Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 817/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody z dnia 24 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 817/22

Uzasadnienie

Starosta G. decyzją z 22.09.2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako p.b.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 11.08.2022 r. K. W. zgłosił sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych do 35 m2, na terenie działki nr [...] zlokalizowanej w miejscowości P., gm. T..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że K. W. (dalej jako skarżąca) w dniu 11.08.2022 r. dokonała zgłoszenia zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych do 35 m2, na terenie działki nr [...] zlokalizowanej w miejscowości P., gm. T..

Organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniem nr [...] z dnia 30.08.2022 r. nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia.

W dniu 09.09.2022r. r. wpłynęło pismo nie opatrzone podpisem tradycyjnym, bądź elektronicznym, będące uzupełnieniem zgłoszenia, mapa zasadnicza z wrysowanymi budynkami, wypełniony druk oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kopia umowy dzierżawy gruntu oraz rzuty i przekroje wnioskowanych budynków. Inwestor odniósł się w części do treści postanowienia. Nie został spełniony pkt 1 postanowienia mówiący o przedłożeniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza T., nie zostały również przedłożone rzuty przekroje budynków, jednoznacznie spełniające warunek parterowego budynku gospodarczego (art. 29 pkt 14a p.b.) - pkt 2 postanowienia. Punkt 3 postanowienia został spełniony - inwestor przedłożył wypełniony druk oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast co do pkt 4 postanowienia mówiącego o określeniu odległości planowanych budynków gospodarczych od granic działki, inwestor podał tylko odległość od działki nr [...]. Brak określenia pozostałych odległości (zarówno od jeziora dz. nr [...], jak i od drogi dz. nr [...]) uniemożliwia określenie ich lokalizacji. W związku z niewypełnieniem wszystkich warunków postanowienia, organ w trybie art. 30 ust. 5c p.b. wniósł w drodze decyzji sprzeciw z tytułu nieuzupełnienia zgłoszenia.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła K. W. zarzucając naruszenie:

1. art. 30 ust 2 i 2a p.b.,

2. art. 6, 64 § 2 w związku z art. 14 § 1a, 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołania wskazała, że Starosta G. postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2022r. nałożył na nią obowiązek uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia. Żądania zawarte w w/w postanowieniu nie znajdują podstaw w przepisach Prawa budowlanego, planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i innych aktów prawnych w randze ustawy.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 p.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. W myśl ust 2a do zgłoszenia należy dołączyć:

1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

2) odpowiednie szkice lub rysunki - w zależności od potrzeb;

3) pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako u.i.o.ś.), lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów.

Przywołane przepisy w sposób jednoznaczny określają obowiązki inwestora w procesie zgłoszenia.

Do przedmiotowego zgłoszenia zostały dołączone: 1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) odpowiednie szkice lub rysunki; 3) nie istnieje obowiązek dołączenia pozwoleń, uzgodnień i opinii wynikający z przepisów odrębnych ustaw w szczególności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust 3 u.i.o.ś., lub kopii tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów. Zatem zgłoszenie zadośćuczyniło przepisom prawa, a wniesiony sprzeciw jest działaniem bezprawnym Starosty G. .

W kwestii wzywania do przedłożenia ostatecznej decyzji Burmistrza T. o warunkach zabudowy poinformowała, że przepis art. 30 ust. 2a p.b. nie nakłada na inwestora obowiązku przedłożenia takiej decyzji. Generalną zasadą jest, że budowa obiektów, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, wymienione w art. 29 p.b. nie wymagają ustalenia warunków zabudowy.

Skarżąca wskazała, że zaistniała sytuacja wskazana w art. 50 ust. 1 pkt 2 dalej ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, jako u.p.z.p.), gdyż budowa budynków gospodarczych na mocy art. 29 ust. 1 pkt 14a p.b. została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca w przypadkach, w których chciał wprowadzić obowiązek uzyskania warunków zabudowy w odniesieniu do robót budowlanych zwolnionych ustawowo z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę a wymagających dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, to wprowadził taki obowiązek wprost w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 59 ust. 2a u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b) p.b., wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten przewiduje jedyny ustawowy wyjątek od zasady określonej w art. 50 ust. 2 u.p.z.p., który nie może być dowolnie rozszerzany na inne obiekty.

Nie można przyjąć, że przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. odsyłający do odpowiedniego stosowanie art. 50 ust 2, jest normą pustą. W art. 50 ust. 2 wymieniono bowiem inwestycje niewymagające wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a także inwestycje niewymagające pozwolenia na budowę.

Skarżąca dołączyła szkice i rzuty przedmiotowych budynków gospodarczych, wskazała ich lokalizację na mapie, z której jednoznacznie wynikała lokalizacja wraz z wymiarowaniem od najbliżej granicy. Z tak przedstawionego szkicu można wywnioskować, że są spełnione wszystkie przesłanki (w tym odległość od drogi gminnej), aby można było zrealizować przedsięwzięcie. Procedura zgłoszenia jest uproszczonym sposobem realizacji inwestycji budowlanych i nie wymaga się dla niej sporządzenie projektu zagospodarowania terenu, jak w przypadku projektu budowlanego. Budynki gospodarcze nie podlegają również ustawowemu obowiązkowi geodezyjnego wyznaczenia w terenie.

Reasumując, zgłoszenie budowy dwóch budynków gospodarczych na terenie dz. nr [...] miejscowości P., gm. T. jest kompletne i spełnia wymogi art. 29 ust 2a p.b.

Wojewoda decyzją z 24.10.2022 r. nr [...] :

1.uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną - art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) - dalej "Prawo budowlane", i w to miejsce przywołał art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego,

2. w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Dalej wyjaśnił, że procedura zgłoszenia jest prostszą od pozwolenia na budowę formą dochodzenia do wymaganej prawem aprobaty właściwego organu budowlanego zamiaru podjęcia robót budowlanych. Wprowadzenie tej instytucji doprowadziło do uproszczenia, a zarazem przyspieszenia procesu budowlanego, ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Treść art. 29 p.b. zawiera katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, a dotyczy przedsięwzięć drobnych, nieskomplikowanych i technicznie łatwych w realizacji, których realizacja możliwa jest w oparciu o procedurę zgłoszenia.

Przedmiotowa sprawa obejmuje zgłoszenie zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych o powierzchni do 35m2. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy o powierzchni do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Realizacja ww. inwestycji wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W zgłoszeniu w myśl art. 30 ust. 2 p.b., należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, a ponadto załączyć: oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W przypadku stwierdzenia braków dokumentacji, organ może działając na podstawie art. 30 ust. 5c p.b. nałożyć na zgłaszającego obowiązek jego uzupełnienia.

Zgłoszenie wraz ze złożonymi z nim dokumentami podlega weryfikacji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej podobnie jak w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z tym, że zakres koniecznej do złożenia dokumentacji w zależności od rodzaju zamierzenia może być mniejszy niż w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak, że dokumentacja nie jest weryfikowana przez organ w podobnym stopniu. Treść art. 30 ust. 6 p.b. wyraźnie określa przypadki kiedy organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia. Obligatoryjne wniesienie sprzeciwu następuje wówczas, gdy:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;

4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.

Z powyższego wynika, że zgłoszenie podlega sprawdzeniu pod względem zgodności z zapisami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, innymi aktami prawa miejscowego oraz innymi przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, w zależności od specyfiki przedmiotu inwestycji.

Planowane budynki gospodarcze spełniają warunek dotyczący dopuszczalnej powierzchni zabudowy pojedynczego obiektu określony w art. 29 ust. 1 pkt 14a Prawa budowlanego (planuje się dwa budynki o wymiarach 5 m x 7 m). Z załączonej do zgłoszenia mapy sytuacyjnej wynika, że spełniony został również drugi warunek odnoszący się do zagęszczenia obiektów na działce - na działce brak jest innych budynków wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b. Powyższe nie zwalnia jednak organu od sprawdzenia zgodności zamierzenia z warunkami określonymi w aktach prawa miejscowego lub przepisach odrębnych. Teren, na którym planuje się przedmiotowe zamierzenie budowlane nie jest objęty zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Starosta G. postanowieniem z 30 sierpnia 2022r. zobowiązał skarżącą m.in. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W piśmie z dnia 6 września 2022 r., powołując się na treść art. 59 ust. 2a u.p.z.p. skarżąca wyjaśniła, że dla przedmiotowego zamierzenia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.

W przedmiotowej sprawie kluczowym jest zatem ustalenie czy dla projektowanych budynków gospodarczych wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy; przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do treści art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej (...) albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Nadto przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje stosować art. 59 ust. 1 także do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, za wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z regulacji tej wynika jednoznacznie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w odniesieniu do każdej nie tymczasowej i nie jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, nawet ta, która nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1069/06; Z. Niewiadomski (red), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz, wyd. 6 W-wa 2011 r., s. 484; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2015r., sygn. akt II SA/Kr 942/15). Stanowisko o podobnej treści przedstawił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 11 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Po 683/21.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, że projektowane obiekty mimo, że nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, to niewątpliwie wpłyną na zmianę zagospodarowania terenu. Stąd, mając na uwadze treść art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy, należało wnieść sprzeciw do ww. zgłoszenia.

Samo powołanie się na to, że przedłożona dokumentacja nadal nie spełnia wymogów wskazanych w postanowieniu nie może być uznane za uzasadniające podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie ww. art. 30 ust. 5c p.b. Organ winien wyjaśnić w decyzji podstawę uprzedniego żądania. Dlatego zarzut, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji Starosty G. nie odpowiada w istocie wymogom, o którym mowa w art. 107 k.p.a. uznano za zasadny, jednakże błędy organu I instancji dotyczące uzasadnienia zostały konwalidowane przez organ II instancji.

Podzielono pogląd Starosty wyrażony w zaskarżonej decyzji, że zgłaszająca nie wypełniła w całości warunków wskazanych w pkt 4 postanowienia z 30 sierpnia 2022 r. Inwestor określił tylko odległość planowanego budynku nr [...] od granicy z działką o nr [...], nie podając pozostałych odległości.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ I instancji art. 6, 64 § 2 k.p.a., w związku z art. 14 § 1a, wyjaśniono, że w istocie pismo skarżącej z dnia 30 sierpnia 2022 r. obarczone jest wadą braku podpisu. Pismo to stanowi odpowiedź na postanowienie Starosty G. z dnia 30 sierpnia 2022r., a tym samym stanowi dowód w sprawie w świetle art. 75 § 1 k.p.a. i nie jest pismem inicjującym postępowanie. Stąd wada ta nie ma wpływu na niniejsze postępowanie.

Organ I instancji, powołując się na art. 30 ust. 5 c p.b. nie przywołał pełnej podstawy prawnej sprzeciwu, w związku z powyższym, należało uchylić zaskarżoną decyzję w części podstawy prawnej tj. "30 ust. 5c Prawa budowlanego" i przywołać podstawę prawną tj. "art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego" oraz utrzymać w pozostałej części w zakresie zgłoszenia sprzeciwu decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. W. wnosząc o :

1. uchylenie decyzji Wojewody 24 października 2022 r., znak: [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty G. z dnia 22 września 2022 r., znak: [...] całości,

2. ewentualnie o uchylenie wskazanej decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

3. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1. art. 6. art. 7. art. 7a § 1 , art. 8. art. 15, art. 77 § 1. art. 107 § 1 i 3. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. art. 29 ust 1 pkt 14a, art 30 ust 2a, art 60 ust. 6 pkt 2 p.b.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 30 ust 2 p.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia.

W myśl art. 30 ust 2a do zgłoszenia należy dołączyć:

1. oświadczenie, o który m mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

2. odpowiednie szkice lub rysunki - w zależności od potrzeb;

3. pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw. w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 u.i.o.ś. lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów.

Przywołane przepisy w sposób jednoznaczny określają obowiązki inwestora w procesie zgłoszenia.

Organ odwoławczy w ogóle nie rozpatrzył podniesionych w odwołaniu zarzutów, albowiem nie odniósł się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji oraz naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie postanowienia, jak i sprzeciwu, obarczonych wadą nieważności Całkowicie pominął przepis art. 30 ust. 2a p.b. Organ wojewódzki zamiast na obowiązujących przepisach Prawa budowlanego swoją uwagę skupił na interpretacji przepisu art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 u.p.z.p., co nie było przedmiotem postępowania i nie należało do właściwości organu architektoniczno-budowlanego. W kwestii planowania i zagospodarowania przestrzennego właściwy jest bowiem wójt. burmistrz albo prezydent miasta i samorządowe kolegium odwoławcze.

Generalną zasadą jest, że budowa obiektów, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, wymienione w art. 29 p.b. nie wymaga ustalenia warunków zabudowy Przepis art. 30 ust 2a p.b. określający zbiór dokumentów wymaganiach przy zgłoszeniu stanowi katalog zamknięty. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 30 ust 4b p.b., gdzie wskazano, że budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4. wymaga przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4.

Reasumując, skoro przepisy art. 30 ust. 2a p.b. nie nakładają na inwestora budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przedłożenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, to organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do żądania takiego dokumentu, jak i wnoszenia sprzeciwu.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako p.b.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako u.p.z.p.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna.

Okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy są w istocie bezsporne pomiędzy organem a skarżącą. Zostały one prawidłowo ustalone przez organy obydwu instancji, a spór dotyczy jedynie wykładni przepisów prawa.

Istotne jest to, że organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 30.08.2022 r. nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia jej zgłoszenia.

W dniu 09.09.2022r. r. wpłynęło pismo skarżącej, będące uzupełnieniem zgłoszenia, mapa zasadnicza z wrysowanymi budynkami, wypełniony druk oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kopia umowy dzierżawy gruntu oraz rzuty i przekroje wnioskowanych budynków. Skarżąca uzupełniła swe zgłoszenie jedynie w części. Nie został bowiem spełniony pkt 1 postanowienia nakładający obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza T.. Nie zostały również przedłożone zgodnie z pkt 2 postanowienia rzuty przekroje budynków, jednoznacznie spełniające warunek parterowego budynku gospodarczego (art. 29 pkt 14a p.b.). Punkt 3 postanowienia został spełniony, gdyż skarżąca przedłożyła wypełniony druk oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast co do pkt 4 postanowienia mówiącego o określeniu odległości planowanych budynków gospodarczych od granic działki podała tylko odległość od działki nr [...].

Niespornym jest, że zobowiązanie w zakresie przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy (pkt 1 postanowienia) nie zostało wykonane przez skarżącą, która stoi na stanowisku, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia na nią takiego obowiązku.

Kwestia sporna w sprawie sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca powinna była uzyskać i przedstawić organowi administracji architektoniczno-budowlanej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, czy też nie miała takiego obowiązku.

Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Sąd nie dostrzegł podstaw dla przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. c) p.p.s.a.

Zamierzenie inwestycyjne skarżącej polega na budowie dwóch wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m˛, co zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. Na spornej działce brak jest innych budynków wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b. Skarżone organy trafnie wskazały, że na skutek realizacji wnioskowanej inwestycji dojdzie do zmiany sposób zagospodarowania nieruchomości.

Zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych w trybie art. 30 p.b. inicjuje uproszczone postępowanie administracyjne. Zgłoszenie jest sui generis wnioskiem o milczącą akceptację organu względem zgłaszanego zamierzenia budowlanego (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10, Warszawa 2021, art. 30).

Zgodnie z art. 30 ust. 5 zdanie drugie p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw.

Zgłoszenie zamiaru budowy lub wykonywania innych robót budowlanych otwiera bieg terminu prawa materialnego na dokonanie oceny zgodności z prawem opisanego w zgłoszeniu zamierzenia inwestycyjnego. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5 zdanie trzecie p.b.).

W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c p.b.).

Bieg terminu do wniesienia sprzeciwu przerywa wydanie postanowienia w przedmiocie nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (art. 30 ust. 5d p.b.).

Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;

4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.

Przytoczone wyżej regulacje wskazują, iż obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego, do którego wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, jest m.in. dokonanie oceny, czy zgłoszenie obejmuje roboty budowlane wymienione w art. 30 ust. 1 p.b., a jeżeli nie, to czy wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto organ, mając na uwadze przepis art. 30 ust 6 pkt 2 p.b. winien rozważyć, czy realizacja zgłoszonej inwestycji zgodna jest z przepisami szczególnymi, z przepisami prawa miejscowego oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, czy wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art.50 ust.2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Treść powołanych przepisów expressis verbis wskazuje, że ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji wymaga "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części", a tę zasadę stosuje się również do "zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku".

W wyroku z 10.01.2008 r., II OSK 1826/06, LEX nr 466373, NSA wskazał, że w związku z tym, że przepis art. 59 ust. 2 następuje po art. 59 ust. 1 u.p.z.p., przyjąć trzeba, iż dokonano nim zmiany ustaleń przepisu ustawy znajdującego się wcześniej, przez ograniczenie stosowania do warunków zabudowy art. 50 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę.

Prawidłowe rozumienie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2, a także art. 59 ust. 2 u.p.z.p prowadzi do następującej formy dekodowania ww. norm: "Odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 [ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] do decyzji o warunkach zabudowy musi ograniczać się do przypadków związanych ze zmianą sposobu użytkowania terenu. Precyzyjniej zaś - zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, która nie wymaga pozwolenia na budowę, jest zwolniona z obowiązku uzyskania w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 59 ust. 2 dotyczy bowiem wyłącznie zmiany zagospodarowania terenu, natomiast, co należy przypomnieć, ust. 1 tego artykułu odnosi się zarówno do zmiany zagospodarowania terenu, jak i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tak więc stosujemy uregulowanie zawarte w art. 59 ust. 1 także do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budową, z wyjątkiem tymczasowej jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku. W tej sytuacji trzeba przyjąć, że odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 pkt 2 w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 59 ust. 1 może odnosić się tylko do przypadków związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Odpowiednie stosowanie prawa polega przecież na tym, że jedne przepisy stosujemy w bezpośrednim rozumieniu, innych nie stosujemy w ogóle, a jeszcze inne stosujemy z pewnymi modyfikacjami." ( glosa W. Chróścielewskiego do wyroku WSA z dnia 16 maja 2006 r., II SA/Wr 523/05).

W komentarzu Alicji Plucińskiej - Filipowicz (red.), Marka Wierzbowskiego (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany wyjaśniono, że : "Z przepisów art. 59 ust. 1 i 2 można wywieść, że każda zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy. Nie ma tutaj decydującego znaczenia kwestia, czy na określone roboty wymagane jest pozwolenie na budowę. Istotne jest, czy roboty budowlane spowodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem postanowień art. 50 ust. 2. W wyroku z 26.01.2012 r., II OSK 2144/10, LEX nr 1138087, kontynuując linię orzeczniczą, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że norma prawa materialnego jednoznacznie wskazuje, że zagospodarowanie przestrzeni poprzez budowę obiektu lub wykonanie robót budowlanych, które spowoduje zmianę zagospodarowania terenu albo zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia warunków zabudowy (art. 59 ust. 1). Ograniczenie w tym zakresie wynika z art. 59 ust. 1 zdanie drugie, który to przepis nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2. W tym ostatnim przepisie wymienione zostały przypadki, w których nie jest wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z treści art. 50 ust. 2 pkt 2 wynika, że od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są inwestycje, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; zwolnieniem tym objęte są jedynie niektóre roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagające pozwolenia na budowę. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost bez modyfikacji, stosowanie po uprzedniej zmianie bądź niemożność zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Językowo-funkcjonalne dyrektywy wykładni prowadzą do rezultatu, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy polega na przyjęciu, że zmiana zagospodarowania terenu tylko w jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro w art. 50 ust. 2 niewymienione są tylko dwa przypadki, o których mowa w art. 59 ust. 1, tj. budowa obiektu budowlanego oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu, to przypadków tych nie obejmuje zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o ustalenie warunków zabudowy.

Należy podzielić stanowisko wyrażone w doktrynie, iż w związku z tym, że przepis art. 59 ust. 2 następuje po art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przyjąć trzeba, że dokonano nim zmiany ustaleń przepisu ustawy znajdującego się wcześniej poprzez ograniczenie stosowania do warunków zabudowy art. 50 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (E. Radziszewski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy i komentarz"., Warszawa 2006, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, s. 141). Pogląd, iż zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba, że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku wyrażony został również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. II OSK [...], a także z 10.01.2008 r. o sygn. II OSK [...], publ. CBOSA)

W przywołanym już wyroku NSA z 13.07.2007 r. o sygn. II OSK [...] (publ. CBOSA) jednoznacznie stwierdzono, że zagospodarowanie przestrzeni poprzez budowę obiektu lub wykonanie robót budowlanych, które spowoduje zmianę zagospodarowania terenu lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) wymaga ustalenia warunków zabudowy. Ograniczenie tej zasady wynika z art. 59 ust. 1 zdanie drugie, który to przepis nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 ustawy. W tym ostatnim przepisie wymienione zostały przypadki, w których nie jest wymagane wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z treści art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wynika, iż od uzyskania decyzji lokalizacyjnej zwolnione są inwestycje, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Odpowiednie stosowanie tej normy prawnej do decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby wyłączenie obowiązku uzyskania tej decyzji w razie wykonania robót budowlanych, które nie wymagają uzyskania takiego pozwolenia. Taka interpretacja art. 59 ust. 1 u.p.z.p., dokonana byłaby jednak z naruszeniem przepisu art. 59 ust. 2 u.p.z.p., który wyraźnie stanowi, iż przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Jednoznaczna treść tego przepisu wskazuje na to, że zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem zmiany tymczasowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Powołany przepis ogranicza więc, w zakresie robót budowlanych, których wykonanie powoduje zmianę zagospodarowania terenu, odpowiednie stosowanie do decyzji o warunkach zabudowy art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Nie oznacza to jednak całkowitego wyłączenia stosowania tego przepisu do warunków zabudowy, gdyż np. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego związanej z wykonaniem robót budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę istnieje możliwość odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Dokonanie takich zmian nie będzie więc wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (podobnie "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz". pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 473).

Podobne stanowisko zajął także WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 26 lutego 2019 r. o sygn. II SA/Ol 17/19 (publ. CBOSA) przyjmując, że zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Także WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 marca 2018 r. o sygn. II SA/Kr 232/18, publ. LEX nr 2475889, stwierdził, że budowa obiektu budowlanego, niewymagającego pozwolenia na budowę, a objętego obowiązkiem dokonania zgłoszenia, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wreszcie jak trafnie wyjaśnił WSA w Poznaniu w wyroku z 11.01.2022 r. o sygn. II SA/Po 683/21, publ. CBOSA, decyzję o warunkach zabudowy wymieniono jako załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b.) oraz zgłoszenia budowy niektórych obiektów (art. 30 ust. 4b w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b.). Regulacje te nie powinny jednak przysłonić oczywistego faktu, że stany, ze względu na które decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana, wyjściowo regulują właściwe dla tej decyzji przepisy u.p.z.p. (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), a nie Prawa budowlanego. Znamiennym jest też, że w art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. nakazuje się przedłożyć organowi architektoniczno-budowlanemu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, "jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Regulacja ta dobitnie ukazuje, że w istocie Prawo budowlane, będąc źródłem podstawowych norm budowlanych przez nie ukonstytuowanych, zostało świadomie przez ustawodawcę uzupełnione o liczne normy odsyłające, które niejako "przypominają" adresatom o wymaganiach z innych ustaw kształtujących proces inwestycyjny.

Brak jest podstaw, by przyjąć, że art. 30 ust. 2a p.b. regulujący treść i wymagania zgłoszenia budowanego miał mieć w zamierzeniu ustawodawcy charakter zamknięty. Z regulacji tej nie wynika, iżby była ona wprowadzona z takim założeniem. Zwraca uwagę chociażby art. 30 ust. 2a pkt 3 p.b., gdzie jako załączniki do wniosku wymienia się "pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach". Przykład zawarty w tym przepisie, a zwłaszcza wymienienie "w szczególności" decyzji środowiskowej, ukazuje, że intencją ustawodawcy było odesłanie do wszystkich rygorów wynikających z przepisów odrębnych. Należy przez to rozumieć zwłaszcza obowiązek przedłożenia różnego rodzaju decyzji wymaganych ustawami regulującymi proces inwestycyjny: decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale i też innych, na przykład decyzji o warunkach zabudowy, itp.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że wymagania proceduralne (a po części także i materialne) pozwoleń na budowę jak i zgłoszeń budowlanych, są determinowane nie tylko przez Prawo budowlane, ale i przez ustawy szczególne.

W niniejszej sprawie skarżąca dokonała zgłoszenia budowy 2 wolno stojących parterowych budynków gospodarczych (art. 29 ust. 1 pkt 14 lit.a) p.b.) o powierzchni do 35 m2. Jej wolą jest więc dokonanie zmiany zagospodarowania terenu działki nr [...] w najbardziej typowy sposób, czyli przez proces budowy obiektów budowlanych. Zamierzenie skarżącej ewidentnie podpada więc pod art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który wymaga ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego.

Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego przez skarżącą nie budziłby wątpliwości, gdyby nie odesłanie zawarte w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. między innymi do art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. zwalniającego z decyzji lokalizacyjnej "roboty budowlane" "niewymagające pozwolenia na budowę".

Poniekąd zrozumiałym jest tok myślenia skarżącej, która forsuje tezę, że zgodnie z literalnym brzmieniem ustawy budowa objęta zgłoszeniem, a więc nie wymagająca pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b.) powinna korzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania dla niej warunków zabudowy zawartego w art. 50 ust. 2 pkt 2 (w zw. z art. 59 ust. 1) u.p.z.p. Rozumowanie to pomija jednak niuanse prawne, które można wyczytać z samych przepisów u.p.z.p. i p.b., a przez to prowadzi do wykładni zaprzeczającej sensowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz generalnie celom u.p.z.p. jako aktu prawnego.

Pomija, że odesłanie zawarte w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy tylko odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a nie stosowania wprost. "Odpowiednie" stosowanie, to stosowanie mające na celu uzupełnienie regulacji głównej, dopuszczające, a wręcz zakładające modyfikację normy, której dotyczy. Jest oczywistym też, że norma uzupełniająca, do której odsyła norma główna, nie może niweczyć tej głównej.

Analizując art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. można dostrzec ich ratio legis. Zasadą jest, że zmiana zagospodarowania terenu (przy braku planu miejscowego) wyrażająca się w budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 p.b.). O tym jak kompleksowo ustawodawca traktuje ten wymóg świadczy jeszcze dobitniej art. 59 ust. 2 p.b., w myśl którego art. 59 ust. 1 "stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku".

Wnioski z analizy art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. są następujące: warunków zabudowy wymaga w zasadzie każda zmiana zagospodarowania terenu, choćby nie była ona reglamentowana prawem budowlanym – wszakże wedle przywołanych przepisów może mieć ona postać budowy obiektu budowlanego, wykonania innych robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nawet nie wymagającej pozwolenia na budowę zmiany zagospodarowania samego terenu.

Skoro ustawodawca wprowadził w przepisie ogólnym tak szerokie spektrum stanów faktycznych postrzeganych jako "zmiana zagospodarowania terenu", to pojawia się pytanie, jak stosować wyłączenie z art. 50 ust. 2 pkt 2 (w zw. z art. 59 ust. 1) u.p.z.p.?

Gdyby wprost i zupełnie bezrefleksyjnie stosować art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. do instytucji warunków zabudowy, to oznaczałoby, że w każdym przypadku, gdy tylko aktywność inwestora wyraża się w budowie zwolnionej z pozwolenia na budowę, ten zarazem zwolniony byłby z obowiązku ustalania warunków zabudowy. Takie rozumowanie jest nie do zaakceptowania, gdyż prowadziłoby do zaprzeczenia sensowi wyjściowej przecież regulacji zawartej w art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Z jednej strony mielibyśmy do czynienia z sytuacją, gdzie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. wymaga warunków zabudowy dla każdej zmiany zagospodarowania terenu niereglamentowanej pozwoleniem na budowę, a z drugiej, gdzie wedle art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. pewne poważniejsze zmiany zagospodarowania terenu, obejmujące wszakże budowę obiektów budowlanych, nie wymagałyby warunków zabudowy.

W ocenie Sądu kluczem do właściwego stosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. do instytucji warunków zabudowy jest stosowanie "odpowiednie". Zwolnienie zawarte w tym przepisie jako odpowiednie uzupełnienie art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. może mieć zastosowanie tylko w przypadku, gdy nie zaprzecza ono regulacji głównej. Należy więc uznać, że na mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. zwolnione z obowiązku uzyskania warunków zabudowy będą tylko roboty budowlane nie ingerujące w zagospodarowanie terenu. Chodzi więc zwłaszcza o roboty budowlane inne niż budowa – takie, które należą do drugiej z trzech kategorii wymienionych w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. (budowa obiektu budowlanego, wykonywanie innych robót budowlanych, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego).

Powyższy sposób stosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. do instytucji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) jest aprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyroki z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10, z dnia 22 kwietnia 2015 r., II OSK 2239/13, z dnia 28 września 2018 r., II OSK 2276/16, z dnia 27 listopada 2018 r., II OSK 2938/16, czy z dnia II OSK 3329/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. organ architektoniczno-budowlany obligatoryjnie wnosi sprzeciw, jeżeli "budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy". Przepis ten potwierdza, że ustawodawca nie lekceważy wymagań ładu przestrzennego także, gdy chodzi o budowę i wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. To tym bardziej przemawia za wąskim stosowaniem wyjątku z art. 50 ust. 2 pkt 2 p.b., do którego odsyła art. 59 ust. 1 p.b.

Reasumując wskazać należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba, że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku. Tym samym w ocenie Sądu nie można było zaaprobować argumentacji skarżącej, że ewidentnie zmieniająca zagospodarowanie terenu budowa 2 budynków może być zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy z tego tylko powodu, że formalnie należy do kategorii budów objętych zgłoszeniem.

Z powyższych względów, nie budzi żadnych wątpliwości, że w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy, na gruncie przepisów art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Zastosowania w kontrolowanej sprawie nie znajduje przepis art. 59 ust. 2a u.p.z.p. Przepis ten także stanowi o obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale dotyczy budowy obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b) p.b., a więc innych zamierzeń budowlanych niż objęte zgłoszeniem skarżącej. Zastosowania w kontrolowanej sprawie nie znajduje także przepis art. 50 ust. 2a u.p.z.p., który dotyczy wymogu uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W świetle powyższego Starosta prawidłowo zobowiązał skarżącą do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Brak decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwiał organowi administracji architektoniczno-budowlanej realizację obowiązków w zakresie kontroli zgodności planowanego zamierzenia budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, która była wymagana na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy organ zgodnie z prawem zasadnie zgłosił sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b.

Już tylko z tego względu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl wyroku NSA z 15.12.2016 r. o sygn. II OSK 762/15 wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze. Jego obowiązkiem jest odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też - mając na uwadze, że przede wszystkim już brak decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przesądzał o zasadności zgłoszonego sprzeciwu, Sąd nie był zobligowany dokonywać oceny pozostałych zarzutów. Jedynie marginalnie wskazuje, że co do odległości planowanego zamierzenia od innych działek teoretycznie organ mógłby wyczytać te odległości z mapy dołączonej przez skarżącą, jednak została ona wezwana do podania tych odległości i obowiązku tego nie zrealizowała w pełni.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.