Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 318/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Telatyn z dnia 30 grudnia 2008 r. nr XVIII/123/08 w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Żulicach oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęto decyzję o likwidacji Szkoły Podstawowej w Ż. z dniem [...] sierpnia 2009 r. Uczniom tej szkoły i oddziału przedszkolnego – klasy "0" zapewniono kontynuację nauki w Szkole Podstawowej w T.

Wojewoda działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.) zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

Jak podano w skardze, do Wojewody w dniu 14 kwietnia 2009 r. wpłynął wniosek Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w T. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako sprzecznej z prawem. We wniosku zarzucono naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 854 ze zm.). Podobny wniosek wpłynął również od Rady Rodziców.

Jak dodał Wojewoda, z korespondencji przesłanej mu przez Wójta Gminy T. w dniu 5 maja 2009 r. wynika, że przed podjęciem uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły organ prowadzący nie poczynił konsultacji ze związkami zawodowymi działającymi na terenie gminy, uzasadniając ten fakt tym, że z ustawy o systemie oświaty nie wynika taki obowiązek, ustawa nakłada jedynie obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów oraz właściwego Kuratora Oświaty. Wojewoda nie zgadza się z takim stanowiskiem. Jak dodał, zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.). Natomiast zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, organy gminy przed podjęciem uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły zobowiązane są do przedłożenia projektu uchwały odpowiednim władzom związków zawodowych.

Zdaniem Wojewody oba etapy likwidacji szkoły – uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły wymagają zaopiniowania przez związki zawodowe, co oznacza, że podejmując uchwałę Rada Gminy T. naruszyła prawo uchylając się od obowiązku zaopiniowania uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada Gminy m.in. podniosła, że podstawą do podjęcia uchwały stanowił przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z nim szkoła może zostać zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowana nauki w szkole publicznej tego samego typu. Organ prowadzący ma obowiązek zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, właściwego Kuratora Oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkól danego typu. Gmina T., w swojej opinii, spełniła te obowiązki.

Jak dodano w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, ustawodawca nie przewidział w przepisach ustawy o systemie oświaty, obowiązku zaopiniowania projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły przez związki zawodowe. Obowiązku zatem nie można wywodzić z przepisu ogólnego – ustawy o związkach zawodowych. Zarzut naruszenia prawa przy zamiarze likwidacji szkoły bez wskazania uchybienia przepisom art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty jest więc, zdaniem Rady Gminy, nieuzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa, zatem skarga podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy podnieść, że działania organów administracji w niniejszej sprawie odbywały się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Obowiązek konsultowania aktów prawnych ze związkami zawodowymi wynika z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, zgodnie z którym organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.

Mimo, że kwestia ta nie jest jednolicie przyjmowana w orzecznictwie, sąd w składzie niniejszym podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r. II OSK 333/05, który stwierdził, że pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym.

Sąd ten wskazał, że pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie podlegającym wykładni, oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Trudno byłoby uznać za racjonalną regulację dopuszczającą ingerencję organizacji związkowej w rozstrzyganie w indywidualnej sprawie. Ratio legis przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych sprowadza się do tego aby stosowne organizacje związkowe mogły bronić zbiorowych interesów pracowniczych. Te bowiem ustawodawca wyraźnie różnicuje w stosunku do interesów indywidualnych (zob. art. 4 ustawy), dla obrony których przewiduje inne szczególne formy obrony (np. art. 29 ust. 2 ustawy). Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych pozostaje też to, że ustawodawca stanowiąc o przedmiotowym uprawnieniu organizacji związkowej odnosi je nie tylko do samych projektów aktów prawnych, ale także ich założeń. Założenia zaś są opracowywane co do zasady do projektów aktów generalnych, a nie indywidualnych.

W stanie faktycznym sprawy uchwała dotyczy zamiaru likwidacji szkoły, a więc indywidualnej jednostki budżetowej (zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 - szkoły publiczne zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. II OSK 353/07 - ani z przepisu art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), ani z przepisu art. 21 ust. 2 tej ustawy, stanowiącego, że tworząc jednostkę budżetową, właściwy organ nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane jej w zarząd, nie wynika, by statut budżetowej jednostki organizacyjnej miał mieć charakter aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego) i by powyższe przepisy mogły stanowić podstawę prawną do podjęcia aktu o takim charakterze.

Konsekwentnie należy przyjąć, że uchwała o likwidacji zakładu budżetowego czy jednostki budżetowej (oraz o zamiarze likwidacji szkoły) nie stanowi aktu prawa miejscowego. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r. II OSK 332/05, gdzie wskazano, że uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym. Dodatkowo Sąd ten uznał w cytowanym wyroku, że nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych.

Podzielając powyższe poglądy należy stwierdzić, że podjęta uchwała o zamiarze likwidacji szkoły w ogóle nie podlegała konsultacjom ze związkami zawodowymi w trybie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.