Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 5/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6103 Przekazanie  powiatom   mienia  Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz. 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 76
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: par. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 156 poz. 1027
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej.
Teza: W sprawie o stwierdzenie nabycia mienia na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w par. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej /Dz.U. nr 156 poz. 1027/, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 Kpa, określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego.

TEZY

W sprawie o stwierdzenie nabycia mienia na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w par. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej /Dz.U. nr 156 poz. 1027/, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 Kpa, określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińskiej w sprawie ze skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2004 r. I SA 1094/02 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 27 marca 2002 r. (...) w przedmiocie komunalizacji nieruchomości po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w dniu 10 kwietnia 2006 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 25 października 2005 r. OSK 1266/04 do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./: czy wojewoda, wydając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, decyzję deklaratoryjną, stwierdzającą nabycie z mocy prawa mienia, którym uprzednio władała Okręgowa Dyrekcja Dróg Publicznych, jest związany faktycznym podziałem mienia dokonanym w drodze protokołu zdawczo-odbiorczego, o którym mowa w par. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej /Dz.U. nr 156 poz. 1027 ze zm./? podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający skargę kasacyjną Zarządu Powiatu we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2004 r. I SA 1094/02, oddalającego skargę Zarządu Powiatu we W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 27 marca 2002 r. w przedmiocie nabycia przez Województwo L. działki Nr 100/2 położonej we W., przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne wyrażone w pytaniu "czy wojewoda, wydając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ decyzję deklaratoryjną, stwierdzającą nabycie z mocy prawa mienia, którym uprzednio władała Okręgowa Dyrekcja Dróg Publicznych jest związany faktycznym podziałem mienia dokonanym w drodze protokołu zdawczo-odbiorczego, o którym mowa w par. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej /Dz.U. nr 156 poz. 1027 ze zm./?"

Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda L. wydał dnia 10 września 2001 r. decyzję potwierdzającą, że działka Nr 100/2 o pow. 8.039 m2 stanowiąca mienie Skarbu Państwa, będąca we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. stała się mieniem województwa L. Zdaniem Wojewody, kwestia podziału mienia uregulowana została w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej /Dz.U. nr 156 poz. 1027/. W toku postępowania dowodowego ustalono, że podziału mienia dokonano protokołami zdawczo-odbiorczymi, które określały jaka część mienia przypada Zarządowi Dróg Powiatowych we W. oraz Zarządowi Dróg Wojewódzkich w L. Załącznik do protokołu z dnia 14 stycznia 1999 r. określa, że na rzecz ZDW w L. przechodzi działka Nr 100/2. Mienie to spełniało warunek z art. 60 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...), gdyż w dniu 31 grudnia 1998 r. było we władaniu jednostki podlegającej przekazaniu samorządowi województwa. Po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu we W. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia 27 marca 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia 10 września 2001 r., podzielając wyrażone w niej stanowisko. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Powiatu we W. zarzucił naruszenie art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Pierwszy z powołanych przepisów uprawnia wojewodę do wydania decyzji deklaratoryjnej, tymczasem wojewoda ukonstytuował nowy stan prawny mienia, które z mocy prawa stało się mieniem Powiatu. Część mienia objętego decyzją wojewody była we władaniu jednostki powiatowej, tj. Zarządu Dróg Publicznych we W. - powstałego z przekształcenia Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych w L. Protokoły zdawczo-odbiorcze były sporządzone bez udziału powiatu W. czym naruszono art. 61 par. 4 Kpa. Naruszono także art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym powiat stał się z mocy prawa właścicielem mienia, które było we władaniu Zarządu Dróg Publicznych we W.

Oddalając wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004 r. skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż wydane decyzje nie naruszają prawa.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej i powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., staje się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Nabycie mienia stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 60 ust. 3 tej ustawy nie tylko potwierdza nabycie mienia przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego, ale także z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego oparta jest na ustaleniach z tego postępowania, dotyczących zwłaszcza poszczególnych składników mienia, które objęte są stwierdzeniem nabycia. Częścią tego postępowania jest sporządzenie /par. 3 powołanego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r./ protokołów zdawczo-odbiorczych, które są istotnym dowodem w postępowaniu administracyjnym w takiej sprawie. W postępowaniu administracyjnym ustalone zostało, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie DODP w L. - Zarząd Dróg we W. Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w L. uległa przekształceniu i część mienia, którym władała weszła w skład mienia jednostek samorządowych: Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. i Zarządu Dróg Powiatowych we W. Stosownie do par. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. dyrekcje okręgowe dróg publicznych zostały przekształcone m.in. w jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi określone w załączniku Nr 1 do tego rozporządzenia. W pkt 17 tego załącznika, wymieniony jest zarząd drogowy we W., jako właściwy do zarządzania drogami powiatowymi na obszarze powiatu W., który powstał z Obwodu Drogowego we W. i części Zarządu Dróg we W. Zgodnie z par. 3 tego rozporządzenia, składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych, wymienione w protokołach zdawczo-odbiorczych, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek wymienionych w par. 1 rozporządzenia. Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 14 stycznia 1999 r. przedmiotowa nieruchomość została przekazana przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych Oddział Wschodni Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Lublinie. Sąd przyjął, że ustalenia organów są w tym zakresie prawidłowe, a sam podział składników mienia objętego tym protokołem został dokonany zgodnie z rozporządzeniem z dnia 14 grudnia 1998 r. Zdaniem Sądu ponieważ przekazanie nie obejmowało mienia jednostki organizacyjnej zarządzającej drogami powiatowymi, nie zachodziła konieczność udziału takiej jednostki w sporządzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 14 stycznia 1999 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Powiatu we W. zarzucając:

1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez:

a/ pominięcie przez Sąd przy orzekaniu treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co doprowadziło do wydania decyzji na rzecz województwa bez uprzedniego wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu,

b/ niezastosowanie przez Sąd przepisu par. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych (...), ponieważ w dniu 1 stycznia 1999 r. częścią nieruchomości stanowiącej przedmiot tego postępowania faktycznie władał powiat W,

c/ niezastosowanie par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania /Dz.U. nr 63 poz. 114/,

d/ wydanie decyzji o nabyciu mienia Skarbu Państwa na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego w dniu 14 stycznia 1999 r., którego stroną był Rejon Dróg Wojewódzkich w P., a więc organ niewłaściwy;

2/ naruszenie przepisów postępowania polegające w szczególności na:

a/ utrzymaniu przez Sąd zaskarżonym wyrokiem w mocy decyzji administracyjnych, stwierdzających nabycie mienia wydanych w okolicznościach określonych przepisem art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, a więc niedopuszczenie do udziału w postępowaniu Powiatu W., będącego stroną, z naruszeniem art. 10 par. 1 Kpa.,

b/ utrzymaniu zaskarżonych decyzji wydanych w okolicznościach, o których stanowi art. 145 par. 1 pkt 6 Kpa co miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaś zgodnie z przepisem art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiło podstawę uchylenia decyzji z uwagi na okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania.

Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wywodziła, iż sporne mienie pozostawało w zarządzie jednostki Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w L., która została przekształcona, a nie zlikwidowana - jak twierdzi Samorząd Województwa - w jednostki do zarządzania drogami krajowymi, wojewódzkimi i powiatowymi. Akt wykonawczy z dnia 14 grudnia 1998 r. w par. 1 w miejsce przekształconej Okręgowej Dyrekcji, utworzył jednostki do zarządzania drogami powiatowymi, wojewódzkimi oraz jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. W myśl par. 3 tego rozporządzenia, składniki mienia będącego dotychczas we władaniu okręgowych dyrekcji, stały się składnikami mienia odpowiednich zarządów dróg. W myśl art. 61 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przed przekazaniem mienia należało przed tym wygasić trwały zarząd, czego organ nie uczynił.

Błędnie Sąd przyjął, iż nabycie mienia nastąpiło przez jednostkę władającą tym mieniem w dniu 1 stycznia 1999 r., gdyż w tej dacie nieruchomość oznaczona jako działka Nr 100/2 była w faktycznym władaniu Zarządu Dróg Powiatowych i Zarządu Dróg Wojewódzkich. Mieści się tam siedziba tych dwóch jednostek organizacyjnych i ich zaplecze techniczne. W takim też zakresie winno nastąpić nabycie mienia przez samorządy wojewódzki i powiatowy.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny powziął poważne wątpliwości co do przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz przepisów powołanego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd przyjął, że po przekształceniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w L., część mienia weszła w skład mienia jednostek samorządowych: Powiatu W. i Województwa L. Na mocy par. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. Dyrekcja Okręgowa w L. została przekształcona m.in. w jednostki organizacyjne:

1. do zarządzenia drogami powiatowymi, tj. zarząd drogowy we W.,

2. do zarządzania drogami wojewódzkimi, tj. zarząd dróg wojewódzkich w L.

Zgodnie z par. 3 powołanego rozporządzenia, składniki mienia będącego dotychczas we władaniu DODP w L., wymienione w protokołach zdawczo-odbiorczych, stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek, o których mowa w par. 1 tego rozporządzenia, a więc w tym przypadku Zarządu Drogowego we W. i Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. Podział składników mienia przekształconej Dyrekcji Okręgowej został dokonany protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 14 stycznia 1999 r., którym sporną nieruchomość Generalna Dyrekcja przekazała Zarządowi Dróg Wojewódzkich w L. Protokół zdawczo-odbiorczy stanowi istotny dowód w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skoro podział składników mienia został dokonany zgodnie z rozporządzeniem, to komunalizacja spornej nieruchomości tylko na rzecz województwa samorządowego była zgodna z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że zgodność przepisu par. 3 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r. z prawem /ustawami reformującymi administrację publiczną/ była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r. K 18/00 Trybunał orzekł o zgodności tegoż przepisu z ustawami, jednakże wyjaśniając treść omawianego aktu uznał, iż par. 3 rozporządzenia powtarza jedynie zasadę wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i wskazuje jedynie na podstawy sporządzenia protokołów zdawczo-odbiorczych na dzień 31 grudnia 1998 r. Treść rozporządzenia nie zawiera takich sformułowań, na których można byłoby oprzeć konkretne decyzje uwłaszczeniowe w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał podkreślił organizacyjny charakter ocenianego aktu, który wskazywał z jakich dotychczasowych jednostek powstawały nowe jednostki samorządowe. To dopiero decyzja wojewody wskazywała, jakie nieruchomości przechodzą na własność nowych jednostek samorządu terytorialnego i ona w praktyce dokonywała podziału w naturze części majątku państwowego, a w drodze tego postępowania i odwoławczego postępowania administracyjnego można rozstrzygać spór w tej kwestii. Takie rozumienie przepisu par. 3 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r. przyjęto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r. I SA 148/02 /nie publ./, uznając, iż nabycie mienia będącego we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej wymaga określenia w decyzji komunalizacyjnej Wojewody, wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 powołanej ustawy, wysokości udziału we współwłasności w częściach ułamkowych. W sprawie tej chodziło o mienie państwowej jednostki organizacyjnej nieprzejmowanej w całości przez jednostkę samorządu terytorialnego, gdyż część mienia pozostawała własnością Skarbu Państwa, lecz zdaniem Sądu zasadę tę można byłoby odnosić także do mienia nabytego przez dwie jednostki samorządowe, tj. powiat i województwo. Z kolei w sprawie I SA 1803/02 wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając stwierdzenie nabycia mienia na rzecz województwa uznał, że to decyzja wojewody winna ustalać, które składniki mienia w zależności od rozmiaru i rodzaju przejętych zadań stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. mieniem powiatu, a które województwa samorządowego. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki przyjął odmienną koncepcję stwierdzając, iż to sporządzone na podstawie par. 3 rozporządzenia protokoły zdawczo-odbiorcze przesądzają o tym jakie składniki stają się własnością konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji zdaniem Sądu faktyczny podział mienia dokonany przez państwową jednostkę organizacyjną, przesądzałby o nabyciu własności przez jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda w decyzji deklaratoryjnej, wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 i 3, ograniczałby się jedynie do potwierdzenia podziału dokonanego uprzednio protokolarnie, a to oznaczałoby, że wojewoda byłby związany podziałem mienia dokonanym przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych pomiędzy tworzone jednostki samorządu terytorialnego, w postępowaniu administracyjnym nie można byłoby zatem skutecznie dochodzić praw i rozstrzygać sporów na tle podziału mienia pomiędzy wojewódzkie i powiatowe jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęcie takiej koncepcji nasuwa poważne zastrzeżenia, zwłaszcza jeżeli sytuację tę rozpatrywać na tle orzecznictwa, ukształtowanego pod rządami przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w przypadku niepodzielnych składników mienia ogólnonarodowego służącego do wykonywania zadań należących do właściwości organów komunalnych i organów państwowych. W myśl uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. W 12/92 /OTK 1994 nr 1 poz. 16/ stawały się one przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych, odpowiadających wykonywanym przez nie zadaniom. Także w przypadku komunalizacji mienia na rzecz gmin, gdy mienie to służyło więcej niż jednej gminie, dopuszcza się komunalizację na rzecz gmin udziału we współwłasności, jeżeli pozostawało w ich dyspozycji stosownie do wykonywanych przez nie zadań w dniu wejścia w życie ustawy /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2001 r. III RN 153/00 - OSN 2001 nr 8 poz. 175/.

Powyższe rozbieżności w orzecznictwie i nasuwające się poważne wątpliwości co do prawnego znaczenie podziału mienia, dokonanego przez Generalną Dyrekcję w drodze protokołu zdawczo-odbiorczego, uzasadniają w ocenie Sądu przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów wskazanego zagadnienia prawnego.

Rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668 ze zm./ w art. 52 w sposób zasadniczy zmieniona została ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./. W związku ze zróżnicowaniem charakteru dróg publicznych /krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne/ i przyznaniem prawa własności do nich odpowiednio Państwu, samorządom województw, powiatu i gminy, nastąpić musiały zmiany zarządu drogami. Od 1 stycznia 1999 r., bo w zasadzie z tą datą weszła w życie ta ustawa, zarządcami dróg są dla dróg: krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, gminnych - organ wykonawczy gminy, przy czym zarządcy dróg wojewódzkich, powiatowych czy gminnych swoje obowiązki mogą wykonywać przy pomocy powołanej przez siebie jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. Te zmiany jak zaznaczono miały obowiązywać od 1 stycznia 1999 r., w tym też dniu wchodziły w życie ustawy o samorządzie województwa i o samorządzie powiatu, na które przechodziła z tym dniem własność określonej kategorii dróg publicznych a ich organy wykonawcze stały się zarządcami tych dróg.

Ustawą z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ w art. 21 Minister Transportu i Gospodarki Morskiej został zobowiązany do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, w drodze rozporządzenia wydanego do dnia 30 listopada 1998 r., organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej, która umożliwić miała dostosowanie z dniem 1 stycznia 1999 r. organizacji tych jednostek do organizacji administracji publicznej określonej w ustawach, o których mowa w art. 1. Chodziło tu o dokonanie reorganizacji dotychczasowych jednostek państwowej administracji drogowej zarządzających drogami publicznymi, która miała zabezpieczyć przede wszystkim nowo powołanym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. zarządcom dróg wojewódzkich i powiatowych środki materialno-techniczno-osobowe umożliwiające im realizację od 1 stycznia 1999 r. zadań w zakresie zarządu drogami. Tak więc Minister Transportu i Gospodarki Morskiej został zobowiązany do takiego przekształcenia jednostek państwowych zarządzających drogami publicznymi by z dniem 1 stycznia 1999 r. było możliwe przejęcie zorganizowanych zespołów ludzi wraz z majątkiem przez odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie ustawa z dnia 13 października 1998 r. w art. 60, zamieszczonym w rozdziale 4 zatytułowanym "Nabycie mienia", uregulowała kwestię wyposażenia nowo powstałych jednostek samorządu terytorialnego w majątek stanowiący dotąd mienie Skarbu Państwa. Powołany przepis art. 60 w ust. 1 stanowił, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, przy czym zgodnie z ust. 3 tego artykułu nabycie tego mienia stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Jakkolwiek więc nabycie mienia państwowego przez jednostki samorządu terytorialnego w tym trybie następowało z mocy prawa, to jednak badanie czy spełnione zostały przesłanki nabycia określone w art. 60 ust. 1 ustawy następowało w postępowaniu administracyjnym, kończącym się decyzją wojewody wydawaną na podstawie dokonanych w tym postępowaniu ustaleń. Tryb przewidziany w art. 60 ust. 1 ustawy dotyczył także mienia państwowego znajdującego się we władaniu jednostek organizacyjnych państwowej administracji drogowej, które, po przekształceniu mającym na celu dostosowanie ich organizacji do organizacji administracji publicznej, miało zostać przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego.

W praktyce oznaczało to często podział mienia należącego do drogowej jednostki organizacyjnej pomiędzy dwie a nawet więcej nowo utworzonych. W wykonaniu postanowień art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wydał rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej /Dz.U. nr 156 poz. 1027/. Jak zaznaczono celem tego rozporządzenia było dokonanie reorganizacji istniejących struktur organizacyjnych administracji drogowej w celu przejęcia ich z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym rozporządzeniem z dniem 31 grudnia 1998 r. dyrekcje okręgowe dróg publicznych oraz będące ich częściami zarządy drogowe i drogowa służba liniowa zostały przekształcone w:

1. jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi określone w załączniku Nr 1 do rozporządzenia,

2. jednostki organizacyjne do zarządzania drogami wojewódzkimi określone w załączniku Nr 2 do rozporządzenia,

3. jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych określone w załączniku Nr 3 do rozporządzenia.

W tym samym czasie naczelni dyrektorzy okręgów dróg publicznych mieli przygotować imienne wykazy pracowników przekazywanych do jednostek organizacyjnych, o których mowa w rozporządzeniu.

Natomiast według par. 3 tego rozporządzenia składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych wymienione w protokołach zdawczo-odbiorczych sporządzonych na dzień 31 grudnia 1998 r. stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek, o których mowa w par. 1 - powstałych w wyniku reorganizacji.

Omawiane rozporządzenie było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który badał, czy Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wydając je przekroczył upoważnienie zawarte w art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, upoważniające Ministra do określenia organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów dróg i drogowej służby liniowej umożliwiającej dostosowanie ich do organizacji administracji publicznej, ponieważ w tym akcie wykonawczym rozporządził mieniem Skarbu Państwa na rzecz poszczególnych jednostek organizacyjnych. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r. K 18/00 stwierdził, że rozporządzenie to jest zgodne z art. 21 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jak również, że nie jest niezgodne m.in. z art. 103 ust. 4 i 5 w związku z art. 60 ust. 1 powołanej ustawy.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że celem rozporządzenia była reorganizacja istniejących struktur służby drogowej celem przejęcia ich przez jednostki samorządu terytorialnego. Wskazuje ono jedynie jakie jednostki organizacyjne mają powstać na bazie istniejących, nie rozstrzyga natomiast zdaniem Trybunału o sposobie podziału mienia należącego do jednostek dotychczasowych. Według Trybunału przepis par. 3 rozporządzenia powtarzając zasadę nabycia mienia wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wskazuje jedynie na potrzebę sporządzenia protokołów zdawczo-odbiorczych na dzień 31 grudnia 1998 r. Konieczność przekazania mienia, a w wielu wypadkach przeprowadzenia podziału mienia państwowych jednostek organizacyjnych zarządzających drogami publicznymi na kilka części, wskazuje, że sporządzenie takich protokołów wydaje się czynnością niezbędną a jej przewidzenie w rozporządzeniu jak najbardziej mieści się w upoważnieniu do określenia organizacji procesu przekształcenia. Odniesienie się w rozporządzeniu do protokołów, które z natury rzeczy odzwierciedlają tylko stan faktyczny, pośrednio potwierdza ocenę, iż rozporządzenie nie wkroczyło w sferę kształtowania praw majątkowych.

Przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odnośnie rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r. ma istotne znaczenie przy rozstrzyganiu zagadnienia prawnego przedstawionego w postanowieniu NSA z dnia 18 października 2005 r. Podzielając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że celem omawianego rozporządzenia było takie przekształcenie /podział organizacyjny/ państwowych jednostek zarządzających drogami publicznymi by z dniem 1 stycznia 1999 r. było możliwe przejęcie zorganizowanych zespołów ludzkich wraz z majątkiem przez odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego, należy wyjaśnić jakie znaczenie w tym procesie mają protokoły zdawczo-odbiorcze, o których mowa w par. 3 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r. W świetle art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. działania reorganizacyjne Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej miały umożliwić dostosowanie z dniem 1 stycznia 1999 r. organizacji dotychczasowych państwowych jednostek zarządu drogami publicznymi do organizacji administracji publicznej. Wynikało z tego, że działania reorganizacyjne, o których mowa musiały zostać zakończone do 31 grudnia 1998 r. Jeśli reorganizacja państwowych jednostek zarządu drogami publicznymi miała pociągać za sobą również przesunięcia ich składników majątkowych do wydzielonych z nich jednostek organizacyjnych, które miały zostać przejęte przez samorząd terytorialny, to proces ten musiał być także zakończony na dzień 31 grudnia 1998 r. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną to mienie Skarbu Państwa stało się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, które znajdowało się w tym momencie we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych we wskazanej ustawie przez samorząd terytorialny. Praktycznie zatem, w dniu 31 grudnia 1998 r. jednostki zarządu dróg publicznych, które miały przejąć samorządy, winny być już organizacyjnie z dawnych struktur w pełni wydzielone. Należy podkreślić, że na bazie dotychczasowych państwowych jednostek organizacyjnych zarządu dróg publicznych miały powstać nie tyle nowe jednostki organizacyjne, bo do powołania tych uprawnione były od 1 stycznia 1999 r. jednostki samorządu terytorialnego /jak powiaty i województwa/, a raczej chodziło tu o wydzielenie w sposób zorganizowany odpowiednich środków by umożliwić samorządom, które przejęły zarząd drogami powiatowymi i wojewódzkimi, sprawowanie od 1 stycznia 1999 r. pieczy nad tymi drogami.

Nie ulega wątpliwości, że według rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. datą graniczną przekształcenia dotychczasowych dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej był 31 grudnia 1998 r. Z tym dniem dotychczasowe jednostki zarządu drogami publicznymi zostały przekształcone w jednostki organizacyjne wskazane w par. 1 rozporządzenia. Związane z tym było także przygotowanie do przesunięcia do przekształconych jednostek niezbędnej kadry pracowniczej. Dostosowywanie organizacyjne jednostek zarządu drogami publicznymi do organizacji administracji publicznej pociągało za sobą z reguły utworzenie na bazie dotychczasowej jednostki organizacyjnej dwóch lub więcej jednostek zarządu dróg co wymagało także fizycznego podziału posiadanego przez te jednostki majątku i określenie na dzień 31 grudnia 1998 r. jakie jego składniki wchodzą w skład wydzielonych w wyniku reorganizacji jednostek. Właśnie dla tego celu potrzebne były protokoły zdawczo-odbiorcze - by odzwierciedlić stan faktyczny władania mieniem - które miały być sporządzone na 31 grudnia 1998 r., po to by z dniem 1 stycznia 1999 r. zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy jednostki samorządu terytorialnego, które przejmowały państwowe jednostki organizacyjne służb drogowych zostały uwłaszczone mieniem Skarbu Państwa znajdującym się we władaniu tych jednostek. Tak więc, mimo iż przepisy rozporządzenia a zwłaszcza jego par. 3 nie dawały bezpośredniej podstawy prawnej do nabycia majątku państwowego przez samorządy, to sporządzone na ich podstawie protokoły zdawczo-odbiorcze, odzwierciedlając stan faktyczny władania tym mieniem na dzień 31 grudnia 1998 r., stanowiły o przedmiotowym zakresie nabycia mienia.

Należy zauważyć, że przekształcone z dniem 31 grudnia 1998 r. jednostki organizacyjne służby drogowej pozostawały nadal jednostkami państwowymi, z przeznaczeniem do zarządzania określonego rodzaju drogami publicznymi. Z dniem 1 stycznia 1999 r. zostały one przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego. Tak więc w dniu 31 grudnia 1998 r. te zreformowane jednostki - jeszcze państwowe - weszły również we władanie przypadającego im mienia, do którego prawo miała dotąd jednostka, na bazie której zostały one powołane w zakresie określonym protokołami zdawczo-odbiorczymi. Odzwierciedlają one stan władania mieniem Skarbu Państwa przez zreformowane jednostki zarządu dróg na dzień 31 grudnia 1998 r. W świetle powyższego nasuwa się wniosek, że w sprawie o stwierdzenie przez wojewodę nabycia mienia, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w par. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 Kpa, określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Jako dokument urzędowy protokół zdawczo-odbiorczy wprowadza domniemanie zgodności z prawdą tego co zostało w nim stwierdzone. Domniemanie to zgodnie z art. 76 par. 3 Kpa może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Dotąd jednak dopóki taki przeciwdowód nie zostanie skutecznie przeprowadzony, organ administracyjny w prowadzonym postępowaniu winien dokument ten uwzględnić jako miarodajny dowód w sprawie.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 par. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.