Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 339/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w zakresie, w jakim dla obszaru oznaczonego [...], ustanowionego na działce nr [...] obręb [...] C., określa wysokość zabudowy do 15 m; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Gminy P. na rzecz D. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta P. uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. stanowiące zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. przyjętego Uchwałą

Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1998 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. wezwała Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej wskazaną powyżej uchwałą.

Następnie pismem z dnia [...] maja 2013 r. (data stempla pocztowego) Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wymienioną uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2013 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

- naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ustalenie w Studium parametrów i wskaźników, które zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. zostały ustawowo zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie art. 11 pkt 12 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dwukrotne, odmienne głosowaniu przez Radę Miasta o sposobie rozstrzygnięcia tych samych uwag na poszczególnych, osobnych sesjach Rady Miasta;

- naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w Studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów, a tym samym prowadzące do sprzeczności Studium ze stanem faktyczno-prawnym nieruchomości Spółki, co prowadzić będzie do sytuacji, w której nowo uchwalone Studium już w momencie podejmowania uchwały go dotyczącej jest nieaktualne;

- naruszenie art. 11 pkt 12 u.p.z.p. poprzez brak jednoznacznej spójności pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie uwag Spółki a wprowadzonym na podstawie tego rozstrzygnięcia brzmieniem Studium;

- naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 144 kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez ustalenie takiego brzmienia Studium, które regulując materię zastrzeżoną dla miejscowego planu ma już obecnie przesądzające znaczenie w kwestii przeznaczenia nieruchomości Spółki i przyjęcie w nim rozwiązań naruszających zasadę ochrony własności i zasadę równomiernego rozkładania ciężarów publicznych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy Studium wskazuje dla wyszczególnionych obszarów dozwoloną wysokość zabudowy w metrach, dozwoloną liczbę kondygnacji, maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek a także minimalne udziały procentowe powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem tego rodzaju ograniczenia, są materią ustalaną w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a nie w Studium. Skarżąca podniosła, że dla obszaru PU, na którym Spółka prowadzi działalność Studium przewiduje maksymalną wysokość zabudowy do 10 m. Tymczasem na terenie zakładu Spółki istnieją obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne o wysokości przekraczającej 15 metrów, np. [...] o wysokości 17,9 m. Ustalenie dopuszczalnej wysokości zabudowy na poziomie 15 metrów prowadzi więc do sprzeczności między Studium a stanem faktycznym i prawnym terenu. Dla od lat funkcjonującego zakładu produkcyjnego przewidywane ograniczenie wysokości zabudowy jest zatem niewystarczające.

Skarżąca podniosła ponadto, że lista nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta P. uwag do projektu Studium została poddana pod rozstrzygnięcie Rady Miasta P. w ramach obrad [...] sesji Rady Miasta P. odbytej w dniu [...] stycznia 2013 r. W trakcie sesji odbyło się głosowanie nad każdą z 81 uwag, a Rada Miasta zadecydowała o przyjęciu w sumie 22 z 81 nieuwzględnionych uprzednio przez Prezydenta uwag. Następnie, po przeprowadzeniu powyższego głosowania i przyjęciu/odrzuceniu poszczególnych uwag, Rada Miasta, motywując to dodatkowym wnioskiem do projektu Studium, zadecydowała o zdjęciu z porządku obrad projektu stosownej uchwały w tym zakresie. Na kolejnej sesji w dniu [...] lutego 2013 r., Rada Miasta po raz kolejny zagłosowała w przedmiocie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia 68 uwag, o których już rozstrzygała na poprzedniej sesji, tym razem przeprowadzając jedno, zbiorcze głosowanie co do wszystkich uwag. Natomiast 13 uwag, z których uwzględnieniem przez Radę Miasta nie chciał zgodzić się Prezydent, zostało poddanych pod ponowne głosowanie Rady Miasta, co doprowadziło do ich częściowego ponownego uwzględnienia i częściowego nieuwzględnienia, wbrew głosowaniom na poprzedniej sesji.

Skarżąca Spółka zakwestionowała włączenie działek o nr [...] (w części) do obszaru MN o dominującej funkcji mieszkaniowej rodzinnej oraz działek o nr [...] (w części) do obszaru zieleni urządzonej ZU, uznając, że jest to niecelowe i nie uwzględnia istniejących uwarunkowań faktyczno - prawnych dotyczących w/w nieruchomości. Sporne działki od strony wschodniej sąsiadują bezpośrednio z terenami produkcyjnymi, na których zlokalizowany jest zakład Skarżącej. Wskazała, że tereny te są zagospodarowane i wykorzystywane jako tereny produkcyjne od co najmniej [...] roku. Na działkach nr [...] zlokalizowana była zabudowa gospodarcza służąca obsłudze terenu produkcyjnego. Od strony południowej przedmiotowe działki sąsiadują z osiedlem domków jednorodzinnych, których budowa rozpoczęła się w 1996 roku. Przeznaczenie spornych działek, w ocenie skarżącej, na funkcję budownictwa jednorodzinnego przy zignorowaniu funkcji produkcyjno - usługowej stanowi naruszenie zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżąca planuje działki o nr [...] zagospodarować na potrzeby obsługi zakładu produkcyjnego, co wyklucza rzeczywiste powstanie na tych działkach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Takie przeznaczenie działek narusza zasadę dobrego sąsiedztwa poprzez niedostosowanie funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących.

Podobne uwagi dotyczą funkcji ZU planowanej na spornych działkach. Funkcja ta została wprowadzona na działkach z uwagi na sąsiedztwo zabytkowego [...], jednakże z pominięciem aktualnego, faktycznego stanu zagospodarowania działek. Teren przeznaczony pod ZU, w szczególności w obrębie i na granicy z działkami nr [...] jest terenem zurbanizowanym, na którym od dziesiątek lat zlokalizowana jest już zabudowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz komunikacyjną. Wobec tego niezasadnym jest ograniczanie funkcji terenu do zieleni urządzonej, gdyż w rzeczywistości w terenie jest to obszar zurbanizowany, częściowo zamieszkiwany przez osoby fizyczne (działka nr [...]), a częściowo służący obsłudze infrastrukturalnej zakładu Spółki. Studium nie może nie uwzględniać stanu faktycznie istniejącego.

Skarżąca podniosła również, że ze sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych przez Spółkę wynika, że dla obszaru zieleni urządzonej dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej o ograniczonej uciążliwości służących dla obsługi obszarów sąsiednich. Jednakże, analogiczny, jasny i precyzyjny zapis nie znalazł się w Studium. Doszło zatem do sprzeczności pomiędzy rozpatrzeniem uwag, a brzmieniem Studium.

Spółka wnosiła także, aby w obszarze o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN i zieleni urządzonej ZU uwzględnić ulicę [...]. Zgłoszona uwaga w tym zakresie nie została uwzględniona ze wskazaniem, iż w Studium wprowadzono drogi stanowiące podstawowy układ komunikacyjny miasta. W Studium wprowadzono zatem jedynie część ulicy [...] w stronę obrzeży miasta, a nie wprowadzono części ulicy [...] w stronę [...]. W ocenie Spółki jest to sprzeczne z zasadami sztuki planistycznej. Nie może być bowiem tak, że część jednej i tej samej ulicy [...] zostaje zaznaczona w Studium, a część nie.

Rada Miasta P. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że sytuacja prawna skarżącej przed podjęciem zaskarżonej uchwały i po jej podjęciu jest w zasadzie taka sama, bowiem uchwała w sprawie przyjęcia zmiany j Studium nie ukształtowała sytuacji materialnoprawnej skarżącej w sposób bezpośredni, realny i konkretny, a więc nie została spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przyjęty w Studium parametr maksymalnej wysokości zabudowy (± 20%) nie oznacza konieczności jego stosowania w określonej wartości przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie określenie parametru wysokości wprowadzone na etapie studium ma na celu zdeklarowanie polityki rozwoju miasta przez określenie odpowiedniej skali ładu przestrzennego charakterystycznego dla miasta czy obszaru. Studium jest tym dokumentem, w którym mogą znaleźć się zapisy odnoszące się do etapu kreowania i kształtowania przestrzennej polityki rozwoju miasta. Plany miejscowe dotyczą jedynie poszczególnych, wybranych obszarów, dla których niewątpliwie powinno się ustalić mocą prawa lokalnego bardziej precyzyjne parametry techniczne, w tym wysokościowe, ale nie może się to odbywać w oderwaniu od kontekstu tła, jakim jest większy fragment miasta czy też całe miasto.

Rada Miasta P. uznała, że ustalona w projekcie Studium wysokość zabudowy nie jest sprzeczna z wysokością istniejącej zabudowy na terenie zakładu skarżącej (ustalona wysokość 15 m plus modyfikacja 20% z 15 m stanowi łącznie 18m, a najwyższy obiekt na tym terenie ma wysokość 17,9 m).

Wobec powyższego, w ocenie organu, ingerencja w sferę prawa własności skarżącej Spółki pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Przeznaczenie w Studium obszaru, na którym zlokalizowane są działki [...] i w części [...] pod zieleń urządzoną, wynika ze świadomej polityki rozwoju miasta i ma na celu umożliwienie zagospodarowania terenu na cele rekreacyjne, ekologiczne i zdrowotne. Ma to bardzo duże znaczenie dla terenów zurbanizowanych. Tereny zieleni urządzonej wpływają na złagodzenie lub "eliminację uciążliwości życia w mieście, kształtowanie układów urbanistycznych, a ponadto wprowadzają ład przestrzenny oraz nadają specyficzny i indywidualny charakter miastu.

Organ wskazuje na niezasadność zarzutu dotyczącego rozszerzenia katalogu funkcji dopuszczalnych w obszarze MN oraz ZU, bowiem w rozpatrzeniu uwagi (w załączniku nr 3 do zaskarżonej Uchwały) jest przywołane rozstrzygnięcie, w którego uzasadnieniu napisane jest expressis verbis, iż urządzenia te będą służyły obsłudze terenów sąsiednich. Ponadto na terenach zieleni dopuszczona jest infrastruktura, która praktycznie nie służy tym terenom "zieleni", tylko obsłudze terenów zabudowy sąsiedniej.

Organ wskazał, że skarżąca stała się właścicielem, użytkownikiem bądź współużytkownikiem wieczystym działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] stosunkowo niedawno i sam fakt uzyskania tytułu własności do danej nieruchomości nie może stanowić ostatecznej przesłanki ustanowienia na tych nieruchomościach funkcji produkcyjnej, która pozostawałaby w rzeczywistej kolizji do istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej sąsiadującej bezpośrednio z tą funkcją. W kolejnych latach od powstania [...], który stanowił zakład przemysłu s. nieuciążliwego w żaden sposób dla otoczenia, nastąpił szereg przekształceń zarówno własnościowych jak i zmian w zagospodarowaniu oraz faktycznym użytkowaniu terenów w tym rejonie miasta. [...] powstał na terenach wiejskich - dawnej wsi C., a teren ten został włączony w granice administracyjne miasta P. [...]. Obecnej sporne działki tylko w części zabudowane są obiektami o nieznacznych walorach użytkowych i nie posiadają statusu terenów produkcyjnych. Dwie z nich stanowią tereny zurbanizowane niezabudowane, a jedna teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia Studium zostały przyjęte między innymi w wyniku przeprowadzonej inwentaryzacji oraz kwerendy dokumentów planistycznych. Na kształt tych ustaleń niewątpliwie miały wpływ wnioski wynikające z analizy istniejących uwarunkowań. W ocenie organu, przyjęte ustalenia Studium pozostają w zgodności ze stanem faktycznym i prawnym, a także przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącymi tryb i zasady jego uchwalania.

Odnośnie drogi w ciągu ul. [...] organ stwierdził, że w Studium wprowadzono klasyfikację układu komunikacyjnego, która grupuje drogi na: główne ruchu przyspieszonego, główne, zbiorcze i lokalne. Sieć tych dróg stanowi podstawowy układ i będzie wytyczną do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego układu komunikacyjnego miasta. Pozostałe zaś odcinki dróg, które nie zostały wskazane na rysunku Studium będą posiadać niższą klasę np. dojazdową, przez co nie stanowią podstawowego układu. drogowego. Do nich należy między innymi fragment ul. [...]. Studium określa jedynie kierunki rozwoju systemu komunikacji w gminie, czyli kierunki przebiegu głównych dróg i ich powiązania z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Szczegółowe zaś ustalenia przebiegu poszczególnych dróg, w tym lokalnych, dojazdowych i wewnętrznych powinny następować w planie miejscowym, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

W tym stanie faktycznym organ uznał, że zaskarżoną uchwałą nie naruszono ani interesu prawnego, ani uprawnienia skarżącej, ani także obiektywnego porządku prawnego, a Studium zostało opracowane w granicach władztwa planistycznego przysługującego gminie - w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - w którego ramach Rada Miasta kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na obszarze gminy. Samo sprzeciwianie się rozwiązaniom przyjętym w Studium, które nie są zgodne z oczekiwaniami właściciela nieruchomości, nie wystarczy do uznania, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Istnienie związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącej musi być aktualne, rzeczywiste, a nie tylko hipotetyczne. Ponieważ zaskarżoną uchwałą nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, nie posiada ona legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Merytoryczne zarzuty podniesione w skardze nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawnych.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. w piśmie z dnia [...] października 2013 r. odniosła się do stanowiska organu i podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 1228/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2013r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2015r. Sygn. akt II OSK 781/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że oceniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania uznał, za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi oraz niewyjaśnienia istotnych elementów podstawy prawnej wyroku. W ocenie NSA uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera braki w zakresie przedstawienia stanu sprawy, wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie zaskarżonego jest lakoniczne, ogranicza się tylko do kilku wątków podniesionych w skardze, nie wskazuje precyzyjnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej nie wyjaśnia, poprzestając na przytoczeniu treści zaskarżonego Studium lub obowiązujących przepisów, albo opisaniu stanu faktycznego sprawy.

Zawiera także braki w zakresie przedstawienia stanu sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do zarzucanej przez skarżącego niedopuszczalności określenia w Studium wskaźnika wysokości zabudowy. W uzasadnieniu wyroku WSA w ocenie NSA ograniczył się do przytoczenia treści art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 2 Rozporządzenia w sprawie Studium (str. 16 uzasadnienia wyroku). Zacytował zatem fragment przepisu ustawy dotyczący kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów oraz fragment przepisu wynikającego z rozporządzenia dotyczącego minimalnych i maksymalnych wskaźników urbanistycznych. Z tak skonstruowanego uzasadnienia nie wynika jednak dlaczego WSA uznał za dopuszczalne określenie w Studium wysokości zabudowy, skoro wysokość zabudowy nie jest wskaźnikiem urbanistycznym, o którym mowa w § 6 pkt 2 Rozporządzenia. Brak jasnego i precyzyjnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu i jej wyjaśnienia, zupełny brak wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia powoduje, że zaskarżony wyrok w istocie uchyla się od kontroli jego legalności. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do twierdzeń skarżącego kasacyjnie uniemożliwia ustalenie dlaczego Sąd I instancji podziela stanowisko organu, zgodnie z którym ustalona w Studium wysokość ma charakter parametru uśrednionego i może różnić się od minimalnych i maksymalnych wysokości zabudowy ustalanych w planach miejscowych. Nie wiadomo co Sąd miał na myśli pisząc o parametrze uśrednionym i czy jest to jego zdaniem parametr urbanistyczny, a jeśli tak, to jakie argumenty za tym przemawiały. W skardze i piśmie procesowym skarżący obszernie wywodził, powołując się na poglądy jednolicie przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, że niedopuszczalne jest określanie w Studium ustalania wysokości zabudowy, gdyż zostało to ustawowo zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jednoznacznie wynika z art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 1 i 2 i art. 9 ust. 5 u.p.z.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011r., II OSK 1725/11). Do tego stanowiska jednolicie przyjmowanego w dotychczasowym orzecznictwie Sąd I instancji w ogóle się nie ustosunkował i nie wskazał powodów przyjęcia odmiennego poglądu. Sąd I instancji nie przytoczył też przepisów dotyczących umieszczania w planie miejscowym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 Rozporządzenia w sprawie MPZP) i nie zestawił ich z regulacją dotyczącą treści Studium (art. 10 ust. 2 pkt 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył zatem art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W ocenie NSA zarzut naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a. jest uzasadniony w także w odniesieniu do części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji dotyczącej funkcji przewidzianych w Studium dla poszczególnych terenów. Sąd I instancji ograniczył się bowiem do przytoczenia treści Studium (str. 13-14 uzasadnienia wyroku), nie dokonał jednak jej oceny. Sąd nie ustosunkował się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących nieaktualności Studium i nieuwzględnienia uwarunkowań wynikających ze stanu prawnego działek o numerach ewidencyjnych [...], ograniczając się jedynie do jednego zdania oceny, a mianowicie stwierdzając, że "Powyższe ustalenia wskazują, że ustalenia Studium w zakresie funkcji przyjętych dla działek nr [...] są zgodne ze stanem faktycznym" (str. 15 uzasadnienia wyroku). Sąd I instancji nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których kontrolując legalność zaskarżonej uchwały w sprawie Studium, oceniał jej treść z punktu widzenia zgodności ze stanem faktycznym, a nie zgodności ze stanem prawnym, do czego sądy administracyjne są zobowiązane na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647).

Sąd I instancji zdaniem NSA nie wyjaśnił też podstawy prawnej do powołania się w zaskarżonym wyroku na miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy L. z 1994r., który utracił ważność dnia [...] stycznia 2003r., a więc kilka lat przed opracowaniem aktualnego projektu Studium oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1998r., zmieniane w całości właśnie w toku przedmiotowej procedury planistycznej. Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, jakie wnioski wysuwa z tych aktów, ograniczając się do enigmatycznego stwierdzenia na str. 15 uzasadnienia, że obszar działek nr [...] nie jest "historycznie związany z obowiązującą na nich funkcją produkcyjną".

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył także podniesionych w skardze i dodatkowym piśmie procesowym zarzutów w zakresie naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. Sąd nie wyjaśnił dlaczego nie oparł się na treści orzeczenia z dnia [...] marca 1962r. nr [...] o uznaniu za zabytek dawnego [...] w C. wraz z otaczającym drzewostanem (a więc bez [...]), lecz przywołał treść aktów notarialnych, które z kolei odwoływały się do błędnych zaświadczeń, sugerujących położenie nieruchomości na obszarze [...]. Także ta część uzasadnienia wyroku Sądu I instancji dotycząca [...] jest zatem nieprawidłowa. Art. 141 § 4 p.p.s.a. wprowadza m.in. wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy". Ta część uzasadnienia wyroku powinna obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. NSA wskazał, że nie wystarczy ograniczyć się do wskazania co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Powyższe stanowisko potwierdza pośrednio cytowana powyżej uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSA WSA 2010, nr 3, poz. 39, stwierdzająca, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. "Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno zatem obejmować także odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSA WSA 2006, nr 1, poz. 9). W niniejszej sprawie Sąd I instancji tego wymogu nie spełnił, gdyż nie odniósł się do przedstawionego stanu faktycznego.

Zarzut ten w ocenie NSA jest w pełni aktualny także w odniesieniu do części uzasadnienia wyroku poświęconej sposobowi głosowania przez Radę Miasta nad zgłoszonymi wnioskami do projektu uchwały w sprawie Studium. W skardze i dodatkowym piśmie procesowym skarżący szczegółowo opisał przebieg postępowania Rady Miasta w tym zakresie, powołując daty poszczególnych sesji Rady oraz przygotowane na te sesje druki nr [...]. Skarżący opisał przeprowadzoną procedurę głosowania nad wnioskami do projektu Studium i podniósł w stosunku do niej konkretne zarzuty niezgodności z prawem.

Sąd I instancji do tych zarzutów się nie odniósł. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał też prawidłowej oceny legalności procedury podejmowania uchwał dotyczących wniosków do projektu Studium, ograniczając się do jedynie jednozdaniowej oceny przegłosowania zdjęcia z porządku obrad [...] Sesji Rady Miasta P. projektu uchwały zamieszczonej na druku nr [...] stwierdzając, że "konsekwencją tego jest to, że wszystkie czynności związane z tym punktem obrad należało uznać za niebyłe". To enigmatyczne stwierdzenie nie wyjaśnia, dlaczego Sąd uznając, że w dniu [...] stycznia 2013r. skutecznie zdjęto z porządku obrad projekt uchwały dotyczący uwag zgłoszonych do projektu Studium i wszystkie czynności związane z tym punktem należało uznać za niebyłe, nie zakwestionował zgodności z prawem zbiorczego głosowania nad tymi uwagami na następnej sesji Rady Miasta w dniu [...] lutego 2013r. W zaskarżonym wyroku brak wyraźnego stanowiska Sąd I instancji co do zgodności z prawem zbiorczego głosowania nad uwagami. Sąd ograniczając się do powyżej zacytowanego stwierdzenia, nie zajął wyraźnego stanowiska co do zgodności z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przeprowadzonego w niniejszej sprawie głosowania zbiorczego nad zgłoszonymi uwagami, podczas gdy jednolite i niekwestionowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowym jest stanowisko o konieczności odrębnego głosowania nad każdym z wniesionych wniosków. Tym samym Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazał bowiem podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia w tym zakresie i jej nie wyjaśnił.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony także w odniesieniu do części uzasadnienia wyroku dotyczącej zgłoszonej przez stronę skarżącą uwagi do projektu Studium (str. 17 uzasadnienia wyroku). Sąd, w ślad za organem, przytacza niepełną treść wniesionej przez skarżącą uwagi, pomijając jej końcowy fragment. Sąd pomija również fakt, że w przepisie Studium także nie zawarto pełnej treści uwagi, pomijając jej ostatnią część. Wniosek zatem Sądu, że w tej sprawie uwzględniono tę uwagę w przepisie Studium, nie jest uprawniony. Sąd nie uzasadnił takiej oceny, nie przeprowadził porównania treści zgłoszonej przez skarżącą uwagi z treścią umieszczonego w Studium przepisu, ograniczając się do stwierdzenia, że "zapis ten odpowiada treści zgłoszonej uwagi", co przy zacytowaniu niepełnej treści zgłoszonej uwagi (str. 16-17 uzasadnienia wyroku) nie może być uznane za wystarczające uzasadnienie przyjętego w wyroku stanowiska.

Wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie spełnia również część uzasadnienia dotycząca przebiegu ul. [...] (str. 17 uzasadnienia wyroku) ograniczająca się jedynie do konkluzji, że "nie ma charakteru drogi należącej do układu podstawowego miasta", bez wyjaśnienia motywów tego wniosku, a więc bez dokonania oceny ustaleń organu.

NSA wskazał także, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny winien wskazać, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę swojego rozstrzygnięcia oraz jaka jest podstawa prawna tego rozstrzygnięcia i wyczerpująco tę podstawę prawną wyjaśnić. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I Instancji winien zatem uwzględnić treść obowiązujących przepisów materialnych i proceduralnych do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, odnosząc je do oceny stanu faktycznego w tej sprawie, w tym w szczególności do przeprowadzonej w sprawie procedury uchwałodawczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co należy:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę, stosownie do art. 190 ustawy, Sąd związany był wykładnią prawa dokonaną już w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w sprawie nie ulega wątpliwości, że przed wniesieniem skargi Skarżącą spełniła wymagania formalne tj. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa i w ustawowym terminie wniosła niniejszą skargę. Pozytywne ustalenia w tym zakresie dały Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Należy stwierdzić, że uchwała w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego. Ponadto art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) zalicza uchwalanie studium do zadań własnych gminy, pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy.

Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (studium). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Wskazać należy, iż w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ww. ustawy). Wiążący charakter ustaleń studium wobec treści planu miejscowego znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego, poprzez dokonywanie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a następnie sporządzania projektu planu miejscowego uwzględniającego ustalenia studium (art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 ww. ustawy). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ww. ustawy).

Zważywszy zatem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium (art. 10 ust. 1 i 2 ww. ustawy), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego, zwłaszcza w nowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż studium może naruszać interes prawny konkretnego podmiotu i wcale nie musi to być naruszenie o charakterze abstrakcyjnym.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pierwszej kolejności zbadał istnienie interesu pranego po stronie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., aby następnie dokonać oceny, czy interes prawny skarżącej Spółki został naruszony ustaleniami kwestionowanej uchwały w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz czy naruszenie to było wynikiem zgodnego, czy też niezgodnego z prawem działania Rady Miast P.

Skarżąca Spółka od 2008 roku jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w obrębie Nr [...], o powierzchni [...] ha, w ramach której powierzchnia [...] ha stanowi tereny zabudowy przemysłowej w pozostałej części to grunty orne, pastwiska trwałe, nieużytki, tereny zurbanizowane niezabudowane, rowy.

Skarżąca Spółka od [...] maja 2011 r. jest właścicielem działki nr [...] w obrębie Nr [...], o powierzchni [...] m², położonej przy ul. [...], w ewidencji gruntów teren tej działki oznaczony jest jako Bp – teren zurbanizowany niezabudowany.

Z kolei od [...] stycznia 2011 r. jest współużytkownikiem wieczystym (udział ½) działki nr [...] w obrębie Nr [...], o powierzchni [...] m², położonej przy ul. [...], w ewidencji gruntów teren tej działki oznaczony jest jako Bp – teren zurbanizowany niezabudowany. Drugim współużytkownikiem wieczystym (udział ½) działki nr [...] jest [...] Sp. z o.o., której jak wynika z aktu notarialnego umowy zamiany z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżąca jest następcą prawnym.

Również od [...] października 2010 r. jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w obrębie Nr [...], o powierzchni [...] m², położonej przy ul. [...], w ewidencji gruntów teren tej działki oznaczony jest jako Bp – teren zurbanizowany niezabudowany.

Z wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że działka nr [...] w obrębie Nr [...], o powierzchni [...] m², położona przy ul. [...], stanowi własność Gminy P. i znajduje się m.in. we współużytkowaniu wieczystym skarżącej. Z repliki na odpowiedź na skargę wynika, że skarżąca od 2012 roku jest współużytkownikiem wieczystym tej działki – okoliczność ta została potwierdzona wypisem z księgi wieczystej. Na rozprawie w dniu [...] października 2013 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że na terenie działki nr [...] znajduje się oficyna wschodnia w stanie bardzo zaniedbanym.

Jak wynika z ustaleń Studium działki oznaczone numerami: [...] znajdują się w obszarze strefy funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej literą I. Strefy funkcjonalne są to obszary o zbliżonych bądź powiązanych kierunkach rozwoju, docelowo wyznaczające główne struktury funkcjonalno-przestrzenne. Strefa I: [...], to obszar zabudowy mieszkaniowej o charakterze podmiejskim. W strefie tej przewiduje się intensywny rozwój terenów zabudowy jednorodzinnej. Rezerwy terenu przeznaczone pod zabudowę są bardzo duże ale wymagają znaczących inwestycji infrastrukturalnych.

Patrząc na załącznik graficzny 2a do zaskarżonej Uchwały widać, że w strefie I, obszary o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) wypełniają prawie w całość obszar tej strefy. W strefie I funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej – MN może towarzyszyć uzupełniająco funkcja mieszkalna wielorodzinna, usługowa, przestrzenie publiczne, inne funkcje towarzyszące. Dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Z załącznika graficznego 2a widać również, że zasadnicza część obszaru o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej – MN znajduje się na obszarze niezurbanizowanym, na którym przewiduje się dopiero rozwój tej funkcji. Pojęcie rozwój funkcji na obszarze niezurbanizowanym, w załączniku nr 2 do uchwały, zostało zdefiniowane, jako obszary obecnie niezagospodarowane, wskazane pod zabudowę.

Natomiast część tego obszaru, w tym działki nr [...] znajdują się na obszarze zurbanizowanym, na którym podstawowym działaniem urbanistycznym jest kontynuacja funkcji na obszarze zurbanizowanym. Pojęcie kontynuacja funkcji na obszarze zurbanizowanym, zostało zdefiniowane, jako obszary obecnie zagospodarowane zgodnie z polityką przestrzenną miasta i które nie będą podlegać przekształceniom. Kontynuacja funkcji na obszarze zurbanizowanym dotyczy także działek [...]. W strefie I występują dwie enklawy, na obszarze których przewiduje się kontynuację funkcji produkcyjno-usługowej - PU. Jedną z tych enklaw jest działka [...], na której skarżąca prowadzi działalność produkcyjną. Na obszarze znajdującym się na wschód od działki [...] do drogi klasy GP Studium przewiduje rozwój funkcji produkcyjno-usługowej – PU na obszarze niezurbanizowanym. Z załącznika graficznego 2a do Uchwały widać również, że obszary na południe i zachód od działki nr [...] są to obszary na których występuje kontynuacja funkcji mieszkaniowej.

W strefie I przewiduje się również obszary zieleni urządzonej - ZU, na których dopuszcza się funkcję rekreacyjną, lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, adaptację i odtworzenie istniejącej zabudowy związanej z funkcją obszaru. W granicach tego obszaru znajdują się działki nr [...] i część działki [...].

Skarżąca kwestionując powyższe ustalenia Studium dotyczące w/w działek wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności i użytkowania wieczystego. Zgodnie z treścią art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Również zgodnie z art. 233 k.c. w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.

Wskazać zatem należy, że dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą studium w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano powyżej, zasadnicze znaczenie posiada okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami studium znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia studium nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego studium, jako aktu z zakresu administracji publicznej, to w takim zakresie studium nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczne z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

I tak w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie trafnie strona skarżącą zakwestionowała przyjętą w studium wysokość zabudowy do 15 m na obszarach o dominującej funkcji produkcyjno-usługowej - PU w odniesieniu do działki nr [...]. W strefie I przewiduje się funkcję produkcji nieuciążliwej, usługowej, handlowej, magazynowi-składowej, przestrzenie publiczne i inne funkcje towarzyszące. W obszarze tym dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Ustalono wysokość zabudowy do 15 m i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 90%.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. W art. 10 ust. 4 cyt. ustawy ustawodawca upoważnił Ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, wymaganego zakresu projektu studium w części tekstowej i graficznej, uwzględniającego w szczególności wymogi dotyczące stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Na podstawie powołanego upoważnienia wydane zostało przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr [...], poz. [...] zwanego dalej "rozporządzeniem"), którego § 6 pkt 2 stanowi, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Należy jednak mieć na uwadze, że wysokość zabudowy nie jest wskaźnikiem urbanistycznym, o którym mowa w § 6 pkt 2 Rozporządzenia. Niedopuszczalne jest zatem określanie w Studium wysokości zabudowy, gdyż zostało to ustawowo zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jednoznacznie wynika z art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 1 i 2 i art. 9 ust. 5 u.p.z.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011r., II OSK 1725/11). Tym samym określając wysokość w Studium Rada naruszyła w/w przepisy prawa, a mając na uwadze, prowadzoną przez spółkę działalność na dz. nr [...] oraz charakter znajdujących się tam zabudowań doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, co uzasadnia konieczność wyeliminowania zapisów studium w zakresie przyjętej na działce [...] wysokości zabudowy.

Sąd nie uwzględnił zaś pozostałych zarzutów skargi. Projektując w Studium przeznaczenie terenu pozostałych działek wymienionych w skardze do których skarżąca posiada tytuł prawny, gmina w ocenie Sądu wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień skarżącej do korzystania z nich, jednakże w sposób nie wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych jej przez prawo. Stąd też w ocenie Sądu skarżąca nie może skutecznie zakwestionować zaskarżonej uchwały w zakresie tych działek.

Przede wszystkim należy wskazać, iż Sąd nie podzielił poniesionych w skardze zarzutów dotyczących nieaktualności Studium i nieuwzględnienia uwarunkowań wynikających ze stanu prawnego działek o numerach ewidencyjnych [...]. Zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia dane zawarte w materiałach planistycznych na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, zgodnie z art. 11 pkt 5-8 ustawy. Jak wynika z akt sprawy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia projektu zmiany studium została podjęta [...] maja 2007r. Jak wynikało z ewidencji gruntów i budynków działka [...] stanowiły tereny zurbanizowane niezabudowane, zaś dz. [...] tereny zabudowy mieszkaniowej. Skarżąca uzyskała tytuł prawny do tych działek na przestrzeni lat 2010-2012. Procedura uzyskiwania stosownych opinii i uzgodnień odbywała się zaś w latach 2011-2012r. Wbrew zarzutom skargi nie można uznać, aby w toku uchwalania studium nie uwzględniono stanu prawnego w/w działek. Bowiem jak wynika z wyjaśnień uzyskanych na rozprawie inwestycje jakie poczyniła spółka na należących do niej działkach prowadzone były równolegle z uchwaleniem Studium tj. 2012-2013r. (powstał parking). Zaś sam fakt nabycia w/w działek przez skarżącą i plany jakie towarzyszyły jej przy ich nabywaniu nie jest wystarczającą okolicznością do uznania, że doszło na nich do zmian w zakresie dotychczasowego ich przeznaczenia i zagospodarowania, jakie wynikało z ewidencji gruntów.

W ocenie także Sądu wbrew zarzutom skargi, uchwalając Studium Rada nie naruszyła zasady proporcjonalności, przyjęte przez nią rozwiązania uwzględniają interes ogółu mieszkańców, co znajduje wyraz właśnie w odniesieniu do w/w działek. Przede wszystkim należy podkreślić, iż ustanawiając m.in. na działce nr [...] obszar PU tj. o dominującej funkcji produkcyjno -usługowej, przy czym mowa tu jest o produkcji nieuciążliwej, w studium przewidziano jej rozwój na znacznym obszarze ale po stronie wschodniej w/w działki, a więc jak słusznie zauważa skarżąca z wyłączeniem działek [...]. Wskazać jednak należy, że w poprzedzających zaskarżone studium opracowaniach planistycznych (plan z 1994r. i studium z 1998r.) działki te nigdy nie były przeznaczone na cele produkcyjne. Funkcją dominującą na nich była funkcja mieszkaniowa. Obecnie działki [...] i część dz. [...] posiadają także dominującą funkcję mieszkaniową jednorodzinną oraz uzupełniającą wielorodzinną, usługową, dopuszcza się na nich także lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.g. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Stosownie zaś do art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Mając na uwadze zagospodarowanie działek sąsiednich (zabudowa mieszkaniowa i obiekty objęte ochrona konserwatorską) przyjęta funkcja w ocenie Sądu uwzględnia więc walory architektoniczne i krajobrazowe oraz wymagania ochrony środowiska, jak również dziedzictwa kulturowego określone w art. 10 ust. 1 ustawy. Tym samym nie można zarzucić organowi, iż przyjęta w dla tych działek funkcja narusza interes prawny skarżącej w stopniu uzasadniającym konieczność unieważnienia zaskarżonego aktu.

Odnosząc się z kolei do kwestionowanej przez skarżącą okoliczności ustalenia m.in. na działkach [...] i części dz. [...] obszaru zieleni urządzonej – ZU, na których dopuszcza się funkcję rekreacyjną, lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, adaptację i odtworzenie istniejącej zabudowy związanej z funkcją obszaru, należy wskazać, iż w ocenie Sądu przyjęcie w/w funkcji na działkach należących do skarżącego bez wątpienia narusza jego interes prawny, ale Sąd stanął na stanowisku, iż naruszenie to jest uzasadnione, bowiem wynika z okoliczności faktycznych i prawnych, jak również przyjętych przez Miasto rozwiązań w zakresie najlepszej formy zagospodarowania tego obszaru przy uwzględnieniu interesu ogółu.

Przede wszystkim z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż skarżącą nabywając w/w działki miała świadomość ograniczeń wynikających z ich zagospodarowania. Jak wynika bowiem z aktu notarialnego z dnia [...] maja 2011 r., dotyczącego umowy sprzedaży działki nr [...] przez Gminę Miasto P. na rzecz [...] Sp. z o.o., przy akcie tym wylegitymowano się zaświadczeniem wydanym dnia [...] października 2010 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta P., znak [...]. Z zaświadczenia tego wynika, że działka o nr ewid. gruntów [...] położona przy ul. [...] w P. [...], stanowi część obszaru [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], data wpisania [...] marzec 1962 r., chronionego prawnie ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Również z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2011 r. dotyczącego umowy zamiany wynika, że działka o numerze ewid. [...], przy ul. [...] w P. położona jest na obszarze [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] w dniu [...] marca 1962 r. Z kolei działka nr [...] zabudowana jest oficyną wschodnią.

W sprawie nie budzi zatem wątpliwości, iż ustalając obszar ZU organ uwzględnił uwarunkowania wynikające z ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji z dnia [...] marca 1962r. o uznaniu za zabytek [...] w C. pow. G. wraz z otaczającym drzewostanem. W rejestrze zabytków pod nr [...], wpisany jest [...]:[...] z otaczającym drzewostanem, oficyna znajdujący się w C. przy ul. [...]. Zespół "[...]" w C. przy ul. [...] znajduje się w strefie A ochrony konserwatorskiej. Strefa A jest strefą pełnej ochrony konserwatorskiej, obejmująca obszary szczególnie wartościowe, do bezwzględnego zachowania. Powyższe wskazuje więc na zasadność objęcia funkcją zieleni urządzonej – ZU działek nr [...] (zabudowana oficyną), [...] i części [...]. Obowiązkiem organu uchwalającego Studium jest bowiem m.in. uwzględnienie stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 10 ust. 1 pkt. 4 ustawy), co też w niniejszej sprawie organ uczynił. Dodatkowo jak wskazał organ przeznaczanie w/w pod zieleń urządzoną wynika ze świadomej polityki rozwoju miasta i ma na celu umożliwienie zagospodarowania tych terenów na cele rekreacyjne, ekologiczne i zdrowotne, co w ocenie Sadu jest zgodne z owiązującym w dacie uchwalania studium art. 10 ust.1 pkt. 5 ustawy. Zgodnie z którym przy uchwalenie studium należy uwzględnić uwarunkowania wynikające z warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia. Bez wątpienia zaś ustanowienie terenu zieleni urządzonej na tym obszarze złagodzi uciążliwości wynikające z funkcjonowania obszaru PU. Włączenie zaś terenu działek [...] do funkcji produkcyjno-usługowej - PU tak jak domaga się tego skarżący w sposób nieuzasadniony przybliżyłoby obszar tej funkcji do [...] przy ul. [...] objętej strefą A ochrony konserwatorskiej, a jednocześnie naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa.

Powyższe ustalenia wskazują zatem, że ustalenia Studium w zakresie funkcji przyjętych dla działek nr [...] nie naruszają prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (vide wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09). W ocenie Sądu proporcje te zostały ustalone w sposób adekwatny do oczekiwań mieszkańców gminy oraz zamierzeń i planów inwestycyjnych właścicieli działek znajdujących się w obszarze studium. Stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa.

Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma bowiem charakter kompromisowy. Utrzymuje przeznaczenie nieruchomości skarżącego dz. [...] jako działki przemysłowej, umożliwiając mu prowadzenie tam działalności nieuciążliwej, dodatkowo wyznacza po stronie wschodniej duży obszar również pod taką działalność. W celu zaś ochrony interesów innych mieszkańców w tym posiadających zabudowania mieszkalne na działkach sąsiadujących z działkami skarżącego, jak również ochrony obiektów i drzew objętych ochroną konserwatorską na pozostałych należących obecnie do skarżącego działkach nie wprowadzono tak jak domaga się tego skarżący funkcji przemysłowej. W ocenie Sądu takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek oraz ochrona dziedzica kulturowego. Funkcje jakie wprowadza studium, nie ograniczają przy tym, co należy podkreślić dotychczas prowadzonej działalności przez skarżącego. Nie ingerują one przy tym w sferę praw nabytych a jedynie ustalają zasady dla nowo powstających, czy chcących się rozbudowywać terenów. Interes potencjalnego inwestora musi więc pozostawać w zgodzie z potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska, a tym samym zdaniem Sądu kwestionowane zapisy studium jak już była mowa wcześniej nie naruszają zasady proporcjonalności.

Nie można również uznać, iż kwestionowane ustalenia studium Rada przyjęła w sposób dowolny. Z akt sprawy w tym, oraz wyjaśnień przedłożonych przez organ, wynika, że przedmiotowe zapisy stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych we wcześniejszych akta planistycznych, wynikają one także z przyjętej przez gminę polityki tj. m.in. dobra mieszkańców, zachowania walorów kulturowych, ekologicznych, krajobrazowych itp. Tym samym, odnosząc się do zarzutów skarżącego, w zakresie naruszenie jego interesu, jako inwestora należy wskazać, że wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.g zasada swobody inwestorskiej nie może być interpretowana przez radę, jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu dotyczącego uwzględnienia ulicy [...] w obszarze dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN i zieleni urządzonej ZU. Wskazać należy, że zgodnie z § 6 pkt. 5 rozporządzenia ustalenia studium dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. Z kolei § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi, że ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. W części B – kierunki zagospodarowania przestrzennego Studium przedstawiono m.in. kierunki rozwoju systemu komunikacji drogowej w zakresie sieci dróg układu podstawowego składającego się z dróg głównych ruchu przyśpieszonego (GP), głównych (G) i wybranych zbiorczych (Z). Ul. [...] na odcinku od ul. [...] w kierunku [...] nie ma jednak charakteru drogi należącej do układu podstawowego miasta nie została więc zaznaczona na rysunku K2 Studium, w przeciwieństwie do odcinka tej ulicy od ul. [...] w kierunku obrzeży miasta. W świetle powyższych przepisów w Studium określono więc jedynie kierunki przebiegu głównych dróg i ich powiązań z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Szczegółowe zaś ustalenia poszczególnych dróg lokalnych, dojazdowych czy wewnętrznych zostaną ustalone w m.p.z.p zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy. W sytuacji zatem gdy w/w ulica na wskazywanym przez skarżącą odcinku nie wchodzi w podstawowy układ komunikacyjny miasta, jej niewyznaczanie w Studium nie stanowi naruszenia prawa. Wskazać przy tym należy, że zarówno na obszarze MN, jak i ZU w Studium dopuszczono lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji, tym samym kwestia szczegółowego przebiegu ciągów komunikacyjnych na tych obszarach może zostać określona w m.p.z.p.

W świetle powyższego okoliczność nieuwzględnienia przez Radę uwagi skarżącej do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., w zakresie właśnie rozszerzenia katalogu funkcji dopuszczalnych w obszarze zieleni urządzonej ZU o możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej o ograniczonej uciążliwości dla obsługi obszarów sąsiednich, nie miała wpływu na interes strony skarżącej. Z uzasadnienia organu zawartego w uchwale w zakresie nieuwzględnienia przedmiotowej uwagi wynika także, że pomimo przywołania jej niekompletnego brzmienia, Rada wiedziała jaka jest jej treść, bowiem wynika to wprost z udzielonej odpowiedzi gdzie wskazano cyt. " uwaga bezzasadna. W projekcie studium dopuszcza na obszarach zieleni urządzonej ZU dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej o ograniczonej uciążliwości służących dla obsługi obszarów sąsiednich".

W ocenie Sądu przy uchwalaniu Studium nie doszło także do naruszenia procedury tj. art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, iż w toku procedowania nad uwagami wniesionymi do projektu studium Rada już na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2013r. zapoznała się z uwagami i je enumeratywnie przegłosowała. Nie doszło jednak do przegłosowania stosownej uchwały w tym zakresie (druku [...]) Stosowna uchwała została podjęta na posiedzeniu Rady w dniu [...] lutego 2013r. Rada Miasta P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. rozstrzygnęła wówczas m.in. o sposobie rozpatrzenia 68 uwag do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. Dodatkowo na tej sesji ponownie przegłosowano 13 uwag w których Prezydent był za ich nieuwzględnieniem (druk [...]) uchwała Nr [...]. Analizując materiał dowodowy nie można jednak przyjąć, iż Rada w odniesieniu do 68 uwag, głosowała nie znając ich treści, bowiem została z nimi zapoznana [...] stycznia 2013r. A zatem faktyczne głosowanie o sposobie ich rozpoznania było poprzedzone posiedzeniem na którym każdy z głosujących został zapoznany z listą nieuwzględnionych uwag o których mowa w art. 11 pkt. 12 ustawy. Bez wątpienia sposób procedowania przez Radę budzi zastrzeżenia, ale w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a tylko takie naruszenie uzasadniałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w pkt. 1, w pozostałym zakresie w pkt. 2 na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę . Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 i 205 w/w ustawy.