Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 150/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. B. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 listopada 2015 r., znak: [....] , Wojewoda [....] umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte na skutek złożonego w terminie odwołania M.B. od decyzji Starosty N. Nr [....] z 29 maja 2015 r. znak: [....] , o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: "Budowa zachodniej obwodnicy N. - połączenie miejscowości [....] z drogą krajową nr 28" - odcinek II. od km 3+865.00 do km 6+032.00. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej k.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 687 ze zm. – dalej także ustawa z.r.i.d.).

Orzekając w ten sposób Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Tym samym jednym z podstawowych obowiązków organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołujący się jest stroną postępowania administracyjnego. Negatywne ustalenia w tym zakresie obligują organ odwoławczy do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a.

W ocenie Wojewody sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Jak wyjaśnił, przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wynika z nich jedynie, że stronami tego postępowania są inwestor, jak również "pozostałe strony". Słusznie twierdzi skarżący, że w sprawach, których przedmiotem jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zastosowanie ma art. 28 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 11c ustawy z.r.i.d., do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, wpływającej na sytuację prawną składającego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Źródło uprawnienia lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego strony postępowania administracyjnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Przy tym interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania stosownych czynności organu administracji.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że M.B. nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W aktach sprawy brak jest również dokumentów potwierdzających przysługiwanie mu ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi teren projektowanej inwestycji lub podlegających ograniczeniu w korzystaniu dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu.

Skarżący w odwołaniu wskazał, że swój interes prawny wywodzi z przysługującego mu prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [....] w Podrzeczu, zabudowanej budynkiem gospodarczym usytuowanym w odległości około 65 m od projektowanej drogi i budynkiem mieszkalnym usytuowanym w odległości około 80 m od drogi. Podnosi, że w związku z takim położeniem jego działki w stosunku do projektowanej drogi znacznie spadnie wartość jego nieruchomości. Negatywny wpływ ewentualnie wykonanej obwodnicy ograniczy swobodne rozporządzanie tą nieruchomością oraz krąg ewentualnych jej nabywców. Zwraca uwagę, iż działka nr [....] obciążona jest służebnością gruntową. Jak wynika z aktu notarialnego repertorium nr [....] działka nr [....] obciążona jest służebnością gruntową polegającą na prawie nieodpłatnego przejazdu i przechodu pasem szerokości 2 m na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr nr [....][....] . Zgodnie z załączoną do odwołania mapą z projektem podziału działki nr [....] , pas gruntu szerokości 2 m objęty przedmiotową służebnością będzie stanowił część odcinka wewnętrznej drogi dojazdowej - poszerzenie drogi wewnętrznej (działka nr [....] ) wzdłuż działki nr [....] . Droga wewnętrzna - działka nr [....] - łączy działki nr nr [....][....] z drogą, którą stanowi działka nr [....] . Skarżący twierdzi, że w związku z budową obwodnicy korzystanie z tej służebności wpłynie niekorzystnie na swobodne dysponowanie jego nieruchomością i Również z tego faktu wywodzi swój interes prawny, czyniący go stroną w postępowaniu objętym zaskarżoną decyzją.

Zdaniem Wojewody, właściciele czy użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z projektowanym przedsięwzięciem, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie, muszą wskazać konkretny przepis prawa, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, skarżący nie wykazał, w jaki sposób przedmiotowa decyzja i zawarte w niej rozstrzygnięcie negatywnie oddziałuje na jego interes prawny, w jakiej sferze doznaje on uszczerbku i na czym ten uszczerbek w ocenie skarżącego polega, powołując się jedynie na niedogodności i ewentualne straty związane z realizacją przedmiotowej inwestycji, takie jak spadek wartości nieruchomości, zwiększone obciążenie związane z ustanowioną na jego nieruchomości służebnością, potencjalny hałas, zanieczyszczenia, i inne utrudnienia w trakcie budowy. Nie wskazał podstawy prawnej, z której te ograniczenia i niedogodności wynikają. O posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony można mówić jedynie w przypadku istnienia indywidualnego, aktualnego, konkretnego i obiektywnie sprawdzalnego interesu prawnego, który musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego. Ewentualne zdarzenia przyszłe, niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Stąd też obawy dotyczące spadku wartości nieruchomości, obciążenie ponad normę korzystaniem ze służebności, zwiększenie poziomu hałasu, czy zanieczyszczenia powietrza i gleby w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji nie mogą świadczyć o posiadaniu interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, szczególnie że uciążliwości polegające na hałasie, drganiach zanieczyszczenia powietrza gleby i wód wywodzi on z faktu przywołania w projekcie budowlanym potencjalnych zagrożeń, jakie niesie realizacja inwestycji drogowej i jakie zabezpieczenia przyjęto w projekcie budowlanym, aby do takich sytuacji nie dopuścić. Wskazane przez skarżącego ograniczenia i uciążliwości są domniemaniem, że tak może być w przyszłości. Skarżący twierdzi, że spadnie wartość jego nieruchomości w związku z budową drogi, ale można również zakładać, iż w związku z dogodnym powiązaniem komunikacyjnym wzrośnie wartość tej nieruchomości. Właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia, zwłaszcza położonego nie w bezpośredniej bliskości planowanej inwestycji. Żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji. W konsekwencji uznać należy, że argumentacja skarżącego, zgodnie z którą realizacja przedmiotowej inwestycji może wpływać niekorzystnie na jego warunki swobodnego korzystania z nieruchomości, świadczy wyłącznie o posiadaniu przez niego interesu faktycznego. O posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony można mówić jedynie w przypadku istnienia indywidualnego, aktualnego, konkretnego i obiektywnie sprawdzalnego interesu prawnego, który musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego. Ewentualne zdarzenia przyszłe, niepewne, nie mogą stanowić o interesie prawnym, lecz jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze fakt, że M.B. nie wykazał przed organem odwoławczym posiadania indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby go do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji, zdaniem Wojewody, należało uznać, iż odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy uznał zatem, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a. Stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tego względu brak jest przesłanek do rozpatrzenia zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

M.B. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia decyzji Wojewody [....] z dnia 30 listopada 2015 r., znak: [....] oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego;

- art. 7 , art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 28 k.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy.

W uzasadnieniu M.B. podnosił, że stwierdzenie, jakoby nie posiadał przymiotu strony, jest błędne. Przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowią tylko o kręgu podmiotów, do których należy wysłać zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji oraz o kręgu podmiotów, którym przysługuje odszkodowanie za nieruchomości objęte inwestycją - ustawa ta w ogóle nie zawiera definicji strony tego rodzaju postępowania, tzn. prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Tak więc w sprawach, których przedmiotem jest omawiane zezwolenie ma zastosowanie art. 28 k.p.a., albowiem zgodnie z art. 11c spec ustawy drogowej, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy.

Cytując treść art. 28 k.p.a. M.B. wywodził, że interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu tego przepisu powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Chociaż skarżący nie jest właścicielem nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji i należąca do niego działka zabudowana położona w P. (oznaczona obecnie numerem ewidencyjnym [....] ) nie sąsiaduje bezpośrednio z liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji, to jednak z uwagi na brzmienie art. 28 k.p.a. przysługuje mu przymiot strony postępowania w sprawie wydania decyzji dla przedmiotowej inwestycji, gdyż negatywne oddziaływania niewątpliwie będą dotyczyć także terenów zlokalizowanych poza liniami rozgraniczającymi - np. z uwagi na objęcie ich zwielokrotnionym hałasem, czy zanieczyszczeniami przenoszonymi przez wody spływowe oraz powietrze atmosferyczne - co istotne jest tym bardziej, że przecież tego rodzaju negatywne oddziaływania będą posiadały charakter skumulowany, wynikający z oddziaływań innych instalacji drogowych w rejonie przedmiotowej inwestycji. Ponadto, z akt sprawy wynika również i ta istotna okoliczność, że zgodnie z decyzją Wójta Gminy P. z dnia 19 lutego 2013 r. [....] "o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa zachodniej obwodnicy [....] - połączenie m. [....] z drogą krajową nr 28" inwestor został zobowiązany (w ramach tzw. analizy porealizacyjnej) do przeanalizowania uciążliwości hałasowych powodowanych przez przedmiotową inwestycję. Zasadne jest zatem twierdzenie, że posiadany przez skarżącego interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika przede wszystkim z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności, tj. art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 140 k.p.a., co zostało wskazane w odwołaniu, a co Wojewoda pominął. W opisanej sytuacji, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełni zgodnego z regułami określonymi między innymi w art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przy uwzględnieniu brzmienia art. 28 k.p.a., Wojewoda [....] nie mógł stwierdzić, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niemający przymiotu strony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Podstawą do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego jest między innymi stwierdzenie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), czy stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść opisanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie organ drugiej instancji umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

W postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżący również nie był uznawany za stronę, natomiast Starosta N. w uzasadnieniu decyzji podał motywy, które w jego ocenie uzasadniały odmowę przyjęcia, że M.B. przysługuje przymiot strony. Konieczna jest zatem kontrola, czy organy administracji publicznej obu instancji kwestię tę wyjaśniły i oceniły w sposób odpowiadający wymogom przepisów prawa.

Ustalanie kręgu stron postępowania stanowi element postepowania wyjaśniającego, a badanie i ocena z tym związanych okoliczności powinno się odbywać według zasad ogólnych oraz przepisów z zakresu postępowania dowodowego.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepisy szczególne mogą przewidywać inną definicję strony i taką regulację zawiera ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.). Stosownie do art. 28 ust. 2 tej ustawy, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszarze oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza tego rodzaju jak wyżej powołana szczególnych regulacji. Zgodnie z art. 11c ustawy z.r.i.d., do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Dodatkowo stosownie do art. 11i ust. 1 ustawy z.r.i.d., w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2.

Z powyższego wynika wyraźnie, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z.r.i.d. krąg stron powinien być określany na podstawie art. 28 k.p.a. Stroną takiego postępowania będzie każdy podmiot, którego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy to postępowanie, względnie który z uwagi na ten interes lub obowiązek domaga się od organu konkretnych działań. Krąg stron w takim postępowaniu jest szerszy, niż w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę albowiem art. 28 k.p.a. nie wymaga powstania jakichkolwiek ograniczeń, które stanowiły by już przejaw ingerencji w sferę interesu prawnego. Zmiany, a w szczególności ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu będącego własnością podmiotu korzystającego ze statusu strony nie mają na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego charakteru potencjalnego, ale rzeczywisty. Zupełnie inaczej jest w przypadku postępowań, w których krąg stron należy ustalać na podstawie art. 28 k.p.a. Związek pomiędzy wynikiem postępowania, a interesem prawnym danego podmiotu jest tego rodzaju, że chodzić już o samą możliwość wpływu rozstrzygnięć na jego prawa lub obowiązki, nie zaś pewność zaistnienia takiego wpływu. Nadto art. 28 k.p.a. w odróżnieniu od art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania i określonych rozstrzygnięć na uprawnienia, czy obowiązki podmiotu uznawanego za stronę. Nie muszą to być - chociaż mogą - ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, czy też inne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności.

Źródłem interesu prawnego mogą być normy o charakterze materialnoprawnym z zakresu prawa administracyjnego (prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska – w tym ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, prawa wodnego, ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym) albo nienależące do prawa publicznego. W szczególności interes prawny może wynikać z norm prawa cywilnego, a dokładniej z przepisów określających treść prawa własności, chroniących własność i tzw. prawa sąsiedzkiego.

Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). Są więc zbliżone swym charakterem do fizycznej ingerencji (zob. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, teza 2.4. do art. 144). W wypadku tego rodzaju wpływu właściciel nieruchomości zagrożonej jedynie immisją bezpośrednią będzie posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 k.c. miarę przeciętną. Jednakże zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem, również niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że wydając kontrolowane decyzje organy administracji publicznej obu instancji dowolnie przyjęły, że M.B. nie służy przymiot strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn: "Budowa zachodniej obwodnicy [....] - połączenie miejscowości B. z drogą krajową nr 28" - odcinek II od km 3+865.00 do km 6+032.00".

I tak organ pierwszej instancji wyliczył w uzasadnieniu swojej decyzji pisemne wnioski złożone przez skarżącego. Następnie wskazał, że M.B. jest właścicielem działki nr [....] w P. Nieruchomość ta nie jest objęta niniejszym postępowaniem oraz nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji, w związku z czym M.B. nie jest stroną tego postępowania. Wskazał nadto, że złożone przez skarżącego wnioski mające na celu wyłączenie Starosty [....] od udziału w prowadzonym postępowaniu nie mogą mieć wpływu na toczące się postępowanie.

Szersze rozważania w tym zakresie przeprowadził Wojewoda [....] . Doszedł jednak do wniosku, że M.B. posiada w sprawie interes faktyczny, a jego interes prawny nie został wykazany, ponieważ nie podał podstawy prawnej, z której miałyby wynikać ograniczenia i niedogodności, związane z realizacją inwestycji.

W odniesieniu do motywów powołanych w uzasadnieniu decyzji przez Starostę [....] wskazać należy przede wszystkim, że jego rozważania nie są pogłębione i w istocie sprowadzają się do dowolnego stwierdzenia, że nieruchomość będąca własnością M.B. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ pierwszej instancji chociaż powołał art. 28 k.p.a., to w żaden sposób nie wyjaśnił, co uznaje za "obszar oddziaływania inwestycji". Posługując się pojęciem zdefiniowanym w art. 3 pkt 20, pozostającym w bezpośrednim związku z art. 28 ust. 2, który w przedmiotowym przypadku nie ma zastosowania, nie wskazał w szczególności czy rozumie je w taki sam sposób, a jeżeli nie - to jak należy powyższe interpretować na gruncie przesłanek z art. 28 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, w postępowaniu dotyczącym zgody na realizację inwestycji drogowej ustalanie kręgu stron na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne. O ile zatem Starosta [....] użył pojęcia funkcjonującego w systemie prawnym w innym znaczeniu, to powinien był omówić szczegółowo jego znaczenie i sposób zastosowania. W decyzji organu pierwszej instancji takich wyjaśnień brak. Nie ma w niej też analizy możliwych źródeł interesu prawnego skarżącego z uwagi na rodzaj i parametry drogi, z uwzględnieniem konkretnych rozwiązania przyjętych w projekcie budowlanym, w tym mających związek z treścią decyzji ustalającej wymogi, jakie należy spełnić pod katem ochrony środowiska.

Wojewoda [....] przeprowadził co prawda w uzasadnieniu wydanej decyzji szeroki i trafny wywód prawny dotyczący wykładni oraz stosowania art. 28 k.p.a., niemniej jednak dokonany przez niego proces subsumpcji jest obarczony wadami. Przede wszystkim organ odwoławczy odniósł się do tylko twierdzeń i argumentów M.B. dotyczących posiadanego interesu prawnego, rozstrzygając czy na ich podstawie można mu przypisać przymiot strony. Takiego działania nie sposób uznać za wyczerpujące wyjaśnienie tej istotnej kwestii. Zwrócić należy uwagę, że to organ administracji publicznej ma wyjaśnić wszystkie zagadnienia niezbędne do załatwienia sprawy i ustalić wyczerpująco okoliczności mogące mieć znaczenie. Jedną z nich jest zaś to, komu i dlaczego przysługuje przymiot strony postępowania. To organy administracji w pierwszej kolejności obowiązane są do zbierania materiału dowodowego i jego oceny. Oznacza to, że nie określony podmiot ma czynić szczególne starania o uznanie go za stronę, ale organ ma z urzędu podjąć działania zmierzające do ustalenia pełnego kręgu stron w taki sposób, aby uniknąć pominięcia kogokolwiek, kto ma w sprawie interes prawny. Ograniczenie się do odparcia argumentów osoby, która chce być stroną postępowania, w żadnym wypadku nie czyni zadość tym obowiązkom zwłaszcza, gdy rozważania czyni się w oderwaniu od rodzaju, parametrów i innych danych charakteryzujących inwestycję. Organ administracji publicznej powinien bowiem sprawdzić, czy nie istnieją inne niż wskazane przez taką osobę podstawy do uznania ją za stronę. W niniejszej sprawie jest to tym bardziej istotne, że M.B. nie mógł korzystać z uprawnień, przysługujących stronie, w tym m.in. nie uzyskał dostępu do akt sprawy pomimo, że taki status był mu przyznawany w postępowaniu, w którym ustalono środowiskowe uwarunkowania i w którym krąg stron postępowania również określa art. 28 k.p.a. Nie można było zatem oczekiwać od skarżącego, że wykaże jakie przysługujące mu uprawnienia będą naruszone albo mogą być naruszone w związku z realizacją inwestycji skoro nie znał konkretnych rozwiązań projektowych. Wobec zasadniczych braków uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w kwestii sposobu ustalenia kręgu stron, jak również dowolności stwierdzeń dotyczących statusu M.B., organ odwoławczy badając jego interes prawny, tym bardziej nie powinien był poprzestawać jedynie na weryfikacji okoliczności, które skarżący sam wskazywał, ale obowiązany był zbadać z urzędu wszelkie kwestie, mogące uzasadniać przyjęcie, że jest on stroną postępowania w tej sprawie

Nie jest prawdą, że M.B. nie powołał podstaw prawnych swojego interesu prawnego w niniejszej sprawie albowiem wskazał na przepisy dotyczące własności oraz ochrony środowiska. W żadnej z decyzji nie rozważono powyższych zagadnień na tle konkretnych rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym.

W aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy P. z dnia 19 lutego 2013 r., znak: [....] , ustalająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa zachodniej obwodnicy [....] – połączenia m. [....] z drogą krajową nr 28". Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 29 września 2014 r., znak: [....] . Stronami postępowania środowiskowego przed organem pierwszej instancji byli poprzednicy prawni M.B. – M.B. i R.B. Brali oni aktywny udział w postępowaniu, prowadzonym przez Wójta Gminy P. – z uzasadnienia decyzji wynika, że składali szereg wniosków. Postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane m. in. wskutek wniesienia odwołania przez M.B. , a więc w sprawie, toczącej się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N. brał on udział jako strona. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji środowiskowej wskazuje wprost na określone oddziaływanie zamierzenia, które sięgają na odległość 150 m.

W ocenie Sądu, skoro interes prawny skarżącego nie był kwestionowany w postępowaniu środowiskowym, należało przyznać go skarżącemu w przedmiotowej sprawie albo wnikliwie i szczegółowo rozważyć, a także uzasadnić odmienne stanowisko nie tylko z uwzględnieniem twierdzeń skarżącego, ale wszelkich okoliczności. Należy zwrócić uwagę, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia 19 lutego 2013 r., znak: [....] , zawiera szereg wymogów, dotyczących wykorzystania terenu – nie tylko obszaru objętego bezpośrednio realizacją inwestycji, ale również działek wokół niego. W punkcie 2.22 nakazuje prowadzenie prac budowlanych w strefie 150m od terenów zabudowy mieszkaniowej w określonych godzinach; w punkcie 2.33 przewiduje, że po zakończeniu robót należy przeprowadzić inwentaryzację stanu technicznego zabudowy istniejącej w strefie oddziaływania prac budowlanych w odległości 50 m. od krawędzi projektowanej obwodnicy. W kolejnych punktach orzeczono, że należy zapewnić odpowiednią drożność przepustów i rowów odprowadzających poprzez systematyczne oczyszczanie z namułów, wykaszanie roślinności (2.34), należy zastosować przed odprowadzeniem do odbiorników wód opadowych urządzenia zatrzymujące substancje niebezpieczne (zawiesiny i ropopochodne), aby zapobiec zanieczyszczeniu cieków wodnych (2.35), należy zastosować separatory substancji ropopochodnych i zawiesin zapewniające wymagany poziom oczyszczenia wód opadowych i roztopowych, zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie (2.36), odpady wytworzone wskutek czyszczenia rowów, przepustów i separatorów należy gromadzić w pojemnikach do tego przystosowanych, a następnie przekazywać podmiotom uprawnionym do unieszkodliwiania lub odzysku (2.37), emisja hałasu do środowiska w trakcie eksploatacji przedsięwzięcia nie może naruszać standardów jakości środowiska i winna być zgodna w dopuszczalnymi wartościami określonymi przepisami prawa (2.38), jeżeli zostaną stwierdzone przekroczenia dopuszczalnych wartości poziomu hałasu na terenach chronionych akustycznie należy podjąć działania w celu ograniczenia hałasu do wartości dopuszczalnych, a rozwiązania te mają wynikać z analizy porealizacyjnej (3.4). Decyzja środowiskowa w punkcie 3.4 przewiduje też, gdzie należy zastosować zabezpieczenia przeciwdźwiękowe, wskazując dokładnie, na jakich odcinkach drogi mają się one znaleźć, precyzuje też parametry tych ekranów (3.5) i możliwości odstępstw od takich parametrów (punkt 3.9). Organ rozstrzygnął też, że ścieki opadowe i roztopowe winny zostać ujęte w szczelne systemy kanalizacyjne i przed odprowadzeniem do zbiorników retencyjnych i odbiorników – oczyszczone w osadniku zawiesiny oraz w separatorze węglowodorów ropopochodnych (punkt 3.11). Dalej znalazł się nakaz, że zbiorniki retencyjne winny zapewniać możliwość zamknięcia odpływu na wypadek wystąpienia poważnej awarii z udziałem pojazdów przewożących substancje niebezpieczne (punkt 3.16), nadto należy zapewnić właściwe parametry nawierzchni drogi oraz skuteczne działanie instalacji i urządzeń ograniczających jej negatywne oddziaływanie na stan środowiska, a także zdrowie ludzi (punkt 3.17). W zestawieniu z powyższymi wymogami należy przypomnieć, że będąca własnością skarżącego działka nr [....] w P. jest zabudowana budynkami: gospodarczym, odległym około 65m od projektowanej drogi oraz mieszkalnym – odległym ok. 80 m od drogi. Zwrócić też trzeba uwagę, że podane odległości dotyczą nie granic działki, ale odległości obiektów budowlanych; organy administracji publicznej nie ustaliły, jakie są odległości pomiędzy granicą terenu inwestycji a granicą nieruchomości skarżącego. Wymogi, zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazują, że nieruchomość skarżącego objęta będzie przynajmniej immisjami bezpośrednimi, związanymi z budową i eksploatacją drogi, co wynika z wyznaczonego przez organ środowiskowy obszaru położonego w promieniu 150 m od terenu inwestycji, gdzie nie należy prowadzić robót w godzinach od 22:00 do 6:00. Z całą pewnością nieruchomość M.B. znajduje się w tym obszarze. Organy nie sprawdziły ponadto, czy działka nr [....] może być objęta innymi immisjami, chociaż decyzja środowiskowa w sposób wyraźny wskazuje na możliwe płaszczyzny wpływu inwestycji na szeroko pojęte nieruchomości sąsiednie, a to z uwagi na wprowadzenie otwartej kanalizacji ściekowej, budowę zbiorników retencyjnych, wprowadzanie lub zaniechanie wprowadzenia ekranów mających wpływ na poprawę klimatu akustycznego. Brak analizy wymogów, wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pod kątem możliwych immisji na nieruchomość skarżącego oznacza, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich kwestii istotnych dla ustalenia, czy skarżący winien być stroną postępowania, w tym nie dostrzegły podobieństw przy ustalaniu kręgu stron w obu tych postepowaniach. Wobec tak wyraźnego wskazania w decyzji środowiskowej na możliwe oddziaływanie inwestycji należało przyznać skarżącemu status strony albo po dokładnej analizie dokumentacji projektowej w zakresie poszczególnych przyjętych w niej rozwiązań uzasadnić stanowisko przeciwne.

Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie wydano rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k,p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Wady te obciążają rozstrzygnięcia organów obu instancji, podobnie jak naruszenie zasady z art. 10§1 k.p.a. Zaskarżoną decyzję wydano nadto naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c w zw. z art. 135 p.p.s.a, zaś rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień.

Wniosek skargi o orzeczenie, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonywana nie mógł zostać uwzględniony z tej przyczyny, że przepisy p.p.s.a. w obecnym kształcie nie dopuszczają możliwości zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w wyroku. Natomiast zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Wobec tego sam fakt uwzględnienia skargi powoduje z mocy prawa brak możliwości wykonywania zaskarżonej decyzji.

O kosztach orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.