Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 431/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Anna Wesołowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania E. K. (dalej "wnioskodawczyni") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] orzekł w następujący sposób:

1) uchylił pkt 1 decyzji Wojewody w zakresie orzekającym, że obszar zaznaczony kolorem czerwonym na mapie, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] podpadał pod działanie przepisu art.2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz.13);

2) orzekł, że obszar zaznaczony kolorem czerwonym na mapie, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] nie podpadał pod działanie przepisu art.2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz.13);

3) umorzył postępowanie odwoławcze w odniesieniu do pkt 2 decyzji Wojewody, orzekającego o umorzeniu postępowania w sprawie o wydanie decyzji stwierdzającej, że działka nr [...], położona w obrębie [...] nie podpadała pod działanie przepisu art.2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz.13);

4) utrzymał decyzję Wojewody w pozostałym zakresie.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji Ministra przedstawia się w sposób następujący:

1. E. K. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie w trybie uregulowanym w §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz.51), dalej "rozporządzenia", że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy położony w P., obręb ewidencyjny [...], gmina M., powiat [...], województwo [...], składający się z działek ewidencyjnych [...] i [...], KW [...] nie podpadała pod przepisy art.2 ust.1 lit.e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz.13), dalej "dekretu".

2. Rozpoznawszy wniosek Wojewoda, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. orzekł w następujący sposób:

1) działka nr [...], położona w obrębie [...] podpadała pod działanie art.2 ust.1 lit.e) dekretu;

2) umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że działka nr [...] położona w obrębie [...] nie podpadała pod działanie przepisu art.2 ust.1 lit.e dekretu.

3. Wnioskodawczyni wniosła do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody, Minister orzekł jak wskazano na wstępie.

Uzasadniając własną decyzję, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. W dacie wejścia dekretu w życie właścicielami nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej "[...]", położonej w P. o obszarze [...] ha byli J. K. oraz jego syn T. K. (vide: 1) zaświadczenie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 2000 r. oraz 2) postanowienie Sądu Rejonowego w W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 1993r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. K.).

2. Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa na cela reformy rolnej, co wynika z zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lipca 1946 r. (L.dz. [...]). Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozostawia wątpliwości, iż podstawą prawną przejęcia omawianej nieruchomości na rzecz Państwa był przepis art. 2 ust 1 lit.e dekretu.

3. Zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w. W. Wydział I Niesporny z dnia [...] kwietnia 1962r. (sygn. akt [...]), postanowieniami Sądu Rejonowego w. W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 1993 r. (sygn. akt [...] [...]) oraz Aktem Poświadczenia Dziedziczenia z dnia [...] stycznia 2010r. (zarejestrowanym pod nr [...]) następcą prawnym J. K. i T. K. jest E. K. (obecnie K.).

4. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., (sygn. akt W 3180) stwierdził, iż przy definiowaniu pojęcia nieruchomości ziemskiej użytego w art.2 ust.1 lit.e.) dekretu należy przyjąć, że prawodawca używając określenia "ziemskie" miał na względzie te nieruchomości, które mają charakter rolniczy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części. które są lub mogą być wykorzystywane przez inne podmioty do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej.

Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06), wskazując. że z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu wynika. że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art.1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a), b), c), d) i e) art.1 ust 2 dekretu. Punkty a) - c) bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości budzą jedynie dwa następne punkty, jednak mowa w nich o zarezerwowaniu odpowiednich terenów na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów" (por również wyrok. NSA z dnia 5 czerwca 2008r., sygn akt I OSK 823/07; z dnia 2 września 2008r., sygn. akt I OSK 1116107; z dnia B marca 2011r.. sygn. akt I OSK 659/10), Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 519109), z przepisów dekretu nie wynika, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru, nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym.

W aktualnym zaś orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art.2 ust. 1 lit e) dekretu, powinno brzmieć ten sposób, iż na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które jednocześnie mogą być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 ust 2 dekretu, a ponadto stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych (por wyrok NSA z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 659110).

4. W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik wnioskodawczyni wyjaśnił, iż wnioskiem objęte są nieruchomości stanowiące zespół pałacowo-parkowy w P., składający się z części działki ewidencyjnej [...] obecnie [...]. Wnioskodawczyni dodatkowo zaś sprecyzowała przedmiot żądania, zakreślając na mapie jego obszar wraz ze wskazaniem, iż dwór z parkiem to działki określone na mapie jako "[...] - [...] ha, [...] – [...] ha, [...] – [...] ha, [...] – [...] ha. Działki te leżą w obrębie [...] na działce nr [...] wynoszącej [...] ha". Wnioskowany obszar oznaczono na mapie, będącej załącznikiem do niniejszej decyzji kolorem zielonym.

5. Kwestią zasadniczą dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy było zatem ustalenie, czy wchodzące w skład tak oznaczonego zespołu pałacowo—parkowego w P. działki stanowiły "nieruchomości ziemskie", które mogły być wykorzystywane na cele rolnicze, ewentualnie czy pozostawały z majątkiem J. K. i T. K. w związku funkcjonalnym tego rodzaju, że bez kompleksu pałacowo-parkowego nie było możliwe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego (i odwrotnie).

6. W ślad za orzecznictwem sądowym, wypowiadającym się na temat związku funkcjonalnego, stwierdzić należy, że z reguły rezydencje ziemskie nie pozostawały w ."związku funkcjonalnym" z częścią gospodarczą, co wynikało ze specyfiki rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich — dwory (pałace) stanowiły integralną część parku i nie były związane z produkcją rolną, a wręcz były dla tej produkcji zbędne, nieużyteczne. O istnieniu związku funkcjonalnego zespołu dworsko – parkowego z gospodarstwem rolnym nie mogą przesądzać takie kryteria, jak: brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, źródła dochodów właściciela, zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej, uzyskiwanie przez właściciela majątku korzyści z gospodarki rolnej w postaci żywności czy też dochodów finansowych (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 1593/02, wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 532/07, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 287/08; wyrok NSA z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 686/08, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1014/08).

7. W orzecznictwie zwraca się również uwagę na fakt, że "sama potencjalna możliwość wykorzystania danej nieruchomości na szeroko rozumiane cele reformy rolnej (a więc w szczególności do działań związanych z produkcją rolną, zwierzęcą, sadowniczą itp.) nie może być w pewnych przypadkach uznana za wystarczająca dla oceny, czy została ona znacjonalizowana w związku regulacjami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Możliwość wykorzystania na dany cel musi bowiem znajdować racjonale uzasadnienie gospodarcze (...) Można by wprawdzie uznać, że zabudowania mieszkalne z przyległymi parkami mogły być przydatne np. jako miejsce zamieszkania dla wcześniej bezrolnych, którzy uzyskali przydziały ziemi w wyniku reformy. Z uwagi jednak na funkcje tych obiektów - ich podstawowe dostosowanie do innych potrzeb - uznaje się, że budynki tego rodzaju na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przejęciu nie podlegały (...). Za nacjonalizacją z mocy dekretu przemawiać muszą racjonale względy gospodarcze i ekonomiczne. Analogicznie ma się rzecz z zespołami parkowym, które teoretycznie, po wykarczowaniu drzewostanu, można by użyć do produkcji rolnej, jednak ich ówczesne zagospodarowanie wykluczało bezpośrednie użycie do danego celu" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn akt IV SA/Wa 1015/12).

8. Rozpatrując niniejszą sprawę należało zważyć, co następuje:

8.1. Objęty wnioskiem wnioskodawczyni kompleks pałacowo-parkowy (obrysowany kolorem zielonym) położony w P. tylko częściowo mógł być przydatny do realizacji celów wskazanych w art.1 ust. 2 dekretu.

8.2. W odniesieniu do fragmentów działki oznaczonych jako [...] (tereny rekreacyjno—wypoczynkowe) oraz jako [...] (na której posadowiony jest dwór) nie stwierdzono, by ich przeznaczenie wpisało się w którykolwiek z celów przeprowadzenia reformy rolnej (art.1 ust.2 lit.a - e), czy też by między nimi a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej J. K. i T. K. zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części niezależnie od siebie.

8.3. Przekazana przez Wojewódzki Zarząd Ochrony Zabytków w [...] dokumentacja ewidencyjna parku dworskiego w P. dowodzi, że park o powierzchni [...] ha stanowi część dużej działki rolnej o numerze ewidencyjnym [...]. Ma on kształt wieloboku o prostych liniach granicznych. Park jest ogrodzony na całym obwodzie - od strony zachodniej murem z cegły, od północy południa siatką parkanową, od wschodu prowizorycznym płotem z drewna. Obiekt graniczy od zachodu z podwórzem gospodarskim, od północy i wschodu z użytkami rolnymi i sadem, od południa przylega do gruntów rolnych. Wjazd do parku przez bramę w murze. Część południowa parku ma skromne założenie zieleni. Tę część parku zamyka od południa pas drzew i krzewów rosnących nad granicą Od strony wschodniej, wzdłuż rowu, rośnie rząd wysokich świerków, stanowiących osłonę sadu To zadrzewienie wychodzi już poza granicę parku.

8.4. Wszystkie zabudowania gospodarcze służące produkcji rolnej, jak też mieszkania pracowników folwarcznych zlokalizowane były na terenie podwórza gospodarczego oraz kolonii mieszkalnej, oddzielonych od parku murem ceglanym (nieruchomości te nie są objęte wnioskiem wnioskodawczyni). W dacie przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa na terenie parku nie znajdowały się żadne zabudowania, które mogły być wykorzystywane do celów gospodarczych. Pod względem przestrzennym i funkcjonalnym kompleks dworsko-parkowy stanowił zatem wyodrębnioną od gospodarstwa rolnego część.

8.5. Nie istnieją między tymi częściami powiązania terytorialne, ani finansowe. J. K. w latach 1918 - 1938 pracował w [...] jako [...], będąc jednocześnie Prezesem [...] i współzałożycielem Zakładu [...] w W. Zachodzą zatem podstawy, by uznać, że część rezydencjalno—parkowa utrzymywała się bez udziału dochodów z gospodarstwa rolnego. We dworze zamieszkiwał T. K. wraz z matką Z. K. (zmarłą dnia [...] czerwca 1944 r.) oraz gosposia i pokojówka (vide protokóły z przesłuchania E. K. i J. W.). Wyżej opisany kompleks parkowy wraz z posadowionym na nim dworem został oznaczony na mapie kolorem czerwonym. Nie zachodzą wątpliwości co do konieczności wyłączenia zespołu dworsko—parkowego spod działania postanowień art. 2 ust. 1 dekretu.

9. Niemniej jako mające charakter rolny i mogące być wykorzystane na cele produkcji związanej z rolnictwem należało uznać nieruchomości określane jako sad (ogród owocowy) oraz wybieg dla kur (vide §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.). Są to części działki objętej wnioskiem, oznaczone jako [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] ha. Powyższe potwierdza Karta ewidencyjna obiektu [...] ("na wschód od dworu mieścił się drewniany kurnika), jak również mapa do w/w dokumentacji ewidencyjnej paliw dworskiego wskazująca, że poza obrębem parku znajdowały się kurnik, wybiegi dla kur, warzywnik i sad. Przeznaczenie tych gruntów wiązało się zatem z produkcją zwierzęcą i sadowniczą. Brak jest podstaw prawnych do wyłączenia w/w fragmentów działki z zakresu działania dekretu Z pełnym przekonaniem należy więc stwierdzić. że przejęcie tych gruntów mieściło się w celu reformy rolnej, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt c) dekretu (tworzenie gospodarstw da produkcji ogrodniczo — warzywniczej).

10. Ponieważ strona w toku postępowania odwoławczego wyjaśniła, że przedmiotem wniosku jest wyłącznie część działki [...], należało uznać, ze cofnęła odwołanie w zakresie pkt 2 zaskarżonej decyzji organu stopnia wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2O12 r., dotyczącego działu nr [...] położonej w obrębie [...]. Jak wynika wprost z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1985r. (sygn. SA/Wr 111/85) oraz z dnia 3 grudnia 1998 r. (sygn. akt I SA 44/98), skuteczne cofnięcie odwołania przez stronę skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art.138 § 1 pkt 3 k.p.a.

IV. Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] (dalej "skarżący") wniosło do Sądu skargę na decyzję Ministra, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie następujących przepisów prawa:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art.2 ust.1 lit. e dekretu,

- naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności art.7, 8 i 80 k.p.a.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący w szczególności podniósł, co następuje:

1. Skarżący w całości popiera stanowisko Wojewody odnośnie wykładni pojęcia "nieruchomość ziemska", użytego w art.2 ust.1 lit.e dekretu, nie zgadzając się tym samym z wykładnią zaproponowaną przez organ odwoławczy.

2. Przedmiotowy zespół pałacowo–parkowy stanowił część nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu, albowiem pozostawał w funkcjonalnym związku z tą częścią nieruchomości, którą służyła produkcji rolnej.

3. Grunty zabudowane budynkami mieszkalnymi nie podlegają automatycznemu wyłączeniu z pojęcia "nieruchomość ziemska". Na zasadzie chociażby analogii do współczesnych gospodarstw rolnych, obejmujących zarówno część mieszkalną, jak i produkcyjną, grunty zabudowane budynkami mieszkalnymi, wchodzące w skład danego majątku ziemskiego, tworzyły spójną, powiązaną funkcjonalnie całość z gruntami przeznaczonymi bezpośrednio do produkcji rolnej.

4. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, prawidłowo oceniony przez Wojewodę, wskazuje w sposób dostateczny, że część mieszkalna majątku wykazywała związek funkcjonalny z częścią gospodarczą tegoż (karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa dworu nr [...], karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa folwarku nr [...], zeznania strony). Stwierdzić zatem należy, że w części gospodarczej majątku nie istniał żaden budynek, przeznaczony na potrzeby administracyjne, realizowane przez zarządcę majątku (brak zatem budynku tzw. rządcówki, zwanej ewentualnie kasą). Wynika to z faktu, że funkcję takiego budynku spełniał dwór, albowiem funkcję zarządcy majątku sprawował jeden z jego współwłaścicieli (zeznania świadka J. W.). Oddzielenie części mieszkalnej i gospodarczej majątku murem nie przesądza o braku ich ścisłego powiązania. Postępowanie dowodowe ujawniło szereg takich powiązań, przesądzających o tym, że prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego nie było możliwe bez zespołu dworko – pałacowego i odwrotnie.

5. Dowodem na to, że budynek mieszkalny pozostawał, jako niezbędny element, w związku z funkcjonalnym z częścią gospodarczą, jest fakt, że od powstania w 1951 r. Nadleśnictwa [...] stanowił on siedzibę nadleśnictwa. Stan ten trwał do końca 1974 r. (w dniu [...] 1975 r. powołano Nadleśnictwo [...]).

6. Organ II instancji dopuścił się naruszenia art.7, 8 i 80 k.p.a., zaniechawszy dokonania wszechstronnej oceny zebranych w sprawie dowodów.

V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek wnioskodawczyni było rozstrzygnięcie w trybie wskazanym w §5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy wskazana we wniosku wnioskodawczyni część majątku przejętego przez Skarb Państwa w ramach reformy rolnej istotnie podpadała pod działanie art.2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W myśl art.2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego - jeżeli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu z dniem 13 września 1944 r.

2. Podkreślenia wymaga, iż stosownie do art.2 ust.1 lit.e dekretu nieruchomości ziemskie o wskazanym areale przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia. Właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności przedmiotowego majątku z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, bez jakiegokolwiek odszkodowania. Z uwagi na tak restrykcyjne uregulowanie - w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art.1 Konstytucji RP) - nie może ulegać wątpliwości, że przepisy dekretu muszą być stosowane i wykładane ściśle. Niedopuszczalna jest natomiast taka interpretacja tych przepisów, która nie licząc się z ich treścią, uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Takie stanowisko - powszechnie aprobowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r. sygn. akt III CZP 90/91 (OSNC z 19992, nr 5, poz 72). Aktualny jest ponadto pogląd Sądu Najwyższego przedstawiony w wyroku z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 (OSP z 1993, nr 3, poz.47), że przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności nie można wyjaśniać jeszcze bardziej ograniczając prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu konkretnych norm prawnych.

3. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego było rozstrzygniecie, czy przejmując na podstawie art.2 ust.1 lit.e dekretu własność majątku o obszarze [...] ha, stanowiącego własność poprzedników prawnych wnioskodawczyni, Skarb Państwa również własność części rezydencjalnej (mieszkalnej) tego majątku, tj. zespołu dworsko – parkowego.

4. Zważywszy na tak zdefiniowany przedmiot postępowania podkreślić należy, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, Naczelny Sąd Administracyjny poczynił szereg uwag na temat właściwej wykładni pojęcia "nieruchomość ziemska" w szczególności w odniesieniu do części rezydencjalnych majątków ziemskich, przejmowanych w ramach reformy rolnej. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela sformułowane tam wnioski.

Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że:

4.1. Powołany przepis dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przeznaczenie na cel określony w dekrecie nieruchomości ziemskiej. Przy czym dekret nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". W kwestii interpretacji zwrotu normatywnego "nieruchomość ziemska" orzecznictwo sądów administracyjnych powszechnie akceptuje wykładnię tego zwrotu, dokonaną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990/1/26), zgodnie z którą poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" prawodawca miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Analizując przepisy dekretu jak też rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), Trybunał wywiódł wówczas, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej. Interpretacja dokonana przez Trybunał pozostaje nadal aktualna, mimo że z dniem wejścia w życie Konstytucji RP uchylona została powszechnie obowiązująca moc prawna jego uchwał podejmowanych w sprawie ustalenia wykładni ustaw (art. 239 ust. 3 Konstytucji RP). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę również nie znajduje podstaw by od tej wykładni odstąpić.

4.2. Rozporządzenie, którego § 5 jest przedmiotem przedstawionego zagadnienia prawnego, jako akt wykonawczy do dekretu, nie może być interpretowane sprzecznie z samym dekretem ani też w oderwaniu od niego, gdyż służy jego wykonaniu (realizacji). Odwołanie się w § 5 ust. 1 rozporządzenia do "art. 2 ust. (1) pkt e)" podobnie, jak to uczyniono w § 6, 7 i innych przepisach tego rozporządzenia, służy wskazaniu kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych w dekrecie na cele reformy rolnej, w sprawach których przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnych. Było to konieczne w celu identyfikacji (wskazania), do której kategorii nieruchomości ma mieć zastosowanie ten tryb, gdyż w dekrecie w art. 2 ust. 1 w punktach oznaczonych literami a, b, c, d, e określono pięć kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej, wyodrębnionych według kryteriów podmiotowych i przedmiotowych. W każdej z tych kategorii nieruchomości wyodrębnionej w oddzielnej jednostce redakcyjnej (punkcie), określono różne przesłanki i kryteria, które decydują o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej, l tylko jedna z tych kategorii nieruchomości, zamieszczona w punkcie pod lit. e została poddana możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy podlega działaniu przepisów dekretu. Zakres orzekania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia nie wynika z samego tego przepisu, ani z samego punktu oznaczonego lit. e art. 2 ust. 1 dekretu, lecz z całości obu tych przepisów, z pełnego ich brzmienia.

4.3. Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jednak dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również, zgodnie z zwartym tam odesłaniem, przepis "art. 1, część druga". Już z tzw. wprowadzenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty a, b i c tego przepisu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzw. grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzenie nowych gospodarstw rolnych, czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty (d i e), są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie, np. pałaców, dworów, czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Jednak nie zwraca się uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Wyraz "teren" w języku polskim jest jednoznaczny, tym bardziej, jeżeli teren ma być zarezerwowany dla określonych instytucji lub pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych, czy też na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. II CK 653/04, OSNC 2006, nr 3, poz. 56). To, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory, czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych, czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, zaś rzeczywiste cele działania ówczesnych władz, były odległe od tych wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Próbę zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskiej" dla potrzeb dekretu, podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. W. 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska przyjętego w tej uchwale pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Jeżeli nawet na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP, uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, utraciły moc powszechnie obowiązującą, to nie oznacza to, że utraciły walor poznawczy, czy też nie mogą być brane pod uwagę jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stanowienia lub stosowania prawa. Uchwały te zachowują swoją aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, bowiem ich wartość i przydatność dla praktyki wynika z ich treści, nie zaś z formalnie nadanego im statusu prawnego. Dla poparcia tezy, że na cele reformy rolnej określone w punktach d i e art. 1 ust. 2 dekretu, mogły być również przejmowane pałace, dwory czy też budynki mieszkalne, przywołuje się niekiedy też przepisy § 44 pkt 3 i 4 rozporządzenia, jednak zapomina się o tym, że postanowienia rozporządzenia jako aktu wykonawczego do dekretu, nie mogły rozszerzać zakresu działania dekretu. Jeżeli istnieje rozbieżność pomiędzy postanowieniami art. 2 ust. 1 dekretu a § 44 rozporządzania, to w tym zakresie postanowienia rozporządzenia są sprzeczne z dekretem. Z postanowień rozporządzenia - aktu wykonawczego niższej rangi, nie można wyprowadzać wniosków w przedmiocie rozumienia postanowień dekretu - aktu wyższej rangi w sposób odbiegający czy modyfikujący treść dekretu, a tym bardziej rozszerzać na tej drodze jego zakresu działania (przedmiotowego, podmiotowego). Jest to podstawowa reguła wykładni prawa, której jeśli nawet nie przestrzegał ówczesny prawodawca, to nie upoważnia to obecnie stosujących to prawo do takiego samego postępowania. Tym bardziej, jeżeli miałoby to prowadzić do bardziej rygorystycznego w swych konsekwencjach, rozumienia przepisów dekretu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja1992 r. III ARN 23/92, OSP 1993, nr 3, poz. 47).

4.4. Kolejne kryteria, w oparciu o które scharakteryzował prawodawca nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to ich powierzchnia ogólna (100 ha) bądź powierzchnia użytków rolnych (50 ha) w zależności od rejonu kraju, w którym są położone i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych.

4.5. Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania, prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą, bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Czyli wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny), powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

5. Podsumowując wnioski wynikające ze wskazanych wyżej rozważań NSA przyjąć należałoby, że właściwa wykładnia art.2 ust.1 lit.e dekretu de facto automatycznie wyłącza budynki mieszkalne spod jego działania, z racji tego, że budynki te nie mieszczą się w pojęciu terenów, które można wykorzystać na cele reformy rolnej, sformułowane w art.1 dekretu. Nawet jednak, gdyby tego rodzaju automatyzm uznać za zbyt daleko idący, to niewątpliwie wywody NSA mają istotne znaczenie w ramach oceny związku funkcjonalnego części rezydencjonalnej danego majątku z jej częścią gospodarczą. Jak podkreślono w wyroku NSA z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 686/08, obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. do dekretu jest więc zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że muszą one ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1236/05). Należy przy tym mieć na uwadze, że związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J.Karłowicza, A.Kryńskiego, W.Niedźwieckiego t. I str. 783 Warszawa 1998 r). Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (por. NSA z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IVSA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IVSA 451/00).

6. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, stwierdzić należy trafność dokonanej przez Ministra oceny, że będący przedmiotem postępowania zespół dworsko – parkowy nie pozostawał w związku funkcjonalnym z rolną częścią przejętego przez Skarb Państwa majątku ziemskiego. Prawidłowo uznał zatem Minister, kierując się przywołanym wyżej orzecznictwem sądowym, że w oczywisty sposób dwór wraz przylegającym doń parkiem, służące zaspokojeniu mieszkaniowych potrzeb właścicieli majątku, wykazywały się naturalną odrębnością od tej części majątku, która służyła produkcji rolnej. Odrębność ta zaznaczała się przy tym szczegółowo omówionym w uzasadnieniu Ministra wydzieleniem faktycznym zespołu (ogrodzenia, brama). Stanowczego podkreślenia wymaga, że spełnianie przez przedmiotowy zespół dworsko–pałacowy funkcji mieszkalno – rekreacyjnych (park) prowadzi do oczywistego wniosku, że tego rodzaju funkcja miała charakter główny, wiodący, zasadniczy, co przesądza o niemożności uznania, że przejęcie tego zespołu w ramach reformy rolnej pozostawało w zgodzie z celami tej reformy, zdefiniowanymi w art.1 dekretu. Nie zmienia tej oceny podnoszony w skardze fakt, że jeden z współwłaścicieli miał zarządzać z dworu majątkiem, a także to, iż po upaństwowieniu majątku dwór był wykorzystywany jako siedziba administracji Nadleśnictwa. Potencjalna możliwość zmiany funkcji mieszkalnej budynku mieszkalnego na rzecz funkcji administracyjnej, a nawet rzeczywiste występowanie takiej funkcji (w ramach uzupełnienia funkcji mieszkalnej) przed przeprowadzeniem reformy rolnej, nie mogą bowiem zmienić faktu, że funkcja mieszkalna dworu była funkcją o charakterze głównym, zasadniczym i to ona decyduje, jak wskazano powyżej, o ocenie dopuszczalności przejęcia dworu w ramach reformy rolnej. W ślad za ukształtowanym już orzecznictwem sądowym stwierdzić należy, że takie względy jak pokrywanie przez właściciela majątku wydatków związanych z utrzymaniem jego części mieszkalnej z dochodów pochodzących z działalności rolniczej, czy też wyłączne utrzymywanie się przez właściciela majątku z takiej działalności, nie mają rozstrzygającego znaczenia z punktu widzenia oceny istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy mieszkalną a rolniczą częścią majątku ziemskiego, dokonywanej na potrzeby postępowania, o którym mowa w §5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

7. Z racji jednoznacznego doprecyzowania przez pełnomocnika skarżącej w toku postępowania odwoławczego, że ostatecznym przedmiotem wniosku, który wszczął postępowanie w niniejszej sprawie, jest wyłącznie część działki [...] (pismo z dnia 5 listopada 2013 r.), zasadnie uznał organ odwoławczy, że wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego, na podstawie przepisu art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., w części dotyczącej działki [...].

8. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że kwestionowana przez skarżącego decyzja Ministra nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.