Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 831/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1  art. 199 (1)
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 3  par. 2  pkt 6  art. 106  par. 3  art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 20  ust. 3  art. 21  ust. 1  pkt 2 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 94  art. 101  ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 2  art. 45  ust. 1 w zw. z  art. 77  ust. 2  art. 75  ust. 1  art. 175  ust. 1  art. 184  art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Jacek Fronczyk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi E. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na ponowne nawiązanie umowy najmu lokalu mieszkalnego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżącej E. W. kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2011 r. E.W. złożyła w Urzędzie Miasta [...] W. – Urzędzie Dzielnicy P. wniosek o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, znajdującego się przy ul. R. w W. O wynajem lokalu, wraz z wnioskodawczynią, ubiegały się jej córka – M.W. – oraz wnuczka – P.G.

W uzasadnieniu swego wniosku E.W. oświadczyła, że brak jest obecnie zaległości czynszowych, co w przeszłości stanowiło przyczynę wypowiedzenia umowy najmu. Wskazała, że w lokalu komunalnym przy ul. R. zamieszkuje od 1976 r., zaś prawo do niego uzyskała wraz z mężem w 1992 r. Opisała także swoją sytuację rodzinną, w tym relacje z mężem. Jak wskazała, prawo do lokalu utraciła na skutek zaległości czynszowych w 2001 r., które spłaciła, zaś od maja 2002 r. bezskutecznie ubiega się o odzyskanie praw lokalowych, a jest zainteresowana uregulowaniem jej sytuacji prawnej względem ww. lokalu.

W dniu [...] maja 2011 r. [...] w Zakładzie Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy P. Miasta [...] W. przeprowadził wywiad środowiskowy, z którego wynikało, że w lokalu przy ul. R. zamieszkuje E.W. wraz z córką i wnuczką.

W dniu [...] maja 2011 r. dokonano przesłuchania wnioskodawczyni. E.W. potwierdziła, że w lokalu zamieszkuje wraz z córką i wnuczką. Mąż wyprowadził się w 1996 r. Wnioskodawczyni wskazała, że w 1999 r. Zakład Administrowania Nieruchomościami wypowiedział jej i mężowi umowę najmu lokalu nr [...] przy ul. R. z uwagi na zadłużenie. W 2000 r. ww. Zakład wystąpił z pozwem do sądu o eksmisję z ww. lokalu. W związku z tym zainteresowana spłaciła zadłużenie do 2002 r. i w dniu [...] maja tegoż roku wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. R., na który nie dostała odpowiedzi. Wnioskodawczyni zeznała także, że zapadł w jej sprawie w dniu [...] grudnia 2001 r. wyrok eksmisyjny, o którym dowiedziała się dopiero w 2007 r.

W piśmie z dnia [...] maja 2011 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy P. Miasta [...] W. poinformował Urząd Miasta [...] W. – Urząd Dzielnicy P. – Wydział Zasobów Lokalowych, że zadłużenie na koncie lokalu zostało uregulowane przez M.W. w dwóch ratach – w dniach [...] marca 2011 r., zaś od tego momentu opłaty na konto wnoszone są regularnie. Zarazem wskazał, że w dniu [...] lutego 2011 r. do komornika sądowego został przekazany wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

W dniu [...] czerwca 2011 r. E.W. złożyła oświadczenie, że od 35 lat jest zatrudniona na stałej umowie o pracę, aktualnie w Szpitalu B. w charakterze [...] na oddziale [...], zaś córka pracuje od 3 lat w Spółce P.

W związku ze złożonym przez skarżącą wnioskiem, w dniu [...] czerwca 2011 r. pracownicy Urzędu Miasta [...] W. – Urzędu Dzielnicy P. – Wydziału Zasobów Lokalowych przesłuchali w charakterze świadków sąsiadów wnioskodawczyni, chcąc ustalić, kto zamieszkuje w lokalu objętym wnioskiem. Pierwszy świadek – Z.W. – zajmująca mieszkanie nr [...] w budynku, zeznała, że w lokalu nr [...] mieszka młoda dziewczyna z dzieckiem. Zdaniem świadka, jest to córka E.W. wraz z jej wnuczką. Świadek poinformowała także, że widuje wnioskodawczynię. Drugi świadek – zamieszkujący lokal nr [...] (odmówił podania imienia i nazwiska) – zeznał, że w lokalu nr [...] od kilku lat mieszka młode małżeństwo z dzieckiem, i że nie mieszkają w nim inne osoby. Trzeci świadek – M.T. – zeznał, że w lokalu nr [...] mieszka młoda kobieta wraz z dzieckiem w wieku przedszkolnym. Została także sporządzona przez pracowników Urzędu Miasta [...] W. notatka z wizji lokalnej, w której wskazali, że mimo, iż odnotowali obecność osoby w lokalu nr [...], to nikt im nie otworzył drzwi do niego. Pozostawili oni kartkę z prośbą o kontakt z Wydziałem.

W dniu [...] czerwca 2011 r. wizja została powtórzona. Także i w tym dniu pracownicy Urzędu nie zastali nikogo w lokalu objętym wnioskiem. Kontynuowano także przesłuchania świadków. Czwarty świadek – M.W. – zeznała, że w lokalu nr [...] mieszka młode małżeństwo z dzieckiem (dziewczynką), zaś wcześniej zajmowali go rodzice obecnie zamieszkującej tam dziewczyny. Wskazała również, że rodzice wyprowadzili się do Ś. kilka lat temu, kiedy zmarła babcia obecnie zamieszkującej lokal dziewczyny. Piąty świadek – A.K. – wskazał, że w lokalu nr [...] mieszka młode małżeństwo z córką, zaś wcześniej lokal ten zajmowali rodzice kobiety, która je teraz zamieszkuje, jednak oni wyprowadzili się z lokalu przed kilku laty.

W dniu [...] lipca 2011 r. Naczelnik Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy P. zwrócił się z wnioskiem do Zarządu Dzielnicy P. Miasta [...] W. o podjęcie przez Zarząd uchwały o niewyrażeniu zgody na ponowne nawiązanie umowy najmu lokalu nr [...] w budynku przy ul. R. z E.W. W uzasadnieniu do wniosku wskazano, że E.W. nie spełnia warunków zawartych w § 39 uchwały Rady Miasta [...] [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 116, poz. 3676 ze zm.), gdyż z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego przez pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych wśród mieszkańców budynku przy ul. R., wynika, że wnioskodawczyni i jej mąż nie zamieszkują w lokalu nr [...], natomiast zamieszkuje w nim M.W. – córka wnioskodawczyni, oraz P.G. – wnuczka wnioskodawczyni. Ustalono zarazem, że mąż wnioskodawczyni – Z.W., posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...] przy ul. A. w W. Z uwagi na powyższe, Naczelnik Wydziału Zasobów Lokalowych wniósł o niewyrażenie zgody na ponowne nawiązanie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. R. z E.W.

Zarząd Dzielnicy P. Miasta [...] W. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], stosując § 6 ust. 1 pkt 2 i § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy P. Miasta [...] W., stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w sprawie nadania statutów dzielnicom Miasta [...] W., § 6 pkt 8 uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie przekazania dzielnicom Miasta [...] W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji Miasta [...] W. oraz § 39 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] W., nie wyraził zgody na ponowne nawiązanie umowy najmu lokalu nr [...] w budynku przy ul. R. z E.W. W uchwale tej nie przedstawiono uzasadnienia.

O treści ww. uchwały wnioskodawczyni została poinformowana pismem Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy P. Miasta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., doręczonym w dniu [...] sierpnia 2011 r.

W dniu [...] stycznia 2013 r. E.W. zwróciła się do Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy P. Miasta [...] W. o udostępnienie akt lokalu przy ul. R. (akt o numerze [...]).

W odpowiedzi na ten wniosek, Naczelnik Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy P. Miasta [...] W. pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. poinformował wnioskodawczynię, że nie jest to możliwe. Jako uzasadnienie wskazał, że nie toczy się i nie toczyło się w jej sprawie żadne postępowanie administracyjne. Przedstawił także, że od dnia 12 listopada 1994 r. administracyjnoprawny tryb postępowania w sprawach z zakresu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy został zastąpiony trybem cywilnoprawnym, a zatem zasady przewidziane przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), normujące dostęp do akt sprawy, nie mają zastosowania.

W dniu [...] lutego 2013 r. E.W. wezwała Zarząd Dzielnicy P. Miasta [...] W. do usunięcia naruszenia prawa, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w sprawie niewyrażenia zgody na ponowne nawiązanie stosunku najmu lokalu mieszkalnego, położonego przy ul. R. w W. Jak wskazała w uzasadnieniu wezwania, ww. uchwała Zarządu Dzielnicy została wydana z naruszeniem uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] W. Zdaniem E.W., organ błędnie przyjął, że w sprawie nie zostały spełnione kryteria wskazane w ww. uchwale Rady Miasta [...] W., gdy tymczasem zaistniały przesłanki pozytywne, a nie zaistniały negatywne. Jednocześnie za nieuprawnione uznała działanie organu uniemożliwiające stronie uzyskanie wglądu w akta sprawy.

Odpowiedzi na ww. wezwanie udzielił Zastępca Burmistrza Dzielnicy P. Miasta [...] W., w której poinformował, że sprawa E.W. została definitywnie zakończona wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] grudnia 2001 r. o sygn. akt [...], orzekającym eksmisję E.W., M.W. i Z.W. z lokalu nr [...] przy ul. R. bez prawa do lokalu socjalnego, a następnie uchwałą Zarządu Dzielnicy P. Miasta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Odpowiedź ta została doręczona wnioskodawczyni w dniu [...] kwietnia 2013 r.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. (błędnie oznaczono datę, wskazując [...] maja 2013 r.) E.W. sformułowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, której przedmiotem uczyniła uchwałę Zarządu Dzielnicy P. Miasta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w sprawie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu i umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu. Zarzuciła jej naruszenie § 24 w związku z § 39 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] W., polegające na ich niezastosowaniu, co doprowadziło do przyjęcia, że skarżąca nie spełnia przesłanek uprawniających do zakwalifikowania jej do wynajęcia lokalu mieszkalnego, położonego w W. przy ul. R., i umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, jak również art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie zaskarżonej uchwały z pominięciem przesłanek wskazanych w § 39 cyt. uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r., co jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów. Skarżąca podniosła, że organ nie kwestionuje dokonania przez nią całkowitej spłaty zadłużenia, a było to powodem rozwiązania umowy najmu. Nie podjął on przy tym żadnych działań mających na celu ustalenie okoliczności spełnienia przez nią przesłanek z § 39 ust. 1 cyt. uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. W ocenie skarżącej, samo lakoniczne i niepoparte dowodami stwierdzenie, że nie spełnia ona warunku nieprzerwanego zamieszkiwania w objętym sprawą lokalu – nie może stanowić podstawy wydania rozstrzygnięcia, zważywszy że w lokalu przy ul. R. zamieszkuje od 1992 r. Skarżąca zarzuciła ponadto organowi naruszenie prawa do dobrej administracji, zagwarantowanego w uchwalonym przez Parlament Europejski "Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji" oraz w art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] W. wniósł o jej odrzucenie, jako niepodlegającej jurysdykcji sądów administracyjnych, względnie o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podał, że treść § 39 cyt. uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r., na podstawie którego wydana została zaskarżona uchwała, nie odnosi się do sytuacji, w której przewidziano wstępną kwalifikację wnioskodawcy do zawarcia umowy najmu, jako pierwszego etapu działań zmierzających do przyznania lokalu, a tylko do sytuacji bezpośredniego skierowania wnioskodawcy do zawarcia z nim ponownie umowy najmu lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego, z pominięciem etapu kwalifikacji, gdyż już zajmuje on lokal miejski. W konsekwencji, w ocenie organu, jest to działanie cywilnoprawne, a jako takie – nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych. Na poparcie tej tezy Prezydent Miasta [...] W. przywołał postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w podobnych sprawach: z dnia 28 sierpnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 799/09; z dnia 21 kwietnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 584/10; z dnia 31 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2499/12. Niezależnie od tego, organ zauważył, że cyt. § 39 uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. traktuje o możliwości organu, nie zaś o jego zobowiązaniu do zawarcia umowy najmu z wnioskodawcą. Tymczasem, jak wynika z wizji lokalnej i rozpytania sąsiadów, wnioskodawczyni w dacie wystąpienia z wnioskiem o ponowne zawarcie umowy najmu nie zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu. Organ zaakcentował zarazem, że postępowanie prowadzone na skutek wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu nie jest prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r. skarżąca uzupełniła skargę o zarzut błędu w ustaleniach faktycznych organu, będącego skutkiem niewyjaśnienia sprawy w sposób dokładny, a zarazem wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci pisemnych oświadczeń świadków na okoliczność stałego zamieszkiwania skarżącej w lokalu objętym sprawą. W uzasadnieniu zarzuciła, że osoby – na których zeznaniach oparto uchwałę – w większości nie żyją obecnie, a w chwili składania wyjaśnień miały około 80 lat. Podała także, że – w jej ocenie – organ zbierał dowody w sposób wybiórczy. Przyznała przy tym, że z uwagi na chorobę niedawno zmarłego męża, w związku ze sprawowaną nad nim opieką, zdarzało jej się pozostawać na noc poza domem, co mogło sprawiać mylne wrażenie u sąsiadów. Do pisma dołączyła szereg oświadczeń, w tym sąsiadów, poświadczających, że skarżąca nieprzerwanie zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. R.

Na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Warszawie przeprowadził dowód z dokumentów zawnioskowanych w piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r., zaś strona skarżąca, wobec podjęcia zaskarżonej uchwały w dniu [...] sierpnia 2011 r. i daty orzekania przez Sąd, zmodyfikowała swój pierwotny wniosek, żądając stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wobec wniosku organu o odrzucenie skargi, Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany do odniesienia się do zarzutu jej niedopuszczalności. Organ wskazał bowiem, że w sprawie droga sądowoadministracyjna jest niedopuszczalna, a to z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy. Na poparcie tej tezy przywołał te orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których rozstrzygnięcia organów jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy (miasta) zostały zaliczone do zakresu normowania prawa cywilnego, nie zaś prawa administracyjnego. Z orzeczeń tych wynika, że kontroli sądów administracyjnych podlegają jedynie uchwały dotyczące zakwalifikowania i umieszczenia osoby na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, tj. te, które nie stanowią oferty zawarcia umowy najmu ani propozycji podjęcia negocjacji – i nie mają zatem charakteru cywilnoprawnego. Uchwały te rozstrzygają bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Natomiast po zakwalifikowaniu i umieszczeniu osoby na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy następuje drugi etap postępowania, w którym, po skierowaniu osoby przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma charakter cywilnoprawny. Wyrażono zatem w orzecznictwie pogląd, że jednostka ma możliwość dochodzenia zawarcia umowy najmu przed sądem powszechnym i wówczas jest władna dowodzić zaistnienia – jak w niniejszej sprawie – przewidzianych w uchwale Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) okoliczności faktycznych w oparciu o przepisy procedury cywilnej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2013 r. o sygn. akt I OSK 772/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wraz z przywołanym w nim orzecznictwem).

Pogląd o cywilnoprawnym charakterze uchwał zarządów dzielnic w przedmiocie uznania danej osoby za jednostkę, z którą może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy – nie jest jednak wcale jednolity w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądy te wielokrotnie, w obowiązującym stanie prawnym, kontrolowały przedmiotowe uchwały, przyjmując ich administracyjnoprawny charakter (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r. o sygn. akt I OSK 968/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 721/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 1758/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 371/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2011 r. o sygn. akt I SA/Wa 2467/10 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W obliczu zatem dostrzegalnej rozbieżności orzecznictwa, Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest zobowiązany do przeanalizowania poglądów w przedmiotowej materii, by następnie w oparciu o wyniki tej analizy przejść do zbadania i przesądzenia kwestii dopuszczalności albo niedopuszczalności skargi w rozpoznawanej sprawie.

Dokonując analizy w tym względzie, konieczne jest w pierwszej kolejności przywołanie treści uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/08 (publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych" z 2008, nr 6, poz. 90), zaaprobowanej przez doktrynę prawa (zob. glosę W. Federczyka, "Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa" 2009, nr 1, s. 25-34), a która to uchwała ma podstawowe znaczenie dla poprowadzenia dalszych rozważań. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko przesądził, że uchwała zarządu dzielnicy Miasta [...] W., odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ale także zawarł w niej ważne wskazówki interpretacyjne i dyrektywy wykładni, które mają zastosowanie w sprawach z zakresu gospodarowania zasobem mieszkaniowym Miasta.

Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że lokale wchodzące w skład zasobu mieszkaniowego gminy (miasta) nie mają wyłącznie statusu cywilnoprawnego, ale także publicznoprawny, gdyż stanowią mienie komunalne gminy. Zatem działalność gmin (a więc również wszelkie przejawy prawnych form działania organów jednostki samorządu terytorialnego, podejmowane w odniesieniu do tych lokali) odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem postępowania nie jest własność prywatnej osoby, lecz lokal, będący dobrem wspólnoty samorządowej, gospodarowanie którym ustawodawca poddał szczególnemu reżimowi, dookreślanemu w aktach prawa miejscowego. Zarazem dobro to, w postaci mieszkania, jest przedmiotem wniosków wielu osób, które konkurują między sobą o bycie wybranym przez organ do zawarcia umowy najmu. Jest to dobro deficytowe o niebywałej wartości tak materialnej, jak i społecznej. Proces zatem gospodarowania nim, a w szczególności przydzielanie lokali, w ocenie Sądu, musi być poddany kontroli społecznej i sądowej tak, aby zabezpieczyć go przed możliwymi działaniami bezprawnymi czy korupcjogennymi. Zasób mieszkaniowy gminy jest bowiem dobrem publicznym, zaś samo zawarcie umowy najmu lokalu jest tylko jednym z etapów tego procesu, który to etap kończy sprawę przydziału konkretnego lokalu mieszkalnego. Etap ten, jako istotnie mający charakter cywilnoprawny, nie jest poprzedzony tylko administracyjnoprawnym zakwalifikowaniem i umieszczeniem osoby na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, wszak samo wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu takiego lokalu także wykazuje administracyjnoprawny charakter. Pojawiająca się tu zgoda, bądź jej niewyrażenie, pochodzą od organu administracji publicznej i mają bezpośredni wpływ na kształtowanie sytuacji jednostki w sprawie, która w tym zakresie ma wymiar publicznoprawny, bowiem dotyczy wyboru konkretnej osoby w celu zawarcia z nią umowy najmu lokalu stanowiącego mienie komunalne gminy.

Po drugie, z uwagi na powyższy status prawny lokali stanowiących zasób mieszkaniowy gminy, jak zauważył w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny – a co pragnie zacytować Sąd w niniejszej sprawie in extenso – "działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tak więc nie można z góry przyjąć założenia, że uchwała, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym bardziej nie można uznać, że nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała organu gminy, która sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, lecz jedynie zmierza do podjęcia czynności, które skutki takie wywołują." Sąd orzekający w niniejszej sprawie pragnie zaakcentować i podkreślić za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że administracyjnoprawnego charakteru aktu ani nie odbiera, ani nie przekreśla to, że zmierza on do wywołania skutku cywilnoprawnego, ani też to, iż pozostaje, czy choćby może pozostawać, w związku ze sprawą cywilnoprawną.

Po trzecie, istotą cytowanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, jej myślą przewodnią, jest to, że akt (uchwała) zarządu dzielnicy, który "rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy", ma charakter administracyjnoprawny i podlega kognicji sądowoadministracyjnej. Tym samym testem do stwierdzenia, czy dany akt zarządu dzielnicy jest aktem cywilnoprawnym, czy nim nie jest, w świetle przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to, czy akt ten rozstrzyga o spełnieniu przez osobę określonych prawem samorządowym kryteriów (warunków) do uzyskania pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w postaci wynajęcia (zawarcia umowy najmu) lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Jeżeli odpowiedź na to pytanie jest twierdząca, wówczas przedmiotowy akt ma charakter administracyjnoprawny, mimo że jego konsekwencją jest w dalszej kolejności zdarzenie cywilnoprawne. Nie powinno budzić wątpliwości, że wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego przez organ administracji publicznej, lub jej niewyrażenie, stanowi rozstrzygnięcie o spełnieniu, bądź niespełnieniu, warunków do uzyskania pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w postaci zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.

Po czwarte, Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale wprost stwierdził, że nawet powstające w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, w tym w sprawach z zakresu najmu lokali z zasobu mieszkaniowego gminy (miasta), "powinny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu". Z tego względu, ilekroć pojawią się w sprawie wątpliwości co do dopuszczalności skargi na akt zarządu dzielnicy dotyczący odmowy zawarcia umowy najmu, niemożliwe do jednoznacznego rozwiania, wtedy Sąd zobowiązany jest, stosowanie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygać je na rzecz objęcia sprawy kognicją Sądu, stosownie do zasady wykładni prawa in dubio pro actione, co wówczas pozostaje w zgodzie z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie bierze także pod uwagę, że jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. o sygn. akt W 10/93 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" 1994, nr 2, poz. 46), "uchwały organów gminy mogą wywoływać podwójne skutki – w sferze prawa administracyjnego oraz prawa cywilnego – i każde z nich mogą i powinny być rozpatrywane w kontekście odpowiedniej gałęzi prawa".

Za objęciem kognicją sądów administracyjnych szerokiej gamy aktów władczych z zakresu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy opowiedziała się również nauka prawa (tak np. profesor Elżbieta Kremer w artykule pt. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zagadnienia wybrane, związane z orzecznictwem i kontrolą sądów administracyjnych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 3, s. 46-62). Zdaniem profesor Elżbiety Kremer, pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, o tym, że nie spełnia on przesłanek określonych w uchwale (w sprawie zasad wynajmowania lokali), podpisane z upoważnienia Prezydenta, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Wynika z tego, że profesor Elżbieta Kremer nadaje administracyjnoprawny charakter sprawom dotyczącym przydziału lokali z mieszkaniowego zasobu gminy w zakresie, w jakim o przydziale tym decydują organy administracji publicznej, rozstrzygające w indywidualnych sprawach wnioskodawców.

W myśl ustaleń nauki prawa, akt administracyjny jako czynność prawna stanowi zmierzający do wywołania bezpośrednich skutków prawnych, władcze, kierowane na zewnątrz administracji oświadczenie woli kompetentnego podmiotu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, wyrażające rozstrzygnięcie, co do konsekwencji prawnych, a więc konsekwencji normy, bądź norm generalnych, dla zindywidualizowanego, tak od strony podmiotowej, jak i przedmiotowej stanu faktycznego, dotyczące indywidualnie wskazanych podmiotów, wyznaczając im zachowania w konkretnie określonych sytuacjach, w sposób bezpośredni wywołując zamierzony skutek prawny i w ten sposób załatwiając sprawę (K.M. Ziemski, w: System Prawa Administracyjnego. Tom 5. Prawne formy działania administracji, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 174-178). Akt administracyjny jest także definiowany jako oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Akta administracyjny, w: Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2009, s. 270).

Zaskarżona uchwała, stosownie do jej § 1, władczo stwierdza, że "nie wyraża się zgody na ponowne nawiązanie umowy najmu lokalu nr [...] w budynku przy ul. R. z Panią E.W.". Zawiera zatem indywidualnie wskazanego adresata. Podstawę prawną do jej wydania stanowią przywołane wcześniej akty prawa miejscowego, w tym – jako tworzący przesłanki materialnoprawne rozstrzygnięcia – § 39 ust. 1 i 2 cyt. uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r.

Zaskarżony akt jest niewątpliwie władczy, pochodzi bowiem od organu jednostki samorządu terytorialnego, a więc organu administracji publicznej, w sposób jednostronny kształtuje sytuację prawną adresata, wywołuje skutki w sferze praw i obowiązków jednostki, która nie podlega organowi ani służbowo, ani organizacyjnie. Rozstrzyga on o spełnieniu przez wnioskodawczynię kryteriów zawartych w § 39 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r., od zaistnienia których uzależnione jest ponowne zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego Miasta [...] W. Pozytywne rozstrzygnięcie w tym względzie prowadziłoby do zawarcia umowy najmu i w dalszej konsekwencji do złożenia wnioskodawcy cywilnoprawnego oświadczenia woli przez zarządcę budynku mieszkalnego, w odniesieniu do konkretnego lokalu, w którym określone zostają m.in. treść i warunki umowy najmu tego lokalu. Odmowne rozpatrzenie wniosku skutkuje zaś – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – odmową udzielenia pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb lokalowych, w dochodzeniu której to pomocy wnioskodawczyni ma interes prawny, oparty na normach prawa miejscowego, a której udzielanie jest zadaniem Państwa, wyrażonym w art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. Ma ono także przełożenie na jej prawa, jako faktycznego posiadacza nieruchomości, z którym wcześniej rozwiązano stosunek najmu wskutek zadłużenia spowodowanego pogorszeniem sytuacji materialnej najemcy.

Omawiany akt nie ma charakteru cywilnoprawnego, jako że zawiera przymiot jednostronności, gdyż podmioty zawiązanego na skutek złożenia wniosku o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu stosunku nie są równorzędne, albowiem to organ administracji publicznej władczo i niezależnie od stanowiska wnioskodawczyni rozstrzyga, czy spełnione zostały przesłanki do złożenia przez zarządcę budynku mieszkalnego oświadczenia woli o najmie lokalu z zasobu mieszkaniowego Miasta, określone w akcie prawa miejscowego, czy też nie. Zarazem organ, w przeciwieństwie do jednostki prywatnej, której złożono oświadczenie woli zawarcia umowy najmu, nie może pominąć złożonego wniosku i pozostawić go bez rozpatrzenia. Sąd zwraca uwagę, że równorzędność stron jest cechą charakterystyczną przy definiowaniu stosunku cywilnoprawnego. W rozpoznawanej zaś sprawie taka relacja między stronami stosunku nie występuje.

Należy również dostrzec, że przywołane wcześniej podstawy prawne, w oparciu o które doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały, to niewątpliwie przepisy prawa administracyjnego, nie zaś prawa cywilnego. Potwierdził to jednoznacznie Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25 czerwca 2008 r. o sygn. akt III CZP 37/08 (publ. "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna" 2009, nr 7-8, poz. 96), przyjmując, że uchwała rady gminy podjęta w trybie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) nie stanowi podstawy roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego dla osoby spełniającej kryteria przewidziane w tej uchwale. Uchwała Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] W. została podjęta m.in. na podstawie wskazanego art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Tym bardziej więc rozstrzygnięcie organu podejmowane w oparciu o przepisy uchwały Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r., a polegające na niewyrażeniu zgody na najem lokalu mieszkalnego, czyli rozstrzygnięcie o niespełnieniu przez wnioskodawcę kryteriów określonych w tej uchwale, jako oparte wyłącznie na normach administracyjnoprawnych, nie może generować sprawy cywilnej i stanowić podstawy roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Przepisy prawa cywilnego będą zaś miały zastosowanie dopiero do składanego później przez zarządcę budynku mieszkalnego (po stwierdzeniu w drodze uchwały organu spełnienia ww. kryteriów przez wnioskodawcę) oświadczenia woli o zawarciu umowy najmu określonej treści.

Podsumowując tę część rozważań, skoro akt (uchwała) zarządu dzielnicy o odmowie zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy albo o niewyrażeniu zgody na ponowne nawiązanie stosunku najmu jest oparty na przepisach administracyjnych, wyrażonych w aktach prawa miejscowego, stanowiąc jednostronne, władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej określające sytuację prawną (możność uzyskania pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb lokalowych) konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie (spełnienia kryteriów do skierowania w celu zawarcia z zarządcą budynku mieszkalnego umowy najmu lokalu na skutek konkretnego wniosku), to tym samym akt ten jest aktem administracyjnym, co koresponduje z treścią ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/08.

Postępowanie w przedmiocie najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego Miasta [...] W. ma w istocie charakter – w zależności od treści wniosku – dwu lub trzyetapowy. Pierwszy etap dotyczy zakwalifikowania i wpisania na listę osób oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego Miasta (§ 24-26 cyt. uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r.). Drugi etap dotyczy spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów określonych w uchwale umożliwiających zawarcie rzeczonej umowy najmu względem konkretnego lokalu z zasobu mieszkaniowego Miasta. W przypadku, gdy kryteria te zostają spełnione, wówczas zarząd dzielnicy postanawia – w drodze uchwały – o skierowaniu danej osoby do zawarcia umowy najmu (§ 28 ww. uchwały Rady Miasta [...] W.), jeżeli zaś nie są one spełnione – wówczas postanawia o odmowie zawarcia umowy najmu. Innymi słowy, organ oceniając spełnienie, bądź niespełnienie, przez wnioskodawcę kryteriów, wyraża lub nie wyraża zgody na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W trzecim etapie zarządca budynku mieszkalnego – w wykonaniu oświadczenia woli organu o wyrażeniu zgody na zawarcie z daną osobą umowy najmu konkretnego lokalu – zawiera umowę najmu (§ 29-30 ww. uchwały Rady Miasta [...] W.).

W niniejszej sprawie nie występuje etap pierwszy, a to z tego względu, że postępowanie toczy się w sprawie z wniosku o najem konkretnego lokalu, który był już wnioskodawczyni wynajęty. W tego rodzaju sytuacjach prawodawca lokalny nie uznał za zasadne opiniowania wniosku przez Komisję Mieszkaniową (§ 23 pkt 3 ww. uchwały Rady Miasta [...] W.). Mimo niewystępowania pierwszego etapu, samo zawarcie umowy, jej negocjowanie oraz cywilnoprawne oświadczenie woli zarządcy nieruchomości jest poprzedzone oświadczeniem woli zarządu dzielnicy, wyrażanym w drodze aktu administracyjnego (uchwały), przesądzającego o spełnieniu przez wnioskodawcę kryteriów pozwalających na zawarcie umowy najmu, i – jeśli spełnienie tych warunków nastąpiło – kierującego do zawarcia umowy najmu z zarządcą. Tego rodzaju akt jest właśnie przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała w żadnym wypadku nie stanowi jakiegokolwiek cywilnoprawnego oświadczenia woli, np. oferty zawarcia umowy najmu ani zaproszenia do negocjacji.

Kwestia ta wymaga, w ocenie Sądu, szczególnego zaakcentowania. Już bowiem z samej uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. wynika, że czym innym jest uchwała zarządu dzielnicy w przedmiocie skierowania danej osoby do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego Miasta, o której mowa w § 28 cyt. uchwały Rady Miasta [...] W., rozstrzygająca o spełnieniu przez wnioskodawcę kryteriów do zawarcia tej umowy (uchwała o wyrażeniu zgody na zawarcie umowy najmu, ewentualnie – ponowne zawarcie takiej umowy), a czym innym oświadczenie woli zawarte w umowie najmu lokalu, które to oświadczenie nie jest składane przez zarząd dzielnicy (organ administracji publicznej), a przez zarządcę budynków mieszkalnych (§ 30 cyt. uchwały Rady Miasta [...] W.). O ile ten drugi akt ma w rzeczy samej charakter cywilnoprawny, o tyle uchwała zarządu dzielnicy, o czym była mowa, jest aktem administracyjnym. Występują zatem dwa różne podmioty (zarząd dzielnicy i zarządca budynku mieszkalnego), wydające oświadczenia woli w dwóch różnych przedmiotowo sprawach. Pierwsza, dotycząca spełnienia przesłanek i skierowania do zawarcia umowy najmu, a więc wyrażenia zgody na najem, to sprawa administracyjna, druga – zawarcie umowy najmu lokalu, czemu może towarzyszyć negocjowanie jej treści – to sprawa cywilnoprawna. Skądinąd niemożliwe byłoby, by dwa różne podmioty (zarząd dzielnicy i zarządca budynków mieszkalnych) składały kolejno niezależnie od siebie cywilnoprawne oświadczenia woli w przedmiocie zawarcia umowy najmu tego samego lokalu. Oświadczenie takie, stosownie do przepisów ww. uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r., składa tylko i wyłącznie zarządca budynków mieszkalnych, zawierając umowę z osobą, którą do tego skieruje – w drodze uchwały – zarząd dzielnicy po spełnieniu przez nią kryteriów określonych w cyt. uchwale Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. Prawodawca lokalny dostrzega zatem wynikający z publicznoprawnego charakteru gospodarowania mieniem komunalnym Miasta dualizm tej sytuacji, jako że tylko sprawa spełnienia, bądź niespełnienia, przez daną osobę wymaganych kryteriów jest sprawą administracyjną. Zapewnia tym samym możliwość kontroli aktu administracyjnego zarządu dzielnicy, który to akt poprzedza zawarcie samej umowy najmu.

Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że dwuetapowość postępowania (w pierwszej kolejności administracyjnoprawne, a stosownie do jego wyniku – w dalszej kolejności – cywilnoprawne) nie jest wyjątkiem w systemie prawa. Problem dwuetapowości postępowania rozważał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 24 maja 2012 r. o sygn. akt II GPS 1/12 (publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2012, nr 4, poz. 62), którego ustalenia mają odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny za bezsporne uznał, że z uwagi na przysługujące każdemu prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wnioskodawca powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdyby jego wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. Jest to konieczne na gruncie omawianej sprawy w szczególności z tego powodu, że analizowane przepisy aktu prawa miejscowego, na podstawie którego doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały, wprowadzają mechanizm prawny mający znaczenie dla realizacji konstytucyjnego obowiązku zapobiegania bezdomności przez organy Państwa i – z drugiej strony – prawa obywateli do egzekwowania tego obowiązku. Rozstrzygnięcia indywidualne odnoszące się do wolności i praw jednostki, które są objęte gwarancją konstytucyjną, nie mogą być pozostawione poza skuteczną kontrolą sądową. Jak była mowa, rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie odnosi się do realizacji przez organ zadania wyrażonego w art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. Podobnie jak w sprawie analizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale, tak i przy zawieraniu umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego Miasta [...] W., "rozpoczęcie negocjacji i następujące potem zawarcie umowy zależą od w zasadzie uznaniowego rozstrzygnięcia" organu. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale stwierdził, że odmowa przyznania osobie niepełnosprawnej środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej ma formę decyzji administracyjnej i można ją zaskarżyć.

Przenosząc powyższe stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na grunt niniejszej sprawy, przyjąć należy, że w razie pozytywnego rozpatrzenia przez organ wniosku o ponowne zawarcie umowy najmu, po stronie wnioskodawcy pojawia się możliwość podjęcia negocjacji, a następnie roszczenie o zawarcie samej umowy, której przedmiotem jest najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Miasta, o którym mowa w § 39 ust. 1 cyt. uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. W ten sposób pomiędzy wnioskodawcą a zarządcą budynku mieszkalnego dochodzi do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Źródłem tego stosunku jest pozytywne rozpatrzenie wniosku przez zarząd dzielnicy w drodze uchwały, z której wynika zgoda na skierowanie wnioskodawcy do zawarcia umowy najmu. Ewentualny spór wynikający z takiego stosunku prawnego jest sprawą cywilną, w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), a więc jego merytoryczne rozstrzygnięcie podlega wówczas kognicji sądów powszechnych.

Natomiast w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku przez organ, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej uchwale, wnioskodawca nie uzyskuje roszczenia o rozpoczęcie negocjacji i zawarcie umowy. Wówczas pomiędzy organem a wnioskodawcą nie powstaje stosunek cywilnoprawny. Wnioskodawca nie dysponuje zatem możliwością skutecznego wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym. Brak stosunku cywilnoprawnego bowiem wyklucza powstanie sprawy cywilnej, w rozumieniu art. 1 kpc.

Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował w cytowanej uchwale, że przy tego typu relacjach i postępowaniach, jak w niniejszej sprawie, "niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy, powództwo cywilne wnioskodawcy, którego wniosek został negatywnie rozpatrzony, nie mogłoby zostać uwzględnione przez sąd powszechny". Konstatację tę w sprawach najmu lokalu z zasobów mieszkaniowych gminy (miasta) potwierdza jednoznacznie praktyka sądów powszechnych, której wyrazem jest wcześniej przywołana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2008 r. o sygn. akt III CZP 37/08.

Konkludując, wnioskodawcy nie przysługuje prawo do skutecznej drogi sądowej w omawianym typie spraw przed sądem powszechnym. Odmowa zatem rozpoznania niniejszej sprawy przez sąd administracyjny mogłaby być kwalifikowana jako naruszenie przysługującego jednostce prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Przedstawionej oceny Sądu nie zmienia treść art. 199¹ kpc, który uniemożliwia odrzucenie przez sąd powszechny pozwu, gdy w sprawie za niewłaściwy uznał się sąd administracyjny, gdyż – jak była mowa – wytoczone powództwo nigdy nie będzie mogło być uwzględnione przez sąd powszechny, a zarazem sąd ten nie dysponuje odpowiednim instrumentarium prawnym do usunięcia z obrotu prawnego uchwały zarządu dzielnicy o niewyrażeniu zgody na ponowne zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy (miasta), determinującej wszak możliwość zawarcia takiej umowy z wnioskodawcą przez zarządcę budynku mieszkalnego. Tymczasem, jak była mowa, prawo do sądu musi być skuteczne, takie zaś w sprawie gwarantuje postępowanie przed sądem administracyjnym, który jest władny do zbadania postępowania przeprowadzonego w sprawie oraz oceny legalności kończącej takie postępowanie uchwały, która może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności, względnie poprzez stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa.

Biorąc zatem pod uwagę, że zaskarżona uchwała jest aktem administracyjnym, mieszczącym się w kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co pozostaje w zgodzie z ww. uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/08, a jej odrzucenie skutkowałoby odmówieniem skarżącej zapewnienia skutecznej drogi sądowej, a więc realizacji prawa wnioskodawczyni wyrażonego w art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, Sąd przyjął sprawę do merytorycznego rozpoznania, uznając skargę w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

Godzi się także zauważyć, że ewentualna odmowa poddania przez Sąd kontroli postępowania prowadzącego do wydania uchwały w przedmiocie skierowania lub odmowy skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego Miasta (wyrażenia zgody lub jej niewyrażenia na zawarcie umowy najmu), jak również samej uchwały, prowadziłaby w praktyce do arbitralności działania organów administracji, co godziłoby w prawo jednostek do dobrej administracji, jak również w zasadę Państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i związania administracji prawem (art. 7 Konstytucji RP), stanowiąc zarazem odmowę sprawowania przez sąd administracyjny wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP) w drodze kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Mogłaby mieć zatem negatywne konsekwencje dla legalności działania administracji w innych tego typu sprawach, w sytuacji, gdy jej organy byłyby świadome, iż ich postępowanie nie może stać się przedmiotem uwagi niezawisłej władzy sądowniczej. Sprzyjać by to mogło negatywnym zjawiskom społecznym, gdyż omawiane sprawy dotyczą mienia znacznej wartości. Zarazem postępowanie miałoby charakter tzw. inkwizycyjny, gabinetowy, czego konsekwencją byłoby – jak w niniejszej sprawie – m.in. odmówienie stronie prawa wglądu do akt sprawy dotyczącej jej interesu prawnego.

Przechodząc tym samym do merytorycznych rozważań i oceny zasadności skargi, wskazać należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ww. uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] Warszawy, wydanej w oparciu o art. 20 ust. 3, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

W skardze postawiono uchwale Zarządu Dzielnicy P. Miasta [...] W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] dwojakie zarzuty – tak naruszenia postępowania (formalne), jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej uchwały wymogu wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ. Warto w tym miejscu przytoczyć aktualną tezę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. o sygn. akt III ARN 49/93 (publ. "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej i Pracy" 1994, nr 9, poz. 181), w której SN zaznaczył, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza taką procedurą i w formach jej nieznanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami." Biorąc ten pogląd pod uwagę, dostrzec należy, że nie może być uznany za zgodny z zasadą Państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stan, w którym organ rozstrzyga o prawach i obowiązkach obywatela, zagadnieniach dotyczących jego interesu, w sposób dowolny, nieregulowany prawem. Sprzeciwiałoby się to bowiem wywodzonej z tego przepisu zasadzie sprawiedliwości proceduralnej.

Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Zbiór Urzędowy" 2008, seria A, nr 10, poz. 178), "w demokratycznym Państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwić rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie". Naczelny Sąd Administracyjny powiązał te ustalenia z tzw. prawem do dobrej administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011 r. o sygn. akt I OSK 866/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Opierając się na przywołanych tezach, wskazać należy, że jakkolwiek w postępowaniu w sprawie ustalenia spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek do skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy (miasta) przepisów kpa nie stosuje się, to jednak nie zwalnia to organu przy rozstrzyganiu sprawy w tym przedmiocie od dokładnego, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu sprawy, gdyż stanowi to standard Państwa prawnego.

Sąd dostrzega, że organ podjął w sprawie odpowiednie działania mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności przeprowadził trzykrotnie wizję lokalną, przesłuchał także samą wnioskodawczynię. Jednakże dopuszczone w postępowaniu przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowody uzupełniające z dokumentów w postaci przedłożonych przez skarżącą oświadczeń wskazują, że organ nie skonfrontował posiadanych informacji z twierdzeniami E.W. Po zebraniu materiału dowodowego powinien był zapewnić jej prawo do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co stanowi wymóg Państwa prawnego (art. 2 ustawy zasadniczej), a wyrażający się w fundamentalnym nakazie wysłuchania wszystkich stron – audi alteram partem. Umożliwienie wnioskodawczyni ustosunkowania się do zebranych dowodów mogło pomóc organowi w nakierowaniu dalszych jego czynności, prowadząc do pełnego wyjaśnienia sprawy. Organ nie może przy tym przyjmować domniemania, że skarżąca niezamieszkiwała w lokalu nieprzerwanie, w szczególności, gdy weźmie się pod uwagę zeznania złożone przez E.W. pod rygorem odpowiedzialności karnej, a także rezultaty pierwszej wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2011 r., z której wynikało, że w lokalu przy ul. R. zamieszkuje skarżąca wraz z córką i wnuczką.

Ma to istotne znaczenie prawne w kontekście mającego w sprawie zastosowanie przepisu § 39 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. uchwały Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] W. Wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej najemcy, może być pozytywnie rozpatrzony, poprzez ponowne zawarcie umowy najmu tego samego lokalu, jeżeli osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu oraz gdy ustała przyczyna, z powodu której doszło do rozwiązania stosunku najmu. Z rozpoznawanej sprawy wynika, że zadłużenie zostało spłacone, co oznacza, że ustała przyczyna, o której mowa w § 39 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały, zaś ustalenia wywiadu środowiskowego z dnia [...] maja 2011 r. wskazują, że w lokalu przy ul. R. zamieszkuje skarżąca wraz z córką i wnuczką, co także czyniłoby zadość normie wynikającej z § 39 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały. Organ nie wziął tych okoliczności pod uwagę i czynił dalsze ustalenia, których wyniki – jak należy przyjąć – uznał w istocie za miarodajne i prowadzące go do odmiennej oceny stanu faktycznego, o czym świadczy niewyrażenie zgody na ponowne nawiązanie stosunku najmu tego lokalu. Jednakże Sąd, rozpoznając sprawę, nie może poznać motywów procedowania organu i jego merytorycznego stanowiska w zakresie oceny zasadności wniosku zainteresowanej, ponieważ zaskarżona uchwała pozbawiona jest jakiegokolwiek uzasadnienia, co sprawia, że strona, będąca jej adresatem, a także Sąd badający sprawę, zmuszeni są domyślać się motywów rozstrzygnięcia organu w oparciu o inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, które jednak nie pozwalają na tak jednoznaczną ocenę, jakiej dokonał organ. Sąd nie zna powodów, dla których organ odmówił wiarygodności twierdzeniom skarżącej i mocy dowodowej ustaleniom z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu [...] maja 2011 r., uznając – jak należy się domyślać – prawdziwość innych dowodów, w tym twierdzeń świadków, których wiedza na temat tego, kto zamieszkuje w lokalu, nie zawsze jest odzwierciedleniem stanu rzeczywistego, z uwagi choćby na relacje, w jakich strona może pozostawać z osobami z sąsiedztwa.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. o sygn. akt II OSK 2522/12 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "Organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd."

Organ nie uzasadnił zaskarżonej uchwały, co czyni niemożliwym zweryfikowanie jego sposobu procedowania i przesłanek, jakimi kierował się przy ocenie materiału dowodowego, a jest to istotne uchybienie, świadczące de facto o arbitralnym charakterze zaskarżonej uchwały, zwłaszcza w kontekście ustaleń wynikających z wywiadu środowiskowego z dnia [...] maja 2011 r., spłaty zadłużenia dokonanej przez stronę i dowodów przedstawionych Sądowi w postaci oświadczeń osób, które potwierdziły fakt zamieszkiwania skarżącej w lokalu przy ul. R. w Warszawie. W takiej sytuacji konieczna zatem staje się ponowna ocena stanu faktycznego sprawy pod kątem przesłanki z § 39 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały.

Krytycznej oceny ze strony Sądu wymaga także fakt uniemożliwienia wnioskodawczyni wglądu do akt postępowania, które – jakkolwiek nie toczy się w oparciu o przepisy kpa – jest postępowaniem administracyjnym, w którym stronie należy zapewnić czynny udział.

Stwierdzone uchybienia, w tym brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, uzasadniają stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc jednak pod uwagę art. 94 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594), wobec upływu jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, Sąd był zobligowany orzec, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 147 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 i art. 101 ust. 4 ww. ustawy o samorządzie gminnym, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały w całości.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej E.W. kwotę 557 zł, w tym kwotę 300 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, oraz kwotę 240 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.