Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 634/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4,  art. 37 ust. 3 i  ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012r. sprawy ze skargi G. P.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy J. S. decyzją z dnia [...]r. ([...]), działając na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 30 uchwały Nr [...] Rady Gminy J. S. z dnia [...] r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. S., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]ze zm. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2002, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalił G. P.-L., jednorazową opłatę w wysokości 7.117,80 zł z tytułu zbycia nieruchomości nr [...] o pow. 0,1792ha - obręb J. S. - której wartość wzrosła wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. S.

W uzasadnieniu organ wskazał, że G. P. – L. była właścicielką przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy darowizny z dnia [...] roku. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J. S., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy J. S. z dnia [...] r. (Nr[...]), przedmiotowa działka określona była jako: "teren upraw polowych, łąk i pastwisk". Plan ten stracił moc prawną z dniem 31 grudnia 2003 r. i do czasu uchwalenia obecnie obowiązującego mpzp nieruchomości faktycznie wykorzystywane były jako tereny rolne. O rolnym wykorzystaniu tego gruntu świadczyć mogą chociażby zapisy w ewidencji gruntów (ŁIV- łąki trwałe, RTVb- grunty rolne) jak również fakt uiszczania podatku rolnego za przedmiotowe działki. Uchwała Nr [...] Rady Gminy J. S. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J.S., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...], poz. [...] ze zm., zmieniła przeznaczenie działki, która została oznaczona symbolem RM, MN, U tj.: "obszar istniejącego i projektowanego zainwestowania wiejskiego, zabudowy mieszkaniowej i usługowej położony w centralnej części wsi (...)". W wyniku zmiany przeznaczenia działki z rolnej na budowlaną jej wartość wzrosła. Zawiadomieniem z dnia 20 czerwca 2007 r. strona została poinformowana o wszczętym postępowaniu w sprawie określenia wysokości opłaty planistycznej.

W dalszej części uzasadnienia Wójt wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości, a ustalona może zostać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 w/w ustawy).

W realiach niniejszej sprawy uchwałą Rady Gminy J. S. z dnia [...] r. ustalono stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty planistycznej w wysokości 30%. W trakcie prowadzonego postępowania skompletowano niezbędną dokumentację, w tym przedłożono sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy na podstawie, którego została naliczona opłata planistyczna w wysokości 7.117,80. Przy sporządzaniu operatów szacunkowych rzeczoznawca oparł się na faktycznym sposobie wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Według stanu na 23 marca 2006 r. nieruchomość wyceniania (dz. nr [...]o pow. 0,1792ha) nie została jeszcze wydzielona z działek nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 1,3969 ha i stanowiła część użytków rolnych-gruntów ornych. Mając więc na względzie cel wyceny i obowiązujące przepisy prawa wskazano, że opis nieruchomości odnosi się do stanu przed podziałem.

Następnie organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu, że określając wartość nieruchomości nr [...] i [...] o przeznaczeniu rolnym o łącznej pow. 1,3969 ha, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy wycenie gruntu ustalono, że według przeznaczenia sprzed zmiany planu - przedmiotowy teren oznaczony był jako "teren upraw polowych, łąk i pastwisk". Wielkość natomiast wag poszczególnych cech rynkowych przyjętych do wyceny nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, ustalono na podstawie badania rynku i analizy cen transakcyjnych. Rzeczoznawca wzięła przy tym pod uwagę takie atrybuty jak - położenie nieruchomości, uzbrojenie, jakość drogi dojazdowej, wielkość i kształt działki, topografię działki - mające wpływ na ustalenie wartości działki, określając przy tym wagę cech i zakres kwotowy za 1m2. Ze zbioru transakcji nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu rolnym, które zawarto na terenie Gminy J. S. wybrano trzy, które charakterem najbardziej odpowiadają wycenianej nieruchomości. Zaktualizowane ceny transakcji wyniosły kolejno: 8,89zł/1m2, 10,95zł/1m2, 15,07zł/1m2 i miały miejsce w czerwcu, styczniu i we wrześniu 2006 roku. Analizując transakcje na rynku nieruchomości gruntów o przeznaczeniu rolnym w Gminie J. S., zbadano nadto trend zmiany ceny ze względu na upływ czasu, ustalono, że w analizowanym okresie następuje ciągły, nieznaczny wzrost cen nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, który wynosi +0,51% miesięcznie. Po ustaleniu wartości poprawek (+1,28 +2,23 -2,87) rzeczoznawca wyliczył wartość rynkową 1m2 gruntu na kwotę: 11,85zł/1m2, co stanowi średnią ważoną z wartości cząstkowych określonych w trzech parach porównawczych. Mając na względzie powyższe ustalono, że wartość gruntu nieruchomości nr [...] i [...] wynosi 165.532.65 zł, natomiast wartość gruntu nieruchomości nr [...] wynosi 21.235,20 zł, przyjęto: 21.235,00 zł.

Określając wartość nieruchomości nr [...] i [...]o przeznaczeniu budowlanym o łącznej pow. 1,3969 ha rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wielkość wag poszczególnych cech rynkowych uwzględnionych do wyceny nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym przyjęto na podstawie badania rynku i analizy cen transakcyjnych. Rzeczoznawca wziął więc pod uwagę takie atrybuty jak - lokalizacja ogólna, lokalizacja szczególna, wielkość i kształt, topografia terenu, dojazd, uzbrojenie - mające wpływ na określenie wartości działki, ustalając wagę cech i zakres kwotowy za 1m2. Ze zbioru transakcji nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu rolnym, które zawarto na terenie Gminy J. S. wybrano trzy, które charakterem najbardziej odpowiadały wycenianej nieruchomości. Zaktualizowane ceny transakcji wyniosły kolejno: 22,05zł/1m2, 22,00zł/1m2, 19,56zł/1m2. Analizując transakcje na rynku nieruchomości gruntów o przeznaczeniu budowlanym w Gminie J. S., zbadano trend zmiany ceny ze względu na upływ czasu, ustalono, że w analizowanym okresie następuje wzrost cen nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym, który wynosi +3,41% miesięcznie. Po ustaleniu wartości poprawek (+4,40 +3,17 +4,09) rzeczoznawca wyliczyła wartość rynkową 1m2 gruntu na kwotę: 25,09zł/1m2, co stanowi średnią ważoną z wartości cząstkowych określonych w trzech parach porównawczych. Stosownie do powyższego uznano, że wartość gruntu nieruchomości nr [...] i [...] wynosi 350.482,21 zł, a wartość nieruchomości nr [...] - 44.961,28 zł, przyjęto - 44.961,00 zł.

W konsekwencji, ustalając w niniejszej sprawie wysokość renty planistycznej od wartości nieruchomości po uchyleniu planu (na dzień zbycia) odjęto wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu (na dzień zbycia), co dało kwotę 23.726,00 zł, którą to z kolei pomnożono przez obowiązująca stawkę renty planistycznej. W ten sposób przyjęto, że G. P.-L. za zbycie nieruchomości [...]jest zobowiązana do zapłaty kwoty 7.117.80 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. P.-L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), w szczególności przez uznanie, że dla zachowania terminu do wydania decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w terminie 5 lat od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przez nieuwzględnienie okresu przedawnienia prawa do wydania decyzji, wynikającego z art. 36 tej ustawy i z art. 68 § 1 oraz 21 § 1 ust. 2 ustawy Ordynacja podatkowa, a ponadto naruszenie przepisów postępowania w związku z pominięciem w sprawie przepisów ordynacji podatkowej.

W ocenie strony odwołującej się opłata planistyczna posiada cechy podatku, o którym mowa w art. 6 Ordynacji podatkowej, tzn. jest świadczeniem publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego i jako klasyczny przykład zobowiązania podatkowego powstaje z chwilą doręczenia stronie decyzji konstytutywnej ustalającej wysokość zobowiązania. Natomiast zgodnie z art. 68 § 1 ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe nie powstaje w ogóle, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Tym samym strona odwołująca się podniosła, iż Wójt Gminy winien doręczyć skarżącej przedmiotową decyzję w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 2009 r.

Wywodząc dalej, że przedmiotowa opłata stanowi "szczególny rodzaj podatku", wskazano, że podlega ona reżimowi przedawnienia na zasadach określonych w ustawie Ordynacja podatkowa. W ocenie G. P.-L. skuteczne zgłoszenie roszczenia o zapłatę jednorazowej opłaty może nastąpić dopiero dopiero w dacie doręczenia decyzji określającej jej wysokość. Samo wszczęcie postępowania (w 2007 r.) w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty nie może być uznane za zgłoszenie roszczenia o jej zapłatę, choćby z tego powodu, że nie jest jeszcze znana jej wysokość. Dodatkowym argumentem, przemawiającym za przyjęciem terminu "zgłoszenie roszczenia" w dacie doręczenia decyzji, ustalającej wysokość opłaty jednorazowej jest także to, iż wszczęte postępowanie wcale nie musi się zakończyć decyzją ustalającą wysokość tej opłaty.

Zdaniem strony odwołującej się, skoro przedawnienie prawa do wydania decyzji konstytutywnej oznacza brak możliwości powstania zobowiązania podatkowego, do którego zaistnienia potrzebne jest doręczenie indywidualnego aktu administracyjnego, to wydanie spornej decyzji należy uznać za spóźnione. Doręczenie skarżącej przedmiotowej decyzji o ustaleniu wysokości podatku (opłaty planistycznej) nastąpiło bowiem już po dacie 31 grudnia 2009 r., co tez oznacza, że decyzja ustalająca została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy - dzień uprawomocnienia się uchwały nr[...] , czyli [...] r. Z tych też względów - w ocenie odwołującej się - Wójt Gminy nie mógł wydać zaskarżonej decyzji w sprawie, a wydana winna zostać uchylona. Odmienna natomiast interpretacja przepisów art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 68 § 1 oraz 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej prowadziłaby do naruszenia podstawowych reguł określonych w art. 35 § 3 KPA, oraz do powstania niedopuszczalnej sytuacji, kiedy to obywatel latami musiałby żyć w niepewności finansowej i w oczekiwaniu na decyzję organu administracji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. decyzją z dnia [...] r. ([...]) podjętą na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i § 30 uchwały Nr [...] Rady Gminy J.S. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. S., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w przedmiotowym postępowaniu istotne było ustalenie, iż doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a wzrost ten spowodowany był uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego - oznaczającym zmianę przeznaczenia danej nieruchomości. W ocenie organu II instancji okoliczność wzrostu wartości nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem miała charakter niewątpliwy. Nieruchomość ta posiadała bowiem przeznaczenie jako teren upraw polowych, łąk i pastwisk. Po uchyleniu poprzednio obowiązującego planu nadal wykorzystywana była w ten sam sposób - tj. na cele rolne. W wyniku natomiast wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Gminy J. S. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. S. doszło do zmiany przeznaczenia działek, które zostały oznaczone symbolem planu RM, MN, U, co oznacza "obszar istniejącego i projektowanego zainwestowania wiejskiego, zabudowy mieszkaniowej i usługowej położony w centralnej części wsi". Bezsprzecznym przy tym było to, iż wobec uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego doszło do zwiększenia wartości nieruchomości. Wzrostu natomiast wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, jak również jego wysokości, skarżąca nie kwestionowała, a opinia biegłej, na podstawie której organ pierwszej instancji dokonał ustaleń faktycznych, jak również podjął rozstrzygnięcie, była prawidłowa i wiarygodna. W oparciu o posiadany materiał faktyczny rzeczoznawca wskazał bowiem, że do wykonania należytej wyceny wartości nieruchomości zarówno sprzed daty uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego jak i po tej dacie należy zastosować podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Zdaniem Kolegium biegła prawidłowo ustaliła faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego i podkreśliła, iż na nieruchomości stanowiącej działki [...]i [...] przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalna była zabudowa siedliskowa, a ponadto, co do działki [...] właściciel uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, decyzję o pozwoleniu na budowę, a ponadto na działce tej rozpoczęto roboty ziemne. Wobec powyższego uznano, że określając wartość nieruchomości sprzed daty wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego biegła do porównania dobrała nieruchomości podobne tj. również działki o podstawowym przeznaczeniu rolnym z możliwością zabudowy siedliskowej, co do których wydano decyzje o warunkach zabudowy. Pozwoliło to na wycenę nieruchomości stosownie do ich formalnego przeznaczenia, jak również sposobu faktycznego wykorzystywania. Wyceniając nieruchomość według jej przeznaczenia po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego biegła wyceniła nieruchomość jako działki [...] i [...], albowiem wówczas nie nastąpiło jeszcze ich scalenie i ponowny podział, w wyniku którego powstała działka nr [...] będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Biegła następnie proporcjonalnie ustaliła wartość tej ostatniej działki w oparciu o wartość jednego metra kwadratowego gruntu ustaloną dla działek [...] i [...], a powyższe ustalenia z opinii biegłej prawidłowo zostały przyjęte przez organ I instancji jako podstawa do wydania decyzji.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium za bezpodstawny uznało podniesiony w odwołaniu zarzut, iż nastąpiło przedawnienie zobowiązania do zapłaty opłaty planistycznej. Podzieliło przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 3 września 2004 r. (sygn. akt OSK 520/04), że "1. Do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. 2. Wszczęcie postępowania o ustalenie tej opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące", wywodząc, że jakkolwiek "renta planistyczna ma cechy podatku w świetle art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), tzn. jest świadczeniem publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, ale wbrew wymaganiom przywołanej normy prawnej nie wynikającym z ustawy podatkowej".

Wskazano nadto, że niezależnie od tego czy do opłaty planistycznej należy stosować przepisy Ordynacji podatkowej czy nie, podkreślenia wymaga, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera wyczerpującą regulację dotyczącą terminu wydania decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej. Tym samym nie ma podstaw do stosowania - przynajmniej w tym zakresie - przepisów Ordynacji podatkowej. Zgodnie bowiem art. 36 ust. 3 cytowanej ustawy, roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 (odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości spowodowane uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego), można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Z kolei z ust. 7 art. 37 wynika, iż przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (opłat planistycznych). Przepis ust. 3 stanowi zatem wyraźnie, iż roszczenia o odszkodowanie można zgłaszać w terminie 5 lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego i należy ich dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym, na zasadach uregulowanych w kodeksie postępowania cywilnego. Odpowiednie stosowanie tych uregulowań do opłat planistycznych, nakładanych w postępowaniu administracyjnym, prowadzić może tylko do jednego wniosku, a mianowicie - skoro roszczenie o odszkodowanie należy zgłosić w terminie 5 lat, to analogicznie organ administracyjny winien "zgłosić swoje roszczenie" również w tym terminie. W takim natomiast przypadku zgłoszenie to, traktować należy jako wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Nie ma natomiast znaczenia data wydania ostatecznej decyzji ustalającej tą opłatę. Wobec tego uznano, że w niniejszym postępowaniu powyższy warunek został spełniony, albowiem postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej zostało wszczęte przed upływem 5-letniego terminu liczonego od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła G.P.-L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o:

1) wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego

- czy przepis art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim stwarza 5 letni stan niepewności, czy w ogóle obywatel będzie zobowiązany do zapłaty tzw. renty planistycznej jest zgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP i nie narusza on zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa;

- czy przepis art. 37 ust. 4 tej ustawy w zakresie, w jakim pozostawia swobodę organowi administracji przy wyborze właścicieli nieruchomości w stosunku, co, do których wszczyna się postępowanie o ustalenie tzw. renty planistycznej jest zgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP;

2) zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu do chwili rozstrzygnięcia ww. pytań prawnych przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie o:

3) uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. oraz decyzji organu I instancji,

4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę:

- art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisu art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą), który godzi w zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa w zakresie, w jakim określa termin 5 lat na zgłoszenie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta roszczenia o jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanej uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą;

- art. 2 w zw. 32 ust. 1 w zw. z art. 84 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisu art. 37 ust. 4 ustawy, który godzi w zasadę równouprawnienia i obowiązku każdego obywatela ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych w zakresie, w jakim przyznaje on organom administracji swobodę decydowania, na których właścicieli nieruchomości nałożyć tzw. opłatę planistyczną;

- art. 68 § 1 oraz 21 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2005 r. Nr 8 poz. 60), względnie art. 118 kodeksu cywilnego (Dz.U.1964, Nr 16 poz. 93) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji, uznanie, iż żądanie opłaty z tytułu renty planistycznej nie podlega przedawnieniu stosownie do żadnego z ww. przepisów;

- art. 37 ust. 3 i 4 ustawy poprzez przyjęcie błędnej wykładni, iż "zgłoszenie roszczenia" jest tożsame z poinformowaniem strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a nie z faktem wydania decyzji określającej precyzyjnie roszczenie.

Rozwijając zarzuty skargi strona skarżąca wskazała, że przepis art. 37 ust. 3 i 4 ustawy, w zakresie, w jakim ustala termin 5 lat na "zgłoszenie roszczenia" o zapłatę renty planistycznej jest sprzeczny z przepisami art. 2 i art. 84 Konstytucji RP, które wyrażają zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Odwołując się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie opłaty adiacenckiej, w którym uznano, że art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, skarżąca wywiodła, że podnoszone tam argumenty takie jak np. stan niepewności co do obowiązku uiszczania opłat, należy również odnieść wprost do przepisów art. 37 ust. 3 i 4 ustawy, które przewidują jeszcze dłuższy termin, bo wynoszący aż 5 lat, na zgłoszenie roszczenia o zapłatę renty planistycznej. Podkreślono przy tym, że w niniejszej sprawie stan niepewności pogłębia wykładnia przepisu art. 37 ust. 3 i 4 ustawy stosowana przez organy gminy, znajdująca oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, która zakłada, iż przez zgłoszenie roszczenia należy rozumieć zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia wysokości renty planistycznej, która doprowadziła do nieakceptowalnej w demokratycznym państwie prawa sytuacji, iż pomiędzy zawiadomieniem skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia wysokości renty planistycznej, a wydaniem decyzji ustalającej wysokość renty planistycznej upłynęły prawie 4 lata. W tym okresie skarżąca nie miała pewności, czy renta planistyczna zostanie ostatecznie ustalona i jaka będzie jej wysokość, skutkujące tym, że przez pięć lat musiała rezerwować odpowiednie, znaczne środki pieniężne na ewentualną zapłatę renty planistycznej, co w jej przekonaniu godziło w zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez niego prawa. Wskazano nadto, że decyzja ustalająca wysokość renty planistycznej została doręczona skarżącej po upływie 5 lat od dnia uprawomocnienia się uchwały Rady Gminy J. S. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając zarzut niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji skarżąca podniosła, iż sankcjonowanie dowolności dochodzenia roszczeń z tego samego tytułu prawnego przez organ administracji publicznej stanowi iluzję zasady równości obywateli wobec prawa, zwłaszcza w kontekście brzmienia art. 84 Konstytucji. Naruszenie zasady równości wobec prawa wiąże ponadto ze swoistym podziałem właścicieli nieruchomości, od których pobrano renty planistyczne i na tych względem, których w ogóle zaniechano tego obowiązku, wywodząc, że skoro renta planistyczna jest swoistego rodzaju daniną publiczną - stanowi świadczenie publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe i bezzwrotne na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - to winna, zgodnie z art. 84 Konstytucji RP obciążać w równym stopniu wszystkich właścicieli, którzy zyskali na przyjęciu nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, zgodnie z art. 37 ust. 4 niniejszej ustawy, organ administracji obowiązek zapłaty renty planistycznej, może nałożyć tylko, "co do niektórych" podmiotów, co też rażąco godzi w naczelne zasady wyrażone w art. 2 w zw. 32 ust. 1 w zw. z art. 84 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącej podniesione powyżej zarzuty o niekonstytucyjności przepisów art. 37 ust. 3 i 4 ustawy uzasadniają wniosek o wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Motywując zasadność naruszenia art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 ust. 2 ustawy Ordynacja podatkowa, względnie przepisu art. 118 kodeksu cywilnego, które regulują instytucje przedawnienia, skarżąca wskazała, że z chwilą "zgłoszenia roszczenia" o zapłatę renty planistycznej rozpoczyna bieg termin przedawnienia tego zobowiązania, a powyższej oceny nie podważa to, iż organ ma 5 lat na "zgłoszenie roszczenia". Skarżąca nie zgadza się przy tym z twierdzeniem organu, że w zakresie renty planistycznej nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej o przedawnieniu roszczeń, podtrzymując stanowisko, że renta planistyczna posiada wszystkie cechy podatku, o których mowa w art. 6 Ordynacji podatkowej. W jej ocenie przedmiotowa decyzja nie powinna być w ogóle wydana, gdyż renta planistyczna, jako klasyczny przykład zobowiązania podatkowego powstaje z chwilą doręczenia stronie decyzji konstytutywnej ustalającej wysokość zobowiązania. Natomiast zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji zobowiązanie podatkowe nie powstaje w ogóle, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Obowiązek podatkowy powstał zgodnie z ustawą w dacie uprawomocnienia się nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym należy przyjąć, iż Wójt Gminy winien doręczyć skarżącej przedmiotową decyzję w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 2009 r.

Dalej skarżąca wskazała, że nawet podzielając pogląd Kolegium, uznać należy, że termin określony w art. 37 ust. 4 ustawy ma konstrukcje terminu zawitego, co oznacza, iż po jego upływnie roszczenie wygasa. Zgłoszenie zaś roszczenia z zachowaniem ww. terminu skutkuje tym, iż od tej chwili rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia dla dochodzenia tegoż roszczenia. Jeśli więc błędnie przyjąć za SKO, że nie ma tu zastosowania ordynacja podatkowa, bowiem roszczenie "nie ma charakteru fiskalnego" (...), jest to odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości spowodowane zmianą planu zagospodarowania przestrzennego" to w konsekwencji należy uznać, iż roszczenie to ma charakter cywilnoprawny i podlega przedawnieniu zgodnie z art. 118 KC. W związku z tym, iż przedmiotowa renta planistyczna stanowi dochód Gminy i związana jest z prowadzoną przez Gminę działalnością gospodarczą w zakresie zarządu nieruchomościami to zastosowanie ma do niej 3 letni termin przedawnienia (art. 118 KC). W ślad za powyższą argumentacją skarżąca wywodzi, że w niniejszej sprawie, należy przyjąć, że doręczenie w dniu 20 czerwca 2007 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania skutkowało rozpoczęciem biegu terminu przedawnienia dla dochodzenia zapłaty z tego tytułu przez Wójta Gminy. Tym samym termin na wydanie przedmiotowej decyzji upłynął w dniu 20 czerwca 2010 r. Wskazano przy tym, że nie sposób przyjąć, iż w demokratycznym państwie prawa zobowiązanie o zapłatę renty planistycznej nie ulega w ogóle przedawnieniu.

Wreszcie podkreślono, że przeprowadzona przez organ interpretacja art. 37 ust. 3 i 4 ustawy jest całkowicie błędna. Wykładnia zmierzająca do stwierdzenia, iż zgłoszenie roszczenia jest tożsame z poinformowaniem strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a nie z faktem wydania decyzji określającej precyzyjnie to roszczenie, jest bowiem niezgodna z literalnym i systemowym rozumieniem ww. przepisu. Ratio legis art. 37 ust. 4 ustawy wyraźnie bowiem wskazuje na obowiązek sformułowania przez wierzyciela skonkretyzowanego roszczenia co do jego wysokości, a nie tylko wyrażenia woli ustalenia roszczenia w przyszłości. Stąd w ocenie skarżącej zgłoszenie roszczenia powinno zawierać precyzyjne wskazanie kwoty, czyli de facto określenia tegoż roszczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Nadto wskazało, że przepisy ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim stanowią podstawę naliczania opłat planistycznych nie pozostają w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP przywoływanymi przez skarżącą. Wyznaczają bowiem w precyzyjny sposób podstawy naliczania tej opłaty oraz ramy czasowe, kiedy naliczenie i nałożenie jej może nastąpić. Wyjaśniono przy tym, iż od czerwca 2007 r. skarżąca, miała świadomość, iż toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia dla niej opłaty planistycznej, które wymagało przeprowadzenia określonych czynności, a w szczególności dowodu z opinii biegłego z zakresu szacowania nieruchomości. Kolegium dodało także, iż w tym samym czasie organ I instancji prowadził szereg tego typu postępowań, wobec faktu, iż nowo wprowadzony plan zagospodarowania przestrzennego doprowadził do zmiany przeznaczenia znacznej części terenów Gminy J. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów wydanego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że wniosek o wystąpienie – na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym zgodności przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie we wniosku wskazanym z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z jednoczesnym zawieszeniem postępowania sądowoadministracyjnego – zdaniem Sądu – nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zważyć bowiem należy, że kwestie, które miały by być – zgodnie z treścią wniosku zawartego w skardze – przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, były już wielokrotnie rozważane przez przedstawicieli nauki, sądy administracyjne orzekające w sprawach, dotyczących jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą i zbyciem tej nieruchomości, a także Sąd Najwyższy i Trybunał Konstytucyjny. Poglądy prezentowane w tym względzie w doktrynie i judykaturze, a także w orzecznictwie sprawowanym przez Trybunał Konstytucyjny pozwoliły ukształtować bezwzględnie akceptowane stanowisko, uznające legalność 5 letniego terminu przyznawanego organom wykonawczym samorządu gminnego, liczonego od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, do zgłoszenia roszczenia uiszczenia opłaty zwanej rentą planistyczną, o której mowa w art. 36 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uznające absolutnie obligatoryjny charakter czynności tego organu, uwzględnionej w powołanym przepisie, wynikający z przyjętego przez ustawodawcę sformułowania "pobiera jednorazową opłatę".

Interpretacja tak kategorycznego zapisu nie budzi żadnych wątpliwości, nawet przy ograniczeniu się do zasad wykładni językowej i funkcjonalnej. Konieczność wypełnienia tego obowiązku jest też skorelowana z treścią art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym w katalogu obowiązkowych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniono stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy (np. wyrok TK z dnia 9 lutego 2010r., sygn. akt P 58/08, OTK-A 2010/2/9).

Nie można zatem zaaprobować zarzutów skargi, sugerujących – w obowiązującym stanie prawnym – możliwość dowolnego, czy inaczej uznaniowego (wg pełnomocnika skarżącej – swobodnego) typowania przez organ samorządu gminnego z kręgu podmiotów znajdujących się w sytuacji odpowiadającej hipotezie normy zawartej w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tych od których zostanie pobrana jednorazowa opłata, określona w tym przepisie. Realizacja tego obowiązku przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta podlega nadzorowi właściwej Regionalnej Izby Obrachunkowej.

Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Przepis ten upoważnia ustawodawcę do przekazywania do normowania w drodze aktów prawa miejscowego tych elementów stosunku daninowego, które decydują o wysokości danin pod warunkiem, że ustawa precyzyjnie wyznaczy granice kompetencji organów tych jednostek. Ustalając zasady rozdziału materii prawodawczych między ustawę, a akty normatywne samorządu terytorialnego należy uwzględnić treść art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada ustalenia podatków i innych danin publicznych wyłącznie w drodze ustawowej. Przyjmując wykładnię tego przepisu Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zgodnie z tym przepisem wszystkie istotne elementy stosunku daninowego, w szczególności określanie podmiotów oraz przedmiotu danin publicznych powinny zostać uregulowane w ustawie. Taki warunek spełnia omawiany przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca określił podmioty zobowiązane do uiszczania renty planistycznej jako darowizny publicznej oraz wyznaczył granice wysokości stawek opłaty, określając ich górną granicę na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten określił zatem zakres dopuszczalnej ingerencji organu gminy w sferę własności jako prawa konstytucyjnego (por. wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt SK 19/06, OTK-A 2007/4/37).

Należy ponadto wyjaśnić, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie budzi wątpliwości, iż warunek, o którym mowa w przepisie art. 37 ust. 3 w związku z ust. 4 powołanej wcześniej ustawy jest przez właściwy organ administracji publicznej spełniony, jeżeli przed upływem terminu 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy, albo jego zmiana stały się obowiązujące właściciel zbytej nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z działaniami planistycznymi gminy, został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tego tytułu. W rozpoznawanej sprawie ustawowy termin do zgłoszenia roszczenia został przez Wójta Gminy J. S. zachowany, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy J. S., uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. S. z dnia [...] r., w którym przedmiotową nieruchomość objęto "obszarem istniejącego i projektowanego zainwestowania wiejskiego, zabudowy mieszkaniowej i usługowej, położonym w centralnej części wsi", co skutkowało wzrostem jej wartości, nabył moc obowiązującą w dniu 23 marca 2006 r., a zawiadomienie o wszczęciu w dniu 20 czerwca 2007 r. z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej zostało doręczone G.P.-L. w dniu [...]r. Niezasadne są przy tym twierdzenia pełnomocnika skarżącej dotyczące przedawnienia przedmiotowego roszczenia ze względu na treść art. 118 kodeksu cywilnego lub art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 ustawy – Ordynacja podatkowa. Na brak możliwości stosowania przepisów kodeksu cywilnego do jednorazowej opłaty, w której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazywał już Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 czerwca 2001 r. (sygn. akt III CZP 30/07, OSN 2002/2/16). W orzecznictwie i praktyce nie wywołuje też żadnych kontrowersji to, że w sprawach dotyczących tej opłaty nie stosuje się ustawy – Ordynacja podatkowa, na co prawidłowo wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu prowadzonej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. Nr [...] utrzymująca w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy J.S. decyzję Sekretarza Gminy ustalającą G. P.-L. jednorazową opłatę w wysokości 7.117,80 zł (słownie: siedem tysięcy sto siedemnaście złotych 80/100) z tytułu wzrostu – w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. S.– wartości nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym 520/20 o powierzchni 0,1792 ha, obręb J. S. i zbyciem tej nieruchomości.

Materialnoprawną podstawę orzekania w tej sprawie w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym stanowił przepis art. 36 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z jego treścią, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w powyższym przepisie, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 powyższej ustawy).

Stosownie do przepisu art. 37 ust. 11 cytowanej ustawy, zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz w związku z delegacją ustawową zawartą w art. 159 tej ustawy, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

W myśl postanowień art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy od art. 149-159 stosuje się do wszystkich nieruchomości bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, jedynie z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ustalenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 i art. 154 ust 1 powyższej ustawy).

Sporządzony zatem przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06). Wskazać więc należy, że rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje organ. Na nim to bowiem spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/2006). To z kolei oznacza, że dokonując oceny wartości dowodowej operatu organy mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Wypada także podkreślić, że podlegający ocenie w toku prowadzonego postępowania operat szacunkowy winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Z tego też względu proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06).

Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma prawo wszcząć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, na co wskazuje odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 207/10). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala natomiast opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego (art. 37 ust. 6).

Mając zatem na względzie przywołane powyżej regulacje normatywne wskazać należy, że aby zaistniały podstawy do ustalenia renty planistycznej, musi zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami wystąpić wzrost wartość nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą oraz zbycie nieruchomości mające miejsce przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Odnosząc do tak określonych warunków prawnych okoliczności istniejące w rozpoznawanej sprawie należy wskazać, że przedmiotowa nieruchomość, należąca do terenu stanowiącego działki oznaczone numerem [...] i [...], zgodnie z ustaleniami poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. S. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz.Urz. Woj. J. Nr [...], poz.[...]) przeznaczona była pod uprawy polowe, łąki i pastwiska.

Plan ten utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. stosownie do postanowienia art. 87 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uchwalony przez Radę Gminy J. S. w dniu [...] r. uchwałą Nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy J. S. zmienił przeznaczenie przedmiotowego terenu, oznaczając go symbolami RM, MN, U jako "obszar istniejącego i projektowanego zainwestowania wiejskiego, zabudowy mieszkaniowej i usługowej, położony w centralnej części wsi".

Należy też zwrócić uwagę, że w § 30 tej uchwały Rada Gminy J. S. ustaliła stawkę procentową, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości 30%.

Istotne jest również, że mimo utrzymywania charakteru rolnego przedmiotowej działki – o czym świadczą zapisy istniejące w ewidencji gruntów i fakt uiszczania przez jej właściciela podatku rolnego – jeszcze przed wejściem w życie uchwały planistycznej z [...] r. Nr [...] dopuszczalna była na niej zabudowa siedliskowa a właściciel działki uzyskał stosowną decyzję o warunkach zabudowy i decyzję o pozwoleniu na budowę. Na działce rozpoczęto też roboty ziemne.

Wobec zapisów przyjętych dla przedmiotowej działki we wskazanej powyżej uchwale Rady Gminy J.S. konieczne było ustalenie, czy powyższa zmiana przeznaczenia miała rzeczywiście wpływ na zmianę wartości nieruchomości. W tej kwestii Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielił stanowisko organów. Wyjaśnić bowiem należy, że ze sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego wynika, że biegła w sposób prawidłowy dokonała wyceny działki nr [...], dla której zastosowała metodę porównywania parami. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że przyjęte dla potrzeb wyceny tejże działki, nieruchomości, odpowiadają pojęciu nieruchomości podobnej, przez którą należy rozumieć nieruchomość porównywalną z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na jej położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W realiach niniejszej sprawy dla potrzeb wyceny przedmiotowej nieruchomości biegła przedstawiła rynek nieruchomości podobnych z uwzględnieniem ich przeznaczenia w nowym miejscowym planie, to jest nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym.

W stosunku natomiast do cech różniących nieruchomości zastosowała współczynniki korygujące. Powyższe zaś koresponduje z powinnością zastosowania współczynnika korygującego w sytuacji, gdy wystąpią odmienności wycenianej nieruchomości z działkami przyjętymi do porównania. W takim bowiem przypadku wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, czyli takich, które mogą wpływać na wartość.

W ocenie Sądu w sposób prawidłowy określona też została wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego zmieniającego jej przeznaczenie, przy ustalaniu której biegła uwzględniła faktyczny sposób jej wykorzystywania i możliwość zrealizowania zabudowy siedliskowej.

Powyższe pozwala przyjąć, że przedłożony w niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy. Przy wycenie nie został bowiem pominięty żaden z istotnych elementów, który mógł mieć istotny wpływ na zmianę wartości nieruchomości nr[...], ponadto wszystkie transakcje służące jako materiał porównawczy zostały dobrane z należytą starannością i w sposób wyczerpujący na potrzeby niniejszego operatu opisane. Wynik natomiast dokonanej wyceny jest zrozumiały i służy celom, dla których został sporządzony. Przedłożoną opinię należy zatem uznać za zupełną, logiczną i wiarygodną, która odzwierciedla w sposób rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne też jest, że jej prawidłowość w dniu 28 grudnia 2005 r. nie była kwestionowana przez skarżącą.

W tych okolicznościach skoro – jak wynika z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego – wzrost wartości przedmiotowej działki wynosił 23.726 zł, a w uchwale Rady Gminy J. S. Nr [...] stawka procentowa renty planistycznej została określona na 30%, to prawidłowe było ustalenie przedmiotowej opłaty w kwocie 7.117,80 zł.

Należy również wyjaśnić, że zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że uchwała planistyczna Rady Gminy J. S. z dnia [...] r. Nr [...] weszła w życie 23 marca 2006 r., a sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpiła w dniu 29 grudnia 2006 r. (akt notarialny – repertorium A numer 11.163/2006).

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących nadmiernej zwłoki, jakiej dopuścił się Wójt Gminy J. S. przy załatwianiu przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, uwzględniając fakt wszczęcia postępowania w dniu 20 czerwca 2007 r., że istotnie organ pierwszej instancji uchybił wymogowi terminowemu, wynikającemu z przepisów art. 35 i 36 kodeksu postępowania administracyjnego. W uznaniu Sądu uchybienie to o charakterze procesowym nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji determinować oceny Sądu, przyjętej w tej sprawie.

Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że skarżąca, mimo reprezentowania jej w administracyjnym postępowaniu instancyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika nie skorzystała z ustawowych środków prawnych umożliwiających skuteczne przeciwdziałanie czy zwalczanie bezczynności organu administracji publicznej w sprawie administracyjnej, określonych w art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r.) i nie skierowała do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w ustawowo określonym terminie przez Wójta Gminy J. S.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyojny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób wymagający ich wyeliminowania z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

H.B. 8.02.2012r.