Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1279/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) Sędziowie: WSA Tomasz Janeczko WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego.

Do wydania zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "[...]WINB"), doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 25 listopada 2019 r. przedstawiciel A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej także "Spółką" bądź "Skarżącą") wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej "PINB [...]") z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie przeprowadzenia kontroli na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 oraz art. 61 pkt 1, art. 64 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane"), w Centrum Handlowym [...] przy Al. K. w W. Przedmiotowa kontrola miała dotyczyć zbadania przez organ nadzorczy przestrzegania przez inwestora, tj. A. S.A. oraz właściciela ww. nieruchomości – O. Sp. z o.o. Sp. k. – przepisów prawa, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa i higieny pracy, zapewnienia wymaganych dróg ewakuacyjnych z lokalu wynajmowanego przez Spółkę A. Sp. z o.o. w przedmiotowej nieruchomości, dostępu do sanitariatów sprawności systemów gaśniczych, alarmowych i oddymiających, dostępu do energii elektrycznej i innych mediów, a także przepisów techniczno-budowlanych.

PINB [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w wyżej wskazanej sprawie. Jako powód rzeczonego rozstrzygnięcia, organ ten wskazał, że wnioskodawcy – A. Sp. z o.o. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższego rozstrzygnięcia, pismem z dnia 23 kwietnia 2020 r. zażalenie wniosła A. Sp. z o.o. wskazując na naruszenie przez PINB [...] przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W oparciu o podniesiona zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zobowiązanie PINB [...] do podjęcia działań zgodnie z treścią przywołanych w zażaleniu przepisów.

Po zapoznaniu się z aktami zgromadzonymi w sprawie oraz z treścią zażalenia Skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ww. postanowienie PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego uchylenia. Z uwagi na powyższe, [...]WINB orzeczeniem z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

[...]WINB wskazał przy tym, że podstawę prawną ww. postanowienia PINB [...] z [...] kwietnia 2020 r. stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organ drugiej instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka podmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Według organu, za niedopuszczalne należało uznać wszczęcie postępowania w sprawie przeprowadzenia opisanej wyżej kontroli, na wniosek Spółki, z uwagi na to, że nie posiada ona przymiotu strony w rozumieniu powołanego przepisu. W związku z tym, w ocenie [...]WINB, PINB [...] prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia rzeczonej kontroli.

Organ drugiej instancji wskazał przy tym, że A. Sp. z o.o. wywodziła przymiot strony w oparciu o postanowienie Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...], którym zabezpieczono roszczenie skarżącej Spółki o wydanie pomieszczenia handlowego znajdującego się na parterze budynku handlowo-usługowego usytuowanego na terenie ww. nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, [...]WINB wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że funkcją postępowania zabezpieczającego jest udzielenie ochrony prawnej o tymczasowym charakterze, a celem zabezpieczenia jest zapewnienie wykonalności przyszłego orzeczenia. Ponadto, jak wskazał [...]WINB, przedmiotowe zabezpieczenie roszczeń A. Sp. z o.o. w odniesieniu do części budynku, wynika z umowy najmu zawartej w dniu [...] sierpnia 2008 r. pomiędzy tą Spółką a O. Sp. z o.o. Sp. k., natomiast stosunek najmu nie rodzi interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu przed organami nadzoru budowalnego. Zdaniem [...]WINB nawet jeśli przyjąć, że A. Sp. z o.o. jest w istocie najemcą przedmiotowej części nieruchomości, to nie będzie stroną postępowania w sprawie administracyjnej, dotyczącej tego budynku, w szczególności w zakresie jego stanu technicznego. Zatem Spółka posiada wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny i tym samym nie dysponuje legitymacją procesową w sprawie dotyczącej przedmiotowego budynku handlowego.

Z powyższym postanowieniem [...]WINB nie zgodziła się A. Sp. z o.o. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

"I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 61 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia przez Organ postępowania z urzędu w sprawie dotyczącej kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, w tym w zakresie przestrzegania warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy wykonywaniu robót budowlanych w budynku przy Al. K. w W., w sytuacji, gdy wobec powzięcia informacji o ewentualnych naruszeniach przez właściciela ww. nieruchomości oraz inwestora prowadzonych w nich prac oraz ustalenie, iż spółka A. nie posiada statusu strony postępowania, Organ obowiązany był do jego wszczęcia z urzędu;

2. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, za uzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania ze względu na brak interesu prawnego A. Sp. z o.o. oraz zaniechania wszczęcia postępowania z urzędu,

które w konsekwencji doprowadziły do naruszenia:

1) art. 7 k.p.a. wyrażającego zasadę prawdy materialnej, zgodnie, z którą organy podejmują z urzędu albo na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2) art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębienia zaufania do obywateli a polegającego na zachowaniu organu właściwego w tym wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej’

3. art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia na wniosek A. Sp. z o.o. lub z urzędu postępowania kontrolnego w zakresie przestrzegania przez właściciela budynku przy Al. K. w W. oraz inwestora prowadzonych w nim robót budowlanych, przepisów prawa w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa i higieny pracy, zapewnienia wymaganych dróg ewakuacyjnych, a także innych przepisów techniczno-budowlanych, których usunięcie lub wyłączenie powoduje użytkowanie obiektu w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 5 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. (Dz. U.2019.1186), zwaną dalej "Pr.Bud.", mimo naruszeń w tym zakresie w przedmiotowym budynku;

4. 81 ust. 1 pkt 1b w zw. z art. 81a ust. 1 i art. 83 ust. 1 Pr. Bud., polegające na zaniechaniu wszczęcia postępowania i przeprowadzenia kontroli w budynku przy Al. K. w W. w sytuacji, gdy Organ był do tego obowiązany w związku z treścią zawiadomienia . Sp. z o.o. z dnia 26 listopada 2019 r. oraz zażalenia z dnia 23 kwietnia 2020 r., co w konsekwencji doprowadziło do braku działań Organów obu instancji w zakresie ustalenia rzeczywistego stanu technicznego budynku oraz przestrzegania właściwych przepisów budowlanych przez jego właściciela oraz inwestora prowadzonych na jego terenie robót budowalnych, narażając tym samym Skarżącego oraz jego pracowników na niebezpieczeństwo utraty zdrowia i życia;

5. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., w sytuacji, gdy zaistniały podstawy do jego uchylenia oraz wszczęcia postępowania w przedmiocie przeprowadzenia kontroli mającej na celu ustalenie, czy przez właściciela oraz inwestora robót budowlanych w budynku przy Al. K. w W. przestrzegane są przepisy prawa budowalnego.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 Pr. Bud., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania decyzji w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w budynku przy Al. K. w W. w sytuacji, gdy z treści zawiadomienia złożonego przez spółkę A. wynikało, iż może on zagrać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska."

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że nie sposób zaaprobować stanowiska PINB [...], który odmówił po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego wobec uznania, iż pochodzi on od osoby niebędącej stroną przy jednoczesnym zaniechaniu podjęcia stosownych działań celem weryfikacji przedstawionych przez Spółkę okoliczności oraz wszczęcia postępowania z urzędu. Pomimo tak istotnych naruszeń organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone przez Spółkę rozstrzygnięcie.

Zdaniem Skarżącej, organy obu instancji zajęły się tylko wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w Centrum Handlowym [...] w aspekcie sprawdzenia, czy występującej z nim Spółce A. przysługuje legitymacja procesowa do wszczęcia do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Samo stwierdzenie, że podmiot składający wniosek nie ma przymiotu strony nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania bez rozważania możliwości jego wszczęcia z urzędu i podjęcia w tym zakresie stosownych czynności. Ponadto w uzasadnieniu skargi stwierdzone zostało, że organy obowiązane były do podjęcia stosownych działań w kontekście sprawności technicznej obiektu budowalnego, zapewnienia w nim warunków bezpiecznego użytkowania, a co za tym idzie także bezpieczeństwa pracowników oraz innych podmiotów świadczących pracę i usługi na rzecz A. Sp. z o.o. będącej najemcą lokalu użytkowego w nim się znajdującego.

Mając powyższe na uwadze przedstawiciel Skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi w całości oraz:

"1. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a., o uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Organowi;

2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych;

3. na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym"

W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie, organy stwierdziły niedopuszczalność wszczęcia – na wniosek Skarżącej – postępowania w sprawie, która to Skarżąca domagała się przeprowadzenia kontroli nieruchomości – Centrum Handlowego [...] przy Al. K. w W. Kontrola ta miała dotyczyć zbadania przez organ nadzoru budowlanego przestrzegania przez właściciela ww. nieruchomości – O. Sp. z o.o. Sp. k. – przepisów prawa, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego budynku, bezpieczeństwa i higieny pracy, zapewnienia wymaganych dróg ewakuacyjnych z lokalu wynajmowanego przez Spółkę, sprawności systemów gaśniczych, alarmowych i oddymiających, dostępu do energii elektrycznej i innych mediów. Skarżąca – jak wynika ze złożonego wniosku – domagała się również sprawdzenia przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych, zaś przyczyną mogących występować w powyższym zakresie nieprawidłowości, miały być roboty budowlane, prowadzone przez inwestora – A. S.A. – na terenie ww. Centrum Handlowego, które obejmowały także powierzchnię, do której Skarżąca zgłasza prawo najmu.

W ocenie tutejszego Sądu, w tak zarysowanych ramach faktycznych, [...]WINB oraz PINB [...] prawidłowo uznały, że skarżąca Spółka nie ma interesu prawnego w domaganiu się zainicjowania tego rodzaju postępowań.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania kontrolnego przez organ nadzoru budowlanego stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy takiego wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania kontrolnego nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 81 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w tym w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych (lit. b). W ramach swoich uprawnień, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 81 ust. 4 ww. ustawy).

Jak akcentuje się w orzecznictwie, postępowanie kontrolne w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1103/16).

Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że tylko strona może skutecznie wszcząć postępowanie administracyjne poprzez wniesienie podania, ale wyłącznie wówczas, gdy przepis dopuszcza działanie na wniosek. Inne podmioty, którym nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., mogą domagać się wszczęcia postępowania tylko wtedy, gdy konkretny przepis prawa im na to zezwala.

Podkreślić przy tym należy, że status strony w tym postępowaniu reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a. zgodnie z którą "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest zatem interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Lex nr 274855). Źródłem interesu prawnego nie mogą być także zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, a więc nie powinno się go wywodzić m.in. z umów, regulaminów, czy z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych, czy karnych, a także z zapadłych, w ramach tych postępowań, orzeczeń, które same w sobie nie stanowią źródła interesu prawnego (por. R. Hauser [w:] Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski - komentarz do art. 28, Legalis 2018; zob. też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 192/19).

Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi więc samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego.

Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot mający interes faktyczny może żądać zatem od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Lex nr 41301).

Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego musi mieć swoje umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki mające swe źródło w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16, CBOSA). A zatem przyjąć należy za orzeczeniami sądów administracyjnych - że jedynie podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonej w zakresie oddziaływania inwestycji będą mogły posiadać przymiot strony w takim postępowaniu. Natomiast definiując "tytuł prawny do nieruchomości" należy mieć na uwadze treść przepisów, z których – choćby potencjalne – możliwe jest wywodzenie określonych praw i obowiązków związanych z nieruchomością.

Samo oddziaływanie stanu technicznego danego budynku na konkretny podmiot, może być tylko jednym z aspektów, które organ winien brać pod uwagę ustalając krąg stron takiego postępowania. Jednocześnie samoistnie występująca tego typu zależność, może rzutować jedynie na ustalenie, że konkretny podmiot posiada wyłącznie interes faktyczny w przeprowadzeniu kontroli rzeczonego stanu technicznego obiektu. Co do zasady bowiem, stronami postępowań z zakresu prawidłowego i zgodnego z prawem użytkowania danego obiektu budowlanego są jego właściciel lub zarządca. Natomiast najemca takiego przymiotu nie posiada.

Tymczasem Skarżąca swój interes wywodzi nie z konkretnego przepisu prawa materialnego, lecz z istniejącego – w jej ocenie – stosunku cywilnoprawnego ukształtowanego umową najmu części powierzchni handlowej na parterze budynku handlowo-usługowego położonego przy Al. K. w W. Podnoszone więc przez Spółkę argumenty, mające na celu uznanie ją za stronę wnioskowanego postępowania, świadczyć mogą co najwyżej o interesie faktycznym Skarżącej, który niewątpliwie posiada. Zauważyć przy tym należy, że nie wskazuje Ona na normę prawa materialnego, z której wywodziłaby przysługujące jej uprawnienia, lecz powołuje się na umowę cywilnoprawną, której problematykę regulują przepisy prawa cywilnego, a także postanowienie Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] stycznia 2019 r. (sygn. akt [...]), którym zabezpieczono roszczenie Skarżącej o wydanie pomieszczenia handlowego znajdującego się na parterze ww. Centrum Handlowego, należącego do O. Sp. z o.o. Sp. k.

Skarżąca nie jest zatem właścicielem ww. budynku, ani zarządcą tego obiektu budowlanego, ani też inwestorem prowadzonych w nim robót budowlanych. Skarżąca opiera swoje żądanie jedynie na mocy umowy najmu części przedmiotowej nieruchomości, która może uprawniać ją jedynie do korzystania z fragmentu wskazanego obiektu.

W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, ażeby powołana wyżej umowa, jako węzeł obligacyjny o charakterze wyłącznie cywilnoprawnym, przyznająca Skarżącej prawo rzeczowe ograniczone li tylko do użytkowania części budynku w celach handlowych, stwarzała dla niej legitymację procesową w postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane.

Warto w tym miejscu odnotować, że ewentualne postępowania administracyjne przed organami nadzoru budowlanego, które mogłoby być wynikiem kontroli nieruchomości Centrum Handlowym O. przy Al. K. w W., przeprowadzenia której domagała się Skarżąca, skutkować mogą m.in. nałożeniem określonych obowiązków, bądź to w procesie naprawczym (art. 50-51 Prawa budowlanego), np. w rezultacie ustalenia nieprawidłowego prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie, bądź też w procesie dotyczącym nienależytego utrzymania obiektu (art. 66 ust. 1 ww. ustawy). Należy zauważyć, że krąg podmiotów, na które w drodze postanowień lub decyzji wydawanych w toku przedmiotowych postępowań mogą zostać nałożone określone obowiązki, został wskazany odpowiednio w art. 52 ust. 1 oraz art. 61 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 52 ust. 1 ww. ustawy, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z kolei przepis art. 61 cyt. ustawy zawęża krąg adresatów zobowiązań i powinności do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

Bez względu na istnienie bądź ustanie stosunku najmu wynikającego z powoływanej przez Skarżącą umowy, adresatem rozstrzygnięć podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w ramach wspomnianych działań w stosunku do spornego obiektu, a wynikających z przepisów Prawa budowlanego, nie będzie więc Spółka, lecz odpowiednio: inwestor, właściciel lub zarządca budynku. W okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, bez wątpienia czynności realizowane w zakresie kompetencji inspekcji budowlanej, ingerują bezpośrednio jedynie w sferę prawną ww. podmiotów, i to wyłącznie te podmioty byłyby uprawnione do udziału we wszczynanych przez organy administracji postępowaniach. Ewentualne orzeczenia PINB lub WINB zapadłe w ramach przedmiotowych postępowań nie wpływają natomiast bezpośrednio na sytuację administracyjnoprawną Skarżącej.

W świetle powyższego, za słuszne uznać należy stanowisko [...]WINB, że Skarżąca nie wykazała wymaganego art. 28 k.p.a. interesu prawnego, a więc brak jest podstaw do przyjęcia, że może Ona skutecznie domagać się w rozpoznawanej sprawie podjęcia przez organy nadzoru budowlanego stosownych czynności procesowych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie daje każdemu podmiotowi samoistnie prawa do żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie, tak jak nie ma charakteru normy kompetencyjnej, upoważniającej organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania z urzędu w każdej sprawie, ponieważ takie prawo - czy też w przypadku organu upoważnienie (zobowiązanie) - może wynikać jedynie z przepisów szczególnych. Gdy norma prawa materialnego pozwala organowi na działanie z urzędu, wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem, ale nieposiadającej statusu strony, może stanowić dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Nie jest natomiast możliwe domaganie się od organu prowadzenia postępowania z urzędu, gdy organ sam nie dostrzega ku temu przesłanek (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1161/16).

Godzi się zatem stwierdzić, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, w niniejszej sprawie PINB [...] nie uchybił przepisom dotyczącym podjęcia z urzędu działań związanych przeprowadzeniem postępowania kontrolnego w zakresie przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych przez właściciela budynku przy Al. K. w W. Jak zostało to już wyżej zaakcentowane to na organach nadzorczych spoczywa obowiązek podjęcia decyzji, czy takowe działania są w sprawie wskazane. Wszelkie podania pochodzące od podmiotu nieposiadającego statusu strony, mogą stanowić dla organu nadzorczego jedynie źródło informacji, co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Irrelewantne dla oceny niniejszej sprawy są więc wszelkie przesłanki związane z wystąpieniem okoliczności uzasadniających zainicjowania takiego postępowania z urzędu.

Na marginesie wspomnieć tylko należy, że w wyniku złożenia przez Skarżącą przedmiotowego wniosku, PINB [...] przekazał informacje w nim zawarte: Państwowej Straży Pożarnej, Okręgowemu Inspektorowi Pracy w Warszawie oraz do Wydziału Architektury i Budownictwa Dzielnicy Włochy Urzędu [...], odpowiednio do zakresu kompetencji rzeczowych tych organów.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały przepis art. 61 i 61a § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie doszło również do naruszenia przepisów 81 ust. 1 pkt 1b w zw. z art. 81a ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie sposób dopatrzyć się także naruszenia przepisów postępowania, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 77 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zaskarżone postanowienie w wyczerpujący sposób wyjaśnia motywy zapadłego rozstrzygnięcia.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.