenia zostało rozpatrzone przez Odwoławczą Komisję Wywłaszczeniową przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., co było zgodne z art. 24 ust. 2 ww. dekretu (w brzmieniu po nowelizacji). Nie można było zatem stwierdzić wydania orzeczenia bez podstawy prawnej, ponieważ istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. z [...] listopada 1951 r. nr [...]. Ustawa zmieniająca z dnia 29 grudnia 1951 r. weszła w życie 31 stycznia 1952 r., zaś wniosek wywłaszczeniowy Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z [...] listopada 1951 r. nr [...] został złożony przed nowelizacją, tj. [...] listopada 1951 r. Zgodnie z art. 4 ww. ustawy, postępowanie wywłaszczeniowe, będące w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. RP 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438), będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami tej ustawy z tym, że m.in. przepisy art. 13 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 14 ust. 5 tego dekretu.

Stosownie do art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. sprzed nowelizacji, zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jeżeli uznał, że nieruchomość lub prawa były niezbędne dla realizacji narodowego planu gospodarczego, oraz że przewidziane były środki na ich nabycie. Takie zezwolenie zostało wydane przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego [...] września 1951 r. nr [...]. Jednocześnie zezwolono na zbiorowe wezwanie właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości zostało poprzedzone dodatkowo: wnioskiem terenowym Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. z [...] sierpnia1951 r. nr [...] o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości, zezwoleniem Pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z [...] września 1951 r. nr [...], zezwalającym Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości wskazanych we wniosku terenowym nr [...] oraz wydaniem zaświadczenia lokalizacyjnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] sierpnia 1951 r. nr [...], wyrażającym zgodę na lokalizację budownictwa mieszkaniowego m.in. na obszarze przedmiotowych parcel nr [...] i nr [...]. Minister przyjął, że co do zasady do postępowań wywłaszczeniowych wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zastosowanie miały przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. po nowelizacji. Natomiast w badanym postępowaniu wywłaszczeniowym, w dniu wejścia w życie zmian wprowadzonych ww. ustawą zmieniającą z dnia 29 grudnia 1951 r., wykonawca narodowych planów gospodarczych dysponował już zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] września 1951 r., wydanym zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wydania (tj. przed nowelizacją). Następnie [...] listopada 1951 r., a więc również przed nowelizacją, złożony został wniosek wywłaszczeniowy, do którego załączono, zgodnie z art. 13 dekretu sprzed nowelizacji, ww. zezwolenie z [...] września 1951 r. Artykuł 13 dekretu sprzed nowelizacji nie wymagał zaś przedłożenia przez inwestora opinii, o której mowa w art. 5 ust. 2 dekretu po nowelizacji. Przedmiotowy wniosek wywłaszczeniowy był zatem prawidłowy i nie naruszał art. 5 ust. 2 dekretu po nowelizacji, ponieważ przepisy ustawy zmieniającej z dnia 29 grudnia 1951 r. nie przewidywały uzupełniania już złożonych wniosków wywłaszczeniowych o opinię, o której mowa w art. 5 ust. 2 dekretu po nowelizacji.

W odniesieniu do wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości wskazano, że w aktach sprawy brak jest samego egzemplarza oferty do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, niemniej jednak z pisma Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. z [...] października 1951 r. nr [...], skierowanego do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., wynika, że dokonano zbiorowego wezwania właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Wezwanie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń od [...] października do [...] listopada 1951 r., co było zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami i wydanym zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.

Organ podał, że w art. 8 ust. 4 dekretu jest mowa o zezwoleniu na nabycie niezbędnej nieruchomości w drodze wywłaszczenia, a nie o złożeniu wniosku w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Tym samym 15-dniowy termin miał zapewniać właścicielowi możliwość rozważenia otrzymanego wezwania do zawarcia umowy i dlatego w tym czasie wykonawca planu nie mógł nabyć nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Sam fakt wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nie niweczył możliwości zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, jeżeli tylko z takim wnioskiem wystąpiłby właściciel nieruchomości. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło przed upływem 15-dniowego terminu, tj. [...] listopada 1951 r. w sytuacji gdy decyzja wywłaszczeniowa została wydana [...] września 1953 r., ale właściciele nieruchomości na żadnym etapie postępowania nie występowali z wnioskiem o zawarcie umowy. Przepis ten nie uzależniał dopuszczalności złożenia wniosku o wywłaszczenie od upływu terminu 15-dniowego, lecz od upływu tego terminu uzależniał nabycie nieruchomości w trybie wywłaszczenia (a więc wydanie decyzji wywłaszczeniowej).

Organ uznał, że na gruncie art. 13 dekretu sprzed nowelizacji wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych o wywłaszczenie z [...] listopada 1951 r. nr [...] zawierał wymagane elementy oraz zostało do niego dołączone zezwolenia na nabycie nieruchomości (wydane w sposób prawidłowy na podstawie przepisów dekretu sprzed nowelizacji), dowód wezwania właścicieli w trybie art. 7 ust. 1 dekretu sprzed nowelizacji (art. 8 ust. 1 dekretu po nowelizacji), zaświadczenie lokalizacyjne, plan sytuacyjny oraz wykaz właścicieli z podaniem ich adresów.

Zawiadomieniem z [...] listopada 1951 r. nr [...] poinformowano o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości (pkt 9a i 9b), opierając się na art. 14 dekretu sprzed nowelizacji.

Obwieszczeniem z [...] grudnia 1951 r. L.dz. [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. poinformowało m.in. M. Z. i W. C. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Obwieszczenie to spełniało także wymogi art. 18 ust. 1 dekretu po nowelizacji.

Obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń od [...] grudnia 1951 r. do [...] grudnia 1951 r., a zatem zostało prawidłowo ogłoszone na gruncie przepisu art. 18 ust. 2 dekretu po nowelizacji.

W aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia znajduje się także zawiadomienie z [...] sierpnia 1952 r. nr [...] o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, wyznaczonym na [...] sierpnia 1952 r. Zawiadomienie to zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń od [...] do [...] sierpnia 1952 r. a zatem zgodnie z art. 20 ust. 3 dekretu po nowelizacji.

W dniu [...] sierpnia 1952 r. w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. odbyła się rozprawa, na którą nie stawił się żaden z właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowej, prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, gdy ustąpiły powody stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Organ ustalił, że orzeczeniem z [...] grudnia 1952 r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] t. IV, karta [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. 180 m2 (pkt 9a) oraz nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] t. V, karta [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. 310 m2 (pkt 9b), stanowiących tabularną własność M. Z. i W. C. Orzeczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Miejskiej Rady Narodowej w P. od [...] stycznia 1953 r. do [...] stycznia 1953 r.

Organ wskazał ponadto, że uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1879/09, odmowa stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z [...] września 1953 r. oraz orzeczenia z [...] grudnia 1952 r. nie narusza zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Organ uznał, że zasada pogłębiania zaufania znajduje zastosowanie do sytuacji, w których rozstrzygnięcie sprawy zależy od uznania organu administracji. Decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia) ma zaś charakter związany. Przy orzekaniu organ ma obowiązek kierować się treścią przepisów prawa oraz wykładnią tych przepisów, która w chwili orzekania uznawana jest za najtrafniejszą. Zastosowanie zasady pogłębiania zaufania nie może bowiem naruszać nadrzędnej w stosunku do niej zasady praworządności. Tym samym organ nadzoru nie mógł uwzględnić nieaktualnej już (na skutek wydania uchwały NSA z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08) wykładni przepisu art. 8 dekretu po nowelizacji (art. 7 dekretu sprzed nowelizacji) i stwierdzić nieważności kwestionowanych rozstrzygnięć z powodu niewskazania konkretnej ceny w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Ponadto, organ wskazał, że okoliczności każdej sprawy podlegają indywidualnej ocenie i niedopuszczalne jest automatyczne rozciąganie ocen sformułowanych w stosunku do jednego z punktów orzeczenia wywłaszczeniowego na całe orzeczenie. Z uwagi na to, że ocenie podlegają orzeczenia z lat 50., materiał dowodowy, jakim dysponował uprzednio organ oraz sądy administracyjne, był niepełny, a uzupełniony w 2013 r., nie uzasadnia stanowiska, że decyzje wywłaszczeniowe rażąco naruszają prawo.

M. Z., W. Z. i M. Z. złożyli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją, oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia:

1. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1952 r. w zakresie pkt 9a i 9b oraz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] września 1953 r. nr [...], podczas gdy powyższe orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (tj. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.), w szczególności z rażącym naruszeniem:

– art. 5 ust. 1 i 2 ww. dekretu (w brzmieniu po nowelizacji) w związku z art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. przez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do błędnego stwierdzenia, że nie istniał obowiązek zasięgnięcia wymaganej tymi przepisami opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, stwierdzającej niezbędność nieruchomości dla realizacji planów gospodarczych i warunkującej udzielenie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości;

– art. 7 ust. 4 ww. dekretu (art. 8 ust. 4 dekretu po nowelizacji) polegające na wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego przed upływem ustanowionego tym przepisem 15-dniowego terminu na zawarcie umów zbycia nieruchomości, co skutkowało wadliwością całego postępowania wywłaszczeniowego,

– art. 7 ust 1. ww. dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu po nowelizacji) wskutek błędnego przyjęcia, że wezwanie do odstąpienia nieruchomości jedynie ze wskazaniem podstaw dla ustalenia ceny (nie zaś konkretnej ceny wraz ze wskazaniem warunków zapłaty), przy uwzględnieniu innych rażących uchybień organu przy prowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa,

2. naruszenie art. 11 i art. 104 § 2 K.p.a. przez zaniechanie obowiązku całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;

3. naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez pominięcie istotnych dla oceny legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1952 r. nr [...] w zakresie pkt 9a i 9b przedmiotowego orzeczenia oraz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] września 1953 r. nr [...] okoliczności stanu faktycznego sprawy;

4. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7 i art. 8 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony i uchylnie prawidłowej decyzji stwierdzającej nieważność wadliwej decyzji wywłaszczeniowej;

5. naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) przez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżącego prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jego spadkodawcy (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 27 stycznia 2000 r., nr 33752196, LEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 23 listopada 2000 r. w sprawie nr 25701/94 Case of the Former King of Greece and Others vs. Greece, dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu — www.echr.coe.int, w którym Trybunał twierdził, że dokonane w latach 60. XX w. wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasburgu w orzeczeniu z lutego 2001 r. w sprawie Dan Brumarescu vs. Rumunia),

6. naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: "(...) każda osoba ma prawo do władania, ubywania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie(...).".

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd przyjął, że orzeczenie z [...] grudnia 1952 r. nr [...] zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Dekret został znowelizowany ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r., która weszła w życie 31 stycznia 1952 r. Zgodnie zaś z art. 4 ww. ustawy, postępowanie wywłaszczeniowe, będące w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. RP 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438), będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami tej ustawy z tym, że m.in. przepisy art. 13 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 14 ust. 5 tego dekretu.

Sąd uznał, że zasadna jest ocena organów co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 K.p.a. Analizując przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Sąd przyjął za organem, że zgodnie art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie powołane było prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia przedmiotu wywłaszczenia. Odwołanie od orzeczenia zostało rozpatrzone przez Odwoławczą Komisję Wywłaszczeniową przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., co było zgodne z art. 24 ust. 2 dekretu (w brzmieniu po nowelizacji). Orzeczenie zostało wydane na podstawie ww. dekretu w stosunku do nieruchomości, na wniosek uprawnionego podmiotu Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. z [...] listopada 1951 r., a więc orzeczenie nie zostało wydane bez podstawy prawnej. Decyzja odwoławcza z [...] września 1953 r. została wydana przez organ właściwy na skutek rozpatrzenia odwołania W. C. i M. Z. od orzeczenia z [...] grudnia 1952 r.

Sąd przyjął, że organ nadzoru był związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/08 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1879/09, a także że uwzględnił te wskazania przy ocenie zakwestionowanego orzeczenia, stosując przepisy dekretu przy uwzględnieniu zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. Zasadnie, w ocenie Sądu, organ wskazał, że wniosek wywłaszczeniowy Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z [...] listopada 1951 r. nr [...] został złożony przed nowelizacją – [...] listopada 1951 r. Stosownie zaś do art. 5 dekretu sprzed nowelizacji, zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jeżeli uznał, że nieruchomość lub prawa były niezbędne dla realizacji narodowego planu gospodarczego, oraz że przewidziane były środki na ich nabycie. Zezwolenie na nabycie przedmiotowej nieruchomości zostało wydane [...] września 1951 r. przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Jednocześnie zezwolono na zbiorowe wezwanie właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości zostało poprzedzone dodatkowo wnioskiem terenowym Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. z [...] sierpnia 1951 r. nr [...] o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości i zezwoleniem Pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z [...] września 1951 r. nr [...] zezwalającym Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości wskazanych we wniosku terenowym nr [...]. Ponadto poprzedzone zostało również wydaniem zaświadczenia lokalizacyjnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] sierpnia 1951 r. nr [...], wyrażającym zgodę na lokalizację budownictwa mieszkaniowego m.in. na obszarze przedmiotowych parcel nr [...] i nr [...].

W ocenie Sądu organ nadzoru zasadnie wskazał, że do postępowań wywłaszczeniowych wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 29 grudnia 1951 r. zastosowanie miały przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. po nowelizacji, oraz prawidłowo uznał, że w dniu wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą z dnia 29 grudnia 1951 r., wykonawca narodowych planów gospodarczych dysponował już zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] września 1951 r., wydanym zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wydania (tj. przed nowelizacją). Wskazano również, że wniosek wywłaszczeniowy został złożony przed nowelizacją i załączono do niego, zgodnie z art. 13 dekretu sprzed nowelizacji ww. zezwolenie z [...] września 1951 r. Artykuł 13 dekretu sprzed nowelizacji nie wymagał zaś przedłożenia przez inwestora opinii, o której mowa w art. 5 ust. 2 dekretu po nowelizacji. Słusznie zatem organ uznał, że wniosek wywłaszczeniowy był prawidłowy i nie naruszał art. 5 ust. 2 dekretu po nowelizacji, gdyż przepisy ustawy zmieniającej z dnia 29 grudnia 1951 r. nie przewidywały uzupełniania już złożonych wniosków wywłaszczeniowych o opinię, o której mowa w art. 5 ust. 2 dekretu po nowelizacji.

Sąd uznał, że organ prawidłowo powołał się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące art. 4 ustawy zmieniającej z dnia 29 grudnia 1951 r. podając, że postępowanie wywłaszczeniowe, będące w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej ustawy, jest interpretowane w ten sposób, że czynności już dokonane skutecznie na podstawie przepisów dotychczasowych, pozostawały w mocy. Tym samym prawidłowo organ ocenił, że nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia prawa, jeżeli wniosek wywłaszczeniowy został złożony przed nowelizacją dekretu, spełniając w tej dacie wszystkie wymogi formalne, gdyż m.in. załączono do niego prawidłowo wydane, zgodnie z ówczesnymi przepisami, zezwolenie na nabycie nieruchomości (art. 5 dekretu).

Zdaniem Sądu, zasadnie również organ uznał, że nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 (art. 8 ust. 1 dekretu po nowelizacji ) i art. 7 ust. 4 (art. 8 ust. 4 dekretu po nowelizacji). Z pisma Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. z [...] października 1951 r. nr [...], skierowanego do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., wynika, że dokonano zbiorowego wezwania właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Wezwanie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń od [...] października do [...] listopada 1951 r., co było zgodne z art. 8 ust. 4 dekretu i z wydanym zezwoleniem. W przepisie art. 8 ust. 4 dekretu jest mowa o nabyciu niezbędnej nieruchomości w drodze wywłaszczenia, a nie o złożeniu wniosku w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Tym samym 15-dniowy termin miał zapewniać właścicielowi możliwość rozważenia otrzymanego wezwania do zawarcia umowy i dlatego w tym czasie wykonawca planu nie mógł nabyć nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przed upływem 15-dniowego terminu, tj. [...]listopada 1951 r., w sytuacji gdy decyzja wywłaszczeniowa została wydana [...] września 1953 r., a właściciele nieruchomości na żadnym etapie postępowania nie występowali z wnioskiem o zawarcie umowy, prowadzi do wniosku, zdaniem Sądu, że zarzut dotyczący naruszenia art. 8 ust. 4 dekretu jest niezasadny.

W odniesieniu zarzutu dotyczącego wezwania do odstąpienia nieruchomości jedynie ze wskazaniem podstaw do ustalenia ceny, Sad uznał, że nie stanowi to uzasadnionego zarzutu rażącego naruszenia prawa. Sąd podzielił pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08 (opubl. ONSAiWSA 2008/5/76), w której uznano, że określenie ceny w wezwaniu przez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Sąd wyjaśnił także, że nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy zarzuty skargi dotyczące niewskazania celu wywłaszczenia. W obwieszczeniu o wszczęciu postępowania wskazano bowiem, że postępowanie zostało wszczęte w sprawie wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, na wniosek dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P., a w wydanej decyzji również wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu-Państwa - Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P.

Sąd przyjął, że organ również zasadnie uznał, że postępowanie było prowadzone zgodnie z art. 13 i art. 14 sprzed nowelizacji, oraz art. 18 i art. 20 ust. 1,3 oraz art. 21 dekretu po nowelizacji. Prawidłowo uznano, że nie została spełniona żadna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów regulujących postępowanie odwoławcze, zawartych w dekrecie oraz w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. poz. 341 ze zm.).

Zdaniem Sądu nie wskazano w toku postępowania nieważnościowego, że w sprawie spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu jednak brak jest podstaw do stwierdzenia, że pozostawienie jej w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z wagi na skutki jakie wywołała.

Sąd uznał zatem, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, podjęły wszelkie czynności celem zgromadzenia materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wnikliwie przeprowadziły ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ocena ta nie nosi cech dowolności. Nie zostały pominięte żadne okoliczności stanu faktycznego istotne dla oceny legalności zakwestionowanych rozstrzygnięć. Nie nastąpiło naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. Brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia słusznego interesu strony. Sąd zwrócił uwagę, że wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakazuje podjęcie czynności prowadzących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ale przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego jak i interesu słusznego interesu obywatela. Niewątpliwie więc słuszny interes strony nie stanowi wyłącznej przesłanki rozstrzygnięcia. Nie nastąpiło naruszenie art. 11 i art. 104 § K.p.a., organ nadzoru wydał decyzję całościowo rozpoznając i rozstrzygając sprawę, a w jej uzasadnieniu wyjaśnił przesłanki, którymi się kierował. Uzasadnienie decyzji zawiera wskazanie udowodnionych faktów, na których organ się oparł, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnia podstawę prawną decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy rozpoznały sprawę w całym jej aspekcie. Sąd pokreślił, że decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest decyzją uznaniową. Organy rozpoznając sprawę obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, zaś przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zostały szczegółowo sprecyzowane. Ponadto zakwestionowane decyzje zostały wydane na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów prawa, których zgodność z Konstytucją nie została zakwestionowana. W tej sytuacji brak jest podstaw pozwalających na przyjęcie naruszenia przepisów Konstytucji w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a., Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i postanowień Karty Podstawowych Unii Europejskiej.

Sąd wyjaśnił również, że okoliczności każdej sprawy podlegają indywidualnej ocenie przez organ, który dokonuje jej na podstawie całokształtu materiału zebranego w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem treści przepisów prawa, oraz aktualnej wykładni prawa, mając na uwadze zasadę praworządności. Zasada praworządności wyrażona w art. 6 K.p.a. nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony. Przyjęcie takiej koncepcji nie służyłoby realizacji zasady zaufania obywateli do państwa, stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. Z., W. Z. i M. Z., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, w oparciu o art. 176 P.p.s.a. w związku z art. 174 P.p.s.a., zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.), a mianowicie:

a) naruszenie w art. 151 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. poz. 1269 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", przez bezzasadne oddalenie skargi z [...] lipca 2017 r., podczas gdy prawidłowa analiza sprawy, podnoszonych przez stronę twierdzeń oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, powinny były doprowadzić do uwzględnienia złożonej skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, zgodnie z wnioskami skargi

co odpowiada również temu samemu zarzutowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Minister przy wydawaniu decyzji,

b) naruszenie art. 151 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 K.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji istotnego naruszenia przez Ministra ww. przepisów K.p.a. przy jego ustalaniu przez:

– zaniechanie precyzyjnego ustalenia, czy wszczęcie właściwego postępowania wywłaszczeniowego było możliwe na skutek braku przeprowadzenia przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych postępowania poprzedzającego, które odpowiadało wszystkim wymogom zawartym w przepisach art. 5-8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.,

– niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie pełnego materiału dowodowego, a w konsekwencji zaniechanie precyzyjnego ustalenia, czy wskazano konkretną cenę nabycia nieruchomości, czy uzyskano opinię Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej,

– bezpodstawne przyjęcie, że nie został naruszony 15-dniowy termin, określony art. 7 ust. 4 ww. dekretu w brzmieniu po nowelizacji od doręczenia (ogłoszenia) wezwania do momentu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego,

– nieustalenie przez Ministra, kiedy cel wywłaszczenia został ostatecznie zrealizowany,

– nieprzeprowadzenie przez Ministra postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia, mimo wniosku skarżących i zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

– sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niezrozumiały, nie wyjaśniający przyczyn zajęcia takiego stanowiska przez organ, a przede wszystkim w sposób uniemożliwiający skontrolowanie toku rozumowania, jak i wybór oraz metodę interpretacji przepisów leżących u podstaw przyjętego przez ten organ stanowiska

podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i "uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...], a w konsekwencji także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa", co uprawnia również do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. przez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej,

co skutkowało ponadto naruszeniem przepisów postępowania (w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) przez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny dowodów z przekroczeniem zasad ich racjonalnej oceny, w oparciu jedynie o przypuszczenia, które nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym oraz przepisach prawnych. Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyżej wymienionych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c),

c) naruszenie art. 141 § 4 związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności przez brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżących w skardze do WSA, w tym do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, podczas gdy obowiązek ustosunkowania są do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny,

d) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym pod sygn. akt I OSK 249/07 wyroku z 23 czerwca 2008 r.: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak wypowiedzenia się co do części zarzutów oznacza, że te pominięte aspekty sprawy w ogóle nie były kontrolowane, bo gdyby były, wówczas musiałoby nastąpić uchylenie decyzji ze względów procesowych (szczegółowe wykazanie wpływu każdego z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi).

II. naruszenie prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt. 1 P.p.s.a.), a mianowicie:

a) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 4 dekretu (art. 8 ust. 4 dekretu po nowelizacji) oraz art. 7 ust 1. dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu po nowelizacji) przez niesłuszne uznanie, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przed upływem ustanowionego tym przepisem 15-dniowego terminu na zawarcie umów zbycia nieruchomości nie skutkowało wadliwością całego postępowania wywłaszczeniowego, gdyż w rzeczywistości pociągało za sobą daleko idące konsekwencje dla właścicieli nieruchomości, tym bardziej, że nie dopełniono formalnych wymagań dla wezwania do odstąpienia nieruchomości, gdyż nie wskazano konkretnej ceny, a jej podstawę prawną. Sąd w prawidłowym toku postępowania powinien był uznać zarzuty dotyczące rażących uchybień w postępowaniu wywłaszczeniowym i uznać skargę za zasadną,

b) art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) przez pozbawienie skarżących kasacyjnie prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości, będącej własnością jego spadkodawcy, objętej wnioskiem (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 r., nr 33752/96, LEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2000 r. w sprawie nr 25701/94 - Case of the Former King o f Greece and Others vs. Greece, dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu - www.echr.coe.int., w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60. XX w. wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasbourgu w orzeczeniu z lutego 2001 r. w sprawie Dan Brumarescu vs. Rumunia),

c) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7 i art. 8 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez niesłuszne stwierdzenie Sądu co do wszechstronnego rozstrzygnięcia sprawy przez organ i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony i przez podtrzymanie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, która uniemożliwia dochodzenie roszczeń skarżącym,

d) naruszenie art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez bezpodstawne oddalenie skargi, a tym samym próbę zamknięcia skarżącym drogi do dochodzenia ich uzasadnionych roszczeń, podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wprost stanowi, że "każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej".

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie wnieśli też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z [...] stycznia 2019 r. Prezydent Miasta P. przedstawił stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz uczestnika Miasta P. koszów postepowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z [...] października 2020 r., wydanym na podstawie art. art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), strony zostały poinformowane o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania, oraz że rozpoznanie sprawy w tym trybie będzie możliwe, jeżeli wszystkie strony, w terminie czternastu dni, od dnia doręczenia tego zarządzenia, wyrażą na to zgodę.

Skarżący kasacyjnie: K. S., H. B., N. L., S. T., B. G., W. G., J. Z., K. S. oraz Prezydent Miasta P. wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z [...] czerwca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Odpowiedź organu na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymaga rozważenia co do zasady w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., z dodatkowym wskazaniem, że odpowiada on temu samemu zarzutowi błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a P.p.s.a., jest chybiony. Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 P.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe regulujące sposoby rozstrzygnięcia. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym (por. np. wyroki NSA z: 11 października 2018 r., I OSK 2674/16, 26 września 2018 r., II OSK 104/18, 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15, 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12, 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Przepisy te, w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy uwzględnienie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 151 P.p.s.a. - przez jego zastosowanie, czy art. 145 § 1 P.p.s.a. – przez jego niezastosowanie, jest możliwa zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego. W kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd pierwszej instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Przepisy art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. regulują kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepis ten naruszono, gdyż Sąd pierwszej instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisów ustrojowych, jakim są omawiane przepisy.

W punkcie drugim skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. został powiązany z naruszeniem innych przepisów ze wskazaniem, że naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania, tj. z przepisami art. 141 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. Argumentacja przytoczona na poparcie tego zarzutu wskazuje na szereg okoliczności dotyczących ustaleń stanu faktycznego, które – zdaniem skarżących kasacyjnie – zostały zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji pomimo tego, że nie zostały poczynione przez organ administracyjny prawidłowo. Wskazywane przez skarżących kasacyjnie okoliczności odnoszą się do nieprzeprowadzenia przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych postępowania poprzedzającego, które odpowiadało wszystkim wymogom zawartym w art. 5-8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., a co za tym idzie zaniechania ustalenia czy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego było możliwe, zaniechania precyzyjnego ustalenia, czy wskazano konkretną cenę nabycia nieruchomości, czy konieczne było uzyskanie opinii Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej, błędnego ustalenia, że nie został naruszony 15-dniowy termin, określony w art. 7 ust. 4 ww. dekretu w brzmieniu po nowelizacji, od doręczenia (ogłoszenia) wezwania do momentu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, nieustalenia przez organ, kiedy cel wywłaszczenia został ostatecznie zrealizowany i jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia, a także do uzasadnienia decyzji, które – w ocenie skarżących kasacyjnie – jest sformułowane w sposób niezrozumiały, niewyjaśniający przyczyn zajęcia takiego stanowiska przez organ, a przede wszystkim w sposób uniemożliwiający skontrolowanie toku rozumowania, jak i wyboru oraz metody interpretacji przepisów leżących u podstaw przyjętego przez ten organ stanowiska. Argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje zatem, że jej autor w istocie nie tyle kwestionuje ustalone okoliczności stanu faktycznego, co podważa sposób rozumienia przepisów stanowiących podstawę prawną kwestionowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1952 r. nr [...] o wywłaszczeniu oraz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] września 1953 r. nr ew. [...]. Autor skargi kasacyjnej nie podważa bowiem tych okoliczności sprawy, które wskazują, że wniosek wywłaszczeniowy Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z [...] listopada 1951 r. nr [...] został złożony przed nowelizacją - w dniu [...] listopada 1951 r.; zezwolenie na nabycie przedmiotowej nieruchomości zostało wydane przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dniu [...] września 1951 r.; jednocześnie zezwolono na zbiorowe wezwanie właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości; wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości zostało poprzedzone dodatkowo wnioskiem terenowym Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. z [...] sierpnia 1951 r. nr [...] o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości i zezwoleniem Pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z [...] września 1951 r. nr [...] zezwalającym Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości wskazanych we wniosku terenowym nr [...], ponadto zostało poprzedzone wydaniem zaświadczenia lokalizacyjnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] sierpnia 1951 r. nr [...], wyrażającym zgodę na lokalizację budownictwa mieszkaniowego m.in. na obszarze przedmiotowych parcel nr [...] i nr [...]. Większość podniesionych przez autora skargi kasacyjnej okoliczności ma ścisły związek z rozumieniem i stosowaniem norm prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania ww. rozstrzygnięć. W tym zakresie zaznaczenia póki co wymaga, że kwestia ta była przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/08, który sformułował wiążącą ocenę prawną, że oceny legalności decyzji z [...] września 1953 r. oraz orzeczenia z [...] grudnia 1952 r. należy dokonać przez pryzmat przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. przy uwzględnieniu zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r., która weszła w życie w dniu 31 stycznia 1952 r. Analiza argumentacji skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że istota podniesionych przez skarżących kasacyjnie kwestii sprowadza się do ustalenia, czy czynności już dokonane skutecznie w postępowaniu wywłaszczeniowym na podstawie przepisów dotychczasowych pozostawały w mocy po zmianie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., co z kolei oznacza że problem podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczy prawidłowej wykładni prawa materialnego. Zostaną one zatem omówione poniżej w części uzasadnienia odnoszącego się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w granicach wyznaczonych przez wskazane przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Wracając do omawianego zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 151 i art. 141 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż Sąd nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Sąd Wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko organów. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Natomiast zarzuty dotyczące niewskazania celu wywłaszczenia są bezpodstawne. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji, w odniesieniu do zarzutów skargi, podał, że w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania wskazano, że postępowanie zostało wszczęte w sprawie wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, na wniosek dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P., a w wydanej decyzji również wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu-Państwa - Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. Jeśli zaś chodzi o zarzucany brak ustalenia kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to wskazać trzeba, że jest to okoliczność indyferentna dla sprawy, której przedmiotem jest badanie legalności orzeczeń o wywłaszczeniu. Okoliczność ta ma znaczenie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co nie dotyczy rozpoznawanej sprawy.

Zarzuty kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do okoliczności stanu faktycznego zostały powiązane również z art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. został także postawiony oddzielnie oraz w powiązaniu z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wobec tak sformułowanych zarzutów wyjaśnienia wymaga, że - jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd obszernie omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, szczegółowo rozważył przesłanki rażącego naruszenia prawa, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. w kontekście zasady trwałości decyzji administracyjnej sformułowanej w art. 16 K.p.a. W odniesieniu do postępowania nadzorczego, ocenił je na gruncie norm procesowych, tj. art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a. a także art. 153 P.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd oddalając skargę. Sąd ocenił stanowisko skarżących nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w powiazaniu z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie mógł być również zasadny. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że orzeczenia organów administracyjnych są prawidłowe, a tym samym oddalił skargę, nie oznacza, że naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., przy czym jak wskazano powyżej, wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione. Ponadto podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Tymczasem skarga kasacyjna zmierza właśnie w tym kierunku.

Dodać należy, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie określił, z jakich powodów powinien być przyjęty pogląd skarżącego kasacyjnie, jakie ma on podstawy w przepisach prawa i dlaczego odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji jest niezasadne. Nie stanowi wypełnienia wymogów skargi kasacyjnej sposób formułowania jej zarzutów, polegający jedynie na ogólnym odwołaniu się do treści wskazanych jako naruszone przepisów. Taki sposób ujęcia zarzutów można byłoby uznać za dopuszczalny, pod tym jednak warunkiem, że te ogólne stwierdzenia zostaną rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym zostanie wyjaśnione, w czym konkretnie wskazane naruszenia przepisów się objawiały. Nie czyni temu zadość uzasadnienie skargi kasacyjnej, które opiera się jedynie na ogólnikowych stwierdzeniach negujących stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz organu administracyjnego. Zauważenia wymaga, że wskazanie przez autora skargi kasacyjnej, "że szczegółowe wykazanie wpływu każdego z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi", nie może polegać jedynie na odwoływaniu się do orzecznictwa sądów. Taka praktyka jest jak najbardziej na miejscu, jednak przykłady zaczerpnięte z orzeczeń sądowych, nie mogą ograniczać toku rozumowania korzystającego z nich autora skargi kasacyjnej. Przywoływane w uzasadnieniach wyroków orzeczenia sądowe są nieodłącznie związane z ściśle określonymi stanami faktycznymi i prawnymi danej sprawy, nie można w związku z tym automatycznie, przenosić wniosków z nich płynących na inne stany faktyczne – do rozpoznawanej sprawy.

Reasumując, zarzuty naruszenia wskazanych norm odniesienia są nietrafne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem zastosował w sprawie art. 151 P.p.s.a.

Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Oznacza to konieczność nie tylko prawidłowego określenia w skardze konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, ale także wskazanie formy naruszenia w przypadku zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia i (lub) niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie określa, czy jej autor upatruje naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie. Wskazuje jedynie, że naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 4 dekretu (art. 8 ust. 4 dekretu po nowelizacji) oraz art. 7 ust 1. dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu po nowelizacji) polega na niesłusznym uznaniu, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przed upływem ustanowionego tym przepisem 15-dniowego terminu na zawarcie umów zbycia nieruchomości nie skutkowało wadliwością całego postępowania wywłaszczeniowego oraz że dopełniono formalnych wymagań dla wezwania do odstąpienia nieruchomości, pomimo tego, że nie wskazano konkretnej ceny, a wyłącznie jej podstawę prawną.

Tak jak było to już wspomniane zagadnienia, których dotyczy powyższy zarzut wskazują na konieczność dokonania wykładni ww. przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. przy uwzględnieniu zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r., w celu ustalenia, czy czynności już dokonane skutecznie w postępowaniu wywłaszczeniowym na podstawie przepisów dotychczasowych pozostawały w mocy po zmianie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną. Dla oceny tego zarzutu istotne znaczenie ma stanowisko prawne zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, uchwała ta zachowała swoją aktualność. W uchwale sformułowane zostały następujące tezy: 1) W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, 2) Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że dla oceny skutków braku dopełnienia wymogów z art. 8 ust. 1 dekretu konieczne jest uwzględnienie dalszych etapów postępowania wywłaszczeniowego w przypadku niezawarcia umowy wskazanej w art. 9 dekretu. Niezawarcie umowy powodowało, że następowało wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i w myśl art. 17 ust. 1 pkt 2 dekretu do wniosku o wszczęcie tego postępowania należało dołączyć dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8 ust. 1 dekretu. Tak więc przedstawiony wymóg dotyczący wniosku wskazywał na to, że dopełnienie czynności, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, stanowiło warunek formalny wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Należy podkreślić, że w dekrecie nie ma unormowań, które wskazywałyby na negatywne skutki niedopełnienia wymagań określonych w art. 8 ust. 1 dekretu. Jednocześnie należy podkreślić, że właściciel nieruchomości ani wykonawca narodowych planów nie mieli wpływu na określenie tak wysokości ceny w związku z zawartą umową, jak i wysokości odszkodowania w przypadku wydania decyzji o wywłaszczeniu. Na każdym etapie tego postępowania, a więc czy były to czynności wstępne, czy też była to decyzja kończąca postępowanie wywłaszczeniowe, wysokość odszkodowania wynikała ze sztywno określonych reguł. Reguły te były określone w wydanym na podstawie art. 28 dekretu rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalania norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. poz. 234) oraz kolejnym obowiązującym od 20 grudnia 1952 r. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. poz. 339). Konkludując, należy stwierdzić, że okoliczność, że wykonawca narodowych planów gospodarczych, na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu, był obowiązany do zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej ceny, lecz poprzestał na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu, nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie tylko z tego względu stanowiska, że decyzja wydana w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco narusza prawo.

Druga kwestia podniesiona w tym zarzucie dotyczyła niesłusznego uznania, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przed upływem ustanowionego art. 8 ust. 4 dekretu, czyli 15-dniowego terminu na zawarcie umowy, po upływie którego nieruchomość niezbędna dla realizacji planu mogła być nabyta w drodze wywłaszczenia. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do powyższej kwestii i ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Artykuł 8 ust. 4 dekretu stanowił, że "Jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia". Okolicznością bezsporną jest, że w przedmiotowej sprawie z pisma Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. z [...] października1951 r. nr [...], skierowanego do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., wynika, że dokonano zbiorowego wezwania właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Wezwanie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach od [...] października do [...] listopada 1951 r., co było zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami i wydanym zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.

Odnosząc się do tego zarzutu, tj. naruszenia art. 8 ust. 4 dekretu należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Pierwsza, to wykładnia powyższego przepisu, a druga to jego zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Jeśli chodzi o wykładnię to dokonując w pierwszej kolejności wykładni językowej należy zwrócić uwagę, że jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania nie zostanie zawarta umowa (...), wówczas wykonawca może nabyć niezbędną nieruchomość w drodze wywłaszczenia. W przepisie tym jest mowa o nabyciu niezbędnej nieruchomości w drodze wywłaszczenia, a nie o złożeniu wniosku w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Tym samym 15-dniowy termin miał zapewniać właścicielowi możliwość rozważenia otrzymanego wezwania do zawarcia umowy i dlatego w tym czasie wykonawca planu nie mógł nabyć nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Sam fakt wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nie niweczył możliwości zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, jeżeli tylko z takim wnioskiem wystąpiłby właściciel nieruchomości. Za takim poglądem przemawia charakter 15-dniowego terminu, którego celem było zapewnienie minimum ochrony właścicielowi, a nie jego ograniczenie, a ponadto jak wskazywano wyżej właściciel nieruchomości ani wykonawca narodowych planów nie mieli wpływu na określenie tak wysokości ceny w związku z zawartą umową, jak i wysokości odszkodowania w przypadku wydania decyzji o wywłaszczeniu, zarówno bowiem cena jak i odszkodowanie ustalane były według tych samych zasad. Mając powyższe na uwadze, a także okoliczności faktyczne niniejszej sprawy tj. złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w dniu [...] listopada 1951 r., kilka dni po ogłoszeniu wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, w sytuacji gdy decyzja wywłaszczeniowa została wydana w dniu [...] grudnia 1952 r., a także niekwestionowany przez skarżących fakt, że właściciele nieruchomości na żadnym etapie postępowania nie występowali z wnioskiem o zawarcie umowy, należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 8 ust. 4 dekretu za niezasadny.

Jeśli chodzi o kwestie podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zakresie obowiązku zasięgnięcia opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej, to zauważenia wymaga, że argumentacja w tym zakresie nie została powiązana z żadnym z zarzutów wymienionych w petitum skargi kasacyjnej. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy tymczasem wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy mieć bowiem na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Ubocznie należy jedynie wskazać, że w myśl zaś art. 4 ustawy zmieniającej z 29 grudnia 1951 r., postępowanie wywłaszczeniowe będące w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. R. P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438), będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej ustawy. Badane w postępowaniu nadzorczym postępowanie, w chwili wejścia w życie noweli, niewątpliwie było prowadzone na podstawie przepisów dekretu, jakkolwiek do wszczęcia doszło jeszcze pod rządami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. sprzed noweli z dnia 29 grudnia 1951 r. Istota regulacji z art. 4 polegała na wprowadzeniu nowych rozwiązań materialnych i procesowych do trwających postępowań, odpowiednio do fazy w jakiej postępowania te się znalazły. Świadczy o tym użycie w art. 4 in principio zwrotu "będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej ustawy". Trafne jest zatem stanowisko, według którego, wymóg uzyskania opinii przed wydaniem zezwolenia zaczął obowiązywać w stosunku do zezwoleń wydawanych po wejściu w życie noweli, a więc od dnia 31 stycznia 1952 r. W konsekwencji należy przyjąć, że wymóg uzyskania opinii nie odnosił się do postępowań, w których zezwolenie zostało już wydane.

Wobec uznania, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa przez zaaprobowanie stanowiska organu o braku rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z [...] września 1953 r. oraz orzeczenia z [...] grudnia 1952 r., za pozbawiony podstaw należy uznać zarzut naruszenia przepisów art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7 i art. 8 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż Miasto P. w postępowaniu sądowym występuje w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).