Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1882/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 90/14 w sprawie ze skargi S.Z. na bezczynność X. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od X. na rzecz S.Z. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 90/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.Z. na bezczynność X. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał X. do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku S.Z. z dnia 13 maja 2013 r. znak: [...] (pkt I), stwierdził, że bezczynność X. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził od X. na rzecz skarżącego S.Z. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

S.Z. pismem z dnia 13 maja 2013 r. wystąpił do Spółki X. z wezwaniem do udostępnienia, w przypadku ich istnienia, kopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę budowy, posadowienia, przebudowy, remontu i eksploatacji linii elektroenergetycznych na działkach nr: [...]. Jednocześnie zobowiązał się pokryć koszt wykonania przedmiotowych kserokopii.

X. w odpowiedzi z dnia 4 czerwca 2013 r. nie odniosła się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz podała daty budowy urządzeń technicznych (linii napowietrznych niskiego napięcia, średniego napięcia i wysokiego napięcia na działkach wnioskodawcy).

S.Z. w piśmie z dnia 11 września 2013 r. ponowił wniosek o udostępnienie kopii stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy, eksploatacji i remontów linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach.

X., w odpowiedzi z dnia 20 września 2013 r. nie odniosła się do wniosku o udostępnienie żądanej informacji, lecz wezwała wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku, poprzez podanie, jakich dokumentów się domaga, albowiem dotychczasowa treść wniosku jest zbyt ogólna i uniemożliwia Spółce jego rozpatrzenie.

S.Z. w dniu 10 marca 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność X. dotyczącą nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 11 września 2013 r. w terminie wskazanym w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.), przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 tej ustawy, z wnioskiem o stwierdzenie w tym zakresie bezczynności strony przeciwnej, przy jednoczesnym zobowiązaniu do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna i nie musiała być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Wskazał, że na gruncie rozpatrywanej skargi kwestią wymagającą komentarza jest zagadnienie obowiązku stosowania przez skarżoną spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust.1 pkt 5 powołanej ustawy. Zawarte w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi".

Zdaniem skarżącego, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia tego rodzaju informacji. Ponadto skarżący podał, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie otrzymał wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

X. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Stwierdziła, że nie pozostaje w bezczynności w wykonaniu wniosku skarżącego, albowiem udzieliła mu odpowiedzi na wniosek wskazując, że bez jego sprecyzowania wykonanie żądania strony nie będzie możliwe. Powołała się na treść przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który w zakresie trybu udzielania informacji odsyła do ustaw szczególnych, a w szczególności do przepisów regulujących publikowanie poszczególnych aktów normatywnych. Wyjaśniła, że linie energetyczne zostały posadowione na nieruchomości skarżącego w latach 60-tych i 80-tych XX wieku na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, a wnioskodawca wystąpił o udostępnienie decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej na jego nieruchomości. Tymczasem dokumenty dotyczące podstawy posadowienia infrastruktury energetycznej w chwili obecnej stanowią państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Zdaniem w/w Spółki oznacza to, że trybem właściwym udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb określony w powołanej wyżej ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2984/12 "niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, dostępne są w innym trybie, bowiem o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle przestrzegane. Nie tylko bowiem sama u.d.i.p. zawiera ograniczenia w stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie" (por. postanowienia: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2154/11, z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1987/11 oraz wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2984/12).

W ocenie X. nie bez znaczenia jest treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od zakwalifikowania uczestnika jako państwowej jednostki organizacyjnej (którą była w przeszłości), czy też tzw. innej jednostki organizacyjnej (którą uczestnik jest obecnie), dokumentacja posiadana przez uczestnika może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny, jak i składnica akt, ma służyć potrzebom uczestnika, natomiast udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Wnioskodawca o wyrażenie takiej zgody nie występował.

Skoro w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach został przewidziany tryb dokumentacji będącej w posiadaniu uczestnika (co nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez uczestnika jakichkolwiek dokumentów dotyczących niniejszej sprawy), przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. "Klauzula zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy jest jedynie werbalizacją ogólnie obowiązującej reguły lex primaria derogat legi subsidiariae, przy czym tu subsydiarną miałaby być ustawa" – P. Trzaska, M. Żurek, Stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w postępowaniu przygotowawczym, "Rzeczpospolita" z dnia 3 października 2003 r.). W pełni aktualny pozostaje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2451/11, że zawarte w art. 1 u.d.i.p. sformułowanie "nie naruszają" należy rozumieć, że przepisy u.d.i.p. nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z lex specialis.

X. stwierdziła, że gdyby nawet przyjąć, iż regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie (a regulacje zawarte w ustawie narodowym zasobie archiwalnym i archiwach winny zostać pominięte), to i tak skarga w niniejszej sprawie nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie z treścią przepisu art. 4 ust 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem w chwili obecnej – bez sprecyzowania przez wnioskodawcę, o udostępnienie jakich dokumentów wnosi – nie jest możliwe stwierdzenie, czy uczestnik takie dokumenty posiada. Użyte we wniosku sformułowanie "wszelkie ewentualne decyzje" jest bowiem nieprecyzyjne i wskazuje, że również skarżący nie jest w stanie jednoznacznie określić, że kiedykolwiek jakiekolwiek decyzje administracyjne zostały w tej kwestii wydane.

Ponadto Spółka wyjaśniła, że w przypadku inwestycji liniowych (a takimi jest budowa linii energetycznych) dokumenty zawierające stanowiska organów administracji są wydawane dla całej inwestycji obejmującej nieraz kilkaset działek, a nie dla pojedynczej działki. W przeszłości te dokumenty były wydawane przez różnego rodzaju organy administracji (w tym również już nieistniejące), a inwestorami i wykonawcami inwestycji (zwłaszcza w okresie przed 1989 r.) były różne pomioty (w szczególności tzw. jednostki gospodarki uspołecznionej), a nie tylko poprzednicy prawni uczestnika. Na przestrzeni lat zmieniało się oznaczenie poszczególnych działek, jak również ich właściciele. Uczestnik takimi informacjami nie dysponuje i nie ma możliwości ich pozyskania z uwagi na uregulowania dotyczące ochrony danych osobowych. Natomiast tego rodzaju danymi może dysponować skarżący. Z tego względu Spółka uznała, że bez uzupełnienia informacji przez skarżącego rozstrzygnięcie jego wniosku nie jest możliwe. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej na uczestnika nie nakładają obowiązku poszukiwania i przechowywania dokumentacji związanej z procesami inwestycyjnymi, w szczególności prowadzonymi przed 1989 r.

Dodatkowo Spółka podała, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie miał zastosowanie również w odniesieniu do linii wybudowanych na nieruchomościach skarżącego w latach 2002 i 2006. Brał on bowiem udział w charakterze strony w procesie inwestycyjnym obu tych linii (na etapie wydawania poszczególnych decyzji administracyjnych). Z tego względu ma on możliwość uzyskania informacji publicznej w odniesieniu do tych linii na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W pełni aktualny pozostaje zatem pogląd wyrażony w cytowanym wyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1987/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w sprawie zostały spełnione warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Wyjaśnił, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545).

Przedmiotem rozpoznania jest sprawa ze skargi na bezczynność X. o udzielenie informacji publicznej wnioskowanej w piśmie skarżącego z dnia 13 maja 2013 r. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej.

Skarżący we wniosku z dnia 13 maja 2013 r., w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., zwrócił się do X. o udostępnienie informacji publicznej, tj. kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy ww. urządzeń na wskazanych przez skarżącego działkach. W ocenie X. wniosek S.Z. jest nieprecyzyjny i nie wiadomo jakie dokumenty miałaby mu udostępnić. Wnioskodawca powinien podać, jaki dokument chciałby otrzymać i sprecyzować, kto jest wystawcą dokumentu, jaka jest data jego wydania, ewentualnie winien wskazać poprzedników prawnych będących właścicielami w/w działek w chwili budowy linii energetycznych oraz ówczesne oznaczenie działek. Bez podania tych danych Spółka nie wie, czy w ogóle posiada jakiekolwiek dokumenty w tym przedmiocie.

Sąd pierwszej instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powołując treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w pełni podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Wskazał, że pojęcia te przede wszystkim różnią się zakresem podmiotowym, gdyż zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", zawarte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji na przedsiębiorstwie energetycznym, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem z dnia 13 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, ciążył obowiązek rozpoznania wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił również instytucję bezczynności organu oraz podał, że prawo do informacji publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP wynika, że tryb udzielania informacji, o których mowa w tym przepisie, określają ustawy. Realizację powyższego przepisu stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 166/04, LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1009/05, LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Dokumenty muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2043/05, LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez te organy nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

W ocenie Sądu pierwszej instancji sporządzenie kopii określonych, konkretnych dokumentów ma charakter informacji publicznej. Decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentem, w którego posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, wówczas decyzje te służą realizowaniu przez podmiot zadań publicznych. Z tego względu dostęp do tego rodzaju dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, w przypadku, gdy znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o tego rodzaju informację (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 545/07, LEX nr 516697; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 595/07, LEX nr 459987).

Z art. 10 u.d.i.p. wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro w świetle art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.

Wniosek skarżącego z dnia 13 maja 2013 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia przez X. informacji publicznej. Powyższe oznacza, że w/w Spółka powinna zakończyć postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też w razie uznania, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił stanowiska X., że wniosek S.Z. zawiera zbyt ogólne żądanie i nie wiadomo, jakie decyzje lub inne dokumenty chciałby on otrzymać. Skoro decyzje, dokumentacja techniczna lub inne dokumenty były przygotowywane przez poprzednika prawnego w/w Spółki i były udzielane tylko przedsiębiorstwu energetycznemu, to skarżący nie jest w stanie precyzyjniej podać numeru czy też daty decyzji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej dla danego podmiotu winien być na tyle "czytelny", aby na jego podstawie można było ustalić, o jakie dokumenty lub o jaką informację publiczną wnioskodawca się zwraca.

W niniejszej sprawie S.Z. domagał się udostępnienia kopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej na wyraźnie oznaczonych działkach, a w szczególności ewentualnych decyzji, protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, dzienników budowy. Niewątpliwie tak określony zakres żądania nie można uznać za zbyt ogólny i nieprecyzyjny. X., w piśmie z dnia 4 czerwca 2013 r. precyzyjnie określiła datę wykonywania robót budowlanych na poszczególnych działkach objętych wnioskiem i ich zakres. Skoro posiada ona tego rodzaju informacje, to powinna również wiedzieć, na podstawie jakich decyzji te roboty wykonano oraz jakie dokumenty były związane z prowadzeniem robót.

W związku z powyższym uznać należy, iż zawarta także w odpowiedzi na skargę argumentacja Spółki stanowi jedynie formę odmowy udostępnienia informacji publicznej, poprzez stwierdzenie zbyt ogólnego żądania wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił także stanowiska X., że w rozpoznawanej sprawie nie mogło nastąpić udostępnienie skarżącemu informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż wnioskowane dokumenty mogą stanowić państwowy zasób archiwalny lub zakładowy zasób archiwalny – ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.). Spółka nie wykazała bowiem, aby wnioskowane przez skarżącego dokumenty stanowiły materiał archiwalny, o którym mowa w art. 1 tej ustawy. Nie podała również, dlaczego budowa linii energetycznej miałaby stanowić źródło o wartości historycznej bądź źródło informacji o rozwoju życia gospodarczego w takim zakresie, że dokumenty związane z tymi budowami znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym. Nie wyjaśniła, ani nie uwiarygodniła, że dokumenty te zostały np. przekazane do narodowego zasobu archiwalnego. Nie można bowiem przyjąć założenia, że wszystkie dokumenty wytworzone, czy to przez organy administracji, czy przez przedsiębiorców wykonujących zadania publiczne, znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym. Powołanie się na art. 15 ust.1 pkt 1 i 3 cyt. ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowi podstawy do uznania, że wnioskowane przez skarżącego dokumenty znajdują się w archiwum. Także odwołanie się do treści art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie pozwala na przyjęcie, że żądane przez skarżącego informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Z art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach wynika, że zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. O ile zasady dostępu do narodowego zasobu archiwalnego stanowią lex specialis wobec zasad dostępu zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, o tyle takiej zależności nie ma w stosunku do archiwów zakładowych. Tym samym art. 35 ust. 3 i 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowią lex specialis wobec art. 1 i następnych ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem dokonywać wykładni przepisów ustaw w ten sposób, aby pominąć stosowanie konstytucyjnej zasady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że rozpoznając sprawę na tym etapie w sposób jednoznaczny nie może przesądzić, czy X. ma udostępnić skarżącemu wnioskowaną informację, czy też wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeżeli istniałyby ku temu podstawy prawne. Skierowane do skarżącego pismo tego wymogu nie spełnia i nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Oznacza to, że Spółka do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 13 maja 2013 r. w żadnej z form przewidzianych prawem. Stwierdzić zatem należy, iż w kwestii rozpatrzenia wniosku S.Z. z dnia 13 maja 2013 r. nr [...] o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności.

Skoro wniosek skarżącego nie został załatwiony w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę uwzględnił. Uznał, że odpowiedź Spółki nie stanowi udzielenia informacji publicznej, ani nie jest wydaniem decyzji o odmowie jej udzielenia. Jest to zatem przedłużający się stan bezczynności z pozorami czynności zmierzającymi do załatwienia wniosku skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji takie uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa i z tego względu należało stwierdzić, że bezczynność X. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła X., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi;

b) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi;

c) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie;

2. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów:

a) art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi,

b) art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c., poprzez uznanie, iż uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie, decyzje administracyjne wydaje się w odniesieniu do pojedynczej działki oraz że skarżący nie ma innej możliwości uzyskania wnioskowanych informacji,

c) art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, iż w sprawie jest bezsporne, że wnioskodawca wnosił o udostępnienie decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej posadowionej na jego nieruchomości. Wytwarzane przy tej okazji dokumenty stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb określony w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2984/12.

Ponadto w sprawie istotna jest treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od uznania Spółki za państwową jednostkę organizacyjną (którą była w przeszłości), czy też za tzw. inną jednostkę organizacyjną (którą jest obecnie), dokumentacja posiadana przez Spółkę może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny oraz składnica akt ma służyć potrzebom Spółki, a udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Wnioskodawca nigdy o wyrażenie takiej zgody nie występował. Skoro w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach został przewidziany tryb udostępniania dokumentacji będącej w posiadaniu Spółki, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. Dlatego też w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, konsekwencją naruszenia powyższych przepisów jest także naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez nieodrzucenie skargi. Nawet gdyby przyjąć, że regulacje zawarte w u.d.i.p. winny znaleźć zastosowanie w sprawie, to i tak skarga nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem ustalenie przez Sąd, że uczestnik jest w posiadaniu żądanej dokumentacji jest całkowicie dowolnym. W treści korespondencji kierowanej do wnioskodawcy, Spółka wskazywała, że prawdopodobnym dysponentem tej informacji jest właściwe archiwum.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej uwadze Sądu pierwszej instancji uszła również treść § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Przepis ten stanowi, że jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przekazanie takie musiało nastąpić już dawno temu. W świetle powyższej regulacji wezwanie S.Z. do sprecyzowania wniosku ma oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Skoro prawdopodobnym jest, że Spółka nie dysponuje już informacją publiczną, ponieważ przekazała ją do archiwum, konieczne jest sprawdzenie tej okoliczności. Nie jest to jednak możliwe bez sprecyzowania wniosku. Dopiero wówczas możliwym jest stwierdzenie, czy uczestnik dysponuje żądaną informacją. Dlatego też zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub podjęcia czynności jest co najmniej przedwczesne.

X. wskazała, że uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uszły dwa fakty notoryjne. Po pierwsze, do lat 90-tych budowa urządzeń energetycznych (w szczególności poza obrębem miast) odbywała się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 1950 r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli. Budowa w tym trybie nie wymagała wydawania żadnych decyzji administracyjnych (okoliczność ta dotyczy zwłaszcza linii zbudowanej w 1956 r.). Powszechna elektryfikacja i związane z nią czynności organów administracyjnych stanowią materiał archiwalny mający znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o rozwoju życia gospodarczego. Po drugie, obowiązujące do dnia 4 grudnia 1991 r. (do uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt W 4/ 91) regulacje prawne zobowiązywały osoby fizyczne, prawne, jak i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej do budowania własnym kosztem i staraniem urządzeń energetycznych, a następnie przekazywania ich zakładom energetycznym. Tym samym adresatem ewentualnych decyzji związanych z budową urządzeń energetycznych mógł być ich inwestor, a nie zakład energetyczny. Z tego względu bez sprecyzowania wniosku przez S.Z. nie jest obecnie możliwe jednoznaczne ustalenie, czy X. dysponuje jakąkolwiek informacją publiczną w rozpoznawanej sprawie. Wskazanie daty budowy urządzeń niekoniecznie świadczy o posiadaniu dokumentacji związanej z procesem inwestycyjnym, ale może wynikać z danych finansowo-księgowych (np. data przyjęcia danego środka trwałego na majątek przedsiębiorstwa energetycznego).

Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, iż w przypadku inwestycji liniowych faktem notoryjnym jest wydawanie decyzji w odniesieniu do całej inwestycji, a nie do poszczególnych działek. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie uwzględnia praktyki organów administracyjnych wydających stosowne decyzje.

X. stwierdziła także, iż w jej ocenie uwzględnienie skargi może nastąpić tylko w przypadku, gdy skarżący wykaże, że podejmował próby uzyskania informacji publicznej w innym trybie niż ustawa o dostępie do informacji publicznej, a próby te nie odniosły spodziewanego rezultatu (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1499/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 509/13). W niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 powołanego rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 232 w zw. z art. 227 k.p.c. oraz art. 233 §1 k.p.c. Skutkiem naruszenia powyższych przepisów jest naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a.

Pełnomocnik S.Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie na rzecz skarżącego od uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia powołanych przepisów prawa procesowego. Przy czym zauważyć należy, iż użyty przez autora skargi kasacyjnej przy opisywaniu podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przed wymienieniem przepisów uznawanych za naruszone, zwrot "w szczególności", jest semantycznie pusty, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, rozpoznaje tylko te zarzuty i uwzględnia te przepisy, które zostały wyraźnie w niej wymienione jako naruszone (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2008 r., II FSK 1797/06; z dnia 13 października 2006 r., II FSK 962/05; z dnia 20 grudnia 2005 r., II FSK 9/05 i II FSK 123/05; z dnia 13 lipca 2004 r. OSK 656/04 – publ. w: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; postanowienie SN z dnia 26 września 2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001, Nr 3, poz. 39).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 232 w zw. z art. 227 oraz art. 233 § 1 k.p.c., a także art. 149 § 1 p.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Jako niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez ten Sąd w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, LEX nr 167166, w którym przyjęto, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W razie takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ. Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są, czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższej kwestii, sąd powinien ocenić, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, a następnie czy wywiązał się ze swych powinności w nakazanym prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet w przypadku, gdy sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. także postanowienia NSA z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1049/12 i z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1392/12). Skoro w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła niedopuszczalność drogi sądowej, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to zarzut naruszenia tego przepisu jest nietrafny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 w związku art. 227 oraz art. 233 § 1 k.p.c. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 p.p.s.a. mają zastosowanie jedynie w przypadku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogóle nie stosował i nie mógł stosować wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Nie mógł ich zatem naruszyć. Ponadto zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej za pomocą tych norm nie mógł skutecznie zwalczać stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jako nietrafny ocenić należy także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie. Przypomnieć należy ,iż powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy) i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu (podobnie jak np. samego art. 151 p.p.s.a.) jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpoznania sprawy. W przypadku, gdy z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził bezczynność organu w załatwieniu sprawy i uwzględnił skargę, to nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 149 §1 p.p.s.a., gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie powołano. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 149 § 1 p.p.s.a. powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, którym Sąd – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał uchybić, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie. W rozpoznawanej sprawie jednak tego nie uczyniono.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę S.Z. na bezczynność X. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przede wszystkim był zobowiązany do oceny, czy wnioskowane dane mają cechy informacji publicznej i czy Spółka należy do podmiotów zobowiązanych do ich udostępnienia, jeżeli je posiada. W zaskarżonym wyroku tego rodzaju kwalifikacji dokonano. Autor skargi kasacyjnej tej oceny skutecznie nie podważył, gdyż nie sformułował zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ani art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższych kwestii, powinnością Sądu było ustalenie, czy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w bezczynności w zakresie skierowanego do niego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie także i z tego obowiązku wywiązał się należycie. Nie był natomiast uprawniony ani zobowiązany do wyjaśniania przyczyn zaistniałego stanu rzeczy oraz ustalania, czy Spółka posiada wnioskowane informacje oraz czy w sprawie rzeczywiście może wchodzić w rachubę inny tryb i zasady udostępniania informacji, zwłaszcza że Spółka na takie okoliczności w piśmie skierowanym do wnioskodawcy w ogóle się nie powoływała. Oznacza to, że na dotychczasowym etapie postępowania nie miały i nie mogły mieć zastosowania ani przepisy art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, ani § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Z tego względu zarzuty naruszenia wskazanych przepisów oraz powiązanych z nimi przepisów art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. są niezasadne. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż na obecnym etapie sprawy Sąd nie może wypowiadać się ani co do sposobu, w jaki powinien być rozpatrzony wniosek, ani co do formy i podstawy ewentualnej odmowy udostępnienia dokumentów przez Spółkę. Zobowiązanie w zaskarżonym wyroku do rozpatrzenia wniosku, co jednoznacznie wynika z treści jego uzasadnienia, nie jest tożsame z nakazem uwzględnienia przedmiotowego żądania. Oznacza jedynie obowiązek ponownego przeanalizowania treści żądania strony oraz podjęcia działań adekwatnych do wyniku poczynionych ustaleń, w tym udzielenia stronie pełnej, konkretnej i wiarygodnej odpowiedzi.

Zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek S.Z. o udzielenie informacji publicznej, wbrew stwierdzeniu Spółki, zawierał konkretne, a nie zbyt ogólne żądanie i wiadomo, jakie kopie decyzji i innych dokumentów starał się on otrzymać oraz jego rozpoznanie było możliwe. Okoliczność, że Spółka nie wytwarzała dokumentów związanych z lokalizacją i budową sieci energetycznych, lecz inwestorzy, nie dowodzi faktu nieposiadania wnioskowanych danych. Użyte przez Spółkę określenie, że prawdopodobnym jest, że "uczestnik nie dysponuje już informacją publiczną" jest bowiem w tej mierze niewystarczające. W sprawie brak jest zatem oświadczenia, że Spółka nie dysponuje dokumentami dotyczącymi budowy i lokalizacji przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych na działkach skarżącego, ani wskazań, gdzie konkretnie może on uzyskać żądane dane i czy Spółka posiada wiedzę, w czyim posiadaniu przedmiotowa dokumentacja rzeczywiście się znajduje.

Dodatkowo wskazać należy, iż z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ponadto zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Strona bez rzeczywistych podstaw nie może być pozbawiona praw, które ustawodawca zawarł w Konstytucji RP. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być wykładane w sposób ścisły i stosowane wówczas, gdy zapewniają one realny dostęp do informacji w innym trybie. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych. Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od każdego podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim, to czy Spółka posiada przedmiotowe informacje związane z realizacją przez nią zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone. Skoro zasadą jest udostępnienie informacji, a ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem, to na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie. Stanowisko X., że warunkiem uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność organu winno być uprzednie wykazanie przez S.Z., iż podejmował on próby uzyskania informacji publicznej w innym trybie, niż ustawa o dostępie do informacji publicznej i nie odniosły one oczekiwanego rezultatu, jest zatem niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).