Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 55/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2101 r. nr [...];


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. l27 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2011 r., nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie usługowo-handlowej - budowa warsztatu mechaniki oraz elektroniki samochodowej z pomieszczeniami socjalnymi, podziale geodezyjnym nieruchomości usytuowanej w M. przy ul. [...] składającej się z działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] wraz z postanowieniem Burmistrza Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2010r. znak [...] o sprostowaniu treści tejże decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało, że tut. Kolegium w decyzji z dnia [...] października 2011r. nr [...] stwierdziło, że treść zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta M. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wraz z postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. o sprostowaniu decyzji nie wskazuje na zaistnienie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., w szczególności rażącego naruszenia przepisów art. 61 ust.1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania i przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Zdaniem Kolegium, w decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie doszło do naruszenia zasad dobrego sąsiedztwa, określonych w art. 61 ust.1 pkt 1 w/w ustawy, gdyż zgodnie z analizą, na ustalonym wokół działki inwestora obszarze analizowanym stwierdzono występowanie zabudowy o funkcji budynków mieszkalnych, gospodarczych i usługowo-handlowych. Oznacza to, że istniała na tym terenie zabudowa pozwalająca na określenie warunków w zakresie określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumianej zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury. Kolegium wskazało także na niedopuszczalność badania w prowadzonym postępowaniu zgodności z prawem decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] stycznia 2010 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, która została wydana w innym postępowaniu i przedmiocie. Ponadto, co do zarzutu niewzględnienia w zaskarżonej decyzji uciążliwości inwestycji w zakresie hałasu, Kolegium uznało, że poziom hałasu wg "Karty przedsięwzięcia" nie narusza, uwzględniając funkcję inwestycji, przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Także nie jest sprzeczne z prawem uwzględnienie w decyzji danych z "Karty przedsięwzięcia", iż uciążliwe usługi będą wykonywane wewnątrz budynku, przez ustalenie w pkt 3.b) warunku określenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji na etapie projektu budowlanego.

I. J. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, iż decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2010 r. narusza zasady "dobrego sąsiedztwa", gdyż analiza, na której oparto tę decyzję jest nierzetelna. Burmistrz Miasta M. oparł decyzję na wskazanych w analizie fałszywych danych. Analiza zawiera wybiórczo dobrane informacje na temat funkcji i gabarytów sąsiedniej zabudowy. Na sąsiednich działkach nie ma zabudowy pozwalającej na dopuszczenie nowej uciążliwej zabudowy usługowej o szerokości elewacji frontowej 25 m ± 20% jako kontynuacji funkcji i cech zabudowy istniejącej, a wskazane w pkt 3.2.3. budynki to stodoły. Nie jest też prawdziwy zapis w analizie, że geometrię dachu planowanej inwestycji ustalono odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym, bo nie ma na tym obszarze zabudowy usługowej. Ponadto, Burmistrz Miasta M. nie doręczył mu wraz z decyzją analizy, co stanowi przesłankę do wzruszenia wadliwej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. ponownie rozpoznając sprawę uznało, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrz Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wbrew stanowisku skarżącego, w analizie znajdują się stwierdzenia o istnieniu innej zabudowy na obszarze analizowanym, niż mieszkaniowa, w tym zabudowy usługowej, pozwalające na ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Treść pkt 3.1.1 i 3.1.2. analizy brzmi: "3.1.1. Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa o funkcji usługowej, handlowej - istniejące budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, budynki usługowo-handlowe, 3.1.2. Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym są podobne i polegają na:- zbliżonym sposobie zagospodarowania, - podobnej intensywności zabudowy terenu, -linii zabudowy terenu określonej istniejącym zagospodarowaniem terenu."

Także w pkt 2.2.1 analizy wymienione są numery działek w sąsiedztwie zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z porównania numerów działek z mapą stanowiąca załącznik graficzny do analizy wynika, że są to działki dostępne z tej samej drogi, co działka, na której planowana jest inwestycja.

W odniesieniu do zarzutów ustalenia szerokości elewacji frontowej z rażącym naruszeniem zasad dobrego sąsiedztwa, Kolegium podniosło, że wg § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszczalne jest wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W pkt 3.a.3. analizy wyznaczono szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji na 25 m ± 20 % , w granicach między minimalną 23 m i maksymalną 25 m szerokością elewacji dla budynków o innej funkcji, niż mieszkalna w analizowanym terenie na działkach wskazanych w tabeli. Nie opisano wprawdzie szczegółowo tej innej funkcji dla każdej z działek, jednakże niewątpliwie jest to zabudowa w analizowanym terenie, a jak wynika z pkt 3.1.1. i 3.1.2. analizy, zabudowa na tym terenie jest wielofunkcyjna (mieszkaniowa, handlowa, usługowa). Wobec tego, skoro funkcja jest inna, niż mieszkalna, należy przyjąć, że jest to funkcja usługowa lub handlowa, a planowana inwestycja ma funkcję usługowo-handlową. Trudno wobec tego wnosić, w świetle pkt 3.1.1. i 3.1.2. analizy, że zabudowa wskazana na działkach wymienionych w tabeli, o funkcji innej niż mieszkalnej jest zabudową budynkami gospodarczymi w gospodarstwach rolnych, gdyż wówczas wymieniona byłaby w pkt 3.1.1. analizy. Co do przyjętej szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, nie jest rażącym uchybieniem prawa niedokładne uzasadnienie przyjętej maksymalnej wielkości zwłaszcza, że przyjęta szerokość elewacji frontowej nie wykracza poza szerokość elewacji istniejącej na obszarze analizowanym.

W odniesieniu do zarzutu ustalenia geometrii dachu z rażącym naruszeniem zasad dobrego sąsiedztwa, Kolegium podniosło, że z treści analizy wynika, że w pkt 2.2.1 wskazano sąsiednie działki, co do których stwierdzono, że są "zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy", zatem nie sposób uznać, że ustalenie geometrii dachu planowanej inwestycji w analizie i następnie w decyzji Burmistrza Miasta M. nie zostało dokonane w odniesieniu do dachów występujących na obszarze analizowanym, a zatem wnioskować, iż analiza została sporządzona z rażącym naruszeniem § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Kolegium wskazało, że analiza będąca podstawą wydania ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji zawiera stwierdzenie w pkt 3.1.3., iż "Funkcja oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym umożliwiają kontynuacją w formie zabudowy określonej wnioskiem inwestora." Analizę sporządził uprawniony architekt, opatrzył ją podpisem, a wyniki ustaleń uwzględnił w projekcie decyzji. Z akt sprawy wynika, że organ w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji uwzględnił wyniki analizy. Oczywiście organ ma możliwość, a nawet powinien dokonać weryfikacji analizy w przypadku stwierdzenia danych niezgodnych ze stanem faktycznym w terenie analizowanym lub dostrzeżenia innych błędów w analizie lub projekcie decyzji. Jednakże Kolegium nie stwierdza, by treść decyzji była niespójna z analizą lub by analiza zawierała ustalenia oczywiście nieprawdziwe i z tego względu dawała podstawę do stwierdzenia, że została dokonana nierzetelnie, co w rezultacie doprowadziło do wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że wszystkie działki wzięte w analizie do porównania są zabudowane i są dostępne z ulicy [...] i [...] , w tym co najmniej jedna wskazana w tabeli dotyczącej ustalenia szerokości elewacji frontowej mają funkcję inną, niż mieszkalna, z ul. [...] i jedna z ul. [...] . Zatem nie ma podstaw do uznania, że z analizy terenu wokół inwestycji, wyznaczonego stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie wynika, że zabudowa na działkach sąsiednich pozwala na ustalenie warunków dla nowej planowanej zabudowy. Wprawdzie Kolegium zauważa, że nie określono dokładnie jaka działalność prowadzona jest na każdej z działek wziętych jako podstawa analizy terenu, ale przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie wymieniają jako warunku dokładnego określenia sposobu użytkowania każdej z działek. Zatem te niedokładności można zakwalifikować jako wadliwość, która mogłaby być usunięta w postępowaniu odwoławczym, prowadzonym w trybie zwykłym. Nie sposób wskazać, z którym konkretnie przepisem ustalenia analizy urbanistyczno-architektonicznej pozostają w jaskrawej sprzeczności.

W zakresie kontynuacji funkcji zaś mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

W ocenie Kolegium, zarzut skarżącego wskazania w analizie danych niezgodnie z rzeczywistym stanem zagospodarowania działek w analizowanym terenie, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast zarzut pominięcia w doręczonej stronie decyzji analizy urbanistyczno-architektonicznej, która w tej sprawie stanowi niewątpliwie część decyzji, może być przyczyną wznowienia postępowania ze względu na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2011 r. wniósł I. J. . Skarżący wskazał, iż analiza jest nierzetelna, zawiera fałszywe ustalenia i wybiórczo zestawione dane na temat funkcji i parametrów sąsiedniej zabudowy. Wydana na jej podstawie decyzja, w ocenie skarżącego, rażąco narusza prawo oraz uchybia zasadzie dobrego sąsiedztwa. Kolegium niezasadnie uznało za udowodnione, iż na sąsiednich działkach występuje zabudowa o funkcji usługowej i parametrach pozwalających na dopuszczenie nowej zabudowy jako kontynuacji funkcji i cech zabudowy istniejącej. Skarżący stwierdza, że na sąsiednich dziełkach, w obszarze analizowanym, występuje wyłącznie jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa oraz towarzysząca jej zabudowa gospodarcza, nie ma natomiast ani jednego budynku o funkcji usługowej. W analizie nie wskazano na jakich konkretnie działkach stwierdzono istnienie budynków o poszczególnych funkcjach wyszczególnionych w analizie.

Skarżący ponadto podniósł, że niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wynoszący aż 32 % przy średnim dla obszaru wynoszącym 19,5 %. Ponadto ustalając szerokość elewacji frontowej budynków nie wzięto pod uwagę wszystkich budynków gospodarczych towarzyszących jednorodzinnej zabudowie mieszkaniowej, a wzięto jedynie wybiórczo budynki na dwóch działkach zagrodowych nr [...] i nr [...], na których istnieją budynki rolnicze – stodoła i budynek gospodarski. Również, w ocenie skarżącego, sprawa ustalenia geometrii dachu została dokonana bez wskazania na jakich konkretnie działkach występują budynki o funkcji usługowej o podanych parametrach.

Fakt, że skarżącemu nie doręczono całości decyzji o warunkach zabudowy, tj. bez analizy i załącznika graficznego, powoduje w jego ocenie, iż decyzja ta nie jest prawomocna, a termin do jej zaskarżenia powinien się liczyć dopiero od dnia doręczenia jemu całości decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie usługowo-handlowej - budowa warsztatu mechaniki oraz elektroniki samochodowej z pomieszczeniami socjalnymi, podziale geodezyjnym nieruchomości usytuowanej w M. przy ul. [...] składającej się z działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] wraz z postanowieniem Burmistrza Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2010r. znak [...] o sprostowaniu treści tejże decyzji.

Postępowanie dotyczące oceny decyzji Burmistrza Miasta M. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. toczyło się w trybie nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258, w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V S.A. 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003r. sygn. akt IV S.A. 905/02, wyrok NSA z dnia 26 września 2000r. sygn. akt V S.A. 2998/99, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000r. sygn. akt III S.A. 1935/99 ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne – skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ niezasadnie uznał, iż powyższe przesłanki nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie.

Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Burmistrza Miasta M. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. ustalająca warunki zabudowy została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z tych warunków, określonym w pkt 1 jest wymóg, ażeby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy czym zarówno w literaturze prawniczej, jak i orzecznictwie przyjmuje się, iż działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, to działka położona w obrębie obszaru analizowanego, na którym znajduje się działka inwestora.

W oparciu o art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 2 pkt 2 w/w rozporządzenia należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Natomiast cechami zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do § 2pkt 3 w/w rozporządzenia są w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.

Jak wynika z akt administracyjnych, przed wydaniem przez Burmistrza Miasta M. decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy, został wyznaczony wokół działki inwestycyjnej obszar analizowany, na którym miała być przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawarte są w części tekstowej i graficznej, obie te części stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy - § 9 ust. 2 rozporządzenia. Ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikają z ustaleń przeprowadzonej analizy, przedstawionej w formie tekstowej i graficznej. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarte w części tekstowej analizy oraz załącznik graficzny do analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu stanowią materiał dowodowy w sprawie. Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy materiał ten podlega analizie i ocenie przez organ uprawniony do wydania decyzji. Materiał dowodowy, który stanowi podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy musi być spójny i wzajemnie się potwierdzać.

Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w swojej części tekstowej, w punkcie 2.2.1. wskazują działki położone w granicach obszaru analizowanego oznaczone numerami [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], jako bezpośrednie sąsiedztwo terenu, którego dotyczy zmiana zagospodarowania, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Działki te można zidentyfikować w załączniku graficznym analizy.

Następnie w punkcie 2.5 analizy tekstowej stwierdzono, że w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdza się możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: zabudowie usługowo-handlowej (budowa warsztatu samochodowego z pomieszczeniami socjalnymi) oraz podziałem geodezyjnym działki.

Z kolei w punkcie 3.1. analizy tekstowej dotyczącym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym stwierdza się, że funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa o funkcji usługowej, handlowej, istniejące budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, budynki usługowo-handlowe (pkt 3.1.1.). Podsumowując stwierdzono, że funkcja oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym umożliwiają ich kontynuację w formie zabudowy określonej wnioskiem inwestora (pkt 3.1.3.).

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. , w sposób niezasadny przyjęło, że w sprawie została wykazana kontynuacja funkcji zabudowy, czyli sposobu użytkowania obiektów budowlanych już istniejących w obszarze analizowanym z funkcją planowanej inwestycji. Planowana inwestycja to zabudowa usługowo-handlowa, polegająca na budowie warsztatu mechaniki oraz elektroniki samochodowej z pomieszczeniami socjalnymi. Zatem zasadniczą funkcją planowanej zabudowy jest funkcja usługowa z towarzyszącą funkcją handlową. Faktem jest, że analiza tekstowa zawiera stwierdzenie o istnieniu w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji usługowej. Poza ogólnym stwierdzeniem, zapis ten nie jest sprecyzowany poprzez wskazanie konkretnej działki, czy też konkretnych działek w obszarze analizowanym, na których funkcja ta występuje. Jednocześnie zapisy analizy tekstowej nie znajdują potwierdzenia w załączniku graficznym do analizy. Z załącznika graficznego wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, zabudowa o funkcji gospodarczej, obiekty zabudowy inwestarskiej, handlowej. Z załącznika graficznego nie wynika natomiast, żeby w obszarze tym występowała zabudowa o funkcji usługowej.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym, skoro analiza tekstowa wykazała istnienie zabudowy o określonej funkcji w obszarze analizowanym i znajduje to potwierdzenie w zapisach tej analizy, to nie ma podstaw do kwestionowania tych zapisów. Analiza tekstowa, jak każdy materiał dowodowy podlega ocenie. Ustalenia zawarte w analizie tekstowej i wnioski z niej wynikające podlegają weryfikacji, chociażby takiej, że muszą być zgodne z pozostałym materiałem dowodowym. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ogólne stwierdzenia analizy tekstowej, co do występowania w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji usługowej, bez wskazania konkretnych przykładów tej zabudowy z podaniem rodzaju usługi, nie mogą przesądzać o udowodnieniu tej okoliczności, zwłaszcza, że stwierdzenia te nie znajdują potwierdzenia w pozostałym materiale dowodowym, w tym w załączniku graficznym do analizy.

Powyższe wskazuje, że decyzja Burmistrza Miasta M. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, została wydana w oparciu o materiał dowodowy, który nie potwierdza warunków ustalonych w tej decyzji. W szczególności decyzja ustala, że na działce inwestycyjnej może być zrealizowana budowa budynku usługowo-handlowego w postaci warsztatu mechaniki oraz elektroniki samochodowej. Jednakże materiał dowodowy znajdujący się w sprawie nie zweryfikował pozytywnie ustaleń analizy w tym zakresie. Ustalenia analizy tekstowej nie mogą być sprzeczne z zapisami załącznika graficznego do tej analizy. Skoro decyzja o warunkach zabudowy ustala warunki nowej zabudowy w oparciu o materiał dowodowy, który warunków tych nie potwierdza, to należy uznać, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wymaga kontynuacji funkcji już istniejącej na danym terenie przez planowaną inwestycję. Jest to warunek konieczny do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie nie zostało udowodnione, że warunek ten został spełniony. Zatem nie został spełniony konieczny warunek do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zrealizowania na działce inwestycyjnej warsztatu mechaniki oraz elektroniki samochodowej.

Natomiast Sąd nie uznał zasadności zarzutów skargi, dotyczących nieprawidłowego ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej budynków nowej zabudowy, jak również ustalenia geometrii dachu. Uchybienia w tym zakresie, na jakie wskazuje skarżący, mogą być skutecznie podnoszone w trybie odwoławczym od decyzji organu I instancji. W trybie postępowania nieważnościowego, zarzuty te nie mając rangi rażącego naruszenia prawa, nie mogą być skutecznie podnoszone.

Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem organu, że fakt niedoręczenia skarżącemu całości decyzji, może stanowić przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność ta w przedmiotowej sprawie nie powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy nie stała się prawomocna, skoro została skutecznie doręczona innym stronom.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.