Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 60/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, par 1a, art 149 par.2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Z. i S. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych; 4. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz J. Z. i S. Z. sumę pieniężną w wysokości po 1.000 (jeden tysiąc) złotych na rzecz każdej ze skarżących; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. Z. i S. Z. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 15 grudnia 2021 r. J. Z. i S. Z., reprezentowane przez radcę prawnego, powołując się na art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), zaskarżyły bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewid. nr [...], powstałą z podziału działki nr [...], uregulowanej w KW Nr [...], objętą decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr 413/2017 z dnia 11 maja 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w Dzielnicy [...].

Działaniu organu zarzuciły rażące naruszenie:

1. art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) przez niezałatwienie sprawy przez 24 miesięcy od dnia sporządzenia operatu szacunkowego z 6 września 2019 r., tj. w okresie jego ważności, co w konsekwencji doprowadziło do niezałatwienia sprawy do dnia złożenia skargi ze szkodą dla interesów finansowych strony skarżącej, skoro postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania toczy się od 2017 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną, a skarżące zostały pozbawione możliwości korzystania z należnego im w 1/2 każda odszkodowania za nieruchomości o wartości [...] zł;

2. art. 36 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o rzeczywistej przyczynie zwłoki w rozpatrzeniu sprawy, mimo że od dnia złożenia przez biegłą A. P. ostatniej odpowiedzi (z 26 marca 2021 r. na zarzuty strony skarżącej co do operatu szacunkowego z dnia 25 listopada 2021 r.), w istocie one nie istniały, skoro projekt decyzji w tej sprawie został przygotowany i nie została ona wydana z uwagi na brak kontrasygnaty środków na wypłatę odszkodowania.

Wskazując na powyższe skarżące wniosły o:

1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie;

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie;

3. stwierdzenie, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania

w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. przyznanie od organu na rzecz każdej ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych;

6. zasądzenie od organu na rzecz każdej ze skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych;

7. przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wywodził, że decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 11 maja 2017 r. zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...]. Na mocy tej decyzji dokonano m.in. podziału przedmiotowej nieruchomości (działka nr [...], obręb [...]) stanowiącej własność skarżących. W wyniku tego podziału nowopowstała działka nr [...], o powierzchni 0,2012 ha, została zajęta pod inwestycję drogową i stała się własnością [...].

Postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania toczy się od 2017 r. O jego wszczęciu strony zostały zawiadomione pismem z 5 października 2017 r.

Pierwszą decyzję w tej sprawie Prezydent m.st. Warszawy wydał w dniu 6 listopada 2018 r., zatem po roku od wszczęcia postępowania, mimo że stosowny operat szacunkowy sporządzono już 15 maja 2018 r. Decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 stycznia 2019 r. decyzja ta została uchylona celem sporządzenia nowego operatu szacunkowego zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kolejny operat szacunkowy dla określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości sporządzono w dniu 6 września 2019 r., zaś już pismem z dnia 18 marca 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiadomił o terminie załatwienia sprawy, wskazując, że nastąpi to nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt przez Wojewodę Mazowieckiego (po wydaniu decyzji z 28 stycznia 2019 r.).

Strona skarżąca złożyła zarzuty do operatu szacunkowego w dniu 25 listopada 2020 r. Rzeczoznawca udzieliła na nie odpowiedzi przy piśmie z 26 marca 2021 r., podtrzymując wszystkie wartości oszacowane w operacie z września 2019 r.

Jak zaznaczył pełnomocnik skarżących, z treści odpowiedzi organu na ponaglenie z 12 listopada 2021 r. wynika, że w dniu 28 lipca 2021 r. projekt decyzji ustalającej odszkodowanie został przesłany do Burmistrza Dzielnicy [...] z prośbą o kontrasygnatę środków na wypłatę przedmiotowego odszkodowania (jednakże) z uwagi na upływ terminu, w którym sporządzony w sprawie operat szacunkowy mógł zostać wykorzystany w celu ustalenia odszkodowania, w dniu 18 października 2021 r. zlecono wykonanie kolejnego operatu (pismo organu z dnia 29 listopada 2021 r.). Oznacza to, że mimo braku ku temu rzeczywistych przeszkód decyzja o ustaleniu odszkodowania nie została wydana w ustawowym terminie.

Ponadto, na skutek zaniechania organu, które zasługuje na szczególne potępienie (brak zabezpieczonych środków na wypłatę odszkodowania, mimo że nie jest to ustawowa przesłanka do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość) decyzja załatwiająca sprawę nie została wydana w terminie ważności operatu szacunkowego (do dnia 6 września 2021 r.).

W dniu 12 listopada 2021 r. skarżąca J. Z. złożyła ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania. Z kolei, w dniu 13 grudnia 2021 r. ponaglenie w tej sprawie wniosła również skarżąca S. Z..

Uwypuklając powyższe pełnomocnik skarżących wywodził, że skoro postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania toczy się od 2017 r., zaś po wydaniu przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji kasatoryjnej z 28 stycznia 2019 r., sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, a nawet nie wydano ponownej decyzji pierwszej instancji, to jest to obiektywny stan bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Organ nie zastosował się do przepisów wyznaczających standard prowadzenia postępowania administracyjnego, przy braku jakichkolwiek rzeczywiście istniejących i racjonalnych przeszkód uniemożliwiających załatwienie sprawy przez 24 miesiące od dnia sporządzenia operatu szacunkowego (tj. w okresie jego ważności). Powyższe, oraz fakt, że bezczynność organu miała charakter ciągły i stanowiła o lekceważeniu przez organ zarówno obowiązków wynikających z ustawy, jak i interesu stron do niezwłocznego rozpatrzenia sprawy, uzasadnia twierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem skarżących, sprawa ta jest prowadzona przez organ przewlekle, o czym świadczy okoliczność, że w istocie mimo braku ku temu ustawowych i obiektywnych przeszkód decyzja o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, nawet w pierwszej instancji, nie została wydana w okresie ważności operatu szacunkowego (tj. w okresie od września 2019 r. do września 2021 r.), zaś możliwości jej wydania potwierdza już sam fakt przygotowania projektu decyzji w lipcu 2021 r. Działaniu temu można przypisać cechę rażącego naruszenia prawa. Poza pogwałceniem zasady szybkości postępowania o której mowa w art. 12 k.p.a. organ prowadzący sprawę naruszając zasady prowadzenia spraw w terminach, o których mowa w art. 35 k.p.a. zaprzepaścił kluczowy w tej sprawie dowód - operat szacunkowy sporządzony we wrześniu 2019 r. W istocie zatem w październiku 2021 r. sprawa jest ponownie na tym etapie sprawy, w którym była przed jego sporządzeniem, tj. po wydaniu decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy w styczniu 2019 r. Trudno przyjąć argument, że tak długi upływ czasu był konieczny ze względu na długotrwałą analizę operatu szacunkowego, skoro analiza ta doprowadziła do zaprzepaszczenia tego operatu jako istotnego w sprawie dowodu. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż organ w niniejszej sprawie działa opieszale i w sposób rażący naruszył ustawowe terminy rozpoznania sprawy wskazane w k.p.a.

W odniesieniu do żądania przyznania sumy pieniężnej, pełnomocnik skarżących wskazał, że oczekiwana wysokość zadośćuczynienia stanowi odsetki ustawowe za opóźnienie, o których mowa w art. 481 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), od kwoty wskazanej w operacie szacunkowym. Wynoszą zatem po [...] złotych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wskazał, że decyzją z 6 listopada 2018 r. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Podstawą ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J. w dniu 15 maja 2018 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 28 stycznia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż wycena dokonana przez Z. J. jest niewiarygodna i nie może stanowić podstawy do wydania stosownej decyzji. Odnosząc się do kwestii zawartej w odwołaniu tj. braku powiększenia ustalonego w decyzji odszkodowania o 5% wartości przejętej nieruchomości Wojewoda Mazowiecki wskazał, że na podstawie zgromadzonych dokumentów w przedmiotowej sprawie brak jest wystarczających podstaw do uznania, że doszło do wydania nieruchomości przez byłe współwłaścicielki, dlatego zastrzeżenia stron w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

W celu ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, w dniu 6 września 2019 r. został wykonany przez powołanego przez organ biegłego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej.

Pismem z 3 października 2019 r., pełnomocnik stron postępowania wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu niezbędnego do ustalenia przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W piśmie z 12 listopada 2019 r. (data wpływu: 27.11.2019 r.) pełnomocnik stron postępowania zakwestionował sporządzony w sprawie operat szacunkowy, wskazując między innymi na błędną analizę rynku i brak wystarczającego uzasadnienia, aby do wyceny nieruchomości nie uwzględnić przeznaczenia nieruchomości przyległych. W piśmie z 17 grudnia 2019 r. biegła odniosła się do zarzutów i podtrzymała operat szacunkowy.

Pismem z 10 lipca 2020 r. pełnomocnik stron postępowania wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dokumentu (umowy dzierżawy z dnia 13.04.2017 r.). Wymieniony uprzednio operat szacunkowy w którym określono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mógł być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z uwagi zatem na upływ terminu w dniu 23 października 2020 r. została sporządzona przez A. P. analiza potwierdzająca, że od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, a operat opatrzony został stosowną klauzulą potwierdzającą jego aktualność.

W piśmie z 25 listopada 2020 r. pełnomocnik stron postępowania zakwestionował sporządzony w sprawie operat szacunkowy, wskazując że w innym operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 14 sierpnia 2020 r. przez biegłą U. Z., określającym wartość projektowanej działki nr [...] z obrębu [...], która podobnie jak działka [...] powstała z działki nr [...], ale wartość 1 m2 gruntu została w nim określona na 443 zł, co w ocenie pełnomocnika stanowi znaczną różnicę w porównaniu z operatem szacunkowym sporządzonym na potrzeby przedmiotowego postępowania, gdzie wartość 1 m2 gruntu została określona na 414 zł.

W odpowiedzi na wyżej wymienione uwagi, w piśmie z dnia 26 marca 2021 r. biegła A. P. podtrzymała wszystkie wartości oszacowane w operacie z dnia 6 września 2019 r.

W zawiadomieniach z 18 marca 2019 r, 3 października 2019 r., 10 czerwca 2020 r., 15 października 2020 r., 9 kwietnia 2021 r. i 26 października 2021 r. strony postępowania były informowane o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

W dniu 28 lipca 2021 r. projekt decyzji ustalającej odszkodowanie został przesłany do Burmistrza Dzielnicy [...] z prośbą o kontrasygnatę środków na wypłatę przedmiotowego odszkodowania.

Z uwagi na upływ terminu, w którym sporządzony w sprawie operat szacunkowy mógł zostać wykorzystany w celu ustalenia wysokości odszkodowania, w dniu 18 października 2021 r. zlecono wykonanie nowego operatu określającego wartość przedmiotowej nieruchomości.

Z ponagleniem na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie wystąpiły odrębnymi pismami J. Z. i S. Z., zastąpione przez radcę prawnego. Postanowieniami z: 20 grudnia 2021 r. i 12 stycznia 2022 r. Wojewoda Mazowiecki ponaglenia za nieuzasadnione.

Po weryfikacji pod względem formalnoprawnym sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, zawiadomieniem z dnia 20 grudnia 2021 r. strony zostały poinformowane o zgromadzonym kompletnym materiale dowodowym w przedmiotowej sprawie. W dniu 4 stycznia 2022 r. projekt decyzji ustalającej odszkodowanie został przesłany do Burmistrza Dzielnicy [...] z prośbą o kontrasygnatę środków na wypłatę przedmiotowego odszkodowania.

W świetle powyższego Prezydent wywodził, że podjął szereg czynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a także szczegółowo informował o przyczynach braku możliwości wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, a zatem złożoną skargę należy uznać za bezzasadną.

W piśmie z 10 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżących podtrzymując wnioski, twierdzenia i zarzuty skargi wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – pisma Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z 20 stycznia 2022 r., na okoliczność prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły i z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z 6 maja 2022 r. pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: zawiadomienia o terminie załatwienia sprawy z 14 kwietnia 2022 r., projektu decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, pisma z 28 kwietnia 2022 r. dotyczącego kontrasygnaty środków na wypłatę odszkodowania za nieruchomości oraz pisma z 28 lipca 2021 r. dotyczącego kontrasygnaty środków na wypłatę odszkodowania za nieruchomości. Powyższe dokumenty przedstawił na okoliczność prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły i z rażącym naruszeniem prawa, skoro – jak wywodził - powodem niewydania decyzji są wyłącznie względy pozaprawne w postaci braku zabezpieczonych środków na wypłatę odszkodowania.

Postanowieniem z 1 czerwca 2022 r. Sąd dopuścił jako dowód przedłożone przy pismach z dnia 10 lutego 2022 r. i 6 maja 2022 r. dokumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wypada zauważyć, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga domaga się stwierdzenia bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy i przewlekłości tego organu w prowadzeniu postępowania o przyznanie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewid. nr [...], powstałą z podziału działki nr [...], objętą decyzją Prezydenta m.st. Warszawy o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w Dzielnicy [...]. Uwzględniając zatem, że skarga dotyczy jednego postępowania, a jej zarzuty opierają się na tym samym stanie faktycznym, Sąd przyjął, że ocena, czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle może być dokonana w jednym postępowaniu sądowym. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, CBOSA)

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość),

które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie skarżące odrębnymi pismami: z 12 listopada 2021 r. i 10 grudnia 2021 r. wniosły do Wojewody Mazowieckiego ponaglenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w powyższej sprawie, wobec czego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi zostały spełnione.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 k.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie – organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

Istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest natomiast zagadnienie, czy organ administracji publicznej podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny. Przewlekłość postępowania występuje wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości podjętych czynności podjętych, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Ponadto przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji, w której postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

Po zapoznaniu się z nadesłanymi wraz ze skargą aktami sprawy Sąd stwierdził, że w dacie orzekania przez Sąd, Prezydent m.st. Warszawy pozostawał w bezczynności w zakończeniu postępowania wszczętego zawiadomieniem z 5 października 2017 r. mającego na celu ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] powstałą z podziału działki nr [...], objętą decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, wydaną w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496). Organ przewlekle również prowadził postępowanie podejmując opieszałe i niesprawne działanie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również w nieuzasadniony sposób przedłuża termin końcowego załatwienia sprawy.

Dla pełnego wyjaśnienia podstaw prawnych kontroli bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie niniejszej wyjaśnić należy, iż ocena charakteru naruszenia prawa jako rażącego powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem naruszeniem prawa, ale nie każda następuje w sposób kwalifikowany. Rażące znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. Jako pojęcie niedookreślone pozostawia pewien zakres swobody interpretacji oraz prawnej kwalifikacji okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zagadnienie charakteru bezczynności i przewlekłości postępowania należy oceniać kierując się kryterium czasu trwania stanu niezgodnego z prawem, przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. W przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. chodzi bowiem o naruszenie oczywiste, którego nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego, wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że od daty doręczenia decyzji uchylającej decyzję odszkodowawczą Prezydenta m.st. Warszawy z 6 listopada 2018 r. i zwrotu akt administracyjnych (16 lipca 2019 r.), do dnia wyrokowania w sprawie niniejszej, a zatem niemal trzy lata, organ nie wydał orzeczenia kończącego sprawę, co skutkowało uznaniem, że doszło do wielokrotnego przekroczenia maksymalnego terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Opisana wyżej bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała więc miejsce z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę okres procedowania w sprawie i brak wydania w tej sprawie orzeczenia.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że w toku postępowania prowadzonego od 2017 r. organ występował o sporządzenie trzech operatów szacunkowych, z których pierwszy, poddany weryfikacji przez Wojewodę Mazowieckiego na skutek wniesionego odwołania od decyzji odszkodowawczej z 6 listopada 2018 r., został podważony skutkując koniecznością uzyskania kolejnego opracowania biegłego. Operat zaś przedłożony przez rzeczoznawcę w dniu 6 września 2019 r., z uwagi na upływ 12-miesięcy od daty jego sporządzenia, wymagał potwierdzenia na dzień 23 października 2020 r. Pomimo dysponowania operatem szacunkowym na potrzeby wydania orzeczenia odszkodowawczego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, projekt decyzji ustalającej odszkodowanie został wysłany Burmistrzowi Dzielnicy [...] w dniu 28 lipca 2021 r. celem uzyskania kontrasygnaty środków na wypłatę odszkodowania. Projekt decyzji stał się nieaktualny w wyniku utraty ważności operatu szacunkowego, który stanowił podstawę wyliczenia odszkodowania. Pozyskany kolejny operat szacunkowy z 30 października 2021 r. pozwolił sporządzić nowy projekt decyzji odszkodowawczej, który został następnie przedłożony Burmistrzowi Dzielnicy [...] w dniu 4 stycznia 2022 r. celem kontrasygnaty środków na ten cel. Oczekiwanie na kontrasygnatę projektu decyzji podyktowaną koniecznością zabezpieczenia środków w budżecie inwestora na wypłatę odszkodowania – jako czynność wewnętrzna organu - nie może jednak stać się okolicznością pozwalającą na przyjęcie, że organ nie pozostaje bezczynny w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a. Z nieuzasadnioną opieszałością wiązało się również oczekiwanie na poczynienie ustaleń dotyczących wydania nieruchomości przez byłych właścicieli celem rozważenia możliwości powiększenia kwoty odszkodowania o 5% wartości przejętej nieruchomości. Pismo z zapytaniem do Burmistrza Dzielnicy [...] wysłane 29 października 2019 r., wobec braku odpowiedzi wymagało ponowienia, co nastąpiło w dniu 7 stycznia 2020 r.

Długość oczekiwania na dokonanie wewnętrznych uzgodnień, która wymusiła sporządzenie kolejnego opracowania rzeczoznawcy, pozwala na stwierdzenie, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania mają charakter rażący. Opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione było bowiem racjonalnego (prawnego) uzasadnienia.

Mając na uwadze stan i stopnień skomplikowania niniejszej sprawy Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do zakończenia postępowania administracyjnego w tej sprawie w terminie jednego miesiąca, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W tych warunkach Sąd uznał za uzasadnione nałożenie na organ grzywny, której wysokość należy odnieść do stanu i okresu bezczynności organu oraz przewlekłości w prowadzeniu postępowania, w warunkach rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie Sąd uznał za wystarczającą dla realizacji celów, jakie pełni grzywna, ustalenie jej wysokości na kwotę 5.000 złotych. Oczekiwana przez skarżące wysokość grzywny, w ocenie Sądu, była wygórowana. Uwzględnić bowiem należało, że organ wydał już decyzję odszkodowawczą, która została uchylona na skutek wniesionego przez skarżące odwołania, główną zaś przeszkodą do zakończenia postępowania jest niewystarczająca ilość środków finansowych, jakimi dysponuje jednostka samorządowa.

W odniesieniu do sumy pieniężnej, należy wyjaśnić, że jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 406/19 (CBOSA), ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy. Ustalając zatem wysokość sumy pieniężnej Sąd wziął pod uwagę czas trwania postępowania jak również aktywność stron postępowania uznając, że kwota 1.000 złotych dla każdej ze skarżących stanowi, na tym etapie postępowania, rodzaj rekompensaty za krzywdę doznaną na skutek wadliwego działania administracji publicznej.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżących nastąpiło na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 i 4 wyroku). W przedmiocie kosztów sądowych (punkt 5 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.