Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 488/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Maria Werpachowska (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej odmawia udostępnienia wykazu sędziów popierających zgłoszenie oraz oświadczeń pierwszych piętnastu osób z wykazu sędziów o wskazaniu pełnomocnika, 2. zasądza od Szefa Kancelarii Sejmu na rzecz skarżącego P.W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 stycznia 2018 r. wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej, P.W. (dalej "skarżący") zwrócił się do Marszałka Sejmu o udostępnienie treści wszystkich załączników, o których mowa w art. 11c ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 389 – dalej "ustawa o KRS"), które nie są podawane do publicznej wiadomości przez Marszałka Sejmu - dotyczących kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa zgłoszonych w 2018 r. (oddzielnie dla każdego kandydata), w tym:

1) informacji, o których mowa w art. 11a ust. 6 ustawy o KRS,

2) wykazów obywateli popierających zgłoszenia, o których mowa w art. 11b ust. 2 ustawy o KRS,

3) wykazów sędziów popierających zgłoszenia, o których mowa w art. 11b ust. 7 ustawy o KRS.

W dniu 23 lutego 2018 r. Biuro Komunikacji Społecznej Kancelarii Sejmu poinformowało drogą elektroniczną wnioskodawcę, że informacje, o których mowa w art. 11a ust. 6 ustawy o KRS, są wraz ze zgłoszeniami kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa dostępne w Systemie Informacyjnym Sejmu na stronie sejm.gov.pl oraz wyjaśniło, że informacje te nie są jednym z załączników, o których mowa w art. 11c ustawy o KRS.

Następnie Szef Kancelarii Sejmu (dalej jako "organ") decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], na podstawie art. 202c ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r., poz. 32 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 – dalej jako "u.d.i.p.") oraz w zw. z art. 11c ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 389), po rozpatrzeniu wniosku P.W. z dnia 26 stycznia 2018 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa.

Wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Przepis art. 61 ust. 4 Konstytucji RP zawiera delegację do uregulowania trybu udzielania informacji publicznej w odniesieniu do Sejmu w Regulaminie Sejmu. Tryb ten określają art. 202a-202c uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r., poz. 32 ze zm.).

Podał, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jednocześnie, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 ustawy.

Taką ustawą szczególną jest ustawa o KRS, która w art. 11c stanowi, że zgłoszenia kandydatów (na członków Krajowej Rady Sądownictwa) dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b Marszalek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników. Zgodnie ze wzorem zgłoszenia kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa, stanowiącym załącznik nr 1 do zarządzenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia wzoru zgłoszenia oraz wzorów wykazu obywateli i wykazu sędziów popierających kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa (M.P. poz. 9 – dalej "zarządzenie") załącznikami do zgłoszenia są: zgoda sędziego na kandydowanie, wykaz obywateli albo sędziów popierających zgłoszenie oraz oświadczenie pierwszych piętnastu osób z wykazu o wskazaniu pełnomocnika. Przepis art. 11c ustawy o KRS wyłącza możliwość udostępnienia załączników do zgłoszenia kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa. Jako przepis szczególny ma on pierwszeństwo przed przepisami ustawy w zakresie, w jakim są one z nim sprzeczne.

Organ podkreślił, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie ze wzorem wykazu obywateli popierających zgłoszenie kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa, stanowiącym załącznik nr 2 do zarządzenia, wykaz zawiera imię i nazwisko, adres zamieszkania, numer PESEL oraz podpis osoby popierającej zgłoszenie. Analogiczne dane zawiera wykaz sędziów popierających zgłoszenie kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa, którego wzór stanowi załącznik nr 3 do zarządzenia, przy czym zamiast adresu zamieszkania zawiera on informacje o miejscu służbowym, tj. oznaczenie sądu, w którym orzeka sędzia wraz z adresem siedziby. Wykazy te zawierają szereg danych osobowych osób popierających zgłoszenie, tj. danych, którymi zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 922) są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Szefa Kancelarii Sejmu RP należało odmówić udostępnienia żądanej przez wnioskodawcę informacji, dotyczącej załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa ze względu na wyłączenie możliwości udostępnienia tych informacji przez art. 11c ustawy o KRS, a także ze względu na ochronę prywatności obywateli popierających zgłoszenia, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

P.W. pismem z dnia 8 marca 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, znak: [...], doręczoną skarżącemu w dniu 6 marca 2018 r. Zakres zaskarżenia decyzji objął odmowę udostępnienia informacji publicznej w postaci:

1) imion, nazwisk, miejsc służbowych i podpisów zawartych w wykazach sędziów popierających zgłoszenia kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa2, o których mowa w art. 11 b ust. 7 ustawy o KRS - w odniesieniu do każdego z kandydatów na członków Rady zgłoszonego przez grupę co najmniej 25 sędziów w 2018 r.;

2) treści pisemnych oświadczeń pierwszych 15 osób (sędziów) z wyżej wymienionych wykazów o wskazaniu pełnomocników kandydatów na członków Rady, o których mowa w art. 11 b ust. 1 zdanie drugie ustawy o KRS.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - przez uznanie, że ustawa o KRS zawiera normy ograniczające prawo do informacji publicznej m.in. ze względu na ochronę wolności i praw sędziów, jako osób pełniących funkcje publiczne, oraz że normy te nie naruszają istoty prawa do informacji publicznej;

- art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej4 w związku z art. lic ustawy o KRS - przez uznanie, że ustawa o KRS, w zakresie wyżej wymienionych informacji publicznych, wyraża normy szczególne, które znajdują zastosowanie przed u.d.i.p.;

- art. 11c ustawy o KRS - przez uznanie, że wymienione wyżej informacje zawarte w zgłoszeniach kandydatów na członków KRS nie podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie dostępu do informacji publicznej;

- art. 61 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 202a i 202b uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej5 - przez uznanie, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. reguluje tryb dostępu do informacji publicznej w odniesieniu do Sejmu.

- art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP - przez uznanie, że informacja publiczna w postaci imion, nazwisk, miejsc służbowych i podpisów zawartych w wyżej wymienionych wykazach i pisemnych oświadczeniach sędziów, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Z powyższych powodów wniósł o uchylenie decyzji Szefa Kancelarii Sejmu i umorzenie postępowania - w części obejmującej zakres zaskarżenia; przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów będących w dyspozycji Szefa Kancelarii Sejmu: 16 (szesnastu) wykazów sędziów popierających kandydatów na członków Rady w 2018 r., 16 (szesnastu) pisemnych oświadczeń pierwszych piętnastu osób z wyżej wymienionych wykazów o wskazaniu pełnomocników kandydatów na członków KRS, na okoliczność ujawnienia w nich wnioskowanych informacji, które posiadają walor informacji publicznej i podlegają udostępnieniu oraz o zasądzenie od Szefa Kancelarii Sejmu zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że art. 11c ustawy o KRS nie stanowi normy ograniczającej prawo do informacji. Zdaniem skarżącego, przepis ten umożliwia bardziej sprawne przeprowadzenie procedury wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa i w pewnym stopniu nawet zwiększa jawność tej procedury, pozwala bowiem posłom i opinii publicznej na wcześniejsze zapoznanie się z częścią informacji o kandydatach i wskazuje Marszałkowi Sejmu minimalny standard jawności procesu wyborczego. Jednocześnie skarżący wskazał na niekonsekwencję organu, polegającą na odmowie udostępnienia załączników do zgłoszenia kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa przy jednoczesnym ujawnieniu w Systemie Informacyjnym Sejmu informacji obejmującej dorobek orzeczniczy kandydata, podczas gdy informację tę Marszałek Sejmu jest obowiązany załączyć, w myśl art. 11a ust. 9 ustawy o KRS, do zgłoszenia kandydata. Skarżący podniósł również, że art. 11c ustawy o KRS nie może mieć zastosowania do udostępniania informacji publicznej przez Sejm, gdyż przepisy Regulaminu Sejmu, które na podstawie art. 61 ust. 4 Konstytucji RP regulują tryb udzielania informacji publicznej w odniesieniu do Sejmu, odsyłają tylko do wybranych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie odwołują się natomiast do art. 1 ust. 2 tej ustawy. Ponadto skarżący uznał, że art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na który powołuje się Szef Kancelarii Sejmu odmawiając dostępu do informacji publicznej, nie może stanowić podstawy do nieujawnienia wykazów sędziów popierających zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, gdyż pełnienie funkcji publicznej przez sędziów jest naturalną konsekwencją ograniczenia ich prywatności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielenia informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Regulamin Sejmu nie zawiera jednak przepisów określających, jakie informacje Kancelaria Sejmu może udzielać i jakie ograniczenia w ich udzielaniu stosować. Jak wynika z orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt I CSK 289/16 o materialnych granicach prawa do informacji publicznej decydują art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz przepisy ustaw, w tym także – w odniesieniu do Sejmu – art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem do udostępnienia informacji publicznej przez Kancelarię Sejmu może mieć zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., do którego to przepisu Regulamin Sejmu nie odsyła, należy przyjąć, że dopuszczalne jest także stosowanie w tym przypadku art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jak również przepisów ustawy o KRS, w szczególności jej art. 11c. Dalej organ wskazał, że w uzasadnieniu decyzji powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stwierdził brak podstaw do udostępnienia wyłącznie danych obywateli popierających zgłoszenie w trybie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o KRS. Szef Kancelarii Sejmu nie odmówił – ze względu na ww. przepis – udostępnienia informacji zawierających dane sędziów. Odmowa udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie wykazów i świadczeń zawierających dane sędziów nastąpiła wyłącznie na podstawie art. 11c ustawy o KRS. Natomiast odnosząc się do zarzutów skarżącego stwierdził, że są one niezasadne.

Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie procesowym z dnia 30 maja 2018 r., działając na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2017 r., poz. 958 ze zm.) oraz art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej jako "p.p.s.a." zgłosił udział w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie skargi na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu RP oraz wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Szefa Kancelarii Sejmu RP w zaskarżonym zakresie.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, mający na celu uzyskanie informacji publicznej zawartej w dokumentach załączonych do zgłoszenia kandydata na członka KRS, powinien zostać rozpatrzony w trybie tej ustawy z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p. Błędna interpretacja art. 11c ustawy o KRS przyjęta przez Kancelarię Sejmu RP, prowadzi do ograniczenia prawa do informacji publicznej o osobach pełniących funkcję publiczną, które biorą udział w procedurze kształtowania składu organu władzy publicznej. Ograniczenie to nie znajduje jednak uzasadnienia w świetle przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Następnie skarżący w piśmie procesowym z dnia 5 września 2018 r. wniósł o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej:

1. czy art. 19 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 2 i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej jako: TUE) oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej jako: KPP) należy interpretować w ten sposób, że naruszona zostaje zasada państwa prawnego oraz standard niezależności, niezbędny dla zapewnienia skutecznej ochrony sądowej, w sytuacji, w której: przepisy krajowe przewidują, że sędziowie - w tym także sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako: NSA) - powoływani są na wniosek organu kolegialnego - takiego jak Krajowa Rada Sądownictwa (dalej jako: KRS) - którego członkami są sędziowie:

i) wybierani przez izbę parlamentu, która głosuje zbiorczo na listę kandydatów, ustaloną wcześniej przez komisję parlamentarną spośród kandydatów przedstawionych przez kluby poselskie lub Prezydium Sejmu, na podstawie zgłoszeń nadesłanych przez grupy sędziów lub obywateli,

ii) których kandydatury na członków tego organu zgłaszają do izby parlamentu grupy sędziów lub obywateli - przy czym prawo krajowe wyraźnie uprzywilejowuje te pierwsze grupy pod względem liczebności i nie sprzeciwia się, by znaleźli się w nich sędziowie delegowani do pełnienia czynności urzędniczych w Ministerstwie Sprawiedliwości, których zwierzchnikiem służbowym jest Minister Sprawiedliwości (będący jednocześnie Prokuratorem Generalnym) i który może wydawać im wiążące polecenia służbowe,

iii) których kandydatury na członków tego organu, zgłaszane do izby parlamentu przez grupy sędziów, nie są w pełni jawne - tzn. nie podaje się do publicznej wiadomości informacji o tożsamości sędziów popierających konkretnych kandydatów do KRS, wybranych następnie na członów tego organu, a jedynymi dysponentami informacji o ich tożsamości są: kierujący izbą parlamentu, Minister Sprawiedliwości (będący jednocześnie Prokuratorem Generalnym) oraz - w wąskim zakresie - Prezes NSA;

iv) stanowiący istotną większość tego organu - taką, że liczba ich głosów jest wystarczająca do osiągnięcia zwykłej lub bezwzględnej większości i podjęcia przez KRS uchwały w przedmiocie wniosku o powołanie sędziego, jak również innych wiążących decyzji wymaganych przez przepisy krajowe, - co, biorąc powyższe pod uwagę, istotnie zwiększa wpływ władzy ustawodawczej i wykonawczej na KRS - a co za tym idzie negatywnie wpływa na jej niezależność oraz zdolność do bezstronnego i niemotywowanego politycznie podejmowania uchwał w przedmiocie wniosków o powołanie sędziów oraz innych wiążących decyzji wymaganych przez przepisy krajowe - zatem sądy krajowe (w tym NSA), w których orzekają sędziowie powołani na wniosek tak ukształtowanej KRS, lub wobec których KRS wydała inną wiążącą decyzję wymaganą przez przepisy krajowe, mogą nie spełniać - wymaganego przez art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 2 i art. 4 ust. 3 TUE oraz art. 47 KPP - standardu niezależności niezbędnego dla zapewnienia skutecznej ochrony sądowej?

b) przepisy krajowe przewidują stosowanie przepisów dotyczących sędziów Sądu Najwyższego (dalej jako: SN) do sędziów NSA, w tym również takich, że sędzia SN (NSA) przechodzi w stan spoczynku z dniem ukończenia 65 roku życia (w sytuacji, w której w chwili podejmowania przez niego funkcji sędziego SN [NSA] stan spoczynku następował z dniem ukończenia 70 roku życia) chyba, że przed ukończeniem tego wieku Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, będący organem władzy wykonawczej, na wniosek tego sędziego i po uzyskaniu rekomendacji KRS (ukształtowanej w sposób, o którym mowa w lit. a), wyrazi zgodę na jego dalsze orzekanie, przy czym Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, podejmując tę decyzję, nie jest związany żadnymi wiążącymi kryteriami - zatem NSA (SN) może nie spełniać - wymaganego przez art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 2 i art. 4 ust. 3 TUE oraz art. 47 KPP - standardu niezależności niezbędnego dla zapewnienia skutecznej ochrony sądowej?

2) czy art. 267 zdanie trzecie Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, jest sąd, od orzeczenia którego przysługuje skarga kasacyjna, taka jak przewidziana w polskim prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnym - a nie sąd, taki jak NSA, który jest właściwy do rozpoznania skargi kasacyjnej, jak wynika m.in. z wyroków Trybunału: z dnia 16 grudnia 2008 r., Car- tesio (C-210/06, EU:C:2008:723) oraz z dnia 21 grudnia 2016 r., Biuro podróży [...] (C-119/15, EU:C:2016:987) - w sytuacjach opisanych w pytaniu 1 lit. a-b?

W konsekwencji wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu uzyskania rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawionych pytań prejudycjalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. z 2017, poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto w myśl przepisów art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Szefa Kancelarii Sejmu z dnia [...] lutego 2018 r., odmawiająca P.W. udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści wszystkich załączników, o których mowa w art. 11c ustawy o RRS, które nie są podawane do publicznej wiadomości tj. imion, nazwisk, miejsc służbowych i podpisów zawartych w wykazach sędziów popierających zgłoszenia kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa, o których mowa w art. 11b ust. 7 ustawy o KRS w odniesieniu do każdego z kandydatów na członków Rady zgłoszonego przez grupę co najmniej 25 sędziów oraz treści pisemnych oświadczeń pierwszych 15 osób (sędziów) z wymienionych wykazów o wskazaniu pełnomocników kandydatów na członków Rady, o których mowa w art. 11b ust. 1 zdanie drugie ustawy o KRS.

Skarżący nie zaskarżył decyzji z [...] lutego 2018 r. w części pkt b wniosku z dnia 26 stycznia 2018 r. dotyczącego wykazu obywateli popierających zgłoszenia, o których mowa w art. 11b ust. 2 ustawy o KRS. Natomiast w zakresie pkt a wniosku o udostępnienie informacji, o których mowa w art. 11a ust. 6 ustawy o KRS Kancelaria Sejmu w piśmie z dnia 23 lutego 2018 r. poinformowała skarżącego, że informacje obejmujące dorobek orzeczniczy kandydatów i istotne informacje dotyczące kultury urzędowania, są dostępne wraz ze zgłoszeniami kandydatów w Systemie Informacyjnym Sejmu na stronie sejm.gov.pl >> Prace Sejmu >> Osoby powoływane przez Sejm >> Krajowa Rada Sądownictwa. Oznacza to, że w tej części udostępniono żądaną informację.

Skarżona decyzja w zaskarżonym zakresie wydana została na podstawie art. 202c ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r., poz. 32 ze zm.), dalej "Regulamin Sejmu" w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) dalej jako "u.d.i.p.", oraz w związku z art. 11c ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 389), dalej jako "ustawa o KRS". Powołany w decyzji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowił podstawę prawną odmowy udostępnienia informacji publicznej zawartej w pkt b wniosku, co wynika wprost z treści decyzji jak też z odpowiedzi na skargę, w której jednoznacznie stwierdzono, że przepis ten jest podstawą odmowy udostępnienia wyłącznie danych obywateli popierających zgłoszenie w trybie art. 11a ust. 2 pkt. 1 ustawy o KRS. Z uwagi, że w tej części decyzja jest ostateczna, nie podlega ona kontroli Sądu.

Prawo do informacji publicznej ma swoje źródło w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Z kolei stosowanie do art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielenia informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

W polskim systemie prawnym ustawą określającą tryb udzielania informacji publicznej jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w przepisie art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Natomiast w myśl ust. 2 powołanego przepisu, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanej dalej "centralnym repozytorium".

W niniejszej sprawie nie może budzić najmniejszych wątpliwości okoliczność, że proces wyłaniania przez Sejm spośród sędziów członków Krajowej Rady Sądownictwa, której najważniejszą kompetencją jest rozpatrywanie i ocena kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziów Sądu Najwyższego oraz stanowiskach sędziowskich w sądach powszechnych, sądach administracyjnych i sądach wojskowych oraz na stanowiskach asesorów sądowych w sądach administracyjnych, jest informacją o sprawach publicznych. Poza sporem jest również okoliczność, że Sejm Rzeczypospolitej Polskiej jako organ władzy publicznej, reprezentowany przez Szefa Kancelarii Sejmu na zasadzie art. 202c Regulaminu Sejmu, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.

Wspomniany już przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p., na który powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji, zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. W przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Odrębna regulacja dotyczy tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej w trybie ustawy (zob. A. Gryszczyńska, w: G. Szpor (red), Jawność i jej ograniczenia, t VI, A. Gryszczyńska (red), Struktura tajemnic, Warszawa 2015, s.43).

Takim przepisem szczególnym, który odmiennie reguluje tryb dostępu do załączników do zgłoszeń kandydatów na członków KRS spośród sędziów, jest zdaniem organu, art. 11c ustawy o KRS. Stanowi on, że zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i 11b Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników.

Ustawa o KRS reguluje procedurę zgłaszania kandydatów na członków KRS spośród sędziów. Przepis art. 11a ust. 2 tej ustawy stanowi, że podmiotami uprawnionymi do zgłoszenia kandydatów na członka Rady jest grupa co najmniej:

1) dwóch tysięcy obywateli Rzeczpospolitej Polskiej, którzy ukończyli osiemnaście lat, którzy mają pełną zdolność do czynności prawnych i korzystają z pełni praw publicznych,

2) dwudziestu pięciu sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku.

Zgodnie zaś z ust. 5 powołanego przepisu, zgłoszenie kandydata obejmuje informacje o kandydacie, pełnionych dotychczas funkcjach i działalności społecznej oraz innych istotnych zdarzeniach mających miejsce w trakcie pełnienia przez kandydata urzędu sędziego. Do zgłoszenia dołącza się zgodę sędziego na kandydowanie.

Stosownie do treści art. 11b ust. 1 i ust. 7 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, zgłoszenie kandydata dokonuje na piśmie pełnomocnik. Pełnomocnikiem jest osoba wskazana w pisemnym zgłoszeniu. Do zgłoszenia kandydata przez podmiot, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt. 2, załącza się wykaz sędziów popierających zgłoszenie, zawierający ich imiona, nazwiska, miejsca służbowe, numery ewidencyjne PESEL i własnoręcznie złożone podpisy.

Zdaniem Sądu, przepis art. 11c ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym nie jest przepisem, który odmiennie reguluje tryb i zasady dostępu do zgłoszeń kandydatów na członków KRS. Określa on jedynie, że Marszałek Sejmu zgłoszenia kandydatów, z wyłączeniem załączników, podaje do publicznej wiadomości, a to wyklucza możliwość stosowania trybu wnioskowego do tak zdefiniowanego zbioru informacji zawartych w zgłoszeniach. Nie oznacza to jednak, że do załączników nie można stosować ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestia wykładni przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. była w przeszłości przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wobec rozbieżności w orzecznictwie, podjął w dniu 9 grudnia 2013 r., na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich: "Czy nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o której mowa w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", uchwałę wyjaśniającą: "Nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie oznacza, że do informacji nie wymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej (ONSAiWSA z 2014 r., nr 3, poz. 38)". Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 520/18, że na gruncie rozpoznawanej sprawy poprzez analogię powyższe stanowisko zasługuje na pełną aprobatę.

Sąd podziela również pogląd wyrażony w skardze i zgłoszeniu Rzecznika Praw Obywatelskich, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, co przewiduje przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności praw i innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Koresponduje to z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że wszelkie ograniczenia praw i wolności muszą zostać zawarte w ustawie i muszą być konieczne dla zagwarantowania bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób. Oznacza to, że ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych ograniczenie prawa do informacji publicznej należy interpretować ściśle, a wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść jawności (por. wyrok NSA z 09.11.2011 r., I OSK 1365/11, publ. cbois.nsa.gov.pl).

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2010 r. (I OSK 1149/10, Lex nr 1611994): "Prawo do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego i przez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obwiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji i zaufanie obywateli".

Zdaniem Sądu przepis art. 11c ustawy o KRS nie jest przepisem szczególnym wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie wyłącza jej stosowania. Określa on jedynie formę, w której następuje udostępnienie informacji o zgłoszonych kandydatach – poprzez podanie do publicznej wiadomości zgłoszenia kandydatów. Z jego treści nie wynika zakaz udostępniania informacji w trybie informacji publicznej. Informacja o trybie postępowania w związku z wyborem członków organu konstytucyjnego niewątpliwie jest z mocy art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną zwłaszcza biorąc pod uwagę, że kandydat popierany jest przez 25 sędziów, którzy w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej są osobami publicznymi i nie korzystają z ochrony wnikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Taka informacja odnosząca się do sędziów, a zawierająca imiona i nazwiska oraz miejsca służbowe sędziów powinna być udostępniona na wniosek na podstawie art. 10 u.d.i.p. i co zgodne jest z art. 202a ust. 3 Regulaminu Sejmu.

Sąd stwierdza, że zawarte w art. 11c ustawy o KRS wyłączenie podania do publicznej wiadomości załączników, nie oznacza, że zawarta w nich informacja publiczna, co jest bezsporne między stronami, nie może być udostępniona. Nie można bowiem przyjąć, że udostępnienie tych danych nastąpiło z uwagi na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób oraz by w jakikolwiek sposób stanowiło zagrożenie porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymagałoby wyraźnego, niebudzącego wątpliwości postanowienia ustawy, co w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia. Sąd podziela też stanowisko wyrażone przez Rzecznika Praw Obywatelskich, że ograniczenie to nie znajduje uzasadnienia w normach konstytucyjnych art. 61 ust. 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP

Szef Kancelarii Sejmu wydając decyzję odmowną w zaskarżonej części dokonał błędnej wykładni art. 11c ustawy o KRS w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., która prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji publicznej o osobach pełniących funkcje publiczne. Przyjął bowiem, że do żądanej informacji publicznej na zasadzie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ma zastosowanie art. 11c ustawy o KRS.

Sąd stwierdza, że uważna lektura decyzji wskazuje, że Szef Kancelarii Sejmu przyjął dwie konstrukcje prawne co do podstaw zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wykazów obywateli popierających zgłoszenia, o których mowa w art. 11b ust. 2 ustawy o KRS uznał, że zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej z ograniczeniami wynikającymi z art. 5 ust. u.d.i.p. Jeżeli chodzi zaś o wykazy sędziów popierających zgłoszenia, o których mowa w art. 11b ust. 7 ustawy o KRS stanął na stanowisku, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest wyłączona na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i zastosowanie ma przepis art. 11c ustawy o KRS. W ocenie Sądu przedstawiony tok rozumowania wskazuje na jego wewnętrzną sprzeczność. Procedura poparcia kandydatów przez grupę dwóch tysięcy obywateli i dwudziestu pięciu sędziów wynika z tej samej podstawy materialnoprawnej (art. 11a ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o KRS). Zatem niezależnie od tego czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy poparcia kandydatów na członka Rady przez grupę obywateli czy sędziów musi być rozpatrzony w tym samym trybie i na tej samej podstawie. Co oznacza, że w obu tych przypadkach ustawa o dostępie do informacji publicznej ma w pełni zastosowanie.

Wobec błędnego stanowiska organu konieczne stało się wyeliminowanie decyzji w zaskarżonej części z obrotu prawnego. Sąd nie może wyręczać stron w rozpoznawaniu wniosku o dostęp do informacji publicznej. Dlatego w tym zakresie – żądania dotyczącego wykazu sędziów popierających zgłoszenie oraz oświadczeń pierwszych piętnastu osób z wykazu sędziów o wskazaniu pełnomocnika - sprawa musi być ponownie zbadana z uwzględnieniem argumentacji przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu oraz na podstawie Regulaminu Sejmu i ustawy o dostępnie do informacji publicznej.

Sąd odmówił zawieszenia niniejszego postępowania, bowiem jego rozstrzygnięcie nie wymagało interpretacji prawa polskiego z wskazanymi przepisami przepisów prawa unijnego. Nie zachodziła zatem konieczność skierowania pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.