Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3509/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 3, art. 87 ust. 2, art. 92 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 138 § 1 pkt 1, art. 4 pkt 4 i 22, art. 33 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d. oraz lp. 1.3 załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1289/15 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r. o sygn. akt II SA/Bd 1289/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej WSA bądź Sąd I instancji) oddalił skargę M.R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie (zwanego dalej GITD) z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Bydgoszczy nałożył na M. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą L. M R., karę pieniężną w wysokości 8.000 zł z tytułu wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku kontroli w ww. przedsiębiorstwie stwierdzono naruszenia art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 3 i art. 87 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r. poz. 1414 ze zm.), zwanej dalej u.t.d. Analiza dokumentów, takich jak wykresówki, dane cyfrowe z kart kierowców i z urządzenia rejestrującego pojazdu, protokoły przekazania maszyn, wykazała, że w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. przedsiębiorca wykonywał dwoma pojazdami przewozy drogowe na potrzeby własne nie posiadając żadnego ważnego zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, ani żadnej licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, ani żadnego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Świadek A. S. zeznała, że w tym okresie nikomu nie użyczano żadnego z pojazdów i były one wykorzystywane do wykonywania wyłącznie przewozów na potrzeby własne. A. S., odnosząc się do braku wymaganego zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne zeznała, że tymi sprawami zajmował się inny pracownik, z którym została rozwiązana umowa o pracę w 2013 r., firmie zaś to umknęło, ponieważ po jego odejściu nikt nie przejął jego obowiązków. Przedsiębiorca nie wniósł żadnych zastrzeżeń do protokołu kontroli, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie złożył wyjaśnień oraz nie zgłosił wniosków. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Komenda Miejska Policji w Inowrocławiu przesłała informację, z której wynika, że w dniu [...] grudnia 2014 r. pojazdem marki X o nr rej. X przewożony był ciągnik rolniczy, a kierowca okazał do kontroli wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, którego termin ważności upłynął [...] sierpnia 2014 r. Przedmiotowy przewóz ww. pojazdem potwierdza także zapis na wykresówce kierowcy z dnia [...] grudnia 2014r.

Odwołanie od ww. decyzji złożył skarżący, wskazując na obrazę art. 3 ust. 1, art. 33 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 4 u.t.d., błędy w ustaleniach faktycznych, niesłuszne pominięcie okoliczności, że przedsiębiorstwo skarżącego nie zajmuje się zarobkowo przewozem drogowym, zaniechanie zbadania, w jakim celu był przewożony ciągnik rolniczy, bezpodstawne przyjęcie, że przewóz był dokonywany pomocniczo w stosunku do prowadzonej działalności gospodarczej w sytuacji, gdy incydentalny przewóz nie miał nawet charakteru czynności przewozowych pomocniczych. Przewoźnik wniósł również o przesłuchanie w charakterze świadków MR, A.S, W. oraz strony na okoliczność, że nie zajmuje się zasadniczo ani pomocniczo przewozem, nadto nie wykonuje zarobkowych przewozów drogowych, a sporne zdarzenie miało charakter incydentalny.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. GITD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 4 pkt 4 i 22, art. 33 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d. oraz lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że z analizy dokumentacji zgromadzonej podczas kontroli wynika, że w okresie od [...] sierpnia do [...] grudnia 2014 r. przedsiębiorca wykonywał dwoma pojazdami ciężarowymi przewozy drogowe na potrzeby własne nie posiadając ważnego zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, ani żadnej licencji na wykonywanie transportu drogowego bądź zaświadczenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Istotnymi dowodami w sprawie potwierdzającymi bezsprzecznie realizację przez stronę w ww. okresie przewozów drogowych na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia są: notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji dnia [...] grudnia 2014 r. oraz wykresówka kierowcy W. S. z dnia [...] grudnia 2014 r. Organ wskazał, że obowiązkiem skarżącego było takie organizowanie prowadzonej przez siebie działalności, aby przestrzegać obowiązujących przepisów, a w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania art. 92c u.t.d. Zdaniem GITD zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazują, że przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których jako podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Do stwierdzonego naruszenia doszło na skutek zaniedbania. Organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku skarżącego o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przesłuchania skarżącego w charakterze strony, oraz świadków, ponieważ kwestionowane przez skarżącego ustalenia zostały już bezspornie wyjaśnione w trakcie kontroli oraz w toku przeprowadzonego postępowania przed organem I instancji, zatem przeprowadzenie takich dowodów było niecelowe, a wręcz zmierzające do przedłużenia prowadzonego postępowania.

Skargę do WSA na wniósł M. R., zarzucając decyzji GITD:

- obrazę art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowania nie wszczyna się, a wszczęte umarza, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie powstało na skutek zdarzenia w postaci awarii, czego skarżący w obiektywny sposób nie mógł przewidzieć, a co nie zostało dostatecznie wyjaśnione przez organy;

- obrazę art. 78 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadną odmowę przeprowadzenia przez organ wnioskowanych przez stronę dowodów w postaci przesłuchania strony i świadków celem wykazania, że przewóz miał charakter incydentalny, awaryjny, w sytuacji gdy wnioskowane dowody miały dotyczyć okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a organ nie wykazał, że okoliczności te zostały wykazane w należyty sposób przy pomocy innych dowodów, co miało wpływ na treść orzeczenia;

- obrazę art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przed wyczerpującym i wszechstronnym zebraniem i zbadaniem materiału dowodowego, co miało wpływ na treść decyzji i spowodowało sprzeczne z zaistniałym stanem faktycznym ustalenia, a w konsekwencji wydanie mylnego orzeczenia w sprawie;

- obrazę art. 80 K.p.a. a contrario poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na twierdzeniach pracownika biurowego - A S., która w czasie kontroli była jedynie upoważniona do wydawania i odbioru dokumentów, a sama będąc księgową nie miała wiedzy, z jakiego powodu dokonywany był przewóz, co zresztą wynika z jej zeznań odsyłających do osoby innego świadka, który miał wiedzę na temat kwestii związanych z przewozem, zakończeniem tego typu działalności, przyczyn zmiany organizacji przedsiębiorstwa, co miało wpływ na treść orzeczenia, gdyż spowodowało, że organ II instancji wyciągnął nieprawidłowe wnioski.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji, oddalając skargę, podkreślił że w niniejszej sprawie bezsporne było to, że:

- w okresie od [...] sierpnia do [...] grudnia 2014 r. skarżący nie posiadał ważnego zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne,

- w dniu [...] grudnia 2014 r. pracownik skarżącego wykonywał przewóz drogowy pojazdem marki X , nr rej. [...], o dopuszczalnej masie całkowitej 25 ton.

W konsekwencji, zdaniem WSA, skarżący naruszył art. 33 ust. 1 u.t.d.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że M. R. poza gołosłownymi i ogólnikowymi twierdzeniami w zakresie art. 92 ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności, które uzasadniałyby jego stanowisko. Okoliczności te nie były również podnoszone przez niego w toku postępowania administracyjnego. Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania. Organ co prawda jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Na niej bowiem spoczywa ciężar dowodu w znaczeniu obiektywnym (materialnym), sprowadzający się do obciążenia wnioskodawcy skutkami prawnymi nieudowodnienia okoliczności, których stwierdzenie jest podstawą wydania decyzji zgodnie ze zgłoszonym żądaniem. Skoro skarżący twierdził, że zaistniały okoliczności wskazane w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., winien w pierwszej kolejności sprecyzować swoje zarzuty poprzez wskazanie konkretnych, a nie ogólnikowych, odwołujących się do definicji ustawowej, okoliczności uzasadniających przyjęcie, że winien znaleźć zastosowanie ww. przepis. Słusznie zatem organ II instancji nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego, skoro nie wskazał on, jakie konkretnie okoliczności miałyby być za ich pomocą wykazane. Natomiast działanie skarżącego WSA uznał za mające na celu jedynie przedłużenie toczącego się postępowania. Za niezasadny oceniono zarzut związany z oceną zeznań świadka A. S., gdyż organ nie miał wątpliwości co do ich treści, w szczególności kiedy zestawił je z pozostałymi dowodami, które potwierdzały zeznania ww. świadka. Ponadto zeznania te de facto nie miały większego wpływu na ustalenie stanu faktycznego, gdyż podstawową kwestią było ustalenie, że skarżący wykonywał przewozy na potrzeby własne, a to zostało wykazane dowodami w postaci protokołu Policji. W kontekście powyższych rozważań Sąd I instancji uznał za gołosłowne i nielogiczne twierdzenia skarżącego, że w badanym okresie nie były z formalnego punktu widzenia potrzebne zaświadczenia umożliwiające wykonywanie przewozów na potrzeby własne wskazane w art. 33 ust. 1 u.t.d. Potwierdza to ww. opisywany fakt wykonania przewozu dnia [...] grudnia 2014r. To, że nie doszło do zmiany organizacji i funkcjonowania przedsiębiorstwa wynika również z tego, że już w dniu [...] grudnia 2014 r. skarżący uzyskał przedmiotowe zaświadczenie, co niewątpliwie było efektem dostrzeżenia jego braku przez kierowcę podczas kontroli z [...] grudnia 2014 r. (czego nie dostrzegł jednak dokonujący kontroli policjant).

Skargę kasacyjną wywiódł M. R., podnosząc zarzuty:

- obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 c u.t.d. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, zwłaszcza że nie kierował pojazdem, co do którego jest wymagane zaświadczenie, a okoliczność ta mogła z powodzeniem być wykazana przez stronę, gdyby WSA uwzględnił jego zarzuty w zakresie bezzasadnej odmowy przeprowadzenia przez organ wnioskowanych dowodów – co miało wpływ na treść orzeczenia (tj. skarżący przedstawia zarzut materialnoprawny skargi kasacyjnej - art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a.) i w związku z tym wskazuje na następujące naruszenia:

- obrazę przepisów art. 84 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie tych przepisów przy wydaniu orzeczenia i pominięcie regulacji wynikającej z ustawy zasadniczej iż każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, ale tylko określonych w ustawie i przy spełnieniu wszystkich przesłanek ustawowych, a które to przesłanki nie można uznać za spełnione na kanwie niniejszej sprawy, albowiem nie zostały udowodnione przez organ, co spotkało się z nieuzasadnioną i sprzeczną z prawem aprobatą Sądu I instancji, który ustalenia organu przyjął za własne, a które to ustalenia zostały poczynione na skutek wybiórczo przeprowadzonych dowodów z jednoczesnym pominięciem dowodów wnioskowanych przez stronę, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;

- obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., co nastąpiło w niniejszej sprawie poprzez zaakceptowanie nieprawidłowego i nienależytego przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organy administracyjne; WSA wydając wyrok oddalający skargę tym samym zaakceptował nieuzasadnione oddalenie wniosków dowodowych przez organy administracyjne, jak i oparł się w całości na argumentach podnoszonych przez organy z jednoczesnym pominięciem wniosków dowodowych złożonych przez Stronę;

- obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 p.p.s.a., mający wpływ na wynik sprawy, a obligujących WSA do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej przez organy transportu drogowego nie doszło do naruszenia przepisów materialnego prawa, tj. u.t.d. i K.p.a., albowiem Sąd I instancji, będąc powołany do sądowej kontroli ostatecznych decyzji organów inspekcji transportu drogowego w celu zagwarantowania obywatelom praworządnego działania organów państwowych, zaskarżonym wyrokiem, dopuszczając się błędnej wykładni procesowego, jak i prawa materialnego w niniejszej sprawie zapewnił skarżącemu tylko pozory sprawiedliwości, nie dopuszczając do rzetelnego, systemowego rozwiązania sporu, przerzucając faktyczny ciężar wymiaru sprawiedliwości podatkowej na NSA, który przez to został przeciążony nieudolnością procesową sądu I instancji, Skarżącego i innych wnioskowanych przez skarżącego dokumentów, przez co złamał w sposób rażący prawa procesowe (sądowe) strony;

- obrazę przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 154 § 1 pkt 1 p.p.s.a., która miała wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie zarzutów skarżącego i w efekcie oddalenie skargi, w sytuacji gdy sformułowany zarzut naruszenia zasady prawdy materialnej przez organ był trafnym zarzutem gdyż skarżący składał odpowiednie wnioski dowodowe wraz ze wskazaniem tezy dowodowej i wskazywał, że przeprowadzenie dowodów miało służyć wykazaniu, że zaistniały przesłanki określone w art. 92 c u.t.d., zatem doszło do naruszenia zasady prawdy materialnej, a inna rzecz że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem WSA w tym zakresie, że strona powinna sama przedłożyć wszystkie okoliczności faktyczne i dowody na ich poparcie celem wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w sytuacji gdy zasada prawdy materialnej urzeczywistnia działanie organu z urzędu w zakresie postępowania dowodowego, jak również obliguje organ do inicjatywy dowodowej, a już z całą pewności nie daje podstaw do nieuzasadnionego oddalenia wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę i powoływanie się na bliżej niesprecyzowaną w przepisach "zasadę lojalności strony wobec organu";

- obrazę przepisów prawa procesowego tj. art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. poprzez brak zrealizowania przez WSA kontroli legalności postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy obu instancji w sytuacji, gdy organy nie wyjaśniły w swoich decyzjach z jakiego powodu zostały oddalone wnioski dowodowe strony, jak również nie wyjaśniły, z jakiego powodu zgłoszone wnioski dowodowe należy uznać za nieprzydatne oraz nie wzywały skarżącego do sprecyzowania bądź uzupełnienia tezy dowodowej; tymczasem skarżący domagał się przeprowadzenia dowodów mających na celu wykazanie, że na kanwie niniejszej sprawy miały miejsce okoliczności, na podstawie których należało nie wszczynać postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, a wszczęte umorzyć w myśl art. 92 c u.t.d.;

- obrazę przepisów prawa procesowego tj. art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art 3. p.p.s.a. poprzez zaniechanie zrealizowania kontroli legalności postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji poprzez nieuwzględnienie zarzutu skargi co do czynności postępowania przeprowadzonych przez organ z pracownikiem A. S; jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, osoba ta raz została uznana za świadka, a raz za pełnomocnika, nie legitymowała się jednak pełnomocnictwem, nie została prawidłowo pouczona przed przesłuchaniem i z treści uzasadnienia wyroku, a wcześniej z uzasadnienia decyzji wynika, że organy jak i Sąd l instancji do końca nie potrafią sprecyzować, w jakim charakterze brała w sprawie udział ww. świadek, jak również czy legitymowała się pełnomocnictwem udzielonym przez pracodawcę; skoro początkowo organy potraktowały ww. jako pełnomocnika, w konsekwencji podniesiono zarzut dotyczący zeznań A. S., który to zarzut został pominięty przez WSA;

- obrazę przepisów postępowania tj. art. 136 K.p.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez zaniechanie uznania, że postępowanie dowodowe przed organem odwoławczym było przeprowadzone prawidłowo w sytuacji gdy organ odwoławczy nie uwzględnił i nie odniósł się do wniosków dowodowych podnoszonych przez stronę, co miało wpływ na treść orzeczenia, zwłaszcza że z cyt. przepisu wynika, że organ powinien na żądanie strony dowód przeprowadzić, czego nie uczyniono.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny bez wyznaczania rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i wskazując że u.t.d. nie zawiera powołanego przez skarżącego art. 92 ust. 1 c – co przemawia za niezasadnością zarzutu prawa materialnego. Z kolei zarzuty co do naruszenia przepisów postępowania wbrew obowiązującym wymogom zostały sformułowane w sposób ogólny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W konsekwencji postępowanie sądowe wszczęte skargą kasacyjną jest ściśle sformalizowane, z czym wiąże się również przymus radcowsko-adwokacki, mający na celu zapewnienie odpowiedniego stopnia profesjonalizmu przy jej sporządzaniu. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej polega bowiem na wskazaniu – zgodnie z ww. wymogami – konkretnego przepisu prawa naruszonego przez Sąd I instancji i określeniu sposobu jego naruszenia (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r. GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72). Nie budzi przy tym wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy p.p.s.a., którą z urzędu bierze się pod rozwagę. W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a.). Sąd bada więc, czy rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów i nie może z własnej inicjatywy badać, czy doszło do naruszenia też innych – poza wskazanymi w skardze – przepisów prawa. W świetle art. 176 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani precyzować jej za stronę.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 K.p.a. w zw. z art. 154 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazać należy iż ich sformułowanie praktycznie uniemożliwia merytoryczną kontrolę zakwestionowanego orzeczenia w tym zakresie. Autor skargi kasacyjnej nietrafnie powiązał bowiem naruszenie regulacji K.p.a. z art. 154 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tymczasem nawet gdyby przyjąć omyłkowe wpisania pkt 1, której to jednostki redakcyjnej brak w art. 154 § 1 ustawy, to zgodnie z tą regulacją w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sytuacja taka nie zachodziła w niniejszej sprawie. W takim przypadku same zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. – bez powiązania ich z odpowiednimi regulacjami ustawy p.p.s.a. – mogą dotyczyć jedynie postępowania administracyjnego, a nie sądowego. Tym samym Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych przepisów K.p.a., których w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie stosował i nie mógł stosować. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 136 K.p.a., dotyczącego uzupełniającego postępowania dowodowego, niezasadnie powiązanego z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (co zostało omówione w dalszej części uzasadnienia). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, bada czy wojewódzki sąd administracyjny dopuścił się uchybienia przepisom wskazanym w środku odwoławczym. Legalność działania administracji publicznej podlegać będzie w tym wypadku tylko kontroli pośredniej, poprzez weryfikację prawidłowości działania sądu pierwszej instancji. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że podstawę działania sądu administracyjnego stanowią przepisy ustawy p.p.s.a., które nawet posiłkowo nie odsyłają do K.p.a., stosowanego tylko w fazie postępowań administracyjnych.

Co się zaś tyczy wielokrotnie powtarzanych w skardze kasacyjnej argumentów o nieuzasadnionym, zdaniem strony, oddaleniu wniosków dowodowych, to w tym zakresie WSA wskazał, że kwestionowane okoliczności zostały już bezspornie wyjaśnione w trakcie kontroli oraz w toku przeprowadzonego postępowania przed organem I instancji. W konsekwencji przeprowadzenie takich dowodów, zmierzających do przedłużenia prowadzonego postępowania, było niecelowe.

Nie sposób również uznać za prawidłowe podważanie stanu faktycznego za pomocą zarzutu naruszenia przepisów ustrojowych, tj. art. 1 § 1, 2 art. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W orzecznictwie wskazuje się, że regulacje te mogą zostać naruszone, gdy sąd, mimo swojej właściwości i braku przeszkód formalnych, uchyli się od kontroli działania administracji publicznej nie rozpozna skargi (por. wyroki NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 1220/11, z dnia 5 kwietnia 2012 r., II OSK 1636/11, z dnia 29 sierpnia 2008 r., II FSK 761/07). Nie stanowi natomiast jego naruszenia dokonanie kontroli, nawet jeżeli wynik tej kontroli był wadliwy. W kontekście wyczerpujących i szczegółowych rozważań Sądu I instancji – tak co stanu faktycznego, podstawy prawnej oraz stanowiska strony skarżącej – brak podstaw, aby stwierdzić że w niniejszej sprawie uchylono się od kontroli decyzji GITD z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Niezasadna jest także argumentacja skarżącego kasacyjnie o naruszeniu przepisów art. 84 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Pierwsza ze wskazanych regulacji dotyczy bowiem świadczeń powszechnych, przymusowych, bezzwrotnych, ustalanych jednostronnie w drodze ustawy i pobieranych na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych – nie zaś indywidualnie ustalanych kar pieniężnych za naruszenie przepisów transportu drogowego.

Co się zaś tyczy powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. – również nietrafnego – to, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, regulacja ta nie dotyczy zasad oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., II OSK 208/11, z dnia 25 października 2011 r., II OSK 1716/10, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 66). Przepis ten obliguje bowiem Sąd jedynie do rozpoznania sprawy w granicach danej sprawy, pod kątem wszelkich naruszeń prawa, niezależnie od tego, czy zostały one wskazane w skardze i czy wskazana podstawa prawna skargi jest prawidłowa (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., I GSK 621/08, z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Ponadto z treści tego przepisu wynika, że Sąd, działając z urzędu, nie może orzec na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Końcowo wskazać trzeba, że w sytuacji gdy strona składająca skargę kasacyjną uważa, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego bądź niewłaściwie je zastosował, wówczas powinna postawić zarzut tego przepisu (przepisów) w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem w podniesionym zarzucie skargi kasacyjnej nie dość, że wskazano na przepis "art. 92 ust. 1 c" u.t.d. – który nie występuje w treści tej ustawy – to nie powołano się na błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Z tego też najprawdopodobniej wynika błędne przekonanie autora skargi kasacyjnej dotyczące obrazy (zaskarżonym wyrokiem) przepisów prawa materialnego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że rolą sądów administracyjne jest sprawowanie kontroli legalności określonych rozstrzygnięć administracyjnych, nie zaś stosowanie prawa materialnego, co pozostaje w gestii organów administracji publicznej. Powyższa wadliwość, przy uwzględnieniu okoliczności, że skarga kasacyjne jest ściśle sformalizowanym pismem procesowym, w którym strona zobligowana jest wskazać konkretne przepisy, których naruszenie zarzuca Sądowi I instancji, powoduje, że powyższy zarzut, chociażby z przyczyn formalnych, należy uznać za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest badać naruszenie jedynie tych przepisów, wyraźnie wskazanych w skardze kasacyjnej, które zostały naruszone w sposób wskazany w art. 174 P.p.s.a. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, konkretyzowanie zarzutów skargi ani ich uściślanie (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., II OSK 194/12).

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie przedstawia żadnych uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku – na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zawarte w pkt 2 wyroku orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

s. Maria Jagielska s. Cezary Pryca s. Sylwester Miziołek