Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2296/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1482
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę


UZASADNIENIE

W. W. wniosła skargę na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...] lipca 2019r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzje Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019r., nr [...].

W dniu [...] kwietnia 2019 r. W. W. zarejestrowała się w [...] Urzędzie Pracy w [...] (dalej "GUP"). Dnia [...] kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] (dalej "WUP") wpłynął, przekazany przez PUP, wniosek skarżącej o przyznanie prawa do zasiłku z zaliczeniem okresu pracy w Republice Federalnej Niemiec (Niemczech) do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Rzeczypospolitej Polskiej (Polsce), na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (UE). Do ww. wniosku dołączone zostało, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczenie dotyczące sytuacji życiowej podczas pobytu w Niemczech oraz dokumenty od niemieckiego pracodawcy w celu uzyskania urzędowego potwierdzenia okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnionych na terytorium Niemiec. W związku z powyższym WUP [...] kwietnia 2019r. wystąpił do niemieckiej instytucji właściwej o wystawienie ww. dokumentu urzędowego.

W dniu [...] czerwca 2019 r. do WUP wpłynął dokument [...], potwierdzający okresy ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia w Niemczech spełnione od [...] listopada 2014 r. do [...] listopada 2018 r., od [...]stycznia 2019 r. do [...] stycznia 2019 r. oraz od [...] marca 2019 r. do [...] marca 2019 r.; okresy nieubezpieczonego zatrudnienia od [...] stycznia 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. oraz od [...] stycznia 2017 r, do [...] maja 2018 r., a także okresy choroby, będące okresami ubezpieczenia spełnione od [...] listopada 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. oraz od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2019 r.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Marszałek Województwa [...] wydał [...] czerwca 2019 r. decyzję o odmowie przyznania wnioskodawczyni prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że ww. nie spełniła ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski, a także nie może zostać uznana za osobę, która podczas pracy za granicą miała miejsce zamieszkania w Polsce.

Od powyższej decyzji ww. wniosła w przewidzianym terminie odwołanie, w treści którego wyraża niezadowolenie z decyzji organu I instancji, stwierdzając, że "przez 5 lat przebywała na terenie Niemiec w mieście [...]; aby mogła podjąć legalną pracę i posiadać również ubezpieczenie zdrowotne, potrzebowała meldunku w [...]". Odwołująca wskazała, że "w wolnych dniach od pracy, takich jak: urlop, święta Bożego Narodzenia, Wielkanoc wyjeżdżała do Polski; przebywała w tym czasie w swoim rodzinnym domu (...)". Podkreślała, że wróciła do Polski z powodu problemów zdrowotnych.

Po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie oraz treści złożonego w terminie odwołania organ II instancji ustalił, iż Marszałek Województwa [...] działał w oparciu o przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 987/2009 z dnia 16 września 2009r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE. W myśl art. 61 ust. 2 ww. rozporządzenia, uwzględnienie okresów ubezpieczenia spełnionych za granicą może nastąpić wyłącznie pod warunkiem spełnienia przez bezrobotnego ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym ubiega się on o zasiłek. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak, że ostatni okres ubezpieczenia spełniła odwołująca na terytorium Niemiec.

W związku z powyższym, zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, w ocenie organu II instancji, okres ten nie może być co do zasady uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Podobne stanowisko w tej kwestii zajął Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (ETS) w orzeczeniu w sprawie [...]-[...] (ECR [...]) dotyczącym wykładni art. 67 ust. 3 rozporządzenia [...], który to przepis odpowiada co do istoty treści art. 61 ust. 2 rozporządzenia [...], które [...] maja 2010 r. zastąpiło rozporządzenie [...]. W wyroku tym ETS orzekł, że prawo europejskie, a w szczególności art. 67 ust. 3 rozporządzenia [...] nie zabrania, aby państwo członkowskie odmówiło przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na rzecz bezrobotnego, który nie spełnił ostatnio okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia w tym państwie. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia [...], który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony.

Jednocześnie organ podkreślił, że aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia [...]), musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Stanowisko takie potwierdził ETS w orzeczeniu w sprawie [...][...] (ECR [...]), dotyczącym wykładni art. 71 rozporządzenia [...], który to przepis odpowiada co do istoty treści art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia [...]. W wyroku tym ETS wyraźnie stwierdził, że art. 71 rozporządzenia [...]nie ma zastosowania do osoby bezrobotnej, która w trakcie wykonywania ostatniej pracy mieszkała w państwie miejsca zatrudnienia. W myśl art. 1 lit. j rozporządzenia [...] "miejsce zamieszkania" definiuje się jako "miejsce, w którym osoba zwykle przebywa".

Organ zaznaczył, iż kwestia interpretacji przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia [...] jest szeroko omówiona w wydanej przez Komisję Administracyjną ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr [...] dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 106 z 24 kwietnia 2010r.). Zgodnie z ww. decyzją, art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. W preambule do decyzji U2 wyraźnie wskazano, że nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia [...] rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i które pozostawiły swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. W myśl ust. 3 ww. decyzji do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy się oprzeć na kryteriach wskazanych w art. [...] rozporządzenia [...].

Zgodnie z art. [...] ust. 1 rozporządzenia [...] przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. tj. treści, złożonego przez odwołująca pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczenia z [...] kwietnia 2019 r. - przebywała ona na terytorium Niemiec przez stosunkowo niedługi okres czterech i pół roku, a przed wyjazdem za granicę zamieszkiwała w Polsce nieprzerwanie od urodzenia. Okoliczności te mogłyby sugerować, że odwołująca nie zamieszkiwała w Niemczech na stałe. Organ podnosi, że jednakże, z akt sprawy wynika, iż w okresie przebywania w Niemczech odwołująca przyjeżdżała do Polski od jednego do trzech razy w roku na okresy trwające od czterech dni do dwóch tygodni, co świadczy o ciągłości pobytu w Niemczech. Raz w grudniu 2018 r. odwołująca była w Polsce przez cztery tygodnie. W wyroku z 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1608/13 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjazdy do Polski 2 lub 3 razy w roku na okres od 1 do 3 tygodni wskazują na ciągłość pobytu w innym państwie członkowskim.

W ocenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, przyjazdy do Polski nie mogą przerwać ciągłości pobytu w Niemczech. Powyższe skutkowało wydaniem przez organ decyzji utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019r. odmawiającą przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W. W. wniosła skargę na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...] lipca 2019r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzje Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019r., nr [...].

Skarżąca, wskazywała, że urlopy spędzała w domu rodzinnym w Polsce, w którym zamieszkuje jej matka i ojciec. Podnosiła, że z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie starać się o zasiłek dla bezrobotnych na terytorium Niemiec.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wnosił o odrzucenie skargi, ewentualne o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga w ocenie Sądu nie podlegała odrzuceniu. Pismo zawierające skargę zostało napisane dość nieporadnie. Skarżąca jednak w sposób wyraźny wskazuje jaki jest jej zamiar. Zamiarem tym było natomiast wzruszenie decyzji organów obu instancji. Należało zatem skargę przyjąć do merytorycznego rozpoznania.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługiwała jednak na uwzględnienie.

Kluczowe w sprawie są przepisy art. 61 ust. 1 rozporządzenia [...], zgodnie z którym bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE. W myśl art. 61 ust. 2 ww. rozporządzenia, uwzględnienie okresów ubezpieczenia spełnionych za granicą może nastąpić wyłącznie pod warunkiem spełnienia przez bezrobotnego ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym ubiega się on o zasiłek.

Wykładnia art. 65 ust. 2 rozporządzenia [...]była przedmiotem rozważań decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...] dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz.Urz.UE.C 106 z 24 kwietnia 2010 r.). Zgodnie z ww. decyzją art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia [...] może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili swoje rodziny w kraju swego pochodzenia. W myśl ust. 3 ww. decyzji do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy się oprzeć na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...] z [...] września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia nr [...] w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 2009, nr 284). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy w pierwszej kolejności porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. W świetle orzecznictwa ETS wyrażenie "państwa członkowskiego, w którym pracownik zamieszkuje" należy ograniczyć do państwa, w którym pracownik, choć jest zatrudniony w innym państwie członkowskim, zwykle mieszka i gdzie koncentrują się jego interesy życiowe (vide: wyrok ETS z [...] lutego 1977 r. w sprawie [...],[...]).

Zgodnie z dokumentem [...], potwierdzającym okresy ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia w Niemczech, zostały one spełnione: od [...] listopada 2014 r. do [...] listopada 2018 r., od [...] stycznia 2019 r. do [...] stycznia 2019 r. oraz od [...]marca 2019 r. do [...] marca 2019 r.; okresy nieubezpieczonego zatrudnienia od [...] stycznia 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. oraz od [...] stycznia 2017 r, do [...] maja 2018 r., a także okresy choroby, będące okresami ubezpieczenia spełnione od [...] listopada 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. oraz od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2019 r. Natomiast z akt administracyjnych wynika, iż w okresie przebywania w Niemczech odwołująca przyjeżdżała do Polski od jednego do trzech razy w roku na okresy trwające od czterech dni do dwóch tygodni. Raz w grudniu 2018 r. odwołująca była w Polsce przez cztery tygodnie.

Skarżąca nie zaprzeczała temu, wskazywała natomiast, że urlopy spędzała w domu rodzinnym, w którym zamieszkuje jej matka i ojciec. Podnosiła, że z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie starać się o zasiłek dla bezrobotnych na terytorium Niemiec.

Podkreślić należy, że o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić, wówczas gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, iż określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. W świetle tej definicji miejscem zamieszkania skarżącej podczas pracy za granicą były Niemcy. Skarżąca sam wskazuje, że do Polski przyjeżdżała jedynie na urlopy, zameldowana była natomiast w Niemczech i tam znajdował się jej ośrodek działalności.

Wobec spełnienia obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia [...]organ słusznie przyjął, iż miejscem zamieszkania skarżącej podczas ostatniego okresu ubezpieczenia były Niemcy.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia [...]uwzględnienie przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski wliczenie okresów ubezpieczenia spełnionego na terenie Niemiec jest możliwe tylko pod warunkiem spełnienia przez skarżącą ostatniego okresu ubezpieczenia w Polsce albo zastosowania wobec ww. przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia.

Należy jednak podkreślić, że skarżąca nie może być uznany za osobę zachowującą podczas pracy na terytorium Niemiec miejsce zamieszkania w Polsce - a tym samym nie może zostać objęta postanowieniami preferencyjnego przepisu art.65 ust. 2 i 5 rozporządzenia [...]. W. W. nie spełniła również wymogu ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności, słusznie organ uznał że nie jest możliwe przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.