Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1095/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 12 i 18
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Monika Sawa Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

-----------------------

UZASADNIENIE

I SA/Wa 1095/19

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] listopada 2017 r. nr

[...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] sierpnia

2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności

decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. nr

[...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania.

Powyższa decyzja wydana została następującym stanie faktycznym i prawnym

sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] orzekł o

przeznaczeniu nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...],

oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] oraz nr [...] o pow. [...]

pod budowę drogi ekspresowej nr [...] na odcinku [...].

Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2012 r. ustalił

odszkodowanie na rzecz [...] w kwocie [...], a także na rzecz Banku Spółdzielczego w

[...] w kwocie [...], z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb

Państwa prawa własności w/w nieruchomości położonej w gminie [...], obręb

[...] oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do

zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja

stanie się ostateczna. Decyzja stała się ostateczna z dniem 2 lipca 2012 r.

[...] pismem z [...] kwietnia 2017 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2012 r. powołując się na art. 156 § 1 1, 2 i 7 kpa i wskazując, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Na poparcie twierdzeń wnioskodawcy przywołali doniesienia prasowe o uchyleniu jednej z decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod przedmiotową

inwestycję z uwagi na wady sporządzonego operatu szacunkowego, stawiając tezę,

że pozostałe wydane decyzje były dotknięte taką samą wadą i były nieważne z mocy

prawa, ponieważ we wszystkich tych sprawach operaty szacunkowe sporządziły ten

sam rzeczoznawca majątkowy. Dodatkowo podniesiono, że operat szacunkowy

1

sporządzony w niniejszym postępowaniu został sfałszowany, co potwierdzają

"kontroperaty" szacunkowe sporządzone w innych sprawach. Załączono wyliczenia

indywidualne do wyrównania należności wraz z ustawowymi odsetkami za

niewypłacenie w terminie prawidłowej wysokości odszkodowania. Powołano ponadto

szereg wyroków sądowoadministracyjnych, w tym wyrok NSA z 1 lutego 2017 r.

sygn. akt I OSK 718/15. Wniesiono także o zawarcie ugody.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] sierpnia 2017 r. odmówił

stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2012 r.

[...] wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy

rozstrzygniętej w/w decyzją podnosząc, że decyzja z [...] mają 2012 r. ponad wszelką

wątpliwość dotknięta jest wadą nieważności z mocy prawa, ze względu na

niedopuszczalne z mocy prawa zastosowanie prawa wstecz, co wyczerpuje

nieważność ustawową wynikającą z art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 kpa. Wskazano m.in., że

decyzję z [...] maja 2012 r. wydano na mocy przepisów rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i

sporządzenia operatu szacunkowego, zmienionych po dniu 16 listopada 2010 r., a w

szczególności w dniu 14 lipca 2011 r. i wprowadzonych w życie z dniem 26 sierpnia

2011 r., niekorzystnych dla właściciela, a tym samym rażąco naruszających przepisy

o własności. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy

prawnej, nieobowiązującej w dniu 16 listopada 2010 r. oraz z rażącym naruszeniem

prawa. Podniesiono, że decyzja Wojewody [...] w związku z

zastosowaniem przepisów prawa wstecz rażąco narusza art. 6 kpa i art. 7 kpa, w

związku z art. 80 kpa oraz art. 2, 7, 32 i 42 Konstytucji RP.

Skarżący powołując ponadto art. 12 ust. 4g specustawy drogowej oraz art. 132 ust. 1

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zarzucili, że

termin zapłaty odszkodowania w literalnym brzmieniu upływał 1 grudnia 2010 r., a

ostatecznie upłynął 1 lutego 2011 r. W kolejnych pismach z [...] października 2017

r. podtrzymano przedstawione wcześniej stanowisko. Ponownie wezwano ponadto

do zawarcia ugody administracyjnej. Podniesiono także, że Wojewoda [...] mimo obligatoryjnego obowiązku, nie poinformował byłych właścicieli o

prawie do wystąpienia z wnioskiem o wypłacenie 70% odszkodowania i prawie

dalszego odwoływania się od zaskarżonych decyzji. W piśmie z [...] września 2017 r.

podtrzymano stanowisko, że zmiana rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

2

rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011 r., wprowadziła radykalne zmiany na

niekorzyść właścicieli przejętych nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Budownictwa ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że

decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Minister przytoczył przepisy kpa i

zasady dotyczące postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i

podkreślił, że organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że decyzja z [...] maja 2012 r.

o ustaleniu odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa

nieruchomość, nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o jakiej mowa w art.

156 § 1 pkt 1 kpa, gdyż nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Organ nadzoru zaznaczył, że materialnoprawną podstawą wydania kwestionowanej

decyzji z [...] maja 2012 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o

szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg

publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 154, poz.| 958 ze zm.) - dalej "specustawa

drogowa". Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 tej ustawy nieruchomości, o których mowa w

art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w

odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację

inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez

wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art 18.

Z treści art. 12 ust. 4a specustawy drogowej wynika, że decyzję ustalającą wysokość

odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej

jednostki samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu

na realizację inwestycji drogowej. W przedmiotowej sprawie decyzja o zezwoleniu na

realizację inwestycji drogowej wydana została przez Wojewodę [...] [...] listopada 2010. r., a zatem organ ten był również zobowiązany do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W ocenie Ministra prawidłowo też ustalono, że decyzja z [...] maja 2012 r. nie jest

dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Organ podkreślił,

że przesłanki rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni

przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które

z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się

pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące

naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia

prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim

przesłankom przepisów.

3

Zdaniem Ministra w decyzji z [...] sierpnia 2017 r. prawidłowo też wskazano, że zarzut

błędnej oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy nie może być badany w

niniejszym postępowaniu.

Podstawę ustalenia odszkodowania w sprawie stanowił operat szacunkowy

sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] w dniu [...] maja

2012 r. Organ przytoczył treść art. 18 ust. 1 i 3 specustawy drogowej oraz art. 130

ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zaznaczył, że organ wojewódzki,

ustalając odszkodowanie, dokonał oceny zgromadzonego w sprawię materiału

dowodowego, w tym w szczególności operatu szacunkowego, co znalazło wyraz w

uzasadnieniu wydanej decyzji. Sporządzona ocena dotyczyła zgodności jego

sporządzenia zarówno z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny

nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tym zakresie organ

nadzoru nie dopatrzył się uchybień.

Zdaniem organu nadzoru chybiony jest również zarzut zawarty we wniosku o

ponowne rozpatrzenie sprawy wskazujący, że decyzja z [...] maja 2012 r. dotknięta

jest wadą nieważności z mocy prawa, ze względu na zastosowanie prawa wstecz,

polegające na zastosowaniu przepisu w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj.

zmienionych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Rozporządzenie z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające w/w rozporządzenie w sprawie

wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie zawiera przepisów

przejściowych (intertemporalnych) dotyczących spraw wszczętych w okresie

obowiązywania starego rozporządzenia i dotychczas niezakończonych. Brak

przepisów przejściowych powodował, że od dnia 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich

sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na

cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko nowe

przepisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Oznacza to, że na etapie

postępowania odszkodowawczego zastosowanie w sprawie musiały znaleźć

przepisy w nowym brzmieniu. Tym samym - w ocenie Ministra - stanowisko

skarżących, że wycena przejętej nieruchomości powinna zostać przeprowadzona

przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie przepisów rozporządzenia w wersji

obowiązującej do 26 sierpnia 2011 r. jest zupełnie bezzasadne. Nie można również

w tym wypadku mówić o działaniu prawa wstecz. Prawidłowo bowiem operat

szacunkowy został sporządzony przy uwzględnieniu aktualnego brzmienia

rozporządzenia, przez zastosowanie w wycenie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto

4

nawet gdyby biegły w opracowanym operacie szacunkowym zastosował w/w przepis

w brzmieniu przed 26 sierpnia 2011 r., to doszedłby do takich samych konstatacji,

przepisowi § 36 ust. 4 w poprzedniej wersji rozporządzenia odpowiada bowiem § 36

ust. 1, co oznacza, że przyjęta przez biegłego metodologia, polegająca na przyjęciu

do porównań z szacowaną nieruchomością drogową, nieruchomości o tożsamym -

drogowym przeznaczeniu, była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Organ nadzoru wskazał ponadto, że zarówno art. 12 ust. 4g, jak i art. 12 ust. 4b

specustawy drogowej, określający termin wydania decyzji odszkodowawczej, ma

charakter ściśle procesowy i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji kpa

dotyczących terminów załatwiania spraw. Może więc być on przedłużony według

reguł określonych w art. 36 ust. 2 kpa i nie można go interpretować jako normy

nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką

cenę, kosztem naruszenia prawa. Zwłaszcza, że sama specustawa drogowa w art.

12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami,

w tym do art. 130 ust. 2, który dotyczy powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu

sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Brak jest też podstaw

prawnych by na etapie prowadzonego postępowania nieważnościowego organ mógł

rozpatrywać kwestie związane z przewlekłym prowadzeniem postępowania

administracyjnego. Niewątpliwie też operat szacunkowy dotyczący innej

nieruchomości nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że ustalona w

kwestionowanym operacie szacunkowy wartość nieruchomości jest ustalona w

sposób nieprawidłowy. Podstawy takiej nie stanowi też orzecznictwo

sądowoadministracyjne.

Zdaniem Ministra prawidłowo ponadto ustalono, że w momencie sporządzenia

operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w

niniejszej sprawie, rzeczoznawca majątkowy nie był ukarany żadną karą

dyscyplinarną. Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2014 r.

orzekająca o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego [...]

kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień na okres 3 miesięcy podlegała

wykonaniu od dnia 25 lutego 2014 r. W dniu 2 maja 2012 r. wskazany rzeczoznawca

majątkowy był więc w pełni uprawniony do sporządzenia operatu szacunkowego w

przedmiotowym postępowaniu.

W ocenie Ministra organ wojewódzki kompleksowo rozpatrzył kwestię ustalenia odszkodowania, a zapadłe w tym zakresie rozstrzygnięcie stanowi wynik dokonanej w ramach uprawnień organu oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

5

Postępowanie o stwierdzenie nieważności mające charakter nadzwyczajny nie może zaś stanowić furtki do ponownej oceny stanu faktycznego sprawy, który nie został zakwestionowany przez strony na drodze postępowania odwoławczego.

Organ nadzoru podkreślił ponadto, że Wojewoda [...] prawidłowo

pouczył strony postępowania o możliwości złożenia odwołania do ówczesnego

Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w terminie 14 dni od dnia

doręczenia decyzji. We wniosku o stwierdzenie nieważności nie wskazano ponadto

żadnej podstawy prawnomaterialnej, z której wynikałaby nieważność kontrolowanej

decyzji. Organ wyjaśnił też, że zawarcie ugody może nastąpić dopiero po weryfikacji

decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym, kiedy zostaje otworzona możliwość

merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku pouczenia przez Wojewodę

[...] o możliwości uzyskania zaliczki w wysokości 70%

odszkodowania organ nadzoru wskazał, że nie ma to wpływu na prawidłowość

wydanej decyzji. Wypłata zaliczki na poczet odszkodowania jest bowiem czynnością

pomiędzy inwestorem, a uprawnionym do otrzymania odszkodowania dokonywaną

poza prowadzonym postępowaniem administracyjnym, niemającą wpływu zarówno

na wysokość ustalonego odszkodowania, jak i na procedurę.

W świetle powyższego Minister uznał, że decyzja z [...] sierpnia 2017 r. jest zgodna z

prawem, analiza całości akt sprawy nie wykazała bowiem, aby decyzja z [...] maja

2012 r. obarczona była jakąkolwiek kwalifikowaną wadliwością dającą podstawę do

stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie wnieśli [...] podnosząc, że w ich ocenie niewątpliwe jest, że decyzja z [...]ࠀࠄࠆࠈࠊࠌࠐࠒࠔࠖ࠘ࠚࠜࠞࠢ maja 2012 r. dotknięta jest wadą nieważności z mocy prawa i wyczerpuje znamiona nieważności wynikające jednoznacznie z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa. Zdaniem skarżących decyzja Wojewody została wydana bez podstawy prawnej (nieistniejącej w dniach obligatoryjnego

ustawowego obowiązku wydania decyzji Wojewody o ustaleniu wysokości

odszkodowania tj. 16 listopada 2010 r. -17 stycznia 2011 r., art. 156 § 1 pkt 2 kpa), z

jednoczesnym rażącym naruszeniem prawa wynikającym z zakazanym z mocy

prawa zastosowaniem prawa wstecz (zmiany rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

14 lipca 2011 r. z datą wejście w życie 26 sierpnia 2011 r., art 156 § 1 pkt 2 kpa), co

nadaje decyzji Wojewody wadę nieważności z mocy prawa i czyni decyzję nieważną

6

z mocy tego prawa (art 156 § 1 pkt 7 kpa). Potwierdza to również w sposób

jednoznaczny i niepodważalny treść art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Skarżący

wskazali, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2017 r.

sygn. akt I OSK 2801/15 jednoznacznie wynika, że obligatoryjny ustawowy termin 60

dni nie może być przedłużany ani skracany, a zatem rozporządzenie Rady Ministrów

z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu

szacunkowego nie ma i nie może mieć zastosowania do decyzji ZRID z [...] listopada

2010 r. z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, czego ani Minister ani

też Wojewoda bezprawnie nie uwzględnili, a byli do tego zobligowani.

Zdaniem skarżących ponadto , wycena nieruchomości została zaniżona o blisko 58%

wartości odszkodowania, czego bezspornymi i niepodważalnymi dowodami są

załączone do wniosku o stwierdzenie nieważności 2 operaty szacunkowe z danymi

porównawczymi - pierwszy z [...] maja 2010 r. oraz drugi z [...] czerwca 2011 r.

Skarżący wskazali, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA operat

szacunkowy ponad wszelką wątpliwość nie jest wiążącym dla decyzji wojewody o

ustaleniu wysokości odszkodowania, tak więc nie ma żadnych wątpliwości, że

wartość odszkodowania w niniejszej sprawie została bezprawnie zaniżona, a

zarówno Minister jak i Wojewoda zastosował przepisy specustawy odnoszące się

wprost do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynikającej z

zapisu art 12 ust 4b specustawy drogowej, której nie nadano klauzuli

natychmiastowej wykonalności, co w tym konkretnym przypadku było i jest

niedopuszczalne z mocy prawa, nie stanowi bowiem wykonywania prawa i nie

korzysta z ochrony tego prawa.

Zdaniem skarżących decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności z mocy prawa

decyzji Wojewody są bezzasadne, albowiem nie uwzględniają bezspornych i

niepodważalnych dowodów nieważności z mocy prawa wynikających jednoznacznie

z art. 156 § 1 pkt2i7kpa.

Skarżący zaznaczyli ponadto, że Konstytucja RP oraz Konwencja o ochronie praw

człowieka i podstawowych wolności, chronią prawa własności z urzędu i gwarantują

słuszne odszkodowanie za wywłaszczenie na cele publiczne, które w tej konkretnej

sprawie zostało bezprawnie zaniżone o blisko 43% należnego odszkodowania, co

zostało udowodnione ponad wszelką wątpliwość, a wyrządzona krzywda musi być

naprawiona z urzędu. Decyzja Wojewody dotknięta wadą nieważności z mocy prawa

musi być więc usunięta z obrotu prawnego z urzędu.

7

W kolejnych pismach procesowych z [...] lutego 2018 r., [...] września 2018 r.,

[...] grudnia 2018 r. skarżący podtrzymali podnoszone zarzuty dotyczące nieważności

decyzji z [...] maja 2012 r.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie

podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i

Budownictwa z dnia [...] listopada 2017r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy

własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2012r. o ustaleniu na rzecz Skarżących odszkodowania za nieruchomości przejęte pod budowę drogi ekspresowej [...].

W pierwszej kolejności Sąd zaznacza , że w całości podziela ustalenia faktyczne i

oceny dokonane przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zachodzi

zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia.

Wyjaśnienia jednakże wymaga, że podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie

ma okoliczność, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym,

nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, na co trafnie

zwrócił uwagę organ nadzoru, jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej

zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Dlatego może mieć miejsce

jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad

wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego

nie jest zatem powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. W

tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i

wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu

nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu

faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy

prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić

należy, że oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej

8

należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i

obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą organy nadzoru szczególnie

rozważały w stanie faktycznym niniejszej sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2

k.p.a., czyli przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące

naruszenie prawa, o którym mowa w powołanym przepisie, to naruszenie oczywiste,

łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, o szczególnie dużym ciężarze

gatunkowym. Naruszenie to zachodzi zatem wyłącznie wtedy gdy czynności

zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej

wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II

SA 1726/00, LEX nr 51233).

Z powyższego wynika, że obalenie skutków prawnych decyzji ostatecznej w tym

trybie, powodujące przełamanie określonej w art. 16 § 1 kpa, zasady trwałości

decyzji ostatecznych, jest możliwe wyłącznie w sytuacji wydania decyzji w

warunkach szczególnie ciężkiego, w tym oczywistego, naruszenia prawa, którego

przypadki wskazuje art. 156 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że podstawę ustalenia na rzecz

Skarżących odszkodowania w ramach kontrolowanej decyzji z dnia [...] maja 2012r.

stanowił operat szacunkowy z [...] maja 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę

majątkowego [...], który w dniu jego wykonania miał stosowne

uprawnienia rzeczoznawcy. Spór w sprawie dotyczy natomiast przede wszystkim

tego czy podniesione przez Skarżących w toku przedmiotowego postępowania

nieważnościowego wady powyższego operatu szacunkowego, nieujawnione w toku

postępowania odszkodowawczego toczącego się w trybie zwykłym, mogą świadczyć

o wydaniu decyzji odszkodowawczej z dnia [...] maja 2012r. z rażącym naruszeniem

prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po analizie akt sprawy, w tym podniesionych w skardze zarzutów, Sąd stwierdza, że

Skarżący w istocie domagają się wyeliminowania w trybie nieważnościowym decyzji

ostatecznej z uwagi na istnienie, nieuwzględnionych przez organ orzekający o

ustaleniu odszkodowania okoliczności faktycznych. W szczególności Skarżący

zarzucają, że sporny operat szacunkowy został sfałszowany, wydany został w

9

oparciu o wadliwe przepisy prawa, zawiera zaniżoną wartość szacowanej

nieruchomości , a sama decyzja odszkodowawcza została wydana z wyraźnym

opóźnieniem, co stanowiło działanie na szkodę zainteresowanych.

Wyjaśnić trzeba, że wskazane zarzuty nie mogą być uznane za uzasadnione.

Istotnym jest bowiem , że w postępowaniu nadzorczym niedopuszczalnym jest

dowodzenie wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem zasad procedowania , a w

szczególności wydania kontrolowanej decyzji z pominięciem wyczerpującego

zebrania a następnie rozpatrzenia sprawy, jak również dokonania wadliwej oceny

dowodów i ustaleń faktycznych. Brak jest bowiem możliwości, aby tryb stwierdzenia

nieważności decyzji był wykorzystywany jako trzecia instancja trybu zwykłego, a do

tego w istocie zmierzał wniosek Skarżących. Przedmiotem postępowania w sprawie

dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest , ponad

wszelką wątpliwość, ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzez

przeprowadzenie po raz kolejny postępowania dowodowego.

Kwalifikowane wady powodujące nieważność decyzji ostatecznej muszą wynikać z

samej decyzji. Tymczasem, podnoszone przez Skarżących w toku postępowania

nieważnościowego i w skardze do sądu kwestie dotyczące wadliwości operatu

szacunkowego są ściśle związane z tym operatem będącym dowodem w sprawie o

ustalenie odszkodowania. W konsekwencji wymienionych wad spornego operatu

szacunkowego nie można zakwalifikować jako wad decyzji o ustaleniu

odszkodowania.

W kontrolowanym postępowaniu istotnym jest , że wydana przez Wojewodę

[...] decyzja odszkodowawcza wydana została z poszanowaniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 130 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 12 i 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. O szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 156 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. ( Dz.U. 207 p. 2109). Organ

ustalił bowiem wysokość odszkodowania wg stanu nieruchomości w dniu wydania

decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz wg jej wartości z chwili

wydania decyzji. Ustalenie wysokości tego odszkodowania nastąpiło w następstwie

pozyskania operatu szacunkowego, który został sporządzony przez uprawnionego

rzeczoznawcę a następnie oceniony przez organ. Wbrew treści skargi posłużenie się

10

przez biegłego rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie

wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w wersji zmienionej

rozporządzeniem zmieniającym Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. uzasadnione

było faktem, że przywołane rozporządzenie zmieniające nie zawierając przepisów

intertemoporalnych determinowało po stronie organu obowiązek stosowania we

wszystkich sprawach wszczętych i niezakończonych, przepisów nowych .

W odniesieniu zaś do zarzutu sfałszowania operatu szacunkowego oraz

ewentualnego posiadania przez Skarżących nowych dokumentów lub innych

dowodów istniejących w dacie wydania kontrolowanej obecnie decyzji

odszkodowawczej, nieznanych organowi, który ją wydał, zaznaczyć należy, że mogą

one stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art.

145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Z uwagi na sygnalizowaną przez organ niekonkurencyjność

nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej nie mogą one bowiem

stanowić podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez Wojewodę [...], który wydał decyzję w dniu [...] maja 2012r. - art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. Art. 12 ust.4a ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przesądza bowiem, że decyzję odszkodowawczą wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji , którą to decyzję wydał tenże Wojewoda [...] w dniu

[...] listopada 2010r.

Za analogicznie bezpodstawny Sąd uznał także zarzut Skarżących naruszenia art.

156 § 1 pkt.7 k.p.a. Analiza stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, że

kontrolowana decyzja nie zawiera żadnej wady powodującej jej nieważność z mocy

prawa.

W odniesieniu do twierdzenia Skarżących, że przyczyną powyższego jest spóźnione

wydanie przez organ decyzji odszkodowawczej wobec wskazania ustawowego

zawartego w treści art. 12 ust. 4g ustawy drogowej , gdzie ustawodawca postanowił

o wydaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania

decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej

wykonalności, jeżeli taki rygor został nadany , należy uznać , że jest ono chybione.

Termin powyższy , podobnie jak inne terminy wskazane w tej ustawie, ma charakter

procesowy, jego upływ nie rodzi zatem żadnych skutków materialnoprawnych, nie

11

spowodował także wyłączenia zastosowania w sprawie rozporządzenia

zmieniającego Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny

nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego a samo przewlekłe

prowadzenie przez organ tego postępowania nie może być analizowane pod kątem

stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

Na zakończenie podkreślić należy, że organ wydał zaskarżoną decyzję z

poszanowaniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 75, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a,

Rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy sprawy i dokonał jego

dokładnej analizy , w tym operatu, który organ przyjął do ustalenia wysokości

odszkodowania. Jak już wskazano wyżej, w przedmiotowym postępowaniu

nieważnościowym obowiązkiem organów była wyłącznie ocena czy ostateczne

decyzje o ustaleniu odszkodowania obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa

w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, obowiązkowi temu organ nadzoru

sprostały. W procesie badania przesłanki rażącego naruszenia prawa organy

prawidłowo wzięły pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydania

kwestionowanych decyzji odszkodowawczych, a swoją ocenę wyczerpująco

uzasadniły stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na

podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.

12