Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 454/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.106 § 5, art. 145 § 1 lit. a i c, art.151;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 80;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184 ust.1, art. 207 ust. 1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7;
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 284/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2017r., sygn. akt III SA/Wr 284/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz.718, obecnie Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), uwzględnił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka", "beneficjent", "wnioskodawca") i uchylił decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej też: "Instytucja Zarządzająca", "Zarząd Województwa", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "IZ") z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu (pkt. I) oraz zasądził od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę [...] tytułem kosztów postępowania (pkt. II).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny, z którego wynikało, że w dniu [...] listopada 2013r. pomiędzy Dolnośląską Instytucją Pośredniczącą (dalej: "organ I instancji", "DIP") a [...] została zawarta umowa o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "[...]", w ramach Priorytetu 1 "[...]", Działanie 1.1. "[...]", Schemat 1.1.C - "[...]" [...]. Do umowy o dofinansowanie strony zawarły 3 aneksy. Zgodnie z § [...] umowy organ przyznał skarżącej dofinansowanie w wysokości [...] zł, na które składały się kwota [...] zł pochodząca z budżetu środków europejskich odpowiadająca wkładowi Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz kwota [...] zł stanowiąca środki krajowego współfinansowania. W myśl § [...] umowy o dofinansowanie termin realizacji projektu ustalony został ostatecznie na: [...] lutego 2014r. - [...] listopada 2014r. Głównym celem projektu miał być wzrost innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstwa [...]. Cel ten miał zostać osiągnięty poprzez realizację celów szczegółowych, wskazanych we wniosku. Beneficjentowi na realizację przedsięwzięcia wypłacono dofinansowanie w wysokości [...] zł.

Na zakończenie realizacji projektu organ przeprowadził planową kontrolę. Czynności kontrolne (wizja lokalna) przeprowadzone zostały przez zespół kontrolujący DIP w dniach [...] marca 2015r., [...] i [...] czerwca 2015r. oraz [...] listopada 2015r. Poparte zostały ekspertyzą wykonaną przez firmę [...]. (wyłonioną przez DIP w drodze zapytania ofertowego).

Z Informacji pokontrolnej wynikało, iż wprawdzie powstał prototyp turbiny, jednakże nie spełnia on parametrów opisanych we wniosku o dofinansowanie. Ponadto stanowisko badawcze wykonane przez stronę skarżącą nie posiada możliwości pomiarowych, które umożliwiałyby zweryfikowanie sprawności wykonanego prototypu. Zaprojektowana turbina wiatrowa nie posiadała przekształtnika energoelektronicznego umożliwiającego przekazanie energii z generatora do sieci energetycznej lub poprzez ładowarkę, akumulatory i falownik do sieci autonomicznej. Dlatego też, w trakcie czynności kontrolnych w miejscu realizacji projektu organ zaproponował przeprowadzenie próby obciążeniowej, polegającej na wyznaczeniu charakterystyk zewnętrznych elektrowni wiatrowej na wyjściu z zacisków generatora, pomiarze maksymalnej mocy produkowanej bezpośrednio przez elektrownię wiatrową na zaciskach generatora przy różnych prędkościach wiatru oraz wyznaczeniu bilansu energetycznego elektrowni. Skarżąca nie wyraziła jednak zgody na ww. próbę pomiarową, nie poddała się też kontroli w pełnym zakresie, wbrew treści § [...] ust. [...] umowy o dofinansowanie projektu. W celu prowadzenia dalszych czynności kontrolnych, konieczne okazało się sporządzenie przez eksperta specjalistycznej analizy, w celu weryfikacji założeń projektu. Ekspert posługiwał się obliczeniami matematycznymi na podstawie literatury przedmiotu i wykazał, że maksymalna moc na wale wirnika, jaką można osiągnąć dla tego typu turbin wynosi 2867 W, tj. 2,867 kW (przy zakładanych przez skarżącą 10 kW). Z wyliczeń wynikało zatem że zakładana przez stronę skarżącą moc wiatraka nie może zostać osiągnięta. Ponadto, w ekspertyzie wykazano - co znalazło odzwierciedlenie w Informacji pokontrolnej - że rozwiązanie wiatraka o pionowej osi obrotu z przesuwną płachtą nie ma uzasadnienia ekonomicznego, ponieważ stopa zwrotu przekracza 10-krotnie żywotność turbiny. Z wyliczeń wynikało, że elektrownia sama zużywa tyle energii ile jest w stanie wyprodukować. Ponadto, brak możliwości pomiarowych stanowiska badawczego oraz braki w dedykowanym oprogramowaniu uniemożliwiają prowadzenie bieżących badań nad prototypem i w konsekwencji wprowadzenie go do seryjnej produkcji. Umowa o dofinansowanie została rozwiązana w dniu [...] kwietnia 2016r. na podstawie zapisu § [...] ust. [...] pkt [...] umowy (strona skarżąca nie zrealizowała celu założonego w Projekcie lub nie zrealizowała pełnego zakresu rzeczowego Projektu) oraz § [...] ust. [...] pkt [...] umowy o dofinansowanie (strona skarżąca utrudniała przeprowadzenie kontroli Projektu przez DIP bądź inne upoważnione podmioty).

Decyzją z dnia [...] września 2016r. wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r.; poz. 383 z późn. zm.) oraz § [...] ust. [...] pkt [...] i § [...] ust. [...] Porozumienia z dnia [...] maja 2008r. w sprawie powierzenia części zadań w ramach "[...]" oraz "[...]" Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego - Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej, art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r., poz. 885 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r., poz. 23 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca zobowiązała Spółkę do zwrotu kwoty dofinansowania w wysokości [...] zł otrzymanego w formie refundacji na podstawie przedłożonych wniosków o płatność.

DIP wydając decyzję skonstatował, iż Zespół kontrolujący dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i potwierdził, iż skarżąca nie zrealizowała głównego celu projektu, na który otrzymała dofinansowanie (powstał wprawdzie prototyp turbiny, jednakże niespełniający parametrów opisanych we wniosku o dofinansowanie), ani też celu szczegółowego (modernizacja działu B+R, mająca kluczowe znaczenie dla zrealizowania celu głównego), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzją z [...] stycznia 2017r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2016r. wydaną przez Instytucją Pośredniczącą.

Jako podstawę prawną decyzji Zarząd Województwa wskazał art. 60 lit. b) oraz art. 70 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006) s.25, z późn. zm.) w związku z art. 152 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 320, z późn. zm.), art. 25 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U z 2016r. poz. 383 z późn. zm.) i art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 12 w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 1870 z późn. zm.), art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 486 z późn. zm.).

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że strona skarżąca nie zrealizowała głównego celu projektu, na który otrzymała dofinansowanie (powstał wprawdzie prototyp turbiny, jednak niespełniający parametrów we wniosku o dofinansowanie), ani też celu szczegółowego (modernizacja działu B+R, mająca kluczowe znaczenie dla zrealizowania celu głównego). Następnie wskazał, że w omawianym przypadku środki zostały wydatkowane przez beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem dofinansowanie przyznane zostało stronie przez PIP na osiągnięcie konkretnego - wyraźnie sprecyzowanego w dokumentacji projektowej (stanowiącej załącznik do umowy o dofinansowanie) - celu. Skoro nie został on zrealizowany, nastąpiło naruszenie przez stronę przepisu art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Instytucja Zarządzająca wskazała także na naruszenie przez skarżącą procedur, o których mowa w art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p., poprzez naruszenie § [...] ust. [...] i ust. [...] umowy o dofinansowanie, zobowiązujących beneficjenta do osiągnięcia założonych celów wskaźników produktu i rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie projektu oraz utrzymania projektu w okresie jego trwałości, tj. 3 lat od zakończenia finansowej realizacji projektu, realizacji projektu ze starannością, terminowo. Skarżąca, bowiem nie zrealizowała celów projektu w terminie, nie osiągnęła wskaźników, w konsekwencji została rozwiązana przez DIP umowa o dofinansowanie stanowiąca podstawę przyznania środków publicznych. Organ odwoławczy podkreślił, że naruszenie przez skarżącą przepisów wynikających z umowy o dofinansowanie oraz ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nieosiągnięcie celów projektu w terminie wynikającym z umowy o dofinansowanie oraz nieosiągnięcie wskaźników w założonym w umowie terminie, a także naruszenie przepisów dotyczących poddania się kontroli prowadzonej przez instytucję, która udzieliła dofinansowania (DIP) jest nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

W dalszej części obszernego uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się kolejno do wszystkich zarzutów odwołania.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 lipca 2017r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę [...] i uchylił decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2017r.

WSA wskazał, że naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu. Podniósł, że zgodnie z art. 184 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Wyjaśnił, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również postanowienia umowy zawartej po wyłonieniu danego projektu do sfinansowania, co wynika ze specyfiki uregulowań przyjętych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W powyższej regulacji przyjęto, że same projekty realizowanie są w oparciu nie tylko o zaakceptowany wniosek, lecz także umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. WSA podkreślił, że wykładnia wszelkich przepisów i uregulowań krajowych, które są podstawą nakładania na beneficjentów przez instytucje zarządzające programami operacyjnymi korekt oraz wydawania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, iż zasadniczą przesłanką nakładania korekt i żądania zwrotu dofinansowania jest rzeczywisty albo potencjalny, nieuzasadniony wydatek z budżetu UE. Warunkiem nałożenia korekty i wydania decyzji o zwrocie środków jest więc wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Zdaniem Sądu I instancji, umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale jest umową celową. Instytucja Wdrażająca przekazuje środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu. Nieosiągnięcie celu oznacza nieprawidłowe wykonanie umowy. WSA podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie głównym celem projektu miał być wzrost innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstwa [...]

W ocenie Sądu I instancji główny cel przedmiotowego projektu - wzrost innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstwa, miał być osiągnięty przez realizację szeregu celów szczegółowych, a końcowym jego etapem miał być rozwój i wdrożenie innowacyjnej koncepcji turbiny wiatrowej o pionowej osi obrotu. Konieczność zwrot całości przyznanego dofinansowania na całość zadania, winna być zatem związana z wykazaniem nie zrealizowania wszystkich celów częściowych służących realizacji celu głównego.

Zdaniem WSA uznanie, że całość kwoty otrzymanego dofinansowania została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur umowy, wiązać się winno z wykazaniem nie zrealizowania celów szczegółowych składających się na cel główny. W opinii WSA decyzja o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, iż zasadniczą przesłanką nakładania korekt i żądania zwrotu dofinansowania jest rzeczywisty albo potencjalny, nieuzasadniony wydatek z budżetu UE. Warunkiem nałożenia korekty i wydania decyzji o zwrocie środków jest więc wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Sąd I instancji przypomniał, że z akt sprawy wynika, że dla przeprowadzenia postępowania kontrolnego przedmiotowego specjalistycznego projektu, DIP powołała podmiot zewnętrzny w celu wydania opinii (ekspertyzy). Wobec zarzutów o brak obiektywizmu po stronnie ekspertów zewnętrznych dokonujący kontroli projektu, DIP zgodziła się na przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych przedsięwzięcia. Uruchomiła tryb powołania innego podmiotu w przedmiotowej sprawie i go wyłoniła. Niemniej później z uwagi na zastrzeżenia, co do jego obiektywności, odstąpiła od zawartej w tym zakresie umowy z wybranym podmiotem. Wskazuje to zdaniem WSA, że ustalony stan faktyczny w powyższym zakresie nie był jednoznaczny i oczywisty, jak twierdzi Instytucja Zarządzająca. Jeżeli DIP przystała na dodatkową opinie w przedmiotowej sprawie, to konsekwentnie powinna to uczynić. Nie można takiego zachowania określać jako wyraz "dobrej woli organu", od którego można odstąpić.

Następnie Sąd I instancji podkreślił, że organ rozstrzygający nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenia dowodu z opinii Instytutu Naukowego tj. Centrum Badawczego "[...]" ([...])[...],[...], na okoliczność prawidłowości realizacji projektu zgodnie z umową o dofinansowanie uznając, że posiadana opinia, a uzyskana w trakcie postępowania kontrolnego jest wystarczająca, pomimo że wcześniej sam uznał potrzebę wyłonienia kolejnego eksperta w sprawie. WSA nie podzielił stanowiska organu, że nawet gdyby chciał przychylić się do wniosku strony i dopuścić dowód z opinii tego instytutu naukowego, to byłoby to bezprzedmiotowe, bowiem ekspert zaproponowany przez skarżącą dokonywałby oceny w odmiennym stanie faktycznym sprawy, wobec modyfikacji technicznych elementów turbiny. Ewentualne badania i pomiary dotyczyłyby, bowiem wiatraka o konstrukcji innej niż wskazana w projekcie, w dacie zakończenia jego realizacji.

Zdaniem WSA wnioskowane badania urządzenia wydają się uzasadnione. Wyniki tego badania niewątpliwie, aby uczynić wiarygodnym, mogłyby zostać odpowiednio skorygowane, uwzględniać modyfikację. A przynajmniej można by uzyskać stanowisko specjalistycznej jednostki, czy te modyfikacje miały wpływ i w jakim zakresie na przedmiotowe urządzenie, osiągane przez nie parametry.

W tym stanie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w sprawie nie można było uznać, że nastąpiło odtworzenie rzeczywistego obrazu sprawy w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości, zwłaszcza w zakresie istotnego dla sprawy efektu końcowego projektu stworzenia turbiny wiatrowej spełniającej określone parametry i warunki.

WSA zarzucił też, że podpisując umowę o dofinansowanie skarżąca dobrowolnie i bez zastrzeżeń zobowiązała się do poddania kontroli instytucji udzielającej dofinansowanie (§ [...] umowy). Ponadto konieczność poddania się kontroli i obowiązki kontrolowanego wynikają nie tylko z umowy o dofinansowanie, ale także z art. 35e ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Strona nie może, zatem w zakresie oceny przedmiotowego urządzenia powoływać się na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. W sytuacji więc, w której beneficjent nie podjął żadnych działań na etapie ubiegania się o dofinansowanie celem zachowania poufności informacji związanych z realizacją projektu - odmowa udostępnienia dokumentacji podlegającej kontroli pod pozorem zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa - stanowi działanie nieuprawnione, zmierzające do obejścia prawa i postanowień umowy o dofinansowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Województwa Dolnośląskiego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie:

1) art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że niezrealizowanie głównego celu projektu nie może być podstawą do uznania, iż środki wydatkowano niezgodnie z przeznaczeniem, a w konsekwencji nie może prowadzić do zwrotu całości dofinansowania, mimo rozwiązania zawartej z beneficjentem umowy o dofinansowanie, która to czynność nie była kwestionowana i stanowi samoistną przesłankę do zwrotu dofinansowania;

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji, mimo iż nie została ona wydana ani z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też z innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1822, zwanej dalej "k.p.c.") poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów na skutek bezpodstawnego przyjęcia, iż organ powinien przeprowadzić dowód z kolejnej opinii eksperckiej, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał pełen obraz stanu faktycznego i stanowił jednoznaczną podstawę do rozstrzygnięcia;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów oraz wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarządzeniem z dnia [...] listopada 2017r. odpowiedź na skargę kasacyjną na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. została zwrócona, a następnie ponownie wniesiona [...] listopada 2017r.

W pismach z [...] i [...] czerwca 2020r. strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych.

Skarga oparta zastała na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i procesowego, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylający zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu I instancji główny cel przedmiotowego projektu - wzrost innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstwa, miał być osiągnięty przez realizację szeregu celów szczegółowych, a końcowym jego etapem miał być rozwój i wdrożenie innowacyjnej koncepcji turbiny wiatrowej o pionowej osi obrotu. Konieczność zwrotu całości przyznanego dofinansowania na całość zadania, zdaniem WSA winna być zatem związana z wykazaniem nie zrealizowania wszystkich celów częściowych służących realizacji celu głównego. WSA wskazał również, że jeżeli DIP przystała na dodatkową opinię w przedmiotowej sprawie, to konsekwentnie powinna to uczynić.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty kasacyjne organu nie podważyły skutecznie stanowiska Sądu I instancji o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt II. petitum skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga przede wszystkim, że w sytuacji, gdy w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ustawodawca zdecydował, iż o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o tę podstawę kasacyjną nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy wykazać istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem Sądu Administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok Sądu Administracyjnego mógłby być inny. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Tego warunku skarga kasacyjna nie spełnia. Jej autor w pkt II.1) wymienia przepisy procedury przed Sądem Administracyjnym - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Tymczasem przepisy takie jak art. 151, art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę lub uchylającego decyzję. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Ze sformułowanego zarzutu w pkt II. 2 petitum skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie przepisów postępowania kasator upatruje w stanowisku WSA, iż organ powinien przeprowadzić dowód z kolejnej opinii eksperckiej, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał pełen obraz stanu faktycznego i stanowił jednoznaczną podstawę do rozstrzygnięcia. Zarzut ten wiąże się z podnoszonym przez kasatora zarzutem naruszenia prawa materialnego (pkt I.1) petitum skargi kasacyjnej poprzez stwierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p., bezpodstawnie przyjmując, że niezrealizowanie głównego celu projektu nie może być podstawą do uznania, iż środki wydatkowano niezgodnie z przeznaczeniem, a w konsekwencji nie może prowadzić do zwrotu całości dofinansowania, mimo rozwiązania zawartej z beneficjentem umowy o dofinansowanie, która to czynność nie była kwestionowana i stanowi samoistną przesłankę do zwrotu dofinansowania.

Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy Sąd Administracyjny I instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017r. I OSK 2671/16 dostępny w CBOSA). Wskazać należy, że Sąd Administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Może to jedynie uczynić w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 19 września 2017r., I FSK 136/16 dostępny w CBOSA).

W postępowaniu administracyjnym przepis art. 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zgodnie z art. 207 ust 1 pkt 1 u.f.p., w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zgodnie z art. 184 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Należy podkreślić, że głównym celem projektu miał być wzrost innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstwa [...] Cel ten miał zostać osiągnięty poprzez realizację celów szczegółowych, wskazanych we wniosku. Podnoszona przez kasatora okoliczność rozwiązania umowy jest jednym z elementów stanu faktycznego, rodzącym jedynie skutki cywilnoprawne w zakresie wzajemnych rozliczeń stron umowy i nie przesądza o konieczności orzeczenia zwrotu środków. Przepisy cyt. ustawy nie uzależniają wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, jak też wydania decyzji w tym przedmiocie od rozwiązania umowy o dofinansowanie. W rezultacie kwestia dopuszczalności oraz zasadności wypowiedzenia umowy o dofinansowanie nie ma przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy i nie podlega badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczącym kontroli legalności decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy. Ocena taka wykracza poza ramy sądowej kontroli administracji publicznej. Rozstrzygnięcie sporu, co do umowy cywilnoprawnej należy do sądu powszechnego.

W sprawie ocenie podlegało natomiast to, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p.

Wobec nie rozważenia i nie ustalenia, czy wszystkie cele szczegółowe (służące realizacji przedsięwzięcia) zostały dofinasowane w ramach przedmiotowego projektu, czy to sfinansowanie ich realizacji (poszczególnych celów) było związane z naruszenia prawa, naruszeniem wywołującym szkodą w budżecie UE, przedwczesne jest uznanie konieczności zwrotu całego dofinansowania. W stanie sprawy, gdy główny cel miał być osiągnięty, poprzez realizację celów szczegółowych, o nieprawidłowości w powyższym znaczeniu należy mówić w odniesieniu do poszczególnych celów, a nie tylko głównego, czy celu w postaci efektu końcowego. Zasadnie WSA stwierdził, ze w sytuacji, nie wykazania braku zrealizowania wszystkich celów cząstkowych służący do realizacji celu głównego projektu, nie wykazania nieprawidłowości przy realizacji, nie można w sprawie mówić o nieprawidłowości w rozumienia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, skutkujące zwrotem całości dofinansowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie w sprawie zastosowania prawa materialnego nie może mieć miejsca przed całkowitym i dogłębnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Tym samym bezskuteczna okazała się argumentacja skargi kasacyjnej, odnosząca się do naruszenia przepisów prawa materialnego w powyższym zakresie, a wypowiadanie się o zastosowaniu przepisów prawa materialnego w sytuacji, gdy potrzebne elementy stanu faktycznego nie zostały do końca wyjaśnione i omówione, byłoby przedwczesne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej złożonej przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego, uznając że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.