Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 817/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 5 ust. 1, par. 6 ust. 1, par. 7 ust. 1, par. 8 ust. 1, par. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1098/12 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. B. i M. B. solidarnie na rzecz T. S. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012r., sygn. akt IV SA/Po 1098/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] czerwca 2012r. w przedmiocie warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...] kwietnia 2012r., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz T. S. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. Burmistrz R., po rozpoznaniu wniosku M. B., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy budynku usługowo-handlowego na terenie działki o nr ewid. [-B-] położonej przy ulicy W. w R., gmina R., w granicy z działką o nr ewid. [-C-]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia [...] lipca 2011r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011r., sygn. akt IV SA/Po 1068/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę od decyzji SKO. Z uwagi na brak wniesienia stosownego wniosku, Sąd nie sporządził wówczas uzasadnienia wydanego wyroku.

W sprawie ustalono, że na terenie działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Właścicielem działki nr [-B-] jest inwestor oraz B. B., działka zabudowana jest budynkiem handlowym, w którym prowadzona jest sprzedaż obuwia. Szerokość działki wynosi około 15 m, a istniejący na jej terenie wjazd około 2,5 m. Planowana rozbudowa budynku sklepu ma być zlokalizowana przy granicy z działką ewidencyjną nr [-B-]. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że na terenie działek położonych w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi, zabudowa mieszkaniowo-usługowa oraz zabudowa usługowa. Teren, na którym planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane jego uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. S., domagając się jej uchylenia i wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003r.), przez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa,

b) § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002r., nr 75, poz. 690, dalej rozporządzenie z 2002r.) przez niezapewnienie miejsc parkingowych na terenie będącym w dyspozycji inwestora.

2) przepisów prawa procesowego:

a) art. 7 i 77 kpa, art. 80 kpa, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003r. przez wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych,

b) art. 107 § 3 kpa, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003r. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, dla których Burmistrz wyznaczył obszar analizowany w minimalnym ustawowym zakresie, ustalił dopuszczalną powierzchnię zabudowy na 52%, przyjął jako dopuszczalny dach płaski,

c) art. 10 kpa przez wyznaczenie odwołującemu zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy i złożenie swoich uwag, a także wniosków dowodowych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012r.

W uzasadnieniu SKO zanegowało pogląd odwołującego, że warunki techniczne dotyczące budynków i ich usytuowania należy traktować jako przepisy odrębne, z którymi ma być zgodna decyzja o warunkach zabudowy. Analiza zgodności inwestycji z odpowiednimi przepisami techniczno - budowlanymi należy do właściwego organu administracji budowlanej, a następnie nadzoru budowlanego i będzie przedmiotem odrębnego postępowania.

W ocenie Kolegium, z decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r., jak i z akt sprawy wynika, że organ I instancji rozpoznawał wniosek, który był kompletny, zapewnił stronom możliwość udziału w postępowaniu, a w ramach czynności dowodowych przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, w zakresie niezbędnym do rozpoznania wniosku inwestora. Analiza powyższa wykazała, że spełnione zostały wszystkie warunki wymienione w przepisach art. 61 ust. 1 upzp. Nie było więc przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przesłanką taką nie jest brak zgody władającego nieruchomością sąsiednią. Zgoda taka stałaby w sprzeczności z art. 52 ust. 3 upzp.

Kolegium uznało, że odwołujący błędnie zarzuca zaskarżonej decyzji, że została wydana z rażącym naruszeniem norm prawa materialnego i procesowego, gdyż nie można twierdzić, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, geometrii dachu, intensywności zagospodarowania terenu. Kolegium zwróciło uwagę, że odwołujący mylnie rozumuje wskazując, że funkcja usługowa z planowaną zabudową o mniejszej powierzchni sprzedaży stanowi innego rodzaju funkcję, niż funkcja usługowa z zabudową o większej powierzchni sprzedaży, albowiem różnicowanie takie godzi w konstytucyjne podstawy państwa prawa. Poza tym, z analizy urbanistycznej przeprowadzonej w niniejszej sprawie nie wynika, że w obszarze analizowanym występują wyłącznie budynki z dachem pochyłym, ponieważ w rzeczywistości istnieją dachy pochyłe i płaskie. Odwołujący nieprawidłowo uznał, że uśrednione dane dla obszaru analizowanego obejmującego swym zasięgiem inne działki (w tym działki zabudowane) wyznaczone wokół granic działki nr [-A-], a nie działki nr [-B-], mogą być takie same, a następnie na tej podstawie niezasadnie zakwestionował wyniki analizy sporządzonej na potrzeby zaskarżonej decyzji, w tym z wykorzystaniem (jako dowodu) wspomnianej analizy wykonanej na potrzeby działki nr [-A-].

Kolegium wskazało, że organ I instancji, działając zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003r. wyznaczył obszar analizy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nr [-B-] (szerokość frontu to 17m, toteż trzykrotność wynosi 51m). Nie ma żadnego przepisu prawa nakazującego w tym przypadku organowi I instancji zwiększanie tego obszaru, czy pozwalającego stronom postępowania nakazywanie takiego działania organom. Taka sytuacja prowadziłaby do celowego operowania wielkością obszaru analizowanego w celu osiągnięcia pewnych korzyści, np. wprowadzenia w obszar analizy obiektu o określonej (pozwalającej na ustalenie bardziej pasujących stronie parametrów) funkcji, gabarytach, czy intensywności zagospodarowania terenu. Kolegium nie podzieliło również zarzutu naruszenia przez Burmistrza art. 10 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję z dnia 6 czerwca 2012r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2012r. wniósł T. S. zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1- 4 rozporządzenia z 2003 r. przez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa,

2) przepisów prawa procesowego:

a) art. 7 i art. 77 kpa, art. 80 kpa, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1- 4 rozporządzenia z 2003r. przez wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych,

b) art. 107 § 3 kpa, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1- 4 rozporządzenia z 2003r. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, dla których Burmistrz wyznaczył obszar analizowany w minimalnym ustawowym zakresie, ustalił dopuszczalną powierzchnię zabudowy na 52%, przyjął jako dopuszczalny dach płaski,

c) art. 10 § 1 kpa przez naruszenie prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i prawa do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2012r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organy obu instancji wyznaczyły maksymalną powierzchnię zabudowy działki na 52%, jednakże dla terenu objętego wnioskiem średnia powierzchnia zabudowy wynosi 34,4%. Wielkość ta wynika z projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla sąsiedniej działki nr [-A-], o których wydanie starał się skarżący. Ponadto z wykonanej na zlecenie skarżącego opinii urbanistycznej autorstwa E. M. wynika, że dla działki [-B-] średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowanej w stosunku do powierzchni działki wynosi 42,86%. Poza tym, organy obu instancji określając maksymalną powierzchnię zabudowy na 52% nie wskazały, czy procent powierzchni zabudowy dotyczy jedynie rozbudowanej części budynku czy też łącznej powierzchni zabudowy. Ponieważ brak jest w sentencji decyzji takiego określenia, można domniemywać, że procent zabudowy dotyczy jedynie rozbudowanej części.

Kolejnym parametrem, który jest istotny przy ustalaniu tzw. dobrego sąsiedztwa jest geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą stosownie § 8 ww. rozporządzenia, ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Dla wnioskowanego terenu obowiązuje dach pochyły, a nie jak wskazano w decyzji - dach płaski - kąt nachylenia głównych połaci dach do 6°. Ponadto takie ustalenie co do kształtu dachu - przy projektowanych rozmiarach rozbudowy, skutkować będzie koniecznością skierowania spadku dachu w stronę działki skarżącego.

W wyniku rozbudowy budynku handlowego przy ul. W. w R. powstanie budynek mający charakter wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Żaden z istniejących w obszarze analizowanym budynków nie ma takiej funkcji. Wszystkie funkcjonujące w pobliżu obiekty handlowe mają zdecydowanie mniejszą powierzchnię i spełniają rolę niewielkich placówek handlowych uzupełniających funkcję mieszkalną.

W ocenie skarżącego, w decyzji organu I instancji wadliwie określono także szerokość elewacji frontowej budynku po rozbudowie na maks. 15 m - a więc na pełną szerokość działki. Takie ustalenie jest sprzeczne z załącznikiem graficznym do decyzji, z którego wynika, że dozwolony obszar zabudowy na froncie działki jest węższy niż dopuszczalna w decyzji szerokość elewacji frontowej.

W dalszej części uzasadnienia skarżący zwrócił uwagę, że autor opinii urbanistycznej ograniczył obszar objęty analizą do ustawowego minimum - 50 m. Jednocześnie organ wydający decyzję nie uzasadnił dlaczego przyjęto minimalny obszar do analizy. Takie ograniczenie obszaru analizowanego nie pozwoliło objąć badaniem parametrów zabudowy terenu stanowiącego całość urbanistyczną - ul. W. w R.

Skarżący wskazał nadto, że organ I instancji nie zapewnił mu realnych warunków realizacji jego uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy. Organ ten wyznaczył mu termin do zapoznania się z aktami na 3 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Dodatkowo termin ten wypadł przez 2 kolejne dni wolne od pracy. Tak więc możliwość do skorzystania z tego prawa istniała tylko w jednym dniu, tj. w poniedziałek. Skarżący nie miał takiej możliwości ze względów osobistych. Późniejsze próby zapoznania się z aktami sprawy skończyły się ustną odmową ze strony pracowników urzędu - ze względu na upływ terminu (k. 4-13 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 upzp). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których stanowi art. 61 ust. 1 upzp. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 upzp, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 upzp. Pierwszym z elementów jest określenie w decyzji rodzaju planowanego przedsięwzięcia (art. 54 pkt 1 upzp) przez wskazanie typu zamierzenia inwestycyjnego objętego ustaleniem warunków i zasad zabudowy terenu. Jako drugi rodzaj składników ustawodawca wymienił w art. 54 ust. 2 upzp szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na potrzeby planowanej inwestycji. Trzecim elementem pozostaje konieczność wyznaczenia w decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze wynikające z powyżej wskazanych przepisów wymogi, jakie powinna spełniać sama decyzja o warunkach zabudowy oraz postępowanie w przedmiocie jej wydania, Sąd uznał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2012r. oraz czynności poprzedzające jej wydanie zostały podjęte z naruszeniem zarówno ustawy, jak i przepisów rozporządzenia z 2003r., co obligowało Sąd do uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2012r., jak i decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r.

Po pierwsze, Sąd miał na uwadze, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r. organ I instancji dopuścił możliwość lokalizacji rozbudowy budynku usługowo-handlowego przy granicy z sąsiednią działką nr ewid. [-C-]. O takiej możliwości stanowi §12 ust. 2 rozporządzenia z 2002r.

Sąd stwierdził, że znany mu jest pogląd wypowiedziany w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2012r. (sygn. akt II OSK 2065/10, LEX nr 1121197), zgodnie z którym zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy pozwolenia na usytuowanie garażu bezpośrednio przy granicy działki inwestora z działką innego podmiotu lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy stanowi naruszenie prawa materialnego. Jednak Sąd podkreślił, że chociażby w niniejszej sprawie nie podzielić tego poglądu, to na organie I instancji spoczywał obowiązek szczegółowego wyjaśnienia dopuszczenia takiej lokalizacji budynku usługowo-handlowego, zwłaszcza że działka nr [-B-] nie jest na tyle wąska, ażeby nie było możliwe usytuowanie na niej powyższego budynku na ogólnych zasadach wynikających z rozporządzenia z 2002r. Brak jakiejkolwiek wzmianki na temat okoliczności uzasadniających możliwość zabudowy przy granicy z działką sąsiednią, co występuje w niniejszej sprawie, skutkuje uznaniem, że decyzja taka narusza art. 107 § 3 kpa. Za niezasadny Sąd uznał pogląd wypowiedziany przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 kwietnia 2012r., zgodnie z którym szczegółowa ocena odnośnie możliwości realizacji inwestycji w granicy nieruchomości będzie przedmiotem postępowania związanego z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro w § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2002r. prawodawca przesądził o możliwości takiej lokalizacji budynku już w decyzji o warunkach zabudowy.

Na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynku w granicy działki powinny zostać w sposób szczegółowy wskazane motywy takiego rozstrzygnięcia, ponieważ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie podlegają one powtórnej weryfikacji.

Po drugie, Sąd uznał za zasadne sformułowane w skardze zarzuty dotyczące wadliwego przeprowadzenia przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która w swojej treści została sporządzona w sposób skrótowy, nie dając Sądowi możliwości weryfikacji przyjętych założeń. Z tego względu, jak zwrócił na to uwagę skarżący, stan faktyczny sprawy również został ustalony w sposób niepełny, przez co Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie mógł dokonać kontroli zgodności z prawem zastosowania przez organy obu instancji prawa materialnego. Na wadliwość analizy zwróciło już uwagę Kolegium w decyzji z dnia [...] lipca 2011r. Ponownie dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji Kolegium nie dostrzegło jednak, że sporządzona analiza w dalszym ciągu nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy dla planowanego zamierzenia spełniony został wymóg, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp.

Odnoszą się do zarzutów dotyczących określenia w decyzji poszczególnych parametrów zabudowy, Sąd podał:

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2003r., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wyjątek od tej reguły określony został w § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003r. Jednakże powinien on w sposób bezwzględny wynikać ze sporządzonej analizy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji określił wskaźnik wielkości nowej zabudowy na nie więcej niż 52% powierzchni przedmiotowej działki. Organy obu instancji nie odniosły się w ogóle do twierdzeń skarżącego, który konsekwentnie argumentował, że średnia powierzchnia zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 34,4%. Z przeprowadzonej analizy nie wiadomo, dlaczego Burmistrz umożliwił dokonanie zabudowy działki inwestora w daleko większym stopniu. Nie wiadomo również z jakich względów w stosunku do dwóch sąsiadujących ze sobą działek należących do inwestora i skarżącego określony średni wskaźnik zabudowy wynosi odpowiednio 51,7% (k. 80 akt administracyjnych) oraz 34,4% (k. 105 akt administracyjnych).

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003r., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki wyznaczana jest dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wyjątek od tej reguły określony został w § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2003r. Określając szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym na 13,0 m z tolerancją 20%, organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego dla planowanej inwestycji szerokość ta została określona na 15,0 m. Powołując się na przeprowadzoną wizję lokalną organ I instancji nie wyjaśnił, na jakich danych liczbowych został oparty otrzymany rezultat.

Tak samo ustalając średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz powołując się na przeprowadzoną wizję lokalną Burmistrz wskazał, że nie jest ona wyższa aniżeli 12,0 m. Taka sama wartość wskazana została co do wysokości istniejącej zabudowy. Natomiast określając parametry dla planowanej zabudowy organ I instancji wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna wynosić nie więcej niż 3,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem. Z kolei wysokość całkowita projektowanej rozbudowy budynku powinna wynosić nie więcej niż 3,20 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem. Zarówno z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r., jak i decyzji z dnia [...] czerwca 2012r. nie wiadomo, dlaczego organy obu instancji przyjęły dopuszczalną wysokość projektowanej rozbudowy czterokrotnie niższą aniżeli dopuszczalna na terenie analizowanym.

To samo zastrzeżenie należy odnieść do określenia kąta nachylenia głównych połaci dachowych, który określony został przez Burmistrza na 6º, podczas gdy w ramach cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obrębie obszaru analizowanego organ I instancji ustalił, że występują zarówno dachy płaskie, jak i pochyłe. Z akt sprawy nie wynika, z jakich względów dach projektowanej inwestycji miałby być pochyły, a nie płaski. Poza tym, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że jak sam na to wskazał inwestor w podaniu inicjującym postępowanie administracyjne, planowana rozbudowa dotyczy budynku spełniającego funkcję handlową. Tymczasem organ I instancji przyjął i poddał analizie zamierzenie inwestycyjne pod kątem zabudowy usługowej. Niezgodność w tym zakresie również mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Po trzecie, stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003r., warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003r.). Decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003r., drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp (zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.11.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613, wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1002/10, baza orzeczeń NSA). Do decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r. załączone zostały obie wskazane powyżej mapy, tym niemniej nowo projektowana rozbudowa istniejącego budynku nie została w jakikolwiek sposób odróżniona od posadowionego na działce budynku, przez co mapy w tym zakresie nie są czytelne.

Po czwarte, Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 kpa, polegający na braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Wprawdzie skarżący nie wykazał, że zaistniałe uchybienie procesowe uniemożliwiło mu dokonanie konkretnie wymienionych czynności postępowania, tym niemniej organ administracji nie powinien dopuszczać do sytuacji, w której z trzech wyznaczonych do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym dni, dwa wypadają w dni wolne od pracy. W takiej sytuacji prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przybiera charakter iluzoryczny, a nie rzeczywisty.

Z uwagi na brak dokładnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy obu instancji Sąd nie mógł odnieść się w pełny sposób do wielkości wyznaczonego obszaru analizowanego. Sąd podziela jednak pogląd, że co do zasady stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003r. granice tego obszaru wyznaczane są na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpoznawanej sprawie warunek ten został spełniony prawidłowo. Przepis § 3 rozporządzenia nie wymaga, aby - w sytuacji, gdy obszar wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem - w decyzji szczegółowo należało uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium (wyrok NSA z dnia 20 maja 2011r., sygn. akt II OSK 1426/10, LEX nr 992487). Treść § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003r. nie wyklucza jednak wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie (wyrok NSA z dnia 24 marca 2011r., sygn. akt II OSK 315/10, LEX nr 992543).

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) uchylił decyzję z dnia 6 czerwca 2012r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2012r.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien w sposób dokładny ustalić stan faktyczny sprawy, dla którego podstawą jest precyzyjne dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp, zgodnie z treścią rozporządzenia z 2003r. W świetle zaprezentowanego w skardze stanowiska odnośnie potrzeby poszerzenia obszaru analizowanego ponad określoną w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2002r. wielkość ze względu na duże zróżnicowanie zabudowy, Burmistrz powinien przynajmniej rozważyć potrzebę powiększenia tego obszaru, odnosząc się w sposób merytoryczny do tego argumentu w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z kolei sama analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna w sposób szczegółowy określać poszczególne parametry analizowanej zabudowy, przez odwołanie się do konkretnych wielkości istniejącej zabudowy, które powinny być w sposób obiektywny weryfikowalne. Organ nie powinien poprzestawać jedynie na wnioskach wynikających z przeprowadzonej analizy, tylko przedstawić również sposób w jaki doszedł do określenia tych wniosków. Określając w decyzji o warunkach zabudowy poszczególne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ powinien uzasadnić prawidłowość przyjęcia takich, a nie innych wartości.

Ponadto, organ I instancji powinien zastanowić się nad dopuszczalnością i powodami leżącymi u podstaw zabudowy przy granicy z działką sąsiednią, co również powinno znajdować swoje uzasadnienie w treści wydanej w sprawie decyzji.

W 2 punkcie wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).

W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od SKO na rzecz skarżącej kwotę 500 zł, na którą złożyła się kwota 500,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, którego wysokość została określona w § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193).

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012r. wnieśli B. B. i M. B., reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

naruszenie prawa materialnego:

- rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - sprowadzające się do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, albowiem nie wykazano spełnienia łącznie wymienionych w tym przepisie przesłanek, co jest sprzeczne z przeprowadzoną analizą urbanistyczną, materiałem dowodowym oraz uzasadnieniem decyzji;

- art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do ustalenia, że wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony z przekroczeniem tej normy, co nie polega na prawdzie, bowiem wskaźnik ten odpowiada średniemu wskaźnikowi zabudowy wyliczonemu dla działek sąsiednich, analizowanych zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia (wyznaczonym zdaniem Sądu w sposób prawidłowy);

- art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do ustalenia, że szerokość elewacji frontowej wyliczona dla przedmiotowej lokalizacji została wyliczona z przekroczeniem tegoż przepisu, co nie wynika ani z ustaleń faktycznych, ani z jakiegokolwiek przeciwnego ustalenia Sądu;

- art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 ust. 1. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - przy braku omówienia treści tegoż przepisu w uzasadnieniu orzeczenia, co uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do rozumowania Sądu;

- art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - przy braku omówienia treści tegoż przepisu w uzasadnieniu orzeczenia, co uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do rozumowania Sądu;

- art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej nie wynikającej z ustawy, wydanej bez kompetencji ustawowej, nie mieszczącej się kategorii źródeł prawa powszechnie obowiązującego;

- art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że brak jest w decyzji organu I instancji jakiejkolwiek wzmianki na temat okoliczności uzasadniających możliwość zabudowy przy granicy z działką sąsiednią, zaś stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że okoliczność ta będzie przedmiotem badania przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie spełniają wymogów z "§ 12 ust. r." rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykazał potrzeby wyjaśniania tych okoliczności w treści decyzji organu I instancji i nie wykazał braków tejże decyzji - albowiem rozporządzenie przedmiotowe zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, która do przedmiotowej decyzji nie miała zastosowania, tak samo jak wydane na podstawie delegacji wynikającej z tej ustawy rozporządzenie, z którego naruszenie ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny;

naruszenie prawa procesowego:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez uchylenie się od wyjaśnienia podstawy prawnej stwierdzonych przez Sąd uchybień w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz kąta nachylenia połaci dachowych - co ma wpływ na wynik sprawy (albowiem omówienie faktów mieszczących się w zakresie normowania §§ 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia) i uniemożliwia kontrolę rozumowania Sądu;

- art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie - sprowadzające się do przyjęcia, że skarżący nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji - co nie polega na prawdzie, albowiem taką możliwość skarżącemu organ dał, zaś skarżący nigdy nie złożył żadnego pisma, z którego wynikałby jakiekolwiek okoliczności, które chciał na tym etapie podnieść, nie poprosił o przedłużenie mu tego terminu, ani w późniejszym toku sprawy nie wykazał w jaki sposób czynność zapoznania się z aktami, które już wcześniej wielokrotnie przecież przeglądał - mogła wpłynąć na zakres jego praw i obowiązków - co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem naruszenie tego przepisu Sąd wskazał jako podstawę wydanego przez siebie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organów obu instancji.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zarzucili, że Sąd dokonał z rażącym naruszeniem prawa ustaleń w zakresie naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i dotyczy sytuacji projektowania budynku na kolejnym etapie inwestycyjnym, nie na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto, nie istnieje żadna norma prawna, która kazałaby organom administracji albo sądom stosować powołany przepis na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd nie podał normy, na podstawie której zastosował do niniejszej sprawy powołany przez siebie § 12 ust. 2 tego rozporządzenia.

Zarzucono, że Sąd pominął, że w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji Burmistrza R. wskazano, że dopuszczenie możliwości rozbudowy budynku handlowego na działce [-B-] przy granicy z działkami sąsiednimi jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym.

Skarżący kasacyjnie nie zgodzili się z twierdzeniem Sądu, że Burmistrz R. wadliwie dokonał analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazali, że z analizy urbanistycznej wynika, że dla T. S., który jest właścicielem sąsiedniej działki ustalono wskaźnik zabudowy na poziomie 51,7%, zaś dla skarżących na poziomie nie większym niż 52%. Z analizy urbanistycznej wynika wprost, że określony dla omawianej działki wskaźnik jest poprawny. Nie było też podstaw do tego, aby ustalać inny, specyficzny dla tejże działki wskaźnik w oparciu o § 5 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Wskaźnik ten może wynikać z oświadczeń T. S., zaś faktycznie żadna z działek w sąsiedztwie nieruchomości skarżących nie ma tak niskiego współczynnika zabudowy, jak 34,4%. Nie ma znaczenia dla tej sprawy ustalanie wskaźnika zabudowy dla działki położonej o kilka nieruchomości dalej, zaś dywagacje Sądu w tym zakresie nie są poparte wynikami analizy urbanistycznej, która stanowi podstawę do ustalenia powierzchni zabudowy działki. Podkreślenia wymaga, że działka [-A-] nie leży w sąsiedztwie działki [-B-], a dwie nieruchomości dalej - wobec czego dla omawianej analizy powoływanie się przez skarżącego na parametry tej działki - nie ma żadnego znaczenia.

Z unormowania § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż w analizie urbanistycznej dokonuje się wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na terenie analizowanym, przy czym już w danym przepisie przewiduje się pewną tolerancję do uzyskanego wyniku, to jest wynoszącą do 20%. Z decyzji wynika, że szerokość całej działki [-B-] wynosi 15 m, a zatem przekroczenie tej wartości w zakresie szerokości elewacji frontowej nie jest fizycznie możliwe. W sytuacji, gdy średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 13,00 m, a granica tolerancji wynikająca z rozporządzenia wynosi 20% tej wartości - rachunek matematyczny prowadzi do wniosku, że na działce [-B-] możliwe byłoby wykonanie elewacji frontowej, w oparciu o zasadę podobieństwa na szerokość 15,6 m. Ponieważ jednak nie ma takiej możliwości fizycznej (chociażby na usytuowanie ściany budynku należącego do działki [-C-], która graniczy z działką [-B-]) - ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie 15 m pozwala na usytuowanie tej elewacji na całą szerokość działki - zaś możliwa jest jedynie modyfikacja zmniejszająca tę powierzchnię o 20% - czyli do 12 m. Nie ma możliwości zwiększenia szerokości elewacji frontowej z uwagi na fizyczne uwarunkowania działki, co jednak uniknęło Sądowi w jego argumentacji. Wydaje się przy tym, że organ nie ma obowiązku wyjaśniania takich oczywistości w swojej decyzji, są one bowiem logiczne, oczywiste i fizycznie niemożliwe do zmiany. Obecnie już na tej działce znajduje się budynek o szerokości elewacji ok. 12,5 m. Budynki przy ul. W. są posadowione w zabudowie zwartej i ta okoliczność jest oczywistą przesłanką do wydanie decyzji o treści, jaką nadał jej Burmistrz Miasta R.

Sąd stwierdził, że podziela zarzuty skargi co do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz kąta nachylenia połaci dachowych, zaś brak jest wskazania normy prawnej, którą zdaniem Sądu miała w tym zakresie faktycznym naruszać decyzja organu I instancji.

Uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, w zakresie dotyczącym dwóch wymienionych wyżej elementów - tj. oceny ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz kąta nachylenia połaci dachowych - a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

W odniesieniu do ustalonego uchybienia w zakresie stosowania § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003r. autor skargi kasacyjnej stwierdził, że cała treść przepisu § 9 rozporządzenia nie mieści się w upoważnieniu do jego wydania zawartym w ust. 6 art. 61 ustawy planistycznej, bowiem wykracza poza enumeratywnie określone warunki co do treści tego rozporządzenia (ust. 7) - wobec czego nie może być stosowana jako przepis prawa powszechnie obowiązującego, albowiem Sądy mogą wydawać swoje orzeczenia w oparciu o ustawy albo rozporządzenia wydane w oparciu o delegację ustawową.

Właściwy organ naczelny został upoważniony, a zarazem zobligowany do tego, aby treść rozporządzenia zawierała wymagania dotycząca ustalania określonych elementów w pkt 1-5. Brak jest w tym upoważnieniu jakiegokolwiek odniesienia do upoważnienia organu wydającego rozporządzenie w takim zakresie, jaki został zamieszczony w przepisie § 9. Nie można upoważnienia w takim zakresie wyprowadzić także z innych przepisów ustawy planistycznej.

W związku z powyższym - skarżący uznają, iż sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu (wydając rozstrzygnięcia - postanowienia, wyroki) są niezawiśli i podlegają tylko ustawom - art. 178 ust. 1 Konstytucji, mają więc prawo i obowiązek odmówić zastosowania normy prawnej podustawowej, niezgodnej z ustawą (w tym przypadku z upoważnieniem do wydania rozporządzenia). W takiej zaś sytuacji wskazywanie na nieczytelność mapy nie może stanowić uchybienia, które stwierdził Sąd w swoim rozstrzygnięciu.

W przepisie § 9 omawianego rozporządzenia została zawarta norma odnosząca się do treści decyzji o warunkach zabudowy. Otóż w ust. 1 mowa jest o tym, że decyzja o warunkach zabudowy ma zawierać dwie części: "część tekstową i graficzną". Wyniki analizy obszaru analizowanego (§), mające także zawierać część tekstową i graficzną, z woli organu wydającego rozporządzenie stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do ust. 3 § 9 zarówno część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzną analizy urbanistycznej należy sporządzić na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 ustawy urbanistycznej "w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii", przy czym część graficzną analizy urbanistycznej należy sporządzić ("sporządza się") z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszym przypadku jednak, to nie ustawodawca zadecydował o tym, iż typowo dowodowy materiał, a więc opinia urbanistyczna, sporządzona przez profesjonalistę, będąca w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jednym z dowodów, ale nie wyłącznym, do rozstrzygnięcia wniosku inwestora, ma być decyzją administracyjną organu samorządu gminnego. Ten załącznik przygotowuje i podpisuje (na etapie sporządzania jako dowodu w sprawie) uprawniony profesjonalista - urbanista, architekt, który już zgodnie z jednoznacznym brzmieniem regulacji ustawowej (art. 50 ust. 4 ustawy planistycznej) sporządza projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustawa wskazuje, iż "sporządzenie" tego projektu "powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów". Oznacza to, iż z taką osobą właściwy organ zawiera umowę, którą powierza wykonanie wskazanego zadania, zaś zleceniobiorca (osoba uprawniona) podpisuje, ale nie decyzję, lecz tylko jej projekt wykonany w wyniku powierzenia jej zadania.

Nałożenie na takie uregulowanie ustawowe treści określonych w § 9 omawianego rozporządzenia wykonawczego jest sprzeczne z konstytucją, zaś wydanie orzeczenia sprzecznego z konstytucją winno skutkować bezwzględnym uchyleniem takiego aktu prawnego.

Nadto, skarżący kasacyjnie nie podzielili poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. T. S. w żadnym zakresie nie złożył oświadczeń co do zgromadzonego materiału sprawy, nie złożył też żadnych wniosków dowodowych ani twierdzeń. Gdyby takie oświadczenia złożył, a organ nie uwzględniłby ich - można by uznać to za naruszenie jego praw w zakresie art. 10 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący T. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanki takie nie wystąpiły), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, jest upoważniony do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W sprawie niniejszej zgłoszone zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz 10 § 1 k.p.a.

W myśl powołanego przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w tym przepisie obejmuje przytoczenie ustaleń faktycznych, dokonanych przez organ administracyjny oraz ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia, gdy uzasadnienie nie odpowiada jego wymogom, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zarzut naruszenie powołanego przepisu mógłby być zatem skuteczny, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z jego treści, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu, który mógłby nieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku czyni zadość warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji zawarł ocenę legalności zaskarżonej decyzji, wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśnił także powody, dla których podzielił stanowisko skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nawiązuje w dostateczny sposób do podstawy materialnoprawnej decyzji, a dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania administracyjnego nie nosi znamion dowolności. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżących kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym i stanowi naruszenie wskazanego wyżej przepisu. Należy jednocześnie podnieść, że sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, nie dokonuje samodzielnych ustaleń.

W zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a skarżący kasacyjnie wskazali, że Sąd I instancji "uchylił się od wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wskazanych uchybień w zakresie określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz kąta nachylenia połaci dachowej, co miało wpływ na wynik sprawy (...) i uniemożliwiło kontrolę rozumowania Sądu".

Zarzut ten nie może być uwzględniony. Brak powołania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów "§ 7 i § 8" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003r. nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ Sąd w uzasadnieniu podał dokładnie, dlaczego ustalenia organów w zakresie powołanych parametrów uznał za niepełne, co spowodowało, że Sąd nie mógł skontrolować prawidłowości przyjętych w decyzji parametrów zabudowy. Sąd wskazał, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona w sposób skrótowy, nie dając Sądowi możliwości weryfikacji przyjętych założeń. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna w sposób szczegółowy określać poszczególne parametry analizowanej zabudowy, przez odwołanie się do konkretnych wielkości istniejącej zabudowy, które powinny być w sposób obiektywny weryfikowalne. Określając w decyzji o warunkach zabudowy poszczególne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ powinien był uzasadnić prawidłowość przyjęcia takich, a nie innych wartości. Braki analizy spowodowały, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niepełny, przez co Sąd I instancji nie mógł dokonać kontroli zgodności z prawem zastosowania przez organy obu instancji prawa materialnego. Sąd I instancji zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że ponownie dokonując kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia organu I instancji nie dostrzegło, że sporządzona analiza w dalszym ciągu nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy dla planowanego zamierzenia spełniony został wymóg, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Było to m.in. podstawą do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę rozumowania Sądu I instancji.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 10 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż naruszenie tego przepisu Sąd wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji obu instancji.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wprawdzie skarżący nie wykazał, że zaistniałe uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło mu dokonanie konkretnie wymienionych czynności postępowania, jednak organ administracji nie powinien dopuszczać do sytuacji, w której z trzech wyznaczonych skarżącemu do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym dni, dwa wypadają w dni wolne od pracy. W takiej sytuacji prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przybiera charakter iluzoryczny, a nie rzeczywisty.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, określony jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. jest niewłaściwie sformułowany, gdyż art. 107 § 3 k.p.a. jest przepisem proceduralnym, który ponadto nie mógł być stosowany przez sąd, tylko przez organ administracyjny. Zarzut ten skarżący kasacyjnie sformułował w ten sposób, że Sąd I instancji naruszył wskazany przepis przez nieprawidłowe przyjęcie, że brak jest w decyzji organu I instancji jakiejkolwiek wzmianki na temat okoliczności uzasadniających możliwość zabudowy przy granicy z działką sąsiednią. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że Sąd dokonał z rażącym naruszeniem prawa ustaleń w zakresie naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i dotyczy sytuacji projektowania budynku na kolejnym etapie inwestycyjnym, nie na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd I instancji nie podał normy, na podstawie której zastosował do niniejszej sprawy powołany przez siebie § 12 ust. 2 tego rozporządzenia.

Zarzut ten jest całkowicie nieuprawniony. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd powołał przepis § 12 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. jedynie w celu wykazania, że z jego treści wynika, iż sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy może wynikać z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast to, czy możliwe jest w sprawie niniejszej takie usytuowanie Sąd I instancji uznał za niewyjaśnione przez organ.

Należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że organ ma obowiązek wyjaśnienia możliwości dopuszczenia lokalizacji przedmiotowego budynku w granicy z działką sąsiednią. Określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce, w tym bezpośrednio przy granicy działki jest możliwe pod warunkiem, że jest elementem zastanego ładu przestrzennego, kontynuacją sposobu zabudowy w terenie analizowanym.

Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym pojęciu należy upatrywać możliwości określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji na działce budowlanej. Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013r. sygn. akt II OSK 1173/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Ke 132/14).

Wbrew temu, co stwierdzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organy orzekające tych okoliczności nie badały i nie ustaliły, czy dopuszczenie możliwości rozbudowy budynku handlowego na działce [-B-] przy granicy z działkami sąsiednimi jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym. Zadaniem organu jest ustalenie, czy inwestycja, polegająca na rozbudowie budynku będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Słusznie Sąd I instancji podkreślił, że na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynku w granicy działki powinny zostać w sposób szczegółowy wskazane motywy takiego rozstrzygnięcia, ponieważ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie podlegają one powtórnej weryfikacji.

Zatem prawidłowo, Sąd I instancji uznał, że brak jakiejkolwiek wzmianki w uzasadnieniu decyzji na temat okoliczności uzasadniających możliwość zabudowy przy granicy z działką sąsiednią, skutkuje uznaniem, że decyzja taka narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać że przedwczesna jest ocena zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, co jest sprzeczne z analizą urbanistyczną, materiałem dowodowym oraz uzasadnieniem decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wykazał i uzasadnił należycie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak dokonania przez organ pełnych ustaleń faktycznych sprawy, niepełna analiza urbanistyczna nie pozwalają na rozstrzygnięcie, czy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego spełnione zostały przesłanki i możliwość zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy.

Podobnie zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2003r., jak i art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. sprowadzają się do zakwestionowania przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. W ocenie autora skargi kasacyjnej zarówno wskaźnik powierzchni zabudowy, jak i szerokość elewacji frontowej zostały ustalone przez organ prawidłowo na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Mając jednak na uwadze, że zasadne były zastrzeżenia Sądu I instancji, co do prawidłowości przeprowadzonej analizy, zarzuty te są nieuprawnione.

Natomiast zarzut naruszenia art. 61 ust. 7 ustawy w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku omówienia treści tego przepisu w uzasadnieniu wyroku - dotyczy w istocie wadliwego sporządzenia uzasadnienia: braku przedstawienia pełnej podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia w tym zakresie. Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skuteczny. Zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako naruszenia przepisów postępowania został także podniesiony w skardze kasacyjnej i do niego NSA już się odniósł.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 7 ustawy w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Należy podkreślić, że rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2002r. wydane zostało na podstawie upoważnienia ustawowego, określonego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawarty w rozporządzeniu przepis § 9 ust. 1 nie został uznany za niekonstytucyjny, nie został także uchylony, Sąd I instancji nie miał podstaw do odmowy jego zastosowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny S ad Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.