Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 489/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200 i art. 205 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust.1 i 2, pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 7,77 par 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 6
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz,, NSA Anna Kwiatek, Protokolant Referent stażysta Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. J. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, ze zm.) w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634) Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania J.J., reprezentującego Z. J., od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...], nr [...], w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podnosił, że wnioskiem z dnia 4 maja 2007 r., Z. J. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. We wniosku zadeklarowała do uzyskania jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 1,06 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) powierzchnię 0,45 ha, natomiast do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce - PZ) powierzchnię 0,39 ha.

W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej w dniu 24 października 2007 r. stwierdzono nieprawidłowości dotyczące powierzchni deklarowanej działki rolnej F i wysłano do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie strona nadesłała pocztą korektę wniosku oraz oświadczenie, w których podtrzymała zadeklarowaną powierzchnię przedmiotowej działki.

W dniu 5 marca 2008 r. Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR w L.w ramach czynności wyjaśniających przeprowadziło w gospodarstwie Z.J. kontrolę na miejscu (Raport z kontroli nr [...]). Strona nie była obecna przy kontroli i kopię raportu z czynności kontrolnych wysłano jej pocztą w dniu 7 marca 2008r. przesyłką poleconą.

W dniu 9 kwietnia 2008 r., przeprowadzono kontrolę administracyjną wniosku z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu, która wykazała nieprawidłowości w postaci zawyżenia powierzchni działek deklarowanych do płatności we wniosku.

W dniu 17 czerwca 2008 r. powiadomiono stronę o zakończeniu postępowania administracyjnego informując jednocześnie o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. W odpowiedzi, strona nadesłała pismo z dnia 22 czerwca 2008 r., w którym podtrzymała złożony wniosek o płatności.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania Z. J. jednolitej płatności obszarowej; uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych ora uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej).

Strona odwołała się od tej decyzji kwestionując zasadność odmowy przyznania płatności. W dniu 28 lipca 2008 r. uzupełniła materiał dowodowy nadsyłając dodatkowe dokumenty.

Rozpatrując sprawę i odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podnosił, że materialno-prawne przesłanki przyznania płatności na rok 2007 zostały uregulowane w ustawie z 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 35, poz. 217, ze zm.), która została zmieniona ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008r., Nr 44, poz. 262) i obowiązuje obecnie w brzmieniu ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007r., Nr 35, poz. 217, ze zm.). Jednakże do postępowania w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy dotychczasowe, z mocy uregulowania intertemporalnego zawartego w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007r., Nr 35, poz. 217, ze zm.) - do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym, materialno-prawne przesłanki przyznawania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw w 2007 roku reguluje również rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.).

W tym kontekście organ odwoławczy podnosił, że celowość kontroli na miejscu uzasadnia art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 178212003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.), który stanowi, że kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR podnosił, że istotą kontroli na miejscu jest m.in. weryfikacja powierzchni i gatunków upraw deklarowanych przez wnioskodawców.

W związku z tym wywodził, iż wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 5 marca 2008 r. w gospodarstwie Z.J. nie kwestionują deklaracji wnioskodawczyni, jak i ustaleń przeprowadzonych kontroli administracyjnych. Dołączona do Raportu z kontroli notatka służbowa inspektorów terenowych uzupełnia go i praktycznie potwierdza powierzchnię zadeklarowanej działki rolnej F, ponieważ nie można ustalić jej granic.

W tym też kontekście w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnoszono, iż z art. 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej wynika, że: z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1); w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej: stoi na straż praworządności; jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2, pkt 1-4); strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy, zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie która z te o aktu w wodzi skutki prawne (ust. 4).

Analizując zebrany materiał dowodowy oraz argumentację i zarzuty odwołania, organ odwoławczy argumentował, że według wniosku o przyznanie płatności Z.J. deklarowana do płatności działkę F powierzchnię 0,14 ha, która jest położona na działkach ewidencyjnych [...] (o powierzchni 0,06 ha) i nr [...] (o powierzchni 0,08 ha). Kontrola na miejscu nie zakwestionowała zadeklarowanej powierzchni działki rolnej F ze względu na to, że jest to łąka położona w kompleksie łąk i nie można ustalić jej granic. W tej sytuacji organ ARiMR jest zobowiązany uznać za właściwe wyniki kontroli administracyjnej i na nich się oprzeć wydając decyzję. Kontrola administracyjna polega na weryfikacji wniosku o przyznanie płatności m.in. w oparciu o dane z EGiB. Według zaś tych właśnie danych działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] dzieli działka ewidencyjna nr [...], która nie została zadeklarowana w przedmiotowym wniosku.

Organ odwoławczy podnosił w związku z tym, że zgodnie z art. 2 pkt 1a) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r., str. 18 ze zm.) "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Przepis ten uzupełnia art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, który stanowi, że działka rolna jest to działka w rozumieniu art. 2 pkt la rozporządzenia nr 796/2004, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha.

Ze względu na stwierdzenie powyższych niezgodności działka rolna F o powierzchni 0,14 ha została wykluczona z płatności, co spowodowało określone skutki, ponieważ powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 0,92 ha.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003r., str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.), jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004, tj. 1 ha.

Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej płatności uzupełniające (tj. UPO i PZ) przysługują rolnikowi, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej. Z tego względu Kierownik Biura Powiatowego w K. odmówił również przyznania płatności uzupełniających.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR podnosił również, że dokumenty dostarczone przez stronę w postępowaniu odwoławczym nie mogą skutecznie podważyć powyższych ustaleń, ponieważ nie dotyczą działki ewidencyjnej [...], lecz rowu oznaczonego na dołączonej mapie literą "A", co nie kwestionuje danych dostarczonych do ARiMR od podmiotów zajmujących się Ewidencją Gruntów i Budynków. Agencja Restrukturyzacji i Modenizacji Rolnictwa nie jest zaś instytucją właściwą do dokonywania zmian w Ewidencji Gruntów i Budynków.

Z. J., reprezentowana przez J. J., wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie ze skargą na tę decyzję.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji, zarzucała naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3 oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych jest wypełniony prawidłowo, co potwierdziła kontrola faktycznego stanu gospodarstwa. Pełnomocnik skarżącej wskazywał, że do protokołu kontroli została dołączona notatka służbowa, która nie została stronie doręczona, co z kolei uniemożliwiło ustosunkowanie się do jej treści w trybie art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Pełnomocnik podkreślał, że zawarte w notatce informacje są sprzeczne z będącymi w posiadaniu organu dokumentami (ortofotomapa, zdjęcia). Dodatkowo wyjaśniał, że w roku 1997 zostały przeprowadzone prace melioracyjne w wyniku, których koryto rowu melioracyjnego zostało przesunięte poza działkę nr [...] zmiana ta nie została uwidoczniona w dokumentach Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w K.. W konsekwencji przebieg rowu melioracyjnego uwidoczniony na mapach geodezyjnych nie odpowiada faktycznemu jego położeniu.

Ponadto pełnomocnik wskazywał, że organ odwoławczy nie odniósł się do zawartego w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie ponownej kontroli gospodarstwa, a przy analizie materiału dowodowego pominął pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. z dnia 24 lipca 2008 r., które zawiera informacje stojące w sprzeczności z danymi Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w K. dotyczącymi działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosił o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 706/08, Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] - decyzja organu pierwszej instancji została ona skierowana do podmiotu nie będącego stroną niniejszego postępowania, co stanowiło, zgodnie z art.156 § 1 pkt 4 kpa, przyczynę stwierdzenia jej nieważności decyzji jest jej wydanie w stosunku do osoby nie będącej stroną w sprawie; naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 540/09, w sprawie ze skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Regionalnego Oddziału ARiMR od wyroku WSA w Lublinie w sprawie sygn. akt I SA/LU 706/08, uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia zasadności, tym samym prawidłowości, odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Przy tym istota sporu odnosi się do kwestii przyjęcia przez organy administracji publicznej, w zakresie dotyczącym kwalifikowania działek rolnych uprawniających do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych (UPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ), o powierzchni innej, mniejszej, niż zadeklarowana przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności.

W tym względzie chodzi w szczególności o działkę rolną "F" składającą się z dwóch działek ewidencyjnych, a mianowicie działki nr [...] o pow. 0,06 ha i działki nr [...] o pow. 0,08 ha. W odniesieniu do tejże działki rolnej organy administracji publicznej argumentowały, składające się na nią działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] dzieli działka ewidencyjna nr [...] – stanowiąca rów melioracyjny - która nie została zadeklarowana w przedmiotowym wniosku. Wywodziły w związku z tym, że działka rolna "F" nie jest spójna i nie spełnia definicji działki rolnej, a w konsekwencji, że przedmiotowa działka rolna, o zadeklarowanej przez skarżącą powierzchni 0,14 ha, została wykluczona z płatności, co spowodowało określone skutki, ponieważ powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 0,92 ha.

W kontekście wskazanych okoliczności faktycznych stanowiących główną oś sporu w sprawie, odnoszącą się, innymi słowy, do podstaw faktycznych wydanych w sprawie rozstrzygnięć, nie ma jednocześnie sporu, co do adekwatności i treści przepisów regulujących zasady i tryb przyznawania płatności bezpośrednich, w tym przypadku płatności na rok 2007. Są nimi, przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego odsyłające do odpowiednich aktów wtórnego prawa wspólnotowego, w tym, do przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Przepisami mającymi zastosowanie w sprawie są również, jak wynika z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2007 r., przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stosowane do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy, jeżeli sama ustawa nie stanowi inaczej.

Istota sporu w sprawie, jej przedmiot oraz analiza mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, w konfrontacji ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, prowadzą do wniosku, że brak jest podstaw, aby decyzje tę uznać za zgodną z prawem. W tym względzie, zasadnicze zastrzeżenia odnoszą się do zasad i trybu stosowania przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, co według Sądu, nie pozostawało bez wpływu na wynik postępowania w sprawie z wniosku Z.J. o przyznanie płatności bezpośrednich.

Rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bowiem z ich naruszeniem - w tym zakresie odnosi się to zwłaszcza do przepisu art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. oraz przepisów k.p.a, do których on odsyła.

Z przepisu art. 3 z ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że w regulowanych tą ustawą postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy oraz ile sama ustawa nie stanowi inaczej, mają zastosowanie przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. wynika, że w postępowaniach w sprawach dotyczących między innymi płatności bezpośredniej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) ma obowiązek udzielać stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) ma obowiązek zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 k.p.a. nie stosuje się). Z normatywnej treści przepisu art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w zakresie odnoszącym się do konsekwencji jego obowiązywania, a tym do samym zakresu i głębokości stosowania ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, gdy skonfrontować ją z aktami wtórnego prawa wspólnotowego, do których ustawa odsyła w art. 1 pkt 1 (Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.; Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003) oraz ze szczegółowymi przepisami samej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie wynika, aby intencją i wolą prawodawcy było wyłączenie stosowania w przedmiotowych postępowaniach zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i w art. 80 k.p.a., tj. zasad prawdy obiektywnej, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz swobodnej oceny dowodów. Skoro tak, to stwierdzić należy, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji może i powinna być dokonywana z perspektywy realizacji standardu postępowania determinowanego wskazanymi zasadami ogólnymi.

W kontekście istotnych okoliczności sprawy odnoszących się do przyjętych przez organy administracji zasad, metod i przesłanek kwalifikowania zadeklarowanych przez skarżącą działek rolnych, jako spełniających kryterium powierzchniowe, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. - a mianowicie, że działką rolną jest działka w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia nr 6796/2004, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha - co odnosi się w szczególności do działki rolnej "F", stwierdzić należy, że ustalenia te, zarówno w konfrontacji z przepisami postępowania, jak również w konfrontacji z przepisami prawa materialnego, nie są prawidłowe.

Odnosząc się do pierwszej spośród wskazanych kwestii stwierdzić należy, że w sprawie stanowiącej przedmiot orzekania Sądu, organy administracji poczyniły dowolne ustalenia faktyczne oraz dokonały dowolnej oceny dowodów zebranych w prowadzonym postępowaniu. Za dowolne bowiem uznać należy ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut ich dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęcie wszystkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania prawidłowej decyzji o przekonującej treści ustalającej konsekwencje prawne stwierdzonych i dowiedzionych faktów na podstawie adekwatnych przepisów obowiązującego prawa. W tym też kontekście, podkreślić należy znaczenie, pozostających ze sobą w ścisłym i bezpośrednim związku zasad prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a) i swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonywanej z perspektywy analizy akt sprawy, przywołać należy chociażby stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 14 stycznia 1994 r., w sprawie sygn. akt III SA 491/94, z którego wynika, iż o przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów świadczy to, że organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy dowody lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Z kolei, z art. 80 k.p.a. wynika, że na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek oceny na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena ta powinna być odzwierciedlona w treści uzasadnienia wydawanego rozstrzygnięcia spełniającego warunki, o których stanowi art. 107 § 3 k.p.a. Zważywszy na funkcje uzasadnienia, jako elementu decyzji (funkcja realizacji obowiązku wykazania podstawy rozstrzygnięcia; funkcja kontroli trafności decyzji; funkcja perswazyjna) powinno ono, w warstwie faktycznej zawierać wskazanie faktów uznanych przez organ za wiarygodne, tym samym dowodów, na których organ w tym zakresie się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom przymiotu wiarygodności i mocy dowodowej, w warstwie prawnej zaś umotywowaną ocenę ustalonych faktów w kontekście konkretnego, adekwatnego przepisu prawa oraz wykazanie związku między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia.

Według Sądu, standard postępowania determinowany przepisem art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007, zwłaszcza zaś przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, istotny z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w przedmiotowej sprawie nie został jednak zrealizowany.

Z przepisu art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. wynika, że system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 będzie stosowany na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego co zapewni jednolitą identyfikację każdej działki referencyjnej, a ponadto, że Państwa Członkowskie zapewnią wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności będą wymagały złożenia pojedynczego szczegółowego wniosku lub dostarczenia dokumentów określonych przez właściwe władze, które umożliwią zlokalizowanie oraz zmierzenie każdej działki rolnej; GIS będzie zaś działał na podstawie krajowego systemu geodezji. Regulacja ta uzasadnia stanowisko, że wskazana procedura ma charakter procedury obligatoryjnej, jak również, że wykorzystywanie wskazanej technologii GIS jest integralną częścią procedury wyjaśnienia wniosku. Brak jest jednak podstaw, aby w kontekście wyżej przywoływanych przepisów argumentować, że jest to procedura wyłączająca i wykluczająca dopuszczalność wykorzystywania w przedmiotowych sprawach innych środków dowodowych. Zwłaszcza, że z przepisu art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 wynika również, że system identyfikacji działek rolnych jest ustanowiony na podstawie map lub dokumentów ewidencyjnych lub też innych danych kartograficznych, a z przepisu art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., że organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z powyższego wynika więc, zwłaszcza w kontekście normatywnej treści przepisu art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., że w przedmiotowym postępowaniu nie obowiązuje zamknięty katalog środków dowodowych. Za chybioną w związku z tym uznać należy więc argumentację Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odwołującą się i ograniczającą się tylko i wyłącznie do analizy danych GIS, tj. materiału graficznego w postaci fotografii oraz danych z ewidencji gruntów i budynków. W zakresie odnoszącym się do dowodu z danych ewidencji gruntów i budynków podkreślić należy, że z przepisu art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, iż podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatku i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W ust. 2 art. 21 tej ustawy, ustawodawca stanowi zaś, że organy i jednostki organizacyjne realizujące zadania, o których mowa w ust. 1, współdziałają z organami Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w zakresie utworzenia i sfinansowania systemu dostępu i wymiany danych między ewidencją gruntów i budynków a ewidencjami i rejestrami publicznymi prowadzonymi przez te organy i jednostki organizacyjne. Ponadto, w kontekście wyżej już przywołanych argumentów, nie sposób zasadnie wywodzić, że przepis art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ma charakter lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., do stosowania których ustawodawca odsyła w art. 3 z ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, z zastrzeżeniem oczywiście zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy oraz ile sama ustawa nie stanowi inaczej. Tym samym, w przedmiotowym postępowaniu, organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy treść albo charakter zapisów w ewidencji gruntów i budynków budzi wątpliwości. Zasadność tego stanowiska potwierdza treść przepisu art. 76 § 3 k.p.a. Na jego gruncie bowiem ustawodawca jednoznacznie dopuszcza możliwość obalenia domniemania autentyczności lub domniemania zgodności z prawdą dokumentów, o których mowa w § 1 i § 2 art. 76 k.p.a., w drodze przeprowadzenia dowodów przeciwko ich treści.

W związku z powyższym zasadnie więc należy stwierdzić, że dowodu złożone przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego, jak również informacje o dowodach zawarte w treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powinny stanowić przedmiot refleksji organu. Powinna być ona nakierowana na jednoznaczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, istotnych z punktu widzenia oceny zasadności wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych.

W tym też kontekście stwierdzić należy, że jak wynika akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji (jak również z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji) kwestia statusu spornej działki rolnej "F", w zakresie odnoszącym się do spełniania przez nią kryterium powierzchniowego oraz kryterium spójności, nie została jednoznacznie i stanowczo wyjaśniona w toku prowadzonego postępowania. W tej mierze podkreślenia wymaga, że opierając się na analizie danych GIS oraz danych z ewidencji gruntów i budynków organy administracji zdyskwalifikowały przedmiotową działkę, jako niespełniającą kryterium powierzchniowego i kryterium spójności, w sytuacji, gdy równocześnie w toku procesowej czynności kontroli gospodarstwa rolnego skarżącej oraz wyniku tejże kontroli ustalono, że działka rolna "F" położona jest na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], jak również, że na przedmiotowej działce stwierdzono łąkę w dobrej kulturze rolnej, położoną w sąsiedztwie innych łąk, a ponadto, że nie stwierdzono istnienia na przedmiotowej działce rowu, widocznego na ortofotomapie, lecz tylko niewielkie zagłębienie terenu. Ustalenia te, co ważne i istotne, poczynione na miejscu, nie były w toku prowadzonego postępowania przedmiotem dalszej analizy i wyjaśnień, jak również rzetelnej konfrontacji z innymi przeprowadzonymi w sprawie dowodami, katalog których, jak wyżej wskazano, również w kontekście art. 76 § 3 k.p.a., nie jest przecież w przedmiotowym postępowaniu zamknięty. Powyższe podważa więc kategoryczność tezy, że działka rolna "F" nie spełnia kryterium powierzchni oraz kryterium spójności. W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, wbrew dyrektywom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a., organy administracji nie przedstawiły również żadnej przekonującej argumentacji, w oparciu o którą tezę i wniosek tego rodzaju sformułowały.

Odnosząc się w tym kontekście do drugiej spośród wyżej wskazanych kwestii, a mianowicie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, podkreślić należy, iż z ich analizy wynika jednoznacznie, że na ich gruncie, w zakresie odnoszącym się do kryteriów kwalifikowania działek rolnych do płatności, prawodawca wspólnotowy, a w ślad za nim i krajowy, wyraża preferencje dla kryteriów ze sfery faktów, co jest oczywiste, gdy zważyć na istotę, cel i systemowe rozwiązania regulacji prawnych odnoszących się do wspólnej polityki rolnej oraz systemów wsparcia dla rolników. Operuje nimi na gruncie podstawowego z tego punktu widzenia pojęcia, a mianowicie "działki rolnej". Jest nią, w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. W tym też kontekście, z perspektywy przywołanego wyżej wyniku kontroli gospodarstwa rolnego skarżącej oraz treści wytworzonej w rezultacie tejże kontroli notatki – na działce rolnej "F" stwierdzono łąkę w dobrej kulturze rolnej, położoną w sąsiedztwie innych łąk; nie stwierdzono istnienia rowu, widocznego na ortofotomapie, lecz tylko niewielkie zagłębienie terenu – za wątpliwie i dowolne uznać należy twierdzenie organów administracji, że działka ta nie jest zwartym obszarem i że nie jest na niej prowadzona przez skarżącą jedna grupa upraw. Poddając w związku z tym w wątpliwość stanowisko organów administracji o braku spójności działki - co innego bowiem wynika z przeprowadzonej kontroli na miejscu - konsekwentnie podważyć należy również twierdzenie niespełniania przez przedmiotową działkę kryterium powierzchniowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. NA marginesie stwierdzić należy, że wniosku te potwierdza również analiza dowodów dołączonych przez pełnomocnika wnioskodawczyni do skargi.

W związku z powyższym, skargę pełnomocnika Z. J. należało uwzględnić, a zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, uchylić.

Ponownie orzekając w sprawie, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uwzględni normatywną treść przywołanych przepisów ustawy o płatnościach di gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz konsekwencje ich obowiązywania dla prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie uczyni to w sposób korespondujący z zasadami wyrażonymi na gruncie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a wydane w sprawie rozstrzygnięcie, uzasadni, tak w warstwie prawnej, jak i w warstwie faktycznej, w sposób czyniący zadość dyrektywom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 1 tej ustawy