Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2146/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190, art 174, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 16/17 w sprawie ze skarg E. Spółki z o.o. w B. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. Spółki z o.o. w B. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 22 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 16/17 oddalił skargi Ekologicznego Gospodarstwa Rolnego T. Spółki z o.o. z siedzibą w B. (dalej: skarżąca) na dwie decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (Dyrektor OR ARiMR) z [...] listopada 2015 r. (nr [...] i nr (...) w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. i płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 15 maja 2014 r. skarżąca reprezentowana przez prezesa zarządu D.P. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w E. wniosek o przyznanie na 2014 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (ubiegając się o jednolitą płatność obszarową do 64,76 ha gruntów) oraz płatności rolnośrodowiskowej (do 64,76 ha gruntów, z tytułu realizacji wariantu 2.1 - uprawy rolnicze, dla których zakończono okres przestawiania).

Dwoma decyzjami z [...] maja 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w E. odmówił przyznania wnioskowanych płatności. Uznał, że w sprawie zostały stworzone "sztuczne warunki" w celu uniknięcia zastosowania modulacji i stawek degresywnych z tytułu płatności bezpośrednich oraz uzyskania korzyści sprzecznych z założeniami Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wskazał, że przedstawiciel skarżącej reprezentuje jeszcze trzy podobne podmioty ([...] w imieniu których również złożył wnioski o przyznanie płatności na 2014 r.

Po rozpoznaniu odwołań, Dyrektor OR ARiMR dwoma decyzjami z [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

Wskazał, że spółka powstała 24 lutego 2009 r. co potwierdza wpis do Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) o numerze [...] z dnia 26 lutego 2009 r. W dziale drugim rejestru wpisano [..] jako Prezesa Zarządu Spółki oraz [...], jako członka Zarządu. Według zapisów tego rejestru, od dnia 17 maja 2012 r. Prezesem Zarządu Spółki jest D.P Z tą datą wykreślono z funkcji Prezesa Zarządu [...] oraz z funkcji członka zarządu, [..]. W dniu 4 czerwca 2012 r. D.P. wniósł o uwzględnienie tej zmiany w ewidencji producentów. Z danych wynika, że siedziba spółki mieści się w [...]. Od 4 lipca 2014r. adres podmiotu to [...]. Ponadto organ ustalił, że d.P. jest Prezesem Zarządu trzech innych spółek z o.o., które zostały założone w 2009 r., tj. [...], a które także złożyły wnioski o przyznanie na rok 2014 płatności bezpośrednich oraz rolnośrodowiskowych.

Ustalił również, że w czasie składania wniosków na 2014 r. D.P. pełnił funkcję Prezesa Zarządu we wszystkich czterech spółkach, a ich wspólnikami były te same osoby - [...] (posiadający 95 % udziałów o łącznej wartości 4.750 zł w każdej Spółce) oraz [...], co wskazywało na powiązania kapitałowo – osobowe podmiotów. W dniu 3 września 2014 r. [..] Sp. z o.o. zwróciła się o zmianę adresu swojej siedziby na wspólny dla wszystkich czterech Spółek, tj. [..].

Organ II instancji podkreślił, że skoro w 2014 r. Spółki [...] zgłosiły do płatności rolnośrodowiskowej użytki zielone o łącznej powierzchni 212,11 ha, zaś do płatności bezpośredniej – 341,32 ha, to gospodarstwo zostało podzielone na mniejsze powierzchnie celem uniknięcia płatności w sposób degresywny, a tym samym uzyskania ogółem płatności większej, niż w sytuacji wnioskowania przez jedno gospodarstwo. Spółki [...] wniosły także o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do sadów, których powierzchnia wyniosła łącznie 125,63 ha. Łączna powierzchnia upraw wszystkich spółek zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej, to 337,74 ha. Przy czym reprezentant wszystkich czterech spółek [...], pomimo wezwania organu I instancji, nie przedłożył dowodów z ich działalności, np. odnośnie zakupu środków do produkcji rolnej, czy innych dokumentów wskazujących na samodzielne prowadzenie gospodarstwa rolnego.

Wskazał, że wyjaśnienia strony z dnia 20 kwietnia 2015 r., w których powołała się na bezgotówkowy sposób rozliczania się z usługodawcami, nie stanowią przeciwdowodu mogącego skutecznie obalić ustalenia organu I instancji. Tym bardziej, że spółka nie zatrudnia pracowników, nie posiada środków trwałych do prowadzenia działalności rolniczej, nie magazynuje płodów rolnych, a plon zebrany przez usługodawców jest w im całości oddawany. Wyjaśnienia te potwierdzają jedynie, że spółka korzystała przy prowadzeniu gospodarstwa z usług podmiotu zewnętrznego.

Zdaniem organu, powyższe wyczerpało przesłanki określone w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W skargach do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Olsztynie skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Na rozprawie w dniu 17 marca 2016r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Ol 65/16 oraz I SA/OI 66/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygn. akt I SA/Ol 65/16.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2016r., sygn. akt I SA/OI 65/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 3579/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA mając na uwadze wyrok TSUE z dnia 12 września 2013r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu) uznał, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji, oceniając zgodność z prawem kontrolowanej decyzji zbadał, czy organy wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty, mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej (czyli posiadania działek rolnych, zgłoszonych do płatności). Skarżąca trafnie podniosła, że okoliczność, iż spółka zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że ta spółka nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej i nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych we wnioskach. Sąd I instancji nie dostrzegł również, że powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami zajmującymi się działalnością rolniczą, nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie niezależne w swej działalności, nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Zdaniem WSA, faktycznym posiadaczem jest osoba wiążąca te podmioty ze sobą – dominujący wspólnik D.B. . Poza ujawnieniem tych zależności, nie wykazano dostatecznie, że ta sama osoba, występująca w tych podmiotach (spółkach) w poszczególnych okresach w różnych rolach: np. wspólnika, czy prezesa zarządu, faktycznie zarządza każdym z nich. W szczególności nie wykazano, że czyni to dla siebie, na swoją rzecz, a nie w ramach pełnionych w tych spółkach funkcji (np. prezesa), na rzecz tych podmiotów. Nie zostało także wykazane, że wymienione spółki powstały w 2009 roku wyłącznie w celu podziału jednego dużego gospodarstwa rolnego na cztery mniejsze gospodarstwa po to, by uzyskać zawyżone płatności na rok 2014.

NSA wskazał, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę w przypadku płatności rolnośrodowiskowych oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powinien odpowiedzieć na pytania, czy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że istotnie doszło do podziału jednego gospodarstwa rolnego i utworzenia czterech formalnie niezależnych gospodarstw, czy istnieją więzi pomiędzy czterema spółkami ubiegającymi się o takie same płatności, świadczące o koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, czy działania tych podmiotów świadczą o dążeniu wyłącznie do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń płatności, wskutek zadeklarowania do dopłat powstałych w wyniku podziału gospodarstw rolnych o mniejszej powierzchni.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. (dalej: Dyrektor ARiMR) w piśmie z dnia [..] lutego 2017r. podniósł, że poprzedni wyrok WSA był prawidłowy co zostało potwierdzone w wyrokach NSA w sprawach o sygn. akt II GSK 1849/16 i II GSK 3580/16, których odpisy załączył do pisma. Podał, że wskazywane wyroki zapadły w sprawie jednej z czterech sztucznych spółek ([...]. z o.o.). Organ podkreślił, że wszystkie sprawy, wszystkich czterech spółek oparte są o te same przepisy, stan faktyczny i dowodowy.

Na rozprawie w dniu 22 lutego 2017r., na którą nie stawił się przedstawiciel skarżącej, pełnomocnik organu na pytanie Sądu odnośnie materiału dowodowego załączonego do akt sprawy dotyczącej płatności za rok 2014 wyjaśnił, że ilość materiału wynika z przekonania organu co do tego, że ciężar dowodu w tym postępowaniu, w każdym przypadku obciąża stronę – rolnika – beneficjenta. Strona nie skorzystała z inicjatywy dowodowej. Natomiast załączone akta z lat poprzednich zawierają materiał dowodowy istotny dla sprawy, dotyczą bowiem m.in. płatności rolnośrodowiskowych, jako zobowiązań wieloletnich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. oddalił skargi skarżącej spółki.

Sąd I instancji na wstępie podkreślił, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a. jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2016 r. który dokonał wykładni przepisów art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009) oraz art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r., str. 8; dalej rozporządzenie nr 65/2011). Ponadto w kontekście tych przepisów prawa unijnego uznał, że to na organach ciążył obowiązek wykazania, że zaistniały okoliczności, o których mowa w tych przepisach tj. "stworzenie sztucznych warunków". Zatem dokonał tym samym wykładni przepisów art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r., poz. 1164 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. (Dz. U z 2007 r., Nr 64, poz. 427 ze zm.: dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).

WSA stwierdził, że w świetle materiału dowodowego sprawy bezsporne jest, że w 2009r. dwie osoby fizyczne zamieszkałe w E. pod tym samym adresem, o tym samym nazwisku (ojciec i syn) w krótkim okresie czasu utworzyły cztery spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, każda o kapitale zakładowym 5 tysięcy złotych (minimalny kapitał zakładowy). Każda ze spółek miała siedzibę w lokalu mieszkalnym (pokój wynajęty od jednego ze wspólników). W początkowym okresie tj. do 2012r. wspólnicy jednocześnie byli członkami zarządu wszystkich czterech spółek. Żadna ze spółek nie dysponowała jakimkolwiek innym majątkiem w momencie jej zawiązania. W ocenie Sądu ta okoliczność powodowała wątpliwości co do wpisania, jako przedmiot działalności - różnych upraw rolnych, chociażby jednej spółki. Organ I instancji powołał się na dane z KRS i przedstawił je w uzasadnieniach decyzji. WSA skazał, że Dyrektor ARiMR słusznie zaakceptował ustalenia i stanowisko organu I instancji, w szczególności co do istnienia powiązań kapitałowych i osobowych między wszystkimi spółkami. Ponadto, jeżeli te same osoby są wspólnikami czterech spółek i jednocześnie członkami zarządu wszystkich czterech spółek, to nie może być mowy o samodzielności i niezależności każdej z nich. Taka sytuacja nie miała miejsca również od 2012r. tj. gdy funkcji zarządu nie pełnił żaden ze wspólników mimo to zarząd był sprawowany przez tę samą osobę we wszystkich spółkach.

Z akt sprawy wynika również, że te osoby fizyczne, z którymi umowy zawarły poszczególne spółki: [...], były "poddzierżawcami" gruntów od dzierżawców, dzierżawiących grunty jednego gospodarstwa rolnego, będącego własnością [..] Sp. z. o.o. Umowy poddzierżawy zostały zawarte w krótkim czasie od umów dzierżawy (2009r). Ponadto wszystkie operacje "obrotu" gruntami miały miejsce w czasie, gdy Agencja Nieruchomości Rolnych skorzystała z prawa pierwokupu gruntów gospodarstwa rolnego [...] Sp. z o.o. ANR nabyła grunty rolne tego gospodarstwa w 2009r., a umowy dzierżawy wygasły z dniem 26 listopada 2010r., co również dotyczyło umów poddzierżawy.

Ponadto zdaniem Sądu I instancji, utworzenie czterech spółek, celem "przydzielenia" każdej z nich, poprzez umowy poddzierżawy części gruntów, które uprzednio tworzyły jedno gospodarstwo, należy traktować na równi z sytuacją, w której jeden podmiot posiada gospodarstwo o dużym areale, a następnie ten podmiot tworzy kilka spółek, do których wnosi części tego gospodarstwa.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji z urzędu zebrał materiał dowodowy w postaci: aktualnego na dzień 3 kwietnia 2014r. odpisu z KRS, Raportów z czynności kontrolnych z dnia 5 lutego 2015r., informacji od Agencji Nieruchomości Rolnych. W piśmie z dnia 8 kwietnia 2015r.organ wezwał D. P. do podania szeregu informacji i dokumentów dotyczących działalności spółki. W odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 20 kwietnia 2015r., kwestionując prawo organu do ich żądania, strona wskazała m.in., że sprawozdania finansowe składane są do KRS. Powyższa odpowiedź oraz odmowa przedłożenia dokumentów świadczy, w ocenie WSA, o pozorności działalności Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy zasadnie przyjęły, iż strona ubiegała się o płatności w warunkach sztucznie stworzonych, a przyznanie skarżącej płatności, o które się ubiegała w roku 2014 byłoby sprzeczne z określonymi w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 oraz rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 celami, jakimi są: zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej i rozwój obszarów wiejskich.

Skarżąca spółka złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając ten wyrok w całości. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zastępstwa procesowego.

Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego przez:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, co nastąpiło na skutek błędnego uznania przez WSA, że stan faktyczny sprawy stwarzał podstawy do przyjęcia, iż w sprawie doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków, przez utworzenie w 2009 r. powiązanych ze sobą, w ocenie WSA (osobowo i kapitałowo) spółek [...]tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych za rok 2014 przez ubieganie się o płatności w warunkach sztucznie stworzonych, pozorując prowadzenie działalności rolniczej przez każdą z czterech spółek na gruntach, w celu zawyżenia przysługującej rolnikowi - skarżącej kwoty płatności bezpośrednich oraz płatności rolnośrodowiskowych;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, w sytuacji gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego przepis ten nie ma zastosowania;

3) błędną wykładnię art. 21 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) przez przyjęcie przez WSA, że organ odwoławczy spełnił ciążący na nim ciężar dowodu wykazania okoliczności stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków do otrzymania płatności;

4) błędną wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez przyjęcie przez WSA, że organ odwoławczy spełnił ciążący na nim ciężar dowodu wykazania okoliczności stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków do otrzymania płatności;

II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez:

1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym, wybiórczym przedstawieniu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy przy ogólnym odniesieniu się do twierdzeń skarżącej zawartych w skardze, jak również ogólnego odniesienia się do zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, co uniemożliwia Sądowi II instancji dokonanie właściwej kontroli zapadłego orzeczenia;

2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, przyjmując wadliwe ustalenia stanu faktycznego i nie uwzględnił skarg pomimo naruszenia przez organ odwoławczy zasady swobodnej oceny dowodów polegającej na dokonaniu oceny dowodów wbrew zasadom logiki, które to naruszenie doprowadziło do konkluzji, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści; tym samym WSA winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor OR ARiMR (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została oddalona z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Na wstępie należy wskazać, że kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 3579/16.

Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Równocześnie należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była legalność dwóch decyzji o odmowie przyznania płatności na rok 2014, a to decyzji w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej.

W podstawie prawnej decyzji o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazano m. in. art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia nr 73/2009.

W decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej także powołano art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 a nadto art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Art. 4 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi w ust. 3, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Zgodnie z art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Stosownie zaś do art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W wyroku z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 3579/16 NSA odwołał się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12, wskazując, że TSUE podjął próbę interpretacji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, a wskazówki zawarte w tym wyroku można odnieść do przepisu art. 30 rozporządzenia 73/2009, ze względu na tożsamość obu regulacji.

NSA w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko to uznaje za wiążące w sprawie i prawidłowe.

W wyroku C-434/12 TSUE - dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 - wskazał, że: 1) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Odniesienie się do zarzutu nieprawidłowego zastosowania przepisów art. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 wymaga w pierwszym rzędzie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99). Tak więc to prawidłowo interpretowany przepis prawa materialnego przesądza jakie ustalenia faktyczne muszą być poczynione w sprawie, aby przepis ten mógł znaleźć prawidłowe zastosowanie.

Prawidłowość ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu podważana jest zarzutem naruszenia art. 3 § 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a także, zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Odnosząc się do dwóch pierwszych z ww. zarzutów należy zauważyć, że NSA w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 3 listopada 2016 r. stwierdził w odniesieniu do treści art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Taka wykładnia wskazanych przepisów jest wiążąca w sprawie i taką wykładnię zastosował Sąd I instancji. Zastosowanie przez WSA wskazanej przez NSA wykładni ww. przepisów czyni z jednej strony bezzasadnymi zarzuty naruszenia tych przepisów przez ich błędną wykładnię poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że to na skarżącej spółce spoczywa ciężar dowodu, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków, z drugiej strony wskazuje, że WSA dokonał oceny prawidłowości przeprowadzonego w tym zakresie postępowania dowodowego pod kątem zgodności z przepisami k.p.a.

W tym miejscu należy zauważyć, że przedstawiona wyżej wykładnia wskazuje na obowiązki dowodowe organów wyłącznie w zakresie udowodnienia stworzenia sztucznych warunków. Natomiast obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Nie można więc zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. skutecznie kwestionować prawidłowości zgromadzenia przez organ administracji materiału dowodowego w zakresie spełnienia warunków do przyznania płatności bądź pomocy finansowej. Natomiast art. 80 k.p.a. nakazujący dokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy dana okoliczność została udowodniona ma zastosowanie zarówno do oceny materiału dowodowego w zakresie spełnienia warunków do przyznania płatności/pomocy jak i stworzenia sztucznych warunków.

W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organów ARiMR, iż spółka nie wykazała prowadzenia rzeczywistej działalności rolniczej. WSA odniósł się przy tym do protokołu kontroli z 2014 r. oraz okoliczności odmowy przedstawienia przez spółkę żądanych przez organ w postępowaniu dowodowym dokumentów. Nie jest więc uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze trzeba wskazać, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostają przedstawione w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności co do faktu założenia w 2009 r. (rejestracja w KRS luty-marzec 2009 r.) przez dwie osoby (ojca i syna) oprócz skarżącej spółki także trzech innych spółek z o.o. (...)

Nie jest kwestionowany skład osobowy tych spółek (na dzień wpisania spółek do KRS we wszystkich wskazanych spółkach wspólnik B.D. posiadał 95% udziałów), skład osobowy zarządu (na dzień wpisania spółek do KRS Prezesem zarządu we wszystkich spółkach był D.B., a członkiem zarządu A.B.). Każda ze spółek miała siedzibę w tym samym lokalu mieszkalnym wynajętym od jednego ze wspólników. Kapitał zakładowy każdej ze spółek wynosił 5000 zł i żadna nie dysponowała innym majątkiem, w szczególności majątkiem który mógłby służyć do działalności rolniczej. W dacie składania wniosku o płatności za 2014 r. Prezesem Zarządu każdej ze spółek był D.P.

Okoliczności powyższe wskazują w ocenie NSA na istnienie elementu obiektywnego w rozumieniu zaprezentowanym w wyroku TSUE C-434/12

Nie została podważona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż ww. cztery spółki przejęły grunty rolne jednego gospodarstwa rolnego, to jest spółki z o.o. [...]. Schemat wejścia przez spółki w posiadanie działek rolnych był taki, że nieruchomości spółki [...] zostały wydzierżawione w całości dzierżawcy, następnie poddzierżawcy, kolejnemu poddzierżawcy i skarżącej jako następnemu poddzierżawcy (cesja praw z umowy poddzierżawy). Do podziału gospodarstwa doszło przez umowy poddzierżawy. Umowy poddzierżawy zostały zawarte w 2010 r. w krótkim okresie czasu od zawarcia umowy dzierżawy. Nie znajduje uzasadnienia w aktach administracyjnych sprawy podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż przedmiotowe działki zostały podzielone i przekazane do osobnych gospodarstw rolnych jeszcze zanim cztery spółki zostały utworzone. NSA zauważa, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się umowa dzierżawy nieruchomości rolnych zawarta pomiędzy spółką z o.o. [...] a M.S. co miało miejsce dnia [...] października 2009 r., dotycząca tych samych nieruchomości umowa poddzierżawy zawarta pomiędzy M.S. a M.P. dnia 11 stycznia 2010 r., umowa poddzierżawy (nr ...) części ww. nieruchomości podpisana dnia 1 marca 2010 r. pomiędzy [..] i podpisana dnia 25 maja 2010 r. pomiędzy [..]sp. o.o. "Cesja Umowy poddzierżawy nr [...] z dnia 01 marca 2010r ."

W tak ustalonym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznaje stanowisko WSA, że cztery spółki założone i zarządzane przez te same osoby przejęły grunty jednego gospodarstwa, co jak wyżej wskazano nie zostało podważone przez skarżącą kasacyjnie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznych rozpoznanej sprawy, to jest w sytuacji gdy dwie osoby fizyczne (ojciec i syn) zakładają w tym samym czasie cztery spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, z minimalnym kapitałem zakładowym i bez żadnego innego majątku, jednocześnie skład zarządu czterech spółek jest taki sam, a spółki te przejmują grunty jednego gospodarstwa rolnego i następnie ubiegają się o płatności rolnicze, uznać należy, że między spółkami istnieją więzi świadczące o koordynacji powyższych działań.

Przechodząc do oceny działań skarżącej pod kątem zgodności uzyskania korzyści z celami wsparcia, NSA wskazuje, że już w preambule rozporządzenia nr 73/2009 - w pkt. 25 zaznaczono, że systemy wsparcia w ramach WPR (wspólnej polityki rolnej) przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia.

Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przyznanie skarżącej wnioskowanych na 2014 r. płatności byłoby sprzeczne z określonymi w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 i rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 celami jakimi są: zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej i rozwój obszarów wiejskich, bowiem trudno uznać, że działalność spółki w jakikolwiek sposób przyczynia się do rozwoju obszarów wiejskich, czy też zapewnienia poziomu życia ludności wiejskiej.

Trafnie przy tym WSA stwierdził, przy ocenie zamiaru osiągnięcia korzyści z działania polegającego na utworzeniu czterech spółek w opisanych warunkach, że skoro systemy płatności dla rolników są tak skonstruowane, że do tych samych gruntów można otrzymać płatności na podstawie różnych tytułów, to oceniając działania polegające na utworzeniu przez te same osoby kilku odrębnych podmiotów należy mieć na uwadze całokształt możliwych płatności, a nie każdą oddzielnie. Należy bowiem zauważyć, iż komentowany rygor nieprzyznania płatności lub wycofania korzyści w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa nie jest ograniczony do określonych rodzajów płatności. Wniosek taki nie znajduje oparcia w treści cytowanych wyżej norm ustanawiających klauzule generalne o charakterze przeciwdziałającym nadużyciom (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2015r., sygn. akt V SA.WA 3706/15, publ.:http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, NSA uważa, że składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które - zgłoszone łącznie – uzasadniałyby (ramach któregokolwiek ze zgłoszonych tytułów) mniejszą płatność wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. Całokształt okoliczności podważa racjonalność prowadzenia działalności w formie 4 spółek i przemawia za przyjęciem, że taki stan rzeczy ma na celu uzyskanie większych dopłat. W szczególności świadczy o tym tożsamość działalności prowadzonej przez wszystkie spółki, ich skład osobowy, organy, siedziba, oraz brak wiarygodnych dowodów na prowadzenie przez wskazane spółki działalności – niezależnej gospodarki rolnej.

Wobec powyższego, skoro omówionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania nie podważono skutecznie ustalenia, że doszło do stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia - chybione są zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego – art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 30 rozporządzenia nr 73/2009.

Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten skarżąca spółka wiąże z wybiórczym przedstawieniem stanu faktycznego i brakiem odniesienia się do wszystkich twierdzeń zawartych w jej skardze do WSA.

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Zasadnie przyjmuje się, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwala NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Taki stan rzeczy w sprawie nie występuje. Nie jest uzasadniony zarzut wybiórczego przedstawienia stanu faktycznego. Ponadto w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju wpływu w skardze kasacyjnej nie wykazano. Za pomocą naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też kwestionować poglądów prawnych sądu zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wszystkie wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. i odnosi do istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, pozwalających na jej rozstrzygnięcie. Sąd opisał okoliczności stanu faktycznego, jaki przyjął za podstawę orzekania, omówił dlaczego uważa, że w świetle zgromadzonych dowodów uznał i podzielił stanowisko organów, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności aby uzyskać korzyści, sprzeczne z celami systemu wsparcia, i wyjaśnił rozumienie niezbędnych pojęć dla rozpoznania sprawy oraz wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność, że skarżąca nie podziela ostatecznych wniosków Sądu I instancji nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z wyżej przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawię art. 204 pkt 1 p.p.s.a.