Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1254/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A I A [...] Spółka jawna w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 37/06 w sprawie ze skargi A I A [...] Spółka jawna w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od A I A [...] Spółka jawna w S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 600 zł /sześćset/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 37/06 oddalił skargę A I A [...] Spółka jawna z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 204, poz. 2088, ze zm.) zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 3 czerwca 2005 r., nałożył na przedsiębiorcę – A I A [...] Spółka jawna, z siedzibą w miejscowości S., karę pieniężną w wysokości 12 150 złotych.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że powyższa kara została nałożona za: 1) wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (kara w wysokości 3000 zł na podstawie Ip. 1.4.1 załącznika do powołanej ustawy), w związku z okazaniem miesięcznej karty opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych z widocznymi śladami wymazywania i nanoszenia kolejnych zapisów w polach określających miesiące ważności karty; 2) nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo (kara w wysokości 600 zł – 100 zł za jedną wykresówkę – na podstawie lp. 1.11.9 ust. 3 lit. c załącznika do powołanej ustawy); oraz 3) brak wpisów imienia lub nazwiska kierowcy (kara w wysokości 300 zł na podstawie lp. 1.11.11 ust. 4 lit. a załącznika do powołanej ustawy); 4) brak na wykresówce miejsca i daty jej końcowego używania (kara w wysokości 250 zł, 50 zł za każdy wpis, na podstawie lp. 1.11.11 ust. 4 lit c załącznika do powołanej ustawy); 5) wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (kara w wysokości 8000 zł, na podstawie lp. 1.1.1 załącznika do powołanej ustawy).

Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie zaskarżając ją w części dotyczącej kwoty 8000 zł oraz 3000 zł, stanowiących karę za naruszenia polegające – odpowiednio – na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym uznając, że osoba przewożąca surowiec niezbędny w prowadzonej przez odwołującego się działalności gospodarczej nie jest pracownikiem odwołującego się, a tym samym nie została spełniona zawarta w art. 4 pkt 4 lit. a jedna z czterech kumulatywnych przesłanek umożliwiających uznanie, przewozu za niewymagający licencji na niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne. W ocenie Spółki, organ pierwszej instancji definiując pojęcie pracownika, bezpodstawnie przyjął, że pracownikiem jest wyłącznie osoba określona w przepisie art. 2 Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Tymczasem przepis art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym nie odsyła wprost do przepisu art. 2 Kodeksu pracy, a sam Kodeks pracy zawiera przepisy nakazujące w określonych sytuacjach uznanie danego stosunku prawnego za stosunek pracy, a strony tego stosunku za pracownika i pracodawcę, i to niezależnie od nazwy łączącej strony umowy (art. 22 Kodeksu pracy). W przedmiotowej sprawie K. J. wykonywał przewóz przy użyciu pojazdu będącego własnością odwołującego się, w miejscu i czasie przez niego wyznaczonym, czynności wykonywał osobiście, wyłącznie na rzecz odwołującego się i był za to przez niego wynagradzany. Organ pierwszej instancji nie dążąc do wyjaśnienia wskazanych okoliczności nie tylko naruszył art. 4 pkt 4 lit. a cyt. ustawy, ale również przepis art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie Spółki organ pierwszej instancji zamiast odwoływać się do definicji zawartej w innej gałęzi prawa powinien zastosować wykładnię językową pojęcia pracownik, zgodnie z którą pracownikiem jest osoba pracująca, zatrudniona w jakimś zakładzie pracy, wykonująca płatną pracę fizyczną lub umysłową. Z przedstawionej definicji wynika, iż o tym, czy ktoś jest pracownikiem decyduje charakter wykonywanych czynności, a nie sposób nawiązania stosunku prawnego, w ramach którego praca jest świadczona.

W uzasadnieniu odwołania wskazano również, że organ pierwszej instancji nakładając na skarżącego karę w wysokości 3000 zł naruszył przepis § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych oraz przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z pierwszym z przytoczonych przepisów karta opłaty drogowej zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W toku postępowania organ pierwszej instancji nie stwierdził dokonywania poprawek na karcie drogowej, lecz wymazywanie i nanoszenie kolejnych zapisów. Zatem rzekome działanie odwołującego się ma inny charakter aniżeli zwykłe nanoszenie poprawek –może ono zostać uznane za przestępstwo podrabiania dokumentu. Podkreślono, iż w tym zakresie toczy się postępowanie karne, którego przedmiot należy uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie zawieszając postępowania administracyjnego w związku z toczącym się postępowaniem karnym w sprawie ewentualnego podrobienia karty opłaty za przejazd, do czego jest zobowiązany (przesłanka określona w cytowanym przepisie ma charakter obligatoryjny) naruszył przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a to miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 5 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, ze zm.) oraz lp. 1.1.1, lp. 1.4.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, § 2 ust. 2, § 4 ust. 1 i 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), po rozpatrzeniu złożonego odwołania, kwestionującego nałożoną karę w wysokości 11 000 zł (z nałożonej kary w wysokości 12 150 zł), decyzję w zaskarżonej części utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, za przejazd po drogach krajowych przedsiębiorcy wykonujący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne obowiązani są uiszczać opłaty. Następuje to poprzez nabycie karty opłaty, która podlega wypełnieniu (§ 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Prawidłowo wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi wyłączny dowód potwierdzający uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z § 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia, kartę opłaty wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty, daty wydania karty oraz oznaczenie emisji spalin pojazdu samochodowego. Karta opłaty niewypełniona lub wypełniona nieprawidłowo, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty.

Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy, podczas przejazdu po drogach krajowych kierowca pojazdu obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z tych dróg.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15 000 złotych.

Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 1.4.1. załącznika do powołanej ustawy, który karą 3000 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z protokołu z kontroli z dnia 3 czerwca 2005 r. przeprowadzonej przez Pomorski Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego, jednoznacznie wynika, że Spółka wykonywała transport drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Okazana przez prowadzącego pojazd karta nosiła ślady przerabiania pierwotnych wpisów miesięcy, a zatem nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu wskazano, że stosownie do art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, podjęcie zarobkowego wykonywania transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencji udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek przedsiębiorcy. Przedsiębiorcy udziela się licencji, z zastrzeżeniem art. 6, jeżeli spełnia warunki określone w ust. 3 powołanego art. 5 ustawy.

W odniesieniu do naruszenia polegającego na braku licencji ma również zastosowanie powołany wyżej art. 87 ust. 1 ustawy, w myśl którego podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a także art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy, z których wynika, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców lub przepisów wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15 000 złotych.

Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 1.1.1. załącznika do powołanej ustawy, który karą 8000 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego bez licencji (z wyłączeniem taksówek).

Stosownie do art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych, z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,

d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.

Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy transport drogowy obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków określonych w pkt 4.

W myśl art. 5 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego.

W toku czynności kontrolnych ustalono, że Spółka posiadała zaświadczenie na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne, lecz prowadzący pojazd K. J. nie był pracownikiem Spółki realizującej powyższy przewóz, gdyż Spółka zawarła z kierowcą umowę – zlecenia. W związku z tym uznano, że Spółka nie spełnia wszystkich wymagań, które warunkują wykonywanie przewozów na podstawie wypisu z zaświadczenia. Stanowiło to naruszenie określone w lp. 1.1.1. załącznika do ustawy, tj. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Dla uznania danego przewozu za niezarobkowy przewóz (przewóz na potrzeby własne) przesłanki wymienione w wyżej cytowanym art. 4 pkt 4 ustawy muszą być spełnione łącznie, w tym pojazd samochodowy musi być prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Z art. 22 § 1 Kodeksu pracy, wynika, że przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Zatrudnienie w warunkach określonych w § 1 powołanego przepisu jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy. Nie jest zatem dopuszczalne zastąpienie umowy o pracę umową cywilnoprawną przy zachowaniu warunków wykonywania pracy określonych w § 1 powołanego przepisu Kodeksu pracy. Tym samym wykonywanie przez K. J. w chwili kontroli usługi kierowania pojazdem strony na podstawie umowy zlecenia nie może zostać uznane za fakt spełnienia warunku określonego w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Kierowanie pojazdem firmy musi być wykonywane przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Istota ciągłości świadczenia pracy w ramach stosunku pracy tkwi w tym, że zobowiązanie pracownika nie polega tylko na jednorazowym wykonywaniu pewnej czynności, ale wiąże się również z wykonywaniem określonych czynności w powtarzających się okresach czasu i w okresie istnienia trwałej więzi łączącej pracownika z pracodawcą.

W konsekwencji, uznano, że w świetle przedstawionych dokumentów i zgromadzonych dowodów wykonywany przewóz miał charakter krajowego transportu drogowego, który zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium. Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z czym przewoźnik powinien posiadać w takim przypadku licencję w zakresie transportu drogowego rzeczy. Wykonywany w dniu kontroli przewóz nie był przewozem na potrzeby własne, gdyż kierowca nie był zatrudniony jako pracownik. A zatem należało go zakwalifikować jako transport drogowy rzeczy i dlatego kierowca powinien był posiadać i okazać na żądanie organu kontrolującego licencję na wykonywanie transportu drogowego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A I A [...] Sp. j. z siedzibą w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi Spółka, powtarzając w dużej części zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, rozwinęła argumentację dotyczącą kwestii odnoszących się do "jednorazowego" charakteru czynności wykonywanej przez kierowcę pojazdu samochodowego – K. J. i związanymi z tym zarzutami proceduralnymi (m.in. naruszenie art. 136 K.p.a.), a także pojęcia "pracownika".

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że za błędny uznano pogląd, iż organy powinny oczekiwać na zakończenie postępowania karnego w sprawie, gdyż postępowanie to ma wyjaśnić kwestie prejudycjalne. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie jest bowiem wina czy też odpowiedzialność karna kogokolwiek za przerobienie dokumentu, ale kwestia uiszczenia opłaty drogowej. Na podstawie przedstawionego do kontroli dokumentu karty opłaty drogowej stwierdzono, że jest on przerobiony, co oznaczało, że dokument ten nie udowadniał uiszczenia przez skarżącego należnej opłaty drogowej. Do wniosku takiego prowadził niebudzący wątpliwości i w toku instancji niekwestionowany przez skarżącego fakt przerobienia karty opłaty drogowej. Stosownie do art. 81 K.p.a. uznano tę protokolarnie stwierdzoną okoliczność za udowodnioną, bowiem strona miała możliwość wypowiedzenia się co do tego dowodu i ustaleń tych nie kwestionowała. Okoliczność tę uznano za przyznaną. Natomiast kto dopuścił się przestępstwa przeciw wiarygodności dokumentu i to niezależnie od jego postaci nie jest w sprawie istotne i dla postępowania administracyjnego nie miało żadnego znaczenia. Zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684, ze zm.) karta opłaty drogowej niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3–5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Intencja tego przepisu jest oczywista: ma on zapobiegać przerabianiu dokumentów celem obchodzenia obowiązku uiszczania opłaty drogowej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnej wykładni art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym ponownie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie osoba prowadząca pojazd nie może być w świetle art. 2 Kodeksu pracy uznana za pracownika. Na poparcie właściwego zastosowana tego przepisu organ przytoczył tezę zawartą w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1993 r. sygn. III ARN 89/92 (POP 1993, nr 4, poz. 70), że "uznaną regułą wykładni jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca słowa lub pojęcia (terminy) definiuje w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne". Ponadto wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. (K 2/94, OTK 1994, nr 2, poz. 36) stwierdził, że "...kodeksom przypisuje się szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego. Istotą kodeksu jest stworzenie koherentnej – i w miarę możliwości – zupełnej oraz trwałej regulacji w danej dziedzinie prawa (...), kodeksy przygotowywane i uchwalane są w odrębnej i w bardziej złożonej procedurze niż «zwyczajne» ustawy, istotą kodeksu jest dokonanie kodyfikacji danej gałęzi prawa. Dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i domniema się, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Jest niesporne, że zarówno aksjologia, jak i technika tworzenia prawa traktuje kodeksy w sposób szczególny". Dodatkowo powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1976 r. (VI KZP 13/75, OSNKW 1976, nr 7–8, poz. 86), w której wprost wskazano, że w braku definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub w danej gałęzi prawa, gdy jest ono zdefiniowane w innej specyficznej gałęzi prawa, to sąd powinien się oprzeć na takiej właśnie legalnej definicji. Odnosząc te poglądy do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że gdyby istotnie, jak twierdzi skarżący, celem ustawodawcy było posługiwanie się terminem "pracownik" w odmiennym niż kodeksowe znaczeniu, wówczas zawarłby w ustawie transportowej swoistą definicje tego pojęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżeniem objęto nałożenie kary za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (kara w wysokości 3000 zł) oraz wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (kara w wysokości 8000 zł).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odpowiedzialność administracyjna za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających m.in. z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, co do zasady jest oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło naruszenie określone powołaną wyżej ustawą, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu naruszenia i odpowiedzialności za ten czyn – przy z góry założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego – stwierdzenie określonego ustawą naruszenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. W tej sytuacji jest oczywiste, że w przypadku, gdy stwierdzone przekroczenie nosi znamiona przestępstwa (np. fałszerstwa dokumentu), o popełnieniu którego organ inspekcji drogowej jest obowiązany zawiadomić właściwe organy prokuratury, zawiadomienie takie nie wpływa na bieg postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, gdyż kara nałożona w postępowaniu administracyjnym nie jest związana z ustaleniem winy. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 byłoby w tej sytuacji swoistą premią dla przedsiębiorcy, odraczającą ciążący na nim obowiązek zapłaty kary nałożonej w trybie administracyjnym. Dlatego też, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wynik postępowania karnego w sprawie sfałszowania dokumentu – karty opłaty drogowej, nie ma żadnego wpływu na ustalony w postępowaniu administracyjnym obowiązek nałożenia kary za wykroczenie przewidziane w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Tym samym należy stwierdzić, że naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, a zwłaszcza załącznika do tej ustawy, jest całkowicie niezależne od wyników postępowania karnego zmierzającego do ustalenia winnego za takie naruszenie. A zatem wyniki postępowania karnego, zmierzającego w takim przypadku do ustalenia winy za takie naruszenie, nie mogą być traktowane jako zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W odniesieniu do kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, która była następstwem faktu, że kierujący pojazdem nie był pracownikiem przedsiębiorcy (w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy) i brak było podstaw do uznania dokonanego przewozu za przewóz na potrzeby własne zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym stwierdzono, że wykonywany przewóz był transportem drogowym (art. 4 pkt 3 cyt. ustawy) wymagającym licencji (art. 5 ust. 1 cyt. ustawy). Jej brak uzasadniał nałożenie kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma wyjaśnienie pojęcia "pracownika", gdyż rozstrzygało ono o kwalifikacji przewozu – albo jako przewozu wykonywanego na potrzeby własne, albo jako przewozu drogowego, wymagającego licencji. Jako nietrafny uznał pogląd skarżącego, że powinno ono być interpretowane w sposób ściśle leksykalny, zgodnie z potocznym, słownikowym i powszechnym rozumieniem tego pojęcia. Podkreślił, że biorąc pod uwagę oczywisty podział prawa na działy, czy gałęzie, odpowiednio do przedmiotu i metody regulacji, nadrzędne znaczenie ma pojęcie systemu prawa, zakładające wewnętrzne powiązania między tworzącymi go aktami, instytucjami prawnymi i pojęciami. Sąd pierwszej instancji podzielił zasady wykładni przedstawione w orzecznictwie sądowym przywołanym przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zakładające odstępowanie od potocznego, a więc leksykalnego, słownikowego znaczenia słów i pojęć w przypadku operowania przez ustawodawcę definicjami normatywnymi, legalnymi, zwłaszcza, gdy są to definicje kodeksowe, mające z założenia znaczenie wykraczające poza dany akt prawny czy nawet dział prawa, znaczące dla całego systemu prawa. Za uprawnione należy więc uznać domniemanie, że w przypadku pominięcia określenia w ustawie "działowej" pojęcia "pracownika", termin ten powinien być przede wszystkim rozumiany w znaczeniu nadanym mu przez Kodeks pracy, tzn. zgodnie z przyjętą w tym Kodeksie legalną definicją tego pojęcia.

Przyjęcie takiej definicji terminu "pracownik" prowadzi w rozpatrywanej sprawie do wniosku, że pojazd samochodowy używany do przewozu nie był prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracownika, a zatem nie był to przewóz na potrzeby własne (art. 4 pkt 4), lecz miał charakter transportu drogowego, wymagającego licencji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A I A [...] Sp. j. z siedzibą w S. i zaskarżając go w całości zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.); co stanowi równocześnie naruszenie wyrażonej w przepisie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady praworządności.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi na decyzję organu wydającego decyzję i to pomimo zebrania przez ten organ materiału dowodowego stanowiącego podstawę decyzji w sposób niewyczerpujący, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodów na okoliczność faktycznego charakteru stosunku prawnego łączącego skarżącego z K. J. (osobą wykonującą przewóz na rzecz skarżącego).

Powołując się na powyższe podstawy Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie uprzednio zaskarżonych decyzji w części dotyczącej kwoty 8000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie ze spisem złożonym przed zamknięciem rozprawy albo, w przypadku niezłożenia według norm przepisanych na rzecz skarżącej kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzenia kosztów procesu za obydwie instancje.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że orzecznictwo i doktryna respektują zasadę zgodnie z którą zawarte w tekstach normatywnych definicje legalne nie mają charakteru absolutnie obowiązującego w całym systemie prawnym (wyjątek stanowią definicję zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Co więcej, przyjmuje się, iż definicje zawarte w kodeksach znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do gałęzi prawa, której przepisy dany kodeks reguluje i systematyzuje. Bezzasadne zatem jest przyznanie definicji legalnej zawartej w Kodeksie pracy "mocy obowiązywania" w całym systemie prawnym. Tym samym organ wydający decyzję, działając na gruncie prawa administracyjnego regulującego stosunki prawne o charakterze władczym, błędnie posłużył się definicją zaczerpniętą z odrębnej od prawa administracyjnego gałęzi prawa – prawa pracy. Ponadto, kwestie związane ze stanem faktycznym będącym podstawą wydania zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku (w szczególności charakter umowy łączącej strony) należą do zagadnień prawa cywilnego – gałęzi prawa całkowicie odmiennej od prawa administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że w stanie faktycznym objętym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ wydający decyzję K. J. (osoba wykonującą przewóz, z którą łączył skarżącego stosunek prawny nawiązany na podstawie umowy nazwanej przez strony "umową – zlecenie) wykonywał przewóz przy użyciu pojazdu będącego własnością skarżącego, w miejscu i czasie przez skarżącego wyznaczonym, czynności wykonywał osobiście, wyłącznie na rzecz skarżącego i był za to przez skarżącego wynagradzany. Organ wydający decyzję nie biorąc pod uwagę, a nawet nie dążąc do wyjaśnienia wskazanych okoliczności nie tylko naruszył przepis art. 4 pkt 4 cyt. ustawy, ale również przepis art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 ab initio Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zastosowaną przez organ wydający decyzję definicją legalną zawartą w przepisach Kodeksu pracy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Stosując określoną definicję organ wydający decyzję oraz Sąd pierwszej instancji winien brać pod uwagę przepis art. 22 § 11 Kodeksu pracy, zgodnie z którym zatrudnienie w warunkach określonych w § 1 (wykonywanie pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, za wynagrodzeniem) jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy. Zatem K. J. nawet przy zastosowaniu definicji legalnej zawartej w przepisie art. 2 Kodeksu pracy należało uznać za pracownika, o ile charakter wykonywanych przez niego czynności odpowiadał treści stosunku pracy, określonej w przepisie art. 22 § 1 Kodeksu pracy.

Zdaniem skarżącego w postępowaniu administracyjnym organ wydający decyzję powinien był dążyć do ustalenia faktycznego charakteru stosunku prawnego łączącego skarżącego z K. J.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny poza przesłankami nieważności określonymi w § 2 art. 183 cyt. ustawy, które w tej sprawie nie występują, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 ustawy P.p.s.a.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w związku z art. 77 K.p.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie to polegało na oddaleniu przez Sąd pierwszej instancji skargi, pomimo że organ prowadzący postępowanie administracyjne naruszył art. 77 K.p.a., gdyż nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność faktycznego charakteru stosunku prawnego łączącego skarżącego z K. J. (osobą wykonującą przewóz na rzecz skarżącego).

Zarzut ten jest niezasadny.

Ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu umowy zlecenia z dnia 1 czerwca 2005 r. (k. 44 akt administracyjnych) wynika, iż skarżący zawarł z K. J. umowę zlecenia na czas określony od dnia 1 czerwca do dnia 30 czerwca 2005 r., której przedmiotem było wykonywanie przez niego, jako kierowcy, przewozu pieczywa. W umowie tej w pkt 8 zawarto stwierdzenie, że sprawy nieuregulowane tą umową rozstrzyga Kodeks cywilny.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się, że "zasada swobody umów, obowiązująca także w prawie pracy zgodnie z art. 3531 k.c. w związku z art. 300 k.p., pozwala stronom swobodnie ukształtować stosunek prawny, w ramach którego ma być wykonana praca. O rodzaju zawartej umowy rozstrzyga więc przede wszystkim zgodna wola stron" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2004 r. II PK 29/04, OSNP 2005, nr 7, poz. 97; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 2000 r. I PKN 594/99, OSNP 2001, nr 21, poz. 637. Jednakże ocena charakteru prawnego łączącego strony, która musi być poprzedzona ustaleniem zarówno treści oświadczeń woli, złożonych przez strony przy zawieraniu umowy, jak i celu i zamiaru, a także treści ukształtowanego w ten sposób stosunku prawnego nie należy do właściwości organu administracji, czy też do sądu administracyjnego. Ustalenie istnienia stosunku pracy, jeżeli łączący strony stosunek prawny, wbrew zawartej między nimi umowie ma cechy stosunku pracy jest sprawą z zakresu prawa pracy rozstrzyganą przez sąd pracy (art. 476 § 1 pkt 11 Kodeksu postępowania cywilnego).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie był uprawniony do ustalania, że skarżącego z kierowcą faktycznie łączył stosunek pracy, mimo, że przedłożona umowa zlecenia potwierdzała, iż był to stosunek cywilnoprawny.

Jako nietrafny ocenić należy również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. W myśl powołanego przepisu, aby przewóz można było uznać za przewóz na potrzeby własne muszą być spełnione łącznie wszystkie określone w tym przepisie warunki. Pierwszy z nich wymaga, aby pojazdy samochodowe używane do przewozu były prowadzone przez samego przedsiębiorcę lub jego pracowników. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, w istocie kwestionuje przyjęte przez organ i zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji pojęcie pracownika. Rozstrzygało ono bowiem o kwalifikacji przewozu albo jako wykonywanego na potrzeby własne, albo przewozu drogowego wymagającego licencji.

Powołany przepis posługuje się pojęciem "pracownik". Termin "pracownik" został zdefiniowany w art. 2 Kodeksu pracy, stosownie do którego "pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę". Ustawa o transporcie drogowym definicji pojęcia "pracownik" nie zawiera. Brak definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa oznacza, że w przypadku istnienia jego definicji w innej gałęzi prawa należy oprzeć się na definicji legalnej (por. uchwała SN z dnia 9 czerwca 1976 r. VI KZP 13/75, OSNKW 1976, nr 7–8, poz. 86; wyrok SN z dnia 15 stycznia 1993 r. III AAN 89/92; wyrok TK z dnia 19 października 1994 r. K 2/94). Taką jest definicja pojęcia "pracownik" zawarta w Kodeksie pracy. Zauważyć należy, że gdyby ustawodawca uznawał za możliwe posługiwanie się terminem "pracownik" w innym niż kodeksowe znaczeniu, to niewątpliwie w ustawie o transporcie drogowym zawarłby odmienną definicję tego pojęcia. Uczynił tak np. w art. 4 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.).

Z tych względów uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji, za organami administracji publicznej prawidłowo stwierdził, że skoro kierowca prowadzący pojazd skarżącego na podstawie umowy cywilnoprawnej nie był jego pracownikiem w rozumieniu Kodeksu pracy, a więc nie został spełniony warunek z art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym, to przewóz ten nie mógł być uznany za przewóz na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Był to zatem transport drogowy, do którego wykonywania wymagane było posiadanie licencji, a jej brak uzasadniał nałożenie kary pieniężnej.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o treść art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 i art. 209 wyżej powołanej ustawy, a ich wysokość określono na podstawie z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).