Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 89/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 ,art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, art. 13, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na Rektora A w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Rektora A do załatwienia wniosku [...] z siedzibą w [...] z dnia 4 lipca 2018 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Rektorowi A grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4) zasądza od Rektora A na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarga [...] z siedzibą w [...] (zwanego dalej skarżącym) na bezczynność Rektora A (zwanego dalej organem lub Rektorem) w związku z niezrealizowaniem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 4 lipca 2018 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. nr 55, poz. 234) oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. 2018 r. poz. 1330, z późn. zm. - dopisek Sądu), zwanej w skrócie: "u.d.i.p.", złożył wniosek, skierowany do Rektora A, o udzielenie informacji w zakresie następujących pytań:

"1. Jakie podróże/wyjazdy służbowe (proszę o ich szczegółowe przedstawienie osobno dla każdego wyjazdu z podaniem kraju docelowego, miejsca i terminu) były realizowane w latach 2012-2018 przez JM Rektora A [...]?

2. Jakie podróże/wyjazdy służbowe (proszę o ich szczegółowe przedstawienie, osobno dla każdego wyjazdu, z podaniem kraju, miejsca i terminu) były realizowane w latach 2012-2018 przez Dyrektora Biura Rektora mgra [...]?

3. Jak długo trwały poszczególne wyjazdy (data początku i końca delegacji), o których mowa w pkt 1 i 2?

4. Jak długo (data początku oraz końca) trwała zgodnie z programem/zaproszeniem merytoryczna/oficjalna część poszczególnych wyjazdów (oficjalna część danej uroczystości, konferencji, nadania tytułu, itp.), o których mowa w pkt 1 i 2?

5. Ile łącznie osób - pracowników A było delegowanych (uczestniczyło w nich) na poszczególne wyjazdy służbowe, o których mowa w pkt 1 i 2? W przygotowanej odpowiedzi dla tego punktu proszę pominąć konferencje organizowane przez A.

6. Czy zakres odbytych podróży służbowych, o których mowa w pkt 2 był zgodny z zakresem obowiązków delegowanej osoby? Jeśli tak, proszę o przytoczenie konkretnego zapisu z zakresu obowiązków wraz z informacją, kiedy ten zapis został umieszczony w tymże zakresie obowiązków.

7. Jaki był merytoryczny powód/uzasadnienie poszczególnych wyjazdów służbowych, o których mowa w pkt 1 i 2?

8. Jakie uzyskano wymierne i policzalne korzyści (artykuły, podpisane porozumienia, zwiększenie finansowania, itp.) wynikające z osobistego uczestnictwa osób wskazanych w pkt 1 i 2 dla A w związku z poszczególnymi wyjazdami służbowymi, o których mowa w pkt 1 i 2? Proszę o podane informacji osobno dla każdego wyjazdu i każdej osoby.

9. Jakie były koszty całkowite poszczególnych wyjazdów służbowych, o których mowa w pkt 1 i 2 z uwzględnieniem wszystkich osób wykazanych zgodnie z pkt 5.

10. Jakie były koszty całkowite poszczególnych wyjazdów służbowych, o których mowa w pkt 1 i 2 dla osoby wskazanej w pkt 1 i 2.

11. Jaką część kosztów dla osób wskazanych w pkt 1 i 2, w poszczególnych wyjazdach służbowych, o których mowa w pkt 1 i 2 stanowiły wydatki na: hotele, bilety lotnicze, bilety kolejowe, diety, wizy, dojazdy samochodem prywatnym lub służbowym, wynagrodzenie służbowego kierowcy, opłaty związane z uczestnictwem w konferencji/spotkaniu (opłata konferencyjna/opłata za uczestnictwo/obciążenie częścią kosztów organizacji danego spotkania), wynajem samochodów i jego eksploatacji (paliwo/opłaty drogowe) oraz innych, niewyszczególnionych wydatków, o ile takie miały miejsce?

12. Jakie było źródło finansowania poszczególnych wyjazdów służbowych, o których mowa w pkt 1 i 2?

13. Czy w przypadku zewnętrznego źródła finansowania poszczególnych wyjazdów służbowych, o których mowa w pkt 1 i 2, zostały przelane środki na konto A, pokrywające koszty danego wyjazdu? Jeśli tak, to w jakiej kwocie?

14. Czy w przypadku zewnętrznego źródła finansowania poszczególnych wyjazdów służbowych, o których mowa w pkt 1 i 2, A do kosztów wyjazdu służbowego doliczała narzut? Jeśli tak, jaka była jego wysokość?

15. Kto z imienia i nazwiska delegował i kto zatwierdzał merytorycznie poszczególne wyjazdy służbowe, o których mowa w pkt 1 i 2?

16. Czy w trakcie poszczególnych wyjazdów służbowych, o których mowa w pkt 1 i 2 były ponoszone dodatkowe koszty nie ujęte w rozliczeniu wyjazdu/delegacji, na przykład w zakresie kosztów reprezentacji, posiłków lub innych wydatków zapłaconych ze środków finansowych A? Jeśli tak, jakie były to koszty (kwota) osobno, dla każdego wyjazdu, na jaki cel i przez kogo zostały poniesione?

17. Czy w latach 2012-2018, (z pominięciem rozliczenia zaliczki na delegację) były zaangażowane jakiekolwiek środki finansowe A (zostały wydatkowane/pobrane z konta lub zostały zablokowane na koncie) na: hotele, bilety lotnicze, bilety kolejowe, dojazdy samochodem służbowym, wynajmem samochodu i jego eksploatację (paliwo/opłaty drogowe), pobranie gotówki z bankomatu, oraz inne niewyszczególnione wydatki, które następnie zostały zwrócone/pokryte ze środków prywatnych przez pracownika A? Jeśli tak, to kto z imienia i nazwiska dokonywał takich transakcji, na czyje potrzeby, jaka była zaangażowana kwota środków A, kiedy (w jakiej dacie) zaangażowano środki A oraz kiedy je zwrócono/odblokowano na koncie/karcie płatniczej Uczelni (data wpłynięcia/odblokowania środków) oraz czy było to zgodne z procedurami, jeśli tak to z jakimi?".

Skarżący domagał się udostępnienia żądanych informacji w formie tabelarycznej, zgodnie z załączonymi do wniosku wzorami.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 18 lipca 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że A nie prowadzi wnioskowanego typu zestawień. Stwierdził również, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że wnioskodawca oczekuje na informację przetworzoną, którą podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje. Do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej po stronie podmiotu zobowiązanego muszą być zatem podjęte dodatkowe czynności. W związku z powyższym, na podstawie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. organ wskazał, że udostępnienie informacji nastąpi niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ustosunkowując się do powyższego stanowiska organu, skarżący w piśmie z dnia 24 lipca 2018 r., powołując się na art. 4, art. 7 ust. 1, art. 8, art. 23 ust. 1 i ust. 2, art. 26 pkt 2, 3 oraz art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, a także art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p., podniósł, że niezgodne z ww. przepisami jest uzależnienie udostępnienia informacji publicznej od wykazania powodów szczególnie istotnego interesu publicznego. W związku z tym skarżący domagał się udostępnienia wnioskowanej informacji w ustawowym terminie.

W kolejnym piśmie - z dnia 9 sierpnia 2018 r. - skarżący wezwał organ do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zwracając uwagę, że Rektor nie przedłużył terminu na załatwienie sprawy. Ponadto, w przekonaniu skarżącego, wniosek dotyczy informacji publicznej prostej, a nie - jak błędnie przyjmuje organ - informacji przetworzonej.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2018 r. organ ponownie poinformował skarżącego, że dla realizacji wniosku niezbędne jest wykazanie powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, których wnioskujący dotychczas nie wykazał.

W odpowiedzi na powyższe skarżący pismem z dnia 30 sierpnia 2018 r. wezwał organ do niezwłocznego wykonania wniosku z dnia 4 lipca 2018 r. Jednocześnie podtrzymał stanowisko, że żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej.

Pismem z dnia 18 września 2018 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, za pośrednictwem Rektora A, skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Domagał się nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; stwierdzenia, że bezczynność organu miała rażący charakter; wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej przepisem art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej przepisem art. 154 § 6 P.p.s.a.; zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że pismem z dnia 4 lipca 2018 r., złożonym w biurze organu, powołując się na przepisy u.d.i.p., wniósł o udzielenie informacji publicznej. Po opisaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, skarżący stwierdził, że organ pomimo upływu ponad 2 miesięcy od daty złożenia wniosku nie udzielił żądanej informacji. Jednocześnie wskazał, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a informacja, o którą się zwrócił ma charakter informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, wezwanie organu o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego było niezasadne, ponieważ wnioskowana informacja nie stanowiła informacji przetworzonej. Natomiast organ był w posiadaniu wnioskowanych danych i przy wykonaniu prostych czynności technicznych mógł zrealizować wniosek. Skarżący wywiódł również, że organ pozostaje w bezczynności, która - w jego ocenie - ma charakter rażącego naruszenia prawa, co z kolei uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznanie sumy pieniężnej na jego rzecz w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Rektor A, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W pierwszej kolejności organ przedstawił podjęte czynności, które zmierzały do rozpoznania wniosku skarżącego. Następnie wskazał na zakres kognicji sądów administracyjnych oraz przesłanki oddalenia skargi. Wyjaśnił, że w dniu 4 lipca 2018 r. [...] - działając w imieniu własnym lub jako Przewodniczący Zarządu [...] - złożył w Biurze Rektora A łącznie 12 wniosków zawierających 65 pytań w zakresie informacji publicznej. Odnotował, że skarżący jest byłym pracownikiem A, pozostającym w otwartym konflikcie z Rektorem. Zdaniem organu, wniosek skarżącego nie został złożony w celach, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz został wniesiony w związku z toczącymi się postępowaniami sądowymi w sądzie pracy, sądzie cywilnym oraz z prywatnego aktu oskarżenia i stanowi nadużycie prawa. Dowodził organ, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż nadużywanie prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu. Nadto celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Dodatkowo Rektor podniósł, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, iż wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej. Akcentował, że przedmiotowy wniosek, łącznie z kilkunastoma innymi, nie tylko nie prowadzi do poprawienia funkcjonowania Uczelni, nie służy poprawie jej funkcjonowania, ale w istocie ma być dokuczliwy. W przekonaniu Rektora, w sprawie nie może też być mowy o bezczynności, ponieważ w ustawowym terminie udzielono skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. W konsekwencji nie można również uznać, że ewentualna bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem procesowym z dnia 9 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącego złożył odpowiedź na stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Dowodził, że dla oceny żądania skarżącego nie mają żadnego znaczenia okoliczności wskazane przez organ. Odnosząc się do twierdzeń organu o konflikcie i toczących się postępowaniach sądowych podał, że postanowieniem z dnia 24 lipca 2018 r. Sąd Okręgowy w [...] orzekł o zakazie rozpowszechniania w jakikolwiek sposób informacji dotyczących [...]. Pełnomocnik skarżącego negował również prawidłowość stanowiska procesowego organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 cyt. już wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej u.d.i.p., który przewiduje, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej w dalszym ciągu w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wyjaśnić też trzeba, że w przypadku gdy skarga dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Dodać jeszcze należy, że stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Z tego względu skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r., sygn. akt II SAB 391/03; wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2296/16; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu wyroku dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że skarżący, jako organizacja pracownicza, jest uprawniony na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do żądania od podmiotu zobowiązanego udostępnienia informacji, która ma charakter informacji publicznej. Powyższe uprawnienie jest odrębne i niezależne od uprawnień przysługujących związkowi zawodowemu na gruncie przepisów ustawy z dnia z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881, z późn. zm.).

Wobec tego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przechodząc już do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnienia wymaga, że skarżący zarzucił Rektorowi A bezczynność w zakresie udostępnienia informacji szczegółowo opisanych w 17 punktach wniosku z dnia 4 lipca 2018 r., a obejmujących dane dotyczące podróży/wyjazdów służbowych Rektora, Dyrektora Biura Rektora oraz pracowników A, realizowanych w latach 2012-2018 r.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że Rektor jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. A była i jest uczelnią publiczną i to zarówno w rozumieniu ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183, z późn. zm.), jak i ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668). Zgodnie z art. 66 ust. 1 pierwszej z ustaw oraz art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 aktualnie obowiązującej ustawy, rektor kieruje działalnością uczelni i reprezentuje ją na zewnątrz. Władze publiczne zapewniają zaś uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. i art. 366 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.). Rektor A jest zatem podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne w zakresie oświaty i nauki, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Natomiast w kwestii uznania wnioskowanych informacji za posiadające walor publiczny wskazać trzeba, że definicja informacji publicznej zawarta została w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Informacja publiczna podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. Przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną, które podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. Skoro przepis ten zawiera przykładowy katalog spraw, które uznaje się za informacje publiczne, to dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić trzeba także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osobach pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osobach i jednostkach organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Wskazać też przyjdzie, że art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzącym z dysponowania majątkiem publicznym, w tym pożytkach i jego obciążeniach, zaś art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. określa, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku, którym dysponują te podmioty. Prawo do informacji publicznej obejmuje również uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Oceniając żądanie skarżącego w kontekście tak szeroko rozumianego pojęcia informacji publicznej, należało uznać, że informacje wymienione we wniosku z dnia 4 lipca 2018 r., jako bezpośrednio związane z działalnością i funkcjonowaniem A oraz dysponowaniem środkami publicznymi (ich wydatkowaniem), są informacjami publicznymi, gdyż dostarczają wiedzy o działalności podmiotu w zakresie, w jakim wykonuje on zadania publiczne i gospodaruje środkami publicznymi. W wyroku z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1586/16, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że wysokość środków z budżetu państwa przeznaczonych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną. W rezultacie tego, wniosek skarżącego winien zostać załatwiony w trybie u.d.i.p. Na akceptację zasługuje wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy; 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 508/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 80/17).

Podkreślenia wymaga, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Natomiast uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a., sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Badając zasadność skargi na bezczynność, sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia.

W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskiem datowanym na dzień 4 lipca 2018 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej, przy czym w sposób jasny i wyraźny sformułował swoje żądanie, domagając się przekazania konkretnych informacji. Organ nie udzielił jednak żądanej informacji publicznej, nie wydał decyzji odmownej, ani nie poinformował skarżącego, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. Tymczasem zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Powtórzyć przyjdzie, że w sytuacji gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia - na mocy art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - uprawniony jest do przedłużenia tego terminu maksymalnie o 2 miesiące. W okolicznościach sprawy czynnościami, jakie zostały podjęte przez organ po otrzymaniu wniosku było dwukrotne powiadomienie skarżącego, że udzielenie informacji nastąpi niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższe nie wyczerpuje jednak żadnej z przedstawionych wyżej i przewidzianych w u.d.i.p. form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. W szczególności Rektor nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, o ile - po wyjaśnieniach skarżącego - nadal prezentował stanowisko, że stanowi ona informację przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w jej żądaniu. Poprzestanie tylko na takim stwierdzeniu, jeśli nie towarzyszy mu podjęcie stosownego aktu przewidzianego w przepisach u.d.i.p., jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności. Odmowa udzielenia informacji przetworzonej musi bowiem nastąpić w formie decyzji administracyjnej, na którą służy skarga do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził on postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności w prawem przewidzianym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 28/17; wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2733/15). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż organ nie rozpoznał wniosku w terminie, o którym mowa w art. 13 ustawy. Natomiast celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do działania czynności lub aktu, wynikających z przepisów u.d.i.p. Skoro Rektor do dnia rozpoznania skargi na bezczynność nie rozpatrzył wniosku skarżącego, to zasadne jest stanowisko, że nadal pozostaje w bezczynności w zakresie jego rozpoznania. W związku z powyższym, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 lipca 2018 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku.

W sprawie należało również dokonać oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane ustawowo, a w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt. II OSK 468/13).

W ocenie Sądu, stwierdzona w sprawie bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej jest znaczny. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony w dniu 4 lipca 2018 r. i pomimo jednoznacznego stanowiska skarżącego, że żądane informacje nie stanowią - w jego ocenie - informacji przetworzonej, a więc nie jest zobowiązany do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1, organ - poza wyrażeniem stanowiska odmiennego - do chwili wydania wyroku nie podjął żadnych dalszych czynności, które zmierzałyby do załatwienia wniosku, a ponadto z odpowiedzi na skargę wynika, że w ogóle nie zamierza ich podjąć. Z kolei podnoszona przez pełnomocnika organu okoliczność, że skarżący nadużywa prawa, składając kilkanaście wniosków z różnymi zapytaniami w przedmiocie informacji publicznej, w świetle obowiązujących przepisów u.d.i.p. nie pozwala na uznanie zasadności tego zarzutu. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonuje zapatrywanie dopuszczające możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, jednak definiuje owe nadużycie jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 r. s. 146-149; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). Na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest jednak dostatecznych dowodów na potwierdzenie tego, że celem skarżącego występującego o dostęp do informacji publicznej są inne motywy niż troska o dobro publiczne. Z akt sprawy wynika natomiast, że - po pierwsze - organ nie załatwił wniosku strony ani w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ani też w dodatkowym terminie, który mógłby zostać samodzielnie wyznaczony w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie zaś, korespondencja skarżącego z organem w żadnym razie nie wskazuje na to, aby organ miał jakieś istotne problemy z załatwieniem złożonych w większej liczbie wniosków, chociażby z uwagi na stopień ich skomplikowania. Dopiero istnienie tego rodzaju okoliczności, w połączeniu z wykazaniem (a nie domniemaniem) realizacji przez wnioskodawcę innego celu aniżeli troska o dobro publiczne, mogłaby usprawiedliwiać zastosowanie konstrukcji nadużycia prawa do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1014/18). Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a.

Zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa skutkowało wymierzeniem organowi - w punkcie 3 wyroku - grzywny w wysokości pięćset złotych, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, wymierzona grzywna jest adekwatna do okresu trwającego stanu bezczynności, oczywistości naruszenia oraz sposobu działania organu.

Na rzecz skarżącego nie zasądzono odpowiedniej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 in fine P.p.s.a., gdyż - zdaniem Sądu - tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków odmowy udostępnienia informacji publicznej. Nadto, nie ma ona charakteru obligatoryjnego, a w rozpatrywanej sprawie, wobec pozostawania organu w stanie bezczynności ze względu na przyjętą wykładnię przepisów u.d.i.p., zastosowanie sankcji w postaci nałożenia grzywny w wysokości pięćset złotych jest w zupełności wystarczające.

Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 4 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.