Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2194/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J S i P S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO") decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J S i P S, zwanych dalej "skarżącymi", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...], w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 11 grudnia 2017 r. skarżący złożyli wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, tj. ul. [...] do działki nr ewid. [...] ([...]). Do wniosku załączono 1 egzemplarz mapy z proponowaną lokalizacją zjazdu oraz akt notarialny nabycia nieruchomości objętej ww. działką.

Po rozpoznaniu ww. wniosku, Prezydent miasta [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], nie zezwolił skarżącym na lokalizację zjazdu z ulicy [...] w [...] (droga gminna) do działki nr [...].

Organ wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, dalej: "u.d.p."), rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu organ wskazał, że lokalizacja zjazdu pogorszy stan bezpieczeństwa użytkowników drogi, przy i tak już istniejącym dużym natężeniu ruchu. Z wniosku bowiem wynika, że zjazd miał być zlokalizowany w obszarze skrzyżowania, co zdecydowanie pogorszyłoby bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Ponadto, skarżący nie załączyli do wniosku decyzji o warunkach zabudowy, która była jednym z wymaganych załączników do wniosku na lokalizację zjazdu. Decyzja ta, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest podstawą ustalenia rodzaju zjazdu, tzn. czy będzie to zjazd indywidualny, czy publiczny. Zgodnie z art. 29 ust. 3 u.d.p. zarządca drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu ma obowiązek podać m.in. parametry techniczne zjazdu. Wobec braku decyzji o warunkach zabudowy i braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niemożliwe jest ustalenie rodzaju zjazdu.

Organ wyjaśnił przy tym, że przedłożył interes społeczny polegający na ochronie bezpieczeństwa ruchu drogowego nad interes indywidualny skarżących polegający na realizacji żądania wykonania zjazdu. Działka nr ewid. [...] ma już zapewniony dostęp do drogi publicznej. Obsługa działki nr ewid. [...] może odbywać się poprzez zjazd do działki nr ewid. [...] (również należącej do skarżących).

3. Rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] zostało przez skarżących zaskarżone do organu drugiej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2018 r.

nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wydał powyższą decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) oraz art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., tj. nie zawiera właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W przedmiotowej sprawie w ocenie SKO nie zostały przez organ pierwszej instancji dostatecznie ustalone i wyjaśnione okoliczności faktyczne pozwalające ocenić, czy lokalizacja zjazdu z drogi gminnej do działki nr ewid. [...] pogorszy bezpieczeństwo ruchu drogowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika na podstawie jakich dowodów organ pierwszej instancji stwierdził, że lokalizacja przedmiotowego zjazdu wpłynie na bezpieczeństwo ruchu. Organ nie wskazał, w obszarze jakiego skrzyżowania byłby zlokalizowany wnioskowany zjazd, nie przedstawił też żadnych danych dotyczących obszaru skrzyżowania i oddziaływania skrzyżowania.

Kolegium stwierdziło również, że organ pierwszej instancji, wobec braków formalnych wniosku złożonego przez skarżących (brak decyzji o warunkach zabudowy), powinien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnioskodawców do złożenia brakujących dokumentów oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie, które są niezbędne do wyjaśnienia sprawy i jej rozpatrzenia.

W konsekwencji, organ ponownie rozpatrując sprawę powinien ustalić i udokumentować charakter istniejącego zjazdu z działki nr ewid. [...].

4. Prezydent Miasta [...], ponownie rozpatrując sprawę, decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r. po raz drugi odmówił skarżącym udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy [...] w [...] (droga gminna) do działki nr ewid. [...].

Organ pierwszej instancji wydał powyższą decyzję na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 104 k.p.a.

Rozpatrując wniosek skarżących z 11 grudnia 2017 r., Prezydent Miasta [...] wezwał skarżących do usunięcia braków poprzez: dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy dot. działek nr ewid. [...] i [...], dostarczenie zezwolenia na lokalizację zjazdu do działki nr ewid. [...], oznaczenie na załączonej do wniosku mapie lokalizacji proponowanego zjazdu, wskazanie rodzajów obiektów, które będzie obsługiwał projektowany zjazd do działki nr ewid. [...] oraz istniejący zjazd do działki [...].

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący dołączyli decyzję o warunkach zabudowy nr [...], projekt zagospodarowania działki nr ewid. [...] i [...] oraz mapę z zaznaczoną lokalizacją zjazdu do działki nr ewid. [...]. Ponadto strona wyjaśniła, że nie posiada dokumentu potwierdzającego udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu, ponieważ lokalizacja była organizowana około 16 lat wcześniej. Jednocześnie skarżący doręczyli organowi kopię mapy do celów projektowych z zaznaczonym zjazdem zatwierdzoną przez Urząd Miasta [...].

W piśmie z dnia 30 kwietnia 2018 r. strona wyjaśniła też, że przedmiotowa nieruchomość zostanie przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Lokalizowany zjazd będzie zjazdem indywidualnym.

Organ pierwszej instancji po przeanalizowaniu dokumentu pt. "Projekt rozbudowy ul. [...] w [...]" stwierdził, że sporny zjazd znajduje się w obszarze skrzyżowania z inną drogą (ul. [...]) oraz bezpośrednio przy przejściu dla pieszych. W związku z powyższym lokalizowany zjazd wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego. Jednocześnie, zgodnie z pismem Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...], lokalizacja przedmiotowego zjazdu bezpośrednio przed przejściem dla pieszych stwarza duże zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Organ wyjaśnił również, że zgodnie z wezwaniem z 23 kwietnia 2018 r. skarżący przedstawili organowi m.in. decyzję o warunkach zabudowy nr [...] dla inwestycji p.n. budynek mieszkalny wraz z przyłączami (...) przewidziany do realizacji w [...] przy ul. [...] – działki nr [...],[...],[...]. Skarżący przedstawiła również załącznik mapowy - projekt zagospodarowania działki nr [...],[...], w którym wskazana jest obsługa działek nr [...] i [...]. Strona nie załączyła innych decyzji o warunkach zabudowy. Organ wyjaśnił, że od czasu wydania decyzji nr [...] nie nastąpiła żadna zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, nie były wykonywane żadne roboty budowlane oraz nie uległ zmianie sposób użytkowania obiektu budowlanego, co uprawniałoby organ do wydania zezwolenia na lokalizację dodatkowego zjazdu.

Ponadto, organ wskazał, że budynek mieszkalny przy ul. [...] zlokalizowany jest na dwóch działkach, tj. na działce nr ewid. [...] i działce nr ewid. [...] należących do tych samych właścicieli. Działka nr ewid. [...] ma już zapewniony dostęp do drogi publicznej. Skoro więc obie działki objęte są jedną inwestycją, to mimo że działki są prawnie wyodrębnione i niezależne, tworzą one faktyczną i organizacyjną całość składającą się z dwóch działek ewidencyjnych. Obsługa działki nr ewid. [...] może więc odbywać się poprzez zjazd do działki nr ewid. [...]. Kwestia zagospodarowania działek w przyszłości nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Decyzja administracyjna jest wydawana w okolicznościach faktycznych i prawnych istniejących w dacie jej wydania.

5. Z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2018 r. nie zgodzili się skarżący, wnosząc odwołanie z 12 czerwca 2018 r.

Według skarżących organ pierwszej instancji nie przeprowadził wizji lokalnej i rzetelnej oceny stanu faktycznego. Zdaniem skarżących ul. [...] to droga najniższej klasy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

Organ niesłusznie odmówił więc skarżącym zlokalizowania zjazdu z ich działki na drogę publiczną. W opinii skarżących urządzenie wnioskowanego zjazdu nie spowoduje pogorszenia się stanu bezpieczeństwa. Organ pierwszej instancji nie przedstawił przy tym żadnych dowodów potwierdzających odmienną ocenę tej okoliczności. Na ulicy [...] nic nie ogranicza widoczności, nie ma różnic terenu, które przyczyniałyby się do pogorszenia bezpieczeństwa. Z kolei, opinia Komendy Miejskiej Policji w [...] nie dotyczy ich działki i nie przedstawia żadnego dowodu na realne pogorszenie bezpieczeństwa.

Skarżący powołali się na art. 32 Konstytucji RP gwarantujący obywatelom równość wobec prawa i wskazali, że na ul. [...] znajdują się zjazdy w obrębie skrzyżowania, a niektóre nieruchomości posiadają dwa zjazdy. Dlatego też powoływanie się przez organ na interes publiczny jest chybione. Zdaniem skarżących organ nie uwzględnił, że posiadają oni dwie nieruchomości i nie ma podstaw, aby traktować je jako jedną nieruchomość. Wyjaśnili, że nabyli nieruchomości od dwóch właścicieli. Odwołujący nie zgodzili się z oceną organu pierwszej instancji, że obsługa komunikacyjna działki nr ewid. [...] może odbywać się poprzez nieruchomość [...], wyjaśniając, że z uwagi na wąski zjazd taka obsługa komunikacyjna jest niemożliwa. W ocenie odwołujących się zaskarżona decyzja narusza przepis art. 77 § 1, art. 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

6. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium w [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2018 r.

Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p.

Zdaniem organu odwoławczego, z art. 29 ust. 4 u.d.p. wynika, że organ administracyjny wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powinien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest więc podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może przesądzać o uprawnieniach właściciela działki do swobodnego korzystania z jego własności.

W toku postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że skarżący korzystają ze zjazdu zlokalizowanego i urządzonego na działce nr ewid. [...], umożliwiającego wjazd do wybudowanego garażu. Oznacza to, że zezwolenie na lokalizację wnioskowanego zjazdu stanowiłoby w rzeczywistości zgodę na urządzenie drugiego zjazdu na tą posesje, która w istocie stanowi całość gospodarczą i ma zapewniony zjazd na ul. [...]. W sytuacji, gdy dwie sąsiadujące działki są przedmiotem jednego przedsięwzięcia, udzielenie zgody na lokalizację nowego dodatkowego zjazdu może naruszać zasady wynikające z art. 29 ust. 4 u.d.p.

Dążenie do zapewnienia zjazdu na drogę publiczną na wypadek wydzielenia w przyszłości nowych działek nie stanowi wystarczającej podstawy uzasadniającej konieczność zezwolenia na zlokalizowanie kolejnego zjazdu.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z 17 sierpnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm przypisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego i przepisów proceduralnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, m.in.:

obrazę art. 140 k.c. poprzez ograniczenie możliwości korzystania w pełni z prawa własności właścicieli działki nr ewid. [...] poprzez odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, przez co nieruchomość nie może być wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem;

obrazę przepisów prawa materialnego przez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy projektowane usytuowanie zjazdu z ul. [...] w [...] (droga gminna) do działki nr [...] jest zgodne z wymogami określonymi w § 77 i § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

obrazę przepisów prawa materialnego, tj. § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy przepis § 113 ust. 7 nie ma zastosowania przy lokalizacji zjazdów indywidualnych;

naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez brak dokładnej analizy, czy wnioskowany zjazd można uznać za niedopuszczalny, w sytuacji w której prowadzić ma on jedynie do prywatnej nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową nie mającej dostępu do innej drogi publicznej, a tym samym nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania;

naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie bądź nie zlecenie przeprowadzenia organowi pierwszej instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, co doprowadziło do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w ramach uznania administracyjnego, z pominięciem wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącego;

naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji w sposób odpowiadający treści tych przepisów, w szczególności decyzji wydanej w ramach tzw. uznania administracyjnego;

naruszenie art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia interesów indywidualnego i społecznego.

8. Odpowiadając w dniu 21 września 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

9. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. Sąd oddalił skargę, ponieważ uznał, że wbrew twierdzeniom skarżących zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i Sąd nie znajduje podstaw do jej uchylenia.

Przede wszystkim Sąd wziął pod uwagę argument, że w przypadku podejmowania przez zarządcę drogi decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu zarządca drogi powinien wziąć pod uwagę zgodność przedstawionego projektu zjazdu z przepisami o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p.) oraz względy bezpieczeństwa ruchu drogowego (patrz w szczególności § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych).

Analizując zgodność planowanego zjazdu z działki nr ewid. [...] z przepisami o warunkach technicznych dróg publicznych Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie kryteria techniczne ściśle rozumiane, tj. odnoszące się do szerokości zjazdu i szerokości jezdni, a także nawierzchni pasa drogowego nie były kwestionowane przez organ. Organ miał obowiązek natomiast zakwestionować wniosek skarżących, gdyż z odręcznego rysunku załączonego do wniosku z 11 grudnia 2017 r. nie wynikało, że możliwe jest spełnienie warunku technicznego przewidzianego w § 79 pkt 3, a mianowicie zapewnienie, aby przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone zostało łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m lub skosem 1:1, jeżeli jest to zjazd z ulicy. Spełnienie tego warunku mogłoby się okazać niemożliwe ze względu na to, że jak podnoszą sami skarżący ul. [...] to droga najniższej klasy, a zatem o mniejszej szerokości i niższych parametrach technicznych.

Dodatkowo, organy administracji działające w sprawie zasadnie podniosły, że wbrew przepisom, skarżący do swojego wniosku nie załączyli odrębnej decyzji o warunkach zabudowy działki nr ewid. [...]. W aktach sprawy znajduje się kopia decyzji nr [...] z [...] maja 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana przez Prezydenta Miasta [...] . Decyzja ta jednak ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego z przyłączami przeznaczonego do realizacji na działkach [...] [...],[...] oraz [...]. W decyzji tej przewiduje się w szczególności, że teren wskazanych działek ma zapewniony dostęp do drogi z ul. [...], oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 6KD(1x2) i określonej jako ulica dojazdowa jednojezdniowa dwupasmowa, a także ulicy (bez nazwy) oznaczonej symbolem 5KL(1x2) i określonej jako ulica lokalna jednojezdniowa dwupasmowa.

Przedstawione warunki zabudowy, a w szczególności istniejący dostęp do drogi publicznej, nie uzasadniają wszakże lokalizacji nowego zjazdu z drogi publicznej prowadzącego bezpośrednio do działki nr ewid. [...].

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że planowany zjazd ma mieć charakter zjazdu indywidualnego, a nie zjazdu publicznego (vide: np. pismo skarżących do organu drugiej instancji z [...] stycznia 2018 r., k. 5 akt adm.). Bez odrębnej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej wyłącznie działki nr ewid. [...] nie sposób jednak w pełni ocenić funkcji i skutków urządzenia zjazdu indywidualnego na drogę publiczną – ul. [...]. Brak takiego dokumentu stanowił niewątpliwie istotną przeszkodę dla wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

W tym miejscu należy podkreślić, że odmowa udzielenia zgody zarządcy drogi publicznej na lokalizację zjazdu nie pozostawia skarżących w sytuacji faktycznej i prawnej niemożności wykorzystania działki nr ewid. [...] dla celów inwestycyjnych, w szczególności budowlanych. Przedmiotowa działka ma bowiem taki dostęp zapewniony za pośrednictwem wytyczonej, ale nadal należącej do tych samych właścicieli działki nr ewid. [...], a istniejący budynek mieszkalny zlokalizowany jest de facto na obu działkach należących do skarżących. Ponieważ skarżący nie podjęli jeszcze działań mających na celu dalszą zabudowę działki nr ewid. [...], to nie dysponują oni nową lub zmienioną decyzją o warunkach zabudowy. W tym świetle uzasadnione jest jednak stanowisko organów administracji właściwych w sprawie, według których nie można udzielić zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości o nieokreślonym charakterze zabudowy.

11. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do obrazy przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 113 ust. 7 rozporządzenia o warunkach technicznych. Skarżący twierdzą, że przepis ten nie ma zastosowania do zjazdów indywidualnych, ale nie wskazują co uzasadnia ich interpretację. Sporny przepis jest bowiem zawarty w rozdziale 3. – "Obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu" i wszystko wskazuje na to, że dotyczy on wszystkich kategorii dróg publicznych, a także obu rodzajów zjazdów. Wniosek o konieczności stosowania § 113 ust. 7 rozporządzenia o warunkach technicznych do zamierzeń inwestycyjnych skarżących wynika z przyjętej w polskiej kulturze prawnej zasady lege non distinguente, jeśli bowiem prawodawca nie wprowadza określonych rozróżnień w odniesieniu do przedmiotu lub zakresu zastosowania obowiązujących przepisów, tam rozróżnienia takiego nie może wprowadzać interpretator (vide: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, wydanie II, Toruń 2010, str. 123-124). W opinii Sądu zarzut obrazy prawa materialnego, tj. § 113 ust. 7 rozporządzenia jest bezpodstawny. Należy więc przyjąć, że zakazy sytuowania zjazdów z drogi publicznej w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego mają pełne zastosowanie do wniosku skarżących. W ten sposób przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne wskazują, że drugim kluczowym kryterium udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, wymaganym przez prawo, jest kryterium bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tego powodu zarządca drogi rozpatrując wniosek skarżących nie tylko był upoważniony, ale wprost miał obowiązek sprawdzenia, czy planowany zjazd znajduje się "w obszarze oddziaływania skrzyżowania [dróg]" (§ 113 ust. 7 pkt 1).

12. W istocie należy przyjąć, że kluczową przesłanką udzielenia lub odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu były względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wynikają one nie tylko z wspomnianego § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, ale z wielu – ponad 120 – przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Standard bezpieczeństwa nie jest zatem jakimś partykularnym wymogiem mogącym mieć zastosowanie do zjazdów z drogi publicznej, ale fundamentalną wartością rozstrzygającą o zasadach stosowania prawa w odniesieniu do dróg publicznych.

Badając okoliczności sprawy w tym zakresie Sąd uznał, że stanowisko organów administracji właściwych w sprawie było w pełni uzasadnione. Z planów zawartych w aktach sprawy, tj. kopii mapy uwzgledniającej obszar lokalizacji zjazdu do działki nr ewid. [...] oraz "Projektu rozbudowy ul. [...] w [...]" (projekt stałej organizacji ruchu) (k. 13 i14 akt adm.), jednoznacznie wynika, że planowany zjazd nie tylko miałby być zlokalizowany w bezpośredniej bliskości skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], ale jednocześnie tuż przy przejściu dla pieszych oznaczonym pasami na jezdni oraz znakiem informacyjnym ("Przejście dla pieszych" – D-6). W takim miejscu podwyższenie zagrożenia w ruchu drogowym jest ewidentne. Wynikać ono może zarówno z faktu, że pieszy wkraczający na przejście od strony działki nr ewid. [...] może nie widzieć pojazdu wyjeżdżającego z tej działki i skręcającego w prawo, jak i vice versa, kierowca wyjeżdżający na drogę może nie dostrzec pieszego lub pojazdu nadjeżdżającego z lewej strony.

W przedstawionym stanie rzeczy za całkowicie zasadną należy uznać opinię Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...], według której lokalizacja przedmiotowego zjazdu bezpośrednio przed przejściem dla pieszych stwarza duże zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dyskredytująca uwaga skarżących nie może zatem zostać uznana za wiarygodną i przekonywującą.

13. Badając okoliczności sprawy i dowody zgromadzone w aktach sprawy Sąd uznał również, że w toczącym się postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że niepełne zbadanie okoliczności sprawy miało miejsce na etapie wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji nr [...] z [...] stycznia 2018 r. W przypadku tej decyzji organ odwoławczy uznał, że naruszone zostały zasady postępowania w zakresie postępowania dowodowego i że postępowanie w sprawie powinno zostać przeprowadzone ponownie. Dlatego też po decyzji organu odwoławczego z [...] marca 2018 r. wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Prezydent Miasta [...] jako zarządca drogi rozstrzygnął o wniosku skarżący ponowną decyzją z 25 maja 2018 r. Ta decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Po wnikliwym rozpatrzeniu sprawy, Sąd uznaje obie decyzje wydane po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżących za w pełni uzasadnione.

Zdaniem Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z [...] maja 2018 r. nie mają żadnych braków, które wymagałyby uzupełnienia lub korekty. Co więcej, z akt sprawy wynika, że skarżący zapoznawali się z aktami sprawy w toku postępowania i nie zgłaszali żadnych istotnych uwag co do treści zgromadzonych dokumentów (vide: np. protokół z 6 czerwca 2018 r., k. 19 akt adm.). Jednocześnie, Sąd zauważa, że pisma skarżących do organów administracji, składane w toku postępowania i zawierające wnioski o udostępnienie określonych dokumentów lub informacji spotykały się z właściwą odpowiedzią (vide np. k. 13/15 i k. 18/20 akt adm.).

Z tych samych względów należy stwierdzić, że nie uzasadnione jest zarzut skarżących, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 k.p.a., w szczególności w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji obejmuje wszystkie te elementy oraz wszystkie informacje, które są istotne dla ustalenia przesłanek odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego do działki nr ewid. [...].

14. Sąd uznał również, że rozstrzygnięcia organów administracji zapadłe w rozpatrywanej sprawie nie uzasadniają zarzutu o naruszeniu przez organy administracji art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wbrew skarżącym przepis Konstytucji (art. 21 ust. 1) przewidujący ochronę własności i prawa dziedziczenia nie uzasadnia oczekiwania, że wszystkie życzenia właściciela nieruchomości gruntowej będą spełniane bez względu na inne istotne wartości społeczne. Dodatkowo, powołanie się na art. 31 i na zasadę proporcjonalności Sąd uznaje za zdecydowanie nietrafne. Przepis ten stanowi wyraźnie, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W rozpatrywanej sprawie konstytucyjna zasad proporcjonalności i ważenia konkurencyjnych interesów została zdaniem Sądu w pełni prawidłowo zrealizowana. Nie ma bowiem wątpliwości, że decyzja o odmowie lokalizacji zjazdu na działkę nr ewid. [...] została wydana na podstawie ustawy (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Odmowa lokalizacji zjazdu jest też uzasadniona koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, w szczególności bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wynika to zarówno z powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i przepisów rozporządzenia wykonawczego. Ze względu na te wartości i rekonstruowany w ich myśl interes społeczny mieszkańców miasta [...] należało uznać, że faktyczny interes właścicieli działki nr ewid. [...] nie może mieć pierwszeństwa przed interesem społecznym i nie może uzasadniać decyzji zarządcy drogi odmiennej niż została podjęta [...] maja 2018 r.

15. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

- Pęczkowska