Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 370/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 110, art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Z. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2014 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy stacji kontroli pojazdów z częścią usługowo-handlową oraz bezdotykową myjnią samochodową na działce nr [...] w K. przy ul. [...], odmówił stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji.

Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że powyższą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy Burmistrz K. wydał na wniosek D. K..

Pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. Z. C. wystąpił o stwierdzenie jej nieważności podnosząc, że została wydana z rażącym naruszenie prawa - wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie. W ocenie wnioskodawcy błędnie wyznaczono obszar analizowany i w ślad za tym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja zawiera dwa załączniki: nr 1, w którym określono wymagania, nr 2 - mapkę bez jakiejkolwiek legendy z zaznaczonym obszarem literami d, e, f oraz linią a-b w odległości 18 m od pasa drogi krajowej - ul. [...]. Zdaniem wnioskodawcy nie jest prawdziwe stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, iż załączniki zawierają wyniki analizy, gdyż analizy brak. Decyzja z dnia [...] 2014 r. określa wymagania dla budynków, a żadnego budynku nie wybudowano. Dodał, że brak wymagań dla budowli. Zdaniem Z. C. Burmistrz nie wyjaśnił dlaczego planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Nadto w decyzji nie wskazano przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji przeprowadzających badania techniczne pojazdów (Dz. U. 2006, nr 40, poz. 275). Ponadto podkreślił, iż zaplanowana myjnia nie powinna powstać w tym miejscu, ponieważ urządzenia zakłócają korzystanie z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Dodatkowo w piśmie z 16 marca 2016 r. Z. C. podniósł, iż kwestionowana decyzja została wydana w dniu [...] 2014 r. dla działki już nieistniejącej, ponieważ w dniu [...] 2014 r. Burmistrz K. decyzją ostateczną zatwierdził podział nieruchomości składającej się z działki nr [...].

Odnosząc się do zarzutów wniosku Kolegium przytoczyło przepis art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), by następnie wskazać, że zaskarżoną decyzję zbadało pod kątem wszystkich przesłanek wymienionych w powołanym przepisie. Stwierdziło po pierwsze, że właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy był Burmistrz K., a więc nie zachodzi przesłanka z art. 156 § ł pkt. 1 k. p. a. Następnie Kolegium podało, że stosownie do treści art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) skoro w przedmiotowej sprawie nie było planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem to organ miał podstawy prawne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium nie doszło również, do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Niewątpliwie rażącego naruszenia prawa nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa, nawet istotnym. Samo naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym - jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Nie jest dopuszczalne kwalifikowanie wypadków zwykłego naruszenia prawa jako naruszenie rażące. W ocenie Kolegium przy wydaniu kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Warunki zabudowy ustalone w kwestionowanej decyzji pozostają w zgodzie z wynikami analizy urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji oraz nawiązują do cech i zachowują parametry zabudowy na badanym terenie. Przesłanki, na których wnioskodawca oprał swój wniosek sprowadzają się do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, a w konsekwencji prawidłowości ustalonych parametrów i cech nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także prawidłowości ustalonych wskaźników inwestycji. Zdaniem wnioskodawcy, organ doprowadził do rażącego naruszenia m.in. przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wadliwie przyjął, że kwestionowana decyzja wypełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium nie podzieliło stanowiska wnioskodawcy stwierdzając, że utrwalony jest pogląd w orzecznictwie sądowym, iż nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także analizy przeprowadzonej z naruszeniem przepisów prawa był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, zaś taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Kolegium zaznaczyło, że analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy i w niniejszej sprawie została ona przeprowadzona. W jej wyniku organ stwierdził, że wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą urbanistyczną został sporządzony przez osobę uprawnioną, tj. mgr. inż. arch. J. K.. Na załączniku graficznym, zgodnie z art. 54 u.p.z.p., wykreślono teren objęty wnioskiem, a wiec linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linię zabudowy. W aktach sprawy znajduje się załącznik nr 3 do projektu decyzji, w którym zostały określone szczegółowe parametry, takie jak: szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu, a także została wyznaczona linia zabudowy. Ponadto zdaniem Kolegium zarzut, iż kwestionowana decyzja z [...] 2014 r. określa wymagania dla budynków, które nie powstały nie ma wpływu na ważność decyzji.

SKO w K. odnosząc się do pozostałych zarzutów wyjaśniło, iż Burmistrz K. w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których wymagana jest decyzja środowiskowa. Powołał się na opinię z 6 sierpnia 2013 r. nr [...] Podkreślił, iż wszelkie uciążliwości nie mogą wykraczać poza teren inwestycji. Nadto nieprzywołanie w decyzji przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji przeprowadzających badania techniczne pojazdów (Dz. U. 2006 r., nr 40, poz. 275) nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zaś zarzut dotyczący wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nieistniejącej nie jest zasadny, ponieważ decyzja podziałowa z dnia [...] 2014 r. nr [...] stała się ostateczna i prawomocna z dniem 20 marca 2014 r., a zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji działka o numerze ewidencyjnym [...] istniała i nie była jeszcze podzielona.

Z. C. zwrócił się do SKO w K. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił Kolegium naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 7-11 k.p.a. oraz przepis art. 110 k.p.a. Zdaniem skarżącego teza SKO, iż ".zarzut dotyczący wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nieistniejące nie jest zasadny" jest oceną wadliwą - rażąco naruszająca prawo. Wyjaśnił, iż decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Chwila wydania decyzji jest wobec tego datą jej sporządzenia. Daty wydania decyzji nie należy utożsamiać z datą jej ostateczności. Ponadto data sporządzenia decyzji wywołuje oznaczone skutki prawne - data wydania decyzji określa dzień wg którego ocenia się stan faktyczny i prawny jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, chyba, że kodeks stanowi inaczej. Oświadczenie stronie treści decyzji przez doręczenie lub ogłoszenie powoduje jej wejście do obrotu prawnego. Taki pogląd został wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, w której Sąd stwierdził, że dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie jest aktem nie wywierającym skutków prawnych. Uzewnętrznienie decyzji stwarza wobec strony nową sytuację procesową. Od tego momentu dopiero decyzja wiąże organ administracji publicznej (tak też NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r,, sygn. akt II GSK 22/08, na stronie internetowej nsa.gov.pl). A zatem, jak twierdzi SKO w K., skoro decyzja stała się ostateczna z dniem 20 marca 2014 r., musiała zostać doręczona stronie najpóźniej w dniu 6 marca 2014 r. Oznacza to, że od tego dnia decyzja podziałowa wiązała Burmistrza K. i strony. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w dniu [...] 2014 było zatem niedopuszczalne.

Skarżący powołując się na stanowisko judykatury zważył też, że decyzja Burmistrza z dnia [...] 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa ze względu na brak analizy, o której mowa jest w § 3 rozporządzenia. Twierdzenie przeciwne Kolegium jest bezpodstawne i gołosłowne, albowiem organ na poparcie swego stanowiska nie przywołuje żadnego dowodu. Na marginesie skarżący podał, że oceniania jest decyzja, a nie jej projekt. Skarżona decyzja zawiera tylko dwa załączniki, z których żaden nie stanowi części tekstowej ani graficznej wyników analizy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Warunkiem koniecznym do przeprowadzenia analizy zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego (3x szerokość frontu działki). Skoro nie wyznaczono granic obszaru analizowanego, to o żadnej analizie nie może być mowy.

Ponadto skarżący wskazał, że Kolegium dokonało ustaleń co do tego, czy planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć, dla których wymagana jest decyzja środowiskowa, jedynie w oparciu o stanowisko Burmistrza K., który to organ był szczególnie zainteresowany takim rozstrzygnięciem sprawy. SKO winno dokonać samodzielnej analizy i oceny w tej kwestii. O tym zaś, czy inwestycja zalicza się do tego rodzaju przedsięwzięć decyduje nie Burmistrz K., ale obowiązujące prawo. Stwierdzenie, iż wszelkie uciążliwości nie mogą wykraczać poza teren inwestycji jest tylko pobożnym życzeniem, nie mającym nic wspólnego z rzeczywistością. Dowodem na to, że myjnia oddziałuje poza obszar działki, na której została usytuowana jest pismo inwestora D. K. z dnia 11 marca 2015r., w którym wniósł o wyrażenie zgody przez Z. C. na budowę ogrodzenia - ekranu wytłumiającego hałas oraz eliminującego emisję chemicznego pyłu wodnego.

Kończąc skarżący za hipokryzję organu uznał stwierdzenie o możliwości podnoszenia zarzutów w postępowaniu zwykłym, zważywszy, że Z. C. został pozbawiony prawa uczestniczenia w postępowaniu zwyczajnym (nie został uznany za stronę).

SKO w K. decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium podkreśliło, że cechą rażącego naruszenie prawa jest stwierdzenie, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Odnosząc się do zarzutów organ zważył, iż występując o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca nie jest zobowiązany do wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości, na której zamierza zrealizować inwestycję. Wniosek o ustalenie warunków dla terenu działki nr [...] złożył D. K., zaś przedłożona do akt decyzja podziałowa została wydana na wniosek właściciela działki S. F.. Burmistrz K. rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie miał zatem podstaw do podjęcia działania z urzędu i uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy stanu po podziale nieruchomości. Było to zasadne tym bardziej, że decyzja podziałowa stała się prawomocna z dniem 20 marca 2014r., a decyzję o warunkach zabudowy wydano [...] 2014r. Kwestia dokonanego podziału nie ma zatem wpływu na zasadność decyzji ustalająca warunki zabudowy, może co najwyżej budzić wątpliwości co do terenu inwestycji na dalszym etapie postępowania , związanym z pozwoleniem na budowę.

Następnie organ, powołując przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, że podstawową przesłanką do ustalenia warunków zabudowy jest zgodność planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w pkt 1 przepisu. Nie można się zgodzić z zarzutem, że decyzja Burmistrza K. została wydana bez analizy urbanistycznej. Analiza, jak wynika z przedłożonych akt, została przeprowadzona na pierwotny wniosek D. K. z dnia 24 czerwca 2013r. obejmującej realizację stacji kontroli pojazdów. Na wniosek Inwestora, z uwagi na brak uzgodnienia z GDDKiA, postępowanie zostało zawieszone, a następnie w oparciu o wniosek z dnia 23 grudnia 2013r. podjęte. We wniosku o podjęcie postępowania z dnia 23 grudnia 2013r. D. K. zmienił zakres inwestycji i określił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje budowę stacji kontroli pojazdów z częścią usługowo-handlową oraz budowę bezdotykowej myjni samochodowej. Rozszerzenie zakresu inwestycji o możliwość realizacji myjni samochodowej bezobsługowej, w ocenie Kolegium, nie ma zasadniczego wpływu na ocenę stanu zagospodarowania w sąsiedztwie terenu inwestycji, który wynika z opracowanej analizy urbanistycznej. W analizie stwierdzono bowiem, że teren, na którym ma być zlokalizowane przedsięwzięcie znajduje się na obszarze o funkcji mieszanej. W sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, gospodarczo-garażowa jako uzupełniająca oraz zabudowa usługowa, rzemieślnicza i magazynowa. Gabaryty i formy istniejących budynków są zróżnicowane. Maksymalna wysokość 7m, dach płaski jedno lub dwuspadowy o max. pochyleniu 15ş. Kolegium wyjaśniło, że zarówno stacje kontroli pojazdów, jak i samochodowe myjnie bezdotykowe stanowią zabudowę usługową, która nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tego typu przedsięwzięcia nie zostały wymienione w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co jednoznacznie wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U z 2016 r. 71). Wprawdzie do decyzji z dnia [...] 2014r. nie przedłożono załączników w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną, to jednak sama analiza została przeprowadzona. Przy czym projekt decyzji został zaopatrzony w załącznik nr 3 - "Część tekstowa wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", a do decyzji ustalającej warunki zabudowy przeniesiono wszelkie uwarunkowania wynikające z przedłożonego projektu. W świetle powyższego Kolegium uznało, że naruszenie przepisów § 3 i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, podkreślając, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa , jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Tymczasem warunki zabudowy ustalone w kwestionowanej decyzji Burmistrza K. dla terenu działki nr [...] wpisują się w zastany stan rzeczy. Z przedłożonej analizy oraz jej wyników (załączonych do projektu decyzji) wynika bowiem, że zabudowa na sąsiednich działkach posiada niejednolitą szerokość elewacji frontowej od ok. 10 do 17 m, zróżnicowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od ok. 3 do ok. 12 m, jak również zróżnicowaną geometrię dachów (istniejące budynki posiadają dachy dwuspadowe, wielospadowe i płaskie). Tym samym wymagania ustalone dla nowej zabudowy, w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, pozostają w zgodzie z zastanym sposobem zagospodarowania. Ponadto, w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wskazuje się miejsca lokalizacji inwestycji, a jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, co oznaczono na załączniku graficznym lit. abcdef (art. 54 pkt 3 w zw .z art. 64 ust.1 u.p.z.p.).

Reasumując Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja jest zgodna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w żaden sposób nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Braki formalne decyzji polegające na niedołączeniu do niej wszystkich wymaganych załączników oraz brak zaznaczenia na załączniku graficznym obszaru analizowanego nie stanowią naruszenia prawa w stopniu rażącym.

Z. C. reprezentowany przez r. pr. G. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO w K. z dnia [...] 2016 r., podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

- art. 110 k.p.a. poprzez jego wadliwa wykładnię i niezastosowanie,

- art. 6-11, art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej,

- § 3-9 rozporządzenia polegające w istocie na niewykonaniu analizy urbanistycznej.

W motywach skargi pełnomocnik skarżącego powtórzył stanowisko zawarte w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Nadto, odnośnie stwierdzonego przez Kolegium wpływu decyzji podziałowej na wydanie kwestionowanej decyzji o ustalenie warunków zabudowy podniósł, że skoro decyzja o warunkach zabudowy stosownie do art. 55 zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to Kolegium wykazało się brakiem konsekwencji twierdząc, iż ów podział nieruchomości może co najwyżej budzić wątpliwości co do terenu inwestycji na dalszym etapie postępowania związanym z pozwoleniem na budowę.

Ponadto, zdaniem pełnomocnika skarżącego kluczowa dla sprawy była okoliczność braku przeprowadzenia analizy urbanistycznej dla inwestycji po zmianie przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy poprzez dodanie do planowanej inwestycji stacji kontroli pojazdów, bezdotykowej myjni samochodowej czterostanowiskowej z kontenerem. Myjnia ta stanowiła bowiem dla inwestora priorytet, co wynika z okoliczności, gdy w pierwszej kolejności wystąpił o pozwolenie na jej budowę (decyzja Starosty [...] z dnia [...].2014 r. nr [...] znak: [...]) i już ją wybudował (pozwolenie na użytkowanie PINB w K. z dnia [...].2014 r. znak: [...]). Z powyższego wynika, że analizę przeprowadzono dla innej zabudowy. Twierdzenie Kolegium o prawidłowości przeprowadzonego postępowania są – zdaniem pełnomocnika skarżącego – bezzasadne. Myjnia samochodowa stanowi znaczną uciążliwość. Zatem przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy Burmistrz K. powinien był w celu ustalenia, czy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazać jaka jest szerokość frontu działki objętej wnioskiem, albowiem ustalenie w tym zakresie ma istotny wpływ na wyznaczenie granic obszaru analizowanego, a w rezultacie na wyniki analizy. Brak ustaleń w tym zakresie spowodowały, że przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone w sposób oczywisty, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak danych co do wielkości obszaru analizowanego nie pozwala bowiem na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Ponadto pełnomocnik skarżącego podniósł, iż na jedynym załączniku graficznym do decyzji nie ustalono i nie zaznaczono obowiązującej linii zabudowy. Z decyzji nie wynika też, w jaki sposób organ ustali, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki ma wynosić do 50%. Burmistrz nie zawarł też w decyzji żadnych informacji dotyczących szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy. Co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2014 r. nie wynika, czy wyznaczona wysokość na poziomie 7,5 m została wyznaczona na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia, czy w inny sposób (§ 7 ust. 3 lub 4). Podobnie nie wiadomo w jaki sposób przyjęto ustalenia co do geometrii dachu.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego umknęło Kolegium, iż decyzja Burmistrza K. z dnia [...] 2014 r. jest niekompletna, bowiem zawiera tylko dwa załączniki, z których żaden nie stanowi części tekstowej ani graficznej wyników analizy (§ 9 ust.2 rozporządzenia).

W odpowiedzi SKO w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna, albowiem w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia [...] 2016 r. zostały wydane zgodnie z prawem.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż przedmiotem skargi Z. C. w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w K. z dnia [...] 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2014 r. o ustaleniu na wniosek D. K. warunków zabudowy dla budowy stacji kontroli pojazdów z częścią usługowo-handlową oraz bezdotykową myjnią samochodową na działce nr [...] w K. przy ul. [...]. Kolegium uznało, wbrew twierdzeniom skarżącego, że przy wydaniu ww. decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2014 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Zważyć należy, iż przepis art. 156 § 1 k.p.a. określa, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Mając na względzie, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji o warunkach zabudowy zarzucił organowi wydającemu kwestionowaną decyzję rażące naruszenie prawa wyjaśnienia na wstępie wymaga, kiedy mamy do czynienia z zaistnieniem tej przesłanki, w szczególności w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1383/14 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, prowadzącą do podważenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni lecz o naruszenie oczywiste, niedwuznaczne, nie budzące wątpliwości. tego wymagania nie spełnia naruszenie przepisu, którego interpretacja budzi wątpliwości i rozbieżności w jego stosowaniu czy rodzi spory w piśmiennictwie (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r. II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość różnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1642/94, publikowany: Prokuratura i Prawo z 1995 r. nr 7-8, s.70 oraz z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96, publikowany: Glosa z 1998 r. nr 10, s. 29 oraz Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz pod red. Prof. Marka Wierzbowskiego i prof. Aleksandry Wiktorowskiej, Warszawa 2013 r., s. 942).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność miedzy tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., II OSK 600/09 publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można by mówić wówczas, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji (wyrok WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2013 r. II SA/Po 532/13, wyrok WSA w Olsztynie z 19 stycznia 2012 r. II SA/Ol 916/11 publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (wyrok NSA z 16 marca 2012 r. II OSK 2559/10, lex nr 1145616).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż SKO w K. dokonało prawidłowej oceny, iż przy wydaniu decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności Sąd pragnie odnieść się do zarzutu strony skarżącej jakoby Kolegium błędnie nie zastosowało przepisu art. 110 k.p.a., uznając, że wydanie przez Burmistrza K. w dniu [...] 2014 r. decyzji podziałowej przedmiotowej nieruchomości (nr [...]) nie miało wpływu na treść decyzji z dnia [...] 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Zważyć należy, iż Kolegium dokonując w postępowaniu nieważnościowym kontroli decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2014 r. badało – na wniosek Z. C. - ewentualne zaistnienie wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jak i w późniejszym piśmie z dnia 14 marca 2016 r. nie sformułowano w zakresie związku decyzji podziałowej z decyzją o warunkach zabudowy zarzutu, który można by zakwalifikować jako jedną z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Twierdzenie pełnomocnika skarżącego sprowadziło się do tezy, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydano dla działki nieistniejącej nr [...], gdyż uprzednio w dniu [...] 2014 r. ten sam organ wydał decyzję o podziale tejże nieruchomości na działki nr [...] i [...]. Po pierwsze w tym zakresie rację ma Kolegium dostrzegając, iż wspomniana decyzja podziałowa, jak wynika z akt sprawy, stała się ostateczna w dniu 20 marca 2014 r., a więc po wydaniu podważanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem w dacie [...] 2014 r. nie była ona wymagalna, tj. nie doszło do ukonstytuowania podziału nieruchomości nr [...]. Stosownie bowiem do przepisu art. 16 § 1 k.p.a. dopiero decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Choć zgodnie z art. 110 k.p.a. z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji organ jest nią związany, oznacza to jednak tyle, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2006 r., VI SA/Wa 696/06, Lex nr 276767). Nie można zatem uznać, że nieostateczna decyzja wydana w jednym postępowaniu (w tym wypadku w sprawie o podział nieruchomości) stała się wymagalna (wykonalna) w innym, odrębnym postępowaniu (o ustalenie warunków zabudowy), choćby nawet oba postępowania prowadzone były przez ten sam organ.

Dodać należy, iż zgodnie z art. 96 ust. 4 w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) decyzja wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzająca podział stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości. Jednakże dopiero ostateczne decyzje o podziale nieruchomości stanowią podstawę zmian i aktualizacji w ewidencji gruntów (art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. b i art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.). Tym samym, jak już wyżej stwierdzono, dopiero ostateczna decyzja o podziale nieruchomości nr [...] położonej w K. powodowałaby taki skutek, że wydanie w istniejącym kształcie decyzji z dnia [...] 2014 r. o warunkach zabudowy oznaczałoby wydanie decyzji dla działki nieistniejącej.

Sąd podziela też argumentację Kolegium w zakresie niestwierdzenia przy wydaniu decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2014 r. rażącego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z. określający, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ocena spełnienia powyższych przesłanek, a zwłaszcza pierwszej z nich, dokonywana jest w poprzez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie). Należy zgodzić się z oceną Kolegium, iż decyzja Burmistrza K. z dnia [...] 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy została wydana po przeprowadzeniu ww. analizy, która choć zawierała uchybienia, to nie miały one charakteru rażącego naruszenia prawa.

Jak wynika z akt sprawy na wniosek D. K. z dnia 24 czerwca 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy stacji kontroli pojazdów, w dniu 17 lipca 2013 r. przeprowadzono analizę urbanistyczną, na potrzeby której sporządzono mapę w skali 1:1000. Choć wbrew zapisom § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, dołączona do analizy mapa nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. nie jest mapą zasadniczą lub, w przypadku jej braku, na kopią mapy katastralnej, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującą teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000), a także nie zakreślono na niej granic obszaru analizowanego, to obejmuje ona swym zasięgiem teren trzykrotnej szerokości frontu działki objętej inwestycją (nr [...]), a więc obszaru analizowanego. Powyższe uchybienia procesowe w ocenie Sądu nie mają cech rażącego naruszenia prawa również z tego powodu, że odwzorowany na dołączonej mapie teren obszaru analizowanego znajduje potwierdzenie w dołączonej do wniosku inwestora mapie zasadniczej, która spełnia wymogi zawarte w powołanym wyżej przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Istotnie, jak podniosła strona skarżąca, po sporządzeniu powołanej wyżej analizy urbanistycznej, inwestor pismem z dnia 23 grudnia 2013 r. zmienił wniosek co do zakresu inwestycji podając, że jego celem jest budowa nie tylko stacji kontroli pojazdów, lecz również bezdotykowej myjni samochodowej. W związku z powyższym podał, że budynek stacji kontroli pojazdów ma mieć nie więcej niż dwie kondygnacje, szerokość elewacji frontowej do 14 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 8 m. Z kolei budynek myjni samochodowej ma mieć jedną kondygnację, szerokość elewacji frontowej do 10 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 8 m. Oba budynki w zamierzeniu inwestora mają posiadać dachy jednospadowe lub dwuspadowe o pochyleniu połaci do 10ş i pokryte mają być blachą.

W kontekście zmiany wniosku Kolegium trafnie stwierdziło, że rozszerzenie zakresu inwestycji nie miało zasadniczego wpływu na ocenę stanu zagospodarowania w sąsiedztwie terenu inwestycji, który wynika z opracowanej wcześniej analizy urbanistycznej. W analizie stwierdzono bowiem, że teren, na którym ma być zlokalizowane przedsięwzięcie znajduje się w obszarze o funkcji mieszanej, gdzie w sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, gospodarczo-garażowa jako uzupełniająca, a także zabudowa usługowa, rzemieślnicza i magazynowa. Prawidłowo zatem organ uznał, że zmiana wniosku w tym zakresie nie wpłynęła na ocenę, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie funkcji zabudowy, nowa zabudowa odpowiada istniejącej na analizowanym terenie.

W ocenie Sądu podobne wniosku uprawnione były w zakresie poszczególnych parametrów, cech i gabarytów planowanej inwestycji. W analizie wskazano, że gabaryty i formy istniejących budynków są zróżnicowane, ich maksymalna wysokość wynosi 7 m, posiadają dachy płaskie lub dwuspadowe o maksymalnym pochyleniu 15ş. Z decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2014 r. wynika, że linię zabudowy dla planowanej inwestycji określono w głębi przedmiotowej nieruchomości, w odległości min. 18 m od frontu działki. Potwierdza to załącznik do decyzji, który choć nie spełnia wymogów § 9 ust. 2 rozporządzenia, bowiem nie został sporządzony na kopii map, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania kopii, to jednak – w porównaniu z dołączoną do wniosku inwestora mapą zasadniczą w skali 1:1000, odpowiada jej treści. Zważyć należy, iż co do zasady określonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Taki sposób wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy oznacza faktycznie, że inwestor nie może jej przekroczyć w kierunku granicy od frontu działki. Nie oznacza to jednak, że zabudowa nie może zostać zaplanowana w dalszej odległości, aniżeli określa to obowiązująca linia zabudowa. Skoro tak, to również ustalenie obowiązującej linii zabudowy w głębi nieruchomości, dalej aniżeli przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, nie świadczy o naruszeniu normy określonej w § 4 rozporządzenia (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 marca 2016 r., II SA/Op 517/15, Lex nr 2011239)

Brak było również podstaw, aby uznać, że rażącym naruszeniem prawa było ustalenie pozostałych cech, gabarytów i parametrów nowej zabudowy. Burmistrz K. określił, iż nowa zabudowa w stosunku do powierzchni działki nie powinna przekraczać 50% terenu oznaczonego literami a-b-c-d-e-f, który to teren (faktycznie mniejszego od działki nr [...]), wysokość budynków – do dwóch kondygnacji, maksymalnie 7,5 m, geometria dachu – płaskie, jedno lub dwuspadowe o maks. nachyleniu 15ş. Zarówno z części tekstowej wyników analizy, jak i samej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obrębie analizowanego terenu istnieje zróżnicowana zabudowa co do nie tylko funkcji, ale i gabarytów (względem wielkości nieruchomości) i formy. Szerokość elewacji frontowych wynosi od 10 do 17 m, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych od ok. 3 do 12 m, geometria dachów jest zaś zróżnicowana. W związku z powyższym, choć zarówno w uzasadnieniu decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2014 r., w wynikach analizy (stanowiących załącznik do tej decyzji), jak również w analizie urbanistycznej przeprowadzonej przed zmianą wniosku, nie wyjaśniono wprost na podstawie których norm określonych w § 4-8 rozporządzenia ustalono poszczególne parametry, gabaryty i cechy inwestycji to należy podzielić stanowisko SKO w K., że ustalone dla nowej zabudowy w załączniku nr 1 do decyzji wymagania pozostają w zgodzie z zastanym w obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Uprawnione było więc stwierdzenie, że planowana inwestycja jest zgodna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.

Sąd nie podzielił też zarzutu strony skarżącej jakoby przedmiotowa inwestycja stanowiła przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym decyzję o warunkach – stosownie do treści art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 363 ze zm.) powinno poprzedzać wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Zważyć należy, iż stacje kontroli pojazdów, jak i samochodowe myjnie bezdotykowe nie zostały wymienione w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U z 2016 r. 71).

Reasumując brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy stacji kontroli pojazdów z częścią usługowo-handlową oraz bezdotykową myjnią samochodową na działce nr [...] w K. przy ul. [...] i dlatego Sąd, podzielając stanowisko SKO w K., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) skargę Z. C. oddalił.