Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1223/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z., M. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 89/21 w sprawie ze skargi J. Z., M. K. i Z. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2020r. znak [...], 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. Z., M. K., Z. K. solidarnie kwotę 1020 ( jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2021 r. oddalił skargę J. Z, M. K. i Z. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z [...] grudnia 1983 r. Naczelnik Miasta R., na podstawie art. 1, art. 15 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na wniosek Dyrekcji Okręgowej Centrali P. w G. orzekł o wywłaszczeniu [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], o powierzchni 3958 m2, stanowiącej własność B. K. Postanowieniem z [...] grudnia 1983 r. sprostowano ww. decyzję, tj. sprostowano imię osoby wywłaszczonej wpisując prawidłowe – K. K. Zgodnie z pieczęcią umieszczoną na decyzja stała się ostateczna w dniu 2 marca 1984 r.

Wnioskiem z 17 lipca 2020 r. J. Z., M. K. oraz Z. K. (spadkobiercy wywłaszczonego), wnieśli o zwrot przedmiotowej nieruchomości wskazując, że nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia ani zagospodarowana w żaden inny sposób.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Starosta W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 137 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wyjaśnił, że zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte są w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którego art. 136 ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei art. 216 ustawy rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw szczegółowo wymienionych w tym przepisie oraz przejętych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej i na potrzeby Tatrzańskiego Parku Narodowego. Ponadto, organ wskazał, że w dniu 14 maja 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801), która w art. 3 wprowadziła ustawowy termin 12 miesięcy na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, upływający w dniu 14 maja 2020 r. Następnie, Starosta powołał się na art. 15zzr ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i wprowadzanych przez nią zmianach w innych aktach prawnych dotyczący m.in. zawieszenia biegu terminów prawa administracyjnego. Zdaniem Starosty, w przypadku terminu określonego w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej można mówić o spełnieniu aż 4 przesłanek zawartych w art. 15zzr ustawy o COVID-19, co oznacza, że termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości był zawieszony. Na podstawie art. 46 pkt 18 ustawy ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) uchylono art. 15zzr i jednocześnie w art. 69 ust. 2 tej ustawy wprowadzono 7-dniowy termin, który musi upłynąć zanim zawieszone terminy rozpoczną swój bieg. Skoro ustawowy termin na złożenie wniosku upływał 14 maja 2020 r. oznacza to, że maksymalny termin zawieszenia postępowania wynosił 45 dni (jest to ilość dni pomiędzy dniem zawieszeniem biegu terminów w dniu 31 marca 2020 r., a dniem upływu terminu na składanie wniosków 14 maja 2020 r.), a na podstawie w/w ustawy terminy administracyjne zaczęły biec od dnia 24 maja 2020 r., to ostatecznym terminem na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej ponad 20 lat temu był dzień 7 lipca 2020 r. W konsekwencji, wniosek spadkobierców osoby wywłaszczonej, który został nadany w placówce pocztowej w dniu 20 lipca 2020 r., został złożony po terminie wskazanym w ustawie, a zatem brak jest podstawy prawnej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, który stanowi negatywną przesłankę do zwrotu takiej nieruchomości.

W zażaleniu wnioskodawcy wskazali, że stan epidemiczny na terenie całego kraju został wprowadzony w dniu 14 marca 2020 r. i z tym dniem zawieszeniu uległ bieg terminów, który trwał do 24 maja 2020 r. Okres zawieszenia trwał 62 dni, a więc termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien upłynąć w dniu 25 lipca 2020 r.

Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko, że wnioski spadkobierców byłych właścicieli o zwrot działki nr [...] zostały złożone po dniu 7 lipca 2020 r., a więc po terminie wskazanym w art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 noweli oraz przepisami ustawy o COVID-19. Oznacza to, że roszczenia wnioskodawców o zwrot ww. działki wygasły, a więc niemożliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie jej zwrotu.

Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem J. Z., M. K. i Z. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, organy zasadnie przyjęły, że skarżący złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości po upływie terminu o charakterze materialnym, co skutkowało wygaśnięciem uprawnienia do zwrotu nieruchomości. W ocenie WSA, terminu dochodzenia przez skarżących zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w roku 1983 dotyczył art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), który pozwalał poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy wystąpić z wnioskiem o zwrot nieruchomości, dla żądania zwrotu której minął 20 – letni termin przedawnienia (wprowadzony dodanym do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 136 ust. 7), w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy nowelizującej, wprowadzającej przedawnienie roszczenia administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ustawa nowelizująca ustawę o gospodarce nieruchomościami weszła w życie 14 maja 2019 r. a zatem ostateczny termin na składanie wniosków o zwrot nieruchomości w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, upływał 14 maja 2020 r. Z dniem 31 marca 2020 r. zaczął obowiązywać jednak przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego trwało od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Ustawą bowiem z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) uchylony został art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych tj. przepis zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Jak wynika z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), terminy, o którym mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. a zatem od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie dla skarżących biegu terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, rozpoczętego w dniu 14 maja 2019 r. i wynoszącego 12 miesięcy, objęło 45 dni okresu od 31 marca 2020 r. do 14 maja 2020 r. Okres zawieszenia wynoszący 45 dni podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r. Upływ zatem terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpił w dniu 7 lipca 2020 r. W świetle powyższego wniosek skarżących z 17 lipca 2020 r. (nadany w placówce pocztowej 20 lipca 2020 r.) o zwrot wywłaszczonej działki nr [...] nie mógł skutecznie zainicjować postępowania w tym przedmiocie. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że organy prawidłowo stwierdziły wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu upływu terminu realizacji tego roszczenia, którego materialnoprawny charakter nie był w sprawie kwestionowany. Ustalenie to w pełni uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania, o której orzeczono na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. Z., M. K. i Z. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), przez uznanie nadrzędności zakazu retroakcji wywodzonego z art. 2 Konstytucji nad normami prawnymi nakazującymi ochronę prawa własności i innych prawa majątkowych, w tym roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawa i konstytucyjną gwarancję ochrony przez państwo własności i prawa dziedziczenia;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 15 zzr ust. 1 pkt 4) i 5) oraz art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w związku z art. 46 pkt 20) ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego nastąpiło w dniu 31 marca 2020 r., a nie wraz z wprowadzeniem na terenie całego kraju stanu zagrożenia epidemicznego, tj. w dniu 14 marca 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia czy żądanie przez skarżących kasacyjnie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało zgłoszone po upływie terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, na skutek przyjęcia, że art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych stosuje się z mocą obowiązującą od dnia 31 marca 2020 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r., w sytuacji gdy, zdaniem skarżących kasacyjnie, prawidłowa wykładnia językowa treści tego przepisu przemawia za uznaniem, że przepis ten ma zastosowanie od chwili wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu COVID-19, a więc od dnia 14 marca 2020 r.

Zauważyć należy, że problem prawny analogiczny do tego, który został objęty zarzutami skargi kasacyjnej, był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z 5 października 2021 r. sygn. akt I OSK 456/21 i 457/21, w których NSA przyjął, że zawieszenie terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 15zzr ust. 1 uCOVID-19 nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd i argumenty na jego poparcie przedstawione w uzasadnieniach powołanych wyroków.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Kwestię wygaśnięcia uprawnień dotyczących zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. reguluje obowiązujący od dnia 14 maja 2019 r. przepis art. 136 ust. 7 u.g.n., dodany przez art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801). Stanowi on, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2.

Zasadą zatem jest, że jeżeli w ciągu 20 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nastąpi sytuacja, gdy w świetle art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to osoby uprawnione mogą złożyć wniosek o zwrot niezależnie od tego, czy organ podjął czynności, o których mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. Wskazać jednakże trzeba, że mocą art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. wprowadzono zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym dokonano modyfikacji normy wynikającej z art. 136 ust. 7 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej albo gdy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że działka nr [...] została wywłaszczona decyzją z [...] grudnia 1983 r., która stała się ostateczna w 2 marca 1984 r. Powyższe oznacza, że upływ terminu 20 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna nastąpił jeszcze przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, co miało miejsce w dniu 4 kwietnia 2019 r. Wobec tego zaktualizowała się dyspozycja art. 2 ustawy zmieniającej, określająca termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez 12 miesięcy od dnia wejścia jej w życie, tj. do dnia 14 maja 2020 r.

Nie można przy tym pominąć, że w dniu 8 marca 2020 r., w związku z zagrożeniem rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS-CoV-2, weszła w życie ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), dalej powoływana jako "uCOVID-19". Ustawodawca zdecydował powołanym aktem prawnym wprowadzenie szczególnych rozwiązań, umożliwiających podejmowanie działań minimalizujących zagrożenie dla zdrowia publicznego, które miały stanowić uzupełnienie podstawowych regulacji. Z dniem 31 marca 2020 r. dokonano, na podstawie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568) zmian w ww. ustawie z dnia 2 marca 2020 r. poprzez dodanie m.in. art. 15zzr ust. 1 w brzmieniu: w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem; 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; 3) przedawnienia; 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie; 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony; 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W powołanym przepisie ustawodawca określił więc, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 następuje wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i dokonuje się zawieszenia tych terminów, które rozpoczęły już bieg.

Powołany art. 15zzr ust. 1 został dodany do ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r., która w tym dniu weszła w życie. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro zatem norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów – Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Istotnie, na co właściwie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zasada niedziałania prawa wstecz (lex reto non agit) jest fundamentalną zasadą porządku prawnego, chroniącą bezpieczeństwo prawne i wymagającą bezwzględnego i jednolitego przestrzegania. Należy jednak stwierdzić, że zasada ta nie ma charakteru absolutnego i można od niej wyjątkowo odstępować, z usprawiedliwionych względów. Przepisy działające wstecz można bowiem wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli: 1) nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe); 2) mają one rangę ustawową; 3) ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych; 4) spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki; 5) nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie – poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej; 6) problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz.

Podsumowując, działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (por. M. Makowski, Terminy prawa administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego według specustawy koronawirusowej, LEX/el. 2020 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1 prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Przyjęcie wykładni gdzie ograniczono by moc obowiązującego przepisu art. 15zzr do okresu od jego wejścia w życie (31 marca 2020 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi zatem na stanowisku, że chociaż powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej.

Analogiczny pogląd odnoszący się do przedstawionego zakresu czasowego zawieszenia i braku rozpoczęcia terminów w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie stanem epidemii z powodu COVID-19, prezentowany był wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3191/21, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3068/21 i III OSK 3113/21, z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3119/21 i III OSK 3153/21, a także postanowienia z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II FZ 364/20, II FZ 365/20 i II FZ 366/20, z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt I GSK 1002/20, z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II GZ 258/20, z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OZ 738/20, z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OZ 892/20, z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II FZ 360/20 i II OZ 762/20, z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt II GZ 360/20 i II GZ 368/20, z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OZ 99/21 i III OSK 3570/21, z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt III FZ 181/21, z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II OZ 137/21, z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OZ 283/21, z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt III FZ 276/21, z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I GZ 191/21 oraz z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt III OZ 546/21) i choć orzeczenia te odnosiły się do wykładni art. 15zzs ust. 1 specustawy koronawirusowej w zakresie ustalenia zawieszenia i braku rozpoczęcia biegu terminów w postępowaniach sądowych, to z uwagi na praktycznie tożsame rozwiązania przyjęte w art. 15zzs ust. 1 i art. 15zzr ust. 1 uCOVID-19, prezentowane w nich stanowisko ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast przeciwnego poglądu przedstawionego w postanowieniach z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II OZ 700/20, z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OZ 725/20, z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt I OZ 602/20, z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II OZ 950/20, z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I GZ 318/20, z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II OZ 2/21 oraz z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I FZ 282/20, w których przyjęto, że w przypadku, gdyby intencją ustawodawcy było nadanie ustawie zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r. mocy wstecznej również w zakresie, w jakiej jej przepisy statuują wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to wprost sformułowane w art. 101 tej ustawy.

W związku z powyższym należy uznać, że skoro zawieszenie terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 15zzr ust. 1 uCOVID-19 nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r., a nie od 31 marca 2020 r. to wniosek skarżących kasacyjnie został złożony w terminie i nie było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. z uwagi na wygaśnięcie uprawnienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – art. 136 ust. 7 u.g.n.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 200 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zawnioskowały o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.