Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 77/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 62 w zw. z art. 66
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 916/17 w sprawie ze skargi P.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 916/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P.Z. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie czterech kurników o łącznej obsadzie 640 DJP o wymiarach [...]m, z których trzy posiadają przybudówkę jako zaplecze techniczne o wymiarach [...]m, jeden zaś przybudówkę jako zaplecze socjalno-techniczne o wym. [...]m, o łącznej powierzchni zabudowy [...] m2, powierzchni użytkowej [...]m2, czterech baterii silosów, z których każda składa się z dwóch silosów o ładowności [...] i [...] ton, sześciu zbiorników szczelnych bezodpływowych na popłuczyny o pojemności [...] m3 każdy, jednego pojemnika bezodpływowego na ścieki bytowe o pojemności [...] m3, czterech zbiorników stalowych naziemnych na gaz propan o pojemności [...] dm3 każdy, czterech studni głębinowych wierconych o głębokości do [...] m, na działkach o nr geod. [...],[...],[...], w obrębie kolonii [...], gmina [...].

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

I. Naruszenie prawu materialnego tj.

– art. 62 w zw. z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 356), dalej: "u.o.i.ś.", poprzez brak rzeczywistego i wnikliwego dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi;

– art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu poprzez brak wyjaśnienia, czy inwestor ma możliwość zagospodarowania co najmniej 70% gnojówki i gnojowicy na użytkach rolnych, których jest posiadaczem i na których prowadzi uprawę roślin, a pozostałe 30% może zbyć w sposób określony w art. 3 ust. 3;

II. Naruszenie prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż organy działały prawidłowo, podczas gdy zaniechały podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, pomimo, iż taki obowiązek ciąży na organie administracji publicznej,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż organy I i II instancji dokonały nierzetelnej i pobieżnej oceny raportu środowiskowego skutkującej uznaniem twierdzeń wnioskodawcy za udowodnione pomimo dostrzeżonych nieprawidłowości w raporcie zarówno przez organ I instancji jak i Kolegium, oraz w znacznym zakresie prze organ I instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., wydanej przez Wójta Gminy [...] w sprawie [...], brak rzeczywistej inicjatywy dowodowej Kolegium i organu I instancji w celu wnikliwej, a nie pobieżnej analizy raportu środowiskowego i oceny zaobserwowanych przez strony postępowania, czynnik społeczny oraz organy administracyjne – nieprawidłowości;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż organy I i II instancji nie musiały dopuścić z urzędu dowodu z opinii biegłego, podczas gdy Kolegium i organ I instancji zaobserwowały brak inicjatywy dowodowej stron postępowania sprzeciwiającym się budowie kurników, które nie były reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników, oraz w związku z faktem, że w toku postępowania dostrzeżono liczne nieprawidłowości oraz niekompletność raportu środowiskowego.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznanie Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za postępowanie pierwszoinstancyjne i odwoławcze, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy administracyjne obu instancji nie dokonały w niniejszym postępowaniu rzeczywistej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym na środowisko oraz ludność, zdrowie i warunki życia ludzi, co wynika wprost z art. 62 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Skarżący wskazał, iż zarówno Kolegium jak i Wójt pominęli wnioski i zarzuty społeczności lokalnej i stron postępowania dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia nie tylko na zdrowie, ale i na warunki życia ludzi. Zauważył, iż wszystkie organy administracyjne dostrzegły, że planowane przedsięwzięcie wpłynie negatywnie na warunki życiowe (odór), jednocześnie Kolegium i Wójt wskazując w decyzjach, że nie ma to żadnego prawnego znaczenia, bowiem tylko przekroczenie stężenia szkodliwych substancji w powietrzu mogłoby powodować brak zgody na wydanie decyzji. Skarżący kasacyjnie zwrócił także uwagę na treść pierwotnie wydanej decyzji przez Wójta, którą odmówił on ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia wskazując, iż nie sposób pominąć dostrzeżone uchybienia raportu.

W ocenie skarżącego, dokonana przez organ II instancji ocena raportu nie jest samodzielna i wnikliwa, zatem Sąd niesłusznie uznał zaskarżoną decyzję za wydaną prawidłowo. Jego zdaniem raport pozostawiał wiele niejasności, był sprzeczny ze stanem faktycznym co zostało podniesione przez strony postępowania i lokalną społeczność w licznych skargach i wnioskach. Choć same zarzuty lokalnej społeczności, jak wskazało Kolegium, nie stanowią podstawy do podważenia raportu to jednak wykazane nieścisłości i niekompletność powinny skutkować inicjatywą organu administracyjnego polegającą na zobowiązaniu inwestora do wyjaśnienia kluczowych kwestii. Wyjaśnił, iż poprzestanie na umowie intencyjnej w zakresie odbioru obornika wskazuje na bezkrytyczne podejście do twierdzeń inwestora. Wskazał, iż słusznym będzie twierdzenie, że podniesione zarzuty uzasadniały dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z urzędu, bowiem strony nie są reprezentowane przez fachowych pełnomocników lub nie mają środków pieniężnych niezbędnych do opracowania kontrraportu, zaś organ administracyjny stojący na straży praworządności i zobowiązany do pełnego ustalenia stanu faktycznego winien dopuścić odpowiednie dowody z urzędu, a w tym przypadku nawet, odmówić ustalenia uwarunkowań środowiskowych jako to uczynił Wójt w decyzji z dnia 9 lutego 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że z uwagi na treść art.183 § 1 p.p.s.a. precyzyjne i jasne sformułowanie podstaw kasacyjnych przez stronę składającą środek odwoławczy jest kwestią niezwykle istotną, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Formułując zarzuty skargi kasacyjnej, należy bowiem mieć na uwadze, że jest ona sformalizowanym środkiem zaskarżenia i że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w zakreślonych w niej granicach. Zatem przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno być jasne i precyzyjne na tyle, aby umożliwić sądowi drugiej instancji ustalenie granic zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem uzupełniać czy precyzować zarzutów kasacyjnych. Pogląd ten wielokrotnie był wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 marca 2004 r. sygn. akt GSK 10/04, z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt II FSK 549/07, z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1543/11, z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 746/12). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (por. wyrok NSA z: 5 października 2010 r. I GSK125/09; 23 listopada 2010 r. II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r. II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r. I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r. I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16).

Nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej spełniają przedstawione powyższej wymagania. Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. W tym też zakresie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej obciążony jest wadami konstrukcyjnymi, albowiem powołane w nim jako podstawy kasacyjne przepisy, to jest art. 62 ust. 1 i 66 u.i.o.ś., zbudowane są z wielu jednostek redakcyjnych, a autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, które konkretnie jednostki redakcyjne powołanych przepisów stanowią postawę skargi kasacyjnej. Z uzasadnia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje, zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko, co do braku podstaw odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poczyniło stosownych ustaleń, co do wpływu planowanego przedsięwzięcia na zdrowie ludzi, mimo, że raport w tym zakresie jest lakoniczny. W konsekwencji skarżący kasacyjnie wywodzi, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. O naruszeniu tym świadczy także brak inicjatywy dowodowej ze strony Kolegium.

Z powyższymi twierdzeniami nie sposób się zgodzić. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ustalenia co do ewentualnego wpływu na życie i zdrowie ludzi zostały dokonane przez organ nie tylko w oparciu o treść raportu, ale także na podstawie przedłożonych do akt sprawy uzgodnień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], a przed wszystkim opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Ten ostatni z organów opiniując pozytywnie realizację planowanego przedsięwzięcia zwrócił uwagę na okoliczność, że przedsięwzięcie to będzie źródłem emisji odorowej. Jednakże w przepisach prawa polskiego, ani wspólnotowego nie ma regulacji normujących zapachową jakość powietrza i wskazujących metody jej oceny. PPIS w [...] podkreślił, że z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że standardy emisji stężeń substancji do środowiska zostaną zachowane.

W związku z powyższym organ odwoławczy opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy mógł wyprowadzić takie wnioski i nie był obowiązany do przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie. Zauważyć bowiem należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze współdziałało w tej kwestii z organem wyspecjalizowanym, posiadającym wiedzę z tego zakresu. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że w takiej sytuacji, skoro skarżący kwestionował wartość dowodową materiału zgromadzonego w sprawie, w tym zawartość merytoryczną opinii i uzgodnień dokonanych przez organy do tego uprawnione, to winien przedłożyć stosowne dowody na tą okoliczność, a nie poprzestać jedynie na samym kwestionowaniu tych okoliczności.

W podobny sposób należy odnieść się do kwestii zaburzenia stosunków wodnych poprzez wybudowanie czterech studni głębinowych, albowiem jak zasadnie zauważył Sąd I instancji twierdzenie to nie zostało nawet uprawdopodobnione. W kontekście powyższych rozważań przypomnieć należy, że podważenie ustaleń raportu przez stronę postępowania może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora (por. wyroki NSA z 18 marca 2009 r., II OSK 383/08; 20 marca 2014 r., II OSK 2564/12; 17 listopada 2015 r., II OSK 602/14; 28 lipca 2016 r., II OSK 2661/14; 28 października 2016 r., II OSK 844/16). Zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (wyroki NSA z 21 kwietnia 2015 r., II OSK 2213/13; 25 lutego 2016 r., II OSK 1586/14 i 15 stycznia 2019 r., II OSK 787/18, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie jakiegokolwiek kontrraportu skarżący nie przedłożył, a podnoszone w stosunku do raportu zastrzeżenia nie zostały poparte specjalistycznym opracowaniem.

Nie można więc twierdzić, że doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Prawidłowość w ustaleniu stanu faktycznego przesądza jednocześnie o braku naruszenia w tym zakresie przepisów art. 62 w zw. z art. 66 u.i.o.ś.

Na organie odwoławczym nie ciążył więc obowiązek dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, przy czym podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie wskazano na jaką okoliczność i z jakiej dziedziny należało powołać biegłego. Świadczy to o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 84 w zw. z art.7 i 77 § 1 k.p.a. oraz zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut naruszenia art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu poprzez brak wyjaśnienia, czy inwestor ma możliwość zagospodarowania co najmniej 70% gnojówki i gnojowicy na użytkach rolnych, których jest posiadaczem i na których prowadzi uprawę roślin. W uzupełniającym postępowaniu dowodowym wykazano bowiem, że przy chowie brojlerów w systemie chowu ściółki płytkiej, nie jest wytwarzana gnojówka i gnojowica, a w konsekwencji powyższy przepis nie ma zastosowania.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.