Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 876/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 25a
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6j ust. 2, art. 6j ust. 3e, art. 6k ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 3, ust. 4, ust. 4a
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant sekretarz sądowy Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 3 grudnia 2020 r. nr 495.XXXVI.2020 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi P.W. (dalej: skarżący) jest uchwała Rady Miasta Częstochowy (dalej: organ) z dnia 3 grudnia 2020 r. nr 495.XXXVI.2020 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej także: uchwała).

2. Postępowanie przed organem administracji.

2.1. Z akt sprawy wynika, że organ uchwałą z dnia 3 grudnia 2020 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713, poz. 1378, dalej: u.s.g.), oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 4a ww. ustawy w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1439, dalej: u.c.p.g.), dokonał wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (§ 1 ww. uchwały).

Dla nieruchomości w zabudowie wielolokalowej organ wprowadził metodę określoną w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., według której opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty określonej w § 2 ust. 1.

Z kolei dla nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej organ wprowadził metodę określoną w art. 6j ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, według której opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi naliczana będzie od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2 ust. 2.

Z kolei w § 2 uchwały organ ustalił stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w § 1 pkt 1 tej uchwały, w wysokości 9,60 zł za 1 m3 zużytej wody (§ 2 ust. 1), zaś o której mowa w § 1 pkt 2, w wysokości 29,00 zł od każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość (§ 2 ust. 2).

Ponadto, w § 2 ust. 3 organ ustalił podwyższoną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów w sposób selektywny w wysokości dwukrotności stawek opłaty określonych:

1) w ust. 1, w wysokości 19,20 zł za 1 m3 zużytej wody,

2) w ust. 2, w wysokości 58,00 zł od osoby.

W § 3 uchwały organ określił zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zgodnie z § 3 pkt 1) uchwały, ilość zużytej wody z danej nieruchomości obejmuje całkowite zużycie wody na cele socjalno-bytowe. Woda niebilansująca się nie będzie brana pod uwagę.

Na mocy § 3 pkt 2) ww. uchwały, na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, która zabudowana jest budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zgodnie z § 3 pkt 3) uchwały, okresem rozliczeniowym jest 6 miesięcy, a zmiany ilości wody występujące w trakcie okresu rozliczeniowego nie wpływają na wysokość opłaty, z zastrzeżeniem pkt 5, 6 oraz 10.

W uchwale określono ponadto (§ 3 pkt 4), że do podstawy naliczenia opłaty nie można przyjąć ilości wody z miesięcy, w których nieruchomość była zgłoszona jako niezamieszkana.

W przypadku nieruchomości w zabudowie wielolokalowej w której zasiedlanie budynku następuje etapami, podstaw do naliczania opłaty w każdym z 12 miesięcy następujących po miesiącu, w którym w budynku zamieszkał pierwszy mieszkaniec jest iloczyn 3 m3 wody oraz liczby mieszkańców zamieszkujących w nieruchomości w danym miesiącu; po upływie tego okresu ilość zużytej wody ustala się zgodnie z zasadami określonymi w pkt 3 i 4; okres zasiedlenia nie może trwać dłużej niż 6 miesięcy (§ 3 pkt 5 uchwały).

W przypadku nieruchomości w zabudowie wielolokalowej, w której następuje wysiedlanie mieszkańców, podstawą naliczenia opłaty jest każdorazowo rzeczywista ilość zużytej wody ustalona na podstawie każdej faktury otrzymanej w okresie od rozpoczęcia wysiedlania budynku aż do momentu całkowitego wysiedlenia budynku (§ 3 pkt 6 uchwały).

W przypadku nieruchomości niewyposażonych w wodomierze lub niepodłączonych do miejskiej sieci wodociągowej, podstawą wyliczenia opłaty jest ilość zużytej wody przyjętej do wyliczeń opłat za wodę przez zarządcę nieruchomości na lokal lub w przypadku braku takich zasad podstawą wyliczenia opłaty jest ilość zużytej wody ustalona jako iloczyn 3 m3 wody oraz liczby osób zamieszkujących w danej nieruchomości w okresie przyjętym do naliczenia opłaty (§ 3 pkt 7 ww. uchwały).

Jeżeli z faktury za wodę lub informacji z Zakładu Wodociągów i Kanalizacji o zużyciu wody z danej nieruchomości wynika, że ilość wody z nieruchomości w danym okresie wynosi 0 m3, do ustalenia podstawy naliczenia opłaty w okresie wynikającym z tej faktury lub informacji stosuje się zasady określone w pkt 7 (§ 3 pkt 8 ww. uchwały).

W przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, podstawą naliczenia opłaty dla części mieszkalnej jest ilość zużytej wody tylko z poszczególnych lokali mieszkalnych (§ 3 pkt 9 uchwały).

W przypadku nieruchomości lub jej części (lokalu), dla której w trakcie roku zmianie uległo zużycie wody związane ze zmianą właściciela, podstawą wyliczenia opłaty jest ilość zużytej wody ustalona jako iloczyn 3 m3 wody oraz liczby osób zamieszkujących w danej nieruchomości w okresie przyjętym dla naliczania opłaty. Powyższy sposób będzie obowiązywał do najbliższego rozliczenia zarządcy nieruchomości (§ 3 pkt 10 ww. uchwały).

Z kolei w § 4 ww. uchwały wprowadzone zostało zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostującymi w kompostowniku przydomowym bioodpady stanowiące odpady komunalne, w wysokości opłaty określonej zgodnie z metodą, o której mowa w § 1 pkt 2, pomniejszonej o 2 zł miesięcznie od osoby zamieszkującej na nieruchomości.

Zgodnie z § 5 uchwały, wprowadzono zwolnienie w wysokości 50% z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w bieżącym roku kalendarzowym.

Na mocy § 6 ww. uchwały, wprowadzono zwolnienie w wysokości 50% z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części nieruchomości na których zamieszkują rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny.

Ponadto, w uchwale postanowiono (§ 7 i § 8), że zwolnień z opłat, o których mowa w § 5 i § 6, nie sumuje się i zwolnień tych dokonuje się po uwzględnieniu § 4 tej uchwały.

Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2021 r.

3. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.

3.1. Na wyżej wskazaną uchwałę skarżący, działając osobiście, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zarzucając naruszenie art. 25a tej ustawy oraz art. 6n u.c.p.g., art. 12 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r., Nr 152, poz. 897, dalej także: ustawa zmieniająca), a także art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w przedmiocie ceny zużytej wody z danej nieruchomości.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Uzasadniając skargę skarżący w pierwszej kolejności zarzucił, że dwoje głosujących radnych, którzy mogli mieć istotny interes prawny (zbieżny z interesem gminy), nie wyłączyło się z głosowania nad uchwałą.

W tych ramach skarżący podnosił, że radny L. K. od dnia [...] r. jest naczelnikiem Wydziału Usług Komunalnych Centrum Usług Komunalnych (CUK) i jako naczelnik odpowiadał na pytania radnych podczas Komisji Rozwoju Regionalnego i Gospodarki. Wydział ten odpowiada zaś za realizację projektu uchwały i nadzór nad nim. CUK jest z kolei gminną jednostką budżetową. Skarżący stwierdził nadto, że przepisy prawa zabraniają łączenia funkcji radnego z funkcją naczelnika wydziału.

Zdaniem skarżącego drugą osobą, która mogła posiadać istotny interes prawny, jest radna B. G., która zatrudniona jest A Sp. z o.o. (tj. w spółce gminnej ze 100% udziałem miasta).

Wskazani radni głosowali za przyjęciem skarżonej uchwały i w ocenie skarżącego naruszyli tym samym zakaz, wynikający z art. 25a u.s.g., co powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały (skarżący powołał wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2003r., sygn. akt I OSK 123/13).

Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie prawa poprzez zastosowanie w uchwale kryteriów nie znajdujących umocowania w obowiązujących przepisach, a w szczególności w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w przedmiocie określenia przeciętnych norm zużycia wody w razie braku wodomierza. Jak podniósł, rozporządzenie to dopuszcza zużycie 5,4 m3 wody na danego mieszkańca, zaś w uchwale zawarty został zapis pozwalający na przyjęcie przez wspólnoty mieszkaniowe czy spółdzielnie z terenu Miasta C. innych norm zużycia wody. Powoduje to nadużycia ze strony ww. podmiotów i prowadzi do całkowitej dowolności oraz przerzucania na mieszkańców opłat związanych z nieprawidłową gospodarką komunalną. Nieprawidłowe zdaniem skarżącego są w związku z tym zawarte w § 3 pkt 7 oraz pkt 10 uchwały oraz w § 4 uchwały zapisy.

Wskazując następnie na treść art. 6k ust. 4a u.c.p.g., art. 6k ust. 1 tej ustawy oraz art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. skarżący podnosił, iż kompetencje rady miasta w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi polegają tylko na wyborze dwóch zmiennych (tj. metody ustalenia opłaty i stawki), z których wynika iloczyn (tj. opłata). Równanie to wygląda więc następująco: METODA x STAWKA = OPŁATA.

Natomiast w § 3 pkt 5, 7, oraz 10 uchwały zawarto zapisy, zgodnie z którymi opłata jest iloczynem 3 m3 wody oraz liczby mieszkańców. W tym sformułowaniu ilość zużytej wody nie jest stawką, a ilością składnika metody, metodą zaś jest rozliczenie za zużytą wodę, nie można również utożsamiać opłaty ze stawką. Równanie to przyjmuje zatem obecnie błędną formę: METODA X SKŁADOWA METODY = OPŁATA.

Z kolei w § 3 pkt 2 uchwały określono ramy czasowe, z których wyznaczane jest średniomiesięczne zużycie wody, tj. 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty. Zdaniem skarżącego, w wyniku takiego zapisu mieszkańcy pozbawieni zostali możliwości zastosowania się do nowego sposobu rozliczeń a uchwała de facto działa wstecz, gdyż weszła w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. a uzyskała moc obejmującą okres wcześniejszy. Uchwała ta narusza także Konstytucję RP, w sposób sztuczny dzieląc mieszkańców na zamieszkujących w zabudowie wielolokalowej i w zabudowie jednorodzinnej oraz na posiadających liczniki zużycia wody i na nieposiadających wodomierzy.

Reasumując skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała zawiera błędy merytoryczne i prawne i powinna zostać uchylona. Wskazał też, że w sprawie tej uchwały interweniował u Wojewody S. oraz w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K., nie stwierdzono jednak jej niezgodności z przepisami prawa.

3.2. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 25a u.s.g. pełnomocnik organu stwierdził, iż radny L. K. istotnie jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej gminy i zajmuje się przygotowywaniem projektów uchwał dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Aby jednak można było mówić o naruszeniu zakazu udziału radnego w głosowaniu, skarżący musiałby wykazać, że regulacja podejmowanej uchwały dotyczy osobiście radnego wraz ze wskazaniem podstawy materialnoprawnej, z której wywieść można interes prawny radnego w głosowaniu. W rozpatrywanej sprawie interes taki nie istnieje, gdyż zaskarżona uchwała dotyczy wszystkich mieszkańców. Brak było zatem podstaw do wyłączenia tego radnego od głosowania nad zaskarżoną uchwałą. Z kolei radna B. G., będąca pracownikiem spółki ze 100% udziałem Gminy C., również mogła głosować nad ww. uchwałą, bowiem przedmiotem działalności tejże spółki nie są opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – jej głównym zadaniem jest prowadzenie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych.

W ocenie pełnomocnika organu, bezzasadne są także zarzuty skarżącego dotyczące wadliwości postanowień zaskarżonej uchwały.

W uchwale tej nie ustanowiono bowiem żadnych norm zużycia wody dla mieszkańców. W § 3 uchwały zostały określone zasady ustalania ilości zużytej wody w danej nieruchomości. Podstawę prawną dla tej regulacji stanowi przepis art. 6j ust. 3e u.c.p.g. Przyjęto generalną zasadę, iż ilość zużytej wody dla danej nieruchomości oblicza się biorąc pod uwagę odczyt licznika dla tej nieruchomości, a więc odczyt licznika głównego. Natomiast zasady rozliczenia poszczególnych lokali mieszalnych w danej nieruchomości leżą w gestii zarządcy lub spółdzielni mieszkaniowej. Uchwała nie reguluje tej kwestii, więc nie może naruszać prawa w tym zakresie. W uchwale wskazano także wyjątki od zasady ustalania ilości wody zużytej w oparciu o odczyt licznika głównego, a dotyczy to przypadków gdy nieruchomość nie jest opomiarowana lub budynek jest dopiero zasiedlany, więc nie ma tam wcześniejszego zużycia wody albo gdy z budynku są wysiedlani mieszkańcy. W uchwale postanowiono, że w tych wyjątkowych sytuacjach ilość zużytej wody ustala się biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców w danym budynku oraz 3 m3 zużytej wody na mieszkańca. Zapisy te nie służą ustaleniu wysokości opłaty, ale wskazują sposób ustalenia ilości zużytej wody w takich nieruchomościach. Zapis ten mieści się więc w upoważnieniu ustawowym dla organu stanowiącego gminy do określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ilość zużytej wody na jednego mieszkańca przyjęto w oparciu o dane z Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu C. Spółka Akcyjna w C., które przedstawiło średnie zużycie wody na jednego mieszkańca miasta. Za rok 2019 wyniosło ono 3,13 m3.

Końcowo pełnomocnik organu zauważył, że zaskarżona uchwała nie działa wstecz, gdyż uchwalono ją w dniu 3 grudnia 2020 r. a obowiązuje od dnia 1 stycznia 2021 r. Jednak przed jej podjęciem odbyły się liczne spotkania i konsultacje z zarządcami nieruchomości i spółdzielniami mieszkaniowymi, by jako podmioty odpowiedzialne za prawidłowe rozliczenie tej opłaty od budynków wielolokalowych mogły przygotować się odpowiednio do wdrożenia nowej metody, a także by miały wpływ na treść uchwały. Odnośnie zaś przyjęcia historycznego zużycia wody, które przyjmuje się dla wyliczenia opłaty, to nie świadczy to o działaniu prawa wstecz, bowiem nowa metoda zastosowana była na przyszłość.

Do odpowiedzi na skargę dołączony został regulamin organizacyjny CUK w C., zestawienie zużycia wody w m3 dla dwóch spółdzielni mieszkaniowych i dla Miasta C.

3.3. Na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. skarżący wnosił i wywodził jak w skardze. Akcentował, że zaskarżona uchwała jest jego zdaniem niehumanitarna i niesprawiedliwa, dzieląc mieszkańców na zamieszkujących w blokach i w domach jednorodzinnych. Opłata powinna odzwierciedlać całkowity koszt zagospodarowania odpadów. Ponadto, w uchwale nieprawidłowo zastosowano dwie stawki opłaty, tj. jedną wyrażoną w m3 wody, a drugą w złotych na osobę. Uchwała wywołała niezadowolenie mieszkańców, ponadto mieli oni możliwość zapoznania się z nią dopiero w dniu 27 listopada 2020 r., na stronie internetowej, co spowodowało, że wcześniej nie mogli podjąć jakichkolwiek działań mających na celu zmniejszenie zużycia wody.

Pełnomocnik organu obecny na rozprawie wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Ponadto, wnosił o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, podkreślając, że skarga została wniesiona w imieniu własnym skarżącego. Gdyby była wniesiona w imieniu mieszkańców należałoby dołączyć upoważnienia do występowania przed sądem. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w którym wyraźnie podkreśla się, że nie wystarczy wskazanie naruszenia prawa, ale naruszenie to należy powiązać z interesem prawnym, z jego indywidualnymi prawami i obowiązkami. Na poparcie swojego stanowiska przywołał orzeczenie NSA o sygn. akt II OSK 339/17 oraz WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 1492/19. Podnosił też, że traktuje tę skargę jak actio popularis, co nie jest dopuszczalne w tym postępowaniu. Zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli RIO w K. zarówno w kwestiach związanych z wyłączeniem dwóch radnych jak i w zakresie merytorycznym, które to postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, a następnie umorzone. Ponadto kwestia wyłączenia dwóch radnych była badana przez Prokuraturę na wniosek skarżącego i postępowanie to zostało umorzone. W ocenie pełnomocnika ustawodawca pozwala zarówno na zróżnicowanie metody ustalania opłaty, jak i w ramach metody na zróżnicowanie stawki z uwagi na fakt, że gmina zastosowała dwie różne stawki.

3.4. Przy piśmie procesowym z dnia 29 października 2021 r., wykonując zobowiązanie Sądu nałożone na rozprawie, pełnomocnik organu przedłożył pismo z dnia 8 października 2019 r., stanowiące kalkulację opłaty za zwolnienie w związku z kompostowaniem bioodpadów w kompostownikach przydomowych.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

4.1. Skarga okazała się niezasadna.

4.2. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1).

Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

4.2. Przedmiotem sporu pomiędzy skarżącym a organem jest zgodność z prawem uchwały Rady Miasta Częstochowy podjętej w dniu 3 grudnia 2021 r. nr 495.XXXVI.2020 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

4.3. Przed przystąpieniem do meritum sprawy, mając na uwadze podniesiony przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 27 października 2021r. zarzut braku interesu prawnego skarżącego i związany z nim wniosek o odrzucenie skargi, należało rozważyć czy w istocie skarga podlega odrzuceniu.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Pojęcie interesu prawnego w rozumieniu przywołanego przepisu było już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Analiza judykatury prowadzi, zdaniem Sądu do wniosku, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu, w rozpoznawanej sprawie skarżący posiada interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie art. 50 p.p.s.a., co oznacza, że posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę, żądając przeprowadzenia jej sądowej kontroli w zakresie zgodności z prawem.

Uzasadniając takie stanowisko wskazać należy, że skład orzekający podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. Rozwiązanie to jest konsekwencją tego, że właściwością rzeczową sądów administracyjnych objęto nie tylko akty podejmowane w postępowaniu administracyjnym, lecz także inne akty i czynności występujące poza tym postępowaniem. Natomiast, jeśli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja administracyjna, wydawana w ogólnym postępowaniu administracyjnym, interes prawny - w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. - jest w zasadzie tożsamy z tym, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. (wyrok z dnia 17 grudnia 2020r. I OSK 1553/20, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2020 r. I OSK 1453/20).

Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Przedmiotem zaskarżenia jest ww. uchwała, a skarżący posiada interes prawny w rozumieniu powołanego art. 50 § 1 p.p.s.a., albowiem jest mieszkańcem lokalu i zobowiązanym do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

4.4. W dalszej kolejności wskazać należy, że wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i określenie stawki opłaty reguluje art. 6k ust. 1 pkt 1) u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie tj. w 2020r., zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.

Powołany wyżej przepis art. 6j u.c.p.g. stanowi, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.),

- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

W ocenie Sądu brzmienie powołanego przepisu nie nasuwa wątpliwości, że z woli ustawodawcy organ - Radę Gminy, może zastosować więcej niż jedną metodę ustalenia opłat na obszarze gminy. Takie stanowisko wspiera także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2021 r. III FSK 2569/21, w którym stwierdzono, że na mocy art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy może ustanowić stosowanie kilku metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W powołanym judykacie zastrzeżono jednak, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, że dalsze ich różnicowanie dopuszczalne jest tylko w zakresie metody mnożnikowej, z uwzględnieniem kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., a jednym z nich jest liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Takie różnicowanie nie może jednak być stosowane przy wyborze metody "od gospodarstwa domowego", gdyż prowadziłoby do ustalenia więcej, niż jednej stawki takiej opłaty, co pozostawałoby w sprzeczności z art. 6j ust. 2 u.c.p.g., w którym mowa jest o jednej stawce opłaty.

Art. 6k ust. 1 u.c.p.g. zawiera upoważnienie dla rady gminy do wyboru metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według zasad określonych w art. 6j u.c.p.g.: albo z zastosowaniem systemu mnożnikowego (art. 6j ust. 1), albo w sposób ryczałtowy, od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2). Ten ostatni przepis stanowi także, że w przypadku wyboru tej metody rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty. Wybór metody ryczałtowej wyklucza więc możliwość dalszego różnicowania stawek - na przykład z zastosowaniem kryterium wielkości gospodarstwa domowego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r. (II FSK 16/16), z dnia 9 lutego 2017 r. (II FSK 3080/16), z dnia 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18), czy ostatnio z dnia 24 marca 2021 r. (III FSK 3367/21), z dnia 7 kwietnia 2021 r. (III FSK 3305/21) i z dnia 6 lipca 2021 r. (III FSK 3842/21).

Tym samym, w ocenie Sądu, zarzuty skargi nakierowane na podważenie wprowadzenia zaskarżoną uchwałą dwóch metod ustalania opłaty za gospodarowanie uznać należało za pozbawione podstaw prawnych.

4.5. Skład orzekający podziela także pogląd organu, że w zaskarżonej uchwale nie ustanowiono żadnych norm zużycia wody dla mieszkańców. W § 3 uchwały zostały określone zasady ustalania ilości zużytej wody w danej nieruchomości. Podstawę prawną dla tej regulacji stanowi przepis art. 6j ust. 3e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przyjęto generalną zasadę, iż ilość zużytej wody dla danej nieruchomości oblicza się biorąc pod uwagę odczyt licznika dla tej nieruchomości, a więc odczyt licznika głównego. Natomiast zasady rozliczenia poszczególnych lokali mieszalnych w danej nieruchomości leżą w gestii zarządcy lub spółdzielni mieszkaniowej. Uchwała nie reguluje tej kwestii, więc nie może naruszać prawa w tym zakresie. W uchwale wskazano także wyjątki od zasady ustalania ilości wody zużytej w oparciu o odczyt licznika głównego, a dotyczy to przypadków gdy nieruchomość nie jest opomiarowana lub budynek jest dopiero zasiedlany, więc nie ma tam wcześniejszego zużycia wody albo gdy z budynku są wysiedlani mieszkańcy. W uchwale postanowiono, że w tych wyjątkowych sytuacjach ilość zużytej wody ustala się biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców w danym budynku oraz 3m3 zużytej wody na mieszkańca. Regulacje te nie służą ustaleniu wysokości opłaty, ale wskazują sposób ustalenia ilości zużytej wody w takich nieruchomościach, mieszczą się zatem w upoważnieniu ustawowym dla organu stanowiącego gminy do określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ilość zużytej wody na jednego mieszkańca przyjęto w oparciu o dane z Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu C. Spółka Akcyjna w C., które przedstawiło średnie zużycie wody na jednego mieszkańca C.. Za rok 2019 wyniosło ono 3,13 m3, co potwierdza kopia pisma PWiK

4.6. Odnosząc się w dalszej kolejności do regulacji § 4 uchwały dotyczącego zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi kompostującymi w kompostowniku przydomowym, wskazać należy, że również i w tej kwestii Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do naruszenia prawa.

W tych ramach wskazać należy, że organ wyjaśnił, iż ww. zwolnienie obowiązywało także w uchwale poprzedzającej przedmiotową uchwałę, a podczas jego uchwalania przedstawione zostało szczegółowe wyliczenie obniżenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi wskutek zagospodarowania bioodpadów w przydomowych kompostownikach. Z uwagi na to, iż wysokość zwolnienia w przedmiotowej uchwale jest taka sama, jak również wysokość stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi od mieszkańca nie uległa zmianie, to przedstawione wyliczenia zachowują aktualność. Na poparcie czego organ, zobowiązany przez Sąd, przedłożył wspomnianą kalkulację kosztów zawierającą szczegółowe wyliczenie obniżenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi wskutek zagospodarowania bioodpadów w przydomowych kompostownikach.

Tym samym Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia prawa.

4.7. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał również, aby przedmiotowa uchwała w sprawie wyboru metody działała wstecz, bowiem uchwalono ją 3 grudnia 2020 r. a obowiązuje od 1 stycznia 2021 r. Sam fakt przyjęcia historycznego zużycia wody, które służy do wyliczenia opłaty nie może przesądzać o działaniu prawa wstecz. Nowa metoda zastosowana bowiem na przyszłość. Dodać także należy za organem, że przed podjęciem uchwały odbyły się liczne spotkania i konsultacje z zarządcami nieruchomości i spółdzielniami mieszkaniowymi, by jako podmioty odpowiedzialne za prawidłowe rozliczenie tej opłaty od budynków wielolokalowych mogły przygotować się odpowiednio do wdrożenia nowej metody, a także by miały wpływ na treść uchwały.

4.8. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 25a u.s.g. poprzez udział w głosowaniu dwojga radnych, którzy powinni byli wyłączyć się od udziału w głosowaniu, wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Przypomnieć bowiem trzeba, że w świetle powołanego przepisu radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

W orzecznictwie podkreślono (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. I OSK 2006/110), że przepis art. 25a u.s.g. dotyczy wszelkich aktów podejmowanych przez radę gminy lub komisję, a więc również tzw. uchwał intencyjnych rady gminy, jak również wszelkich uchwał komisji, które nie mają charakteru prawotwórczego. Interes prawny w przypadku, o którym mowa w art. 25a u.s.g., ma znaczenie materialnoprawne.

Z akt sprawy (Regulamin organizacyjny) wynika, że radny L. K. jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej Gminy C. i zajmuje się w ramach obowiązków pracowniczych przygotowywaniem projektów uchwał dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd podziela jednak pogląd organu, że aby można było mówić o naruszeniu art. 25a u.s.g. skarżący musiałby wykazać, że regulacja podejmowanej uchwały dotyczy osobiście radnego wraz ze wskazaniem podstawy materialnoprawnej, z której można wywieść interes prawny radnego w tym głosowaniu. W przedmiotowej sprawie taka podstawa prawna nie istnieje, bowiem uchwała sprawie wyboru metody opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczy wszystkich mieszkańców i poprzez ustalenie określonej metody obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi radny osobiście nic nie zyskuje. Niewątpliwie art. 25a u.s.g. stanowi wyjątek od zasady z art. 24 ust. 1 u.s.g., w myśl którego radny jest obowiązany brać udział w pracach rady i komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany, co oznacza, że nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Zasadnie zatem organ twierdzi, że z założenia radny powinien aktywnie uczestniczyć w pracach rady i komisji, działać w interesie społeczności lokalnej, kierując się dobrem wspólnoty samorządowej, pozostawiając na uboczu działalności publicznej swój własny interes. Niewątpliwie więc, zakaz głosowania w sprawach dotyczących jego interesu prawnego winien dotyczyć takich sytuacji, gdy radny mając na uwadze przedmiot i przede wszystkim skutki podejmowanej uchwały, wobec osobistego zainteresowania, nie będzie w stanie realizować podstawowej zasady kierowania się wyłącznie dobrem wspólnoty samorządowej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r. II OSK 3086/18, LEX nr 2689968).

Analogicznie Sąd ocenił zarzut skarżącego co do udziału w głosowaniu radnej, która jest pracownikiem Spółki ze 100% udziałem Gminy C. W tym jednak przypadku wskazać należy, że Spółka ta w ogóle nie zajmuje się opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Głównym przedmiotem działalności Spółki jest prowadzenie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych i wykonuje ona dla Gminy C. oraz gmin sąsiadujących usługę w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych.

Reasumując, przedstawione wyżej okoliczności stanu faktycznego, zdaniem Sądu, nie dają podstaw do przyjęcia, iż do doszło do ziszczenia się przesłanek z art. 25a u.s.g., co w istocie oznacza brak podstawy prawnej do wyłączenia wskazanych wyżej radnych od głosowania.

Powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

4.9.Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów, a działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.