Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1050/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie pokontrolne w zakresie pkt. I
Powołane przepisy: article: art. 12 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 1688
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz NSA Anna Szkodzińska Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi "G." Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 11 maja 2017 r. , nr [...] I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w zakresie punktu I; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] na rzecz strony skarżącej "G." Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. kwotę 697 ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Zarządzeniem Pokontrolnym znak [...] z dnia 11 maja 2017 r. na podstawie:

- art. 12 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. 2016 poz. 1688 ze zm.);

- ustaleń kontroli pozaplanowej kompleksowej, przeprowadzonej w dniach 24.04.2017 r. i 25.04.2017 r. w [...] S.A., ul. [...], [...], udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...] [...] (sygn.: [...]);

zarządził:

1. Wystąpić do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o zmianę punktu XXXV.B decyzji Wojewody [...] z dnia 16 lutego 2007 roku znak: [...] zmienionej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia 10.03.2017 r. znak: [...] - pozwolenia zintegrowanego obejmującego [...], w celu określenia dopuszczalnych wartości hałasu dla pory dziennej i pory nocnej dla terenów wokół zakładu podlegających ochronie akustycznej, zgodnych z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 15 października 2013 r. w sprawie jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) oraz Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta T., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu byłej strefy [...] (ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia 13 sierpnia 2010 r., poz. 3043).

Termin realizacji: 30 dni od dnia otrzymania niniejszych zarządzeń.

2. W związku ze zrealizowaną inwestycją pn. "Instalacja odazotowania spalin z kotła nr [...] w [...] na terenie [...] S.A." dokonać aktualizacji "Zgłoszenia zakładu dużego ryzyka" i przedłożyć zaktualizowany dokument [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej, oraz (do wiadomości) [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 250 ust. 5 i 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017 poz. 519).

Termin realizacji: 30 dni od dnia otrzymania niniejszych zarządzeń.

3. W związku ze zrealizowaną inwestycją pn. "Instalacja odazotowania spalin z kotła nr [...] w [...] na terenie [...] S.A." przeprowadzić analizę pozostałych dokumentów zakładu dużego ryzyka, tj. programu zapobiegania awariom, systemu zarządzania bezpieczeństwem, raportu o bezpieczeństwie oraz wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego i wprowadzić w nich, w razie stwierdzenia konieczności, zmiany, zgodnie z art. 257 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017 poz. 519). W przypadku dokonania zmian w powyższych dokumentach przedłożyć [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej zmienione: program zapobiegania awariom, raport o bezpieczeństwie, wewnętrzny plan operacyjno-ratowniczy, oraz do wiadomości [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska: program zapobiegania awariom i raport o bezpieczeństwie, zgodnie z art. 257 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017 poz. 519).

Termin realizacji: 30 dni od otrzymania niniejszych zarządzeń.

4. Uwzględnić w systemie zarządzania bezpieczeństwem procedury pozwalające na systematyczną analizę przewidywanych sytuacji mogących prowadzić do awarii przemysłowych, w szczególności w przypadku nowych inwestycji lub zmian na instalacji i nadzoru nad dokumentacją zakładu dużego ryzyka, lub zwiększyć nadzór nad istniejącymi procedurami, zgodnie z art. 252 ust. 4 pkt. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017 poz. 519).

Termin realizacji: 30 dni od otrzymania niniejszych zarządzeń.

Organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w pkt 1-4 zarządzeń na dzień: 16 czerwiec 2017 roku.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na podstawie ustaleń kontroli pozaplanowej kompleksowej przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. - Delegatury w T. w dniach 24.04.2017 r. i 25.04.2017 r. w [...] S.A., , stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska. W związku z powyższym Kierownik Delegatury w T. Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K., działający z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zarządził w pkt 1-4 ich usunięcie.

W toku kontroli stwierdzono, że pkt. XXXV.B decyzji Wojewody [...] z dnia 16 lutego 2007 roku znak: [...] zmienionej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia 10.03.2017r. znak: [...] - pozwoleniu zintegrowanym obejmującym [...], określający dopuszczalne wartości hałasu dla pory dziennej i pory nocnej dla terenów wokół zakładu podlegających ochronie akustycznej, nie uwzględnia aktualnych norm hałasu określonych w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 15 października 2013 r. w sprawie jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) oraz Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta T..

W pkt. XXXV.B ww. pozwolenia zintegrowanego zapisano: Na terenach wokół zakładu podlegających ochronie akustycznej nie mogą być przekroczone dopuszczalne wartości hałasu dla pory dziennej i pory nocnej.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku aktualnym na dzień wydania pozwolenia, są to:

pora dzienna tj. w godzinach 6 00 do 22 00 wartość dopuszczalna 55 dB.

pora nocna tj. w godzinach 22 00 do 6 00 wartość dopuszczalna 45 dB.

Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta T., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu byłej strefy [...] (ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia 13 sierpnia 2010 r., poz. 3043) teren najbliżej zabudowy mieszkalnej będącej w sąsiedztwie zakładu (w tym działki przy ul. [...] w T., na której wykonano pomiary hałasu w 2015 roku, opisane szczegółowo w protokole kontroli nr [...] sygn.: [...]) oznaczony jest symbolem MN czyli jako teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.

Organ wskazał, iż zgodnie z aktualnie obowiązującym obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 15 października 2013 r. w sprawie jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 112) tereny te należą do pozycji nr [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (załącznik tab. nr l [...]), dla których dopuszczalny poziom hałasu wynosi: w porze dnia (6.00 - 22.00) - 50 dB; w porze nocy (22.00 - 6.00) - 40 dB

Organ powołał treść art. 184.1 oraz art. 211 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017 poz. 519).

W trakcie kontroli stwierdzono, że w ramach realizacji inwestycji pn. "Instalacja odazotowania spalin z kotła nr [...] w [...] na terenie [...] S.A.", wprowadzono na instalacji amoniak (jako reagent w procesie odazotowania spalin) w ilości magazynowanej 25 m3 i rocznym zużyciu 205 Mg (zgodnie z pkt [...] decyzji Wojewody [...] z dnia 16 lutego 2007 roku znak: [...] zmienionej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia 10.03.2017r. znak: [...]), który jest substancją wymienioną z nazwy w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. 2016 poz. 138) - załącznik tabela 2 pkt 35. W związku z realizacją przedmiotowej inwestycji nie dopełniono następujących obowiązków w zakresie przeciwdziałania poważnym awariom:

- brak analizy zgłoszenia, o którym mowa w art. 250 ust. 1, programu zapobiegania awariom, systemu zarządzania bezpieczeństwem, raportu o bezpieczeństwie oraz wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego przed dokonaniem zmian w zakładzie mogących mieć wpływ na wystąpienie zagrożenia awarią przemysłową.

Organ wskazał treść art. 257 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

- brak aktualizacji zgłoszenia o którym mowa w art. 250 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i nie przedłożono zaktualizowanego zgłoszenia [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej i do wiadomości [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w terminie co najmniej 30 dni przed dniem wprowadzenia zmiany mogącej mieć poważne skutki związane z ryzykiem awarii zgodnie z art. 250 ust. 5 i 9 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Organ wskazał, że brak wykonania analizy dokumentacji zakładu dużego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, przed dokonaniem zmian w zakładzie, świadczy o niewłaściwym funkcjonowaniu systemu zarządzania bezpieczeństwem w zakresie systematycznej oceny analizy przewidywanych sytuacji mogących prowadzić do awarii przemysłowych, zgodnie z art. 252 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Przedstawiciel kontrolowanej jednostki nie wniósł zastrzeżeń do protokołu z kontroli.

Stan stwierdzony w trakcie kontroli stanowi naruszenie:

art. 184 ust. 1, art. 211 ust. 6 pkt 6, art. 250 ust. 5 i 9, art. 257 ust. 1-3, art. 257 ust. 1-4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017 poz. 519),

obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2013 r. w sprawie jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112).

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga strony skarżącej – [...] S.A. z siedzibą w T. na powyższe zarządzenie pokontrolne w zakresie pkt 1, w której strona skarżąca zarzuciła:

- naruszenie brzmienia przepisu art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez błędną wykładnię, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ma prawo zarządzić wystąpienie przez stronę skarżącą o zmianę pozwolenia zintegrowanego we wskazanym w zarządzeniu pokontrolnym zakresie;

- naruszenie brzmienia przepisów art. 2 ust. 1 pkt. 1 a i b ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z brzmieniem art. 215 ust. 4 pkt. 2 i art. 216 ust. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię, że Organ jest uprawniony do wezwania strony skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego, gdy tymczasem jedynie Marszałek Województwa [...] może wezwać stronę skarżącą do takich czynności;

- naruszenie brzmienia przepisów art. 377 ustawy w związku z art. 211 ust. 6 pkt. 6 oraz w związku z art. 215 ust. 4 pkt. 2 i art. 216 ust. 3 pkt. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię, że Organ jest uprawniony do wezwania strony skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, gdy tymczasem jedynie Marszałek Województwa [...] może wezwać stronę skarżącą do takich czynności, jak również poprzez błędną wykładnię, że jest uprawniony do przyjmowania odmiennych ustaleń faktycznych w zakresie terenów znajdujących się poza zakładem;

- naruszenie brzmienia przepisów § 13 pkt. 4 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta T., w rejonie byłej strefy [...], w związku z brzmieniem tabela 1, L.p. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że tereny oznaczone symbolem MN stanowią wyłącznie tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdy tymczasem zgodnie z brzmieniem powyżej powołanego przepisu Miejscowego planu tereny oznaczone symbolem MN dopuszczają również ich wykorzystywanie na cele usługowe, tym samym normy dopuszczalnego hałasu również dla tych terenów wynoszą 55 i 45 dB, jak również poprzez błędne uznanie, że znajdują one zastosowanie w niniejszej sprawie;

- naruszenie brzmienia przepisów załącznika rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112 ze zm.) tabela 1, L.p. 3 poprzez niezastosowanie pomimo tego, że znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji błędne uznanie, że strona skarżąca dopuszcza się przekroczenia norm hałasu;

- naruszenie brzmienia przepisu art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne uznanie, że nie został utrzymany poziom hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie, a w konsekwencji błędne uznanie, że doszło do naruszenia zasad ochrony przed hałasem,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 par. 1 oraz art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez Organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niewykazanie należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nie zawarcie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom określonym w art. 107 par. 3 k.p.a., w szczególności w zakresie błędnego uznania, że tereny oznaczone w miejscowym planie jako MN mogą być wykorzystywane jedynie na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca wniosą o uwzględnienie niniejszej skargi w całości i uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w części w zakresie punktu 1; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów prywatnych "Obliczenia hałasu emitowanego do środowiska przez Instalację [...] z lipca 2017 r." oraz "Sprawozdanie z pomiarów hałasu w środowisku zewnętrznym z dnia 24.07.2017 r.", na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., na okoliczność wysokości poziomów hałasu na terenach poza zakładem, oznaczonych MN, oraz nie przekroczenia przez stronę skarżąca dopuszczalnych norm hałasu w środowisku, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego mapa zakładu [...], na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., na okoliczność obszaru zajmowanego przez zakład [...] i najbliższych obszarów znajdujących się poza tym zakładem.

Strona skarżąca w dniu 29 maja 2017 r. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które Organ, pismem z dnia 23 czerwca 2017 r. udzielił stronie skarżącej odpowiedzi, że brak jest podstaw do zmiany zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Przedmiotowa odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało doręczona stronie skarżącej dnia 27 czerwca 2017 r.

W ocenie strony skarżącej, zarządzenie pokontrolne w zaskarżonej części nie znajduje uzasadnienia prawnego i faktycznego i jako takie winno zostać uchylone, a Organ nie jest uprawniony do zobowiązania jej do wystąpienia do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o zmianę punktu XXXV.B decyzji Wojewody [...] z dnia 16 lutego 2007 r. znak [...], zmienionej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia 10.03.2017 r., znak: [...] pozwolenia zintegrowanego obejmującego [...].

Strona skarżąca wskazał, że wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego może złożyć strona skarżąca, natomiast wezwanie do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego może wydać jedynie organ właściwy do wydania pozwolenia, a zatem w niniejszym stanie faktycznym Marszałek Województwa [...]

Zdaniem strony skarżącej Organ nie ma prawa ingerować w treść decyzji Pozwolenie zintegrowane z dnia 16.02.2007 r.

W niniejszej sprawie brak jest po stronie Organu kompetencji do zobowiązania strony skarżącej w drodze zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego do wystąpienia do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o zmianę punktu XXXV. B pozwolenia zintegrowanego.

Strona skarżąca wskazała, że powyżej wskazane pozwolenie zintegrowane obejmuje [...] w związku z tym, wszelkie obliczenia i pomiary powinny obejmować łącznie oddziaływanie z tej instalacji, a nie z innych instalacji i miejsc, których pozwolenie zintegrowane nie dotyczy.

Teren zakładu w ramach pozwolenia zintegrowanego dotyczącego [...] obejmuje instalacje [...] wraz z terenem zajmowanym przez te instalacje, do których tytuł prawny posiada strona skarżąca oraz znajdujące się na tym terenie urządzenia. W niniejszym stanie faktycznym, najbliższe otoczenie od strony południowej stanowi więzienie, a od strony północnej otoczony jest terenami przemysłowymi i składowiskiem odpadów [...] Sp. z o.o. w T., a jeszcze dalej znajduje się wieś B.. Strona skarżąca podkreślił, że w pozwoleniu zintegrowanym właściwy organ określił poziom hałasu poza zakładem w sposób prawidłowy, a Organ nie jest uprawniony do weryfikowania ustaleń dokonanych przez właściwy organ i przymuszania strony skarżącej do podjęcia niekorzystnych dla siebie kroków prawnych bez jakiegokolwiek uzasadnienia.

Zgodnie z protokołem kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Delegatura w T., nr [...] [...] z dnia 27.04.2017 r., kontrola obejmowała nowo zbudowany obiekt budowlany - Instalację odazotowania spalin z kotła nr [...] w [...] na terenie [...] Zgodnie z pkt. XXXV. B pozwolenia zintegrowanego na terenach wokół zakładu podlegających ochronie akustycznej nie mogą być przekroczone dopuszczalne wartości hałasu dla pory dziennej i pory nocnej. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku naturalnym na dzień wydania pozwolenia, dopuszczalne poziomy hałasu to: pora dzienna, tj. w godzinach 6.00 do 22.00 wartość dopuszczalna 55dB, pora nocna, tj. w godzinach 22.00 do 6.00 wartość dopuszczalna [...]

Strona skarżąca podkreśliła, że bezpośrednie otoczenie [...] stanowią tereny przemysłowe, w tym obiekty budowlane oraz infrastruktura techniczna Spółki. Natomiast obszary podlegające ochronie akustycznej, zlokalizowane są w znacznej odległości:

1) w kierunku północno - wschodnim w odległości ok. 1400 m znajduje się wieś B.. Wieś B. nie jest objęta miejscowym planem (przybliżone umiejscowienie wsi B. zostało dokonane na wydruku z Miejscowego planu).

2) w kierunku południowym w odległości ok. 450 m znajduje się więzienie, które jest objęte działaniem Miejscowego planu.

Wskazała, że tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdują na południe od zakładu karnego, oznaczone są jako 9.MN, [...], [...] Zgodnie z § 13 pkt. 4 miejscowego planu ustalenia planu dla terenów o symbolach 1.MN - [...] dopuszcza się możliwość prowadzenia działalności gospodarczej między innymi takiej jak gabinety lekarskie, biura, kancelarie prawne, pracownie projektowe, z zastrzeżeniem iż wielkość dziatki będzie gwarantować właściwą obsługę funkcji dopuszczonych w zakresie: dojazdów, dostaw, miejsc parkingowych, gromadzenia odpadów, zabudowę gospodarczą bezpośrednio w granicy działki budowlanej, a dodatkowo realizację samodzielnych obiektów usługowych w terenach 9.MN, [...] i [...] W konsekwencji powyższego przedmiotowe tereny są przeznaczone zgodnie z Miejscowym planem na cele mieszkaniowe - usługowe i w ten sposób mogą być wykorzystywane, pomimo ich oznaczenia symbolem MN.

Strona skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku tabela 1, L.p. 3, normy dopuszczalnego hałasu wynoszą:

dla pory dziennej - 55 dB,

dla pory nocnej - 45 d B,

a nie jak twierdzi Organ 50 dB dla pory dziennej i 40 dB dla pory nocnej. W konsekwencji zapisy pozwolenia zintegrowanego, wbrew twierdzeniom Organu odpowiadają również przeznaczeniu tych terenów nawet gdyby przyjąć, że są to obszary poza zakładem w rozumieniu art. 211 ust. 6 pkt. 6 ustawy prawo ochrony środowiska.

W ocenie strony skarżącej, organ niewłaściwe ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy, w szczególności wobec uznania, że [...] powoduje przekroczenie dopuszczalnych norm na terenach oznaczonych symbolem MN, błędnie uznał, że konieczne jest dokonanie zmian w pozwoleniu zintegrowanym, jak również należy uznać, że Organ nie jest uprawniony do zarządzenia wystąpienia przez stronę skarżącą wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016.1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Oceniając zaskarżone zarządzenie pokontrolne według kryterium zgodności z prawem wskazać należy, że w myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Kontrola zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska znak [...] z dnia 11 maja 2017 r.

Na wstępie należało wyjaśnić, że podlegało ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyczerpany ponadto został przez skarżącą tryb określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, że jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK [...] do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne. Postępowanie to jest prowadzone na podstawie przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), do których to przepisów odsyła art. 12a tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OSK [...]). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego. Sąd kontrolujący takie zarządzenie może na mocy art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić taki akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się naruszeniem obowiązującej procedury.

W konsekwencji, w niniejszej sprawie, organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, stąd zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. jest niezasadny. Jak wskazano wyżej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania przy prowadzeniu przedmiotowego postępowania.

Zaskarżone zarządzenie pokontrolne podlega jednak uchyleniu w zakresie pkt 1, gdyż narusza ono art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a skarga zasadnie zarzucała naruszenie przepisów tej ustawy.

Zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016.1688) do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i racjonalnym użytkowaniu zasobów przyrody, kontrola przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska, (art. 2 ust. 1 pkt 1 b).

Zadania kontrolne, jak stanowi to art. 9 ust. 1 ustawy, wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska zwani dalej "inspektorami". Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli ustawodawca określił w art. 9 ust. 2 i 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Z art. 11 tej ustawy wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego aktu był art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, który stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać:

1) zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej:

2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Adresat zarządzenia pokontrolnego jest zobligowany do podjęcia działań wynikających z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności - jak stanowi to art. 12 ust. 2 - ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Podstawę wskazań pokontrolnych stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Środowisku z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014.112).

W zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym organ zakwestionował prawidłowość norm hałasu wynikających z decyzji Marszałka zmieniającej pozwolenie zintegrowane w zakresie dopuszczalnej wartości hałasu dla pory dziennej i pory nocnej dla terenów wokół zakładu podlegających ochronie akustycznej. Stwierdzenie to uzasadniało, zdaniem organu, nałożenie na kontrolowanego obowiązku wystąpienia do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o zmianę punktu XXXV.B decyzji Wojewody [...] z dnia 16 lutego 2007 roku znak: [...] zmienionej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia 10.03.2017 r. znak: [...] - pozwolenia zintegrowanego obejmującego [...].

W ocenie Sądu brak jest podstaw, aby Spółka podejmowała jakiekolwiek czynności inicjujące działania Marszałka Województwa [...] w tym zakresie. Inspektor dokonując ustaleń w zakresie wadliwego określenia dopuszczalnych wartości hałasu dla pory dziennej i pory nocnej dla terenów wokół zakładu podlegających ochronie akustycznej, wykroczył poza zakres swojej właściwości i nałożył na stronę skarżącą obowiązki, które należą do Marszałka Województwa [...].

Inspektor, prowadząc kontrolę na podstawie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jest uprawniony do kontroli podmiotów korzystających ze środowiska w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz przestrzegania decyzji ustalającej warunki korzystania ze środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Nie ma natomiast podstaw prawnych do nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku wystąpienia do organu właściwego do wydawania pozwoleń zintegrowanych o uregulowanie stanu formalnoprawnego, który został już ustalony i uregulowany w oparciu o ustalenia dokonane przez ten organ.

Instrumentami prawnymi, którymi mogą posłużyć się organy Inspekcji w ramach swojej właściwości są:

– możliwość zwrócenia się do każdego organu administracji państwowej i rządowej oraz organu samorządu terytorialnego o udzielenie informacji lub udostępnienie dokumentów i danych związanych z ochroną środowiska (art. 16 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska);

– w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów, o których mowa w ust. 1 – skierowanie wystąpienia, którego treścią może być w szczególności wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego lub dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu (art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska);

– prawo współdziałania w wykonywaniu czynności kontrolnych z innymi organami kontroli, organami administracji państwowej i rządowej, organami samorządu terytorialnego, przy czym współdziałanie to może obejmować w szczególności: przekazywanie właściwym organom administracji państwowej i rządowej oraz organom samorządu terytorialnego informacji o wynikach kontroli przeprowadzonych przez Inspekcję (art. 17 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska).

Wskazane instrumenty prawnie dopuszczalne winny znaleźć zastosowanie w konsekwencji przeprowadzonej kontroli zakończonej zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym. W tym zakresie należy wskazać na postępowania administracyjne, które mogą zostać zainicjowane przez organy Inspekcji.

Zarządzenie kontrolne o treści przyjętej w zaskarżonym akcie należało zatem uznać za wydane z naruszeniem art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrany Środowiska.

Art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wskazuje, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może m.in. wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Jednocześnie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Wskazany artykuł ustawy określa więc zakres działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, przyznając mu narzędzia, przy pomocy których może on wskazać kontrolowanemu podmiotowi naruszenia oraz zdeterminować go do podjęcia działań mających na celu eliminację wskazanych naruszeń. Nie daje to jednak podstaw organowi do zobowiązania kontrolowanego do weryfikacji wydanego pozwolenia zintegrowanego. Zakres działania marszałka województwa w przedmiocie udzielania pozwoleń zintegrowanych jest bowiem wyraźnie określony w przepisach ustawy - Prawo ochrony środowiska.

W ocenie Sądu niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja tego przepisu, w wyniku której możliwym byłoby nałożenie na kontrolowanego obowiązku wystąpienia do marszałka województwa z wnioskiem o zmianę punktu XXXV.B decyzji Wojewody [...] z dnia 16 lutego 2007 roku znak: [...] zmienionej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia 10.03.2017 r. znak: [...] - pozwolenia zintegrowanego obejmującego [...], w celu określenia dopuszczalnych wartości hałasu dla pory dziennej i pory nocnej dla terenów wokół zakładu podlegających ochronie akustycznej.

Prawidłowo natomiast zwrócił się [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 11 maja 2017 do Marszałka Województwa [...] o podjecie działań w ramach posiadanych kompetencji, a w szczególności o weryfikacje wszystkich pozwoleń udzielonych [...] S.A., w których określono wartości dopuszczalne hałasu dla pory dziennej i pory nocnej dla terenów zakładu podlegających ochronie akustycznej w celu ich uaktualnienia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Podkreślenia wymaga, że jeżeli w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

Sąd podkreśla, iż wyniki obliczeń hałasu powołane w skardze pozostają bez wpływu na treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, które odnosiło się do określenia norm w pozwoleniu zintegrowanym, a nie do poziomu hałasu w środowisku.

Mając powyższe na uwadze zaskarżone zarządzenie pokontrolne podlegało uchyleniu w zakresie pkt 1 na podstawie art. 146 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Na wysokość kosztów złożyła się kwota: [...] zł uiszczonego wpisu, [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika procesowego oraz [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.