Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1140/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 148 i 149 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 812/15 w sprawie ze skargi I. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 812/15 oddalił w całości skargę I. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po rozpatrzeniu wniosku I. W. z dnia 10 czerwca 2015 r. Burmistrz K. - postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. - odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2012 r. o warunkach zabudowy. Wnioskodawczyni twierdziła, iż decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji Z. T. obejmującej budowę budynku mieszkalnego w K. na działce nr [...] (następnie przeniesiona na P. D. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r.) została wydana bez uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organ podkreślił, że ostateczna decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] września 2012 r., natomiast I. W. o ewentualnej przyczynie wznowienia dowiedziała się wcześniej niż miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie, gdyż zarzut ten został podniesiony przez pełnomocnika wnioskodawczyni w piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2014 r. W tej sytuacji organ uznał, że żądanie wznowienia zostało złożone po upływie miesiąca od dnia, w którym wnioskodawczyni dowiedziała się o przyczynie stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

W wyniku złożonego przez I. W. zażalenia na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. - uchyliło postanowienie organu I instancji i odmówiło wznowienia postępowania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podało, że w dniu 15 czerwca 2015 r. wpłynęła od organu skarga I. W. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza K. o warunkach zabudowy. Organ II instancji stanął na stanowisku, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w tej samej sprawie w celu zmiany, uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowania o wznowienie. Kontrolą sądowoadministracyjną objęte są również te uchybienia, które mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, jak i wady skutkujące nieważnością decyzji lub postanowienia. W ocenie organu, niedopuszczalne jest więc wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że wcześniej zostało uruchomione postępowanie sądowoadministracyjne w tej samej sprawie.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła I. W., wskazując, że kontrola sądu dotyczyła prawidłowości decyzji Kolegium w K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. o warunkach zabudowy, niniejsza sprawa dotyczy natomiast wznowienia postępowania. Oznacza to, że te sprawy nie są tożsame, a organ powinien wznowić postępowanie i ewentualnie je zawiesić, gdyż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest "dalej idące", tzn. skutki postępowania nieważnościowego są głębsze, przysługuje mu pierwszeństwo. Ponadto w ocenie skarżącej postępowanie organu jest irracjonalne, ponieważ uchylił on postanowienie organu I instancji, po czym wydał identyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że oba wydane w sprawie postanowienia są trafne, pomimo niewłaściwego uzasadnienia orzeczenia przez organ II instancji. W ocenie Sądu, organ I instancji zasadnie wykazał, że skarżąca wiedziała o wydaniu decyzji Burmistrza K. z dnia [...] września 2012 r. o warunkach zabudowy wcześniej niż miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie. Zdaniem Sądu, wynika to z akt sprawy i pisma pełnomocnika I. W. z dnia 5 maja 2014 r. Zatem skarżąca co najmniej w dacie złożenia tego wniosku powzięła wiedzę o przedmiotowej decyzji. Sąd I instancji zważył, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, a to z uwagi na uchybienie terminu do złożenia skutecznego wniosku o wznowienie. Mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła I. W., wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł (wynagrodzenie pełnomocnika - 240 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej - 100 zł, opłaty kancelaryjnej - 100 zł). Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano:

1. art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz na niedokładnym wyjaśnieniu podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia, które to uchybienia nie tylko mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miały;

2. art. 174 pkt 1, tj. naruszenie art. 148 k.p.a. traktowanego jako przepis prawa materialnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię;

3. art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a - c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonych orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i Burmistrza K. (tj. na nieuwzględnieniu skargi) pomimo, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że żądanie wznowienia postępowania wpłynęło do Urzędu Miejskiego w K. w dniu 10 czerwca 2015 r., tj. przed wniesieniem skargi do WSA w przedmiocie nieważności. Skarga została nadana w dniu 12 czerwca 2015 r., zatem w pierwszej kolejności zostało uruchomione postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia, a nie sądowoadministracyjne w przedmiocie nieważności. Zdaniem skarżącej, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania zakończonego tą samą decyzją nie mogą toczyć się równolegle, pierwszeństwo przysługuje postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jako wywołującemu dalej idące skutki. Niezależnie od tego, które z postępowań wszczęto wcześniej, toczące się postępowanie w przedmiocie wznowienia powinno zostać zawieszone.

Skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie przedstawił zarzutu opisanego w pkt 1. skargi. Dodała, że nie wie, czego dotyczyła przywołana przez organ odwoławczy decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. W dalszej kolejności wskazała, że Sąd I instancji nie odniósł się w istocie do zarzutu zawartego w pkt 3. skargi. Zdaniem skarżącej, uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie identycznego orzeczenia jest nieuzasadnione i nie powinno być aprobowane. Ponadto Sąd I instancji błędnie utożsamia wiedzę o wydanej decyzji z wiedzą o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Wiedza o wydaniu decyzji nie ma nic do rzeczy w kwestii zachowania miesięcznego terminu do złożenia wniosku. Okolicznością istotną było natomiast to, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy nie była przedmiotem uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych i rolnych. Taką informację skarżąca uzyskała z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. w dniu jej doręczenia, tj. 10 czerwca 2015 r. Skarżąca tego samego dnia złożyła wniosek o wznowienie.

Odnosząc się do drugiej podstawy skargi kasacyjnej, wskazano, że przyczynami wznowienia w przedmiotowej sprawie są przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., wobec czego zastosowanie znajduje pojęcie "strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania", nie zaś "strona dowiedziała się o decyzji", które odnosi się tylko do przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 148 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast przepis art. 148 § 2 k.p.a. stanowi, iż termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W tej sprawie skarżąca wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, twierdząc, że decyzja z dnia [...] września 2012 r. została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Zatem ma rację strona skarżąca, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z tej przyczyny określony został w art. 148 § 1 k.p.a., a więc jest to termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Sąd I instancji błędnie przyjął, że zastosowanie w tej sprawie miał art. 148 § 2 k.p.a., gdyż w tym przepisie tym jest mowa o terminie do złożenia podania o wznowienie postępowania tylko z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż wniosek o wznowienie postępowania został złożony 10 czerwca 2015 r., a okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postepowania strona wiedziała już kilka miesięcy wcześniej. Świadczy o tym treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2014 r., II SA/Po 948/14, wydanego po rozpoznaniu skargi I. W., uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] września 2012 r. W uzasadnieniu tym Sąd wskazał, że "odnosząc się zaś do podniesionego przez pełnomocnika skarżącej w piśmie procesowym z 24 listopada 2014 r. zarzutu, że decyzja WZ dotyczy gruntu rolnego klasy R IIIb, "a uzgodnień z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych brak", Sąd zauważa – nie uprzedzając, czy takie uzgodnienia rzeczywiście były w okolicznościach sprawy wymagane (zob. np. art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine u.p.z.p.), a jeśli tak, to czy faktycznie ich nie przeprowadzono – że ewentualny brak wymaganych uzgodnień stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. ("decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu"), a nie przesłankę nieważnościową". Skarżąca wiedziała więc o tej okoliczności, wskazanej jako podstawa wznowienia postępowania już kilka miesięcy przed złożeniem wniosku o wznowienie. W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, pomimo błędnego uzasadnienia, jest zgodna z prawem, albowiem organ powinien był odmówić wznowienia postepowania z uwagi na niezachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jest częściowo zasadny, w zakresie w jaki Sąd nie w pełni odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Zarzut podniesiony w punkcie 1 skargi dotyczył powołania się przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji na decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...]. Jak wynika z akt sprawy data i znak wskazanej decyzji został przez organ podany omyłkowo, gdyż chodziło o decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...]. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do tego zarzutu nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. Zarzut zawarty w punkcie 3 skargi dotyczył rozstrzygnięcia organu II instancji, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. uchylił postanowienie organu I instancji i wydał takie samo rozstrzygnięcie, tj. odmówił wznowienia postępowania tylko z innym uzasadnieniem. Sąd I instancji słusznie uznał, że oba wydane w sprawie postanowienia są trafne, pomimo niewłaściwego uzasadnienia orzeczenia przez organ II instancji. Organ odwoławczy powinien był wydać w tej sprawie postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy, gdyż było ono zgodne z prawem i prawidłowo uzasadnione. Stanowisko Kolegium, że kontrola decyzji wydanej w trybie zwykłym przez sąd administracyjny wyklucza wznowienie postepowania w danej sprawie nie jest prawidłowe. Należy jednak uznać, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, którego rozstrzygnięcie co do istoty jest prawidłowe, zostało wydane z naruszeniem przepisów postepowania, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że żądanie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy wpłynęło do Urzędu Miejskiego w K. w dniu 10 czerwca 2015 r., tj. przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy (IV SA/Po 515/15), która została nadana w dniu 12 czerwca 2015 r. W ocenie skarżącej, w związku z tym postepowanie wznowieniowe powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny kwestii nieważności decyzji z 5 września 2012 r. Należy jednak zauważyć, że postepowanie wznowieniowe w tej sprawie nie zostało skutecznie wszczęte, lecz został jedynie złożony wniosek o jego wszczęcie. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postepowania następuje w drodze postanowienia. Zatem brak było podstaw do rozważania kwestii zawieszenia postępowania wznowieniowego w tej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.