Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2662/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, 1a i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 13 § 1, art. 35 § 5, 114
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Jolanta Sikorska (spr.) del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 405/17 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 405/17, w pkt. 1. zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w Dzielnicy W., oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] – w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; w pkt. 2. stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt. 1 wyroku; w pkt 3. stwierdził, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. 4. wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 2000 złotych; w pkt. 5. przyznał od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącej Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych; w pkt 6. zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącej spółki kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 11 grudnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dawniej: M. sp. z o.o.) na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpatrzeniu wniosku z 29 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w Dzielnicy W., oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...], przejętą pod drogę publiczną na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Burmistrza Miasta W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r.

Z uzasadnienia skargi wynika, że przez pięć lat od złożenia wniosku organ nie podjął żadnych działań zmierzających do jego rozpatrzenia. Dopiero od 27 października 2010 r. prowadzone były rokowania w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania za szereg działek wymienionych we wnioskach skarżącej z 29 grudnia 2005 r., wydzielonych pod drogi publiczne na terenie Dzielnicy W. m. st. Warszawy, które przeszły z mocy prawa na własność Miasta Stołecznego Warszawy. Rokowania te zakończyły się 27 marca 2013 r. wynikiem negatywnym, co potwierdza protokół uzgodnień.

Na skutek zażalenia skarżącej, wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] wyznaczył Prezydentowi m. st. Warszawy czteromiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, którego Prezydent nie dochował.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o:

- zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie,

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnych wysokościach bądź alternatywnie grzywny albo sumy pieniężnej w maksymalnych wysokościach,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o uznanie jej za bezzasadną i wyjaśnił, że 29 grudnia 2005 r. pełnomocnik skarżącej złożył 399 wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast 8 listopada 2017 r. złożył 107 skarg na bezczynność Prezydenta w niezałatwieniu, w terminach określonych w przepisach art. 35 k.p.a. i w terminie wyznaczonym przez Wojewodę, spraw objętych powyższymi wnioskami.

Prezydent podał, że zarządzeniem z [...] lipca 2010 r. nr [...] powołał Komisję Negocjacyjną do przeprowadzenia rokowań w celu ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz skarżącej. W ramach rokowań odbyło się 12 spotkań Komisji z przedstawicielami spółki. Podano, że w sierpniu 2013 r. skarżąca spółka nie podpisała protokołu negatywnego kończącego rokowania, nie zgadzając się z jego treścią. W dniu 30 września 2015 r. wyraziła jednak chęć zawarcia ugody administracyjnej w trybie art. 114 k.p.a. Podano, że w związku z prowadzonymi rozmowami oraz faktem, że Biuro Prawne wskazało na wątpliwości co do zawierania ugód między m. st. Warszawą a stroną postępowania o odszkodowanie w trybie art. 98 u.g.n., pismem z 11 kwietnia 2017 r. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa poinformowało Spółkę, że zamierza odstąpić od zawierania ugód administracyjnych.

Prezydent wyjaśnił także, iż w toku ustalania stanu faktycznego niezbędne było odszukanie dokumentów z zakresu ewentualnego zrzeczenia się prawa do odszkodowania. W konsekwencji wystąpiono do odpowiednich organów o przekazanie ewentualnych porozumień, zrzeczeń, oświadczeń i umów zawieranych odnośnie przedmiotowych nieruchomości. Podkreślono, że w niniejszych postępowaniach odszukanie dokumentacji będzie czynnością długotrwałą i żmudną, ponieważ przedmiotowe nieruchomości znajdowały się uprzednio w granicach Powiatu M. Wskazano, że w związku z reorganizacją od 1 stycznia 1999 r. struktur administracji samorządowej zachodzi konieczność przeprowadzenia kwerendy w różnych miejscach, w tym także w Starostwie M.

Organ podał, że decyzje podziałowe obejmujące przedmiotowe nieruchomości przypadają na okres od 22 kwietnia 1986 r. do 17 grudnia 2002 r. oraz wskazał, że zmiany terytorialne objęły również rejonizację sądów wieczystoksięgowych i ich archiwów. W ocenie Prezydenta, okoliczności te Sąd winien wziąć pod uwagę, wyznaczając termin na załatwienie sprawy. Wskazano przy tym, że realny czas potrzebny na zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, to minimum 10 miesięcy, choć termin ten ze względu na skomplikowany stan sprawy może ulec przedłużeniu.

Ponadto organ zwrócił uwagę na zmieniające się uwarunkowania prawne – prowadzone w sprawie spotkania mające na celu zawarcie ugody administracyjnej, która następnie nie mogła zostać zawarta ze względu na brak legitymacji Miasta, nakładanie się trybów, w których wnioskodawca dochodzi odszkodowania za te same nieruchomości, wysoki stopień skomplikowania sprawy, zmiany organizacyjne w strukturach samorządowych, które nie sprzyjały gromadzeniu dokumentacji w jednym miejscu, wieloaspektowość zagadnień podnoszonych podczas prowadzonych rozmów negocjacyjnych i ugodowych oraz na konieczność weryfikacji złożonych przez strony, sprzecznych ze sobą oświadczeń. Organ wyjaśnił przy tym, że ze względu na trudności w oszacowaniu przewidywanego terminu rozpatrzenia sprawy, brak jest w aktach sprawy zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. uznał, że skarga jest zasadna.

W ocenie Sądu Prezydent m.st. Warszawy nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów k.p.a. Jedynymi czynnościami podjętymi w sprawie przez Prezydenta było sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości w dniu 26 listopada 2007 r. oraz wieloletnie prowadzenie rokowań zakończonych 27 marca 2013 r. wynikiem negatywnym.

Zdaniem Sądu z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia w zakresie ustalenia odszkodowania, to na wniosek właściciela ustala się i wypłaca odszkodowanie. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca ma zatem rację, że uzgodnienie, o którym mowa w powołanym przepisie jest obligatoryjne i bez jego przeprowadzenia nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego. Sąd ten podkreślił, że przeprowadzenie takich rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane, a obowiązek w tym zakresie spoczywa niewątpliwie na organie, a nie na stronie. Przy czym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten jest pozostawiony woli samych negocjujących. Sąd uznał, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie, albo informuje w protokole uzgodnień o braku lub ograniczeniu środków finansowych na najbliższe lata, które pozwalałyby mu podjąć negocjacje, to tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia, wskazana w powołanym przepisie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, zatem Prezydent winien był przystąpić do rozpoznania wniosku o jego ustalenie. Nieprzyznanie zaś dotychczas odszkodowania stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia.

Sąd ten wskazał, że mimo upływu zarówno ustawowego, jak

i czteromiesięcznego wyznaczonego przez Wojewodę Mazowieckiego Prezydent nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. W prowadzonym postępowaniu Prezydent uchybił wszystkim wskazanym terminom załatwienia sprawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można też przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, bez zbędnej zwłoki i na bieżąco interesował się sprawą. W ocenie tego Sądu brak akt, czy konieczność zebrania materiału dowodowego, nie jest okolicznością usprawiedliwiającą długotrwałość prowadzenia postępowania, ale świadczy o niedowładzie organizacyjnym organu.

Za rażące naruszenie art. 35 k.p.a. Sąd ten uznał nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Nieuzasadnione przekonanie organu o nadal trwających negocjacjach w sprawie, mimo ich zakończenia w marcu 2013 r., nie może w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się bezczynności w sytuacji, gdy organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazane wyżej okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Sąd ten uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z k.p.a., niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że bezczynność organu jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania (kilkanaście lat), w tym ponad 4 lata po zakończeniu rokowań. W czasie tej wieloletniej bezczynności organ nie wykazał zaś absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej. Jedynymi czynnościami podjętymi w sprawie przez Prezydenta było sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości oraz wieloletnie prowadzenie rokowań, które de facto zakończono wynikiem negatywnym już 27 marca 2013 r.

Sąd pierwszej instancji orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów k.p.a. oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności w rozpatrzeniu wniosku. Przy wymierzeniu grzywny Sąd ten wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się zarówno organu, jak i samej skarżącej do rażącej bezczynności, która przystępując do wieloletnich negocjacji zgodziła się tym samym na przedłużenie etapu rokowań, które zakończyły się wynikiem negatywnym. Z akt sprawy wynika bowiem, że po tej dacie skarżąca nadal uczestniczyła w rokowaniach, np. 16 grudnia 2015 r., co wynika z pisma skarżącej z 1 marca 2016 r. Te działania strony, w ocenie Sądu, również miały wpływ na czas trwania postępowania przed organem pierwszej instancji.

Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, w tym długotrwałość postępowania, Sąd pierwszej instancji zasądził od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną, która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie za trwającą bezczynność rażąco naruszającą prawo.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezydent m. st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "p.p.s.a."), wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji spowodowały błędnie ustalony stan faktyczny, tj.:

I. art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności (kilkunastoletniego prowadzenia postępowania) i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. a Miastem Stołecznym Warszawa do września 2013 r. trwały rokowania mające charakter cywilnoprawny, tj. niepodlegający ocenie w zakresie bezczynności organu;

II. art. 149 § 1a w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikało, iż organ podejmował liczne i celowe czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania;

III. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 i 114 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. a Miastem stołecznym Warszawa toczyły się negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej;

IV. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, w szczególności faktu toczących się negocjacji zmierzających do zawarcia ugody administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej.

Prezydent podniósł, że w ramach fazy cywilnoprawnej postępowania została powołana Komisja Negocjacyjna oraz odbyło się 12 spotkań tej Komisji Negocjacyjnej z przedstawicielami Spółki. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego 27 marca 2013 r. został podpisany ostatni protokół z rokowań nr [...]. Następnie 29 sierpnia 2013 r. został przekazany stronie protokół zawieszający rokowania. spółka - Z. sp. z o.o. nigdy nie podpisała tego protokołu. Z kolei jak wynika z pisma z 10 września 2013 r. spółka wskazała, że negocjacje w przedmiotowej sprawie zakończyły się definitywnie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie dopiero od września 2013 r. było możliwe procedowanie w trybie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania. Wskazano, że od tego czasu przedstawiciele organu uczestniczyli w wielu spotkaniach ze spółką, o czym świadczą m.in. protokoły. Organ prowadził również korespondencję ze spółką. Powyższe świadczy o prowadzeniu rozmów w zakresie ugód administracyjnych w trybie art. 114 k.p.a. Przepis ten winien być interpretowany przy uwzględnianiu wynikającej z art. 13 k.p.a. zasady ogólnej ugodowego załatwiania spraw. Wobec tego dopóki strony deklarowały wolę prowadzenia rozmów w celu zawarcia ugody administracyjnej, nie było podstaw do prowadzenia czynności zmierzających do wydania decyzji administracyjnej. Wobec tego brak jest możliwości uznania, że w okresie od września 2013 r. organ pozostawał bezczynny. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ przeprowadził wiele czynności zmierzających do zawarcia porozumienia ze spółką. spółka natomiast aktywnie w tych czynnościach uczestniczyła i nigdy ich w żaden sposób nie podważała.

Zdaniem organu przy ocenie stopnia bezczynności organu Sąd błędnie uznał, iż bezczynność organu miała miejsce w fazie cywilnoprawnej. Dopiero 24 lipca 2017 r. spółka zajęła stanowisko, iż wobec braku możliwości zawarcia ugody Prezydent m.st. Warszawy zobowiązany jest wydać decyzje administracyjne w każdej ze spraw. Ponadto wskazano, że gdyby Sąd bardziej szczegółowo rozważył stan faktyczny sprawy, to z pewnością doszedłby do wniosku, że bezczynność, o ile w ogóle wystąpiła, nie miała charakteru rażącego. Nawet bowiem, gdyby przyjąć, że doszło do bezczynności organu, to wysokość grzywny w kwocie 2.000 zł, sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, kosztów postępowania w kwocie 597 zł (co daje łącznie kwotę 3 597 zł), są znacząco wygórowane i nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Wskazano, że w podobnych stanach faktycznych Sąd w ogóle nie uznawał, że bezczynność miała charakter rażący, nie była wymierzona ani grzywna, ani zobowiązanie do zapłaty sumy pieniężnej (np. w sprawie o sygn. akt: IV SAB/Wa 367/16).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie w całości, domagając się nadto zasądzenia kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent m.st. Warszawy do dziś nie rozpatrzył wniosku z 29 grudnia 2005 r. złożonego na podstawie art. 98 u.g.n. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, czym rażąco uchybił wszystkim terminom załatwienia sprawy wskazanym w k.p.a., jak i terminowi wskazanemu w postanowieniu Wojewody Mazowieckiego. Prezydent m. st. Warszawy ani razu w czasie postępowania administracyjnego, czyli przez prawie 13 lat, nie poinformował strony o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia. Jedynymi czynnościami podjętymi przez Prezydenta w tym czasie było sporządzenie operatu majątkowego oraz podjęcie rokowań zakończonych wynikiem negatywnym 27 marca 2013 r. Żadnych innych czynności Prezydent nie podejmował.

Wskazano, że przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok WSA Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 367/16 dotyczy całkowicie innego stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej opierają się na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., chociaż niektóre z nich powiązano z przepisami materialnoprawnymi.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. skarżący kasacyjnie uzasadnia wadliwym przyjęciem, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności (kilkunastoletniego prowadzenia postępowania) i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. a Miastem Stołecznym Warszawa do września 2013 r. trwały rokowania mające charakter cywilnoprawny, tj. niepodlegający ocenie w zakresie bezczynności organu.

Odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu należy przyznać rację stronie skarżącej, że okresu trwania rokowań nie wlicza się do stanu bezczynności organu, gdyż dopiero po ich zakończeniu następuje procedowanie w trybie administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka wystąpiła ze skargą na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpatrzeniu wniosku z 29 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w Dzielnicy W., oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...], przejętą pod drogę publiczną na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Burmistrza Miasta W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. Podstawę prawną tego żądania stanowił art. 98 u.g.n. Z ust. 1 powyższego przepisu wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje zatem dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Nie budzi też wątpliwości, że rokowania mają cywilnoprawny charakter i dopiero po ich zakończeniu następuje procedowanie w trybie administracyjnym. Kluczowym zatem momentem od którego uzależnione jest procedowanie w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest moment zakończenia rokowań w trybie cywilnoprawnym. Wówczas następuje procedowanie w trybie administracyjnym i od tego momentu powinna być dokonywana ocena dotycząca ewentualnej bezczynności organu, polegającej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 98 ust. 3 u.g.n., przyjmując, że skoro nie doszło do uzgodnienia między stronami i rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym, to organ powinien przystąpić do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania, choć równocześnie dokonał oceny bezczynności od dnia złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, skoro przyjął, że "bezczynność organu była wieloletnia". Z akt sprawy wynika, że od złożenia wniosku w dniu 29 grudnia 2005 r. do czasu powołania Komisji Negocjacyjnej na mocy zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. został sporządzony operat szacunkowy. Natomiast po powołaniu Komisji Negocjacyjnej odbyło się 12 spotkań z przedstawicielami spółki, zaś w dniu 27 marca 2013 r. został sporządzony ostatni protokół z rokowań. W piśmie z 27 listopada 2013 r. spółka wezwała Prezydenta m.st. Warszawy do wydania decyzji. Gdyby nawet przyjąć, że dopiero z momentem zakończenia negocjacji, co miało miejsce 27 marca 2013 r., postępowanie toczyło się w trybie przepisów k.p.a. i od tego czasu dokonywać oceny bezczynności organu, to z pewnością naruszone zostały terminy do wydania rozstrzygnięcia, jak również rażąco naruszono zasadę wynikającą z art. 12 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczność, że sprawa ma charakter skomplikowany, jak również, że prowadzono rozmowy ugodowe.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 i 114 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu występujących w sprawie okoliczności - toczących się między organem administracji i spółką rozmów ugodowych.

W odniesieniu do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii podejmowanych prób zawarcia ugody pomiędzy stronami wskazać należy, że art. 114 k.p.a. stanowi, iż w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, strony mogą zawrzeć ugodę, jeżeli charakter sprawy na to pozwala i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Z inicjatywą zawarcia ugody obowiązany jest wystąpić organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Stanowi o tym art. 13 § 2 k.p.a. Organ natomiast uwzględni wniosek stron w tym przedmiocie, jeśli spełnione są przesłanki wymienione w powołanym art. 114 k.p.a. Zaznaczyć jednak przy tym należy, że ugoda może być zawarta pomiędzy stronami, a zatem nie jest dopuszczalne zawarcie ugody w sprawie, w której występuje tylko jedna strona.

W takich sprawach strona nie może zawrzeć ugody ani z organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, ani z uczestnikiem postępowania na prawach strony, ani z osobą trzecią, która ma interes faktyczny w wyniku tego postępowania. Ugoda może być więc zawarta, jeśli w sprawie występują strony o spornych interesach, o czym mowa w art. 13 § 1 pkt 1 k.p.a. Czynienie przez strony wzajemnych ustępstw w zakresie ich praw i obowiązków, co stanowi sens ugody, jest bowiem możliwe wówczas, gdy interesy stron postępowania są wzajemnie sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 2239/15, publ.www.nsa.gov.pl) .

W doktrynie ugodę definiuje się jako zawarte przed organem administracyjnym porozumienie stron, regulujące ich wzajemne prawa i obowiązki w indywidualnej sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne – zagadnienia podstawowe, Warszawa 2002, s. 126). Należy mieć na uwadze, że ugoda stanowi przejaw zasady dyspozytywności (autonomii woli stron), jak również zasady oficjalności. To sprawia, że "ugoda administracyjna nie jest dosłownie «działaniem dwustronnym», rozumianym jako działanie wspólne organu administracji i podmiotu zewnętrznego, ale działaniem podejmowanym przez dwa podmioty zewnętrzne wobec administracji publicznej" (Z. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 362). Przyjmuje się, że prawa i obowiązki określone ugodą administracyjną czerpią nie z woli stron, lecz z woli organu administracji, który ugodę zatwierdził, co przesądza o jej zakwalifikowaniu do prawnych form działania administracji (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, w: Wierzbowski, Prawo administracyjne, 2011, s. 287).

Należy podkreślić, że prowadzenie negocjacji ugodowych nigdy samo przez się nie zwalnia organu od przestrzegania terminów załatwienia sprawy, ponieważ rozmowy w tej materii nie mogą trwać ponad czas przeznaczony na załatwienie sprawy administracyjnej w drodze decyzji, bowiem z zasady ugoda ma przyspieszyć załatwienie sprawy. Skoro zatem w niniejszej sprawie do tego nie doprowadzono, to ta okoliczność nie podważa zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji o bezczynności organu w sprawie.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność organu miała rażący charakter.

Wskazać należy, iż orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Zagadnienie charakteru bezczynności należy ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia bezczynności o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Z opisaną wyżej bezczynnością mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie. Do dnia wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji (a także do dnia wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny) organ nie rozpoznał bowiem sprawy, tj. nie rozpoznał wniosku Z. sp. z o.o. o ustalenie odszkodowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że ww. wniosek został złożony w 2005 r., zaś rokowania prowadzone w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania zakończono w 2013 r. Natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł 19 kwietnia 2018 r., przy czym do dnia wyrokowania nie wydano w sprawie decyzji. Zwłoka jest zatem znaczna, co stanowi o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć przy tym należy, że w tak długim czasie w zasadzie jedyną faktyczną i konkretną czynnością podjętą w sprawie przez Prezydenta było sporządzenie operatu szacunkowego. Akta niniejszej sprawy nie potwierdzają bowiem, aby organ przez cały ten wykazywał jakąkolwiek inną aktywność, aby np. ustalał stan faktyczny sprawy, gromadził materiał dowodowy, poszukiwał dokumentów odnośnie przedmiotowej nieruchomości, czy też występował do odpowiednich organów o przekazanie stosownej dokumentacji, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Tym samym nie można zgodzić się z postawioną przez organ tezą - dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art.149 § 1a w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a, że organ podejmował liczne i celowe czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie można także pominąć okoliczności, że Wojewoda Mazowiecki jako organ nadrzędny wyznaczył Prezydentowi m. st. Warszawy termin do wydania stosownego rozstrzygnięcia, którego jednak organ nie dotrzymał. Wobec tego zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomimo upływu wszystkich terminów do załatwienia sprawy, zarówno ustawowych, jak i wyznaczonego przez Wojewodę Mazowieckiego, organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Podkreślić także należy, że w czasie tak długo trwającego okresu bezczynności, organ ani razu nie poinformował spółki o przewidywanym terminie załatwienia sprawy i nie podał przyczyny zwłoki w jej rozpatrzeniu.

Wobec powyższych rozważań oraz okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 149 § 1 p.p.s.a., zatem ustalenie że sprawa nie została rozpoznana w ustawowym terminie, a jej okoliczności nie uzasadniają czasu trwania postępowania, obligowało ten Sąd do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji był także zobowiązany do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena dokonana w tym zakresie jest pochodną czasu trwania postępowania i powodów uzasadniających ten okres. Oba czynniki uzasadniają stanowisko Sądu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych argumentów przeciwko takiej ocenie. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu. Zatem zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała uznanie, że wystąpiła bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji bowiem, gdy strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, uznać należy, że takie postępowanie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zauważyć bowiem należy, że Prezydent przez cały czas nie załatwił sprawy. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy pozostawał rażąco bezczynny. Trafnie Sąd ten przyjął, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 k.p.a.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyznał skarżącej spółce sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w wysokości 1 000 zł. Sąd ten wyjaśnił, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności i ocenę taką należy podzielić. Podkreślić w tym miejscu należy, że zasądzenie sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, o czym świadczy użycie zwrotu "może". Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, zaś jedynym formalnym wymogiem dopuszczającym zasądzenie tej sumy jest uwzględnienie skargi. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego kwoty 1 000 zł.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można także przyjąć, aby była to kwota nieadekwatna. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności działania organu administracji, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd ten wyjaśnił w sposób wystarczający podstawy do uznania, że organ pozostawał w bezczynności, ustalił czasookres, w którym bezczynność ta występowała i ocenił, czy bezczynności tej można i należy przypisać charakter rażącego naruszenia prawa, czy zasadne było wymierzenie organowi grzywny, wskazując także cele, jakie ma spełniać możliwość nałożenia na organ grzywny.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji zastosował normę wynikającą z art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którą miał on w takiej sytuacji kompetencję do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro fakt bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku nie został skutecznie podważony, podobnie - jak i wykładnia art. 149 § 2 p.p.s.a., to zarzut dotyczący błędnego ustalenia podstaw do wymierzenia grzywny jest niezasadny.

Wobec powyższego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił charakter zaistniałej bezczynności i zasadnie orzekł, jak w sentencji wyroku. Tym samym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę jednorodność spraw wniesionych przez Spółkę.