Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1278/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia NSA Eugeniusz Mzyk (spr.) Protokolant: Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta K. oraz Prokuratora Okręgowego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1329/05 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W." 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miasta K. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Pozostaje poza sporem, że Rada Miasta K. podjęła w dniu [...] lipca 2005 r. uchwałę [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W".

Skargę na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wniósł Wojewoda Małopolski zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Według twierdzeń Wojewody ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Ponadto stosowanie w rysunku planu miejscowego oznaczeń uzupełniających i mieszanych, jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy takie działanie znajduje uzasadnienie w specyfice i zakresie regulacji planu miejscowego. W zaskarżonym planie miejscowym "tereny otwarte" zajmują ok. 65% powierzchni planu, czyli ok. 170 ha z 264 ha i są to grunty w przeważającej większości rolne i w niewielkiej części leśne. Każdy z terenów oznaczony na w/w planie jako "teren otwarty" zajmuje obszar o powierzchni większej niż 1 ha, a to implikuje konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Tymczasem, w świetle w/w planu, w terenie otwartym, oznaczony jako "ZO2", w każdym miejscu tego obszaru dopuszcza się funkcję nierolniczą i nieleśną, co oznacza możliwość potencjalnego "odrolnienia" i "odlesienia" bez uzyskania zgody właściwego organu. Nie rozgraniczono też terenów, w stosunku do których uzyskano zgodę na ich wyłączenie z produkcji rolnej, od tych, które tej zgody nie posiadają. Ponadto oznaczenie o symbolu "ZO- tereny otwarte" nie figuruje wśród symboli przewidzianych przepisami w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że projekt planu miejscowego wyłożony został do publicznego wglądu, że Prezydent Miasta K. rozpatrzył wszystkie złożone wnioski, oraz że projekt planu miejscowego uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. Projekt ten został pozytywnie uzgodniony również przez wnoszącego skargę Wojewodę Małopolskiego, gdyż w przewidzianym terminie nie zgłosił żadnych uwag do planu. Oznaczenie "ZO - tereny otwarte" zostało zastosowane w odniesieniu do terenów o różnorodnej formie zieleni, gdzie uwzględnia się możliwość zmienności ich przeznaczenia na skutek np. naturalnych zmian: powstania zadrzewień na nieskoszonych łąkach. Podstawową ideą uchwalonego planu miejscowego była ochrona wartości przyrodniczych i kulturowych terenu "W.". Według twierdzeń Rady Miasta w kategorii użytkowania rolniczego mieszczą się różnorodne formy zieleni, zadrzewienia i zakrzewienia, a także zieleń o charakterze parkowym (co nie jest tożsame z "parkiem miejskim"). Użyte w planach określenie "o charakterze" oznacza możliwość użytkowania form naturalnej zieleni poprzez jej pielęgnację i kształtowanie. Jednym z ważniejszych celów planu jest utrzymanie jak największych powierzchni zieleni o charakterze naturalnym. Zgoda na wyłączenie z produkcji rolnej została dokonana dla obszaru 1,0478 ha dla działek 447, 448 i części 446 położonych w terenie otwartym "ZO2", w celu umożliwienia zlokalizowania tam obiektów sportów zimowych zaś wobec uprzedniego stwierdzenia przez Wojewodę Małopolskiego naruszenia prawa rozstrzygnięciem nadzorczym, zostały usunięte zakwestionowane zapisy. Tym samym zarzuty odnośnie konieczności uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej terenu "ZO2" są bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – uwzględniając skargę Wojewody Małopolskiego - wyrokiem z dnia 29 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1329/05, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2005 r. w zakresie § 5 ust. 2 tiret 2 i 3 tiret 2, § 6 ust. 1 pkt 4 lit a i ust. 2 pkt 5, § 10 ust. 1 pkt 8 w części objętej oznaczeniem "ZO2", § 12 ust. 1 pkt 1 w części objętej słowami "terenu otwartego ZO2", § 15 ust. 2 pkt 6 w części objętej słowami "terenów otwartych (ZO2)", § 18, oraz w zakresie rysunku planu dotyczącym terenów oznaczonych symbolami ZO1, ZO2, ZO3 i ZO4.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki powołał się m. in. na przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który określa zakres kontroli sądu ze względu na przedmiot zaskarżenia. Dlatego też, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona uchwała podlegała kontroli sądowej wyłącznie w części zaskarżonej a więc w/w zakresie § 5 ust. 2 i 3, § 6 ust. 1 pkt 4 lit a i ust . 2 pkt 5, § 10 ust. 1 pkt 8, § 12 ust. 1 pkt 1 w § 15 ust. 2 pkt 6, oraz § 18, w części odnoszących się do terenów otwartych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego określenia : ZO1, ZO2, ZO3 i ZO4, zastosowane w uchwalonym planie nie pozwalają w sposób jednoznaczny ustalić jednego rodzaju przeznaczenia terenów nimi oznaczonych. Z uchwalonego planu wynika, że obok użytkowania rolniczego tych gruntów, przewidziano różnorodne formy zieleni niskiej, zakrzewienia i zadrzewienia śródpolne oraz zieleń o charakterze parkowym. Ta ostania kategoria budzi poważne zastrzeżenia, gdyż zieleni o charakterze parkowym nie da się zaliczyć do parków wiejskich, albowiem plan miejscowy obejmuje tereny położone na obszarze miasta K. Poza tym dla terenów otwartych, obok użytkowania rolniczego, dopuszczono również inny sposób użytkowania. Tym samym uzasadniony jest zarzut Wojewody Małopolskiego, że doszło do przemieszania funkcji rolniczej i nierolniczej. Nie rozgraniczono również terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Załącznik graficzny do § 18 ust. 1 i 2 do uchwały Rady Miasta, na którym zaznaczono linie rozgraniczające obszar terenów otwartych (ZO1, ZO2, ZO3, ZO4), nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić wyłącznie rolnicze przeznaczenie tego obszaru ani rozgraniczyć tereny o przeznaczeniu rolniczym od terenów o przeznaczeniu nierolniczym, leśnym i nieleśnym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przemieszanie funkcji terenów, prowadzi do możliwości zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne bez zgody właściwego organu. Wprawdzie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) dopuszcza stosowanie w projekcie rysunku planu mieszanych i uzupełniających oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, jednakże stanowi to wyjątek, który podlega wykładni ścieśniającej, i nie może pozostawać w sprzeczności z regulacją ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest wreszcie dopuszczalne objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o rożnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie. Powołane rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. daje możliwość stosowania mieszanych oznaczeń, ale nie daje podstaw do ustalania mieszanych sposobów przeznaczenia terenów bez wyraźnego rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu. Wszystkie te względy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego przemawiają za stwierdzeniem nieważności uchwały w części zaskarżonej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku z dnia 29 maja 2006r., wniesione zostały przez Prokuratora Okręgowego w K. oraz Radę miasta K.

Skarga kasacyjna Prokuratora Okręgowego oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) poprzez przyjęcie, że statuuje on nakaz ustalania jednego rodzaju przeznaczeń dla terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a tym samym wprowadza zakaz ustaleń "mieszanych" i "niejednorodzajowych" zakresów tego samego terenu, oraz art. 28 ust w/w ustawy w zw. z art.7 ust 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 121, poz. 1266) poprzez błędną wykładnię i rozumienie pojęć "naruszenie zasad i trybu sporządzenia planu" i charakteru wymaganych zezwoleń rolnych lub leśnych. Według twierdzeń Prokuratora Okręgowego doszło również do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270) poprzez nieoparcie wyroku na całości akt oraz art. 141 § 4 w/w ustawy poprzez niewyjaśnianie w uzasadnieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Określenia "różne formy zieleni niskiej" oraz "zieleni o charakterze parkowym" nie mają nieostrego lub niejasnego charakteru. Desygnaty tych sformułowań można określić bez większych trudności, mimo, że sformułowania te mają dość ogólny charakter. Prawidłowy proces wyrokowania w sprawie powinien polegać na stwierdzeniu naruszenia trybu sporządzania planu oraz ocenić ich "istotność".

W konkluzji skargi Prokurator Okręgowy wnioskował o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W skardze kasacyjnej Rady Miasta K. podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej interpretacji przepisów: art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. n. 80, poz. 717) oraz art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004 r., nr 121, poz. 1266) i przyjęciu ich za podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego tj. art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wynikające z pominięcia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy. Według twierdzeń skargi kasacyjnej Rady Miasta K. jednym z ważniejszych celów planu zagospodarowania przestrzennego W. jest utrzymanie jak największej powierzchni zieleni o charakterze naturalnym i świadomie oraz zgodnie z przepisami, zastosowano możliwość zagospodarowania tego terenu jako "zieleń o charakterze parkowym" a nie zieleń urządzoną. Jedną z podstawowych zasad jest zachowanie dotychczasowego rolniczego użytkowania terenu w celu zahamowania naturalnej sukcesji, prowadzącej do zaniku lub ograniczenia istniejących walorów krajobrazowych. Zgodnie z postanowieniami planu, na terenie nim objętym, obowiązuje zakaz likwidacji i naruszania istniejącego drzewostanu z wyjątkiem wycinania pojedynczych drzew przy uwzględnieniu przepisów odrębnych. Rada Miasta podkreśliła, że w żadnym z uzgodnień (między innymi Zarządu Województwa Małopolskiego, Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych) oraz opinii (między innymi Wojewody Małopolskiego- w zakresie ochrony środowiska, Miejskiej Komisji Urbanistyczno- Architektonicznej) nie kwestionowano, przyjętych w projekcie planu, sposobów zapisu dla terenów ZO. Podstawowe przeznaczenie ZO- terenów otwartych, to pozostawienie tych gruntów w dotychczasowym sposobie użytkowania lub zmienionym na skutek naturalnych przekształceń, bądź też zgodnie z potrzebami właścicieli, ale w ramach ustalonych w planie zasad, z których jedna to zakaz wszelkiej zabudowy tych terenów oraz zachowanie ich dotychczasowego rolniczego sposobu użytkowania. Dlatego też przeznaczenie terenu otwartego ZO nie wymaga zgody na wyłączenie z produkcji rolnej "Różnorodne formy zieleni niskiej" mieszczą się w kategorii użytkowania rolniczego, a "zieleń o charakterze parkowym" nie jest tożsama z terenami "parków"- wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Użyte w planie określenie " o charakterze" oznacza możliwość pielęgnację i kształtowanie różnych form zieleni naturalnej. Niewątpliwe jest to, iż aby teren uzyskał przeznaczenie nierolne czy nieleśne, potrzeba jest wola organu planistycznego i wystąpienie o odpowiednią zgodę, tymczasem organ nie wystąpił o taką zgodę dla tego terenu, ponieważ celem planu nie było odrolnienie tego terenu. Istotne jest także to, że od wszystkich tych terenów pobiera się opłaty rolne.

W konkluzji skargi kasacyjnej Rada Miasta K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skargi kasacyjne są uzasadnione, aczkolwiek nie można podzielić wszystkich podniesionych tam zarzutów. Chybione są bowiem te zarzuty, które zmierzają do wykazania braku powołania podstaw prawnych rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem. Odmienną natomiast kwestią jest to, czy powołane podstawy rozstrzygnięcia są prawidłowe, o czym będzie jeszcze mowa.

Przede wszystkim trafnie wykazuje skarga kasacyjna Prokuratora Okręgowego, że Sąd Wojewódzki popadł w sprzeczność przy ustalaniu wzajemnego stosunku pomiędzy art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu, a treścią przepisu § 9 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587)., zwanego dalej rozporządzeniem. Z treści art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu nie da się wyprowadzić innego wniosku niż ten, że plan miejscowy powinien określać przeznaczenie terenu oraz zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Skoro tak to przepis ten nie zawiera ograniczeń ( nakazów względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego. Takich ograniczeń nie zawiera i nie może zawierać powołany przez Sąd Wojewódzki § 9 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi jedynie o możliwości stosowania mieszanych oznaczeń. Wprawdzie Sąd Wojewódzki zasadnie przyjmuje, że cyt. § 9 ust. 4 rozporządzenia "nie daje podstaw do ustalania mieszanych sposobów przeznaczenia terenów", co jednak nie oznacza, że dla tego samego terenu nie może zostać określone przeznaczenie mieszane, skoro – jak już była o tym mowa – unormowanie z art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu nie zawiera ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu. Hipotetycznie rzecz ujmując (odrywając się od stanu faktycznego sprawy) możliwe jest ustalenie przeznaczenia tej samej działki na uprawy rolne (w okresie letnim) a jednocześnie na rekreację ( w okresie zimowym, łącznie z budową wyciągu narciarskiego). Inaczej mówiąc przeznaczenie terenu może wynikać z określonej specyfiki danych terenów zaś niejednokrotnie, z braku ustawowego zakazu, nie można wykluczyć ustalenia mieszanego przeznaczenia.

Wychodząc z takiego założenia, w warunkach niniejszej sprawy, należy odpowiedzieć na pytanie czy oznaczenia ZO Tereny Otwarte, zamieszczone w zaskarżonej uchwale, są sprzeczne z prawem. Na pytanie to, aczkolwiek w sposób pośredni, Sąd Wojewódzki udzielił odpowiedzi twierdzącej. Stanowisko to jednak skutecznie podważają obydwie skargi kasacyjne.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego określenia : ZO1, ZO2, ZO3 i ZO4, zastosowane w uchwalonym planie nie pozwalają w sposób jednoznaczny ustalić jednego rodzaju przeznaczenia terenów nimi oznaczonych. Na poparcie tej oceny Sąd Wojewódzki przytoczył, m. in., że z uchwalonego planu wynika, że obok użytkowanie rolniczego tych gruntów, przewidziano różnorodne formy zieleni niskiej, zakrzewienia i zadrzewienia śródpolne oraz zieleń o charakterze parkowym, przy czym ta ostatnia kategoria budzi poważne zastrzeżenia, gdyż zieleni o charakterze parkowym nie da się zaliczyć do parków wiejskich, albowiem plan miejscowy obejmuje tereny położone na obszarze miasta K.

Nie sposób zaakceptować przytoczonej oceny Sądu Wojewódzkiego. Wprawdzie rację na Sąd Wojewódzki, że zieleni o charakterze parkowym nie da się zaliczyć do parków wiejskich (plan dotyczy obszaru miasta), to jednak – jak trafnie wykazują zarzuty obydwu skarg kasacyjnych – nie można utożsamiać pojęcia zieleni o charakterze parkowym z pojęciem parku, a co jeszcze istotniejsze dyskusyjne jest założenie, że zieleni " o charakterze parkowym", nie można zaliczyć do terenów o przeznaczeniu rolnym.

Omawiana ocena Sądu Wojewódzkiego byłaby prawidłowa tylko wówczas, gdyby istotnie z przepisów planu nie można było odczytać jednoznacznego rodzaju przeznaczenia terenów. Tymczasem w tym przedmiocie skarga kasacyjna Rady Miasta K. wykazuje – czego Sąd Wojewódzki nie badał – że przeznaczeniem terenów otwartych jest pozostawienie tych gruntów w dotychczasowym sposobie użytkowania lub zmienionym na skutek naturalnych przekształceń, bądź też zgodnie z potrzebami właścicieli, ale w ramach ustalonych w planie zasad, z których jedną jest zakaz wszelkiej zabudowy. Jeśli tak jest w istocie, to ewentualne wyłączenie z produkcji rolnej wszystkich form zieleni niskiej ( łącznie z zielenią o charakterze parkowym), wymagałoby zmiany przeznaczenia tych gruntów (rolnych i leśnych) na cele nierolnicze i nieleśne. W takiej sytuacji trudno byłoby mówić o naruszeniu prawa, które miałoby polegać na określeniu przeznaczenia terenów otwartych w planie miejscowym.

W omawianym kontekście (oceny terenów otwartych i przeznaczenia rolnego) nie można również odmówić słuszności dalej idącym zarzutom skargi kasacyjnej Rady Miasta K. a mianowicie, że Sąd Wojewódzki ograniczył się jedynie do zbadania legalności : "zapisów § 18 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie rozważając w żadnym zakresie pozostałych zapisów uchwały, które przecież w całości stanowią ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i winny być każdorazowo rozpatrywane łącznie". W tym zresztą wnosząca skargę kasacyjną Rada Miasta upatruje naruszenia art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa.

Zarzuty te są uzasadnione. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki ograniczył się wyłącznie do kontroli § 5 ust. 2 i 3, § 6 ust. 1 pkt 4 lit a i ust. 2 pkt 5, § 10 ust. 1 pkt 8, § 12 ust. 1 pkt 1 w § 15 ust.2 pkt 6, oraz § 18 uchwały , uznając, że jest związany granicami zaskarżenia. Stanowiska Sądu Wojewódzkiego nie można podzielić. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W." wobec czego ta uchwała stanowi granicę sprawy. Skoro tak to Sąd Wojewódzki, hipotetycznie rzecz ujmując, uprawniony był do jej uchylenia w całości, nie będąc związany zarzutami skargi Wojewody Małopolskiego. Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia procedury planistycznej ( dotyczącego, co oczywiste, wszystkich zapisów planu miejscowego), i która skutkuje nieważność całego planu, Sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części uchwały pozostawiając w obrocie pozostałą część planu dotkniętą nieważnością. Trudno byłoby również przyjąć, że nie zaskarżona część planu miejscowego obowiązuje i podlega ogłoszeniu. Poza tym plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, stanowi łączną i całościową regulację. Dlatego też, w ocenie składu orzekającego, wykładnia art. 134 § 1 ppsa prowadzi do wniosku, że przedmiotem sprawy jest zaskarżona uchwała w całości, zaś Sąd Wojewódzki, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi władny jest objąć kontrolą całą zaskarżoną uchwałę. Wreszcie nie sposób nie dostrzec, że w zaskarżonym planie miejscowym "tereny otwarte" zajmują ok. 65% powierzchni planu, czyli ok. 170 ha z łącznego obszaru 264 ha wobec czego wyłączona jest w ogóle możliwość stwierdzeniu nieważności jedynie części planu. Wszakże plan miejscowy obejmuje obszar całego "W." i trudno zakładać możliwość uchwalania odrębnych planów częściowych wyłącznie dla omawianych terenów otwartych.

W tym stanie rzeczy skoro przytoczone w skargach kasacyjnych zarzuty okazały się uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa., orzekł jak w sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt.2 ppsa.