Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 519/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 6j ust. 2, 2a, art. 6k ust. 3, 3b
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Rajgrodzie z dnia 12 grudnia 2019 r. nr XIV/94/19 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 i § 3


UZASADNIENIE

W dniu 12 grudnia 2019 r. Rada Miejska w Rajgrodzie podjęła uchwałę Nr XIV/94/19 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty.

Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 6j ust. 2, ust. 2a, ust. 3b, art. 6k ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm., dalej jako: "u.c.i.p.g.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g.").

W § 1-3 uchwały postanowiono, że:

"§ 1. Dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy - od gospodarstwa domowego.

§ 2. 1. W przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, miesięczna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które są zbierane i odbierane w sposób selektywny jest różnicowana w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących gospodarstwo domowe i wynosi:

1) od gospodarstwa jednoosobowego - 19,00 zł;

2) od gospodarstwa dwuosobowego - 37,00 zł;

3) od gospodarstwa trzyosobowego - 52,00 zł;

4) od gospodarstwa czteroosobowego - 67,00 zł;

5) od gospodarstwa pięcioosobowego - 82,00 zł; 6) od gospodarstwa sześcio i więcej osobowego - 89,00 zł.

2. Zwalnia się z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Miesięczna stawka opłaty wynosi wówczas:

1) od gospodarstwa jednoosobowego - 17,00 zł;

2) od gospodarstwa dwuoosobowego - 33,00 zł;

3) od gospodarstwa trzyosobowego - 46,00 zł;

4) od gospodarstwa czteroosobowego - 59,00 zł;

5) od gospodarstwa pięcioosobowego - 72,00 zł;

6) od gospodarstwa sześcio i więcej osobowego - 77 zł.

§ 3. Jeżeli właściciel nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, wówczas miesięczna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ulega podwyższeniu i wynosi: 1) od gospodarstwa jednoosobowego - 38,00 zł; 2) od gospodarstwa dwuosobowego - 74,00 zł; 3) od gospodarstwa trzyosobowego - 104,00 zł; 4) od gospodarstwa czteroosobowego - 134,00 zł; 5) od gospodarstwa pięcioosobowego - 164,00 zł; 6) od gospodarstwa sześcio i więcej osobowego - 178,00 zł".

Nie zgadzając się z powyższą uchwałą, Prokurator Rejonowy w G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w zakresie § 2 i 3 ww. uchwały. Zarzucił jej naruszenie art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.i.p.g., polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonej metodą od gospodarstwa domowego według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym.

Mając na uwadze powyższe, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 2 i 3.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejsca w Rajgrodzie wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, określana dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności.

Na wstępie należy wskazać, że akty prawa miejscowego (do których – jak już wyżej wskazano – należy zaskarżona uchwała) mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Treść regulacji zawartej w danym akcie prawa miejscowego musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego oprócz przepisów Konstytucji RP reguluje również art. 40 ust. 1 u.s.g.

W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła uchwała Rady Miejskiej w Rajgrodzie z dnia 12 grudnia 2019 r. Nr XIV/94/19 w sprawie wyboru metody ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwala stanowi akt prawa miejscowego, której adresatami są wszystkie osoby zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie indywidualnie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych oraz ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Szczegółowe upoważnienie ustawowe do podjęcia tego rodzaju uchwały przewiduje przepis art. 6k u.c.p.g. Ponadto z przepisu art. 6c ust. 2 u.c.p.g. w ustawodawca wskazał, że rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Kwestia sporna i wymagająca rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do oceny czy zaskarżona uchwała nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. w zakresie w jaki różnicuje stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego przez ustawodawcę kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Ponadto rozważenia wymaga kwestia tego czy ewentualne naruszenie posiada cechę "istotności", a co za tym idzie uzasadnia stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: (1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub (2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub (3) powierzchni lokalu mieszkalnego, - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 wskazanej ustawy. Rada gminy może w przypadku takiej nieruchomości uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (ust. 2). Ponadto rada może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty (ust. 2a).

Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Dopuszcza się stosowanie więcej nie jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z brzmienia art. 6k ust. 2 wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę: (1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, (2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, (3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2 d, (4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

W art. 6k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6k ust. 3 - w sposób nieselektywny. Przywołane regulacje w żadnym przypadku nie przewidywały możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym.

W tym miejscu należy wskazać, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały tj. 12 grudnia 2019 r. ustawodawca nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 ustawy, w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Taka możliwość istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., ale w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 228). Wtedy to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, mogła różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Następnie ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) zmieniono treść art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w ten sposób, że w miejsce: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12; Dz. U. z 2013 r. poz. 1593), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.)." Z kolei mocą ustawy z dnia 11 września 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1793), art. 6k ust. 4 otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (...) lub rodziny wielodzietne o których mowa w ustawie o Karcie Dużej Rodziny (...).

Zatem w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. Reasumując przy metodzie "od gospodarstwa domowego" nie jest zatem dopuszczalny podział na dwie stawki, tj. od gospodarstwa jednoosobowego i od wieloosobowego. Ustawodawca dopuszcza zróżnicowanie stawek w zależności od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem.

Nadal mimo częściowej zmiany art. 6k ust. 4 u.c.p.g. aktualny jest pogląd wyrażony przez Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, zgodnie z którym: "Z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty." Sąd w tut. składzie stanowisko to podziela.

Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała Rady Miejskiej w Rajgrodzie narusza wskazane powyżej przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Miejska zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2, 2a i 3b oraz art. 6k ust. 1, 3 i 4 a ustawy. Wobec tego obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale Rada wprawdzie uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (gospodarstwa domowe jednoosobowe, dwuosobowe, trzyosobowe, czteroosobowe i więcej), pomimo braku już w art. 6k ust. 4 ustawy prawa do "różnicowania" stawek. Tymczasem żadna z metod nie przewidywała zróżnicowania opłat od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, tak jak uczynił to organ Gminy. Zmiana dokonana przez ustawodawcę art. 6k ust. 4 wyeliminowała możliwość różnicowania stawek z uwzględnieniem liczby osób w gospodarstwie domowym począwszy od 1 lutego 2015 r.

Zdaniem tut. Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g.

Podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2016 r., II FSK 1797/15 NSA przyjął, że uchwały różnicujące stawki, w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego" - podejmowane w 2013 r. - miały oparcie w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Natomiast w dniu podejmowania uchwały w sprawie II FSK 16/16, przepis art. 6k ust. 4 u.c.p.g. miał nowe brzmienie. W wyroku z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15 r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał oceny uchwały podjętej dnia 13 marca 2013 r., zaś sprawa o sygn. akt II FSK 16/16 dotyczyła uchwały podjętej 5 maja 2015 r., a zatem w różnych stanach prawnych. Zdaniem tut. Sądu wobec podjętych uchwał w innych datach i na podstawie różnych regulacji prawnych, zapadłe wyroki są odmienne, ale nie oznaczają rozbieżności w orzecznictwie.

Dodatkowo w orzeczeniu NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18, Sąd podkreślił, że o ile w okresie do dnia 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe.

W konsekwencji powyższego uprawnione są zarzuty skargi wniesionej przez Prokuratora, bowiem uchwała została wydana z naruszeniem prawa, które tut. Sąd ocenił jako istotne, bo wykraczające poza ustawowe umocowanie.

Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części § 2 i 3.