Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 196/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 86
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 190, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta W. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej I. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołań: H. B. i W. B., I. P. i G. C. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...], Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy elektrowni wiatrowych o wysokości całkowitej do 45 m każda, budowie stacji transformatorowej 15/04 kV i budowie przyłącza kablowego średniego napięcia 15 kV, na działkach nr ewid. 441 i 442 w miejscowości R., gm. W. - na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. oraz w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia rodzaju inwestycji i w tym zakresie orzekło o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie czterech elektrowni wiatrowych o wysokości całkowitej 42,5 m każda, budowie stacji transformatorowej 15/04 kV i budowie przyłącza kablowego średniego napięcia 15 kV, na działkach nr ewid. 441 i 442 w miejscowości R., gm. W.; nadto uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 3, pkt 4 i pkt 5 rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekło ustalić następujące warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

1) inwestycja pod względem uciążliwości dla terenów sąsiednich powinna zamykać się w granicach działek o nr ewid. 441 i 442,

2) należy zastosować rozwiązania chroniące środowisko przed hałasem poprzez nie przekraczanie dopuszczalnego poziomu hałasu w stosunku do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej,

3) należy zastosować rozwiązania techniczne i technologiczne chroniące środowisko przyrodnicze zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.),

4) maszty i śmigła należy oznakować zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję Kolegium utrzymało w mocy.

W ocenie Kolegium planowana inwestycja jest zaliczana do urządzeń infrastruktury technicznej (stanowisko w tym zakresie Kolegium zajęło w decyzji z dnia [...], znak: [...]), co do których nie przeprowadza się analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy pod kątem warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego należało pominąć analizę w zakresie warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej. Zatem ustalanie w decyzji warunków określonych w powołanym przepisie jest pozbawione podstaw prawnych.

Następnie organ odwoławczy zauważył, że w oparciu o przeprowadzoną analizę w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy organ pierwszej instancji ustalił warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z przepisów szczególnych (pkt 4 i 5 osnowy). W ocenie Kolegium ustalenia w tym zakresie odnoszą się, w przeważającej części, do środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia (np. narzucenie obowiązku przeprowadzenia na etapie projektu budowlanego szczegółowych badań w zakresie emisji hałasu, określenie warunków dotyczących ochrony środowiska podczas realizacji inwestycji oraz warunków, które winny być uwzględnione w projekcie budowlanym), których określenie w decyzji o warunkach zabudowy nie znajduje uzasadnienia. Wprawdzie zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. b ustawy w decyzji o warunkach zabudowy określa się, między innymi, warunki dotyczące ochrony środowiska, lecz swoim zakresem i stopniem szczegółowości winny się one odnosić do zastanego ładu przestrzennego. Tymczasem we wskazanej części rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji zawarł uwarunkowania, które winny być ewentualnie uwzględniane na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie określane są szczegółowo warunki ochrony środowiska, jakie winny być spełnione na etapie realizacji oraz eksploatacji planowanego przedsięwzięcia. Zamieszczenie warunków ochrony środowiska odnoszących się do etapu realizacji inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy – zdaniem Kolegium - nie znajduje uzasadnienia, ponieważ decyzja ta określa ogólne ramy przestrzenne planowanej inwestycji z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego. Z tego względu zaskarżoną decyzję – w ocenie Kolegium – należało w tym zakresie uchylić i ustalić warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, stosownie do wyników analizy w tym zakresie oraz w granicach orzekania wyznaczonych przez obwiązujące przepisy. Kolegium nadto dostrzegło, że ustalenie warunków dotyczących projektu budowlanego w sposób określony w pkt 5 zaskarżonej decyzji (w istocie poprzez odesłanie do obowiązujących przepisów budowlanych), nie znajduje uzasadnienia w postanowieniach art. 54 ustawy, dlatego i w tym zakresie wydaną decyzję zreformowało.

Kolegium stwierdziło też, iż określenie parametrów śmigła planowanej inwestycji nie znajduje umocowania w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, nie wynika bowiem ani z wniosku inwestora, ani też z przeprowadzonej analizy, wobec czego zaskarżona decyzja i w tym zakresie została zreformowana.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. P. wskazała, że zakwestionowana decyzja nie odzwierciedla stanu faktycznego jak też prawnego. W ocenie skarżącej fermy wiatrowe można budować po wykonaniu planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru. Następnie skarżąca zakwestionowała wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 200 m od istniejącej zabudowy, która jej zdaniem jest wynikiem sugerowania się treścią opracowania inwestora, jakim jest Raport Oddziaływania na Środowisko Elektrowni Wiatrowych w miejscowości R.: "Strefą ochronną powinien być objęty obszar ok. 150m. od masztu projektowanych elektrowni. (...) Przy wysokości wieży 30 m i prędkości wiatru 8-10 m/s, moc akustyczna może zmienić się w granicach 101 do 106dB." W ocenie strony odległość 200 m to granica w miarę bezpieczna przy założeniu, że elektrownie są fabrycznie nowe a nie z demobilu. Badania hałasu wytwarzane przez elektrownie wiatrowe to 40 dB w odległości 350 m. Skarżąca nadto zakwestionowała wskazaną przez organy odległość budynków mieszkalnych od wieży elektrowni wiatrowych i wskazała, że na należącej do niej działce nr 475/8 realizowana jest budowa domu jednorodzinnego wraz z garażem (do skargi załączyła kopię ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]). Skarżąca podkreśliła, iż odległość działki 475/8 od działek nr 441 i 442 (objętych inwestycją) to 8 m, a odległość od ściany budynku wynosi metrów 14 m. Długość działek przeznaczonych pod wiatraki to 225 m. W ocenie skarżącej brak rozmieszczenia elektrowni na działce inwestora uniemożliwia wykonanie prawidłowej symulacji hałasu.

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1284/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. P. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta W. nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu sąd wskazał, że organ, niezależnie od ustaleń decyzji środowiskowej winien ponownie zbadać zgodność warunków zabudowy z przepisami odrębnymi, w szczególności z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826).

Sąd podkreślił, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej zamierzeniem inwestorskim znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na co wskazują, załączone do akt administracyjnych, ostateczne decyzje Starosty [...]: z dnia [...], nr [...] oraz z dnia [...], nr [...] zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę domów jednorodzinnych na działkach ewidencyjnych nr 475/7 i nr 475/8. Z załącznika graficznego nr 1 do raportu oddziaływania na środowisko wynika, iż rozkład izofon o wartościach 50 dB i 45dB wykracza poza granice działek o nr ewid. 441 i 442, na których planuje się inwestycję i obejmuje działkę nr 475 należącą do skarżącej. W ocenie sądu, chociaż raport ów został sporządzony na potrzeby postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, odniesienie się do niego jest konieczne dla ustalenia, czy decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 129, poz. 902, ze zm.).

Wyrok powyższy został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 roku. NSA wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji wiązała organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Z tych względów NSA nie podziela poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, który dopuszcza ponowną analizę raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sporządzonego na potrzeby postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Ustalenia raportu wiążą organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny, uznając skargę za uzasadnioną, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Materialno prawną podstawę orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływanej jako u.p.z.p.).

Istotne znaczenie ma też unormowanie zawarte w art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Pogląd prawny , który wiąże sąd w niniejszej sprawie odnosi się do możliwości ponownej weryfikacji wniosków zawartych w raporcie oddziaływania środowisko i dokonywania ponownych ustaleń w zakresie zachowania norm hałasu przez sporną inwestycję w sytuacji, gdy pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji. Należy się zgodzić z NSA, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie na etapie ustalania warunków zabudowy jest nieuprawnione. Na tym polega w istocie związanie ustaleniami decyzji środowiskowej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

Nie ulega także wątpliwości, że prawidłowym jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż sporna inwestycja należy do infrastruktury technicznej, zatem z mocy art. 61 ust.4 u.p.z.p. nie wymagają badania kryteria określone w art. 61 ust.1-3 tej ustawy. Określanie ich w decyzji o warunkach zabudowy pozbawione było umocowania prawnego. Zasadnie też organ odwoławczy wyeliminował te zapisy decyzji organu I instancji, które odnoszą się do wymagań stawianych w kolejnym, etapie procesu realizacyjnego – w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Jednakże nie wydaje się zasadnym kategoryczne i bezwzględne stwierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy nie może określać warunków środowiskowych. Rolą bowiem tej decyzji jest wskazanie wymagań wiążących organ orzekający na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Skoro decyzja środowiskowa wiąże organ ustalający warunki zabudowy, to winien on w swym rozstrzygnięciu wskazać nie tylko parametry zabudowy, ale i elementy i zasady ochrony środowiska.

W myśl art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199. poz. 1227 ze zm.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający m.in. decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma zatem charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację planowanego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Związanie to oznacza, że organ ustalający warunki zabudowy winien dokonać analizy, czy inwestycja o określonych we wniosku parametrach spełnia parametry narzucone decyzją nr [...]. W ocenie sądu takiej analizy w niniejszym postępowaniu zabrakło. W decyzji środowiskowej znajduje się wymóg zapewnienia zabudowie sąsiedniej ochrony przed uciążliwościami (hałas, wibracje) powodowanymi pracą urządzeń. Dodatkowo w charakterystyce przedsięwzięcia, w jej punkcie 6 dotyczącym rozwiązań chroniących środowisko przewidziano zastosowanie odpowiednich odległości od zabudowy mieszkaniowej oraz stałego przebywania ludzi w celu ograniczenia hałasu, "strefa ochronna powinna obejmować obszar o promieniu 200 metrów od turbiny wiatrowej do zabudowań mieszkalnych będzie nie mniejsza niż 500 metrów". Zapis ten nie jest precyzyjny, może budzić wątpliwości, niemniej wynika z niego bezwzględna konieczność zaplanowania strefy ochronnej i zachowania odległości od zabudowy mieszkaniowej (we wniosku inwestor powoływał się na dane Ministerstwa Środowiska pisząc o zachowaniu odległości 200 metrów od budynków mieszkalnych). Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji nr [...], tym samym jest jej integralną częścią.

Tymczasem w decyzji o warunkach zabudowy spornego zamierzenia inwestycyjnego w ogóle nie poddano weryfikacji w kontekście powyższego wymogu. Jest to istotne, zwłaszcza, że jak się wydaje, w czasie miedzy wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestycji a ustaleniem warunków zabudowy zmienił się sposób wykorzystania sąsiednich nieruchomości, w tym działek skarżącej. W decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wskazano, iż projektowana inwestycja nie może kolidować z planami budowlanymi skarżącej, gdyż w tym zakresie nie ma wydanych konkretnych decyzji. Zatem zgodzić się należy, że przyszłe zamierzenia inwestycyjne skarżącej nie mogły mieć dla decyzji środowiskowej większego znaczenia, skoro nie zostały skonkretyzowane w decyzjach administracyjnych. Uzyskanie natomiast przez skarżącą takich decyzji po wydaniu decyzji środowiskowej obligowało organ badający wniosek o ustalenie warunków zabudowy do zweryfikowania stanu faktyczny i prawnego nieruchomości sąsiednich na dzień wydawania własnej decyzji, czego w rozstrzygnięciach w niniejszej sprawie zabrakło. Istotnym jest bowiem, czy warunki środowiskowe zostały określone dla danej inwestycji w planowanej w ściśle określonym otoczeniu. Niezbędne jest ustalenie tożsamości otoczenia. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu ww. analizy organ ustalający warunki zabudowy będzie mógł ocenić, czy w związku ze zmianą stanu faktycznoprawnego będzie możliwe zachowanie warunków i parametrów projektowanej inwestycji wynikających z decyzji środowiskowej i w konsekwencji tych ustaleń, czy istnieje możliwość zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem. Innymi słowy obowiązkiem organu było zweryfikowanie, czy warunki dla inwestycji, jakie wynikają z postępowania wyjaśniającego w toku postępowania w sprawie warunków zabudowy odpowiadają wymogom określonym w decyzji środowiskowej.

W niniejszej sprawie w decyzji środowiskowej określono, że inwestycja w postaci czterech wiatraków winna się znajdować w odległości 200 – 500 metrów od siedzib ludzkich. Tymczasem z toku niniejszego postępowania bezspornie zdaje się wynikać, że zaledwie w odległości 8 metrów znajduje się działka, na której postawiono budynek mieszkalny. Organ nie wyjaśnił zatem kwestii tożsamości stanu faktycznego na nieruchomościach sąsiednich na datę rozstrzygania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zaniechał oceny aktualności decyzji środowiskowej pod tym kątem. Z uzasadnienia decyzji środowiskowej wynika bowiem, że nieruchomości sąsiednie nie są zagospodarowane. Przy zmianie sposobu zagospodarowania istotnym jest zbadanie spełnienia norm hałasu, ustalonych w decyzji środowiskowej w tym znaczeniu, że należy wyjaśnić, czy określone w decyzji środowiskowej normy zostaną spełnione w danym otoczeniu.

Organ rozstrzygający o warunkach zabudowy nie zweryfikował natomiast wymagań i warunków zabudowy pod kątem ich zgodności z warunkami ustalonymi w decyzji środowiskowej, ani tez nie wyjaśnił tożsamości stanu nieruchomości sąsiednich. Już choćby porównanie koniecznej strefy ochronnej, czyli odległości od zabudowań mieszkalnych wskazuje na istotne rozbieżności wymagań zawartych w każdej z tych decyzji, o czym wspomniano wyżej. Doszło zatem do niewyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, zatem naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" i art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu i instancji. Jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z wcześniejszych rozważań.

O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a.

LS