Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1844/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2477/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2477/16, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu administracji z [...] czerwca 2016 r. o odmówieniu skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2014 r. o utrzymaniu w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2014 r., którą - powołując się na art. 365 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 366 ust. 2 i 3 Prawa ochrony środowiska - wstrzymano użytkowanie eksploatowanej przez skarżącą instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w C., w gminie R. oraz określono termin bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania tej instalacji na dzień 31 stycznia 2015 r.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi na skutek wadliwego uznania, iż organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. przez uznanie, że organ administracji zawiadamiając skarżącego o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów oraz o możliwości zapoznania się w terminie 7 dni z aktami sprawy i wypowiedzenia się do co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie naruszył prawa i w sposób prawidłowy udostępnił skarżącej akta sprawy oraz w sposób rzetelny zgromadził dowody w sprawie; zdaniem skarżącej akta sprawy nie zostały prawidłowo udostępnione, gdyż w tym czasie organ administracji nie dysponował kompletnymi aktami bowiem część z nich przekazał do WSA w Warszawie;

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez uznanie, że organ administracji nie rozstrzygnął wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o nieuprawnioną, rozszerzającą wykładnię przepisów prawa materialnego, w tym art. 365 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1 - 3 i ust. 4 Prawa ochrony środowiska oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d i art. 42 ust. 1 i 2 Prawa wodnego z 2001 r., a rozstrzygnięcie organu administracji i prowadzone w tym celu postępowanie było zgodne z fundamentalnymi zasadami postępowania administracyjnego w tym zasadą praworządności i zasadą demokratycznego państwa prawnego; zdaniem skarżącej organ administracji dokonał dowolnej i rozszerzającej wykładni powołanych przepisów co doprowadziło do bezpodstawnego wstrzymania użytkowania instalacji;

4/ art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 Prawa wodnego z 2001 r. w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1 i art. 365 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska przez nieuwzględnienie dowodów zgłoszonych przez skarżącą w piśmie z 24 stycznia 2017 r.;

5/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji dlaczego uznał, iż zarzuty skarżącej dotyczące uchybień, jakich dopuścił się organ administracji nie zasługują na uwzględnienie, w tym niewyjaśnienie podstaw przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, zgodnie z którym organ administracji nie naruszył przepisów odnoszących do postępowania dowodowego i prawidłowo zebrał kompletny materiał dowodowy;

6/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 76 ust. 2 pkt 1 - 3, art. 180 pkt 3, art. 180a pkt 2, art. 365 ust. 2 pkt 3 i art. 375 Prawa ochrony środowiska oraz art. 42 ust. 1 i 2 Prawa wodnego z 2001 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek wadliwego uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, pomimo że rażąco narusza powołane przepisy;

7/ art. 76 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 365 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska przez ich błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca miała obowiązek wyposażenia komór instalacji w kurtyny antyodorowe oraz system dezodoryzacji metodą dezodoryzacji suchą parą o skuteczności co najmniej 80%, mimo że obowiązek ten nie wynika ani z ustaw, ani z decyzji;

8/ art. 76 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 365 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska przez błędną ich wykładnię i uznanie, że skarżąca nie wykonała obowiązku polegającego na poinformowaniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o planowanym terminie oddania przebudowanej instalacji do użytkowania; zdaniem skarżącej obowiązek ten został przez nią wykonany;

9/ art. 42 ust. 1 i 2 Prawa wodnego z 2001 r. w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1 i art. 365 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d Prawa wodnego z 2001 r. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca przetwarzając odpady wprowadza do wody i gleby nieoczyszczone ścieki, podczas gdy wyniki badań przedłożonych przez skarżącą potwierdzają, iż skarżąca nie odprowadza do wody lub ziemi ścieków oraz że nie doszło do skażenia środowiska w obszarze oddziaływania instalacji;

10/ art. 141 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 33 i 34 oraz w zw. z art. 6 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że skarżąca nie przestrzega standardów emisyjnych i imisyjnych, w tym nie przestrzega obowiązku polegającego na podejmowaniu czynności mających na celu zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, zanim ono jeszcze powstanie; zdaniem skarżącej, skarżąca zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia zapewniła na terenie, na którym znajduje się instalacja, środki techniczne zabezpieczające przed wydostawaniem się ścieków do gleby i wody;

11/ art. 180 pkt 3 i art. 180a pkt 2 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca powinna była uzyskać pozwolenie na wytwarzanie odpadów mimo tego, że nie wytwarza odpadów o masie większej bądź równej 5.000 Mg rocznie.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub rozpoznania skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W sprawie istotne jest to, że dotyczy ona stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2014 r. o utrzymaniu w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2014 r., którą - powołując się na art. 365 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 366 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) - wstrzymano użytkowanie eksploatowanej przez skarżącą instalacji związanej z odzyskiem odpadów, który miał polegać na uzyskiwaniu z odpadów kompostu.

Z obu wskazanych decyzji wynika, że wstrzymując użytkowanie instalacji ustalono, iż skarżąca nie dopełniła obowiązku poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o fakcie oddawania do eksploatacji instalacji, gdyż działalność rozpoczęła 2 grudnia 2013 r., a o planowanym oddaniu instalacji do użytkowania w dniu 1 stycznia 2014 r. powiadomiła [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska 17 grudnia 2013 r. pismem z tej samej daty.

Ponadto – jak wynika z tych decyzji - ustalono, że w drugim etapie kompostowania odpadów odpady układano na foli na nieutwardzonym terenie (na "polach odkładczych"), nie zapewniając trwałego zabezpieczenia środowiska wodno-gruntowego przed wydostawaniem się nieoczyszczonych odcieków z odpadów bezpośrednio do ziemi. Uznano, że okoliczność ta jest równoważna z niewypełnieniem obowiązku wynikającego z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) oraz stanowi o tym, że nie spełniono wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 Prawa ochrony środowiska, w szczególności, że nie wykonano wymaganych przepisami środków technicznych chroniących środowisko.

Ustalono także, że w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na modernizacji zakładu odzysku odpadów w zakresie fermentacji odpadów na działce nr [...], położonej w C., określono wymagania ochrony środowiska polegające na zaprojektowaniu basenu do rozkładu odpadów wyposażonego w technologię kurtyn antyodorowych, wyposażeniu "pól odkładczych/pryzmowych" w technologię kurtyn antyodorowych oraz zaprojektowaniu systemu dezodoryzacji komór kompostowniczych metodą dezodoryzacji suchą parą o skuteczności minimum 80%. Następnie ustalono, że te wymagania nie zostały w całości spełnione, gdyż nie wyposażono pół odkładczych oraz basenu rozładunkowego w kompletną technologię kurtyn antyodorowych, w tym nie wykazano, aby system ten był skuteczny w 80%. Uznano, że okoliczność ta stanowi o tym, że nie spełniono wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 Prawa ochrony środowiska, w szczególności, że nie zastosowano odpowiednich rozwiązań technologicznych wynikających z decyzji.

W końcu z decyzji tych wynika, że ustalono, iż skarżąca nie posiada wymaganej decyzji o zezwoleniu na wytwarzanie odpadów. W tym zakresie ustalono, że Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r. udzielił skarżącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji, której dotyczy sprawa, określając rodzaj i masę odpadów powstających w wyniku przetwarzania na 25.000 Mg na rok. W związku z tym uznano, że skarżąca zgodnie z art. 180 pkt 3 i 180a Prawa ochrony środowiska była zobowiązana do uzyskania zezwolenia na wytwarzanie odpadów.

Uwzględniając powyższe zauważyć należy, że pierwsza podstawa kasacyjna sprowadza się do stanowiska, według którego organ administracji w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji powinien był uwzględnić przedłożone przez skarżącą dowody w postaci badań wody i roślinności, które potwierdzają, że w miejscu prowadzenia instalacji, której dotyczy sprawa, nie doszło do zanieczyszczenia wody lub gleby. W ocenie NSA wskazana podstawa kasacyjna nie jest zasadna, gdyż w świetle przepisów prawa, które były podstawą podjęcia decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji, nie było istotne, czy doszło do zanieczyszczenia środowiska, lecz czy zostały spełnione wymagania ochrony środowiska, mające chronić środowisko m.in. przed zanieczyszczeniem. Podkreślić bowiem należy, że podstawą decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji jest w myśl art. 365 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska niespełnienie wymogów ochrony środowiska, polegających na wykonaniu wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko. Istotne jest więc to, czy takie środki techniczne zostały wykonane, a nie to, czy mimo że nie zostały one wykonane i tak nie doszło do zanieczyszczenia środowiska. Celem przepisów prawa przewidujących możliwość wstrzymania użytkowania instalacji jest ochrona przed ryzykiem negatywnego oddziaływania na środowisko. Przepisy te muszą więc być stosowane już wtedy, gdy ryzyko takie powstanie, a nie dopiero, gdy się ziści. Przeprowadzanie dowodów na to, że nie doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko, w szczególności zanieczyszczenia gleby lub wody, było więc zbędne.

W związku z powyższym nie jest także zasadna czwarta podstawa kasacyjna, która sprowadza się do zarzutu, że także Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dowodów w postaci załączonych do pisma z 24 stycznia 2017 r. dokumentów, dotyczących wyników badań odnoszących się do zanieczyszczenia gleby i wody. W tej sytuacji nie ma także istotnego znaczenia to, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów postanowienia o odmowie dopuszczenia dowodów, podjętego, jak wynika z protokołu rozprawy przed tym Sądem, na rozprawie.

W świetle oceny wskazanych podstaw kasacyjnych, dotyczących postępowania dowodowego, jako niezasadna jawi się także druga podstawa kasacyjna. Nie można bowiem uznać za istotne dla wyniku sprawy uchybienie polegające na tym, że – jak się twierdzi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – po stawieniu się przedstawiciela skarżącej w urzędzie organu administracji w celu zapoznania się z aktami sprawy, w aktach tych nie było dokumentów dotyczących przeprowadzenia dowodów, skoro dowody te nie były istotne dla rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do trzech ocenionych podstaw kasacyjnych, dotyczących postępowania dowodowego, należy sformułować ogólniejszą tezę odnoszącą się do przeprowadzania postępowania dowodowego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o podstawę polegającą na rażącym naruszeniu prawa, którą to podstawę skarżąca podniosła w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa to oczywiście niewłaściwe zastosowanie prawa, czyli oczywiście niewłaściwe przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do obowiązującej normy prawnej. W związku z tym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie rażącego naruszenia prawa co do zasady wykluczone jest przeprowadzanie postępowania dowodowego mającego na celu zweryfikowanie czy stan faktyczny ustalony przez organ administracji, został ustalony zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. W związku z tym należy zwrócić uwagę na to, że badania, na które powołuje się skarżąca, miały podważyć ustalenie organów administracji podejmujących decyzje w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji, której dotyczy sprawa, że nie zastosowano wymaganych przepisami środków technicznych chroniących środowisko, w szczególności chroniących wodę przed zanieczyszczeniem odciekami z przetwarzanych odpadów. Zatem także z tego powodu dowody te były niedopuszczalne, a związane z ich przeprowadzeniem podstawy kasacyjne niezasadne. Należy podkreślić, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie rażącego naruszenia prawa dopuszczalna jest jedynie ocena, czy w okolicznościach faktycznych ustalonych przez organ administracji doszło do rażącego naruszenia prawa.

Znaczna część pozostałych podstaw kasacyjnych, w tym także trzecia podstawa kasacyjna sformułowana przez skarżącą jako podstawa dotycząca przepisów postępowania, dotyczy naruszenia prawa materialnego.

Ósma podstawa kasacyjna dotyczy proceduralnej przesłanki zastosowania art. 365 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska, mianowicie tego, że inwestor nie dopełnił obowiązku poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o fakcie oddawania do eksploatacji instalacji lub obiektów. W związku z tym skarżąca zarzuca naruszenie art. 76 ust. 4 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, który kształtuje taki obowiązek, w związku z art. 365 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Skarżąca przyznaje, że naruszyła art. 76 ust. 4 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, gdyż nie zawiadomiła o planowanym oddaniu do użytkowania instalacji z trzydziestodniowym wyprzedzeniem, lecz na dwa tygodnie przed tym zdarzeniem. W związku z tym uważa, że zawiadomienie nie było, jak przyjęły organ administracji i Sąd pierwszej instancji, bezskuteczne. Skarżąca pomija jednakże ustalenie organów administracji wydających decyzje w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji, że działalność związaną z użytkowaniem instalacji rozpoczęto 2 grudnia 2013 r., a więc jeszcze przed zawiadomieniem o planowanym oddaniu do użytkowaniu. Niezależnie od tego NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz organu administracji, że przesłanka zastosowania art. 365 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska w postaci niedopełnienia obowiązku poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o fakcie oddawania do eksploatacji instalacji lub obiektów została spełniona. Poinformowanie wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o planowanym terminie oddania instalacji do użytkowania powinno być dokonane tak, jak wymaga tego ustawa, a więc z zachowaniem ustawowego terminu 30 dni. Przy czym zachowanie ustawowego terminu nie jest nic nie znaczącą formalnością, lecz ma na celu umożliwienie organowi ochrony środowiska przeprowadzenia w odpowiednim czasie kontroli i ewentualne wydanie decyzji na podstawie art. 365 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, czyli o wstrzymaniu oddania do użytkowania instalacji. Porównując oba przepisy, czyli art. 365 ust. 2 pkt 1 i art. 365 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska, widać wyraźnie, że pierwszy jest stosowany, gdy oddanie do użytkowania jeszcze nie nastąpiło, drugi zaś, gdy już oddano do użytkowania. W świetle tej różnicy przyjąć należy, że art. 365 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska może być stosowany, gdy nie tylko w ogóle nie poinformowano wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o fakcie oddawania do eksploatacji instalacji, ale także wtedy, gdy ten organ poinformowano z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 76 ust. 4 Prawa ochrony środowiska.

Przesłanką zastosowania art. 365 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska jest także to, że przy oddawaniu do użytkowania nie zostały spełnione wymagania ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 Prawa ochrony środowiska. Skarżąca twierdzi, że również w tym zakresie rażąco naruszono art. 365 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska, gdyż niezasadnie przyjęto, iż wymagania ochrony środowiska nie zostały spełnione.

W siódmej podstawie kasacyjnej skarżąca kwestionuje, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, stanowisko organów wydających decyzje w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji, zaakceptowane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Sąd pierwszej instancji, że obowiązek zastosowania kurtyn antyodorowych oraz systemu dezodoryzacji metodą dezodoryzacji suchą parą o określonym stopniu skuteczności nie wynika z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2012 r. o środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej obowiązek taki mógłby wynikać z decyzji, które są wydawane na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, na przykład o pozwoleniu na budowę, której jednak nie wydano. W zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji akcentuje się, że w wspomnianej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nałożono na skarżącą obowiązek zaprojektowania odpowiednich obiektów wyposażonych we wskazane urządzenia, a nie ich wykonanie. W ocenie NSA stanowisko skarżącej jest błędne, gdyż nie uwzględnia miejsca w procesie inwestycyjnym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Decyzja taka poprzedza m.in. decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.). Skoro więc skarżąca wystąpiła o wydanie na jej rzecz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, dokładnie zaś wystąpiła o przeniesienie na jej rzecz już wydanej takiej decyzji, co dokonało się decyzją Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2013 r., to znaczy, że zamierzała realizować przedsięwzięcie określone w tej decyzji. Skoro zaś przedsięwzięcie takie zrealizowała, to nie może obecnie uchylać się od określonych w tej decyzji warunków jego realizacji tylko dlatego, że nie uzyskała pozwolenia na budowę dotyczącego tego przedsięwzięcia. Postępowanie skarżącej, która zrealizowała przedsięwzięcie określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, ale nie wystąpiła o pozwolenie na budowę i na tej podstawie uchyla się od warunków realizacji tego przedsięwzięcia określonych w decyzji o jego środowiskowych uwarunkowaniach, prowadzi do oczywistego obejścia prawa, mianowicie przepisów będących podstawą instytucji prawnej, jaką jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W tej sytuacji stanowisko organów wydających decyzje w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji, zaakceptowane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Sąd pierwszej instancji, że obowiązek zastosowania kurtyn antyodorowych oraz systemu dezodoryzacji metodą dezodoryzacji suchą parą o określonym stopniu skuteczności wynika z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2012 r. o środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, zaś niepełne wykonanie tych urządzeń może być uznane za niespełnienie wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, jest zasadne.

Kolejnym kwestionowanym przez skarżącą niespełnionym, według organów administracji i Sądu pierwszej instancji, wymogiem ochrony środowiska jest, wywodzony z art. 76 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska oraz art. 42 ust. 1 i 2 Prawa wodnego z 2001 r. obowiązek ochrony wód i ziemi przed wprowadzaniem do nich ścieków. Argumentacja skarżącej w tym zakresie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, opiera się na założeniu, że odcieki z przetwarzanych przez skarżącą odpadów nie są ściekami. Takie stwierdzenie skarżąca wywodzi z definicji ścieków zawartej w art. 9 pkt 14 lit. d Prawa wodnego z 2001 r., wskazując, że mowa w niej jest o odciekach ze składowiska odpadów oraz miejsc magazynowania odpadów, zaś skarżąca nie prowadzi działalności polegającej na składowaniu odpadów lub magazynowaniu odpadów. Skarżąca pomija jednakże, że z powołanego przepisu nie wynika jednoznacznie, iż ustawodawca posługując się w nim sformułowaniami dotyczącymi składowania odpadów i magazynowania odpadów miał na myśli prowadzenie działalności w tym zakresie. W ocenie NSA takie zawężające rozumienie wskazanych sformułowań prowadziłoby do nieracjonalnych wniosków. Trudno bowiem zrozumieć, że odcieki z odpadów złożonych na ziemi w celu ich przetworzenia miałyby być mniej niebezpieczne dla środowiska niż odcieki z odpadów złożonych na ziemi w celu magazynowania lub składowania w ramach prowadzenia działalności polegającej na składowaniu lub magazynowaniu odpadów. W ocenie NSA ustawodawca dostrzegając takie nieracjonalne unormowanie, w późniejszej ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) w definicji ścieków przewidział, że są to także wody odciekowe z miejsc prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (art. 16 pkt 61 lit. c Prawa wodnego z 2017 r.). Uwzględniając powyższe brak podstaw do przyjęcia, że organy administracji decydując o wstrzymaniu użytkowania instalacji na podstawie rozszerzającej wykładni definicji ścieków obowiązującej w chwili podejmowania przez nie decyzji, rażąco naruszyły prawo. Istotne jest także przy tym to, że skarżąca nie kwestionuje ustalenia tych organów, że w miejscu złożenia odpadów na ziemi w celu ich przetworzenia powstawały odcieki oraz że nie zastosowano wystarczających rozwiązań technicznych, które by zabezpieczały przed przedostaniem się tych odcieków do gleby, gdyż odpady były złożone na folii. W tych okolicznościach przyjęcie, że nie wykonano wymaganych przepisami środków technicznych chroniących środowisko, gdyż wprowadzając ścieki do ziemi nie zapewniono zgodnie z art. 42 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. ochrony wód przed zanieczyszczeniem, nie narusza rażąco art. 365 § 2 pkt 1 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Podkreślić należy, że nie zachodzi rażące naruszenie prawa, gdy stosowane przepisy prawa nie są jasne i ich zastosowanie przez organ administracji wynika z przyjęcia określonej ich wykładni, która nie jest oczywiście nietrafna. Tym samym nie jest zasadna dotycząca omówionego zagadnienia dziewiąta podstawa kasacyjna.

W związku z powyższym nie jest także zasadna dziesiąta podstawa kasacyjna, którą skarżąca, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, wiąże z zarzutami naruszenia prawa powołanymi w dziewiątej podstawie kasacyjnej.

Ostatnim kwestionowanym przez skarżącą niespełnionym, według organów administracji i Sądu pierwszej instancji, wymogiem ochrony środowiska jest, wywodzony z art. 76 ust. 2 pkt 3 oraz art. 180 pkt 3 i art. 180a pkt 2 Prawa ochrony środowiska obowiązek uzyskania wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska, w szczególności decyzji o zezwoleniu na wytwarzanie odpadów. W ocenie NSA nie można zarzucić organom administracji wydającym decyzje o wstrzymaniu użytkowania instalacji, której dotyczy sprawa, rażącego naruszenia powołanych przepisów prawa skoro z decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r. o udzieleniu skarżącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji wynika, że przetwarzanie odpadów wiązać się będzie także z wytwarzaniem odpadów i to w ilości 25.000 Mg na rok. Podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument skarżącej, że byłaby zobowiązana do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów dopiero wtedy, gdyby rzeczywiście wytworzyła odpady o masie powyżej 5.000 Mg rocznie nie jest trafny, gdyż z art. 180 pkt 3 i art. 180a pkt 2 Prawa ochrony środowiska wynika, że eksploatacja instalacji powodującej wytwarzanie odpadów w takiej ilości jest dopuszczalna po uzyskaniu pozwolenia. Zatem w chwili przekroczenia wskazanej ilości wytworzonych odpadów doszłoby do naruszenia powołanych przepisów prawa, z czego wynika, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów powinno być uzyskane zanim dojdzie do wytworzenia tej ilości odpadów. W związku z powyższym nie jest zasadna jedenasta podstawa kasacyjna.

Niezasadność podstaw kasacyjnych, w których podniesiono zarzuty naruszenia art. 365 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1 – 3 i ust. 4 Prawa ochrony środowiska powoduje niezasadność także podstaw kasacyjnych trzeciej i szóstej, gdyż podstawy te w istocie dotyczą naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego.

W końcu nie jest także zasadna piąta podstawa kasacyjna, dotycząca naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy, skoro okazało się, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania są niezasadne, to ewentualne uchybienia Sądu pierwszej instancji w zakresie niepełnej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i z tego powodu odnoszące się do tego zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.