Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2552/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9  ust.  4, art. 15 ust. 1,  art. 17 ust. 4,  art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi H. Y. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Etap [...] 1. stwierdza nieważność w par. 23 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały: – lit. a w zakresie, w jakim dopuszcza realizację handlu hurtowego; – lit. c w zakresie, w jakim dopuszcza realizację budynków wielorodzinnych posiadających więcej niż 8 lokali; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miejskiej w R. w sprawie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego R. Etap 2-A (Dz.Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. [...]), zwana dalej "Planem".

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie opubl. w Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), p. H. Y., reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, będąca właścicielem działki ew. nr [...], zarzuciła niezgodność z prawem § 23 ust. 3 części tekstowej Planu, gdy chodzi własną nieruchomość oraz o działki ew. nr [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono:

- Plan jest niezgodny z obowiązującą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2009 r. zatwierdzającą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., zwaną dalej "Studium"; zgodnie z nią przedmiotowe działki zostały umieszczone w strefie B1; jako funkcje wiodące wskazano:

- zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna do 8 lokali,

- zabudowa jednorodzinna, wolnostojąca i bliźniacza,

- usługi dla ludności, usługi komercyjne, usługi publiczne;

jako funkcje uzupełniające i dopuszczone wskazano:

- obiekty handlu, usług publicznych, rekreacji, sportu, kultury, oświaty, zdrowia,

- usługi nieuciążliwe,

- zieleń miejską.

- w Planie na spornych działkach gruntu, jako podstawowe przeznaczenie, wskazano usługi nieuciążliwe, które dotychczasowo stanowiły funkcję uzupełniającą; w ogóle natomiast wykreślono zabudowę jednorodzinną, która to jest dominująca w bezpośrednim otoczeniu tych działek; działki zostały oznaczone w Planie symbolem A.4.U/MW,

- artykuł 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) stanowi, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych; zgodnie z art. 15 ust. 1 projekt planu miejscowego sporządza się zgodnie z zapisami studium; natomiast art. 17 ust. 4 stanowi, że projekt planu miejscowego sporządza się, uwzględniając ustalenia studium,

- stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości jego zapisów; im bardziej szczegółowe będą ustalenia studium, tym zakres związania nimi planu miejscowego będzie silniejszy; przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 66/13 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); wskazano w nim: "w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne",

- ponadto przewidziane w Planie przeznaczenie przedmiotowego terenu na usługi, jako funkcję podstawową (symbol U/MW), nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia; teren ten stanowi bowiem niewielką enklawę, wśród terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; kwestionowane zapisy Planu nie zostały więc dostosowane do istniejących realiów i charakteru zabudowy, istniejącej w otoczeniu spornych działek,

- Rada, przyjmując zaskarżone zapisy Planu, nie tylko przekroczyła uprawnienia, wynikające z posiadanego przez nią władztwa planistycznego, ale także naruszyła procedurę uchwalania Planu; z uzasadnienia uchwały nie wynika, co było powodem wprowadzenia, w stosunku do spornych działek, tak daleko idących zmian, w stosunku do wcześniej obowiązującego porządku planistycznego - wynikającego ze Studium; treść protokołu z sesji Rady Miejskiej z [...] lutego 2014 r. nie wskazują, aby kwestia zmiany przeznaczenia terenu w ogóle była przedstawiona radnym i poddana dyskusji; wręcz przeciwnie - wskazano, że "ten teren został już podzielony na działki i plan niczego nowego nie wprowadza"; tymczasem Plan wprowadzał również inną istotną zmianę; mianowicie szerokość drogi, oznaczonej symbolem A.15 KDD, została - bez racjonalnego powodu - zmniejszona z 15 do 8 metrów; uzyskane w ten sposób działki gruntu (nr [...]) zostały sprzedane właścicielowi działek nr [...]; umożliwiono w ten sposób zaprojektowanie na nich obiektu handlowego o powierzchni 2000 m2; tym samym partykularny interes jednostki został przedłożony ponad interes wszystkich innych właścicieli nieruchomości, znajdujących się w tym rejonie,

- sporne działki nigdy nie były wykorzystywane do jakiejkolwiek działalności usługowej i nie są zabudowane; dotychczasowo były one określane mianem "rejonu wierzb", ze względu na porastające je liczne i cenne drzewa,

- z uwagi na wielkość tych działek i ich usytuowanie nie jest możliwe ograniczenie ewentualnych uciążliwości, wynikających z dopuszczonej Planem działalności gospodarczej, wyłącznie do terenu tych działek; Plan nie zawiera także żadnych innych środków, pozwalających na ochronę przed szkodliwymi immisjami właścicieli terenów mieszkaniowych, sąsiadujących z tą enklawą; tymczasem obecnie Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży 2000 m2; taka inwestycja wiąże się ze znaczną uciążliwością dla działek sąsiednich, poprzez wzmożony ruch samochodowy i hałas,

- jedna z działek należy do Skarżącej; ingerencja w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że rada gminy, decydując o przeznaczeniu terenu w planie miejscowym, nie nadużyła władztwa planistycznego; powinna też, w uzasadnieniu uchwały, wyjaśnić przesłanki, którymi się kierowała, przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne; tymczasem ani z uchwały inicjującej postępowanie w sprawie uchwalenia Planu, ani z uchwały o jego przyjęciu nie wynika, jakie były przesłanki wprowadzenia zapisów dla jednostki A.4.U/MW, gdzie dopuszczono usługi i zabudowę wielorodzinną, z wykluczeniem zabudowy jednorodzinnej; jak zaznaczono, żadne inne działki, położone w okolicy spornego terenu, nie zostały zaliczone do jednostki A AU/MW,

- skarżąca oraz p. [...] byli właścicielami czterech działek (nr [...]), objętych Planem; ich wielkość wynosi odpowiednio [...] m2 oraz [...] m2; wykluczenie zabudowy jednorodzinnej, a wpisanie zabudowy wielorodzinnej lub usług powoduje, że działki te praktycznie tracą możliwość zabudowy,

- Plan nie spełnia jednego z podstawowych zadań; nie zapewnia równowagi w korzystaniu z przysługującego Skarżącej i pozostałym właścicielom nieruchomości, zabudowanych domami jednorodzinnymi, prawa własności w porównaniu z właścicielem sąsiedniej nieruchomości, na której ma zostać zlokalizowany obiekt handlowy średniopowierzchniowy; tymczasem realizacja postulatu uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności winna oznaczać, takie zagospodarowanie przestrzeni w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne i optymalne warunki do korzystania z własności nieruchomości; zapisy planu miejscowego powinny też sprzyjać bezkonfliktowemu wykonywaniu prawa własności i w miarę możliwości eliminować powstawanie sporów sąsiedzkich, na gruncie art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (aktualnie opubl. w Dz.U. z 2017 r., poz. 459); planowana na spornym obszarze inwestycja spotkała się natomiast z silnym oporem lokalnej społeczności,

- wprowadzenie w Planie funkcji kolidujących z dotychczasową, bądź wiodącą funkcją terenów, powinno być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, przemawiającymi za wprowadzeniem takich zmian; nie może sprowadzać się wyłącznie do uwzględnienia interesu majątkowego właściciela określonej nieruchomości; w konsekwencji kwestionowany zapis planu narusza art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P.,

- skoro w Studium znajdowało się rozróżnienie pomiędzy usługami dla ludności, komercyjnymi i publicznymi - wskazanymi jako przeznaczenie podstawowe - a usługami nieuciążliwymi i obiektami handlu, usług publicznych, rekreacji, sportu, kultury, oświaty, zdrowia - wskazanymi jako przeznaczenie uzupełniające - to znaczy, że uchwałodawca rozróżniał te rodzaje usług; tym bardziej jest nieuzasadnione wpisanie usług nieuciążliwych, jako funkcji podstawowej w obecnie obowiązującym Planie,

- sporny teren nigdy nie był wykorzystywany na usługi (teren jest i był niezabudowany); brak zatem historycznego uzasadnienia wskazania funkcji usługowej, jako funkcji wiodącej, z wyłączeniem funkcji mieszkalnej; dodatkowo w okolicy spornego terenu również dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; brak jest podstaw do funkcjonalnego wydzielenia z wiodącej zabudowy terenów sąsiednich akurat spornych działek gruntu i przeznaczenia wyłącznie pod usługi; taka zmiana nie jest uzasadniona również specyfiką terenu, czy preferencjami lokalnej społeczności,

- dodatkowo w Studium wykluczono możliwość zabudowy spornych działek następującymi rodzajami zabudowy: obiekty produkcyjne, rzemiosła uciążliwego, handlu hurtowego, baz, składów, magazynów; obecna definicja usług nieuciążliwych - usług, dla których nie jest ani nie może być wymagany obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, umożliwia lokalizację dotychczas wykluczonych obiektów na spornym terenie,

- w Planie, w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu dla obszaru A.4.U/MW znajduje się istotna sprzeczność w zapisach pomiędzy przeznaczeniem określonym w ust. 1 lit a oraz c; przepisy te są nieprecyzyjne i dają możliwość rozbieżnych interpretacji; nie wiadomo bowiem, czy dopuszczona jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna bez ograniczeń odnośnie ilości lokali, czy też z ograniczeniem do 6 mieszkań; zapisy planu miejscowego powinny być natomiast precyzyjne - nie dawać możliwości nadużyć i rozbieżności interpretacyjnych,

- w Studium określono jako funkcję podstawową zabudowę mieszkaniową wielorodzinną do 8 lokali; natomiast w Planie, jako podstawowe przeznaczenie terenu, wskazano zabudowę wielorodzinną bez ograniczeń, bądź - zależnie od interpretacji - zabudowę wielorodzinną z ograniczeniem do 6 mieszkań; wskazano na różnicę pomiędzy definicją mieszkania i lokalu (lokal może być mieszkalny lub użytkowy); powoduje to – zdaniem Skarżącej - z jednej strony istotne ograniczenie uprawnień właściciela, który dotychczas mógł wybudować budynek z 8 mieszkaniami, a obecnie może wybudować budynek z jedynie 6 mieszkaniami; z drugiej strony zapisy pozwalają na budowę np. budynku z 6 mieszkaniami i 15 lokali usługowymi; stoi to w oczywistej sprzeczności z zapisami Studium, które dopuszczało budowę budynku z 8 lokalami, niezależnie od tego, czy były to lokale mieszkalne czy też użytkowe,

- w Planie zrezygnowano w ogóle z funkcji uzupełniającej, wskazanej w Studium - zieleni miejskiej.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności Planu, co do wymienionych działek.

W odwiedzi na skargę Rada Miasta, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano:

- dla zobrazowania, jaką funkcję pełni studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz plan miejscowy, należy wziąć pod uwagę pozostałe przepisy, przytoczonej w skardze, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

- art. 9 ust. 1 stanowi: "W celu określenia polityki przestrzennej gminu, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium".",

- art. 9 ust. 5: "Studium nie jest aktem prawa miejscowego.",

- art. 10 ust. 2. "W studium określa się w szczególności:

1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów;

2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy;",

- art. 14 ust. 1: "W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym".",

- art. 14 ust. 8: "Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.",

- w Planie dla przedmiotowego terenu, oznaczonego symbolem A.4.U/MW, ustalono następujące przeznaczenie:

- usługi nieuciążliwe wolnostojące lub wbudowane w budynki wielorodzinne;

- zabudowa wielorodzinna - dopuszcza się lokalizację budynków wielorodzinnych, zawierających nie więcej niż 6 mieszkań;

- maksymalna wysokość zabudowy -12 m.,

- jak wynika z powyższych przepisów, w studium określa się kierunki i zasady zagospodarowania, poprzez wyznaczenie stref o określonych, wiodących funkcjach, zaś - w planie miejscowym - przeznaczenie terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi,

- wyznaczenie w Studium wiodących, uzupełniających i dopuszczonych funkcji dla obszaru określonego jako strefa B1 (mieszkaniowo-usługowa), nie oznacza, że każdy z terenów w strefie należy w miejscowym planie przeznaczyć pod wszystkie te funkcje,

- Plan jest w pełni zgodny z ustaleniami Studium; nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że zapis w preambule uchwały: "...Rada Miejska w R. stwierdzając, że niniejszy plan jest zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2009 r...." stanowi naruszenie prawa; zgodność ze Studium została zachowana również dla innych funkcji, wyznaczonych w Planie w granicach strefy B1: dla zabudowy jednorodzinnej (symbol MN), dla zabudowy jednorodzinnej z usługami (MNU), dla usług (U, UH), dla zabudowy wielorodzinnej z usługami (MWU, U/MW), dla usług publicznych, dróg i zieleni,

- zarzut podniesiony w skardze, dotyczący przekroczenia przez Radę władztwa planistycznego i naruszenie uprawnień, wynikających z tego władztwa, jest również nieuzasadniony; podstawą prawną władztwa planistycznego gminy jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 3 ust. 1 w brzmieniu: "Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy."; oznacza to przekazanie gminie przez ustawodawcę kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i zasad zagospodarowania terenów w drodze aktu prawa miejscowego – planu,

- realizacja władztwa planistycznego powinna uwzględniać zasadę zrównoważenia wartości interesu publicznego (optymalne wykorzystanie przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju) oraz interesu jednostki (ochrona własności jako materialnego fundamentu); nie ma podstaw do twierdzenia, że Rada przekroczyła uprawnienia, wynikające z władztwa planistycznego; przeznaczenie przedmiotowego terenu pod usługi nieuciążliwe i zabudowę wielorodzinną jest zgodne ze Studium i prawidłowe, ze względu na strukturę przestrzenną miasta; właściciele nieruchomości, na terenie A.4.U/MW, nie są pozbawieni korzyści, wynikających z ich własności - mogą realizować przynoszące dochód obiekty usługowe lub sprzedać nieruchomości, za cenę odpowiadającą ich wartości, prawdopodobnie wyższej niż w przypadku zabudowy jednorodzinnej, przy głównej, ruchliwej ulicy miejskiej,

- procedura sporządzania planu miejscowego daje wszystkim mieszkańcom, nie tylko właścicielom nieruchomości, możliwość składania wniosków ze wskazaniem przeznaczenia działki, zapoznania się z projektem planu podczas jego wyłożenia do wglądu publicznego, składania uwag, uczestniczenia w dyskusji publicznej; podczas całej procedury sporządzania Planu nie zgłoszono żadnego wniosku ani uwagi do przeznaczenia przedmiotowego terenu,

- stwierdzenie w skardze, że teren A.4.U/MW stanowi niewielką enklawę, wśród terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, jest nieścisłe; w rzeczywistości, wzdłuż Al. [...], po obu jej stronach, są tylko trzy tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną (z dopuszczeniem przeznaczenia nie więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynków pod usługi nieuciążliwe, zgodnie z obowiązującymi przepisami); pozostałe tereny stanowią: tereny zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej i usług nieuciążliwych (MNU i MWU), tereny usług nieuciążliwych z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej, powiązanej z podstawową funkcją terenu (UM), usługi nieuciążliwe o różnych funkcjach (U), usługi sportu (US), usługi handlu (UH), usługi oświaty (UO), usługi publiczne (UP), a także dwa inne tereny, przeznaczone pod usługi nieuciążliwe i zabudowę wielorodzinną (U/MW) o zasadach zabudowy i zagospodarowania identycznych z ustalonymi dla terenu A.4.U/MW,

- zwrócono uwagę, że - dla prawidłowego funkcjonowania miasta - tereny wzdłuż głównej ulicy miejskiej (Al. [...]) są jak najbardziej odpowiednie do lokalizacji usług o charakterze miastotwórczym, służących mieszkańcom, doskonale dostępnych komunikacyjnie z całego obszaru miasta, tworzących ciąg handlowo-usługowy, łączący się z zespołem usług w centrum miasta (wzdłuż ul. [...]),

- przeznaczenie spornego terenu pod usługi nie tylko nie burzy ładu przestrzennego, ale wzmacnia już wytworzony, prawidłowy układ urbanistyczny,

- stwierdzenie, że Rada przekroczyła uprawnienia, wynikające z posiadanego władztwa planistycznego, oraz naruszyła procedurę uchwalania planu miejscowego, wprowadzając zmiany w stosunku do ustaleń Studium, nie jest zgodne z prawdą,

- przeznaczenie terenu pod usługi jest w pełni zgodne z ustaleniami Studium, dopuszczającego, w granicach strefy B1, taką właśnie funkcję,

- nie wprowadzono również istotnej zmiany, w stosunku do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R., przyjętego uchwałą Nr [...] z [...] czerwca 1998 r., który utracił moc w związku z uchwaleniem Planu; w planie z 1998 roku przedmiotowy teren przeznaczony był pod usługi i zabudowę jednorodzinną (symbol A U/MN1/MN2); znaczy to, że uprzedni plan dawał również możliwość lokalizacji obiektu usługowego,

- Plan został sporządzony i uchwalony zgodnie z procedurą planistyczną, określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; jego projekt był przedstawiony Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej oraz instytucjom, uprawnionym do opiniowania i uzgadniania planów miejscowych, w listopadzie 2012 roku; uzyskał opinie pozytywne od sześciu instytucji oraz uzgodnienia pozytywne od dwunastu instytucji; projekt Planu był wyłożony do publicznego wglądu od [...] kwietnia do [...] maja 2013 roku; [...] maja 2013 r. przeprowadzono dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami; podczas dyskusji nie zgłoszono żadnych uwag, ani nie wyrażono opinii, dotyczących przeznaczenia omawianego terenu; w wyniku wyłożenia projektu Planu, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, zgłoszono 25 uwag; żadna z uwag nie dotyczyła przedmiotowego terenu; ani Skarżąca, ani właściciele działek sąsiednich, ani nikt inny z mieszkańców R., nie przekazał w żaden sposób swojej negatywnej opinii, co do przeznaczenia przedmiotowego terenu pod usługi,

- podział terenu, położonego pomiędzy Al. [...] i ul. [...] na działki budowlane i działki drogowe został dokonany wiele lat temu; z działki ew. nr [...] wydzielono szeroki pas terenu pod drogę, jednak bez dostępu do Al. [...] (wówczas ulicy [...]); droga nie została urządzona i nie jest w żaden sposób wykorzystywana; w planie z 1998 roku droga stanowiła odcinek projektowanej ulicy lokalnej o szerokości 15 m.; w Planie układ komunikacyjny został zmieniony; nie przewiduje się prowadzenia ulicy lokalnej na tym terenie; tym samym szerokość projektowanej ulicy okazała się za duża w stosunku do przewidywanego obciążenia ruchem - ulica A.15 KDD będzie obsługiwać tylko działki położone w pobliżu Al. [...]; przeznaczenie terenu pod ulicę projektowaną wiąże się ze znacznymi obciążeniami finansowymi Gminy - związanymi z wykupem terenu, budową ulicy i jej utrzymaniem; właściwe jest więc projektowanie układu komunikacyjnego w sposób oszczędny; zwężenie projektowanej drogi nie stanowi żadnego utrudnienia dla mieszkańców,

- Skarżąca zwracała uwagę, że przedmiotowe działki nigdy nie były wykorzystywane do działalności usługowej i nie są zabudowane; trudno jednak uznać to za zarzut w stosunku do planu miejscowego; w planowaniu przestrzennym określa się funkcje i warunki zabudowy oraz zagospodarowania w stosunku do stanu, który ma dopiero powstać na podstawie ustaleń planu; często więc zdarza się, że plan miejscowy przeznacza pod zabudowę tereny dotychczas niezabudowane, rolnicze lub zadrzewione,

- rosnące na terenie wierzby, mimo swojej malowniczości, nie są drzewami szczególnie cennymi, ani ze względu na wiek czy wielkość, ani na ochronę gatunkową,

- jest oczywiste, że sąsiedztwo usług, zwłaszcza usług handlu, nie daje takiego komfortu mieszkania, jak sąsiedztwo zieleni parkowej lub nieurządzonej; jednak należy wziąć pod uwagę, że obiekty handlu i innych usług, wzmożony ruch samochodowy i ruch pieszy to cechy przestrzeni miejskiej, szczególnie w centrum miasta i przy głównych arteriach komunikacyjnych; mimo to rozwój R., wzrost liczby mieszkańców, powstawanie usług o charakterze miastotwórczym to - z pewnością - bardzo pożądane zmiany,

- Plan nie dopuszcza lokalizacji usług innych niż nieuciążliwe - w oparciu o kwalifikację usług, określona w przepisach odrębnych; ochrona przed ewentualnymi szkodliwymi emisjami, gdyby się pojawiły wbrew ustaleniom Planu, jest określona w przepisach odrębnych, z zakresu ochrony środowiska,

- podnoszony zarzut sprzeczności w zapisach Planu, dotyczący ilości lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym jest niezasadny; Studium wskazywało na możliwość wybudowania budynków o maksymalnej liczbie 8 lokali mieszkalnych; ma terenie, oznaczonym symbolem A.4.U/MW, Plan dopuszcza budynki wielorodzinne, zawierające nie więcej niż 6 mieszkań; zmniejszyło to, a nie przekroczyło zapisy zawarte w Studium,

- reasumując, wprowadzona funkcja nie koliduje ani z funkcją ustaloną w planie miejscowym z 1998 roku (był to teren usług i zabudowy jednorodzinnej) ani z funkcją ustaloną dla strefy B1 w Studium (funkcjami wiodącymi są tam m.in. usługi i zabudowa wielorodzinna); Plan zakazuje na obszarze nim objętym lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2; w decyzji z [...] czerwca 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego (na działkach ew. nr [...]) wydanej przez Starostę [...] powierzchnia sprzedaży wynosi [...] m2; jest to zgodne z zapisami Planu,

- rozwój [...], jak i każdego miasta, przemawia za wskazaniem terenów pod usługi, w tym usługi handlu, szczególnie wzdłuż głównej ulicy, stanowiącej oś komunikacyjną; wzrost gospodarczy i związanej z nim zamożności obywateli jest zaletą, a nie wadą takiego rozwiązania.

W trakcie rozprawy (k. 193) Pełnomocnik skarżącej podniósł, że w Planie, na obszarze A.4.U/MW, zamieniono funkcje wiodące i uzupełniające w stosunku do tego, co wynikało ze Studium. Nieprawidłowo określono także minimalną powierzchnię biologicznie czynną (dalej "PBC"). Ze Studium wynika, że powinno być to 40% zaś w Planie przewidziano 25%. Istnieje także sprzeczność pomiędzy tekstem Planu a jego rysunkiem. Z treści rysunku wynika, że przedmiotowy teren ma być zabudowany obiektami równocześnie o obu funkcjach (użycie spójnika "oraz"), podczas gdy część tekstowa nie zawiera takiego nakazu, wymieniając obie funkcje po przecinku. Powyższe utrudnia wykładnię przepisów Planu. Skarżąca wywodziła, że doszło do nieuprawnionej ingerencji w jej prawo własności. Zamierzała bowiem nabytą w tym celu działkę przeznaczyć na zabudowę jednorodzinną a Plan to wykluczył.

Pełnomocnik organu wyjaśnił, że ze Studium wynika określenie PBC do zabudowy wielorodzinnej i usług na poziomie 25%, zaś 40% dla zabudowy jednorodzinnej.

Skarżąca wyjaśniała, że nie zgłaszała uwag do Planu, gdyż przebywała za granicą. Jej Pełnomocnik podnosił, że nie jest możliwa realizacja na terenie działki jego mandantki obiektu usługowego, gdyż warunki terenowe uniemożliwiają realizację kondygnacji podziemnych. Nie byłoby więc możliwe usytuowanie miejsc parkingowych. Nie jest też możliwa samodzielna zabudowa działki budynkiem wielorodzinnym bez porozumienia z właścicielami nieruchomości sąsiednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje w części na uwzględnienie. Sąd podzielił tylko niektóre z zarzutów. W związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi.

Dysponując prawem własności, Skarżąca była uprawniona do zaskarżenia, w celu kontroli legalności zgodności z prawem, postanowień Planu, gdy chodzi m.in. o jego obszar funkcjonalny, na którym znajduje się jej nieruchomość, w tym co do nieruchomości przyległych do działki, gdy chodzi o postanowienia Planu, dotyczące rodzaju dopuszczonej zabudowy - mogących mieć znaczenie z punktu widzenia możliwości korzystanie z jej nieruchomości (działki ew. nr [...]). Regulacje Planu w danym zakresie naruszają interes prawny Strony, jako właściciela, co nie przesądza jednakże jeszcze o ich nielegalności – czy do ingerencji doszło w granicach prawa.

W rozpoznawanej sprawie, trafne są niektóre spośród zarzutów, gdzie wywodzono, że pewne postanowienia Planu nie są zgodne z regułami, ustalonymi w obowiązującym Studium.

Zasadnie wskazano w skardze, że w Planie nie implementowano niektórych spośród ograniczeń, co do warunków zabudowy, jakie ustanowić zamierzała Rada, odzwierciedlając uprzednio wolę w tym względzie w Studium. Mylnie wywodzono w odpowiedzi na skargę, jakoby w Studium przewidziano ograniczenie zabudowy do 8 lokali mieszkalnych. Z jego treści wynika bowiem, że chodzi o budynki mieszkalne generalnie do 8 "lokali", niezależnie od sposobu przeznaczenie. Obejmuje to także lokale użytkowe. Jednocześnie Plan dopuszcza realizację w budynkach mieszkalnych lokali użytkowych (§ 23 ust. 2 pkt 1 lit. b in fine). Trafnie skonstatowano w tym kontekście w skardze, że aktualne postanowienia Planu, w szczególności jego § 23 ust. 3 pkt 1 lit. c, dopuszcza realizację budynków, które mogą mieć na przykład 12 lokali, choć nie więcej niż 6 mieszkalnych. W tym zakresie Plan nie implementuje pewnych ograniczeń, wynikających ze Studium. Te jego postanowienia są wadliwe, co musiało prowadzić do orzeczenia o jego nieważności w stosownej części. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku będzie miał on taki skutek, że nieważne będą postanowienia Planu, w zakresie w jakim dopuszczono nim realizację budynków wielorodzinnych zawierających więcej niż 8 lokali niezależnie od ich rodzajów. Realizacja na podstawie Planu takich przedsięwzięć nie będzie więc dopuszczalna.

Trafnie też odnotowano skardze, że w Planie nie odzwierciedlono w pełni ograniczeń przewidywanych w Studium, gdy chodzi o rodzaje dopuszczalnej zabudowy. Chybiony są wprawdzie wywody skargi, jakoby nie implementowano zakazów, dotyczących lokalizacji baz, składów i magazynów. Tego rodzaju funkcje nie mieszczą się bowiem w pojęciu usług, co dopuszczono wyłącznie na danym terenie, oprócz zabudowy mieszkaniowej. Przesądzają o tym reguły, co do klasyfikacji terenów, wiążące przy sporządzeniu planów miejscowych. W myśl załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587), składy magazyny (analogicznie bazy) są klasyfikowane, jako inne funkcja (oznaczenie P - pkt. 4.1. tabeli) niż sfera usług (oznaczenie U - pkt 2 tabeli). Jednocześnie, w świetle skazanych tam reguł, działalność handlowa stanowi jedną z form usług, co potwierdza jednoznacznie ppkt 2.3. tabeli, gdzie przewidziano szczególne oznaczenie dla handlowych obiektów wielkopowierzchniowych, przypisując je właśnie do sfery usług. Plan dopuszcza na wskazanym terenie funkcje - usługi nieuciążliwe (§ 23 ust. 3 pkt 1 lit. a) więc także handel. Tymczasem Studium przewiduje expressis verbis zakaz lokalizacji na danym terenie obiektów handlu hurtowego. Brak podstaw, aby twierdzić, jakoby handel hurtowy musiał ex definicione stanowić usługi uciążliwe. W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby dopuszczenie postanowieniami Planu wyłącznie usług nieuciążliwych wykluczało realizację przedsięwzięć służących handlowi hurtowemu, czego zabraniało Studium. Postanowienia Planu, którymi dopuszczono realizację tego rodzaju zabudowy, jako sprzeczne ze Studium są więc nieważne. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku będzie miał on taki skutek, że nieważne będą postanowienia Planu, w zakresie w jakim dopuszczono nimi zabudowę służącą handlowi hurtowemu. Realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia, na podstawie Planu, nie będzie więc dopuszczalna.

Niezachowanie zgodności postanowień Planu z zapisami Studium stanowi naruszenie istotnych zasad sporządzania tego aktu, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazano w skardze, prawodawca bowiem, w szeregu fragmentów ustawy, wyraża wolę zachowania zgodności tych dokumentów planistycznych (ponowne przytaczanie tej argumentacji, wobec wcześniejszego zreferowania, jest zbędne). Jednocześnie, w ocenie Sądu, zasada stabilności prawa jak i ochrony swobody planistycznej gminy przemawiają za agencją w treść planów miejscowych jedynie w zakresie niezbędnym dla usunięcia stwierdzonych wadliwości. W takiej sytuacji - wobec ujawnionych wad - nie było niezbędne eliminowanie Plan, co do obszaru, gdzie zapisy nie ustanawiały stosownych ograniczeń. Wystarczającym było natomiast stwierdzenie jego nieważności w części, w jakiej ograniczeń tych nie zawierał. Zamyka to drogę do wydawanie orzeczeń administracyjnych na podstawie zapisów Planu w zakresie, w jakim są one wadliwe - nie wyrażają wymaganych ograniczeń.

Chybiony są natomiast inne zarzuty, dotyczące domniemanej niezgodności Planu ze Studium. Trafnie wywodzi Rada, że samo przeznaczenie w Studium określonych terenów, przez przypisanie konkretnych funkcji podstawowych, nie oznacza, że podział taki musi być uwzględniony w odniesieniu do każdej jednostki planistycznej w Planie. Wskazanie w Studium, że na określonym terenie ma dominować zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna czy występować zieleń, o ile dopuszczono także inne przeznaczenie, nie wyklucza sytuacji, gdy określone jednostki planistyczne zostaną przeznaczone właśnie na funkcje, określone jako uzupełniające. Rolą planu miejscowego jest bowiem generalnie oddzielenie terenów o różnym przeznaczeniu, między innymi w celu ograniczenia niekorzystnych interakcji pomiędzy nimi. Z postanowień Studium nie wynikał zakaz przeznaczenia danej jednostki planistycznej na cele wskazany w Planie.

Chybiony jest także, podniesiony na rozprawie zarzut, co do sprzeczności postanowień Planu i Studium, gdy chodzi o wymagania dotyczące PBC. Zreferowane uprzednio wyjaśnienia Pełnomocnika Rady są trafne. Ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Dalsze zarzuty skargi sprowadzają się do domniemanego nadużycia przez Radę władztwa planistycznego, rozumianego, jako ingerencja w prawa właściciela, nieznajdująca stosownego umocowania, gdy chodzi o względy interesu publicznego w tym racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Gdyby do tego doszło w istocie możnaby w tym także upatrywać naruszenia istotnych zasad sporządzania plan miejscowego, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Trafnie wywodzi Rada, że - generalnie - jest możliwe ingerowanie planem miejscowym w prawa właściciela, poprzez kształtowanie reguł zabudowy jego nieruchomości. Argumentacja Rady, gdzie wymienia się, jakie racjonalne względy przemawiały za przeznaczeniem danego obszaru planistycznego, znajdującego się w pobliżu jednej z głównych ulic, na cele zabudowy bardziej intensywnej (usługowa i wielomieszkaniowa), są spójne i logiczne. Jej ponowne przytaczanie byłoby niezasadne, wobec uprzedniego zreferowania. Nie może być natomiast uznane za przesądzającą argumentacja skargi, że pobliskie tereny są obecnie wykorzystywane (jak i mają zostać przeznaczone w Planie) pod zabudowę jednorodzinną. Realizacja zróżnicowanej zabudowy, co dopuszczono w Studium, determinowało występowanie miejsc, gdzie stykają się różne rodzaje zabudowy. Nie sposób uznać, aby nie racjonalnym było przeznaczenie pod bardziej intensywną zabudowę terenów przyległych bezpośrednio do drogi zaś na jednorodzinną innych - bardziej oddalonych. Ocena Skarżącej, że teren na zachód od jej działki należało pozostawić jako zielony, ze względu na cenną, występującą tam roślinność (wierzby), jest wyłącznie jej subiektywnym przekonaniem, podczas gdy Rada wywodzi, że nie znajdowały się tam cenny przyrodniczo okazy a w uprzednim planie miejscowym przeznaczono go już pod zabudowę. To, że sposób zagospodarowania danej jednostki planistycznej jest zgodny z interesem tylko części właścicieli lecz nie aprobowany przez Skarżącą oraz innych właścicieli niewielkich działek, nabytych uprzednio z zamiarem zabudowy jednorodzinnej, nie może świadczyć o nadużyciu władztwa planistycznego. Takie bowiem sprzeczności interesów partykularnych rozstrzyga się na etapie procedury planistycznej, gdy zainteresowani różnymi rozwiązaniami artykułują swoje oczekiwania (możliwość zgłaszania uwag, dyskusja publiczna itd.). Wówczas obowiązkiem Rady jest wnikliwe rozważenie sprzecznych interesów oraz stosowne uzasadnienie stanowiska w kontekście dokonanych przesądzeń, zaś ewentualny brak wnikliwego rozważenia stanowisk stron może być traktowany, jako nadużycie władztwa planistycznego. Jednakże w rozpatrywanym przypadku skarżąca (jak wskazuje z przyczyn niezależnych - wyjazd za granicę) nie wnosiła żadnych uwag w toku procedury. W takiej sytuacji, ponieważ przyjęte rozwiązania nie są nieracjonalne, choć nie realizują one oczekiwań Skarżącej, nie można uznać za nieuprawnioną ingerencję w sferę jej praw. Ewentualne wystąpienie trudności w zagospodarowaniu działki, zgodnie z postanowieniami Planu - gdy nie wykazano w sposób przekonywający, że nie jest to możliwe (trudności techniczne, potrzeba porozumienia z innymi właścicielami), zaś pełnomocnik Rady temu zaprzecza - nie może świadczyć o nadużyciu władztwa planistycznego. Na etapie procedowania nad Planem, wobec braku uwag i zastrzeżeń, Rada nie musiała bowiem założyć a priori, że przyjmowane rozwiązania są sprzeczne z oczekiwaniami aktualnych właścicieli, gdy jednocześnie - jak wywodzono w odpowiedzi na skargę - dany rodzaj przeznaczenia terenu może wpływać wręcz na podniesienie wartości gruntów. Możliwe jest bowiem bardziej intensywne ich wykorzystanie (usługi i zabudowa wielorodzinna). O ile Skarżąca jest nadal zainteresowana realizację zabudowy jednorodzinnej konieczne będzie - wobec postanowień Planu - zbycie działki na rzecz osoby zainteresowanej jej wykorzystaniem, zgodnie z przeznaczeniem wskazanym tym aktem prawa miejscowego, nabycie zaś nieruchomości w innej lokalizacji, gdzie realizacja zabudowy jednorodzinnej będzie możliwa. Tego rodzaju sytuacja jest dopuszczalna w praworządnym państwie i nie ma cechy wywłaszczenia. W razie wykazania, że w istocie działka Skarżącej - wbrew ocenie Rady - utraciła wartość, wobec jej zmienionego przeznaczenia w Planie (wykluczenie zabudowy jednorodzinnej), Skarżącej, jeśli ją zbędzie w określonym czasie, przysługuje roszczenie do Gminy (art. 36 ust. 3 wobec art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca z założenia przewidział więc tego rodzaju przypadki. Nie można ich więc kwalifikować jako niedopuszczalną ingerencję w, chronione na szczeblu Konstytucji, prawo własności.

Racjonalnie wywiodła także Rada przesłanki, dla których zawężono w Planie pas gruntu, gdzie ma być realizowana droga wewnętrzna. Nie sposób więc dopatrzeć się w tym nadużycia władztwa planistycznego. W sytuacji dopuszczenia Planem dopuszczenia Planem łącznie funkcji usługowej i mieszkaniowej, znajduje też racjonalne uzasadnienie wyłącznie możliwości realizacji tam zabudowy jednorodzinnej (co – wedle stanowiska Rady - było przewidziane wcześniejszym planem miejscowym). Tego rodzaju zabudowa wymagała bowiem generalnie zachowania wyższych wymagań, gdy chodzi o ograniczanie typowych wzajemnych sąsiedzkich oddziaływań– patrz przykładowo standardy jakości hałasu dla zabudowy wielorodzinnej oraz jednorodzinnej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112) załącznik w tabeli nr 3 wrs. 2 i 3.

Chybione są również zarzuty, gdzie wadliwości Planu upatrywano w braku spójności jego zapisów.

§ 23 ust. 3 pkt 1 jest zrozumiały, przy zastosowaniu prostych zasad wykładni językowo-logicznej. W lit. a wskazano rodzaje dopuszczonej zabudowy zaś, pod lit. b i c, zakreślono warunki, jakie powinna ona spełniać. Odnosząc część tekstową Planu do graficznej także nie sposób dopatrzeć się pomiędzy nimi sprzeczności. Cześć tekstowa określa wymagania zabudowy, co do konkretnej jednostki planistycznej, zaś w części graficznej oznaczono generalnie tereny, przeznaczone pod określony rodzaj zabudowy. Powoduje to, że zawarte tam wyrażenia nie mogą być jednobrzmiące z tymi, występującymi w części tekstowej, jednak - co do znaczenia - nie pozostają w opozycji.

Nie uchybiono też procedurze sporządzania Planu, poprzez brak szczegółowego uzasadnienia wszelkich, przyjętych w nim rozwiązań. Wobec zakresu tego opracowania nie byłoby to bowiem możliwe. Wskazanie z kolei przez Radę, że Plan nie wprowadza istotnych zmian, gdy chodzi wymagania, co do sposobu zagospodarowania przedmiotowej jednostki planistycznej, odnosić można nie do aktualnego (na dzień uchwalenia Planu) sposobu użytkowania gruntów, lecz do przeznaczenia w uprzednim planie miejscowym, gdzie nie wprowadzono gruntownych zmian. Nie można wobec tego wywodzić, aby stosowne rozstrzygnięcia Rada przyjęła w wyniku oczywistego błędu, co do oceny, jakie skutki będzie miało przyjęcie danego aktu prawa miejscowego w kwestionowanym brzmieniu. Słuszne są jedynie zarzuty skargi, gdzie wywodzono, że po części wadliwie Rada oceniła, jakoby Plan był w pełni zgodny ze Studium (co do dwu kwestii, wymienionych wyżej).

Sąd nie dopatrzył się także z urzędu innych wadliwości Planu, w zakresie w jakim jego postanowienia mogły być przedmiotem zaskarżenia, jako naruszające interes prawny Skarżącej, gdy chodzi o obszar funkcjonalny, oznaczony A.4.U/MW

Wobec powyższego skarga w pozostałym zakresie została oddalona.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 oraz 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.