Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1471/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Grzelak, Sędzia WSA (del.) Artur Adamiec, Protokolant Agnieszka Kulesza, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 4793/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 4793/15 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 9 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

[...] – dalej: skarżąca lub Spółka – w dniu 15 maja 2014 r. wniosła o przyznanie płatności na 2014 r. do powierzchni wynoszącej [...] ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wojcieszynie decyzją z 17 stycznia 2015 r. zakwalifikował do przyznania płatności JPO powierzchnię [...] ha.

Spółka przedłożyła kopię planu działalności rolnośrodowiskowej wraz z kopią obrazu ortofotomapy przedstawiającą tzw. powierzchnie nieskoszone.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej Dyrektor Oddziału ARiMR w Warszawie decyzją 14 kwietnia 2015 r., - uchylił w całości decyzję z 17 stycznia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał na brak przeprowadzenia przez organ I instancji weryfikacji uprawnienia do płatności pod kątem analizy stworzenia sztucznych warunków.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wojcieszynie decyzją z 27 maja 2015 r. odmówił spółce przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Z art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8 ze zm. dalej: rozporządzenie Nr 65/2011), wynika, że nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu, do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie organu I instancji Spółka nie spełnia definicji producenta rolnego, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2012 r. poz. 86 ze zm. dalej: ustawa). [...] reprezentuje zarząd w osobie: [...] (prezes zarządu), natomiast wspólnikiem jest [...] posiadająca całość udziałów. Spółka zarejestrowana jest pod adresem ul[...] wynika, że również [...] , jest reprezentowana przez ww. osoby, tj. [...] jako prezesa zarządu oraz wspólnika - [...] posiadającą całość udziałów. Grunty rolne zgłaszane przez [...] są zarządzane przez te same osoby: [...] (wspólnik posiadający całość udziałów Spółek). Tym samym grunty zgłaszane do płatności przez ww. Spółki, w których występuje ten sam zarząd, nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy technologicznie. Ta zarząd w osobie [...] , prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo [...] zostało sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych obowiązujących dla płatności w ramach ONW i PRŚ. Przyznanie wnioskowanej płatności byłoby sprzeczne z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31. 01. 2009 r., str. 16 ze zm. dalej: rozporządzenie Nr 73/2009).

Orzekając na skutek odwołania skarżącej Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie decyzją 9 października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że kluczowe znaczenie w sprawie ma ocena, czy skarżąca była rolnikiem prowadzącym działalność rolniczą. Jak wynika z odpisów z KRS Nr [...] , [...] posiada 100 % udziałów w spółkach [...] Zatem Spółki te są jedynie inną formą prawną posiadanego gospodarstwa przez [...] . Z danych ewidencji producentów [...] wskazała adres do korespondencji: ul. [...] , będący jednocześnie siedzibą [...] Ponadto [...] w roku 2014 ubiegała się o przyznanie płatności w ramach JPO, ONW i PRŚ (pakiet 4, wariant 4.1) do powierzchni [...] ha. Natomiast [...] wnioskowała na rok 2014 o płatność w zakresie JPO i ONW do powierzchni [...] ha oraz w zakresie PRŚ do powierzchni [...] ha (pakiet 2, wariant 2.1 - [...] ha; pakiet 4, wariant 4.1 - [...] ha, wariant 4.6 -12,11 ha). Podzielenie jednego gospodarstwa na cztery podmioty pozornie odrębne ([...] oraz gospodarstwa zarejestrowane na osoby: [...]) i w ramach tych podmiotów oddzielne zgłaszanie do płatności (ONW i PRŚ, w tym w wariancie 2.1) gruntów rolnych, stanowi ominięcie przepisów modulacyjnych. Zarówno spółka, jak i [...] w roku 2014 wnioskowały nie tylko o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), ale również o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), jak i płatności rolnośrodowiskowej (PRŚ). Składając wnioski o płatność na rok 2014 Spółki zgłaszały grunty rolne położone w tej samej lokalizacji, tj. woj. warmińsko-mazurskie, powiat mrągowski, gmina Mikołajki. W przypadku spółek [...] zgłoszono do płatności ONW i PRŚ działki rolne położone m.in. na obszarze działki ewidencyjnej [...] w ramach których prowadzona jest działalność rolnicza w sposób analogiczny, tj. jako mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. W przypadku [...] deklaracja w zakresie działki ewidencyjnej Nr [...] dotyczyła działki rolnej o oznaczeniu C (pow. [...] ha), zaś w przypadku [...] na działce Nr [...] deklarowano działki rolne: E i F (pow. [...] ha). Również na pozostałych działkach ewidencyjnych (dla ww. podmiotów wszystkie położone w gminie Mikołajki) [...] zgłaszały prowadzenie upraw jako łąka trwała lub mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Działalność [...] polegała jedynie na zlecaniu wykonania poszczególnych prac rolnych innym osobom. Prace rolne polegające na skoszeniu trawy i wycięciu krzewów były zlecane przez te same osoby: [...] . Ponadto z przedstawionych za rok 2014 sprawozdań finansowych ww. Spółek nie wynika, aby Spółki te posiadały jakikolwiek majątek trwały, czy maszyny. Sprzedaż siana w dniu 27 czerwca 2014 r. podmiotowi [...] działały odrębnie i w sposób niezależny skoro decyzje w ww. zakresie podejmowały te same osoby pozostające w kierownictwie Spółek, tj. [...] - prezes zarządu, oraz wspólnik [...] posiadająca całość udziałów. Strona oprócz lakonicznych twierdzeń na temat odrębności [...] w zakresie posiadania gospodarstw rolnych, nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, a z przedstawionych dowodów wynika, że Spółka nie posiada odrębnego gospodarstwa rolnego, nie podejmuje decyzji o sposobie użytkowania gruntów.

Organ II instancji podniósł, że skarżąca nie była posiadaczem gospodarstwa. Gospodarstwa bowiem nie stanowią pojedyncze działki rolne położone na działkach ewidencyjnych, czy poszczególne działki ewidencyjne. Programy natomiast realizowane są w gospodarstwie, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Gospodarstwo pozostawało we władaniu [...] . To te osoby prowadziły gospodarstwo rolne, ponosiły nakłady i czerpały z tego zyski, zaś gospodarstwo pod nazwą [...] zostało sztucznie wyodrębnione w celu pozyskania wyższych płatności, niż miałoby to miejsce w przypadku zastosowania przepisów modulacyjnych. Z tego względu [...] nie spełnia definicji rolnika wskazanej w art. 2 lit. a rozporządzenia Rady WE Nr 73/2009.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA w Warszawie podniósł, że w sprawie nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej. Pozostaje to w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów. Działanie Skarżącej wyczerpało przesłanki art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011. Zawiązanie przez [...] dwóch spółek kapitałowych i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników, skoro podmioty te nie wykazują faktycznej odrębności, a jedynie odrębność pozorną w kwestiach dotyczących prowadzonej działalności rolniczej.

Sąd I instancji podkreślił, że tworzenie kilku podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. W szczególności w taki sposób dochodzi do próby ominięcia przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów. roku 2014 [...]. zgłaszały do płatności ONW powierzchnię [...]ha, zaś osoby: [...] zgłosiły do ONW powierzchnię [...]ha, co łącznie daje powierzchnię [...]ha. Zatem oddzielne zgłoszenie poprzez 4 podmioty ww. powierzchni do ONW powoduje ominięcie przepisów modulacyjnych. Podobnie sytuacja przedstawia się w przypadku płatności PRŚ (pakiet 2), w którym ww. podmioty zgłosiły łącznie powierzchnię [...]ha. W sprawie mamy do czynienia z gospodarstwem o rozproszonej formie prowadzonym w formie kilku jednostek produkcyjnych. O tym, że jest to nadal to samo gospodarstwo decyduje fakt sprawowania czynnej kontroli przez te same osoby nad ww. Spółkami, która umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych Spółek. Ponadto istotnym jest również fakt bezpośredniego sąsiedztwa gruntów rolnych zgłaszanych do płatności (woj. warmińsko- mazurskie, powiat mrągowski, gmina Mikołajki) przez [...]brak odrębności w obszarze majątku trwałego np. budynków, maszyn czy urządzeń wykorzystywanych do prowadzenia działalności rolniczej (sprawozdania finansowe Spółek za rok 2014), samo zlecanie wykonawstwa prac rolnych (umowy o dzieło na wykonanie skoszenia trawy i wycięcia krzewów przez osoby: [...]) oraz brak posiadania zarejestrowanych siedzib stad, a tym samym brak zarejestrowanych zwierząt według danych z Systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt. W tej sytuacji, dochodzi do dotowania działalności rolniczej dla pewnej grupy osób z pominięciem przepisów ograniczających takie dotacje powyżej limitów powierzchniowych. Deklaracja do płatności większego obszaru, poprzez utworzenie większej ilości podmiotów przynosi zauważalnie większą kwotę płatności ONW.

Sąd podniósł, że Spółki, zgłaszające do płatności grunty położone w tym samym regionie kraju, w miejscu zgłoszonym do płatności działek nie posiadały siedziby, żadnych środków produkcji, maszyn, budynków czy urządzeń. Poza sporem pozostaje również i to że siedziba dwóch Spółek jest taka sama. Wszystkie mieszczą się przy [...]. Skarżąca nie wykazała dowodów, które wskazywałyby na odrębność funkcjonalno-organizacyjno-finansową Spółek. Nie podała również, że angażuje odrębne środki do prowadzenia działalności rolniczej. [...] uzyskały (jako osoby fizyczne) wpis do ewidencji producentów i posiadają nadane numery gospodarstw. Skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami, co stanowi zorganizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Modulacje płatności wprowadzone przepisami krajowymi nie eliminują z płatności nikogo lecz wprowadzają stosowanie niższych kwot płatności dla większych obszarów gospodarstw rolnych. Zastosowanie stawek degresywnych w działaniach realizowanych w ramach PROW ma realizować cel zrównoważonego rozwoju tych obszarów nie tylko w aspekcie związanym z właściwym wykorzystaniem zasobów naturalnych ale też w aspekcie społecznym i ekonomicznym dążąc do uzyskania spójności poprzez np. zmniejszanie różnic i nierówności społecznych.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Względnie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi. Autor skargi kasacyjnej wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o wyznaczenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.) poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego z dowodów załączonych do skargi na okoliczność wykazania przez skarżącą samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, podejmowania decyzji w zakresie prac i terminów przeprowadzonych prac agrotechnicznych, w sytuacji w jakiej w przepisach o postępowaniu sądowoadministracyjnym nie występuje instytucja prekluzji dowodowej, strona złożyła wraz ze skargą wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, którego przeprowadzenie nie powoduje zwłoki w rozpoznaniu sprawy, a może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wykazania, iż podjęta przez organ decyzja jest nieprawidłowa.

2. art. 21 ust 3 in fine ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2007 Nr 64 poz. 427 dalej: ustawa) poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż w przypadku postawienia stronie zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia, iż takich warunków nie stworzyła podczas gdy z ww. przepisu wynika, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne; należy zauważyć, iż zarówno orzecznictwo polskich sądów administracyjnych, jak i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stoi na ugruntowanym stanowisku, iż w przypadku, w jakim beneficjentowi stawia się ww. zarzut, to jego udowodnienie spoczywa na organie.

3. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez uznanie, iż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia skarżącej zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden z dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącej miały na celu uzyskanie przez skarżącą korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia.

II. Naruszeniu przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/2005, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieprawidłową wykładnię, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności - skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż Skarżąca wraz z [...] dokonały sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia w ramach EFRROW, z zupełnym pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia.

2. art 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/2005, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i brak wykazania, z jakich dowodów miałby wynikać brak zrealizowania przez skarżącą celu wsparcia z PROW 2007 - 2013, zaś dopiero wykazanie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, iż działanie skarżącej stanowi o działaniu sprzecznym z zasadami danego wsparcia, jest komponentem zarzutu stworzenia tzw. sztucznych- warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia; Sąd wydając zaskarżony wyrok powołał się na komponenty w/w zarzutu wyrażone w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, jednakże nie wskazał na jakich podstawach należy przyjąć, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż elementy te zostały przez skarżącą wypełnione.

3. art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/2005, art 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż rodzaj, sposób prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego wskazuje na zmowę koordynacji pomiędzy skarżącą i innymi beneficjentami, podczas gdy organ tak postawionej tezy nie udowadnia, a zatem decyzja oparta na subiektywnej ocenie części materiału dowodowego nie powinna zostać była uznana przez sąd za prawidłową.

4. art. 4 ust 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez uznanie, iż skarżąca stworzyła tzw. sztuczne warunki gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, podczas gdy uzyskane przez skarżącą płatności nie są sprzeczne z systemami danego wsparcia, gdyż z zebranego materiału dowodowego sprawy wynika, iż skarżąca posiadała na dzień 31 maja 2014 r. działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polski w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009; wszystkie grunty rolne były utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; skarżąca przestrzegała wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności oraz skarżącej został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (a zatem spełniła warunki wymagane przepisami art. 124 ust 2 akapit pierwszy rozporządzenia 73/2009), a nadto spełniła cel realizowanego programu poprzez prowadzenie produkcji roślinnej na deklarowanym do płatności gruncie we właściwej kulturze rolnej i użytkując grunty także w dniu 31 maja 2014 r., a zatem sąd niewłaściwie uznał, iż skarżąca uzyskała korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, które to działanie miałoby być uznane za wypełnienie dyspozycji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i na tej podstawie skargę skarżącej oddalił.

5. art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż skarżąca nie spełnia definicji "działalności rolniczej" z uwagi na fakt, iż obok prowadzonej produkcji roślinnej, nie prowadzi ona produkcji zwierzęciej, która uzasadniałaby uprawę roślinną, podczas gdy z treści przywołanego przepisu wynika, że "działalność rolnicza oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6 a zatem każdy z przejawów takiej działalności stanowi działalność rolniczą i dla spełnienia tych warunków nie wymaga się, aby rolnik wykonywał zarówno produkcję rośliną, jak i zwierzęcą, tym bardziej iż definicja ta nawet oddzielnie traktuje o "utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej" zatem WSA w Warszawie bezpodstawnie dokonał rozszerzenia znaczenia pojęcia "działalność rolnicza" o cechy, które nie zostały wskazane w żadnym przepisie prawa unijnego, ani krajowego, czym przepis ten naruszył.

6. rażące naruszenie pkt I i II 2.1. Załącznika do rozporządzenia Komisji 1444/2002 oraz art. 2 rozporządzenia PE i Rady nr 1166/2008 poprzez ich zastosowanie oraz przepisów art. 2 lit. a-c rozporządzenia Rady nr 73/2009 poprzez ich niezastosowanie, a także art. 3 ust. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez uznanie przez sąd, iż organ prawidłowo dokonał wykładni i zastosowania definicji "rolnik", "działalność rolnicza", "gospodarstwo rolne", jednak nie dostrzegł, iż pomimo to, obrana przez organ teza o stworzeniu przez skarżącą sztucznych warunków przez rzekome istnienie gospodarstwa o rozproszonej formie prowadzonego w formie kilku jednostek produkcyjnych przeczy prawidłowemu odczytaniu przez organ, jak i sąd, czym jest gospodarstwo rolne i rolnik w rozumieniu przepisów przytoczonych w skardze.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej przez NSA wyznacza strona poprzez wskazanie podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., zawierających odpowiednie zarzuty.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w różnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się zarzutów zawartych w punkcie II petitum skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że niniejsze postępowanie dotyczy odmowy przyznania w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011, który stanowi, iż nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W tym miejscu równoczesnego podkreślenia wymaga podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie zarówno zarzuty skargi kasacyjnej zarówno co naruszenia przepisów postępowania jak przepisów prawa materialnego, zmierzają do podważenia przyjęcia, doszło do stworzenia sztucznych warunków.

Zwrócić należy uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką zaniechania płatności na rzecz beneficjenta jest:

1) ustalenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz

2) wykazanie celu jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko. W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 - 32).

W konstrukcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Podkreślenia wymaga, że poszczególne działania realizowane w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich winny przyczyniać się do zrównoważonego rozwoju tych obszarów, co zapisano również w punkcie 33 preambuły do rozporządzenia Nr 1698/2005 (cyt. "płatności z tytułu naturalnych utrudnień na obszarach górskich oraz płatności na innych obszarach z utrudnieniami powinny przyczyniać się, poprzez nieprzerwane użytkowanie gruntów rolnych, do utrzymania terenów wiejskich oraz utrzymania i wspierania zrównoważonych systemów rolniczych"). Poszczególne działania realizowane w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich winny przyczyniać się do zrównoważonego rozwoju tych obszarów, co zapisano również w punkcie 35 preambuły do rozporządzenia Nr 1698/2005 (cyt. "płatności rolnośrodowiskowe powinny nadal odgrywać znaczącą rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich"). Program rolnośrodowiskowy ma na celu poprawę środowiska rolnego i obszarów wiejskich poprzez przywracanie walorów lub utrzymanie cennych siedlisk przyrodniczych użytkowanych rolniczo, wsparcie terenów prowadzących produkcję ekologiczną w rolnictwie. Pomoc z tego tytułu dla rolników w formie płatności rolnośrodowiskowej stanowi rekompensatę utraconego dochodu, dodatkowo poniesionych kosztów transakcyjnych. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie, według określonego systemu, skierowana do mniejszych gospodarstw o powierzchni nieprzekraczającej 100 ha.

Klauzula generalna ujęta w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej ujętej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Dokonując interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie można oczywiście tracić z pola widzenia wykładni tego przepisu dokonanej przez TSUE. W wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-432/12. Trybunał wskazał mianowicie, że powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Jednocześnie TSUE wskazał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2019 r. I GSK 1267/18).

Równocześnie jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. II GSK 2579/14 ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się nie tylko do działań samego beneficjenta, lecz również do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Przy ocenie "sztucznego stworzenia warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w przypadku ustalenia faktu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy, wymienione przepisy uzasadniają odmowę jej przyznania. Sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej jest wynikiem logicznego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc, jak też logiczną oceną okoliczności wynikających z innego wniosku, innego podmiotu, czy też innego faktu i zdarzenia ustalonego w sprawie. Tak też było w tej sprawie. Prawidłowo uznano, że tworzenie kilku podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. W szczególności w taki sposób dochodzi do próby ominięcia przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów.

Słusznie podkreślono, że w roku 2014 [...] zgłaszały do płatności ONW powierzchnię [...] ha, zaś osoby: [...] (prezes zarządu spółki) i [...] (posiadająca całość udziałów w spółce) zgłosiły do ONW powierzchnię [...] ha, co łącznie daje powierzchnię [...] ha. Zatem oddzielne zgłoszenie poprzez 4 podmioty ww. powierzchni do ONW powoduje ominięcie przepisów modulacyjnych. Zarówno spółka, jak i [...] w roku 2014 wnioskowały nie tylko o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), ale również o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), jak i płatności rolnośrodowiskowej (PRŚ). Składając wnioski o płatność na rok 2014 Spółki zgłaszały grunty rolne położone w tej samej lokalizacji, tj. woj. warmińsko-mazurskie, powiat mrągowski, gmina Mikołajki. W przypadku spółek [...] zgłoszono do płatności ONW i PRŚ działki rolne położone m.in. na obszarze działki ewidencyjnej [...] w ramach których prowadzona jest działalność rolnicza w sposób analogiczny, tj. jako mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. W przypadku [...] deklaracja w zakresie działki ewidencyjnej Nr [...] dotyczyła działki rolnej o oznaczeniu C (pow. [...] ha), zaś w przypadku [...] na działce Nr [...] deklarowano działki rolne: E i F (pow. [...] ha). Również na pozostałych działkach ewidencyjnych (dla ww. podmiotów wszystkie położone w gminie Mikołajki)

W sprawie, jak słusznie ustalono mamy do czynienia z gospodarstwem o rozproszonej formie prowadzonym w formie kilku jednostek produkcyjnych. O tym, że jest to nadal to samo gospodarstwo decyduje fakt sprawowania czynnej kontroli przez te same osoby nad ww. Spółkami, która umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych Spółek. Ponadto istotnym jest również fakt bezpośredniego sąsiedztwa gruntów rolnych zgłaszanych do płatności (woj. warmińsko- mazurskie, powiat mrągowski, gmina Mikołajki) przez [...], brak odrębności w obszarze majątku trwałego np. budynków, maszyn czy urządzeń wykorzystywanych do prowadzenia działalności rolniczej (sprawozdania finansowe Spółek za rok 2014), samo zlecanie wykonawstwa prac rolnych (umowy o dzieło na wykonanie skoszenia trawy i wycięcia krzewów przez osoby: [...]

Sąd I instancji zasadnie uznał, że powyższe okoliczności przesądzają o braku odrębności w/w podmiotów w sferze faktycznego posiadania gruntów zgłoszonych do płatności, a jednocześnie strona nie wykazała dowodów, które wskazywałyby na odrębność funkcjonalno-organizacyjno-finansową spółek. Tym samym za bezpodstawne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt.I ppkt.2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Nadto (ust. 3) strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zgodnie z treścią powyższych przepisów wskazać należy, że ustawodawca odstąpił od ogólnej przewidzianej w k.p.a. zasady przeprowadzania dowodów z urzędu. Ustawodawca w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wprowadza istotne modyfikacje zasad procedowania w porównaniu z regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Te modyfikacje osłabiają pozycję procesową stron postępowania. W tym postępowaniu Agencja nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. Ciężar dowodu - odmiennie niż podnosi skarżący - spoczywa nie na Agencji, tylko na stronach oraz innych osobach uczestniczących w postępowaniu. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10). W sprawach prowadzonych przez organy ARiMR wynikających z ustawy organy te nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta. Przyjęta w ustawie klauzula ciężaru dowodu nie odbiega od klauzuli ciężaru dowodu regulowanej przepisem art. 6 Kodeksu cywilnego (zob. S. Prutis, Dobór instrumentów prawnych służących wsparciu rozwoju obszarów wiejskich, St. lur. Agraria 2009, Nr 7, s. 192), (zob. wyrok NSA z 11.04.2019 r. sygn. akt. I GSK 913/18 , wyrok NSA z 15.06.2016 r., sygn.. akt II GSK 158/15) Przedstawiona wykładnia art. 21 w/w wskazuje na obowiązki dowodowe organów wyłącznie w zakresie udowodnienia sztucznych warunków. Natomiast obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. – zawarty w pkt. I ppkt.3 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie zatem przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu jest dopuszczalne w sytuacji, gdy wnioskowany dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego – do czego zmierzał wniosek skarżącego- lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit c) i § 14 ust.1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm).