Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2233/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 132, art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Małgorzata Miron Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 331/10 w sprawie ze skargi W.R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 331/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi W.R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], wydaną w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I), określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana (pkt II) i zasądził od organu na rzecz radcy prawnego A.K. kwotę 292,80 zł, w tym VAT, tytułem wynagrodzenia za udzieloną skarżącemu z urzędu pomoc prawną (pkt III).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] września 2009 r., znak [...], nakazano współwłaścicielom budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr A, obręb [...], w M. przy ul. [...], tj. W.R., M.R., A.O., M.R., R.M., M.D., T.Z. i D.Z., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w nieużytkowanej części tego budynku poprzez: uzupełnienie ubytków w ścianie zewnętrznej zachodniej, zabezpieczenie otworów okiennych, uzupełnienie rynien i rur spustowych, w terminie do 30 października 2009 r. oraz poprzez podstemplowanie belek stropowych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W zakresie podstemplowania belek stropowych nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu powyższego wskazano na prowadzone postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce, w toku którego ustalono, że współwłaścicielami tej działki nr A są: A.O., R.W., R.M., R.M. i R.Z., co wynika z wypisu z rejestru gruntów. R.Z. zmarła, a jej spadkobiercami są: R.M., M.D., D.Z., T.Z. Podniesiono również, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest zamieszkały w części południowej, natomiast część północna jest nieużytkowana. Nieużytkowana część budynku znajduje się w złym stanie technicznym, tj. brak fragmentu ściany zachodniej drewnianej, na której opierają się belki stropowe, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, gdyż ta część budynku posadowiona jest bezpośrednio przy chodniku wzdłuż ulicy [...]. Ponadto stwierdzono, że brak jest rynien i rur spustowych, a otwory okienne pozbawione są szyb.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na przepisy art. 61 i art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 204 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i podniósł, że brak podparcia dla belek stropowych powoduje, że stan techniczny budynku narusza przepisy powyższego rozporządzenia, a także stwarza realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto, zdaniem organu, brak rynien i rur spustowych narusza przepis § 319 ust. 1 ww. rozporządzenia, zaś brak fragmentu ściany zewnętrznej oraz szyb w oknach narusza przepis § 318 tego rozporządzenia.

Podniesiono także, że art. 70 ustawy Prawo budowlane zobowiązuje właściciela, zarządcę lub użytkownika obiektu budowlanego, na którym spoczywają obowiązki w zakresie napraw, ściśle określone w przepisach odrębnych lub umowach w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz uzupełnić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem.

Nadto organ stwierdził, że wykonanie wyżej wymienionego nakazu wyeliminuje niezgodność stanu faktycznego w zakresie cytowanych uprzednio przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a tym samym spowoduje doprowadzenie budynku do właściwego stanu technicznego oraz wyeliminuje zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Zdaniem organu stwierdzone uszkodzenia ściany zewnętrznej budynku powodujące, że brak jest podparcia dla belek stropowych, stwarzają realne zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, zwłaszcza, że budynek posadowiony jest w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca publicznego jakim jest chodnik. Dlatego też uzasadnione jest nadanie decyzji, w zakresie podparcia belek stropowych, rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 k.p.a.

W końcowej części uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. organ odstępuje od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A.O., M.R., T.Z., D.Z., M.D. i R.M.

Po rozpoznaniu powyższych odwołań, decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylono zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nakazano W.R., M.R., A.O., M.R., R.M., M.D., T.Z. i D.Z. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w nieużytkowanej, północnej części budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr A w M., przez podstemplowanie belek stropowych oraz doraźne zabezpieczenie obiektu, poprzez umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, stworzenie strefy bezpieczeństwa uniemożliwiającej swobodny dostęp do budynku i terenu w jego sąsiedztwie osobom trzecim, ze szczególnym uwzględnieniem części budynku przylegającej bezpośrednio do chodnika przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ II instancji opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie i po przedstawieniu rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji podniósł, że organ I instancji przeprowadził postępowanie prawidłowo, w szczególności w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy utrwalony w aktach postępowania. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wydając rozstrzygnięcie dokonał częściowo niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Uchybienia i nieprawidłowości dostrzeżone w skarżonej decyzji są jednak tego rodzaju, że nie obligują organu odwoławczego do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ale nadają się do usunięcia w postępowaniu odwoławczym, które zakończone zostaje poprzez wydanie niniejszej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. prawidłowo zastosował przepisy prawa wydając decyzję w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie powyższego trybu uzasadnione jest tym, że usunięcie zagrożenia stwarzanego przez obiekt budowlany stanowi działanie, które organ nadzoru budowlanego winien jest podjąć w pierwszej kolejności po stwierdzeniu stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzi w wyniku dokonanych oględzin obiektu budowlanego. Stan taki w odniesieniu do północnej, nieużytkowanej części budynku mieszkalnego na działce nr A został stwierdzony kilkakrotnie podczas oględzin dokonywanych w trakcie postępowania przez organ I instancji. Konieczność usunięcia istniejącego stanu zagrożenia obliguje organ do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zaś konieczność zreformowania zaskarżonej decyzji wynika z tego, że nakazuje ona szeroki zakres robót budowlanych dla części obiektu, która była objęta nakazem rozbiórki na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1984 r. Zatem obowiązki nakładane w celu zlikwidowania stanu istniejącego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia stwarzanego przez przedmiotowy obiekt budowlany winny objąć tylko roboty i czynności niezbędne dla zrealizowania tego celu, w szczególności roboty zabezpieczające i ograniczające dostęp do obiektu osób postronnych. Pomimo orzeczonego nakazu rozbiórki części nieużytkowanej budynku wykonanie powyższych robót jest konieczne z uwagi na zapewnienie możliwości bezpiecznego istnienia i użytkowania pozostałej południowej, zamieszkałej części obiektu, co do której nie stwierdzono stanu stwarzającego zagrożenie, zajmowanej przez W.R. Zdaniem organu odwoławczego orzekanie w niniejszym postępowaniu o obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych, mających doprowadzić obiekt do należytego stanu technicznego, jest wątpliwe z uwagi na orzeczony powołaną uprzednio decyzją nakaz rozbiórki. Jednocześnie wykonanie robót zabezpieczających, wskazanych w "wyrzeczeniu" niniejszej decyzji jest wystarczające w celu zlikwidowania stanu istniejącego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi stwarzanego przez przedmiotowy obiekt budowlany. Obowiązek wykonania powyższych robót zabezpieczających, aczkolwiek stosunkowo ogólny, jest jednocześnie na tyle jednoznaczny, że w przypadku braku dobrowolnego wykonania będzie mógł być skutecznie egzekwowany.

Wyjaśniając następnie kwestię ustalenia kręgu stron podano, że w związku z długotrwałym przedłużaniem się postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po R.Z. organ I instancji prawidłowo ustalił krąg spadkobierców. Wyjaśniono także, że posiadanie samoistne, które stanowi formę władania przedmiotową nieruchomością przez strony postępowania jest dziedziczne, co uzasadnia również nałożenie obowiązku w niniejszej decyzji na wszystkie osoby figurujące w wypisie z rejestru gruntów jako posiadacze samoistni nieruchomości mającej nieuregulowany stan prawny. Wprawdzie nie stanowi ono tytułu prawnego do nieruchomości, jednakże stanowi stan faktyczny zmierzający do uzyskania prawa własności, charakteryzujący się tym, iż posiadacz włada przedmiotem (gruntem) tak jak właściciel (art. 336 k.c.) Z tego względu do takiego posiadacza należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące właściciela. To zaś oznacza, w ocenie organu odwoławczego, że nakaz utrzymania obiektu w należytym stanie będzie dotyczył również i jego.

Od powyższego orzeczenia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył W.R. wnosząc o uchylenie nałożonego na niego obowiązku. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nałożył na skarżącego obowiązki bez podstawy prawnej, albowiem zamieszkiwał on wraz z rodziną tylko drugą (południową) połowę domu. Część ta została jego żonie przekazana przez rodziców w formie aktu notarialnego. Nadto wskazano także, że w 1984 r. zapadła decyzja nakazująca W. i R.Z. rozbiórkę części domu. Osoby te nałożonego obowiązku nie wykonały pomimo, że wszystkie ich dzieci dostały od Urzędu Miasta mieszkania zastępcze. W sytuacji, gdy skarżący nigdy nie był i nie jest posiadaczem zrujnowanej części domu, co do której na jej właścicieli nałożono niewykonany dotąd nakaz rozbiórki, wydana decyzja jest niesłuszna i niesprawiedliwa.

W piśmie procesowym z dnia 27 maja 2010 r., złożonym przez pełnomocnika z urzędu, skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:

1/ art. 61 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie prowadzące do uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego mimo, że na skutek faktycznego podziału zabudowanej nieruchomości do używania (quo ad usum) nie zarządza on tą częścią obiektu budowlanego, która znajduje się w niezadowalającym stanie technicznym, ani też nie nabył w drodze dziedziczenia udziału w prawie własności nieruchomości po R.Z. (żonie W.Z.), która w sposób wyłączny zarządzała przedmiotową częścią budynku;

2/ art. 97 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu pomimo śmierci strony R.Z., będącej współwłaścicielką nieruchomości oraz wyłączną użytkowniczką tej części obiektu budowlanego, która znajduje się w niezadowalającym stanie technicznym;

3/ art. 100 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia przesłanek zwrócenia się do strony o wystąpienie do sądu o stwierdzenie nabycia spadku;

4/ art. 10 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie błędnej wykładni i tym samym jego niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do wykorzystania tego przepisu do zaniechania obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego;

5/ art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i błędne ustalenie stanu faktycznego.

Ostatecznie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika przyznanego mu w ramach prawa pomocy, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały zapłacone w całości ani w części.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano, że mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną, wobec naruszenia w toku niniejszego postępowania administracyjnego zasad wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz innych przepisów proceduralnych, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że w decyzji organu I instancji, poza wypisem z ewidencji gruntów, nie powołano żadnych innych dowodów będących podstawą szeregu ustaleń dotyczących kręgu stron postępowania oraz pozostałych okoliczności tworzących podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia. Nie poddano w niej też ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który stanowią liczne dokumenty (akty notarialne, odpisy aktów stanu cywilnego, postanowienia sądów powszechnych, pisma urzędowe) oraz czynności procesowe i kontrolne utrwalone w protokołach. Dalej Sąd uznał, że z uzasadnienia nie wynika w szczególności, na jakiej podstawie R.M., M.D., D.Z. i T.Z. zostali uznani przez organ I instancji za spadkobierców zmarłej R.Z., figurującej w myśl powoływanego wypisu z ewidencji gruntów jako jeden z posiadaczy samoistnych działki nr A położonej w M. Nie zostało także wyjaśnione, na jakiej podstawie organ I instancji ustalił, że R.Z. była współwłaścicielką powyższej działki. Analogiczna uwaga dotyczy wskazania jako jej współwłaścicieli W.R., M.R., A.O. i M.R., którzy także w powoływanym wypisie z rejestru gruntów zostali określeni jako posiadacze samoistni. Powyższe jest istotne tym bardziej, że wyżej wymienionych, jako adresatów decyzji, obciążono nakazem wykonania obowiązków objętych wydanym rozstrzygnięciem.

Sąd zwrócił także uwagę, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynikają przyczyny, dla których prowadząc postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego zawiadomieniem z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie złego stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego, ograniczono rozstrzygnięcie tylko do jego części północnej. Brak w szczególności jakichkolwiek ustaleń i innych rozważań odnoszących się do nadal zamieszkałej części południowej budynku. Nie wyjaśniono również w żadnym fragmencie, czy stwierdzone uszkodzenia części północnej budynku stwarzają zagrożenie tylko dla bezpieczeństwa mienia oraz zdrowia i życia ludzi i osób trzecich korzystających z położonego w bezpośrednim sąsiedztwie tego obiektu budowlanego miejsca publicznego, czy także dla nadal mieszkającego w części południowej budynku i korzystającego z nieruchomości skarżącego. Te wszystkie nieustalone okoliczności natury przedmiotowej mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, powołanego przez organ I instancji jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia.

Powołując się na przepis art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu Sąd stanął na stanowisku, że powołane przepisy wskazują, iż prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie winno dotyczyć obiektu budowlanego jako całości i w takim zakresie należało czynić w nim ustalenia. Nadto winny one uwzględniać fakty odnoszące się do istnienia lub nieistnienia przesłanek orzeczenia w wydawanej decyzji o zakazie użytkowania obiektu budowlanego. Dokładne ustalenie tych okoliczności ma także istotne znaczenie z tej przyczyny, że art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz ust. 2 nie jest jedyną regulacją dotyczącą skutków niewłaściwego stanu technicznego nieużytkowanych i użytkowanych obiektów budowlanych oraz związanych z tym zagrożeń. Poczynione ustalenia i ocena prawna stanu faktycznego, zdaniem Sądu I instancji, winny zatem zawierać wyjaśnienia umożliwiające jednoznaczne stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stosowania art. 67 albo art. 68 ww. ustawy. Ponadto Sąd uznał, że nie jest wykluczone wydanie rozstrzygnięcia znajdującego równolegle podstawę prawną w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.

W sprawie niniejszej – zdaniem Sądu – braki w niezbędnych ustaleniach oraz dowolność tych, które zostały poczynione budzą zastrzeżenia tym większe, że na konieczność ich prawidłowego dokonania naprowadzały twierdzenia oraz wnioski stron zawarte w pismach i protokołach różnych czynności zgromadzonych w aktach administracyjnych. To samo dotyczy dostępnego w nich materiału dowodowego, który nie został poddany ocenie, zaś mógł prowadzić do zupełnie innego rozstrzygnięcia. Jako przykład Sąd wskazał, że z treści notatki służbowej (bez daty), popartej fotografiami z dnia [...] marca 2004 r. wynika, że tak organ I instancji, jak i skarżący oraz R.M. i przedstawiciel Urzędu Miasta i Gminy w M. co do wszystkich budynków znajdujących się na działce nr A stwierdzali zgodnie, z uwzględnieniem także innych wspomnianych w niej materiałów, że przedmiotowe obiekty, a więc również przedmiotowy budynek mieszkalny, w całości znajdują się w złym stanie technicznym, są zruderyzowane, wyglądem oszpecają otoczenie i nie nadają się do odbudowy. Także z protokołu oględzin z dnia [...] grudnia 2006 r. wynika, że ściana oddzielająca część zamieszkałą od niezamieszkałej znajduje się w złym stanie technicznym i ma spróchniałe elementy konstrukcyjne (belki). Zdaniem Sądu organ I instancji pomija jednak milczeniem te okoliczności oraz konsekwencje stwierdzonego w toku czynności stanu rzeczy.

W ocenie Sądu I instancji budzi także zastrzeżenia fakt pozostawienia przez organ I instancji poza ustaleniami kwestii dotyczących przyczyn niewykonania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia [...] marca 1984 r., znak [...], którą nakazano W.Z. i R.Z. dokonanie rozbiórki ½ budynku mieszkalnego - starego, położonego na posesji w M. przy ul. [...], w terminie do dnia 30 kwietnia 1984 r. Kserokopia tej decyzji została zgromadzona jako materiał dowodowy wraz z kserokopią pisma Burmistrza Miasta i Gminy w M. z dnia 16 stycznia 1991 r., którego treść naprowadza, że decyzja ta była ostateczna i prawomocna. Zdaniem Sądu nie jest wiadomym w szczególności, czy na jej podstawie za życia zobowiązanych wystawiono tytuł wykonawczy i wszczęto postępowanie egzekucyjne, jakie były przyczyny niezrealizowania objętego nią nakazu, czy taka decyzja pozostaje nadal w obrocie prawnym i może być wykonywana w stosunku do spadkobierców R.Z., co także mogło mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

Nadto Sąd wskazał, że z licznych uchybień proceduralnych budzi zastrzeżenia, że nie jest wiadomym z akt sprawy, czy organ I instancji przeprowadził oględziny wyznaczone na dzień 25 marca 2003 r. Z nieznanych przyczyn wiele istotnych czynności dowodowych (w tym trzykrotne oględziny) przeprowadzono jeszcze przed zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania pismem z dnia [...] marca 2007 r., pomimo, iż jak wskazuje treść pisma Starosty Powiatu Myślenickiego z dnia 10 lutego 2003 r. i załączone do niego podania skarżącego, właśnie ta data jest momentem wszczęcia postępowania, którego uprzednio nie zakończono wydaniem decyzji. Nadto M.D., T.Z. i D.Z. zawiadomiono o wszczęciu postępowania już po zakończeniu czynności wyjaśniających, tj. przed wydaniem decyzji, pismem z dnia [...] września 2009 r., przy czym korespondencja przeznaczona dla M.D. powróciła bez doręczenia z adnotacją poczty "pod wskazanym adresem nie ma takiej osoby". Podniesiono także, że w aktach brak jest danych dotyczących przyczyn przeprowadzenia w dniu [...] września 2009 r. kontroli stwierdzającej stan faktyczny, zamiast oględzin z udziałem stron, po której to czynności już nie umożliwiono stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe zaś, zdaniem Sądu, stanowi o naruszeniu zasady obligującej do zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), niezależnie od niewykazania przyczyn usprawiedliwiających odstąpienie od tych zasad w prowadzonym ponad sześć lat postępowaniu. To zaś, w ocenie Sądu, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W świetle powołanych wyżej okoliczności Sąd stanął na stanowisku, że nie jest zasadna ocena wyrażona w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą organ I instancji przeprowadził postępowanie prawidłowo, w szczególności w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy utrwalony w aktach postępowania, jak również uznanie za usprawiedliwione odstąpienie od respektowania praw stron. W opisanej sytuacji, zdaniem Sądu, należało wydać decyzję kasacyjną, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja organu II instancji narusza prawo także z innych powodów. Powołano w niej co prawda uwzględnione przez ten organ przy wydaniu rozstrzygnięcia dowody, których jednakże nie oceniono w całokształcie zebranego materiału, zaś jest on znacznie szerszy. Nie wyjaśniono przyczyn braku w aktach administracyjnych protokołu oględzin z dnia 25 marca 2003 r. Również w tym wypadku brak wszelkich koniecznych ustaleń dotyczących strony przedmiotowej, pozwalających na stwierdzenie prawidłowości przyjętej podstawy prawnej decyzji i zakresu wydanego rozstrzygnięcia. Z analogicznych przyczyn, co poddane uprzednio analizie, odnośnie uzasadnienia decyzji organu I instancji, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu I instancji, należy także uznać za wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem Sądu dodatkowym uchybieniem jest to, że organ II instancji nie odniósł się do istotnych twierdzeń i zarzutów odwołania M.D., T.Z., D.Z. oraz R.M., którzy wskazywali, że cały przedmiotowy budynek jest w bardzo złym stanie technicznym i łącznie z nadal zamieszkałą częścią nadaje się do wyburzenia. Podnosili również, że nie ma możliwości zburzenia tylko niezamieszkałej części budynku.

Nadto Sąd uznał, że całkowicie dowolne jest stanowisko organu odwoławczego, który wskazuje na powinność organu stopnia powiatowego, po wykonaniu nałożonych niniejszą decyzją obowiązków, podjęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do przedmiotowej (północnej) części obiektu, z uwzględnieniem nieprawidłowego stanu technicznego ściany oddzielającej część północną i południową budynku mieszkalnego oraz konieczność wyeliminowania tego stanu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Powyższe wynika z faktu, że także organ II instancji zaniechał poczynienia ustaleń w kwestii ostateczności oraz pozostawania w obrocie prawnym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia [...] marca 1984 r., przyczyn jej niewykonania i dopuszczalności prowadzenia na jej podstawie aktualnie egzekucji.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie błędne jest również stanowisko organu II instancji, który widzi podstawę do nałożenia wynikających z jego rozstrzygnięcia obowiązków na osoby wskazane w osnowie decyzji jako posiadaczy samoistnych. Nie kwestionując zasadności poglądu o dziedziczności posiadania Sąd zauważył, że niewykonywanie przez spadkobierców faktycznego władztwa nad rzeczą z zamiarem właścicielskim po dacie otwarcia spadku skutkuje utratą posiadania (art. 336 k.c. – 352 k.c.). Nadto, stosownie do art. 61 ustawy Prawo budowlane, rzeczą organów w sprawie niniejszej było przeprowadzenie postępowania dowodowego dla ustalenia właściciela (współwłaścicieli) przedmiotowego budynku mieszkalnego, jak również kwestii dotyczących zarządu. W tym zakresie należało mieć na uwadze trafne poglądy doktryny wskazujące, że w sytuacji, gdy pomiędzy współwłaścicielami nastąpił podział danego obiektu budowlanego do użytkowania (tzw. podział ad usum), nakaz realizacji obowiązku utrzymania w odpowiednim stanie technicznym określonej części obiektu budowlanego może odnosić się tylko do tego ze współwłaścicieli, który użytkuje ją z wyłączeniem innych współwłaścicieli, aczkolwiek także pozostali współwłaściciele są stronami postępowania i adresatami decyzji. Zdaniem Sądu na istnienie takiego podziału w sprawie niniejszej naprowadzały zarówno dokumenty w postaci zgromadzonych aktów notarialnych czy decyzji rozbiórkowej, jak i twierdzenia stron.

W dalszych rozważaniach Sąd wskazał, że nie jest tak, by od poczynienia stosownych ustaleń do kręgu właścicieli obiektu budowlanego zwalniały trudności jakie wynikają ze spadkobrania. O ile bowiem stosowne postępowanie nie zostało przeprowadzone przez sąd spadku, krąg takich osób winien ustalić samodzielnie organ administracji publicznej korzystając z wszelkich środków dowodowych przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej takie ustalenia dotyczące spadkobierców M.R. i R.Z. nie zostały poczynione, pomimo, iż w tym kierunku zgromadzono pewne, aczkolwiek niekompletne dowody.

Podniesiono także, że nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym, zdaniem Sądu, wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł W.R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na skutek zawarcia w zaskarżonym wyroku nie dających się usunąć sprzeczności pomiędzy sentencją wyroku, a jego uzasadnieniem, co może budzić wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, w zakresie określenia, czy na podstawie zaskarżonego wyroku uchylone zostały decyzje administracyjne obu instancji, czy tylko decyzja administracyjna organu II instancji,

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. na skutek dokonania w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia przekraczającego przedmiotowy zakres sprawy, w której wniesiono skargę do sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały zapłacone w całości ani w części, według norm przepisanych dla radców prawnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor opisał stan faktyczny sprawy i wskazał, że uwagi Sądu dotyczące zaskarżonej decyzji dotyczą także bezpośrednio decyzji pierwszoinstancyjnej, a mimo tego rozstrzygnięcie kasacyjne Sąd ten ograniczył tylko do decyzji wydanej przez organ odwoławczy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zakwestionowany wyrok nie rozstrzyga sprawy w całości, albowiem nie może ze sobą logicznie współistnieć uchylenie decyzji organu II instancji, znajdujące wyraz w sentencji wyroku, z jego uzasadnieniem, w którym stwierdzono, że popełnione przez organy naruszenia prawa stwarzają podstawę do uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji. Tak daleko idące różnice pomiędzy dwiema częściami tego samego wyroku budzą uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistego rozstrzygnięcia. Wskazano także, że pozostałe wywody Sądu wyraźnie wskazują, iż Sąd ten kwestionuje prawidłowość decyzji wydanej przez organ I instancji, szczególnie, że wskazano, iż jest ona dotknięta wadą mogącą prowadzić do wznowienia postępowania administracyjnego, na wniosek strony, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto wskazano, że Sąd przyznał rację skarżącemu kasacyjnie, iż w razie podziału obiektu budowlanego do korzystania pomiędzy współwłaścicieli nakaz realizacji obowiązku utrzymania części obiektu w należytym stanie technicznym może dotyczyć tylko tych współwłaścicieli, którzy z tej części korzystają, jednakże bezzasadnie nie uwzględnił żądania skarżącego i nie uchylił obu decyzji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uchylenie tylko decyzji organu odwoławczego spowoduje pozostawienie w obrocie prawnym decyzji pierwszoinstancyjnej, dotkniętej tym samym poważnym naruszeniem prawa.

Nadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem w zaskarżonym wyroku wyszedł poza zakres sprawy, w której wniesiono skargę, sugerując, iż organy administracji w sposób niedostateczny rozpoznały sprawę w zakresie południowej części budynku, zamieszkałej przez skarżącego. Tym samym wytknięcie organom administracji naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. z tych przyczyn, jakie wskazał Sąd I instancji, było niezasadne, gdyż przekraczało zakres kognicji sądu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zakres przedmiotowy niniejszej sprawy został określony decyzjami organów administracji, tj. do północnej części przedmiotowego budynku. Zaś południowa część nie jest i nie była przedmiotem rozpoznania. Natomiast sąd nie może nakazać organom administracji poszerzenia zakresu prowadzonej przez nie sprawy, a w istocie do tego sprowadza się część uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nadto skarżący kasacyjnie wskazał, że skoro przedmiotowe postępowanie dotyczy tylko części północnej budynku, to w zakres podmiotowy sprawy mogą wchodzić osoby korzystające lub zarządzające tą częścią.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach podniesionych zarzutów. Te zaś w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie.

W złożonej skardze kasacyjnej jej autor podniósł dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 132 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. Naruszenia przez Sąd I instancji art. 132 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że jego zdaniem w zaskarżonym wyroku zawarto nie dające się usunąć sprzeczności pomiędzy sentencją wyroku, a jego uzasadnieniem, co może budzić wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, tj. czy wyrokiem tym uchylono tylko decyzję organu II instancji, czy także i decyzję organu I instancji.

Przepis art. 132 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem. Poza sporem jest, że wyrok wydawany jest zawsze, ilekroć sąd badał sprawę merytorycznie. Zwrot "sąd rozstrzyga sprawę" oznacza jej rozstrzygnięcie co do istoty, a więc zawarcie stanowiska sądu, czy zaskarżony akt lub czynność organu są zgodne z prawem, czy też nie.

Uzupełniając powyższe dodać należy, że wyrok składa się z dwóch części – sentencji i uzasadnienia, które nie zawsze jest elementem obligatoryjnym, co wynika z treści art. 141 § 2 p.p.s.a. Sentencja wyroku składa się m.in. z rozstrzygnięcia (art. 138 p.p.s.a.), które w powiązaniu z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. winno być zupełne, a więc takie, które obejmuje całość rozpoznanej sprawy. Nadto w piśmiennictwie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu (porównaj: wyrok SN z dn. 15 marca 2002 r., sygn. akt II CKN 1415/00, LEX Nr 53284).

W niniejszej sprawie Sąd prawidłowo wydał orzeczenie w formie wyroku, albowiem rozstrzygnął sprawę co do istoty – uchylił zaskarżoną decyzję. Sporządził również z urzędu uzasadnienie. Zatem w tej sytuacji nie sposób uznać, że Sąd ten uchybił przepisowi art. 132 p.p.s.a. O obrazie tego przepisu można byłoby mówić wówczas, gdyby sąd rozpoznając sprawę merytorycznie orzekł w innej formie niż wyrokiem, np. postanowieniem. Natomiast ewentualnych uchybień popełnionych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku nie można skutecznie zwalczać ww. przepisem. Wyeliminowaniu tego typu błędów służy przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., wprost wskazujący jakie elementy winno zawierać uzasadnienie wyroku. Powszechnie bowiem przyjmuje się, że na podstawie przywołanego unormowania można skutecznie podważać prawidłowość uzasadnienia wyroku w przedmiocie jego zakresu, zupełności, adekwatności do sprawy oraz formalnej poprawności.

Jednakże powyższego przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie podniósł, zatem potencjalne wadliwości uzasadnienia nie mogą być w ramach art. 132 p.p.s.a. kontrolowane.

Niezależnie od powyższego podnieść należy, że sposób sformułowania rozstrzygnięcia jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nadto podkreślić należy, że rozstrzygnięcie co do istoty sprawy zawarte jest w sentencji wyroku, zaś jego uzasadnienie służy m.in. przedstawieniu argumentacji przemawiającej za prawidłowością podjętego rozstrzygnięcia.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Obrazy tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że w uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł sugestie co do niedostecznego rozpoznania przez organy stanu technicznego południowej części budynku, w sytuacji gdy obydwie decyzje organów dotyczą tylko części północnej. Powyższe sugestie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy uznać za przekroczenie przedmiotowych granic sprawy.

Pojęcie sprawy wskazane w ww. przepisie jest pojęciem niedookreślonym. Powoduje to, że określenie jej zakresu wymaga czynienia ustaleń na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. W związku z powyższym, co do zasady przyjmuje się, że granice sprawy o której mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznacza istota stosunku administracyjnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym rozstrzygnięciem administracyjnym (porównaj: motywy do wyroku NSA z dnia 25.11.2010 r., sygn. akt I OSK 854/10, LEX nr 745346). W świetle powyższego można stwierdzić, że przedmiot sprawy jest wyznaczony podstawą prawną podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. W tym przypadku zarówno organy administracji, a za nimi Sąd, co do istoty sprawy orzekali na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zaś przepis art. 3 ust. 1 lit. a ww. ustawy stanowi, że obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Zasadą jest więc, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane odnosi się do obiektu jako całości, zatem generalnie nakazy określone w tym przepisie mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu. Chodzi tutaj bowiem o prace mające na celu utrzymanie w należytym stanie budynku jako całości (porównaj: motywy do wyroku NSA w Warszawie (przed reformą) z dnia 4.03.2002 r., sygn. akt IV SA 908/00, niepubl., wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z dnia 13.02.1998 r., sygn. akt IV SA 757/96, niepubl.).

Zatem, z powyższych rozważań wynika, że organ ma obowiązek zbadać stan techniczny budynku jako całości i w tym kontekście dokonać oceny, co nie wyklucza oczywiście zobowiązania właściwych podmiotów do dokonania określonych prac na określonej części budynku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane przez Sąd ustalenia, które przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny poczynić organy, a które odnoszą się także do zamieszkałej części budynku, są niezbędne do rozstrzygnięcia tej sprawy w sposób prawidłowy i pełny.

Nadto podnieść należy, że lektura uzasadnienia Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że Sąd ten wskazując na brak jakichkolwiek ustaleń i innych rozważań odnoszących się do nadal zamieszkałej części budynku czyni to w kontekście zbadania, czy stwierdzone uszkodzenia części północnej nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa mienia, zdrowia i życia osób korzystających z tej części, jako części bezpośrednio graniczącej z częścią północną, będącą w bardzo złym stanie technicznym. Powyższe należy uznać jedynie za wytyczne, które organ rozpatrując sprawę ponownie będzie musiał wziąć pod uwagę. Podkreślić bowiem należy, że przedmiotowy budynek jest jedną bryłą posiadającą wspólne elementy. Zaś ściana oddzielająca obydwie części (zamieszkałą i niezamieszkałą), jak zauważył Sąd I instancji, jest w złym stanie technicznym - posiada spróchniałe elementy konstrukcyjne (protokół oględzin z dn. [...] grudnia 2006 r. – k. [...] akt administracyjnych [...]). Natomiast fakt dokonania podziału tego budynku do użytkowania (quo ad usum) pomiędzy jego posiadaczy nie ma znaczenia, jeśli chodzi o przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane.

Zwrócić również należy uwagę, co umknęło uwadze skarżącego kasacyjnie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął postępowanie na wniosek W.R., "w sprawie złego stanu technicznego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr A w M., przy ul. [...]" (k. [...] akt administracyjnych [...]). Z tak sformułowanego przedmiotu postępowania jednoznacznie wynika, że postępowanie to zostało wszczęte w stosunku do całego budynku, a nie jego części. Powyższego nie zmienia fakt, że obowiązki nałożone w wydanych w sprawie decyzjach (Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r.) dotyczyły tylko północnej części budynku.

Zatem nie można - w okolicznościach tej konkretnej sprawy - czynić Sądowi I instancji zarzutu wyjścia poza granice skargi, tj. naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Tym samym nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie uzewnętrznionego w uzasadnieniu złożonego środka odwoławczego, że czyniąc rozważania w kontekście południowej części budynku i wskazując organom na braki w tym zakresie, Sąd ten niezasadnie wytknął organom administracji naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy sądów administracyjnych wynikające z zacytowanych przez skarżącego kasacyjnie fragmentów wyroków, tj. że przepis art. 134 p.p.s.a. nie pozwala sądowi uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Jednakże powyższe nie może odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku, albowiem w niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy w rozumieniu tego przepisu.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że wniesiona skarga kasacyjna, rozpoznawana w granicach podniesionych w jej treści zarzutów, nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, o przyznanie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu, podnieść należy, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należnym od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym przepisami art. 258-261 p.p.s.a. Zatem wniosek o przyznanie wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną pełnomocnik ustanowiony na zasadzie prawa pomocy powinien złożyć do Sądu I instancji.