Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2141/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del WSA Anna Wesołowska Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 760/18 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – [...] i Skarbu Państwa – Wojskowego Zarządu Infrastruktury w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie weryfikacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów I. oddala skargę kasacyjną. II. zasądza na rzecz Skarbu Państwa-Wojskowego Zarządu Infrastruktury w [...] od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 760/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) w sprawie ze skarg Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej Skarżące Nadleśnictwo) i Skarbu Państwa – [...] (dalej Skarżący Zarząd) w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej organ II instancji/organ odwoławczy) z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie weryfikacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W punkcie drugim Sąd Wojewódzki zasądził na rzecz Skarżących po 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Natomiast w punkcie trzecim Sąd I instancji zwrócił Skarżącemu Zarządowi nadpłacony wpis w kwocie 300 złotych.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. organ II instancji po rozpatrzeniu odwołań Skarżących utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej Starosta/organ I instancji) z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Nadleśnictwo wystąpiło do Starosty o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie weryfikacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: [...]. Wniosek został również podpisany przez Skarżący. Wnioskodawca wniósł o weryfikację i aktualizację dotychczasowych użytków i klas wykazanych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla wymienionych we wniosku działek.

Starosta ustalił, że właścicielem wymienionych we wniosku nieruchomości jest Skarżące Nadleśnictwo. Skarżący Zarząd na wezwanie Starosty przedłożył dokument potwierdzający prawo do dysponowania ww. nieruchomościami w postaci kopii umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie pomiędzy Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych, a Ministerstwem Obrony Narodowej wraz z aneksem [...] z dnia [...] listopada 2015 r., a także kopię Porozumienia Ministra Obrony Narodowej i Ministra Środowiska w sprawie warunków użytkowania lasów na potrzeby związane z obronnością i bezpieczeństwem państwa z dnia 5 lipca 2013 r. Organ I instancji podkreślił, że z ww. dokumentów wynika, iż przekazanie m.in. nieruchomości stanowiących przedmiot niniejszego postępowania nastąpiło na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, powoływanej dalej "ustawa o lasach". Ponadto ustalił, że działki objęte wnioskiem stanowią tereny zamknięte na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. Min. Obr. Nar. poz. 321 oraz z 2015 r. poz. 34 i 204) – przy czym działki nr [...] i [...] stanowią tereny zamknięte jedynie w części (zgodnie z treścią decyzji) - a obecnie zgodnie z decyzją Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] marca 2016 r. (Dz. Urz. Min. Obr. Nar. poz. 25 oraz 126). Działki nr [...] oraz [...] w trakcie postępowania zostały podzielone decyzją Starosty nr [...] 12/2016 z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – odpowiednio na działki nr [...] i [...] 8 - a podział został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków dnia 12 września 2016 r. Zgodnie z ww. decyzją działki nr [...] przeszły na własność Powiatu [...], natomiast działki nr [...] pozostały we własności Skarbu Państwa - Lasów Państwowych w zarządzie Skarżącego Nadleśnictwa

Organ I instancji odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony: Gminy [...], Fundacji [...]. Starosta ustalił także, że dla działek objętych postępowaniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu - [...], uchwalony uchwałą [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 stycznia 2003 r. (Dz. Urz. [...]); wraz z uwagą, że działka nr [...] jest nim objęta w części. Zgodnie z Planem miejscowym przedmiotowe działki są położone na obszarze przeznaczonym pod pole robocze poligonu. Ponadto ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. ze zm. - przedmiotowe działki położone są na terenie zamkniętym: poligonie wojskowym. W związku z tym dla ww. działek nie ustalono kierunku przeznaczenia, ponieważ zgodnie z ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie zamkniętym nie należy do zadań własnych gminy. Ponadto dla przedmiotowego obszaru nie została wszczęta procedura zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadleśnictwo przekazało 10 maja 2016 r. zestawienia działek ewidencyjnych i odpowiadających im oddziałów leśnych oraz kserokopię Planu urządzenia lasu sporządzonego na okres 1 stycznia 2008 r. - 31 grudnia 2017 r. dla obszaru ewidencyjnego [...] według oddziałów leśnych.

Starosta na wniosek "[...]" sp. z o.o. z dnia 21 września 2015 r. wydał dnia 28 października 2015 r. upoważnienie dla J. K., P. J. i Z. M. do wykonania czynności klasyfikacyjnych w terenie oraz do sporządzenia projektu ustalenia klasyfikacji, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246). Wytworzona tą drogą dokumentacja geodezyjna (operat) dotycząca aktualizacji użytków gruntowych, gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla terenu zamkniętego [...] została początkowo - jak wskazał Starosta - negatywnie zweryfikowana pod względem kompletności przekazywanych rezultatów (18 stycznia 2016 r.), a następnie, po usunięciu wad, została 24 maja 2016 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Organ I instancji wskazał, że 17 sierpnia i 26 sierpnia 2016 r. odbyły się oględziny, za zgodą komendanta Centrum [...], który pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. poinformował Starostę, że działki oznaczone na arkuszu mapy [...] nie leżą w strefach bezpieczeństwa, działki oznaczone na arkuszach [...] częściowo leżą w strefach bezpieczeństwa, natomiast pozostałe działki leżą w całości w strefach bezpieczeństwa. Z danych posiadanych przez Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w [...] wynika, że dla działek objętych przedmiotowym postępowaniem nie zostały wydane decyzje w sprawie rekultywacji gruntów, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.).

Kwestionując wartość dowodową ww. projektu klasyfikacji, a także wskazując, że na przedmiotowych działkach nie została przeprowadzona rekultywacja gruntów oraz że obszar objęty wnioskiem jest wykorzystywany na cele obronności (pełni funkcję czynnego poligonu wojskowego, na którym odbywają się działania wojskowe), Starosta

decyzją z [...] grudnia 2016 r. odmówił ustalenia klasyfikacji gruntów dla przedmiotowych działek.

Na skutek odwołań Skarżących, organ II instancji - decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchylił w całości ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując ponownie sprawę Starosta, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. zwrócił się do wykonawcy operatu o udzielenie wyjaśnień w sprawie. Ponadto postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. powołał zespół biegłych specjalistów posiadających wykształcenie z zakresu geodezji i kartografii oraz klasyfikacji gruntów i posiadających wiedzę praktyczną w tym zakresie, w celu sporządzenia opinii dotyczącej kwestii: (1) czy dla obszaru będącego przedmiotem postępowania zachodzi konieczność przeprowadzenia prac rekultywacyjnych, przed sklasyfikowaniem na grunty rolne gruntów zapisanych w ewidencji gruntów i budynków jako tereny różne - "Tr", (2) zasadność zmiany użytków gruntowych zaproponowanych przez klasyfikatorów sporządzających projekt klasyfikacji gruntów.

Podsumowując poczynione ustalenia oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy, Starosta stwierdził, że przedłożony projekt ustalenia klasyfikacji gruntów w obecnej postaci nie może zostać uwzględniony, gdyż klasyfikatorzy zaproponowali większości przypadków ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla terenów różnych, które nie należą do grupy użytków rolnych i leśnych, a z akt sprawy i dokonanych wizji terenowych wynika, że obszar będący przedmiotem postępowania stanowi teren zamknięty z uwagi na obronność i bezpieczeństwo kraju. Jest to teren czynnego poligonu wojskowego, na którym odbywa się działalność wojskowa, szkolenia

żołnierzy i który przeznaczony jest w Planie miejscowym jako "tereny innego użytkowania w obrębie poligonu". Zdaniem Starosty, aby przedmiotowy obszar mógł zostać poddany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w pierwszej kolejności grunty te musiałyby zostać uznane za rolne lub leśne, natomiast kwestię konieczności przeprowadzenia oraz zakres rekultywacji można rozważać dopiero wówczas, kiedy teren ten stanie się zbędny na dotychczasowy cel, jakim jest funkcjonowanie poligonu.

Ponadto organ I instancji uznał, że przedłożony projekt klasyfikacji jest niezgodny z przepisami ustawy o lasach, gdyż proponuje wykazanie w ewidencji gruntów i budynków dużo większej powierzchni lasów, co nie ma odzwierciedlenia w obowiązującym do końca 2017 r. Planie urządzenia lasu. W ocenie Starosty od chwili wykazania w ewidencji gruntów i budynków dla obszaru poligonu [...] terenów różnych, nie wystąpiły żadne przesłanki i okoliczności (takie jak zakończenie działalności poligonu i rekultywacja gruntów popoligonowych), które uzasadniałyby dokonanie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Organ I instancji podkreślił, że zamiar uzyskania zmniejszenia opłat - jak to zostało wskazane przez Skarżący Zarząd w ogłoszeniu o przetargu na realizację prac związanych z weryfikacją i aktualizacją użytków na terenie [...] - nie stanowi okoliczności uzasadniających dokonanie zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

W efekcie Starosta, przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., odmówił ustalenia klasyfikacji gruntów dla przedmiotowych działek. Odwołania od tej decyzji wnieśli Skarżący.

Utrzymując w mocy ww. decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2017 r. – przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2018 r. – organ II instancji, przytoczywszy odnośne przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, z późn. zm.); rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazał, że przedmiotowe postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, wszczęte na wniosek właściciela: Skarbu Państwa - Nadleśnictwa, obejmuje wyszczególnione działki, które są położone na obszarze przeznaczonym pod pole robocze - poligon, co wynika z Planu miejscowego, jak i ze Studium (przedmiotowe działki położone są na terenie zamkniętym – poligonie wojskowym). Organ odwoławczy podkreślił, że dla przedmiotowego obszar nie została wszczęta procedura zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z czym, w ocenie tego organu, obszar objęty postępowaniem pozostaje nadal czynnym poligonem wojskowym.

Dalej organ II instancji zwrócił uwagę, że Nadleśnictwo złożyło wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego, wskazując, że dotychczasowy plan urządzenia lasu dla obszaru będącego przedmiotem postępowania przestał obowiązywać, a nowy plan urządzenia lasu wejdzie w życie ze skutkiem na 1 stycznia 2018 r. po zatwierdzeniu przez Ministra Środowiska, przy czym data tej czynności nie jest jeszcze znana. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego, z uwagi na sprzeciw wniesiony przez Skarżący Zarząd.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ II instancji, uznał, że Starosta przeprowadził czynności, o których uzupełnienie organ zwrócił się w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. W efekcie organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że przedłożony projekt ustalenia klasyfikacji gruntów w obecnej postaci nie może zostać uwzględniony, gdyż klasyfikatorzy zaproponowali w większości przypadków ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla terenów różnych, które nie należą do grupy użytków rolnych i leśnych, a z akt sprawy i dokonanych wizji terenowych wynika, że obszar będący przedmiotem postępowania stanowi teren zamknięty z uwagi na obronność i bezpieczeństwo kraju. Jest to teren czynnego poligonu wojskowego, na którym odbywa się działalność wojskowa, szkolenia żołnierzy, i który przeznaczony jest w Planie miejscowym jako "tereny innego użytkowania w obrębie poligonu". Organ odwoławczy podzielił także zdanie Starosty, że aby przedmiotowy obszar mógł zostać poddany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w pierwszej kolejności grunty te musiałyby zostać uznane za rolne lub leśne, natomiast kwestię konieczności przeprowadzenia oraz zakres rekultywacji można rozważać dopiero wówczas, kiedy teren ten stanie się zbędny na dotychczasowy cel, jakim jest funkcjonowanie poligonu. Zgodził się również ze stanowiskiem, że przedłożony projekt klasyfikacji jest niezgodny z przepisami ustawy o lasach, gdyż proponuje wykazanie w ewidencji gruntów i budynków dużo większej powierzchni lasów, co nie ma odzwierciedlenia w obowiązującym do końca 2017 r. Planie urządzenia lasu. Zdaniem organu II instancji należy zgodzić się również z oceną Starosty, że od chwili wykazania w ewidencji gruntów i budynków dla obszaru poligonu [...] różnych, nie wystąpiły żadne przesłanki i okoliczności, które uzasadniałyby dokonania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Natomiast organ II instancji nie podzielił stanowiska Starosty, że zamiar uzyskania zmniejszenia opłat nie może stanowić okoliczności uzasadniających dokonanie bądź odmowę dokonania zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Skargi od opisanej decyzji organu odwoławczego wnieśli, odrębnymi pismami, zarówno Nadleśnictwo jak i Zarząd.

Odpowiadając na skargi, organ wniósł o ich oddalenie oraz o obciążenie Skarżących kosztami postępowania.

Postanowieniem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 760/18 - od którego zażalenie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt I OZ 1272/18 – Sąd Wojewódzki odmówił dopuszczenia Gminy [...] do udziału w sprawie.

Postanowieniem z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 760/18 Sąd Wojewódzki odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Postanowieniem z dnia 12 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 760/18 Sąd Wojewódzki dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej Stowarzyszenie) do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony.

Stowarzyszenie, w piśmie procesowym z dnia 20 marca 2019 r. wniosło o oddalenie skarg, wskazując m.in. na brak możliwości przeprowadzenia klasyfikacji gleboznawczej gruntów należących do Skarżących z uwagi na to, że: (i) teren objęty przedmiotowym postępowaniem ma status terenu zamkniętego; (ii) uznanie gruntów należących do skarżących za grunty rolne i leśne nie może nastąpić także z tego powodu, iż byłoby to sprzeczne z ustaleniami Planu miejscowego; (iii) w przypadku możliwości uznania terenów wykorzystywanych obecnie pod działalność poligonu za grunty rolne i leśne, konieczne byłoby dokonanie ich remediacji.

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 760/18, Sąd Wojewódzki w sprawie ze skarg Nadleśnictwa i Zarządu w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie weryfikacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W punkcie drugim Sąd Wojewódzki zasądził na rzecz Skarżących po 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Natomiast w punkcie trzecim Sąd I instancji zwrócił Skarżącemu Zarządowi nadpłacony wpis w kwocie 300 złotych.

W ocenie Sądu, w świetle przywołanych przepisów, zaliczenie danego gruntu do innej grupy użytków gruntowych niż dotychczas - np. przekwalifikowanie użytku z "tereny różne" na "grunty rolne" - możliwe jest tylko w sposób i w trybie właściwym dla aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, nie zaś w ramach postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Sąd I instancji stwierdził, że w ramach postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów organ administracji publicznej, w ślad za klasyfikatorem, jest władny stworzyć podstawę do zmiany wpisów w ewidencji gruntów i budynków w zakresie rodzaju użytków gruntowych tylko w takim zakresie i w taki sposób, że w decyzji o ustaleniu klasyfikacji na nowo określi rodzaj użytku gruntowego (użytków gruntowych) wyłącznie w granicach użytków już ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków jako określony rodzaj gruntów rolnych lub leśnych. W skrajnym przypadku może zatem dojść nawet do zakwalifikowania, przykładowo, dotychczas wykazywanych "nieużytków" jako

"gruntów ornych" I klasy bonitacyjnej. Natomiast, zdaniem Sądu I instancji, wykluczone jest władcze stwierdzenie w takim postępowaniu (klasyfikacyjnym), że grunty dotychczas niezaliczone do żadnego z rodzajów gruntów rolnych lub leśnych, w rozumieniu § 67 pkt 1 i 2 rozporządzenia oraz § 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a więc np. grunty stanowiące "tereny różne" w rozumieniu § 67 pkt 7 - powinny zostać wpisane w ewidencji gruntów i budynków jako grunty rolne lub leśne (określonego rodzaju). Taka zmiana danych ewidencyjnych wymagałaby ich aktualizacji w trybie § 45, a więc w szczególności z wykorzystaniem dostępnych źródeł danych ewidencyjnych wymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż dokonywanie kwalifikacyjnych "przesunięć" pomiędzy różnymi grupami użytków gruntowych nie należy do kompetencji klasyfikatora ani organu wydającego decyzję o ustaleniu klasyfikacji.

Odnosząc powyższe uwagi Sąd Wojewódzki uznał że stanowisko organów administracji publicznej co do całkowitej niedopuszczalności przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowych działkach w [...], w odniesieniu do pewnej części terenów objętych wnioskiem nie jest prawidłowe. Organy obu instancji podnosiły bowiem, że działki wymienione we wniosku są obecnie wykorzystywane jako poligon wojskowy (bezsporne), co miało z kolei wykluczać przeprowadzenie wnioskowanej zmiany klasyfikacji gleboznawczej, gdyż takie działki nie mogą być, zdaniem organów, uznane za grunty rolne lub leśne w rozumieniu art. 20 ust. 3 prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem Sądu I instancji argument ten okazał się jednak nietrafny, jako abstrahujący od wpisów aktualnie figurujących w ewidencji gruntów i budynków. Sąd Wojewódzki wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów z dnia 28 listopada 2017 r. wynika bowiem, że na terenie działek wymienionych we występują m.in. "użytki rolne" w postaci "gruntów pod rowami" - działki nr [...] (k. 848-860 akt adm. I inst.). Działki wskazane w powyższym wniosku obejmują także tereny sklasyfikowane jako "nieużytki" - działki nr [...]. Tym samym, wbrew wywodom organów administracji, niektóre z działek podanych we wniosku stanowiły grunty rolne – wymienione w § 68 ust. 1 pkt 1 lit. g i pkt 2 rozporządzenia. W tym zakresie (tj. w granicach ww. terenów zaliczonych w ewidencji gruntów i budynków do gruntów rolnych) potencjalnie możliwe byłoby zatem zweryfikowanie dotychczasowej gleboznawczej klasyfikacji gruntu, zgodnie z art. 20 ust. 3 prawo geodezyjne i kartograficzne. Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że w świetle tego ostatniego przepisu, klasyfikacji gleboznawczej gruntów podlegają także grunty leśne. W myśl § 68 ust. 2 rozporządzenia grunty leśne dzielą się na "lasy" (symbol Ls) oraz "grunty zadrzewione i zakrzewione" (symbol Lz). Z opisu zawartego w odnośnym wierszu tabeli (Ip. 10) zamieszczonej w załączniku nr 6 do rozporządzenia wynika, że do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129, z późn. zm.) Ustawodawca wskazał w art. 3 ustawy o lasach, że lasem w rozumieniu tej ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Zarazem Sąd I instancji wskazał, że według art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasu. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, wbrew uwagom zawartym w obu skargach, organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków - nie mogą samodzielnie ustalać, czy na danym terenie występuje las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Ich obowiązkiem jest natomiast odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków ustaleń zawartych w planie urządzenia lasu. Konkluzję tę potwierdza art. 20 ust. 3a prawo geodezyjne i kartograficzne, w świetle którego ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Sąd I instancji wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów z dnia 28 listopada 2017 r. wynika, że działki nr [...] obejmują tereny lasów (oznaczone symbolem "Ls"), a na działkach nr [...] znajdują się dodatkowo grunty zadrzewione i zakrzewione (oznaczone symbolem "Lz"). Wpisy te znajdują swoje odzwierciedlenie w odnośnym Planie urządzenia lasu, który obowiązywał w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2017 r. Wyjątek dotyczy tylko działki nr [...], w przypadku której powołany Plan urządzenia lasu nie zawiera danych niezbędnych do weryfikacji poprawności wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Abstrahując od tego uchybienia, Sąd I instancji uznał, że w powyższym zakresie (tj. w granicach ww. terenów zaliczonych w ewidencji gruntów i budynków do gruntów leśnych) potencjalnie możliwe byłoby zweryfikowanie dotychczasowej klasyfikacji gleboznawczej gruntu.

Podsumowując Sąd uznał, że wykorzystywanie działek objętych kontrolowanym postępowaniem jako czynny poligon wojskowy nie wyklucza możliwości dokonania weryfikacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ale tylko w odniesieniu do (i w granicach) terenów wykazanych aktualnie w ewidencji gruntów i budynków jako określone rodzaje gruntów rolnych lub leśnych. Konsekwentnie, w kontrolowanym postępowaniu niedopuszczalne byłoby już jednak "przeklasyfikowanie" terenów stanowiących obecnie, zgodnie z aktualnymi wpisami w ewidencji gruntów i budynków, "tereny różne" (symbol Tr) w drodze zaliczenia ich w tym trybie (gleboznawczej klasyfikacji gruntów) do określonych rodzajów gruntów rolnych albo leśnych. A zatem, zdaniem Sądu I instancji, w świetle powyższego w kontrolowanej sprawie istniała potencjalna możliwość uwzględnienia wniosku w określonej części.

Podsumowując Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji co najmniej przedwcześnie wykluczyły całkowicie możliwość zweryfikowania klasyfikacji gleboznawczej gruntów w kontrolowanej sprawie. Sąd I instancji zaznaczył końcowo, że rozpatrując ponownie sprawę, organy II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne. Przede wszystkim wezwie wnioskodawców do odpowiedniego zmodyfikowania (ograniczenia) zakresu wniosku, i w zależności od udzielonej przez nich odpowiedzi (pozytywnej bądź negatywnej) podejmie dalsze czynności procesowe w sprawie. Zwróci przy tym w szczególności uwagę, że ewentualna odmowa odpowiedniej modyfikacji wniosku wykluczy dokonanie żądanej weryfikacji gleboznawczej gruntów. Z kolei w razie odpowiedzi pozytywnej, gdyby po analizie przez organ operatu technicznego znajdującego się w aktach sprawy okazało się, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest jego istotne zmodyfikowanie albo przedłożenie nowego, organ odwoławczy rozważy konieczność przekazania sprawy organowi I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] (dalej Stowarzyszenie) zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), poprzez uchylenie w wyniku uwzględnienia skargi jedynie zaskarżonej decyzji z [...] maja 2018 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy Sąd I instancji stwierdzając naruszenie przepisów prawa w trakcie postępowania administracyjnego winien był uchylić decyzje organów obu instancji i przekazać sprawę do je j załatwienia Staroście, czym zostałaby zachowana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości poprzez uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzut skargi kasacyjnej, został podniesiony w ramach jednej podstawy kasacyjnej a mianowicie naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, postawione w petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, mającym zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej. W pierwszej kolejności należało zatem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonego postanowienia), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie.

Zatem samo powołanie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie ma żadnego znaczenia prawnego, bowiem przepis ten określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w sytuacji, gdy organy dopuszczą się naruszeń konkretnych przepisów postępowania, co powinno zostać ustalone w postępowaniu sądowym. W skardze kasacyjnej, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej zarzutami, należy zatem wskazać konkretne przepisy procesowe, których stosowanie przez organy administracyjnie wadliwie zostało ocenione przez sąd pierwszej instancji i powiązać te przepisy z powołanym art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazuje, iż intencją skarżącego kasacyjnie było jedynie zakwestionowanie - poprzez zarzucenie naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - wyniku kończącego postępowanie przed Sądem I instancji. Innymi słowy skarga kasacyjna w jej zarzutach i uzasadnieniu sprowadza się jedynie do twierdzenia, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu winno być inne, to jest zgodne z wolą skarżącego.

Ponadto w judykaturze przyjmuje się, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1979/14, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Przepis ten wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4574/21, źródło CBOSA). Wniesienie tej skargi jest więc ograniczone co do przedmiotu, a ponadto obwarowane innymi wymaganiami odnoszącymi się do danego aktu lub czynności (wyczerpanie środków zaskarżenia, dochowanie terminu).

Z mocy bowiem art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie – art. 145 p.p.s.a.

Z uwagi na argumentację, zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dodać też w tym miejscu wypada, że w kontrolowanej sprawie istniała potencjalna możliwość uwzględnienia wniosku w określonej części. Tym samym za trafny należy uznać pogląd Sądu I instancji o konieczności podjęcia przez organ II instacji działań zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy, od których zależy uwzględnienie dopuszczalności przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na przedmiotowych działkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zauważył, iż organ II instancji, rozpatrując ponownie sprawę, powinien uwzględnić uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu I instancji. Będzie to polegać na wezwaniu wnioskodawców do odpowiedniego zmodyfikowania (ograniczenia) zakresu wniosku, i w zależności od udzielonej przez nich odpowiedzi (pozytywnej bądź negatywnej) podejmie dalsze czynności procesowe w sprawie. Organ II instancji, co trafnie wskazał WSA, musi zwrócić uwagę, że ewentualna odmowa odpowiedniej modyfikacji wniosku wykluczy dokonanie żądanej weryfikacji gleboznawczej gruntów. Z kolei w razie odpowiedzi pozytywnej, gdyby po analizie przez organ operatu technicznego znajdującego się w aktach sprawy okazało się, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest jego istotne zmodyfikowanie albo przedłożenie nowego, organy II instancji rozważy konieczność przekazania sprawy organowi I instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 204 p.p.s.a.