Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 612/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: K. G. S. A. A. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego D. A. A. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w przedmiocie wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 600 zł (słownie: sześćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. G. S. A. A. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego D. A. A. F. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w zakresie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.

Jak wynika z akt sprawy 11 września 2019 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W tym samym dniu organ administracji publicznej poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie jego wniosku oraz o ustaleniu przewidywanego terminu zakończenia postępowania na 11 marca 2020 r.

Pismem z 28 sierpnia 2020 r. skarżący złożył ponaglenie na bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania.

Pismem z 19 listopada 2020 r. skarżący na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) został poinformowany o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczono na 28 lutego 2021 r.

Pismem z 24 listopada 2020 r. ponaglenie zostało przekazane Urzędowi do Spraw Cudzoziemców.

W dniu 17 listopada 2020 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Zarzucał naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Tak stawiając zarzuty wnosił: o stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie, o stwierdzenie że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, o przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg postępowania wywodząc, że po przyjęciu wniosku strony organ administracji przewidywał opieszałość postępowania, gdyż termin na jego rozpoznanie wyznaczył na 11 marca 2020 r. Obecnie od złożenia wniosku upłynęło blisko 14 miesięcy, a organ administracji nie powziął żadnych czynności w sprawie. Następnie wskazał, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, w każdym razie nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Argumentował, że wobec złożenia ponaglenia skarga jest dopuszczalna. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych definiował przewlekłość, wskazując na brak legalnego pojęcia przewlekłości i rażącego naruszenia prawa w przepisach k.p.a. i p.p.s.a. Powyższe wymaga indywidulanej oceny, zaś na gruncie rozpoznawanej sprawy organ administracji ignorował stronę przez wiele miesięcy, co dowodzi rażącej przewlekłości. Zwracał uwagę na ustawowe terminy załatwienia sprawy, które zostały przekroczone bez uzasadnienia, gdyż sprawa nie należy do skomplikowanych. Ponadto organ administracji nie poinformował strony o powodach nie rozpoznania sprawy w terminie. Ponownie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazywał, że suma pieniężna, o której mowa w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz naruszeniem prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Stanowi także sankcję dla organu administracji z wadliwe zorganizowanie postępowania. Wskazał, że uzasadnieniem dla tak długiego procedowania nie może być wystąpienie do służb, gdyż nie jest to czynność skomplikowana i nie wpływa istotnie na czas procedowania. Zwracał uwagę, że duża liczba wniosków i braki kadrowe nie mogą usprawiedliwiać takiej opieszałości i ignorowania stron w podobnych sprawach. Organ administracji nie podejmuje bowiem w tym względzie żadnych środków zaradczych, zaś takie postępowanie zdaje się być nieoficjalną polityką rządu. Strony są ignorowane a sprawy przewlekane. Skarżący nie był informowany o przyczynach i zwłoce w rozpoznaniu jego wniosku.

Uzasadniając żądanie zasądzenia sumy pieniężnej skarżący ponownie odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, zaznaczył, że tylko ten środek jest w stanie skutecznie doprowadzić do zmiany podejścia w rozpoznawaniu wniosków cudzoziemców. Ponadto skarżący przywołał fragmenty raportu NIK na temat oceny (negatywnej) działania organu administracji w podobnych sprawach, akcentując nierówne traktowanie wnioskodawców. Mając na uwadze kompensacyjną funkcję sumy pieniężnej zasądzanej na gruncie art. 149 § 2 p.ps.a. strona wywodziła, że tak długie oczekiwanie na rozpoznanie wniosku doprowadziło do intensywnego stresu i frustracji, ograniczając możliwość swobodnego przemieszczania się. Podkreślał skarżący wielomiesięczne ignorowanie i brak korespondencji i wiedzy o stanie sprawy. Naruszanie norm dotyczących terminów procedowania winno się wiązać z nałożeniem na organ administracji obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która będzie stanowiła swoistą karę, a dla strony rekompensatę za naruszanie jej praw. Końcowo skarżący wskazywała na stan epidemii i art. 15 zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), wyłączający okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. ze stanu przewlekłości.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2017 – 2019, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej, organ administracji publicznej podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. W ocenie organu administracji wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący.

Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.

Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z 3 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa skarżącego nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały istotnie przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwa już 14 miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi. Przy czym, co w sprawie niezwykle istotne w tym czasie organ administracji publicznej poza zawiadomieniem o wszczęciu postepowania i przekazaniem ponaglenia właściwej jednostce – przed wniesieniem skargi do Sądu - nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do rozpoznania sprawy. Nie podjął zatem żadnych czynności o charakterze merytorycznym przez ponad dwa lata. Zatem badanie koncentracji podejmowanych działań, czy ich wagi dla prowadzonego postępowania nie jest możliwe i skutkuje stwierdzeniem istotnej przewlekłości. Jej stwierdzenie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej – zdaniem organu administracji publicznej - na takie fakty. W tym zakresie powołano się na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby wskazane okoliczności mieściły się w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w niewątpliwe istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez stronę skargi do sądu, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Nie reagował na pisma skarżącego, jego ponaglenie. I jakkolwiek podjęto czynności wskazane w art. 36 k.p.a. to, nie dotrzymano wyznaczonych terminów. Co więcej rację ma strona, że już po wszczęciu postępowania organ administracji założył, że przez pół roku nie będzie się zajmował sprawą, co jej wysoce naganne.

O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter mają znane Sądowi z urzędu fakty powiązane z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę sprawności działania organu administracji publicznej w tej sprawie (przewlekłości). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych i zachował koncentrację podjętych czynności, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł 12 miesięcy. Od 11 września 2019 r. do 31 marca 2020 r. oraz od 24 maja do 12 listopada 2020 r. W tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek kroków celem rozpoznania sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że jego postępowanie ocenić trzeba jako przewlekłe.

Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA).

W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowanych charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Dowodzi tego przykład tej sprawy, w której strona wraz z wnioskiem złożyła dokumenty umożliwiające wydanie decyzji, o czym przekonuje załączony do odpowiedzi na skargę materiał dowodowy. Wstępna ocena wniosku strony została przeprowadzona dopiero po wniesieniu przez nią skargi. Czyli organ administracji do procedowania przystąpił po 14 miesiącach od złożenia wniosku. W opinii Sądu taka przewlekłość postępowania jest rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w zewnętrznych wydarzeniach. Sąd nagannie ocenia brak podejmowania czynności przez organ w okresie wyznaczonym przez ustawodawcę (art. 35 § 1 K.p.a.). Nawet termin wyznaczony na rozpoznanie sprawy szczególnie skomplikowanej został przez organ administracji zlekceważony, pozostała on bierny zarówno pod względem dążenia do rozpoznania wniosku, jak i pod względem dochowania obowiązku informacyjnego. W szczególności jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. należało uznać konieczność przymuszania organu administracji do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na przewlekłość postępowania.

Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie jego wadliwe działanie. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącego kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu kwota 600 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. W uzasadnieniu skargi nie wskazano bowiem na konkretne (dotyczące skarżącego) zdarzenia wypływające z nieprawidłowych działań organu administracji, podając jedynie ogólne okoliczności związane z opieszałością organów administracji w podobnych sprawach. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, IV sentencji wyroku.

Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).