Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 965/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49b ust. 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej: "Pr.bud.") po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z [...] listopada 2020 r., nr [...] nakazującej właścicielowi – B. K. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...] – utrzymał ww. decyzję PINB w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.

PINB na wniosek K. A. – właściciela nieruchomości sąsiedniej o nr ewid. [...] – wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w m. [...].

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 20 listopada 2019r. ustalono, że na ww. działce znajduje się obiekt konstrukcji murowanej o wymiarze rzutu (3,84 - 3,92 m) x 8,99 m z dachem jednospadowym, krytym papą. Wysokość budynku zmienna od 2,92 m do 3,74 m. Obiekt zlokalizowany w odległości od 1,31 m do 1,45 mierząc od ogrodzenia istniejącego pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...] położonymi jw. oraz w odległości 17,24 m mierząc do istniejącego ogrodzenia pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...] położonymi jw. W obiekcie wydzielono trzy pomieszczenia, w których w dniu kontroli znajdowały się rowery, regał z książkami, meble, skrzynki, opony. Obecny podczas czynności kontrolnych B. K. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczył, że "(...) działkę wraz z istniejącymi na niej budynkami nabyłem w 2005 roku od poprzednich właścicieli Państwa [...]. Poprzedni właściciele nie byli inwestorami, najprawdopodobniej inwestorem budynku był ojciec Pani [...]. Przy budynku wykonywałem jedynie prace remontowe, bieżącą konserwację, bez ingerencji w bryłę budynku i jej elementy konstrukcyjne. Budynek posiada przyłącze energetyczne".

Z uwagi na powyższe PINB zakwalifikował ww. obiekt jako budynek gospodarczy, którego budowa wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu organ I instancji postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2020 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie ww. budynku oraz nałożył na właściciela obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie:

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania wskazaną wyżej nieruchomością na cele budowlane,

- rysunków ww. budynku,

- uzgodnienia wykonanych robót budowlanych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków,

- projektu zagospodarowania działki o nr ewid. [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...], sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

- zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności ww. budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pomimo upływu wyznaczonego terminu zobowiązany nie wywiązał się z realizacji nałożonego obowiązku. Mając to na uwadze PINB decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] nakazał B. K. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w [...].

Odwołanie od tego rozstrzygnięcia, w ustawowym terminie, złożył B. K. (dalej także "skarżący").

Rozpatrując odwołanie [...]WINB wskazał, że jego wątpliwości nie budzi zakwalifikowanie przez organ powiatowy obiektu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb [...] położonej w [...] jako budynku gospodarczego. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Pr.bud., przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przeprowadzone w sprawie czynności kontrolne potwierdziły zlokalizowanie na ww. działce obiektu trwale związanego z gruntem (z uwagi na znaczną masę i wielkość, które zapewniają stabilność obiektu i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym), wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającego dach. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził, że ww. budynek pełni funkcję gospodarczą (w dniu kontroli znajdowały się w nim rowery, regał z książkami, meble, skrzynki, opony).

[...]WINB wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 który mówi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie organu wojewódzkiego w niniejszej sprawie mamy o czynienia z ciągiem samowoli budowlanej, która rozpoczęła się w latach 60-tych ubiegłego wieku i została zakończona po wejściu w życie Pr.bud. z 1994 r., tj. po dniu 1 stycznia 1995 r., kiedy to powstała obecna bryła obiektu. Organ II instancji zauważył, że informacja o budynkach z części opisowej bazy Ewidencji Gruntów i Budynków (stanowiącej załącznik do pisma Starosty [...] z [...] marca 2020 r., znak: [...]) potwierdza okoliczność usytuowania na działce o nr ewid. [...] położonej w m. [...] budynku niemieszkalnego, jednokondygnacyjnego o powierzchni zabudowy 22 m2, którego budowa została zakończona w 1960 r. Budynek ten został po raz pierwszy pomierzony w styczniu 1978 r. w ramach kompleksowego pomiaru sytuacyjnego miasta [...] i posiadał wymiary 5,96 m x 3,55 m, co odpowiada powierzchni równej 21,15 m2. W toku kolejnego pomiaru sytuacyjno-wysokościowego jaki miał miejsce w październiku 1998 r. naniesiono zmiany jedynie względem znajdującego się na ww. działce budynku mieszkalnego (pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z [...] maja 2020r., znak: [...]). Z treści sporządzonego w dniu [...] czerwca 2009 r. aktu notarialnego (Rep. A nr [...]), wynika, iż w dniu darowania zabudowanej działki oznaczonej nr ewid. [...] położonej jw. znajdował się na niej m.in. murowany budynek gospodarczy niemieszkalny, jednokondygnacyjny, o powierzchni zabudowy 22 m2. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB ustalano natomiast, że na ww. działce znajduje się budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy wynoszącej ok. 35 m2 [(3,84 - 3,92 m) x 8,99 m)]. Słusznie zatem organ I instancji zastosował przepisy obecnie obowiązującej ustawy, tj. ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

[...]WINB przywołał treść art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. z 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.), wedle których, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce me może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, zaś samowolna budowa takiego obiektu skutkuje zastosowaniem art. 49b Pr. bud. Budynek gospodarczy znajdujący się na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] w [...], posiada powierzchnię zabudowy nieprzekraczającą 35 m2. Skarżący w toku postępowania nie przedstawił żadnych dokumentów mogących potwierdzić legalność obiektu (dokumentacji tej nie odnalazło także Archiwum Państwowe w [...] Oddział w [...] - pismo z 21 kwietnia 2020 r., znak: [...] oraz Starostwo Powiatowe w [...] - pismo z 30 marca 2020 r., znak: [...]). Według [...]WINB zasadne było zatem wdrożenie trybu przewidzianego w art. 49b Pr.bud., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący nie przedstawił wymaganych dokumentów, potwierdzających zgodność przepisami spornej inwestycji, wobec czego wypełniona została dyspozycja 49b ust. 3 Pr.bud. zobowiązująca organ do wydania nakazu rozbiórki budynku. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest bowiem możliwa, jeżeli właściciel/inwestor wypełni powyższy obowiązek.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał na niezgodność usytuowania ww. budynku gospodarczego z warunkami dotyczącymi sytuowania budynków od granicy nieruchomości sąsiednich, określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), co także uzasadnia jego rozbiórkę. Sporny budynek zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy działki oznaczonej nr ewid. [...] oraz w odległości od 1,31 m do 1,45 mierząc od ogrodzenia istniejącego pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...] położonymi w [...]. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nie przewidują możliwości sytuowania obiektów w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy (co wyklucza możliwość zastosowania § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia). Dodatkowo parametry budynku, którego długość przekracza 6,50 m, a wysokości 3,00 m wykluczają także możliwość zastosowania § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do argumentacji odwołania organ II instancji zauważył, że skarżący pomimo składanych oświadczeń nie wykazał aby podjął jakąkolwiek próbę zgromadzenia dokumentacji wymaganej postanowieniem PINB nr [...]. Nie wnosił także o przedłużenie terminu ku temu wyznaczonego. Prawo budowlane nie uzależnia możliwości nałożenia obowiązków w oparciu o art. 49b od sytuacji zdrowotnej lub finansowej zobowiązanego. Historia zmian powierzchni zabudowy budynku gospodarczego wraz z potwierdzającym to materiałem dowodowym została przedstawiona w uzasadnieniu decyzji [...]WINB. Pozostałe argumenty dotyczące budynku gospodarczego zlokalizowanego "na działce Pana [...]" oraz postępowania cywilnego prowadzonego w Sądzie Rejonowym w [...] pozostają poza zakresem przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie.

Mając to na uwadze, [...]WINB stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i należało utrzymać ją w mocy.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się B. K., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji [...]WINB zarzuca naruszenie przepisów:

I. art. 10 k.p.a. poprzez przez przyjęcie, że zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu;

II. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji PINB w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji lub przekazanie jej do ponownego rozpoznania;

III. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji [...]WINB w całości oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że co do zasady podziela ustalenia organu I instancji, w zakresie oznaczenia budynku gospodarczego znajdującego się na działce o nr ewid. [...] obręb [...] położonej w [...]. Za prawidłowe uznaje także ustalenie, że organ I instancji postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2020 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie tego budynku oraz nałożył na skarżącego określone obowiązki. Na tym jednak - zdaniem skarżącego - prawidłowe ustalenia się kończą.

Skarżący przyznaje, że postanowienie PINB nr [...] z [...] czerwca 2020 r. nakładało na niego określone obowiązki i że nie uzupełnił ich w określonym terminie, ale przed upływem terminu do ich złożenia rozmawiał telefonicznie z pracownikiem organu, któremu zgłosił problem ze zdrowiem, z trudnościami związanymi z uzyskaniem wymaganych przez organ I instancji dokumentów, wynikających z panującego w kraju stanu epidemii. Z przeprowadzonej rozmowy skarżący wywnioskował, że organ I instancji z dużym zrozumieniem podszedł do sprawy i wydłuży termin do złożenia wymaganych dokumentów. Tak się jednak nie stało. W świetle art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz umożliwić stronie złożenie dokumentów w wyznaczonym terminie. W niniejszej sprawie - według skarżącego - w aktach sprawy winna znajdować się odpowiednia adnotacja, np. w postaci notatki służbowej, w której powinna być opisana przyczyna wydłużenia terminu wraz ze stosownym powiadomieniem strony o tym fakcie. Tym bardziej, że art. 10 § 1 k.p.a. nie nakłada na organ administracji obowiązku wykonania nałożonych obowiązków w ściśle pierwotnie określonym terminie. Termin ten w ocenie skarżącego może i powinien ze względu na szczególne okoliczności być wydłużony. A takie okoliczności, o których mowa wyżej tutaj zachodzą. Nieuwzględnienie wniosku skarżącego o wydłużenie terminu stanowi naruszenie wskazanego przepisu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...]WINB z [...] marca 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] listopada 2020 r., nr [...], którą nakazano skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w [...].

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego stanowił w niniejszej sprawie przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu sprzed jego uchylenia dokonanego ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), której przepisy weszły w życie z dniem 19 września 2020 r. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 25 ww. ustawy z 13 lutego 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym, organ II instancji prawidłowo uznał za zasadne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 49b Pr.bud. we wcześniejszym brzmieniu, skoro postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte jeszcze przed wejściem w życie unormowań ustawy zmieniającej z 13 lutego 2020 r.

Stosownie do treści powołanego art. 49b ust. 1 Pr.bud., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przepis ten obliguje więc organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 art. 49b Pr.bud. stanowiąc, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Wówczas stosuje się tryb legalizacji, którego pierwszy etap stanowi wydanie postanowienia w trybie art. 49b ust. 2 ww. ustawy.

W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wskazanych obowiązków, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia (art. 49b ust. 3 Pr.bud.). Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie wspomnianych dokumentów skutkuje przejściem do dalszego etapu procesu legalizacji (art. 49b ust. 4 ww. ustawy).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że Prawo budowlane określa zasadę, zgodnie z którą obiekty wzniesione bez wymaganego pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia podlegają przymusowej rozbiórce, z tym zastrzeżeniem, że organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności rozważyć możliwość legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Przepis art. 49b ust. 2 Pr.bud., podobnie jak art. 48 ust. 2 tej ustawy, ma bowiem wprawdzie charakter restytucyjny, czyli ma na celu przywrócenie do stanu pierwotnego terenu, na którym doszło do tzw. samowoli budowlanej, czyli robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, jednakże ustawodawca umożliwił legalizację w przypadku, gdy wzniesiony lub budowany obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takiej bowiem sytuacji organ zobowiązany jest zażądać od inwestora przedłożenia w określonym terminie odpowiednich dokumentów, które pozwalałyby zalegalizować samowolę budowlaną. Postępowanie legalizacyjne - w stanie prawnym mającym zastosowanie w dniu wydania decyzji PINB - zakładało więc przeniesienie na stronę obowiązku aktywności procesowej, polegającej na uzyskaniu i przedstawieniu organowi w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 pkt. 1-3 Pr.bud. Dopiero niespełnienie tego warunku przez inwestora dokonującego samowolnie robót budowlanych skutkuje wydaniem nakazu o rozbiórce danego obiektu. Natomiast po przedłożeniu wymaganych prawem dokumentów organ nadzoru budowlanego przed wydaniem wspomnianych decyzji bada ich prawidłowość i jednocześnie jest zobowiązany ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną.

Pamiętać jednak trzeba, że legalizacja samowoli budowlanej na podstawie przepisów art. 48 i 49b Pr.bud. nie jest obowiązkiem inwestora, lecz uprawnieniem, i to głównie od niego zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy też nie. Chociaż w niektórych sytuacjach, kiedy inwestor oprócz tego, że rozpoczął budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (lub pomimo wniesienia sprzeciwu), naruszył jeszcze inne przepisy bezwzględnie obowiązujące, legalizacja samowoli budowlanej może okazać się niemożliwa. Możliwość legalizacji samowoli budowlanej zgodnie z przepisami art. 48 bądź art. 49b Pr.bud. zależy bowiem w pierwszej kolejności od zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, opublikowano: WK 2016).

Postępowanie legalizacyjne jest wieloetapowe, a początek – stosownie do art. 49b ust. 2 Pr.bud. – stanowi wstępna ocena organu, czy budowa stanowiąca przedmiot postępowania jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez co należy rozumieć przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jeżeli budowa znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to organ powinien przeanalizować, czy jest zgodna z ustaleniami tego planu: czy teren, na którym został usytuowany dany obiekt budowlany, jest przeznaczony pod tego typu zabudowę czy też jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub w ogóle nie jest przewidziany pod zabudowę, zgodnie z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena ta stanowi podstawę do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 49b ust. 2 Pr.bud.

Ponadto, zgodnie z art. 49b ust. 2 Pr.bud., organ nadzoru budowlanego (przed wydaniem postanowienia) powinien również przeanalizować, czy przedmiotowa budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części (w zależności od zakresu samowoli budowlanej) do stanu zgodnego z prawem.

Przy dokonywaniu oceny, czy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 49b ust. 2), należy mieć na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie orzekania, a nie stan prawny obowiązujący w dacie budowy (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2100/10, LEX nr 1121201).

Postępowanie do momentu wydania postanowienia na podstawie art. 49b ust. 2 stanowi więc wstępny etap, w którym organ musi ocenić, czy istnieją przesłanki do kontynuowania postępowania w kierunku legalizacji budowy. Zapewne będzie to niemożliwe, jeżeli np. obiekt budowlany został usytuowany na terenie, który zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma inne przeznaczenie albo budowa narusza inne przepisy w takim zakresie, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, np. obiekt został usytuowany z naruszeniem przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., II OSK 828/09, LEX nr 597890).

Należy wobec tego przyjąć, że jeśli organ stwierdzi, iż nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to zamiast wydać postanowienie, o którym mowa w art. 49b ust. 2, wyda decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 Pr.bud.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że pomimo wystosowania przez PINB do skarżącego postanowienia wzywającego do przedłożenia dokumentów określonych w art. 49b ust. 2 Pr.bud., w ustalonych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, legalizacja budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ewid. [...] obręb [...] w [...], nie była możliwa.

W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 20 listopada 2019 r. ustalono niezbicie, że na ww. działce posadowiony jest obiekt konstrukcji murowanej o wymiarze rzutu (3,84 - 3,92 m) x 8,99 m z dachem jednospadowym, krytym papą. Wysokość budynku wynosi od 2,92 m do 3,74 m. Co istotne, nie jest w sprawie kwestionowane, że budynek ten znajduje się w odległości od 1,31 m do 1,45 od granicy z działką o nr ewid. [...].

W sprawie nie jest też sporne, że organy prawidłowo zakwalifikowały ww. obiekt jako budynek gospodarczy, albowiem w myśl art. 3 pkt 2 Pr.bud., przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W toku ww. czynności kontrolnych potwierdzono również gospodarczą funkcję obiektu. Jego budowa wymagała zatem uprzedniego dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., albowiem czynność ta jest konieczna w przypadku budowy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, a więc takiej jaką posiada sporny obiekt.

Trafnie wywiodły także organy nadzoru budowlanego, że w rozpoznawanej sprawie mamy o czynienia z tzw. ciągiem samowoli budowlanej, która rozpoczęła się w latach 60-tych ubiegłego wieku i została zakończona po wejściu w życie Pr.bud. z 1994 r., tj. po dniu 1 stycznia 1995 r. Skarżący w żaden sposób nie podważył ustaleń, wedle których, w 1960 r. na działce nr [...] obręb [...] w [...] został wybudowany budynek niemieszkalny, jednokondygnacyjny o powierzchni zabudowy 22 m2 (zob. informacja z Ewidencji Gruntów i Budynków - załącznik do pisma Starosty [...] z [...] marca 2020 r., znak: [...] (k. 24 - akt administracyjnych). Z pisma Starosty z 18 maja 2020 r., znak: [...] (k. 33 akt administracyjnych) wynika, że również według pomiarów dokonanych w styczniu 1978 r. obiekt posiadał wymiary 5,96 m x 3,55 m, co odpowiada powierzchni równej 21,15 m2. Także w treści sporządzonego w dniu [...] czerwca 2009r. aktu notarialnego (Kancelaria Notarialna [...], Rep. A nr [...]) wskazano, że na działce nr ewid. [...] położonej jw. znajduje się m.in. murowany budynek gospodarczy o pow. zabudowy wynoszącej 22 m2. Tymczasem, w trakcie kontroli PINB przeprowadzonej w dniu 20 listopada 2019 r. ustalono, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi ok. 35 m2. Oznacza to, że rozbudowa spornego obiektu nastąpiła już pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.

W kontrolowanej sprawie, legalizacja opisanego wyżej budynku gospodarczego nie jest natomiast możliwa, gdyż jego usytuowanie narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wskazano, budynek ten został posadowiony bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] oraz w zmiennej odległości wynoszącej 1,31 - 1,45 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] obręb [...] w [...]. Tymczasem przepis § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jedynie pod warunkiem, że plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nie dopuszczają jednak możliwości sytuowania obiektów w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Ponadto, biorąc pod uwagę parametry budynku, którego długość wynosi 8,99 m, a wysokość miejscami 3,74 m, nie jest możliwe skorzystanie przez inwestora z dobrodziejstwa § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia, który dopuszcza budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Nie jest także możliwe zastosowanie w sprawie § 12 ust. 3 cyt. rozporządzenia, gdzie dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe skutkuje więc koniecznością przyjęcia dla spornego obiektu obowiązku zachowania minimalnej odległości od granicy z działką sąsiednią, wynoszącej według § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia – 3 m.

W tej sytuacji, możliwość legalizacji spornego budynku gospodarczego uznać trzeba za niedopuszczalną, a zastosowanie w sprawie art. 49b ust. 2 Pr.bud. nie mogło okazać się skuteczne.

Niemniej, zważając być może na fakt, że orzeczenie tak drastycznego środka prawnego, jak nakaz rozbiórki, powinno być traktowane, jako ostateczność prawna, organ powiatowy skorzystał w sprawie z rozwiązania przewidzianego w art. 49b ust. 2 Pr.bud. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie miał wątpliwości, że przedmiot obowiązków nałożonych na skarżącego w zakresie nielegalnych robót budowlanych polegających na samowolnej rozbudowie budynku gospodarczego, był skarżącemu wiadomy. Postanowienie PINB nr [...] z [...] czerwca 2020 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakazujące skarżącemu przedłożenie wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 Pr.bud., zostało stronie prawidłowo i skuteczne doręczone w dniu 30 czerwca 2020 r. (dowód - zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych). Nie uszło uwadze Sądu, że przedmiotowe postanowienie – pomimo zawarcia w nim stosownego pouczenia – nie zostało przez skarżącego skutecznie zaskarżone. Wyznaczony w tym postanowieniu termin na realizację wskazanych obowiązków upływał 30 września 2020 r. W tym czasie, skarżący nie wystosował żadnego pisemnego wniosku do organu powiatowego o przedłużenie określonego w tym postanowieniu terminu. Skarżący do dnia wydania przez PINB decyzji o nakazie rozbiórki ([...] listopada 2020 r.) nie przedłożył też jakichkolwiek dokumentów, jak choćby oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania wskazaną wyżej nieruchomością na cele budowlane czy rysunków ww. budynku, co mogłoby wskazywać na wolę skorzystania z możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Skarżący nie uczynił tego również na etapie postępowania przed organem II instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, w których skarżący zwraca uwagę na fakt rzekomego sygnalizowania pracownikowi PINB w rozmowie telefonicznej trudności z uzyskaniem wymaganej dokumentacji, podkreślić przyjdzie, że skarżący nie przedłożył na tę okoliczności jakichkolwiek dowodów. W aktach sprawy brak jest śladów mogących wskazywać na tego rodzaju komunikację strony z organem, pomimo obowiązującej na gruncie procedury administracyjnej zasady pisemności (art. 14 k.p.a.). Poza tym, wnioskowanie skarżącego, że wskutek ww. rozmowy telefonicznej, termin do złożenia określonych w postanowieniu z [...] czerwca 2020 r. dokumentów, został wydłużony, musi zostać uznane za całkowicie nieuprawnione, wobec braku wystosowania przez organ postanowienia o zmianie wyżej zakreślonego terminu.

Uznać zatem należy, że wydanie skarżonych decyzji spowodowane było brakiem jakiejkolwiek woli i działań strony wymaganych prawem i orzeczeniem organu nadzoru budowlanego, niezbędnych dla legalizacji samowoli budowlanej, ale jednocześnie stronie znanych. W tym kontekście należało uwzględnić zarówno brak przejawów ze strony skarżącej woli poddania się zasadom i obowiązkom postępowania legalizacyjnego, jak również to, że ich nałożenie przez organ I instancji w zakresie rozstrzygniętym następnie decyzją o nakazie rozbiórki nie było wynikiem wadliwego działania organu administracji nadzoru budowlanego.

W tych okolicznościach, Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia przez organy zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący niewątpliwie miał zapewniony czynny udział w toku całego postępowania administracyjnego w obu instancjach. W kwestii zaś naruszenia przez organ I instancji dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak wystosowania przez ten organ przed wydaniem decyzji zawiadomienia do skarżącego o prawie wypowiedzenia się w sprawie, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić, że jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, który tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, zarzut taki może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, przy czym w takiej sytuacji to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por: np.: wyroki NSA: z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, opubl. ONSA i WSA 2006/6/157 oraz OPS 2007/3/26; z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853; z 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14, Lex 2108318; z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1027/17, Lex 2641938; zob. też wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 787/16, Lex 2152094). Skarga nie wskazuje na takie konkretne czynności procesowe, których z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., przed wydaniem decyzji ostatecznej przez Wojewodę [...] skarżący nie mógł dokonać, a które mogłoby istotnie wpłynąć na wynik postępowania.

Badając sprawę Sąd doszedł do przekonania, że w toczącym się postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1-3 Prawa budowlanego, ani też przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wydanie orzeczenia o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] obręb [...] w [...] było w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy w pełni uzasadnione i konieczne.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.