Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1521/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 7 i 77 § 1, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Agnieszka Miernik (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Prezydenta miast W. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Prezydenta miasta W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2014 r. nr [...] stwierdzającą, że nieruchomość wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "[...]", oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, uregulowana w księdze wieczystej Nr [...], podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o reformy rolnej (Dz. U z 1944 r Nr 4 poz. 17 ze zm.), powoływanym dalej jako "dekret", w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A. R. w piśmie z 13 listopada 2000 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że ww. zabudowana nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 li. e dekretu. Z odrębnym wnioskiem w sprawie ww. nieruchomości wystąpili 8 kwietnia 2009 r. A. B., E. N., A. R., J. D. i A. D.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2001 r. nr [...] stwierdził, że ówczesna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 podlegała przepisom art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2005 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

A. R. we wniosku z 29 sierpnia 2007 r. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2005 r.

Decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1560/09 oddalił skargę A. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2009 r.

Na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 marca 2011 r. sygn. I OSK 635/10 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2011 r. sygn. IV SA/Wa 909/11 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2009 r.

Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2009 r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2005 r.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] umorzył postpowanie w sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2011 r. uchylił powyższą decyzję.

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2014 r. stwierdził, że nieruchomość wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "[...]", oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, uregulowana w księdze wieczystej Nr [...], podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Wojewoda wskazał, że z treści wypisów z rejestru gruntów i budynków działka ewidencyjna nr [...]z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 stanowi własność Miasta W. Na działce znajduje się jednokondygnacyjny murowany budynek niemieszkalny o powierzchni [...] m2, zbudowany około 1900 r., wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...]. Działka nr [...] o powierzchni [...] m2 stanowi własność Miasta W. i została oznaczona jako inne tereny zabudowane. Z kolei działki o nr [...] o powierzchni [...] m2 i o nr [...] o powierzchni 120 m2 stanowią własność Miasta W. i zostały oznaczone jako zurbanizowane tereny niezabudowane. Z treści księgi wieczystej o nr [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład "[...]", którego poprzednim właścicielem był A. B. poprzednik prawny wnioskodawców.

Wojewoda wskazał, że nieruchomość określana jako "[...]", a potem "[...]" stanowiła swoisty konglomerat składników majątkowych będących własnością rodziny B. [...] skupione były zawsze wokół pałacu w W., który stanowił centrum zarządzania całego kompleksu. Przedmiotowa nieruchomość, objęta wnioskiem spadkobierców ostatniego właściciela "[...]" od 1896 r. została wolą K. B. przeznaczona na szkołę, gdzie pierwotnie wybudowano budynek drewniany, a następnie murowany - szkoły dla dzieci chłopskich. Była to szkoła, w której uczono czytania, pisania i matematyki w zakresie czterech działań. W 1915 r. szkoła stała się szkołą czterooddziałową, a od 1926 r. siedmiooddziałową. Kolejny właściciel [...] A. B. w 1930 r. zezwolił na budowę nowego budynku szkoły, nieukończonego ostatecznie do wybuchu wojny w 1939 r.

Organ pierwszej instancji zaznaczył w uzasadnieniu decyzji, że na cele reformy rolnej można było przeznaczyć te nieruchomości, które spełniały zarazem ogólne normy obszarowe, jak i miały charakter nieruchomości ziemskiej. Cały kompleks "[...]", w skład którego wchodziła przedmiotowa nieruchomość, spełniał normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu - jego ogólna przekraczała 100 ha.

Odnosząc się do charakteru nieruchomości ziemskiej Wojewoda wskazał, że koncepcja tzw. związku funkcjonalnego pojawiająca się w poglądach judykatury, a stosowana współcześnie przy rozpatrywaniu tego typu spraw, nakazuje ustalenie istnienia bądź nieistnienia powiązań o charakterze terytorialnym, organizacyjnym i finansowym pomiędzy nieruchomością objętą wnioskiem a pozostałą częścią majątku. O istnieniu związku funkcjonalnego można mówić wówczas, gdy bez nieruchomości objętej wnioskiem w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej, gospodarstwo rolne nie mogłoby prawidłowo funkcjonować i odwrotnie. Natomiast w sytuacji ustalenia, iż w danym przypadku omawiany związek funkcjonalny nie występuje na organie rozstrzygającym daną sprawę spoczywa obowiązek stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Powiązania o charakterze terytorialnym polegają na określeniu, jak usytuowana była przedmiotowa nieruchomość i czy sąsiadowała z budynkami gospodarczymi, czy była wyraźnie oddzielona od zabudowań gospodarczych oraz otoczona użytkami rolnymi w postaci ogrodów warzywnych i owocowych. Powiązania o charakterze organizacyjnym polegają na ustaleniu, czy istniała odrębna organizacja w zakresie zarządzania gospodarstwem rolnym. Kryterium finansowe w zakresie omawianego związku funkcjonalnego polega na badaniu czy przedmiotowa nieruchomość należąca do właścicieli majątku ziemskiego utrzymywana była z dochodów pochodzących z produkcji rolnej prowadzonej w majątku, czy była wyodrębniona prawnie i odrębnie opodatkowana.

W ocenie Wojewody budynek szkoły był ściśle związany z całym kompleksem "[...]". Już samo usytuowanie przedmiotowej nieruchomości, na granicy majątków [...] i [...], w bliskiej odległości od pozostałych majątków wchodzących w skład klucza [...], wskazuje, że właściciel majątku wybrał taką lokalizację dla tzw. szkoły chłopskiej celowo, kierując się względami organizacyjnymi i funkcjonalnymi. Bez wątpienia istniał także związek organizacyjny pomiędzy szkołą, a całym kompleksem "[...]". Intencją właściciela [...] było bowiem zaspokojenie potrzeb społeczno-edukacyjnych pracowników rolnych swoich majątków, poprzez stworzenie prywatnej szkoły, w której mógłby być realizowany obowiązek szkolny wprowadzony dekretem Naczelnika Państwa z dnia 7 lutego 1919 r. (Dziennik Praw 1919, Nr 14. poz. 147). Dekret ten regulował m. in., że rewir szkolny nie może mieć więcej niż 3 kilometry w promieniu (art. 4 dekretu), ale także umożliwiał kierownikowi prywatnej szkoły zarządzanie przerw w nauce szkolnej dla ważnych robót polnych na wiosnę i na jesieni oraz w miesiącach kiedy niezbędna byłaby pomoc dzieci szkolnych przy robotach w polu (art. 23 i 24 dekretu). Tym samym właściciel "[...]" tworząc na swój koszt szkołę zyskiwał decydujący wpływ na organizację edukacji dzieci. Organ zaznaczył przy tym, że gdyby nie stworzono szkoły dla mieszkańców "[...]", wówczas taka szkoła zostałaby utworzona przez władze gminne w sposób przymusowy, co utrudniłoby organizację pracy i funkcjonowanie majątków w ramach "[...]". Tak więc szkoła, w ocenie Wojewody, nie mogła istnieć, bądź prawidłowo funkcjonować bez uczniów - pracowników i mieszkańców "[...]", ale też same "[...]" nie mogłyby prawidłowo funkcjonować, gdyby pracownicy musieli uczęszczać do szkoły w oddalonym od miejsca zamieszkania terenie.

Ponadto, zdaniem Wojewody, niewątpliwie istniał również związek finansowy pomiędzy istnieniem szkoły chłopskiej a działalnością majątków "[...]". Z jednej strony środki na utrzymanie szkoły pochodziły z dochodów uzyskiwanych z "[...]", z kolei z uwagi na brak wykwalifikowanych pracowników, możliwość prywatnego kształcenia pracowników zastępowała często naukę w rolniczych szkołach zawodowych. Powyższe potwierdzają także regulacje prawne wydawane w okresie dwudziestolecia międzywojennego dotyczące specjalnych relacji pracownicy rolni - właściciele majątków ziemskich, które organ przywołał.

Reasumując Wojewoda wskazał, że skoro przedmiotowa nieruchomość stanowiła tzw. szkołę chłopską, która została ufundowana przez właściciela "[...]", to była ona w związku organizacyjnym z całym kompleksem dóbr. Związek terytorialny także występował, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie była w żaden sposób wyodrębniona od pozostałej części dóbr ziemskich, w tym od użytków rolnych i służyła wszystkim mieszkańcom "[...]". Z kolei związek finansowy wynikał już z samego faktu fundacji szkoły, ale także z obowiązujących wówczas przepisów prawa oraz zwyczaju. Zdaniem Wojewody, szkoła nie mogła istnieć bez "[...]", jak też "[...]" nie mogły prawidłowo funkcjonować bez szkoły.

Końcowo organ zaznaczył, że budynek szkoły po przejęciu jej na cele reformy rolnej był przeznaczony na szkołę, a więc wypełniał jeden z celów reformy rolnej określony w art. 1 ust. 2 dekretu.

Od powyższej decyzji A. R. wniósł odwołanie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując powyższe odwołanie decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ocenie Ministra organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. gromadząc zbyt skąpy materiał dowodowy, który nie pozwala na merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy. Według Ministra skoro nieruchomość zabudowana była budynkiem szkoły i służyła celom oświatowym, to rolą organu jest poczynienie ustaleń, które pozwolą ocenić charakter nieruchomości w kontekście możliwości przeznaczenia jej na cele reformy rolnej. Zbadania wymagała po pierwsze kwestia architektonicznego dostosowania budynku i jego otoczenia do pełnienia funkcji szkoły, możliwość wykorzystania jej do innych celów oraz usytuowania względem innych części nieruchomości ziemskiej. Po wtóre, wyjaśnić należało organizacyjne aspekty funkcjonowania szkoły, tj. liczbę uczęszczających do niej dzieci i ich pochodzenie, a także wpływ właściciela majątku na sposób funkcjonowania placówki i jej związki z gospodarczą częścią majątku. Zdaniem Ministra - Wojewoda nie dokonał takich ustaleń, poprzestając na przytoczeniu informacji pochodzących ze strony internetowej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W., która mieści się obecnie w tym budynku.

Ponadto Minister wskazał, że wywody Wojewody na temat charakteru tzw. szkoły chłopskiej i jej związku z produkcyjną częścią majątku nie poparte zostały żadnymi dowodami. Wprawdzie organ pierwszej instancji zwrócił się do Archiwum Akt Nowych, Archiwum Głównego Akt Dawnych i Archiwum Państwowego w W. z prośbą o odnalezienie dokumentów (pisma z 31 grudnia 2013 r.), jednakże żądania te nie dotyczyły meritum sprawy, tj. charakteru spornej nieruchomości, lecz jedynie dokumentów potwierdzających przejście nieruchomości na własność Państwa, powierzchnię nieruchomości oraz jej przynależność do "[...]". Organ pierwszej instancji nie wskazał, że istotne dla sprawy dokumenty mogą pochodzić z okresu przedwojennego, a także że na nieruchomości znajdowała się szkoła, co spowodowało, że archiwa nie mogły dokonać kwerendy w aktach wytworzonych przez władze oświatowe lub w aktach dotyczących społeczno-kulturalnej działalności właściciela [...] nieruchomości ziemskiej. Pewne dokumenty, choć dotyczące jedynie okresu powojennego, zostały odnalezione przez Archiwum Państwowe w W. (pismo z 9 maja 2014 r.), jednak Wojewoda nie włączył ich do akt sprawy. W ocenie Ministra niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy dokumenty mogą znajdować się również w Muzeum [...], które dokumentuje historię [...] nieruchomości ziemskiej, a także wśród materiałów Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W.. W poszukiwaniach archiwalnych pomocna może być, zdaniem organu odwoławczego, znajdująca się w aktach sprawy informacja, że do lat 90. XX wieku nieruchomością władało Państwowe Przedsiębiorstwo Usług Turystyczno-Wypoczynkowych "[...]" Dom Wycieczkowy.

Reasumując Minister wskazał, że niewystarczające gromadzenie materiału dowodowego przez organ oraz brak inicjatywy dowodowej stron spowodowały, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony i zachodzą podstawy, aby w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Minister uznał, że gdyby organ odwoławczy prowadził obszerne uzupełniające postępowanie dowodowe, to znaczna część istotnych dla sprawy dokumentów pojawiłaby się dopiero na tym etapie, a ich oceny prawnej dokonałby wyłącznie organ odwoławczy - z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, która wyraża się w obowiązku dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia całości sprawy przez organy administracji obu instancji.

Końcowo Minister wskazał, że w toku postępowania odwoławczego zmarła J. D. oraz E. N., co organ odwoławczy ustalił w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Jednakże mając na względzie ekonomikę postępowania, a także kasatoryjny charakter decyzji Minister odstąpił od wzywania spadkobierców do udziału w postępowaniu i doręczania im decyzji. Decyzja ta bowiem nie ma charakteru merytorycznego, a sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ pierwszej instancji, który uaktualni krąg stron postępowania, uwzględniając spadkobierców, którzy również są już ustaleni. Postępowanie przeprowadzone zostanie na nowo, bez uszczerbku dla zasad dwuinstancyjności i czynnego udziału stron w postępowaniu.

Prezydent miasta W. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasatoryjnym, w sytuacji gdy decyzja Wojewody nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a wskazany zakres okoliczności do wyjaśnienia mógł nastąpić na etapie postępowania przed organem odwoławczym, a w konsekwencji nierozpoznanie merytoryczne sprawy przez Ministra;

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 w związku z art. 28 i art. 10 K.p.a. poprzez wydanie przez Ministra decyzji pomimo tego, że w toku postępowania odwoławczego zmarły dwie strony postępowania i organ drugiej instancji zaniechał wezwania do udziału w sprawie spadkobierców, przez co pozbawił te osoby możliwości obrony swoich praw.

W uzasadnieniu skargi Prezydent wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie było zarówno przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jak i nie było podstaw do zakończenia postępowania w drugiej instancji. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy pominął fakt, że zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Ponadto Prezydent wskazał, że Minister wydając decyzję kasatoryjną na podstawie 138 § 2 K.p.a. nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania odwoławczego nie jest wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie Wojewoda ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości była szkoła. Ponadto stwierdził i twierdzenie to w sposób logiczny uzasadnił w decyzji, że budynek szkoły był ściśle związany z całym kompleksem "[...]". Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę brak inicjatywy dowodowej wnioskodawców postępowania, Minister jako organ odwoławczy powinien przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi w przypadku uznania, że należy w sprawie zgromadzić dodatkowe dowody. Minister natomiast od tego obowiązku się uchylił i przekazał sprawę Wojewodzie do ponownego rozpoznania, podczas gdy postępowanie w niniejszej sprawie trwa już ponad 17 lat. Niezależnie od powyższego Prezydent zarzucił Ministrowi, że naruszył art. 10 K.p.a. poprzez brak zapewnienia wszystkich stronom czynnego udziału w sprawie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powołane dalej orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ostatnia nowelizacja K.p.a. znacznie ograniczyła możliwość wydawania decyzji kasacyjnych przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna może być zatem wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1427/16).

Poddając ocenie legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że skoro nieruchomość, według wnioskodawców, zabudowana była budynkiem szkoły i służyła celom oświatowym, to rolą organu jest poczynienie ustaleń, które pozwolą ocenić charakter nieruchomości w kontekście możliwości przeznaczenia jej na cele reformy rolnej. Nie można zgodzić się jednak z organem odwoławczym, że ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące funkcjonowania na nieruchomości tzw. szkoły chłopskiej i jej związku z produkcyjną częścią majątku nie są poparte żadnymi dowodowymi. Okoliczność, że na nieruchomości znajdował się budynek szkoły nie jest sporna. Wynika ona z szeregu pism wnioskodawców znajdujących się w aktach sprawy, a także z pisma Urzędu Gminy [...] z [...] października 1995 r. stanowiącego protokół wizji lokalnej na nieruchomości położonej przy ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się także kilka map obrazujących nieruchomość "[...]". Okoliczności uznane przez organ odwoławczy za istotne do rozstrzygnięcia sprawy, takie jak usytuowanie budynku szkoły względem innych części nieruchomości ziemskich, organizacyjne aspekty funkcjonowania szkoły, tj. liczbę uczęszczających do niej dzieci i ich pochodzenie, a także wpływ właściciela majątku na sposób funkcjonowania placówki i jej związek z gospodarczą częścią majątku, mogły i powinny być ustalone w ramach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a. W odniesieniu zaś do okoliczności dotyczącej architektonicznego dostosowania budynku i jego otoczenia do pełnienia funkcji szkoły, czy możliwości wykorzystania jej do innych celów zabrakło w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia co do konieczności ich ustalania w kontekście możliwości przeznaczenia nieruchomości na cele reformy rolnej.

Nieuzasadnione przy tym pozostają obawy Ministra, że nieustalenie powyższych okoliczności przez organ pierwszej instancji spowoduje, że ciężar postępowania dowodowego spocznie na organie odwoławczym. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może z urzędu nie tylko przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ale może również zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie niepełnego postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym w kasatoryjnej decyzji Ministra nie powoduje, że spełniona została przesłanka do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wykazane wątpliwości Ministra w decyzji kasatoryjnej były bowiem możliwe do wyjaśnienia przez organ odwoławczy przy zastosowaniu środków dowodowych, które dla potrzeb postępowania organ uznałby za najbardziej właściwe, a także przydatne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej, że organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej wskazał konkretne dokumenty jakie organ pierwszej instancji powinien przeanalizować i włączyć do materiału dowodowego sprawy (pismo Archiwum Państwowego w [...] z 9 maja 2014 r.) oraz wskazał instytucje (Muzeum [...] i Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]), do których należałoby się zwrócić w celu poszukiwania dokumentów przydatnych w prowadzonym postępowaniu.

Nie można przy tym zgodzić się też z twierdzeniami organu odwoławczego, że prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy narusza zasadę dwuinstancyjności. Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Obowiązki wynikające z art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. – stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Podkreślenia wymaga to, że na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Na uwagę zasługuje jeszcze jeden aspekt, a mianowicie ten, że na tle art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Można rzec, że - co do zasady – przyczynę kasacyjnego rozstrzygnięcia nie może stanowić naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 80 K.p.a. Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 1256/13). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji dokonał oceny materiału dowodowego uznając, że budynek szkoły był związany z całym kompleksem "[...]" i był to związek organizacyjny, finansowy, funkcjonalny czy terytorialny. W tej sytuacji, po uzupełnieniu postępowania dowodowego, organ odwoławczy mógłby zawrzeć własną ocenę prawną co do istoty sprawy i odnieść się do tak sformułowanej oceny organu pierwszej instancji.

W okolicznościach sprawy nie jest stosowne powoływanie się przez organ odwoławczy na ekonomikę postępowania. Organ nie wyjaśnił dlaczego przez prawie cztery lata nie podjął żadnych czynności wyjaśniających zmierzających do rozpatrzenia odwołania, mimo że takie czynności mógł co najmniej zainicjować po wstępnej analizie akt sprawy. Argument o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, bez pojawienia się nowych okoliczności stanu faktycznego, nie może być tym bardziej uzasadniony w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w sprawie trwa już ponad 17 lat. Zupełnie nietrafny pozostaje argument o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na niemożność dotrzymania terminu załatwienia sprawy nałożonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1087/16. Takie rozumowanie organu zaprzecza zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego, określonym w rozdziale 2 działu I K.p.a.

Odnosząc się do kwestii zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom w prowadzonym postępowaniu zauważyć należy, że organ odwoławczy posiadając wiedzę dotyczącą śmierci dwóch z wnioskodawców tj. J. D. i E. N., jak również dysponując dokumentami poświadczającymi następstwo prawne po ww. zmarłych prowadził postępowanie z pominięciem następców prawnych ww., co niewątpliwie narusza art. 10 K.p.a. Uchybienia tego jednakże nie można uznać za rażące, gdyż nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Podkreślić należy, że Minister powinien we własnym zakresie zapewnić spadkobiercom ww. zmarłych czynny udział w sprawie tym bardziej, że był w posiadaniu stosownych dokumentów (w innym postępowaniu administracyjnym) potwierdzających następstwo prawne. Wskazać należy również, że Sąd nie mógł z urzędu tej okoliczności uwzględnić, gdyż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu (co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty, w tym skarżący, nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Należy podkreślić, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Sąd nie może uchylić decyzji ze względu na stwierdzenie, że z powodu naruszenia art. 10 K.p.a. nie brali udziału w postępowaniu wszyscy spadkobiercy byłego właściciela majątku, skoro osoby te nie wniosły skargi i nie domagały się wznowienia postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 205 § 1 P.p.s.a.