Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 995/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 375/18 w sprawie ze skargi I. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz I. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 375/18 po rozpoznaniu skargi I. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 2017 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 złotych (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4) oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz I. S. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] maja 2017 r. skarżąca skierowała do organu wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708), zwanej dalej "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym", w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) w przedmiocie ustalenia, że art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania wobec niej.

Pismem z [...] maja 2017 r. organ zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 29 września 2017 r.

Dnia [...] czerwca 2017 r. organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z prośbą o przekazanie informacji, czy wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu sprawy i nierozpatrzeniu wniosku w wyznaczonym terminie w sprawie o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wnosząc o niezwłoczne załatwienie sprawy.

W odpowiedzi pismem z [...] lipca 2017 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że do wniosku nie załączyła decyzji z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, która jest niezbędna celem ustalenia podlegania przez wnioskodawczynię art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wymieniony brak został uzupełniony [...] czerwca 2017 r. i dopiero wtedy można było podejmować działania w sprawie, co uczyniono [...] czerwca 2017 r. kierując do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA stosowne pismo, o czym wnioskodawczyni została poinformowana. W związku z tym, w ocenie organu, zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest niezasadny.

W odpowiedzi na pismo organu, [...] lipca 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformował, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Powtórnym zawiadomieniem z [...] września 2017 r. organ poinformował skarżącą, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie. Organ wyjaśnił, że wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA i Prezesa IPN o nadesłanie stosownych dokumentów. Wskazał, że rozpoznanie wniosku będzie możliwe po otrzymaniu odpowiedzi od formacji, w której pełniła służbę, co powinno nastąpić do dnia [...] maja 2018 r. W tym samym dniu organ wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o weryfikację okresów jej służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto organ wystąpił do Prezesa IPN o przekazanie informacji o przebiegu służby byłej funkcjonariuszki do 31 lipca 1990 r. w szczególności: okresy służby, nazwy formacji, jednostki organizacyjne, komórki organizacyjne, zajmowane stanowiska, pełnione funkcje.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przekazał wnioskowane informacje [...] grudnia 2017 r.

Pismem z [...] lutego 2018 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia. Następnie pismem z [...] czerwca 2018 r. poinformował wnioskodawczynię, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., co wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Wskazał, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do [...] września 2018 r.

Pismem z [...] maja 2018 r. I. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 2017 r. wnosząc o stwierdzenie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji, przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 12 000 zł oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę wskazał, że od zawiadomienia z [...] lutego 2018 r. o zebraniu dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia do momentu wniesienia skargi do sądu minęły ponad 3 miesiące, a do wydania decyzji – ponad 7 miesięcy. Bezsprzecznie zatem organ prowadził postępowanie z wniosku I. S. w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. WSA w Warszawie wziął przy tym pod uwagę, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera przepisów odrębnych w zakresie terminów załatwienia sprawy, zaś kwestie związane z trudnościami wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu z zarzutu przewlekłości. Jakkolwiek rzeczywiście wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności faktycznych sprawy i zebraniem kompletnego materiału dowodowego, to obowiązek ten nie może mieć znaczenia pod kątem usprawiedliwienia opóźnienia w załatwieniu sprawy. Odnośnie wysokości nałożonej grzywny Sąd pierwszej instancji uznał, że znaczny czas przewlekłości oraz fakt, iż skarżącej zostało znacząco obniżone świadczenie emerytalne, przemawiają za koniecznością wymierzenia grzywny w wysokości 500 zł. Z kolei niezasadny był wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, albowiem nie przedstawiła ona okoliczności, które mogłyby wskazywać na zasadność takiej rekompensaty.

Skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt. 1, 2, 3 oraz 5. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2018 r. Nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. II GSK 410/15, Legalis numer 1511474).

2. art. 149 § 1a p.p.s.a. przez stwierdzenie, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z [...] maja 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy, Ponadto wniosek z [...] maja 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącej oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącej ([...] lipca 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, wiedzy o wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN ([...] lipca 2017 r.), Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał [...] grudnia 2017 r., a informację o przebiegu służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego [...] grudnia 2017 r. oraz [...] września 2018 r., z których to pism Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kontynuuje kwerendę archiwalną dokumentów dotyczących służby skarżącej i stąd niemożliwym było wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie (dokumenty, które wpłynęły do organu po dniu wniesienia skargi na przewlekłość postępowania).

3. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 złotych, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt. 1, 2, 3, oraz 5 i o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. S. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W jej ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie organu o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19) w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku rozpoznano sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., którego autorka skargi kasacyjnej dopatruje się w stwierdzeniu przez Sąd przewlekłości postępowania w sytuacji wydania przez organ po wniesieniu skargi, a przed wydaniem zaskarżonego wyroku decyzji, która załatwiała sprawę z wniosku skarżącej z [...] maja 2017 r. Zdaniem pełnomocnika organu, który powołał się na wyrok NSA z 12 lipca 2016 r. w sprawie II GSK 410/15, Sąd powinien wziąć pod uwagę stan sprawy "istniejący w chwili zamknięcia rozprawy", bowiem organ na tę chwilę nie był już w przewlekłości. Przede wszystkim należy zatem wyjaśnić, że NSA w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku orzekał w stanie prawnym obowiązującym przed zmianami, które weszły w życie 15 sierpnia 2015 r. (Dz.U. 2015 r. poz. 658). Chociażby dlatego pogląd wyrażony przez ten sąd nie jest już aktualny. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowił wówczas, że "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Zatem przepis ten w brzmieniu, na podstawie którego orzekał NSA w tamtej sprawie, dopuszczał wyłącznie dwie możliwości orzekania, odpowiadające obecnej treści art. 149 § 1 pkt 1) i pkt 2) p.p.s.a., co w przypadku załatwienia sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość, mogło skutkować postanowieniem umarzającym postępowanie, blokującym możliwość uzyskania przez stronę stwierdzenia na drodze sądowej dopuszczenia się bezczynności lub przewlekłości, a w dalszej kolejności, uniemożliwiając ewentualne dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej. Dodany przepis art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a., który upoważnia sąd do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ma na celu przeciwdziałanie temu zjawisku i umożliwienie sądowi rozstrzyganie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego w toku sprawy sądowoadministracyjnej i z tego powodu braku potrzeby zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności (podobnie: A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. LEX/el. 2019, Komentarz do art. 149). Powyższe stanowisko znajduje jednoznaczne potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 9 kwietnia 2015 r. i uwagach do proponowanej zmiany art. 149, gdzie m.in. stwierdza się, że intencją ustawodawcy jest zapobieżenie stanom, w których organ "zdyscyplinowany" złożoną do sądu administracyjnego skargą wydawał akt administracyjny, zamykając w ten sposób stronie drogę do uzyskania orzeczenia w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości. Dodano także, iż oddalenie skargi na bezczynność może nastąpić wyłącznie w razie stwierdzenia, że na dzień jej wniesienia organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania (patrz: druk sejmowy nr 1633, Sejm VII kadencji). Tym samym w aktualnym stanie prawnym, wydanie decyzji po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie powoduje konieczności umorzenia postępowania sądowego co do żądania stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości przed wydaniem decyzji.

Kwestią ograniczenia terminu do wniesienia skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy w postępowaniu administracyjnym zajmował się także NSA w składzie siedmioosobowym, który podjął 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19 pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl) następującą uchwałę: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Z uzasadnienia tej uchwały wywieść należy, że skład powiększony NSA nie miał też wątpliwości, że wydanie decyzji przez skarżony organ już po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość, czyni bezprzedmiotowymi tylko żądania oparte na przepisach art. 149 § 1 pkt 1) i 2) p.p.s.a., co skutkować powinno umorzeniem postępowania sądowego w tym zakresie. Natomiast bezprzedmiotowym nie stają się żądania skargi oparte na przepisach art. 149 § 1 pkt 3), § 1a i § 2 p.p.s.a. NSA w uzasadnieniu tej uchwały wskazał między innymi, że "Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot, jak już była o tym wcześniej mowa, określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490). Stanowisko to należy odnieść wprost do żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania.

Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że wydanie przez organ decyzji już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie nie czyniło jej bezprzedmiotową w zakresie żądania stwierdzenia przez Sąd, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa a także co do wymierzenia organowi grzywny. Wobec tego nieuprawnione jest odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie Ministra w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej nie podważa się stanu faktycznego ustalonego przez Sąd pierwszej instancji, który był podstawą zaskarżonego wyroku. Ponadto, poza omówionym wyżej zarzutem nie podniesiono innych zarzutów merytorycznych podważających stanowisko Sądu, że organ prowadził postępowanie przewlekle. Skarżący kasacyjnie Minister nie zgadza się natomiast z oceną charakteru przewlekłości, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dokonaną przez Sąd. Należy zatem przypomnieć przebieg postępowania prowadzonego przez Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku I. S. o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

I. S. zwróciła się o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnioskiem z [...] maja 2017 r. Wniosła o ustalenie, że art. 15 lit. c) ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania wobec niej. Pismem z [...] maja 2017 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że z uwagi na konieczność dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, nie zostanie ona załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy – [...] września 2017 r. Pismem z [...] czerwca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o udzielenie niezbędnych informacji na potrzeby prowadzonego postępowania z wniosku I. S. Organ emerytalno-rentowy w piśmie z [...] lipca 2017 r., poinformował, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej oraz wyjaśnił okoliczności związane ze służbą wnioskodawczyni w milicji i UOP, w tym, że została zwolniona ze służby w UOP [...] maja 1998 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSW przesłał również Ministrowi kopie decyzji z [...] lipca 2017 r. wydanej na podstawie art. 15c i 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz otrzymaną informację z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z [...] kwietnia 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawczynię służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej wyżej ustawy.

Następnie [...] września 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawczyni odpowiednio przed i po 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem służby wykonywanej z narażeniem zdrowia i życia. Jednocześnie ([...] września 2017 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował wnioskodawcę o ponownym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] maja 2018 r. Wcześniej, pismem z [...] czerwca 2017 r. I. S. złożyła do Ministra na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., ponaglenie na przewlekłe działanie organu. Żądane informacje z Instytutu Pamięci Narodowej Minister otrzymał [...] listopada 2017 r., zaś od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego [...] grudnia 2017 r. Następnie pismem z [...] lutego 2018 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i 81 k.p.a. W dniu [...] maja 2018 r. I. S. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister pismem z [...] czerwca 2018 r., powołując się na art. 36 k.p.a., ponownie poinformował wnioskodawczynię, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., co wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Wskazał, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do [...] września 2018 r. Dnia [...] września 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Paragraf 2 tego przepisu określa zaś, że sąd administracyjny, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę, w zakresie oceny charakteru bezczynności, jak też w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki.

Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo na przykład nie jest uznawana za przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Tym samym stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. Od wpłynięcia wniosku do organu do wydania decyzji upłynęło ponad 1 rok i 4 miesiące. Nie budzi też wątpliwości, że organ zobowiązany był uzyskać w toku postępowania informacje od innych podmiotów, co też uczynił. Zauważyć jednak należy, że czynności te nie były podejmowane niezwłocznie. Przeciwnie, organ podejmował je ze znaczną zwłoką, np. od dnia wystąpienia przez organ [...] czerwca 2017 r. do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, organ pozostawał bierny aż do [...] września 2017 r., a więc przez okres ponad 3 miesiące, kiedy to wystąpił do IPN i Szefa ABW. Sytuacja ta jest tym bardziej naganna, że Zakład Emerytalno - Rentowy MSW udzielił odpowiedzi na wskazane pismo już w dniu [...] lipca 2017 r. Przez okres ponad 3 miesięcy organ nie podjął żadnej czynności w sprawie zmierzającej do rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z dnia [...] września 2017 r. nastąpiło kolejne przedłużenie terminu aż do [...] maja 2018 r. Podkreślić szczególnie trzeba to, że [...] lutego 2018 r. organ stwierdził, że zebrał niezbędną dokumentację do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jednak nadal jej nie rozstrzygał. Organ również nie dotrzymał ustalonego ponownie terminu załatwienia sprawy tj. [...] maja 2018 r. Bezskuteczne okazało się ponaglenie wnioskodawczyni z [...] czerwca 2017 r. Niewielki skutek odniosła także skarga do sądu. W pismach do wnioskodawczyni, jako przyczynę przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, organ wskazywał konieczność dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy. Jednak obowiązek dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy ciąży na każdym organie rozpoznającym sprawę w trybie przepisów k.p.a. Tymczasem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest obszerny, a decyzje wydawane przez organ w tego typu sprawach nie należą, do skomplikowanych. Potwierdza to decyzja z [...] września 2018 r. Ustalone przez Sąd pierwszej instancji okoliczności świadczą o tym, że opieszałość organu w rozpatrzeniu sprawy wynikała ze złej woli organu. Organ co prawda powołał się w odpowiedzi na skargę i w skardze kasacyjnej na dużą liczbę spraw tego typu, które wpłynęły do organu, lecz nie podał jakimi dysponuje kadrami i co przedsięwziął aby ten znaczny wpływ spraw opanować. Ponadto, z urzędu NSA wiadomym jest, że organ wypracował swoje stanowisko w zakresie wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w tego typu sprawach. To znacznie ułatwiało ich załatwianie, pozostawała bowiem tylko kwestia ustalenia stanu faktycznego i jego oceny z punktu widzenia mających zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Nieefektywnego i wyjątkowo opieszałego postępowania Ministra nie usprawiedliwia przedwczesne złożenie wniosku. Po pierwsze organ ten argument podniósł dopiero w skardze kasacyjnej. Po wtóre okoliczność ta nie stała na przeszkodzie w podejmowaniu przez organ czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ emerytalno-rentowy o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i renty wnioskodawczyni. Nie sposób także uznać, że opieszałość organu usprawiedliwiała wykazywana w skardze kasacyjnej rozbieżność w orzecznictwie sądów w zakresie ich właściwości. Składane wnioski o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należało rozpoznać, bez względu na przedstawianą rozbieżność w orzecznictwie sądów co do przedstawionych w skardze kasacyjnej kwestii.

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawioną wykładnię art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nienaruszając tego przepisu, prawidłowo stwierdził, iż przewlekłość Ministra w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego skarżący organ upatruje w wymierzeniu grzywny, w sytuacji gdy wymierzenie jej jest fakultatywne a jej wysokość powinna być uzasadniona.

Zgodzić należy się z organem, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednak taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ pomimo wniesienia ponaglenia i skargi do sądu, dysponujący od [...] lutego 2018 r. materiałem dowodowym wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy, dopiero po ponad roku i 4 miesiącach wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Należy też zauważyć, że sposób rozstrzygnięcia sprawy może znacznie wpłynąć na wysokość emerytury skarżącej, zapewniającej jej środki utrzymania. Zatem sprawa ta należy do tych, które powinny zostać rozpatrzone w pierwszej kolejności, jak najszybciej. Zatem Sąd pierwszej instancji słusznie wymierzył organowi grzywnę aby zdyscyplinować go do dalszego, szybkiego rozpoznania niniejszej sprawy a także szybkiego rozpoznania innych tego typu spraw.

Ustawodawca wprowadził pewną swobodę w ustalaniu wysokości grzywny, określając jedynie jej górną wysokość. W związku z tym konieczne jest wskazanie nie tylko przyczyn wymierzenia grzywny, ale i uzasadnienia jej wysokości i miarkowania jej do stopnia zawinienia. Sąd pierwszej instancji w oparciu o ustalone w sprawie okoliczności uznał, że doszło do przewlekłości mającej rażący charakter ze względu na niewątpliwe, wyraźne i oczywiste naruszenie obowiązków ciążących na organie rozpoznającym sprawę oraz długi czas nierozpoznania sprawy, pozbawiony racjonalnego uzasadnienia. To stanowiło przesłanki wymierzenia grzywny i ustalenia jej wysokości. Sąd powołał się także na okoliczność, że skarżącej obniżono znacząco świadczenie emerytalne. Sąd wziął również pod uwagę bardzo dużą ilość wniosków złożonych do organu w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Grzywna ta została wymierzona w kwocie 500 zł, tj. w dolnych granicach zagrożenia ustawowego, określonego art. 154 § 6 p.p.s.a. Zatem jej wysokość, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest adekwatna do stopnia zawinienia organu w doprowadzeniu do przewlekłości postępowania. Minister wskazał w skardze kasacyjnej, że ze względu na to, iż wniosek był złożony przedwcześnie a organ zobowiązany był uzyskać stosowne informacje od innych podmiotów, to wystarczającym byłoby stwierdzenie, że dopuścił się przewlekłości postępowania. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić. Minister swoje czynności podejmował w nieuzasadnionych, znacznych odstępach czasu. Nie ponaglał podmiotów do których zwrócił się o informacje. Zatem okoliczności wskazywane przez organ nie mogą podważyć stanowiska Sądu co do zasadności wymierzenia grzywny i jej wysokości.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego zasadzonych od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz I. S. ograniczających się do wynagrodzenia adwokata, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.