Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 593/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 759/07 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 759/07, uwzględniając skargę M. J. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2007 r. nr [...], w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności:

Zastępca Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp., decyzją wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 1, 6, 7, 8, art. 25 ust. 1 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. stwierdził, że zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez M. J. w okresie od 1 marca 2006 r. do 31 maja 2007 r. w łącznej kwocie 2.241 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązał ją do zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami, liczonymi do dnia zapłaty. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na okoliczność pobierania przez stronę zasiłku pielęgnacyjnego, przyznanego decyzją z dnia [...] września 2005 r. w kwocie 144 zł, a następnie podwyższonego do wysokości 153 zł (decyzja z [...] września 2006 r.). Jednocześnie strona od dnia 1 marca 2006 r. pobierała dodatek pielęgnacyjny w związku z ukończeniem 75 lat życia przyznany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. O fakcie tym ZUS powiadomił Gorzowskie Centrum pismem w dniu [...] maja 2007 r. W myśl art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, jak również świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów, albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Zgodnie z art. 30 ust. 8 osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne jest obowiązana do jego zwrotu łącznie z ustawowymi odsetkami, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba przestała być uprawniona do świadczeń rodzinnych, czyli stosownie do okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie od dnia 1 kwietnia 2006 r.

W odwołaniu od tej decyzji M. J. podniosła, że zasiłek przyznano jej bezterminowo, zaś zasiłek wypłacony przez ZUS jest świadczeniem niezależnym od zasiłku pielęgnacyjnego, przyznanego w związku z niepełnosprawnością. Podała także, że nie jest w stanie zwrócić wyliczonej kwoty i zwróciła się z prośbą o jej umorzenie, bądź umorzenie połowy kwoty oraz odsetek jak i o rozłożenie pozostałej kwoty na raty w wysokości 20 zł miesięcznie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania – działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 9 oraz art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji przedstawione w uzasadnieniu objętej odwołaniem decyzji.

Kolegium wskazało, że konsekwencją uzyskania przez Gorzowskie Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o pobieraniu przez M. J. od dnia 1 marca 2006 r. dodatku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia, było wydanie przez organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2007 r. decyzji nr [...], którą zmieniono decyzję nr [...] z dnia [...] września 2005 r. w ten sposób, iż przyznano M. J. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 144 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2005 r. do dnia 28 lutego 2006 r. oraz uchylono decyzję nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Kolegium przypomniało, iż od decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. M. J. nie odwoływała się.

Odnosząc się do wniosku o umorzenie całości, bądź części nienależnie pobranego zasiłku Kolegium podniosło, iż to organ pierwszej instancji winien przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające i wydać decyzję administracyjną. W oparciu bowiem o dyspozycje art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, o ile zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

M. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na wyżej wskazaną decyzję Kolegium. Skarżąca nawiązując do podnoszonej przez organy pierwszej i drugiej instancji kwestii podpisanego przez nią w formularzu wniosku oświadczenia stwierdziła, iż nie posiada jego kopii, nie pamięta czego ono dotyczyło, jak i w jakich okolicznościach zostało przez nią podpisane.

Zapewniła także, że nie była świadoma, iż pobiera nienależny jej zasiłek.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze – nie znajdując podstaw do zmiany swojej decyzji – wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Ponadto poinformowało, że decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. organ pierwszej instancji uwzględniając wniosek M. J., rozłożył na raty spłatę nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. powołał się na przepis art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który zawiera upoważnienie do wydawania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych pod warunkami określonymi w tym przepisie. Oznacza to, iż tylko w wypadku wypełnienia wszystkich przesłanek w nim określonych organ administracji może wydać decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego.

Przepis ten zawiera również definicję ustawową pojęcia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, zgodnie z którą za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:

– świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1),

– świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobą pobierającą te świadczenia (art. 30 ust. 2 pkt 2).

Podobne uregulowanie dotyczące zwrotu nienależnie pobranego świadczenia zawiera ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.). Zgodnie z art. 138 ust. 1 tej ustawy, obowiązek zwrotu dotyczy świadczeń, które zostały pobrane nienależnie w rozumieniu definicji nienależnego świadczenia zawartej w dalszej części przepisu. Przepis art. 138 ust. 2 cytowanej ustawy stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia w rozumieniu ust. 1 uważa się: 1) świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, 2) świadczenia przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenia.

Sąd powołał się na orzecznictwo dotyczące charakteru pouczenia udzielonego świadczeniobiorcy przez organ, wydane na tle przepisów ustawy emerytalnej. I tak:

Pojęcie to w prawie ubezpieczenia społecznego definiowane jest z punktu widzenia osoby, która je pobierała (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 11 września 1996 r. III Aur 105/96, OSA 1997, nr 7-8, poz. 21). Przyjmuje się, że dla ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, decydujące znaczenie ma świadomość i zamiar osoby pobierającej świadczenie, która pobrała świadczenie w złej wierze (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r. I UK 3/04, OSNP 2005, nr 8, poz. 116).

Uznaje się powszechnie, że pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem, wspomniane pouczenie powinno być adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1979 r. II URN 51/80, OSNCP 1980, nr 10, poz. 202; z dnia 10 grudnia 1985 r. II URN 207/85, PiZS 1986, nr 3, s. 71; z dnia 17 listopada 1985 r. II URN 46/95, OSNAPiUS 1996, nr 12, poz. 174 i z dnia 11 stycznia 2005 r. I UK 136/04, OSNPSiSP 2005, nr 16, poz. 252; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2006 r. I UK 161/05, OSNP 2007, nr 5-6, poz. 78).

Pouczenie nie może zaś być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Takie właśnie abstrakcyjne i ogólne pouczenie przez organ rentowy w okolicznościach rzutujących na ustanie prawa do świadczeń lub wstrzymanie ich wypłaty powoduje, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu pobranych kwot, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tychże okolicznościach (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2005 r. II UK 44/03. OSNPUiSP 2005, nr 18, poz. 291).

Akcentując powyższe poglądy Sąd pierwszej instancji przyjął, iż pouczenie strony winno być jasne i czytelne i powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Pouczenie to nie może być jednak obarczone dużą abstrakcyjnością, obciążone brakiem konkretności, a w szczególności nie może odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Pouczenia zamieszczane standartowo w decyzjach, dotyczących wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia nie może być uznane za należyte w przypadku, gdy przytacza jedynie przepis ustawy, bez prób jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie, kiedy i jakie okoliczności winna przedstawić organowi w toku pobierania świadczenia.

W ocenie Sądu w sporze, w którym świadczeniobiorca kwestionuje obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranych świadczeń, jedyną przesłanką wymagającą ocenienia jest ustalenie, czy świadczenie pobrane przez skarżąca ma charakter świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i w związku z tym, czy zachodzi obowiązek zwrotu takiego świadczenia stosownie do ust. 1 cytowanego przepisu. Sąd zauważa: że przewidziany obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia związany z obciążeniem świadczeniobiorcy koniecznością zwrotu otrzymanych kwot zasiłku nakłada na płatnika świadczenia obowiązek wykazania, iż do realizacji dłużnej sumy doszło w okolicznościach implikujących ustanie prawa do zasiłku, albo wstrzymania jego wypłaty w całości lub w części oraz istnienia po stronie dłużnika pouczenia o braku prawa do pobierania świadczenia. Owo pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku. Ponadto zważyć należy, iż podstawą uznania świadczenia za nienależne jest zaistnienie okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie wypłaty świadczeń. W niniejszej sprawie ta ostatnia okoliczność jest bezsporna.

Organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie skarżącej – dla ustalenia obowiązku zwrotu pobieranego przez nią świadczenia – powinien wyjaśnić, czy działała ona ze świadomością i premedytacją, tj. czy przyjmowała świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w złej wierze, wiedząc, że z chwilą przyznania jej dodatku pielęgnacyjnego, zasiłek pielęgnacyjny nie należy się jej. Podkreślić również trzeba, że ustawodawca uzależnił obowiązek osoby, która pobrała świadczenie nienależne, do jego zwrotu od prawidłowego jej pouczenia przez organ o przyczynach braku prawa do ich pobierania.

Celem pouczenia jest zobowiązanie pobierającego świadczenie do zawiadomienia organu o okolicznościach, których wystąpienie spowoduje jego utratę. Pouczenie powinno zawierać informację skierowaną do świadczeniobiorcy, że utraci prawo do świadczenia, gdy wystąpią okoliczności, które zgodnie z przepisami prawa spowodują utratę tego prawa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 2005 r. III UK 63/05, niepubl.). Celem pouczenia nie jest więc tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej ubezpieczonego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości powoduje brak prawa do świadczeń powinno odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, może polegać na przytoczeniu treści przepisów określających te okoliczności, jednakże musi być na tyle zrozumiałe, aby pobierający świadczenie mógł je odnieść do własnej sytuacji.

W ocenie Sądu analiza akt sprawy w aspekcie przytoczonych przesłanek prowadzi do wniosku, że nie można jednoznacznie stwierdzić, czy skarżąca świadomie i z premedytacją nie powiadomiła organu o przyznaniu jej dodatku pielęgnacyjnego, czy została prawidłowo powiadomiona o przyczynach utraty prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Organy obu instancji bez głębszej analizy i refleksji uznały winę skarżącej w niepowiadomieniu organu o pobieraniu dodatku pielęgnacyjnego. W ocenie organów administracji stan faktyczny sprawy spełnił dyspozycję art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okolicznością mającą świadczyć o prawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy i subsumcji, czyli jego przypisania do zastosowanej podstawy prawnej, zdaniem organów administracji, miał być fakt złożenia przez skarżącą własnoręcznego podpisu pod oświadczeniem, znajdującym się w części II wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w którym zobowiązała się do powiadomienia podmiotu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.

Zdaniem Sądu organy w ogóle nie brały pod uwagę stanu świadomości skarżącej, nie analizowały jej cech psychofizycznych. Sąd podkreślił, że świadczenia rodzinne kierowane są do różnych osób, w różnym wieku, o różnym stopniu prawności fizycznej i psychicznej, zróżnicowanym poziomie rozwoju intelektualnego, niejednakowych zdolnościach percepcyjnych. Oczywistym wydaje się być, że pouczenia, które są do nich kierowane powinny być zrozumiałe, Ocena, czy świadczeniobiorca został prawidłowo pouczony wymaga zatem pewnej indywidualizacji. Przede wszystkim powinno być ono jasne pod względem językowym, czytelne redakcyjnie i przejrzyste konstrukcyjnie. Czytelne redakcyjnie i przejrzyste konstrukcyjnie jest wtedy, gdy dotyczy tylko świadczenia przyznanego i wypłacanego. Stąd też kierując się wykładnią językową art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pouczenie winno być zawarte w treści decyzji ustalającej prawo do świadczenia albo w ulotce wydawanej stronie za potwierdzeniem odbioru (por. J. Ostałowski, Ustawa o świadczeniach rodzinnych – świadczenia nienależnie pobrane, "Samorząd Terytorialny" 2006, nr 4, s. 48). Dopiero z tym momentem można uznać, że osoba pobiera świadczenie i z tą chwilą przejmuje na siebie obowiązek powiadomienia organu o okolicznościach wpływających na jego utratę.

Kolegium rozpoznając odwołanie skarżącej powinno wyjaśnić, czy skarżąca została prawidłowo pouczona o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczenia. Organ ten powinien rozważyć, czy pouczenie było na tyle zrozumiałe dla skarżącej, aby mogła odnieść do własnej sytuacji. Ponieważ pouczenie dotyczy zmian w stanie faktycznym w stosunku do stanu istniejącego w dacie przyznania świadczenia, pobierający świadczenie musi mieć możliwość skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia. Nie powinno zatem budzić zastrzeżeń stanowisko, iż świadczeniobiorca musi posiadać to pouczenie. Całkowicie niewystarczającym jest złożenie podpisu pod wnioskiem, który znajduje się w aktach administracyjnych. W takiej sytuacji świadczeniobiorca nie ma możliwości skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia.

W ocenie Sądu, w sytuacji gdy organy nie przeprowadziły pełnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, istnieją uzasadnione wątpliwości czy i w jakim stopniu skarżąca miała świadomość pobierania nienależnego świadczenia, czy została prawidłowo powiadomiona o braku prawa do pobierania świadczenia.

Konsekwencją braku pouczenia jest niemożność nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Organ drugiej instancji powinien mieć na uwadze to, że wymóg pouczenia ma charakter formalny. Oznacza to, że osoba, której umożliwiono zapoznanie się ze stosowną informacją (pouczeniem), nie może zasłaniać się okolicznością faktycznego braku zapoznania się z ta informacją. Nieodczytanie pouczenia obciąża świadczeniobiorcę.

Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (tak też np. NSA w wyrokach: z dnia 10 lutego 1981 r. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; z dnia 30 czerwca 1983 r. I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 51; z dnia 22 kwietnia 1998 r. I SA/Lu 21/98, Lex nr 34147).

W postępowaniu administracyjnym – stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a. – wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Jako dowolne uznał Sąd ustalenie faktyczne, znajdujące w sprawie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. W tej sprawie organy uchybiły obowiązkom określonym w art. 7 i 77 K.p.a., co do których istnieje bogate orzecznictwo w części przytoczone przez Sąd, a potwierdzające konieczność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania prawidłowej decyzji.

Sąd zwrócił także uwagę na konieczność ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Konsekwencję tego stanowi to, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość, stąd Kolegium winno ponownie rozstrzygnąć sprawę. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczono się w zasadzie do powtórzenia argumentów podniesionych w decyzji Prezydenta i nieustosunkowano się do zarzutów odwołania, w którym skarżąca powoływała się na brak świadomości o obowiązku powiadomienia o otrzymaniu dodatku pielęgnacyjnego. Skarżąca podnosiła przy tym, że jako osoba niewykształcona uważała, że zasiłek pielęgnacyjny został jej przyznany bezterminowo jako należny z tytułu niepełnosprawności, zaś dodatek pielęgnacyjny z uwagi na ukończenie 75 lat.

Uznając, iż organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. opierając ją o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. i zarzuciło naruszenie:

1) art. 16 § 1 ustawy P.p.s.a. przez wydanie orzeczenia przez skład, w którym jeden z jego członków nie był sędzią,

2) art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a.:

– przez wydanie wyroku jedynie na podstawie części akt sprawy i nieuwzględnienie dowodu w postaci części II wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, z którego wynika, że strona zapoznała się z przesłankami uzasadniającymi wypłatę i brak podstaw do przyznania zasiłku;

– przez błędną ocenę stanu faktycznego dotyczącego obowiązku organu w zakresie pouczenia strony o braku podstaw do jego pobierania w sytuacji wyczerpującego, jasnego i czytelnego poinformowania skarżącej, że osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz na podstawie innych ustaw, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie przysługuje;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, że postępowanie przed Kolegium odbyło się z naruszeniem art. 7, 77, 80, 107 § 3 i art. 136 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji kiedy naruszenia te nie miały miejsca, przez niewskazanie na czym naruszenie tych przepisów polegało, za uzasadnienie tych naruszeń nie można uznać powoływanie się na doktrynę i orzecznictwo, niemające związku z rozpoznawanym stanem faktycznym i prawnym, co naruszało art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a.,

4) art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez bezpodstawne uznanie, że świadczenie można uznać za nienależne po wcześniejszym ustaleniu świadomości pobrania nienależnego świadczenia oraz tego, czy osoba świadomie i z premedytacją nie powiadomiła organu o przyznaniu jej dodatku pielęgnacyjnego przez ZUS, w sytuacji kiedy za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwijając zarzut opisany pod pkt 1 stwierdza, iż w sprawie tej zachodzi nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a., gdyż w składzie Sądu zasiadał asesor, a więc osoba nie będąca sędzią. Wymóg wydania orzeczenia w składzie trzech sędziów wynika zaś z art. 16 § 1 tej ustawy. Nie poważa tego stanowiska ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przewidująca funkcję asesora sadowego. Art. 26 § 2 tej ustawy, upoważniający Prezesa NSA do powierzenia pełnienia czynności sędziowskich przez asesora jest sprzeczne z przepisami Konstytucji RP, dotyczącymi wymiaru sprawiedliwości, zawartym w rozdziale VIII, a stanowiącym, że wymiar sprawiedliwości sprawowany jest przez sędziów oraz obywateli na zasadach określonych w ustawie.

W ocenie Kolegium orzeczenie Sądu narusza art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tymczasem zaskarżone orzeczenie zostało wydane jedynie na podstawie części akt sprawy. Sąd uwzględnił jedynie dowód, z którego wynikało, że strona przeciwna oświadczyła, że zobowiązuje się niezwłocznie powiadomić podmiot wypłacający zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd nie uwzględnił natomiast, a pominął dowód zawarty w części II wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w postaci oświadczenia skarżącej, z którego wynika, że zapoznała się ona z przesłankami dającymi podstawę przyznania i wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego. Informacja ta jest załączona do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia.

Zdaniem Kolegium orzeczenie Sądu narusza art. 133 § 1 P.p.s.a., także poprzez błędną ocenę stanu faktycznego dotyczącego obowiązku organu administracji publicznej w zakresie pouczenia pobierającej zasiłek pielęgnacyjny o braku prawa do ich pobierania. Organ pierwszej instancji poinformował stronę o okolicznościach powodujących brak prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, a pouczenie to jest wyczerpujące, jasne i czytelne, nie pozostawiające żadnej wątpliwości, że osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy emerytalnej z dnia 17 grudnia 1998 r., prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie przysługuje. Z tego też powodu za pozbawione jakichkolwiek racji uznać należy stwierdzenie Sądu zawarte na stronie 7 (zdanie drugie), że pouczenie dokonane przez organ pierwszej instancji uznać należy za sformułowanie zupełnie nieczytelne i nie mogące być traktowane jako pouczenie, które organ administracji publicznej zobowiązany skierować do strony przeciwnej. Wbrew twierdzeniu zawartemu w tym miejscu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, pouczenie dokonane przez organ pierwszej instancji odpowiada cechom poprawnego, właściwego pouczenia, o którym mowa jest w orzeczeniach Sądu Najwyższego przywołanych w uzasadnieniu wyroku.

Wyrok Sądu narusza postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że postępowanie przed skarżącym odbyło się z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 i art. 136 K.p.a., które to naruszenia – w ocenie Sądu mogły mieć wpływ na wynik sprawy, w sytuacji kiedy naruszenia te nie miały miejsca. Przy tym chociaż Sąd wskazał na naruszenie powyższych przepisów, tj. wymienił poszczególne artykuły, to jednak nie wskazał na czym one polegają. Za takie uzasadnienie tych naruszeń nie można uznać przywołania poglądów doktryny i orzecznictwa, niemających żadnego związku z rozpoznawanym stanem faktycznym i prawnym. Z tego też powodu – w ocenie Kolegium – orzeczenie Sądu naruszyło postanowienia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Sąd dopuścił się również naruszenia postanowień art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez bezpodstawne uznanie, że świadczenie rodzinne można uznać za nienależne po wcześniejszym ustaleniu świadomości pobierania nienależnego świadczenia przez stronę przeciwną (s. 9 akapit 2 uzasadnienia) oraz tego czy osoba ta świadomie i z premedytacją nie powiadomiła organu o przyznaniu jej dodatku pielęgnacyjnego przez ZUS, w sytuacji kiedy za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Akta sprawy nie zawierają żadnego dowodu mogącego świadczyć o tym, że strona przeciwna w chwili pouczania nie zrozumiała pouczenia, bądź została pouczona błędnie. Przeciwnie, osoba ta złożyła podpis pod treścią oświadczenia oświadczając, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do zasiłku pielęgnacyjnego, że nie pobiera zasiłku w innej instytucji i nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego.

Skarżąca jednocześnie zobowiązała się niezwłocznie powiadomić organ o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku.

Zdaniem Kolegium w pierwszej kolejności należało dać wiarę dowodowi z dokumentu i uznać, że dowód ten odpowiada stanowi faktycznemu zgodnemu z rzeczywistością.

Do uznania świadczenia rodzinnego za nienależne – w ocenie Kolegium – nie jest wymagane ustalenie czy pobierający świadczenie świadomie i z premedytacją nie powiadomił o braku podstaw do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego. Uznanie przez Sąd, jako warunku koniecznego do uznania świadczenia za nienależne, ustalenie świadomości i premedytacji (został użyty spójnik "i") w zaniechaniu powiadomienia organu o braku podstaw jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych i pozostaje w sprzeczności z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Rozpatrując jako pierwszy, najpoważniejszy z postawionych w tej sprawie zarzut nieważności z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a., Sąd odwoławczy ocenił go jako niezasadny.

W myśl art. 16 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i 3, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisy § 2 dotyczącego orzekania na posiedzeniu niejawnym oraz § 3 odnoszące się do zarządzeń nie mają zastosowania w tej sprawie. Zastosowanie ma natomiast końcowa część przepisu, w której przewidziano inny skład Sądu, jeżeli ustawa stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym jest przepis art. 26 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) upoważniający Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego do mianowania asesorów, którym za zgodą Kolegium Sądu może powierzyć pełnienie czynności sędziowskich na czas określony.

Orzekająca w tej sprawie asesor Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Joanna Brzezińska została mianowana w trybie określonym w art. 26 § 2 ustawy P.p.s.a. Spełnione zostały więc warunki ustawowe co do składu Sądu wydającego zaskarżony wyrok.

Rozważając podniesiony przy tej okazji zarzut niekonstytucyjności należy stwierdzić, iż istotnie art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi o prawie każdego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd.

Trybunał Konstytucyjny w związku ze skargą konstytucyjną zarzucającą sprzeczność z Konstytucją orzekanie w sprawach sądowych przez asesorów w sądach powszechnych, wyrokiem z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt SK 7/06 orzekł o niezgodności z art. 135 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070) z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Zważyć jednak należy, iż Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis ten traci moc z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, a czynności asesorów sądowych, o których mowa w zakwestionowanym, przepisie nie podlegają wzruszeniu na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, iż dopiero po upływie osiemnastu miesięcy w przypadku braku zmiany przez ustawodawcę przepisu uznanego za sprzeczny z Konstytucją wskutek wyroku, niekonstytucyjny przepis zostanie wyeliminowany z systemu prawa.

Z powyższego wynika, iż do czasu upływu osiemnastomiesięcznego terminu odroczenia utraty mocy zakwestionowanej normy prawnej, orzekanie przez asesorów jest dopuszczalne i nie powoduje skutków, o których stanowi art. 190 ust. 4 Konstytucji, a czynności asesorów nie mogą być wzruszane w trybie wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Z uwagi na analogię zachodzącą pomiędzy regulacjami prawnymi zawartymi w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych i w ustawach – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i P.p.s.a. należy podzielić stanowisko Trybunału w kwestii niekonstytucyjności regulacji prawnej, pozwalającej na powierzenie asesorowi sądowemu pełnienie czynności sędziowskich w wojewódzkim sądzie administracyjnym.

Jednakże uwzględniając skutki wyroku Trybunału w sprawie o sygn. SK 7/06 należy uznać za dopuszczalne pełnienie czynności sędziowskich przez asesorów na zasadach określonych w ustawie – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do czasu upływu określonego przez Trybunał terminu odroczenia utraty mocy obowiązującej tych niekonstytucyjnych przepisów.

Zaskarżony wyrok z udziałem asesora WSA Joanny Brzezińskiej wydany został w dniu 16 stycznia 2008 r., a więc przed upływem osiemnastomiesięcznego terminu odroczenia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zachodzi nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a., a skład Sądu zgodny był z obowiązującym w dacie orzekania prawem.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a., Sąd odwoławczy odmówił mu trafności.

Ta podstawa kasacyjna oprócz wskazania naruszonych przepisów, podania na czym polegało naruszenie wymaga wykazania, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga to, iż uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło w sytuacji niewyjaśnienia sprawy przez organ odwoławczy i wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji bez odniesienia się do okoliczności podniesionej przez stronę w odwołaniu. Kolegium traktując formalistycznie złożenie podpisu przez stronę na formularzu wniosku, nie podjęło się ustalenia, czy pouczenie to można uznać za prawidłowe i stwarzające stronie możliwość skonfrontowania przytoczonych tam przepisów z jej sytuacją faktyczną.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku posiłkując się obszernym orzecznictwem Sądu Najwyższego w analogicznych sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 138 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i przenosząc je na grunt ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przedmiotowej sprawy, prawidłowo Sąd ustalił kryteria jakim powinno odpowiadać pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1, aby można było uznać świadczenie za nienależnie pobrane. Jeżeli strona w odwołaniu podnosiła, iż nie miała świadomości o tym, że pobiera nienależne świadczenie, organ odwoławczy winien okoliczność tę wyjaśnić nie tylko przez oparcie się na wypełnionym druku, lecz także przez odebranie stosownych oświadczeń od strony oraz pracownika socjalnego przyjmującego wniosek.

Zważyć bowiem należy, iż istotnie – jak twierdzi strona – przyznane świadczenie miało charakter bezterminowy, a jak dodatkowo wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] września 2006 r. zostało podwyższone.

Przyjmując spełnienie przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ odwoławczy oparł się jedynie na zawiadomieniu ZUS z dnia [...] maja 2007 r. o pobieraniu przez stronę dodatku pielęgnacyjnego. Do akt nie dołączono stosownej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stąd brak jest ustaleń czy świadczenie to zostało przyznane na wniosek, czy też z urzędu. Organ nie czynił także ustaleń, czy decyzja ZUS zawierała odpowiednie pouczenie o konkurencyjnym charakterze dodatku pielęgnacyjnego, tj. niemożności jego pobierania gdy strona korzysta z zasiłku pielęgnacyjnego.

Powinność taka ciążyła na Kolegium z uwagi na przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznający za nienależne świadczenie pobrane w przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobą pobierającą świadczenie.

Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zamieścił stosownych wywodów w tym względzie, jednakże jego ocena co do naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. była prawidłowa. Braki w zakresie sporządzonego uzasadnienia nie mają w ocenie Sądu odwoławczego charakteru tak istotnego, aby uzasadniało to uchylenie zaskarżonego wyroku. Naruszenie art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. tylko wtedy mogłoby prowadzić do uchylenia wyroku, gdyby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jako przedwczesny, a przez to niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia prawa materialnego.

Zważyć należy, iż jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji przyjął przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a., a więc naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowość stosowania norm prawa materialnego można ocenić dopiero wówczas, gdy zostanie w sposób nie budzący wątpliwości ustalony stan faktyczny. W tej sprawie powyższy warunek nie został spełniony. Dopiero po ustaleniu m.in. w jakich warunkach został stronie przyznany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych dodatek pielęgnacyjny, a w szczególności, czy z uwagi na treść pouczenia także w decyzji ZUS strona miała świadomość o nienależnym pobieraniu równocześnie zasiłku pielęgnacyjnego – organ dokona właściwej subsumcji normy prawa materialnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.