Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 471/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43, 44 ust. 1 i 2, 45
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 § 4 w zw. z art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Łd 1034/10 w sprawie ze skargi M.S. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi M.S. i M.S. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] i zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta Łodzi, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 9 czerwca 2009 r. przez M. i M.S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornika na ścieki na terenie nieruchomości położonej w L., przy ul. [...] (dz. nr [...] w obrębie [...]), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji.

W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...], będąca terenem inwestycji składa się z gruntów sklasyfikowanych jako budowlane (b) i leśne (LSV) i zajmuje powierzchnię 0,6728 ha. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. Nr 121 z 2004 r., poz. 1266 ze zm.) przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody wojewody po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został zatem spełniony. Podniesiono także, że będący w trakcie opracowywania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta L., położonej w rejonie ulic P., E. i G. oraz południowej granicy miasta określa teren, na którym znajduje się działka przy ul. [...] jako lasy i uprawy leśne.

Nadto organ podniósł, że w dniu 27 maja 2009 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę nr LVIII/1104/09 w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Ruda Willowa". Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 193 z dnia 7 lipca 2009 r. i weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Z treści § 3.1 wspomnianej uchwały wynikają zakazy obowiązujące na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jednym z nich jest zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Wspomniany zakaz został określony w oparciu o zapis zawarty w art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Zdaniem organu za prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu można uznać inwestycję budowlaną, również tę polegającą na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wobec tego, w ocenie organu I instancji, ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie będzie zgodne z przepisami odrębnymi.

W związku z tym, że nie zostały spełnione wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w niniejszej sprawie warunek wskazany w pkt 4 i 5 powyższego przepisu, zatem nie można było wydać pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Na skutek odwołania M.S. i M.S., decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podziela pogląd organu I instancji, iż przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została spełniona, albowiem na mocy uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Ruda Willowa" teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach tego zespołu i nie jest usytuowany w strefach oznaczonych literami A, B, C, D, E, co wyłącza możliwość zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podkreślono, że inwestorzy chcą postawić na przedmiotowym terenie nowy budynek, a nie odbudować dotychczasowy, zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy budynku nowego narusza przepisy. Organ odwoławczy nie podzielił zaś stanowiska organu I instancji, że w sprawie nie został spełniony także warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 przedmiotowej ustawy, albowiem w złożonym odwołaniu inwestorzy faktycznie ograniczyli teren inwestycji jedynie do tej części działki nr [...], która ma charakter budowlany. Jednakże powyższe nie ma wpływu na wynik sprawy, albowiem dla odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy wystarczy, że chociaż jeden z przepisów art. 61 ust. 1 nie został spełniony.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższe rozstrzygnięcie M.S. i M.S. powtórzyli zarzuty zawarte w złożonym uprzednio odwołaniu, wskazując na nietrafność poglądów organów o niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez nich inwestycji w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r.

Obszernie polemizując z wywodami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżący podnieśli, że wśród zakazów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody oraz w przywołanej uchwale nie ma zakazu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o którym mowa we wniosku. Tak długo zaś jak planowana inwestycja nie narusza zakazów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody, tak długo nie jest sprzeczna z tą ustawą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia stanowiska zawartego w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza normy prawa materialnego.

W uzasadnieniu wskazano, że działka o numerze geodezyjnym [...], na części której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem i infrastrukturą techniczną, jest położona na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Ruda Willowa", dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nadto Sąd przytoczył przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 61 ust. 1 tej ustawy i wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, zdaniem organów administracji, nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 powyższej ustawy, bowiem objęta wnioskiem inwestora działka położona jest w strefie ochrony zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r., stanowiącą akt prawa miejscowego. W strefie tej wprowadzono szereg zakazów określonych w § 3 uchwały, które to zakazy, stanowiące przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winny podlegać analizie przy ocenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zaś w tym zakresie wniosek inwestorów, zdaniem organów, pozostaje w sprzeczności z zapisami § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 7 powołanej uchwały, które zabraniają niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Zdaniem Sądu co do zasady zgodzić się należy ze stanowiskiem, iż uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Ruda Willowa" ma charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji nie podzielił wszakże oceny, iż projektowana inwestycja jest sprzeczna z płynącymi zeń zakazami. Doceniając obszerność i sugestywność argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd ten nie podzielił konkluzji, iż zawarte w powołanej uchwale zakazy wykluczają możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji. Skoro bowiem organ odwoławczy trafnie przyjął, iż budowa domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą prowadzona ma być na tej części działki skarżących, która w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako budowlana, na której dodatkowo znajdują się pozostałości po istniejącym niegdyś budynku mieszkalnym, to nie do przyjęcia jest teza, iż projektowana budowa doprowadzi do zniszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru, lub też trwale zniekształci albo też zmieni sposób użytkowania ziemi. Nadto Sąd podkreślił, że celem ustanowienia zespołu jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego fragmentu doliny górnego odcinka N. oraz przylegającego do niego kompleksu leśnego, ze względu na ich wartości estetyczne i widokowe. Ochronie podlegają zatem: krajobraz naturalny i kulturowy oraz przylegający do niego kompleks leśny. Skoro więc część działki przeznaczonej pod zabudowę ma charakter budowlany (i dodatkowo zabudowany) nie ma podstaw by twierdzić, że planowana budowa zniekształci, uszkodzi czy przekształci tenże obszar lub też zmieni sposób jego użytkowania, zaś wykonywane prace ziemne trwale zniekształcą rzeźbę terenu. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał także na niekonsekwencję organu odwoławczego, dla którego remont czy też odbudowa budynku zlokalizowanego na wspomnianej działce jest dopuszczalna, zaś budowa obiektu nowego na terenie o tym samym przeznaczeniu i chronionemu na tej samej podstawie już nie. Dla skuteczności ochrony krajobrazu naturalnego i kulturowego oraz kompleksu leśnego (§ 2 ust. 1 uchwały) nie ma znaczenia czy planowana inwestycja jest odbudową czy budową sensu stricto. Żadna z nich nie zniekształci, nie uszkodzi, nie przekształci tego obszaru, ani też nie zmieni sposobu jego użytkowania, trudno zaś domniemywać, że wykonywane prace ziemne trwale zniekształcą rzeźbę terenu, skoro nie zostało nawet ustalone jak rzeźba ta się przedstawia (a jak wspomniano działka w części zajętej pod planowaną inwestycję ma charakter budowlany).

Sąd I instancji zwrócił także uwagę na fakt, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje każdemu, w granicach określonych ustawą, prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Wszelkie zatem ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu wynikać muszą z przepisów prawa, a ich rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, organy dokonały twórczej interpretacji zapisów uchwały wprowadzającej zakazy o dużym stopniu ogólności (będące w istocie kalką przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), wiążące się nadto z koniecznością dokonywania ocen, dla których w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, brak jest stosowanego materiału (np. ustalenie rzeźby terenu i potencjalnej możliwości jej zniekształcenia). Projekt decyzji nie został nawet skonsultowany z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, choć przepis art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 nakłada obowiązek uzgodnienia w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Wszelkie zatem rozważania dotyczące sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami powołanej uchwały mają charakter nieuprawnionych spekulacji, dla których próżno szukać uzasadnienia w racjonalności ustawodawcy.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznając to za konieczne do końcowego załatwienia sprawy. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących solidarnie ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przez nich wpisowi sądowemu.

Na koniec Sąd wskazał, że prowadząc ponownie postępowania organy winny dokonać oceny dopuszczalności wnioskowanej przez skarżących inwestycji biorąc pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając je w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonano oceny w konsekwencji niepełnej i wadliwej pomijającej względy zgodności z prawem,

b) art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 43, art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez błędną wykładnię, bowiem normy te wraz z aktem prawa miejscowego tworzą spójny system ochrony przyrody, którego to celem jest ochrona krajobrazu naturalnego i kulturowego w tym przez ograniczenie prac inwestycyjnych na terenie objętym tą ochroną, co powoduje, że teren ten traci charakter budowlanego niezależnie od ustaleń zawartych w ewidencji gruntów, poza przewidzianymi wyjątkami,

c) art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1104/09 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Ruda Willowa" przez błędną wykładnię, bowiem każda zabudowa powoduje przekształcenie obszaru oraz trwale zniekształca rzeźbę terenu, jak i spowoduje zmianę sposobu użytkowania,

d) art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię, bowiem decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy wobec niespełnienia jednej z przesłanek ustawowych nie podlega uzgodnieniu, a uzgodnieniu podlega wyłącznie projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, gdyż dokonano pełnej systemowej i zgodnej z wartościami konstytucyjnymi wykładni obowiązujących norm prawa,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i sprzecznej wewnętrznie, która to nie odnosi się do istniejącego stanu faktycznego, jak i do orzecznictwa, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych wskazań, co do dalszego postępowania.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu na terenie objętym uchwałą nie ma zakazu budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co znalazło swój wyraz w dokonanej wykładni zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale nie sposób pominąć w tym przypadku normy zawartej w art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 2, art. 43 i art. 45 ustawy o ochronie przyrody oraz § 2 i § 3 uchwały. Normy te tworzą spójny system mający na celu zachowanie i ochronę terenów cennych przyrodniczo i kulturowo. Jednakże powyższe Sąd I instancji pominął, przyjmując błędnie, że zabudowa chronionego terenu nie powoduje żadnych zmian, a przesądzające znaczenie ma przeznaczenie gruntu wskazane w ewidencji.

W ocenie organu nieprawidłowe jest stanowisko Sądu przyjmujące, że dokonana przez organ wykładnia zastosowanych norm prawa jest błędna, albowiem jeżeli wartością chronioną jest krajobraz naturalny i kulturowy fragmentu doliny górnego odcinka N. oraz przylegającego do niego kompleksu leśnego, ze względu na ich wartości estetyczne i widokowe, co pozostaje w zgodzie z § 2 ust. 1 uchwały, zaś w ust. 2 tej normy stanowi się o konieczności trwałego zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych naturalnych, to trudno przyjmować, że każda zabudowa, w tym mieszkaniowa, jest dopuszczalna. Takie założenie, zdaniem organu, powoduje, że teren ten w rzeczywistości nie jest chroniony.

Podniesiono także, że fakt iż treść § 3 uchwały jest "kalką" art. 45 ustawy o ochronie przyrody nie zwalnia Sądu I instancji od dokonania wykładni zarówno § 2 i 3 tej uchwały jak i art. 43, 44 i 45 ustawy o ochronie przyrody jako tworzących system ochrony określonych terenów.

Zdaniem organu Sąd I instancji pominął fakt, że ustawodawca w art. 45 i 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wyraźnie wskazał, że jedynie inwestycje celu publicznego mogą być realizowane na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, co zresztą może doprowadzić do sytuacji, iż zespół taki zostanie zniesiony.

Nadto wskazano, że w sytuacji wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, to decyzja taka nie podlega uzgodnieniu.

W tej sytuacji organ doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji ewidentnie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami prawa materialnego.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wadliwie Sąd zarzuca zaskarżonej decyzji niekonsekwencję, albowiem w sytuacji gdyby miała miejsce odbudowa budynku, to nie doszłoby do przekształcenia terenu, gdyż byłby on już przekształcony. Nadto Sąd I instancji dokonuje z jednej strony pobieżnej wykładni norm prawa, nie odnosi się do zakresu planowanej inwestycji i jej potencjalnych skutków, a z drugiej dokonuje całkowicie błędnej wykładni (np. art. 60 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W tym przypadku, zdaniem skarżącego kasacyjnie, schematyzm uzasadnienia wyraźnie wskazuje, że Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji. Lakoniczne stwierdzenie, iż cyt. "prowadząc ponownie postępowanie organy winny dokonać oceny dopuszczalności wnioskowanej przez skarżących inwestycji biorąc pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne", nie spełnia, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., ani wymogu określonego w art. 141 § 4, ani też w art. 153 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji. Te zaś, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek takiego stanowiska w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego o jakich mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze strukturę przedstawionych zarzutów, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię.

Niesporną w tej sprawie pozostaje okoliczność, że teren którego dotyczy wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy objęty jest uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r. nr LVIII/1104/09 w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Ruda Willowa" (Dz. Woj. Łódzk. z 2009 r. Nr 193, poz. 1764). Niesporne jest również to, iż jest to przepis odrębny o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

W § 3 powołanej uchwały zawarto zakazy dla terenu zespołu przyrodniczo- krajobrazowego. Zakazy te są niemal w pełni odzwierciedleniem art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zdaniem organu, przeprowadzenie planowanej przez inwestorów budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, doprowadzi do zniekształcenia, przekształcenia i uszkodzenia terenu przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w ramach działki, która ma być zabudowana.

Jednakże w zaskarżonym wyroku wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220) w zw. z § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r. nr LVIII/1104/09 w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Ruda Willowa". Norma art. 45 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie przyrody stanowi wyliczenie nakazów w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, którego dotyczy § 2 i 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r. nr LVIII/1104/09. Przepis ten (art. 45 ust. 1 ww. ustawy) stanowi, że "mogą być wprowadzone następujące zakazy", co ma tę konsekwencję prawną, że wyliczone rodzaje zakazów tworzą wyliczenie zamknięte. W tym zamkniętym wyliczeniu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych - porównaj wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 169/09, publikowany w zbiorze internetowym orzeczeń sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl. Również § 2 i 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r. nr LVIII/1104/09 nie zamieszcza takiego zakazu. Trafnie zatem przyjęto w motywach zaskarżonego wyroku, iż nie sposób było podzielić konkluzji organu odwoławczego zaprezentowanej w zakwestionowanej decyzji, że zawarte w powołanej uchwale zakazy wykluczają możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji. Zasadnie również zwrócono uwagę na to, iż skoro organ odwoławczy prawidłowo ustalił zakres żądania stron i trafnie przyjął, że budowa przedmiotowego domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą prowadzona ma być na tej części działki, która w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako budowlana, na której dodatkowo znajdują się pozostałości po istniejącym niegdyś budynku mieszkalnym, to nie do przyjęcia jest teza, iż projektowana budowa doprowadzi do zniszczenia, uszkodzenia lub przekształcenia obszaru, lub też trwale zniekształci albo też zmieni sposób użytkowania ziemi.

Na marginesie czynionych rozważań podnieść należy, iż sam organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji (strona 20 uzasadnienia decyzji SKO), wskazuje wprost, że gdyby inwestor faktycznie miał zamiar na miejscu dotychczas istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizować nowy budynek mieszkalny, czy też ten dotychczasowy odbudować, to zdaniem SKO w L. w takiej sytuacji nie miałoby miejsca naruszenie zakazu określonego w art. 45 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 4 i pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i w konsekwencji § 3 ust. 1 uchwały nr LVIII/1104/09 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r., bowiem należałoby się odnieść do już istniejącego stanu faktycznego. Natomiast zamiar inwestora wynika z jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który tak naprawdę doprecyzowany został dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a odnosi się do tej części działki oznaczonej jako budowlana (B) o powierzchni 1554 m², na której znajdują się ruiny dotychczasowego budynku mieszkalnego. Zatem prawidłowo zauważono w motywach zaskarżonego wyroku, iż dla skuteczności ochrony krajobrazu naturalnego i kulturowego oraz kompleksu leśnego (§ 2 ust. 1 uchwały) nie ma znaczenia czy planowana inwestycja jest odbudową czy też budową sensu stricte (nawet w przypadku niepokrywania się planowanej zabudowy z istniejącymi ruinami), gdyż żadna z nich nie zniekształci, nie uszkodzi, nie przekształci tego obszaru ani też nie zmieni sposobu użytkowania.

Tym samym przy uwzględnieniu powyższych rozważań przyjąć należy, iż również pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego zgłoszone w tej sprawie pozostają nieusprawiedliwione.

Nie można bowiem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że dokonał błędnej wykładni przepisu art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 43 i 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody.

Przepis art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej generalnie statuuje obowiązki władzy publicznej w zakresie szeroko rozumianej polityki ekologicznej, zaś wskazane wyżej uregulowania ustawy o ochronie przyrody dotyczą jednej z form ochrony przyrody jakim jest zespół przyrodniczo–krajobrazowy (art. 43) oraz trybu jego ustanawiania (art. 44). Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie można uznać, że Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni ww. przepisów. W obszarze unormowania art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dopuszcza się podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu, jednakże z taką formą naruszenia ww. przepisów prawa materialnego nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Trudno jest poszukiwać w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań odnoszących się wprost do tych uregulowań jak i poglądu wskazanego w tym zarzucie, a dotyczącego generalnie w/w norm prawa materialnego, iż przywołany przez skarżącego kasacyjnie spójny system ochrony przyrody, którego celem jest ochrona krajobrazu naturalnego i kulturowego, w tym przez ograniczenie prac inwestycyjnych na terenie objętym tą ochroną powoduje, że teren ten traci charakter budowlanego niezależnie od ustaleń zawartych w ewidencji gruntów (poza przewidzianymi wyjątkami). Takiego stanowiska w opisanym zakresie po prostu w motywach zaskarżonego wyroku brak.

Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia powołanych wyżej norm konstytucyjnych i przepisów ustawy o ochronie przyrody, gdyż z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1239/08, publikowany w zbiorze LEX nr 566125 oraz Wspólnota 2009/34/39). Zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody niebędących obszarami położonymi w granicach parku. W postępowaniu uzgodnieniowym regionalny dyrektor ochrony środowiska wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, właściwy organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy.

Dlatego też należało w tej sprawie, co słusznie zaznaczył w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, wystąpić z projektem decyzji w tym zakresie i dokonać takiego uzgodnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej koncentrujące się w tym zakresie wyłącznie na kwestii, że uzgodnieniu podlega tylko projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Podstawową wątpliwością wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest kwestia zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym wypadku z uregulowaniami uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Ruda Willowa".

W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na uwadze należy mieć ograniczenia mogące wynikać z samego już tylko usytuowania nieruchomości. Jak bowiem wynika z treści art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin.

Kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość nie podlegają jednak badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym. Organ taki uprawniony jest do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu, a stanowisko to przybiera formę postanowienia wydanego na podstawie art. 106 k.p.a. (patrz: powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1239/08).

Powoduje to obowiązek organu współdziałającego do wykazania, że budowa obiektu budowlanego narusza zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obiektu lub obszaru. Jednocześnie podkreślić należy, iż użyty w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej, chyba że w toku współdziałania między organami uda się wypracować taki wariant pozytywnego rozstrzygnięcia, który uzyska akceptację organu współdziałającego.

Takiego postępowania przed organem współdziałającym nie przeprowadzono w ramach niniejszego postępowania, a to skutecznie zostało zakwestionowane w zaskarżonym wyroku.

Tym samym dotychczasowe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, a więc zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie może być uznany za trafny.

Podobnie należy ocenić także zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. statuuje zasadę, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z takim właśnie rodzajem naruszenia prawa materialnego mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, co wykazał Sąd I instancji w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, a więc rodziło to po stronie Sądu I instancji obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Trudno też w opisanych okolicznościach sprawy uznać, że doszło także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który odnosi się do uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego wymagania jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, na czym polega naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne jego elementy, wyjaśniając w sposób przekonywujący i jednocześnie kompletny przesłanki podjęcia zaskarżonego wyroku. Z treści tego uzasadnienia, w szczególności w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, wynika po prostu tylko to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przedstawić projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy właściwemu organowi, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem od tego rozstrzygnięcia będzie zależało dalsze procedowanie w sprawie.

Dlatego też mając na uwadze powyżej przedstawione rozważania uznać należało, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do eliminacji zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.