Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 628/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2014r. Stowarzyszenie A (zwane dalej również jako "skarżące Stowarzyszenie") zwróciło się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego / budynku biurowego / budynku zamieszkania zbiorowego (hotel) na działce nr [...] ark. [...], obręb J. przy ul. J. [...] w P. (znak sprawy [...],[...]¸[...]).

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Prezydenta Miasta P. odmówił dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniach w sprawach: [...],[...],[...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego / budynku biurowego / budynku zamieszkania zbiorowego (hotel) na działce nr [...] ark. [...]. obręb J. przy ul. J. [...] w P..

Następnie decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego.

W wyniku zażalenia na postanowienie z dnia [...] września 2014 r wniesionego przez skarżące Stowarzyszenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. znak. Nr [...] uchyliło wskazane powyżej postanowienie Prezydenta Miasta P. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji wszczął i prowadził trzy odrębne postępowania, które zakończył wydaniem trzech odrębnych decyzji tj. decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego sprawa: [...], na działce nr [...] ark. [...]. obręb J. przy ul. J. [...] w P., decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego sprawa: [...], na działce nr [...] ark. [...]. obręb J. przy ul. J. [...] oraz decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego hotel w sprawie: [...],na działce nr [...] ark. [...]. obręb J. przy ul. J. [...] w P.. Tymczasem jak wynikało z sentencji zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2014 r. odmówiono dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego / budynku biurowego / budynku zamieszkania zbiorowego (hotel) na działce nr [...] ark. [...]. obręb J. przy ul. J. [...] w P., a postanowienie wydano w sprawach: [...],[...],[...]. W ocenie Kolegium połączono zatem trzy odrębne postępowania nie wskazując podstawy prawnej, przy czym stan faktyczny tych spraw nie był tożsamy (poszczególne inwestycje dotyczyły tej same działki, ale różnych obiektów).

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznając się za właściwe do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2014r., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2012 poz. 270 zwanej dalej jako "k.p.a") odmówiło dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w związku z tym, iż w dniu [...] października 2014 r. została przez organ I instancji wydana decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego (decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego sprawa: [...]) i zostały złożone od tej decyzji odwołania, w tym skarżącego Stowarzyszenia, koniecznym stało się rozpatrzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. kwestii dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. skarżące Stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania (pkt 1), bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tejże organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Kolegium przytoczyło też poglądy doktryny wskazujące, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 258).

Powołując się na orzecznictwo NSA Kolegium stwierdziło, że organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Działalność organizacji społecznej opisana w statucie (regulaminie) tej organizacji, a więc w istocie cele organizacji społecznej, musi być jak najszczegółowiej określona, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony.

Zdaniem Kolegium cele skarżącego Stowarzyszenie zostały sformułowane w ogólny sposób, co powoduje, iż niemożliwym staje się stwierdzenie, że jego cele są powiązane w sensie prawnym i faktycznym z przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ponadto nie sposób przyjąć, aby cele skarżącego Stowarzyszenia obejmowały postępowanie administracyjne związane z realizacją określonego przedsięwzięcia budowlanego. Kolegium zaznaczyło też, że właściwym organem do zajęcia stanowiska w zakresie ochrony dóbr kultury jest konserwator zabytków, bowiem zgodnie z treścią art. 53 ust.4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Kolegium zaznaczyło też, że uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być ponadto uzasadnione interesem społecznym, co samo przez się nie wynika z faktu posiadania statusu organizacji społecznej, ani występowania przez nią w innych postępowaniach. Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy.

Organ odwoławczy zaznaczył, że we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym skarżące Stowarzyszenie wskazało, iż istnienie interesu społecznego upatruje przede wszystkim w czuwaniu nad ochroną praw właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium należy mieć na uwadze, że na podstawie art. 28 K.p.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w interesie społecznym leży także ochrona sfery prywatności postępowania administracyjnego przed nadmiernym poszerzaniem kręgu uczestników tego postępowania, gdyż interes społeczny nie może stać w opozycji do interesu indywidualnego strony. Uznanie, że istnieje w niniejszej sprawie interes społeczny, aby poszerzyć strony postępowania w celu umożliwienia skarżącemu Stowarzyszeniu podjęcia działań godziłoby w interesy indywidualne inwestora.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie A zarzuciło postanowieniu Kolegium naruszenie:

- art. 31 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 statutu Stowarzyszenia A poprzez uznanie, że żądanie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i nie przemawia za tym interes społeczny, a w konsekwencji odmowę skarżącemu Stowarzyszeniu udziału ww. postępowaniu,

- art. 19 k.p.c. poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sytuacji gdy organem właściwym do wydania tego postanowienia był Prezydent Miasta P.,

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało prawa wydać tego postanowienia, bowiem wcześniej przekazało sprawę do rozpoznania przez organ I instancji,

- rozpoznania sprawy pomimo braku w aktach sprawy stosownego pełnomocnictwa dla W.W. i braku wezwania go do przedstawienia stosownego pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentacji Stowarzyszenia [...].

Stowarzyszenie stwierdziło, że niniejsze postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy, a planowana inwestycja ma być realizowana na terenie objętym ochrona konserwatorską (wnioskowana działka jest położona na terenie zespołu urbanistyczno - architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków m. P. pod numerem [...] decyzją z dnia [...] października 1982 r.). Choć zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, to jednak wiąże ona organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Tym samym niezwykle istotne jest, aby już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy były chronione takie wartości jak ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia jego cele statutowe przemawiają za dopuszczeniem go do niniejszego postępowania, bowiem przedmiotem postępowania jest ustalenia warunków zabudowy dla działki, która znajduje się na terenie objętym ochrona konserwatorska. Przedmiotowy teren, ze względu na jego zabytkowy charakter stanowi dziedzictwo kulturowe, dobro kultury i tradycji.

Zupełnie zdumiewające dla skarżącego Stowarzyszenia jest, że organ wymaga, aby już w statucie był wskazany charakter inwestycji, jej przedmiot, czy osoba inwestora, skoro skarżące Stowarzyszenie nie powstało, aby "utrudnić życie" konkretnemu inwestorowi, ale aby faktycznie objąć ochroną dobra kultury.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenie nie ma też racji organ, iż za dopuszczeniem organizacji do niniejszego postępowania nie przemawia interes społeczny, bowiem skoro działka przy ul. J. [...] w P. jest położona na terenie zespołu urbanistyczno - architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków, to cały ten teren, ze względu na swoją zabytkową zabudowę i charakter stanowi dobro kultury, będącym źródłem tożsamości narodu polskiego.

Ponadto zdaniem skarżącego Stowarzyszenia nie można czynić znaku równości pomiędzy interesem prawnym, a interesem społecznym, a następnie z faktu braku przysługiwania w danej sprawie wnioskodawcy interesu prawnego uznawać, że interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.c. nie jest spełniony.

Skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, że niezależnie od powyższej argumentacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uchylić swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. już tylko z tego względu, że nie było ono właściwe do wydania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r., a do wydania tego postanowienia właściwy był Prezydent Miasto P. Wskutek naruszenia przepisów o właściwości decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, która powoduje stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] utrzymujące własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmawiające dopuszczenia do udziału Stowarzyszenia A do udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd dokonując kontroli wskazanego powyżej postanowienia doszedł do przekonania, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, co skutkować musiało stwierdzeniem jego nieważności. Za rażące naruszenie prawa uznać należy takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności i nie chodzi tu przy tym o błędną wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 116/07, z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1358/08, z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1289/09 dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl zwanej dalej jako "CBOSA").

Na wstępie wyjaśnić należy kilka okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia stwierdzonego uchybienia przepisom postępowania. Zasadniczą kwestią wpływającą na wadliwość podjętych rozstrzygnięć ma fakt, iż skarżące Stowarzyszenie zwróciło się z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu do Prezydenta Miasta P. prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jako organ I instancji. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. odmówił dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, a następnie, nie zważając na fakt, iż przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym zawisła sprawa z zażalenia na to postanowienie, wydał decyzję merytoryczną w sprawie tj. decyzję z dnia [...] października 2014 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego. Następnie w wyniku wniesionego przez skarżące Stowarzyszenie odwołania od decyzji z dnia [...] października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób całkowicie nieuprawniony uznało się za właściwe do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2014r. jako organ I instancji.

Jak wynika z treści art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Niewątpliwie żądanie dopuszczenia do udziału na prawach strony może być zgłoszone na każdym etapie postępowania, zarówno przez organem I jak i II instancji, a organizacja społeczna korzysta z praw strony od wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości organu, który powinien rozpoznać taki wniosek ma ustalenie, na którym etapie postępowania zostanie on zgłoszony.

Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku organizacji społecznej, którego treść wskazuje na to, że wyraża ona wolę uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, obowiązkiem organu jest ocena tego wniosku z punktu widzenia treści art. 31 § 1-3 k.p.a. Prowadzenie postępowania bez rozpatrzenia takiego wniosku jest istotnym naruszeniem prawa procesowego przejawiającym się w niewyjaśnieniu katalogu wszystkich podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w tym postępowaniu, w sytuacji gdy ustawodawca zagwarantował organizacji społecznej prawo złożenia zażalenia - a w konsekwencji i skargi do sądu administracyjnego - na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 maja 2014r. sygn. akt III SA/Kr 1407/13, CBOSA).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2007r. sygn. akt II GSK 20/07 z dnia 25 października 2013 r., II OSK 1217/12 oraz z dnia 25 maja 2012r. II OSK 409/11 (CBOSA), iż w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższa cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a.

Stanowisko to jest o tyle zasadne, że w doktrynie podnosi się, iż w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym nie będzie mogła ona skorzystać z prawa złożenia skargi do sądu administracyjnego z uwagi na to, że nie wyczerpuje ona wtedy środków odwoławczych, a od wyczerpania środków odwoławczych zwolniony jest tylko prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK. Warszawa 2011 s. 214-215).

Mając na uwadze okoliczności faktyczne w jakich zapadło zaskarżone postanowienie zaznaczyć też trzeba, że z treści art. 31 § 2 k.p.a. wynika wprost, że ustawodawca nie przewidział możliwości wydania przez organ administracji w urzędu postępowania o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Przepis ten expressis verbis wskazuje, że to organizacja społeczna może wystąpić w żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może wszcząć postępowanie z urzędu, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony, tylko wówczas, gdy uzna, że przemawia za tym szczególnie ważny interes strony i gdy strona wyrazi zgodę na wszczęcie postępowania z urzędu. (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el.).

W kontekście powyższych wywodów stwierdzić trzeba, że w sytuacji z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a więc gdy organ I instancji odmówi dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, a następnie wyda merytoryczną decyzję w stosunku do której złożone zostanie odwołanie, to w następstwie uwzględnienia zażalenia i uchylenia postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, organ I instancji nie jest zwolniony z obowiązku rozpoznania takiego wniosku. Co należy podkreślić po wpłynięciu odwołania od merytorycznej decyzji, nie dochodzi do zmiany właściwości organu w zakresie rozpoznania wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Trzeba również mieć na uwadze, że skarżące Stowarzyszenie składając odwołanie nie zaznaczyło, aby jednocześnie wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym. Mało tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r. uchylając postanowienie Prezydenta Miasta, jednocześnie przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Działanie Kolegium doprowadziło do kuriozalnej sytuacji w której organ I instancji zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia spraw, a zarazem ten sam wniosek rozpatrywany był przez Kolegium jako organ I instancji. W konsekwencji na podstawie jednego wniosku, dwa organy prowadzą konkurencyjne wobec siebie postępowania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. To jednak Prezydent Miasta, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze był zobowiązany do ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia.

Podkreślić trzeba, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożony został do Prezydenta Miasta w toku postępowania przed tym organem. Z samego faktu, że wydał on merytoryczną decyzję kończącą postępowanie w I instancji, nie czekając na rozstrzygnięcie w zakresie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, nie można wywodzić, iż utracił on właściwości do rozpoznania wniosku organizacji. Dopiero po rozpatrzeniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ ten winien przekazać odwołanie organowi II instancji w celu jego zbadania pod kątem dopuszczalności wniesienia odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 sygn. akt II OSK 525/11, CBOSA). Co więcej w żadnym wypadku nie można podzielić stanowiska Kolegium, iż wraz przesłaniem akt do organu odwoławczego, to organ II instancji niejako nabył właściwość do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Podzielić należy natomiast pogląd wyrażany w judykaturze, że nierozpatrzenie takiego wniosku przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie lub wydanie postanowienia odmownego i wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie bez oczekiwania na uprawomocnienie się tego postanowienia, czyniłoby iluzorycznym uprawnienie organizacji społecznej określone w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Prowadziłoby ono do istotnego ograniczenia udziału w postępowaniu wszystkich podmiotów działających na prawach strony, w tym do wypaczenia celu i funkcji art. 31 k.p.a., który wprowadza proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 22 października 2014r. sygn. akt II OSK 826/13, z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07, z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1217/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 38/13, CBOSA).

Jeszcze raz podkreślić trzeba, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu skierowany został do Prezydenta Miasta P., a nie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W żadnym wypadku nie można przyjąć, ażeby organ odwoławczy był uprawniony do domniemywania swojej właściwości do rozpatrzenia wniosku tylko z tego powodu, że organ I instancji wydał decyzję, mimo nieustalenia stron postępowania. Rozpatrzenie przez organ odwoławczy wniosku, pomimo faktycznego braku wniosku skierowanego do tego organu, uznać należy za rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W wyniku stwierdzonych uchybień przedwczesnym byłoby w ocenie Sądu odnoszenie się na tym etapie postępowania do zarzutów skarżącego Stowarzyszenia, w zakresie celów statutowych oraz interesu społecznego, jakie przemawiać by miały za jego udziałem w niniejszym postępowaniu.

Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) w związku z art. 156 § 2 k.p.a. orzekł jak w sentencji.