Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 244/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2020 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. S. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zaskarżając przedmiotową decyzję w całości.

W. S. wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesny Dz. U. z 2016 r., poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową.

W uzasadnieniu wniosku zainteresowany szczegółowo opisał przebieg swojej służby, wskazując okresy pełnienia służby oraz zajmowane stanowiska służbowe. Wnioskodawca przedstawił przebieg służby ze szczególnym uwzględnieniem rzetelnego i bardzo efektywnego wykonywania obowiązków w okresie służby w Policji oraz wykonywania zadań zagrażających życiu i zdrowiu na misjach policyjnych poza granicami kraju, za co otrzymał od Ministra Spraw Wewnętrznych status weterana działań poza granicami państwa oraz została mu nadana Odznaka Honorowa "Za zasługi w działaniach poza granicami państwa Rzeczypospolitej Polskiej". W. S. dodał, że będąc [...] Zespołu ds. [...] wykazywał się inicjatywą i zaangażowaniem. Zainteresowany poinformował, że zarówno w ramach służby i pełnionych obowiązków w kraju jak, i w Misjach Organizacji Narodów Zjednoczonych i Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, podnosił swoje kwalifikacje i umiejętności poprzez udział w szkoleniach, konferencjach i seminariach, celem efektywnego wypełniania nałożonych zadań i obowiązków.

Analizując niniejszą sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Pana W. S. z dnia [...] marca 2017 r., postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W. S. został zwolniony ze służby w Biurze [...] Komendy Głównej Policji w dniu [...] maja 2007 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Informacji o przebiegu służby Nr [...] uznał służbę W. S. w okresie od dnia [...] września 1977 r. do dnia [...] lipca 1990 r. za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. W sprawie ustalono, że ww. służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił przez okres 12 lat, 10 miesięcy i 3 dni, zaś całkowity okres jego służby wynosi 30 lat, 7 miesięcy i 20 dni (od dnia [...] września 1977 r. do dnia [...] maja 2007 r.).

Organ wskazał, iż w zaistniałej sytuacji z uwagi na to, że znaczna część służby wnioskodawcy (około 42%) pełniona była na rzecz totalitarnego państwa nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Oznacza ona zatem zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek tej służby do ogółu okresu służby - winien wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji, w której W. S. niemal połowę służby pełnił na rzecz totalitarnego państwa, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona. Organ podkreślił, iż obie przesłanki ustawowe muszą być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

W. S. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. ustawy zaopatrzeniowej.

Zaskarżonej decyzji zarzucał:

Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, przez odmowę zastosowania tego przepisu wobec uznania, że nie jest spełniona przesłanka objęta jego punktem 1), tj. krótkotrwałością

służby przed dniem 31 lipca 1990 r., bowiem w ocenie organu znaczna część służby skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państw (około 42%), podczas gdy część służby skarżącego w okresie do 31 lipca 1990 r. miała charakter nauki zawodu w jednostkach szkoleniowych, albo była pełniona na stanowisku [...] WOP na którym zgodnie w wytycznymi szefa Zarządu Zwiadu WOP o zakresie działania operacyjnego organów zwiadu brygad WOP, GPK i lądowych strażnic kadrowych oraz uprawnień przełożonych operacyjnych - stanowiącymi załącznik do zarządzenia dowódcy WOP nr [...] z [...] grudnia 1984 r., nie były wykonywane zadania operacyjne, nieuzasadnione przyjęcie, że "krótkotrwałość" służby należy ujmować w ujęciu proporcjonalnym tylko wobec całego okresu służby Skarżącego, a nie w ujęciu proporcjonalnym wobec istnienia "państwa totalitarnego" w rozumieniu ustawy emerytalnej, na rzecz którego możliwe było pełnienie takiej służby.

Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z 2019 r. poz. 60, 730, 1133, zwanej dalej: kpa) w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, w tym dokumentu w postaci zaświadczenia nr [...] wydanego w dniu [...] października 2018 r. przez Prezesa IPN, zgodnie z którym skarżący nie figuruje w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, a w rezultacie odmową zastosowania art. 8a ustawy emerytalnej i wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c ustawy emerytalnej.

W związku z powyższym skarżący wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzję nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej.

Skarżący podnosił, iż organ w zaskarżanej decyzji nie wskazał innych ustaleń związanych ze służbą skarżącego, poza tymi, które zawarte były w jego wniosku. Organ wyliczenia dokonał na podstawie wystawionej przez IPN, niezweryfikowanej ani przez organ, ani wcześniej przez organ rentowy, informacji nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., według której w okresie od [...] września 1977 r. do [...] lipca 1990 r. skarżący pełnił służbę na rzecz niezdefiniowanego w ustawie totalitarnego państwa. W informacji IPN wskazano okres służby skarżącego w Policji (MO) od dnia [...] listopada 1990 r. do dnia [...] maja 2007 r. (16 lat, 6 miesięcy i 1 dzień). Nadto wskazano w niej okres od [...] września 1977 r. do dnia [...] lipca 1990 r. jako okres służby określony w art. 13b ustawy emerytalnej, tj. 12 lat, 10 miesięcy i 3 dni.

Okresy od [...] września 1976 r. do dnia [...] września 1977 r. (1 rok i 1 dzień) oraz od [...] sierpnia 1990 r. do dnia [...] listopada 1990 r. (3 miesiące i 15 dni) zostały wykazane jako służba wojskowa. Skarżący uważa, że jego służba w Wojsku Polskim trwała znacznie dłużej niż wynika to z ustaleń organu, a tym samym znacząco krótszy był okres służby określony w art. 13b ustawy emerytalnej. Faktycznie w czasie służby w Wojsku Polskim, skarżący od [...] września 1976r. do [...] września 1977 r. był [...] Szkoły [...] Wojsk Ochrony Pogranicza w [...] (1 rok i 1 dzień), a od [...] września 1977 r. do [...] sierpnia 1983 r. pełnił służbę na stanowisku [...] w Granicznej Placówce Kontrolnej [...] (5 lat, 9 miesięcy i 18 dni), przy czym w latach 1980-1983 jako żołnierz Wojsk Ochrony Pogranicza pełnił służbę na stanowisku [...] w GPK [...], był słuchaczem WSO MSW w [...]. Nadmienił, że ówczesnym czasie była to dla zawodowych podoficerów i chorążych Wojsk Ochrony Pogranicza, czyli żołnierzy tych Wojsk, jedyna możliwość uzyskania stopnia oficerskiego. W kontekście powyższego istotne jest to, że znaczną część służby w okresie do [...] lipca 1990 r. miała charakter nauki zawodu w jednostkach szkoleniowych, albo była pełniona na stanowisku [...] Wojsk Ochrony Pogranicza, na którym zgodnie z Wytycznymi Szefa Zarządu Zwiadu WOP o zakresie działania operacyjnego organów zwiadu brygad WOP, GPK i lądowych strażnic kadrowych oraz uprawnień przełożonych operacyjnych - stanowiącymi załącznik do zarządzenia dowódcy WOP nr [...] z [...] grudnia 1984 r., nie były wykonywane zadania operacyjne. Jako [...] ruchu granicznego skarżący dokonywał odprawy paszportowej obywateli przekraczających granice państwa. Służba na stanowisku kontrolera WOP była związana z odprawą graniczną, czyli zespołem czynności kontrolnych przeprowadzanych na przejściach granicznych. Celem kontroli granicznej było zezwolenie (lub nie) na wjazd/wyjazd osób oraz przedmiotów będących w ich posiadaniu. Tym samym od okresu służby skarżącego określonego w art. 13b ustawy emerytalnej i wskazanego w decyzji organu, tj. 12 lat, 10 miesięcy i 3 dni należy odjąć okres służby pełnionej przez skarżącego na stanowisku [...] w GPK [...], (tj. 5 lat, 9 miesięcy i 18 dni). Oznacza, to że okres służby skarżącego określony w art, 13b ustawy emerytalnej wynosi tylko 7 lat i 15 dni, czyli ok. 23% całej służby.

Skarżący wskazał, iż zdaje sobie sprawę, że art. 13b ust, 5 lit. e ustawy emerytalnej wymienia Wyższą Szkołę Oficerską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...], a w jej ramach słuchaczy i studentów jako osoby pełniące służbę na rzecz totalitarnego państwa. Jednakże czas nauki w tej szkole nie jest czasem wykonywania czynności służbowych. Skarżący uważa, że pełnienie służby oznacza wykonywanie zadań na rzecz danej jednostki w ramach powierzonych jej zadań. Pełnienie służby jest bowiem związane z rzeczywistym wykonywaniem czynności służbowych, zgodnie z posiadanym zakresem obowiązków i uprawnień na zajmowanym stanowisku służbowym. Pełnieniem służby nie można zatem określić czasu pobierania nauki. Słuchacze lub studenci w owym okresie nie wykonywali żadnych zadań, w tym operacyjnych, odpowiednich dla macierzystych jednostek, które oddelegowały ich na studia. Od [...] sierpnia 1983 r. do [...] listopada 1990 r. skarżący pełnił służbę w Oddziale [...] Jednostek Wojskowych MSW. Tak więc tylko ten okres służby w ocenie skarżącego spełnia kryteria z art. 13b ustawy emerytalnej.

Przy takim ujęciu służba wskazana w decyzji organu, to 26%, a po odliczeniu okresów służby w Wojsku Polskim, to 15,2%. Przemawia to za możliwością kwalifikowania służby trwającej kilka lat jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Oceniając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Rozważania w sprawie poprzedzić należy wyjaśnieniem kwestii o charakterze zasadniczym dla sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięć Ministra podejmowanych w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W postępowaniu tym organ nie dokonuje ponownego ustalenia wysokości należnego funkcjonariuszowi zaopatrzenia emerytalnego, co sprawia, że nie jest rolą Ministra w ramach tego postępowania dokonywanie oceny tego, czy ustalenie jego nowej (obniżonej) wysokości było prawidłowe (zasadne, słuszne, celowe, zgodne z prawem). Służy temu bowiem odrębny tryb odwoławczy, przewidziany przez art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, którego sądowa kontrola odbywa się przed właściwym do tego sądem powszechnym. Pamiętać również należy, że kontrolowane postępowanie administracyjne nie jest inicjowane przez Ministra z urzędu, lecz wymaga wniosku, który z natury rzeczy jest składany już po otrzymaniu przez funkcjonariusza decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego, ustalającej zaopatrzenie w nowej wysokości, zgodnie z przepisami art.15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Oznacza to w konsekwencji, że omawiany tryb administracyjny nie został wprowadzony w takim samym celu, zatem by niejako równolegle skontrolować zasadność ponownego ustalenia zaopatrzenia emerytalnego na nowych zasadach. Podkreślić więc wyraźnie należy, że możliwość wprowadzona w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej została przewidziana jako wyjątek od reguły nakazującej – zgodnie z wolą ustawodawcy – ponowne przeliczenie zaopatrzenia funkcjonariusza. Oznacza to zatem, że do Ministra należy wyłącznie rozważenie tego, czy w sprawie wywołanej wnioskiem funkcjonariusza zachodzi ów wyjątek. To zaś z kolei ma zasadnicze znaczenie dla granic, w ramach których odbywa się kontrola decyzji Ministra, dokonywana przez sąd administracyjny. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadzi wyłącznie kontrolę postępowania Ministra przy dokonywaniu oceny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, natomiast poza granicami tej kontroli pozostaje ocena prawidłowości uprzedniego zastosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie może wkraczać w kompetencje, w jakie wyposażony został sąd powszechny i niejako dublować jego czynności. Sąd administracyjny jest natomiast władny do kontroli decyzji Ministra w zakresie objętej jego podstawą materialnoprawną, to jest w świetle regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Sposób sformułowania powołanej normy prawnej wskazuje na to, że przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

Warto na tle powyższych rozważań odnieść się do samego ustawowego pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" przed dniem 1 lutego 1990 r. Pojęcie "służby na rzecz totalitarnego państwa" wprowadzone zostało do ustawy zaopatrzeniowej mocą ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016r., poz. 2270; zwanej dalej: "ustawą nowelizującą"). Jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy, katalog wprowadzany w art. 13b został opracowany przez IPN, na podstawie wieloletnich badań historycznych, które pozwoliły na wyliczenie tych jednostek, których funkcjonariusze służyli na rzecz totalitarnego państwa. Wskazano przy tym, że zaproponowane zmiany, w tym wprowadzenie pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" w miejsce pojęcia "służby w organach bezpieczeństwa państwa", które funkcjonowało na gruncie ustawy lustracyjnej, wynikały z krytycznej oceny zapisów tej ustawy przez historyków i prawników, którzy zarzucali im niejednoznaczność. Proponowane zmiany legislacyjne były – zdaniem autorów projektu – odpowiedzią na problemy interpretacyjne na gruncie wykładni ówczesnego art. 15b ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu tym wskazano m. in.: "Podczas procesu wzruszania decyzji organu emerytalnego ustalających nowe wysokości policyjnych emerytur (obniżających je w wyniku dezubekizacji) sądy wielokrotnie wskazywały, iż tzw. katalog lustracyjny z art.2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów [...] jest bardzo nieprecyzyjny, gdyż nie wskazano jednoznacznie, czy konkretna jednostka była organem bezpieczeństwa państwa. Z uwagi na nieprecyzyjność tzw. katalogu lustracyjnego występowała niejednoznaczność w orzecznictwie co do uznawania niektórych instytucji za organy bezpieczeństwa państwa (patrz: uchwała Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt III UZP 8/15). Skutkowało to w części przypadków nieuznawaniem przez sądy za organy bezpieczeństwa państwa jednostek, co do których Instytut Pamięci Narodowej nie miał wątpliwości, iż nimi były. Przepis art. 2 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy zawiera wyliczenie organów bezpieczeństwa państwa, które samo w sobie jest mało precyzyjne, szczególnie pkt 5 tego ustępu (instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych), który nie wskazuje na konkretne instytucje państwa, lecz posługuje się wymagającymi interpretacji pojęciami zbiorczymi. [...] W związku z ewidentną potrzebą doprecyzowania katalogu jednostek, w których służba była pełniona na rzecz totalitarnego państwa oraz z uwagą Instytutu Pamięci Narodowej, ażeby nie wprowadzać w chwili obecnej zmian w ustawie lustracyjnej, gdyż mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na prowadzone postępowania lustracyjne oraz na sam proces składania i badania oświadczeń lustracyjnych, zaproponowano wprowadzenie art. 13b w ustawie zaopatrzeniowej, który enumeratywnie określa jaka służba zostaje uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa. [...] Wątpliwości pojawiające się niekiedy w orzecznictwie, zazwyczaj nieoparte na żadnych konkretnych zasadach wykładni prawa, czy normach konstytucyjnych lub ustawowych, mają charakter niejako intuicyjny, wynikający z niewiedzy lub niezrozumienia, czym była PRL i odnoszenie doń dzisiejszych standardów państwa prawa oraz domniemanie, że PRL respektowała wzorcem III RP zhierarchizowany system źródeł prawa". Dodać trzeba, że w uzasadnieniu tym przedstawiono w sposób obszerny i szczegółowy argumenty prawno-historyczne na poparcie tez wywiedzionych przez jej autorów, z którymi sąd administracyjny nie jest władny polemizować.

Celem uzupełnienia powyższych racji, warto również przywołać stanowisko autorów ustawy nowelizującej, prezentowane na etapie procesu legislacyjnego, dotyczące przygotowania katalogu zawartego w zaproponowanym przepisie art. 13b oraz kwalifikowania do niego funkcjonariuszy. Jak wynika z pełnego zapisu przebiegu posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 73) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 52) z dnia 13 grudnia 2016 r. – opublikowanego w Biuletynie nr 1380/VIII – "Sam katalog został przygotowany przez IPN na podstawie posiadanej przez Instytut wiedzy i dokumentacji. Zależało nam, aby wymienić enumeratywnie wszystkie organy i struktury aparatu bezpieczeństwa PRL, których funkcjonariusze powinni podlegać rozpatrywanej ustawie. [...] w projekcie ustawy nie występuje termin weryfikacja. Jest to zamiar świadomy. Weryfikacja to był proces, który wymagał przeprowadzenia badań historycznych. Naszym zdaniem, nie może to być jednak kategoria, na której moglibyśmy się oprzeć. Sam proces weryfikacji przebiegał bowiem bardzo różnie i przynosił bardzo różne, nie do końca skategoryzowane efekty. [...] zaprezentowany katalog struktur aparatu bezpieczeństwa jest kryterium o wiele bardziej czytelnym i zgodnym z faktami historycznymi niż inne metody. [...] Faktem jest, że katalog jest dość rozbudowany, ale aparat bezpieczeństwa PRL był zorganizowany w taki sposób, że warto go w pełni opisać i to jest właśnie pierwsza tego typu próba. Spróbowaliśmy pokazać, jak rozbudowane i usytuowane w różnych miejscach były organy aparatu bezpieczeństwa PRL" (Sekretarz stanu w MSWiA Jarosław Zieliński, str. 14-15). "Katalog jest efektem wielu lat pracy historyków, ale także prawników i prokuratorów. Pierwsza ustawa dezubekizacyjna z 2009 r., ale także ustawa lustracyjna, a nawet zwłaszcza ona, pokazała jak bardzo przyjęte w niej rozwiązania okazały się być nieprecyzyjne i jak wiele niejasności w efekcie wprowadziły, pozwalając wielu strukturom, a tym samym funkcjonariuszom Służby Bezpieczeństwa, wymknąć się spod regulacji zawartych w tych ustawach. Katalog opracowany przez historyków Instytutu Pamięci Narodowej, w naszej ocenie, opisuje w maksymalnie możliwy sposób te jednostki i struktury organów bezpieczeństwa komunistycznego państwa" (Dyrektor Archiwum IPN Marzena Kruk, str. 21).

Lektura przedmiotowego zapisu przebiegu posiedzenia wskazuje również na istnienie wielu wątpliwości i obaw związanych z projektowanym przepisem. Przywołać dla przykładu można choćby wypowiedź posła Jerzego Meysztorowicza: "[...] wnioskodawcy do jednego wora wrzucają wszystkich ludzi, którzy kiedyś pracowali w strukturach aparatu bezpieczeństwa PRL. Czasami ich praca trwała bardzo krótko. Niekiedy był to rok, czasem zaledwie pół roku. Tymczasem ustawa traktuje na równi tych ludzi i osoby, które rzeczywiście służyły jako zbrojne ramię totalitarnego państwa. Wszystko jest jednak całkowicie pomieszane, ponieważ dochodzą do tego zestawienia także osoby, które pracowały, owszem, ale w zupełnie innym charakterze niż funkcjonariusze SB" (str. 17). Niemniej jednak podkreślić należy, iż zastrzeżenia tego rodzaju nie zostały ostatecznie uwzględnione ani w pracach Komisji ani w ostatecznym kształcie uchwalonych przez Sejm zmian do ustawy zaopatrzeniowej. Wskazać można dodatkowo na odpowiedź Zastępcy Prezesa IPN M. S.: "Szanowni państwo, w tym katalogu zamieściliśmy wszystkie struktury organizacyjne, które ówczesne władze same zaliczały do organów bezpieczeństwa państwa. Tym samym ich pracownicy byli zaliczani do pracowników organów bezpieczeństwa. Oznacza to, że jeśli jakiś departament był zaliczony do struktury Służby Bezpieczeństwa, to także sekretarka, która była zatrudniona w tym departamencie na etacie SB również podpada pod tę ustawę" (str. 22).

Dostrzec również należało, iż już na etapie prac komisji sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać na problemy interpretacyjne (m. in.: poseł Z. S. – str. 10; poseł T. S. – str. 12; posłanka J. A. – str. 12-13; posłanka K. M. – str. 14). W odpowiedzi na zgłaszane wątpliwości w tym zakresie, sekretarz stanu w MSWIA J. Z. wskazał, iż: "nie jesteśmy w stanie tych sytuacji w sposób enumeratywny precyzyjnie wymienić, bo gdybyśmy byli w stanie to zrobić, to zrobilibyśmy to. Nikt nie jest w stanie tego zrobić, ale właśnie dla tych osób, które rzeczywiście zasłużyły się potem dobrze, ale jednak miały okres służby niedługi, może epizodyczny – może tak to należałoby określić – w tamtych organach, trzeba przewidzieć właśnie ten wyjątkowy tryb. [...] To musi być na tyle ogólne, ale ukierunkowane, tak jak to jest w przypadku tych dwóch przesłanek, które trzeba spełnić łącznie, żeby zmieściły się wszystkie przypadki godne takiego potraktowania" (str. 16).

Nie bez znaczenia dla ujawnienia rzeczywistej woli projektodawcy, która znalazła tożsamy wyraz w obowiązującym obecnie brzmieniu art. 8a, była zgłoszona przez posła J. M. propozycja, by przepis ten zyskał następujące brzmienie: "wyłącza się stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na służbę przed dniem 31 lipca 1990 r., która stanowiła nie więcej niż 20% pełnego okresu służby". Jego zdaniem: "Ta poprawka, po pierwsze, kasuje tę uznaniowość, która jest w poprawce zgłoszonej przez MSWiA i doprecyzowuje, o które osoby chodzi" (str. 19). Przedmiotowa poprawka nie zyskała jednak akceptacji komisji i przepis art. 8a został ostatecznie uchwalony w brzmieniu zawierającym określenie "krótkotrwała służba".

Reasumując powyższe, godzi się zdaniem Sądu przyjąć, iż wolą prawodawcy, która znalazła swój ostateczny wyraz w uchwalonym brzmieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, było literalne rozumienie zawartych w nim pojęć nieostrych, a nadto uznaniowe stosowanie przepisu w wyjątkowych przypadkach nakierowanych na funkcjonariuszy, którzy z uwagi na służbę pełnioną po dniu 12 września 1989 r., wykazali się łącznym spełnieniem obu przesłanek wskazanych w tym przepisie. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, iż za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę "niedługą" czy "epizodyczną" w rozumieniu projektodawcy i ostatecznie prawodawcy (wykładnia autentyczna).

Sąd stwierdza zatem, że w świetle przepisu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, że wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Przechodząc do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Wyjaśnić należy, że funkcjonariusz, który pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa może liczyć na odstąpienie od zastosowania wobec niego wspomnianych przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, jeżeli ta jego służba była wyjątkowo krótkotrwała, a po 31 lipca 1990 r. szczególnie rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki służbowe. Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego. Niemniej nie ma to w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 większego znaczenia.

Obie wymienione tam przesłanki zastosowania bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego muszą być, jak wynika z tych przepisów spełnione łącznie. Z konstrukcji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika bowiem, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być, co wskazano powyżej, spełnione łącznie, gdyż wskazuje na to użyty spójnik "oraz" między punktami 1 i 2. Dlatego też zarzuty skarżącego, dotyczące naruszenia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej Sąd uznał za bezzasadne.

Reasumując stwierdzić należy, że skoro w stosunku do skarżącego nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, należało uznać, iż zaskarżona decyzja odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny.

Organ w treści zaskarżonej decyzji wskazał, że służbę na rzecz totalitarnego państwa skarżący pełnił przez okres 12 lat, 10 miesięcy i 3 dni, zaś całkowity okres jego służby wynosi 30 lat, 7 miesięcy i 20 dni (od dnia [...] września 1977 r. do dnia [...] maja 2007 r.).Organ wskazał, iż w zaistniałej sytuacji z uwagi na to, że znaczna część służby wnioskodawcy (około 42%) pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Skarżący kwestionował te wyliczenie podkreślając, że część służby w okresie do 31 lipca 1990 r. miała charakter nauki zawodu w jednostkach szkoleniowych, albo była pełniona na stanowisku [...] WOP na którym zgodnie w wytycznymi szefa Zarządu Zwiadu WOP o zakresie działania operacyjnego organów zwiadu brygad WOP, GPK i lądowych strażnic kadrowych oraz uprawnień przełożonych operacyjnych - stanowiącymi załącznik do zarządzenia dowódcy WOP nr [...] z [...] grudnia 1984 r., nie były wykonywane zadania operacyjne. Uważa, iż pełnieniem służby nie można zatem określić czasu pobierania nauki. Słuchacze lub studenci w owym okresie nie wykonywali żadnych zadań, w tym operacyjnych, odpowiednich dla macierzystych jednostek, które oddelegowały ich na studia. Od [...] sierpnia 1983r. do v listopada 1990 r. skarżący pełnił służbę w Oddziale [...] Jednostek Wojskowych MSW. Tak więc tylko ten okres służby w ocenie skarżącego spełnia kryteria z art. 13b ustawy emerytalnej. Przy takim ujęciu służba wskazana w decyzji organu, to 26%, a po odliczeniu okresów służby w Wojsku Polskim, to 15,2%. Przemawia to, w ocenie skarżącego, za możliwością kwalifikowania służby trwającej kilka lat jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej.

Argumentacja ta nie mogła odnieść pozytywnego dla skarżącego skutku w przedmiotowym postępowaniu. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Ministra, że informacja uzyskana z IPN jest dla niego wiążąca w ramach postępowania administracyjnego. Przede wszystkim podkreślić należy, że informacja taka jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest ona równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu oznacza to zatem, że informacja sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej). Stanowisko takie potwierdza zresztą przepis art. 13a ust. 6, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, zatem na gruncie postępowania przed organem emerytalnym, którego ostateczna kontrola odbywa się przed sądem powszechnym, stosującym odpowiednie przepisy postępowania cywilnego. Natomiast w niniejszym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, które niewątpliwie podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja taka stanowi – zdaniem Sądu – co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Należy wskazać, że skarżącemu obniżono już świadczenie emerytalne, wobec czego otworzyło się ww. prawo do wystąpienia z wnioskiem o wyłącznie stosowania przepisów, jakie legły u podstaw tego obniżenia. W konsekwencji obalenie stanowiska o służbie na rzecz totalitarnego państwa ma znaczenie tylko w ewentualnym postępowaniu wywołanym odwołaniem od decyzji ponownie ustalającej zaopatrzenie emerytalne skarżącego, do którego rozpoznania uprawniony jest wyłącznie sąd powszechny. Konkretne wątpliwości - które jak można wnosić nie dotyczą w istocie konstytucyjności samego art. 8a ust. 1, będącego tylko szczególną regułą wyłączającą, lecz samego systemu powszechnego obniżenia świadczeń funkcjonariuszom, od którego jedynie wąski wyjątek zakreślono tym przepisem - mogą natomiast stanowić podstawę skierowania stosownych pytań do Trybunału Konstytucyjnego. Uczyniły tak zresztą sądy powszechne rozpatrujące sprawy o obniżenie świadczeń byłych funkcjonariuszy, zaś Trybunał - wedle dostępnych publicznie informacji - proceduje obecnie w tej sprawie (sygn. akt P 4/18).

Podsumowując, organ w niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – dokonał prawidłowej oceny przesłanki "krótkotrwałości". Okres służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego zdecydowanie przeważał w całkowitym okresie służby, w związku z czym nie można go uznać za "krótkotrwały". Co do samej interpretacji przesłanki krótkotrwałości służby wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. wskazując, że: "należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie, we wskazanym powyżej zakresie, podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Natomiast w odniesieniu do drugiej przesłanki, Sąd zauważa, że w stosunku do skarżącego organ trafnie uznał bezcelowość jej analizy przy tak długim okresie służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa. Podnoszonych zatem w tym zakresie przez skarżącego argumentów nie sposób uznać za zasadne.

Sąd nie stwierdził również, by w sprawie naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla jej ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, Minister przeprowadził wymagane prawem postępowanie wyjaśniające wystarczające dla ustalenia okoliczności mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonania oceny, czy zaszły prawem przewidziane warunki do wydania decyzji. Kluczowe bowiem w postępowaniu wyjaśniającym, toczącym się na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, jest przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie i mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie Sąd dostrzega, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji cechuje pewna ogólnikowość, w szczególności, gdy porówna się je z innymi decyzjami wydawanymi przez Ministra w tożsamych rodzajowo sprawach, niemniej jednak okoliczność ta nie mogła zostać uznana za takie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.