Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 432/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 1, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi G. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Paczkowie, z dnia 12 czerwca 2008 r., nr XIX/145/08 w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Gminy Paczków na rzecz skarżącego G. O. kwotę 300 ( słownie: trzysta ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XIX/145/08 z dnia 12 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez Gminę Paczków Przedszkoli Publicznych, podjętą na podstawie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), Rada Miejska w Paczkowie ustaliła opłatę w wysokości 50 zł miesięcznie za realizację świadczeń przedszkoli publicznych w zakresie ponad ustalone podstawy programowe dla dzieci przebywających w przedszkolach powyżej 5 godzin dzienne (§ 1 ust. 1), określając, że ma być ona uiszczana przez rodziców lub opiekuna prawnego dziecka jako opłata stała miesięczna niezależnie od opłat za posiłki (§ 1 ust. 2) i w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu stawka dzienna – uzyskiwana poprzez podzielenie kwoty opłaty przez ilość dni funkcjonowania przedszkola w miesiącu podlega zwrotowi (§ 1 ust. 3 i 4). W § 2 uchwały ustalono zasady udzielania ulg w opłacie za świadczenia określone w § 1, w tym zasady częściowego i całkowitego zwolnienia oraz zasady wyliczania dochodu rodziny. Końcowymi regulacjami, zawartymi w §§ 3, 4 i 5 uchwały, Rada Miejska w Paczkowie postanowiła o utracie mocy uchwały własnej Nr XXVI/155/04 z dnia 7 października 2004 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez Gminę Paczków przedszkoli publicznych (§ 3), powierzyła wykonanie uchwały Burmistrzowi Gminy (§ 4) oraz przyjęła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i z mocą obowiązującą od 1 września 2008 r. (§ 5). Następnie, na mocy § 1 uchwały Nr XXX/218/09 z dnia 12 marca 2009 r. zmieniono powyższą uchwałę w ten sposób, że skreślono zapis jej § 2, określając w § 3 uchwały zmieniającej, że zmiana ta wchodzi w życie z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2009 r.

W piśmie z dnia 14 września 2009 r., kierowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Paczkowie, G. O. domagał się wyszczególnienia pozycji pozaprogramowych zajęć, za które pobierana jest opłata na podstawie powyższej uchwały i wskazania podstawy prawnej ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu do pięciu godzin, dodając, że jako rodzic nie został poinformowany o planie i temacie zajęć pozaprogramowych, co stanowi naruszenie ustawy o systemie oświaty. Wskazując na przepisy rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej z 23 grudnia 2008 r. i z 21 maja 2001 r. dodał, że pierwszy z tych aktów nie podaje takiej "bariery czasowej", zaś drugi nie zakazuje kontynuowania nauczania podstawowego przez kolejne 1,5 godziny – w przypadku jego dziecka. Podniósł, że z uwagi na narzucony system dowozu nie ma możliwości ograniczenia pobytu dziecka w placówce do 5 godzin, wywodząc, że wysoki poziom nauczania w przedszkolu w W. powoduje, iż zajęcia ponadprogramowe nie są potrzebne. Dodał, że w przypadku podjęcia bezprawnie uchwały wprowadzającej opłatę, poniósł stratę w związku z korzystaniem z przedszkola przez dwójkę jego dzieci, która to strata powinna być zrekompensowana.

W odpowiedzi na powyższe pismo, Przewodniczący Rady Miejskiej w Paczkowie w piśmie z dnia 8 października 2009 r. przedstawił stanowisko Rady wyjaśniając, że zasady organizacji zajęć pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej w przedszkolu wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), a podstawa programowa wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej (...) (Dz. U. z 2009 Nr 4, poz. 17). Godzina zajęć prowadzonych w ramach podstawy programowej wychowania przedszkolnego trwa 60 minut, natomiast na wniosek rodziców mogą być prowadzone zajęcia dodatkowe (umuzykalniające, rewalidacyjne, nauka języka obcego, religii), których czas trwania - w zależności od wieku dzieci - wynosi 15-30 minut. Poza tym szczegółową organizację wychowania, nauczania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji przedszkola opracowany przez dyrektora przedszkola i zatwierdzony przez organ prowadzący. Natomiast organizację pracy przedszkola określa ramowy rozkład dnia ustalony przez dyrektora na wniosek rady pedagogicznej. Na tej podstawie ustalono, że minimum programowe, wynoszące 5 godzin, realizowane będzie w placówce do godziny 13. Dalszy czas pracy przedszkola to zajęcia przede wszystkim opiekuńczo-wychowawcze. Ustalono też, że ciepły posiłek wydawany będzie po tej godzinie, co oznacza, że korzystać z niego mogą dzieci zapisane powyżej 5 godzin. Dowożenie dzieci, będące obowiązkiem gminy wynikającym z art. 14 ust. 2 ustawy o systemie oświaty powoduje, że wypełniając karty zgłoszeniowe do przedszkola w W. na rok szkolny 2009/2010 rodzice dzieci 6-letnich zamieszkałych w Ś. zaznaczyli, że dzieci będą uczęszczały do placówki powyżej 5 godzin, wobec czego powyższy dowóz zapewniany przez Gminę zaspokaja w pełni te potrzeby. Jeżeli natomiast w trakcie roku szkolnego i po zakończonej procedurze przetargowej na dowóz dzieci, rodzice zmieniają decyzję związaną z pobytem dzieci w placówce, biorą na siebie skutki z tym związane.

W skardze z dnia 20 października 2009 r., kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu za pośrednictwem Rady Miejskiej w Paczkowie, G. O. wniósł o uchylenie uchwał z dnia 12 czerwca 2008 r. i z dnia 12 marca 2009 r. w całości i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał, że w piśmie z dnia 8 października 2009 r. nie udzielono odpowiedzi na zadane pytanie odnośnie legalności opłaty, jaką ponosi na realizację świadczeń w zakresie ponad podstawy programowe wychowania przedszkolnego jego córki J. i nie wyszczególniono zajęć, za które skarżący winien ponieść opłatę. Podniósł, że skoro zajęcia programowe są realizowane w godzinach 800-1300, to jego córce, dojeżdżającej z miejscowości Ś., na zajęcia ponadprogramowe pozostaje 1,5 godziny, w którym to czasie trwają przygotowania do posiłku, jest on spożywany, a następnie dzieci dojeżdżające są przygotowywane do wyjazdu do domu, tj. ubierane i wyprowadzane na miejsce odjazdu autobusu, które to czynności - według pkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. - stanowią minimum programowe. Powyższe, zdaniem skarżącego, wyklucza możliwość rozszerzenia nauczania pozaprogramowego. Wywiódł, że uchwały Rady Miejskiej w Paczkowie z dnia 12 czerwca 2008 r. i z dnia 12 marca 2009r. podjęte zostały z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego, że bezpłatność pobytu dziecka w przedszkolu nie zależy od tego, jak długo dziecko tam przebywa, ale od charakteru zajęć.

W odpowiedzi na skargę Gmina Paczków, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o jej odrzucenie albo oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania, wskazując że pismo skarżącego nie może zostać uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyż skarżący przedstawił w nim jedynie swoje wątpliwości co do treści przedmiotowej uchwały. Poza tym pismo kierowane było do Przewodniczącego Rady, a nie do organu, stąd nie zostały spełnione przesłanki z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przytaczając w całości treść pisma z dnia 8 października 2009 r. wskazano, iż organ stoi na stanowisku, że nie ma obowiązku ustalania w uchwale szczegółowo pozycji pozaprogramowych zajęć opiekuńczo-wychowawczych, za które pobierana jest opłata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej uchwały podjętej przez radę gminy, ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Rozpatrując skargę na uchwałę, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, co wynika z ogólnej zasady określonej w art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z czym jego ocenie podlegają wszystkie zapisy zaskarżonej uchwały.

Na zasadzie art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - wnieść skargę do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 tejże ustawy, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Badając przesłanki określone w przytoczonych ostatnio przepisach u.s.g i P.p.s.a. należy mieć na względzie, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), wedle którego rada gminy ustala opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, natomiast skarżący, będący rodzicem dwojga dzieci uczęszczających do przedszkola w W., prowadzonego przez Gminę Paczków, ma interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały, gdyż na skutek jej podjęcia to właśnie rodzice, w tym również i skarżący, zostali zobligowani do uiszczania zwiększonych opłat za pobyt dziecka w przedszkolu. Ta okoliczność wyczerpuje wskazaną w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłankę naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Z kolei co do drugiej z przesłanek wymienionych w art. 101 ust. 1 in fine u.s.g., tj. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w ocenie Sądu, nie można podzielić argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę odnośnie niewyczerpania przez skarżącego trybu określonego w tym przepisie. Zdaniem Sądu, nie można uwzględnić wniosku organu o odrzucenie skargi w związku z brakiem prawidłowego wezwania, gdyż - po pierwsze - pismo skarżącego z dnia 14 września 2009 r. należy uznać za wezwanie, o jakim mowa w omawianym wyżej przepisie. Z treści tego pisma wynika bowiem wprost, że wnoszący je, nawiązując do uchwały z dnia 12 czerwca 2008 r., domaga się wskazania aktu pozwalającego na ograniczenie bezpłatnego pobytu w przedszkolu do pięciu godzin. Zwraca jednocześnie uwagę na "bezprawność podjętych uchwał przez Radę Gminy dotyczących opłat za przedszkole" oraz podaje, że Rada nie wskazała za jakie świadczenia przekraczające podstawę programową będzie pobierana opłata i wywodzi, że w przypadku podjęcia bezprawnie uchwały wprowadzającej opłatę poniósł stratę materialną, którą należy zrekompensować. Powyższe pismo skarżącego, z uwagi na zawartą w nim treść, powinno zostać bezspornie odczytane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, a nie – jak czyni to organ – jako przedstawienie wątpliwości co do jej treści. Po wtóre – skierowanie przedmiotowego pisma do Przewodniczącego Rady, a nie do Rady Miejskiej będącej organem Gminy, nie może rzutować na ocenę skuteczności wniesienia wezwania. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnośnie kwestii skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego przyjmowane jest liberalne stanowisko, oparte na utrwalonym poglądzie, który należy w pełni zaaprobować, że skierowanie wezwania do innego organu niż rada gminy, która podjęła skarżoną uchwałę, nie powoduje, że wezwanie to jest prawnie bezskuteczne i może być traktowane tak, jakby nie zostało wniesione. Z kolei stanowisko w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinna zająć rada gminy, gdyż tylko ten organ może zweryfikować uchwałę, której dotyczy wezwanie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1009/06, opubl. ONSAiWSA 2007 r. nr 2, poz. 30). Z akt przedłożonych w niniejszej sprawie wynika, że wezwanie o usunięcie naruszenia prawa, wprawdzie skierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Paczkowie, zostało jednak przez skarżącego wniesione, przy czym z opatrzonej datą 8 października 2009 r. i podpisanej przez Przewodniczącego Rady odpowiedzi na powyższe pismo wynika, że treść wezwania była przedmiotem rozpatrzenia na posiedzeniu wszystkich stałych Komisji Rady w dniu 17 września 2009 r. i wniosek Komisji został zatwierdzony na sesji Rady Miejskiej w dniu 24 września 2009 r. W tych warunkach, w ocenie Sądu, pismo podpisane przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Paczkowie z dnia 8 października 2009 r., przedstawiające stanowisko Rady odnośnie kwestii poruszanych przez skarżącego w piśmie z dnia 14 września 2009 r. należy traktować jako odpowiedź Rady na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr XIX/145/08 z dnia 12 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez Gminę Paczków Przedszkoli Publicznych. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że złożona w dniu 20 października 2009 r. skarga została wniesiona przez skarżącego z zachowaniem określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a. trzydziestodniowego terminu, liczonego od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W konkluzji stwierdzić przyjdzie, że wbrew stanowisku Gminy, skarżący spełnił warunek wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, przy czym skarga ta wniesiona została w przewidzianym prawem, 30-dniowym terminie.

Z tych względów skargę uznać należało za dopuszczalną pod względem formalnym, co umożliwiało merytoryczną ocenę kwestionowanej uchwały.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały w ramach opisanej na wstępie kognicji Sądu wykazała, iż w istotny sposób narusza ona przepisy prawa.

Wyjaśniając motywy, jakie legły u podstaw takiego stanowiska, zaznaczyć przyjdzie na wstępie, iż upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest upoważnieniem ustawowym, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g., tj. do wydania aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, zaliczanego w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Podzielić w tym zakresie należy słuszne stanowisko, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, System Informacji Prawnej LEX nr 196727), że uchwała ustalająca opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli zawiera normy prawne adresowane do każdego w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm jest bowiem bliżej nieokreślony krąg osób - rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zaliczenie uchwały w przedmiocie określenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych do kategorii aktów prawa miejscowego ma doniosłe znaczenie, jeśli chodzi o wymogi, jakim powinna odpowiadać ta uchwała, w szczególności co do sposobu redakcji zawartych w niej zapisów, które powinny być jasne, spójne i powinny w sposób zupełny realizować treść upoważnienia ustawowego stanowiącego delegację ustawową, a przy tym nie mogą wykraczać poza jego ramy. Wskazać bowiem trzeba, iż upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych z uwzględnieniem specyfiki społeczności lokalnej oraz warunków i potrzeb miejscowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej w tym znaczeniu, że wypełnia normatywnymi treściami luzy pozostawione w regulacji ustawowej między innymi po to, by można było uwzględnić specyfikę terenową (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe", Wolters Kluwer Polska - OFICYNA, Warszawa 2007, s. 119). Do takich upoważnień należy zaliczyć upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ustawa ta określa strukturę oświaty, wymieniając wśród placówek systemu oświaty również przedszkola (art. 2 pkt 1), a także zadania systemu oświaty, do których należy realizacja prawa dzieci do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju (art. 1 pkt 1). Na zasadzie art. 5 ust. 5 w związku z art. 105 ustawy o systemie oświaty, prowadzenie przedszkoli publicznych jest zadaniem obowiązkowym gminy. Zgodnie z art. 5a ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin - w przedszkolach oraz szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5. Z kolei, stosownie do art. 6 pkt 1 tej ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa określona została natomiast w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty, zaś sprecyzowana w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 ze zm.), obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Marginalnie tylko odnotować w tym miejscu należy, że analogiczne uregulowania zawarte są w aktualnie obowiązujących przepisach wykonawczych, tj. załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. (Dz. U. Nr 4, poz.17). Dodatkowo, w § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Dla dalszych rozważań niezbędnym jest sprecyzowanie zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ustawodawca określił materię będącą przedmiotem regulacji w sposób bardzo ogólny. Użyte sformułowanie, że "opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych (..) ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1" jest bardzo szerokie, a to z uwagi na brak wytycznych dotyczących treści aktu wydanego na tej podstawie. Niemniej jednak należy pamiętać o wykonawczym charakterze uchwały w stosunku do ustawy, na podstawie której jest stanowiona, co oznacza, że uchwała nie tylko musi pozostawać w zgodzie z ustawą ale ma też uszczegóławiać, precyzować ogólne jej sformułowania.

Stosując powyższe zasady już od razu należy wskazać, że zestawienie treści przytoczonych wyżej uregulowań art. 5 ust. 5, art. 105 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, iż opłaty ustalane przez radę gminy nie mogą być opłatami dotyczącym nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż ta działalność - na podstawie przepisu art. 6 pkt 1 ustawy o systemie - jest z mocy prawa bezpłatna, a jej realizacja wypełnia dyspozycję ustawy o systemie oświaty. W tym kontekście wszelkie inne usługi świadczone w przedszkolu - wykraczające poza podstawę programową - uzależnione są jedynie od woli gminy, bowiem nie wynikają z przepisów powszechnie obowiązujących.

Z powiedzianego dotychczas wynika a contrario, że rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z podstawy programowej. Wywieść z tego należy obowiązek precyzowania przez radę gminy w uchwale podejmowanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń, gdyż zabieg ten umożliwia weryfikację, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne z mocy art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego odsyła uregulowanie zawarte w art. 14 ust. 5 tej ustawy, a których zakres określa przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. Ponadto, skonkretyzowanie odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości opłat odnośnie każdego z takich świadczeń dodatkowych) w uchwale opartej o przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, ma istotne znaczenie, gdyż zabieg taki zapewnia czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych. Stwarza to rodzicom możliwość prawidłowego rozeznania przy wyborze dla dziecka poszczególnych świadczeń dodatkowych, za które będą obowiązani ponosić dodatkową odpłatność, z uwzględnieniem zarówno potrzeb dziecka, jak i swych możliwości finansowych.

Mając na względzie powyższe należy uznać, że powinnością organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego jest związana z oferowaną usługą. W związku z tym uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, przy czym w świetle art. 3 ust. 13 ustawy o systemie oświaty, świadczenia te mogą dotyczyć zarówno opieki i kształcenia w zakresie przekraczającym tę podstawę i obejmować zajęcia umuzykalniające, nauki języka obcego, religii bądź zajęcia rewalidacyjne, jak również mogą dotyczyć kosztów żywienia oraz związanych z tym niezbędnych nakładów, do jakich – poza kosztem żywności – należą koszty przygotowania posiłków i ich wydawania. Kompetencja rady gminy niewątpliwie sprowadzać się będzie do określenia wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, przy czym nie ulega wątpliwości, że określenie to powinno zostać poprzedzone kalkulacją ekonomiczną, a nadto ustalenie tych opłat powinno opierać się o zasadę ekwiwalentności. Na gruncie analizowanego unormowania przyjąć trzeba, iż realizując nałożone przez ustawodawcę funkcje i cele określone w ustawie o systemie oświaty, rada gminy może ustalić wysokość opłaty z uwzględnieniem zarówno swych możliwości finansowych, jak i zapotrzebowania na świadczenia przedszkoli oraz możliwości finansowych członków społeczności gminnej, określając opłatę w wysokości niepokrywającej w pełni kosztów świadczenia z nią związanego. Poza tym, z uwagi na konieczność realizacji postulatu zupełności regulacji, tj. zawarcia w jednym akcie wszystkich uregulowań wynikających z jednej delegacji ustawowej, należy stwierdzić, że realizacja upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie może sprowadzać się wyłącznie do wskazania konkretnych kwot opłat za wszystkie świadczenia, ale powinna również obejmować unormowania, z których wynikałoby precyzyjnie, w jakich sytuacjach opłata nie jest wymagana.

Z całą pewnością postulatów powyższych nie spełnia zawarte w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie dotyczące ustalenia opłaty wynoszącej 50,00 zł miesięcznie "za realizację świadczeń w zakresie ponad ustalone podstawy programowe". Niewątpliwie ustalona opłata miesięczna jest opłatą stałą, co potwierdza zresztą zapis zawarty w § 1 pkt 2 in fine tej uchwały; opłata ta jest niezależna od tego, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń, a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze.

W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, iż kompetencja przewidziana w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie upoważnia do ustalania opłaty o charakterze stałym, gdyż określenie opłaty w taki właśnie sposób w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu statuuje obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, a także ich jakości oraz czasu trwania. Wskazując na konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat akcentowano, że ustalenie opłaty na sztywnym poziomie, zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, jak również wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07, opubl. OwSS 2008 r. nr 2, poz. 43; z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07, opubl. LEX nr 322173; z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06, opubl. NZS 2006r. nr 6, poz. 113; z dnia 21 maja 2008 r., IV SA/Wr 150/08, LEX nr 519092). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko podziela.

Wskazane wyżej ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty i określenie jej w stałej wysokości wynoszącej 50 zł, co miało to miejsce w zaskarżonej uchwale, powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, jaką rodzice dzieci są obowiązani ponosić miesięcznie w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole oraz nieuwzględniającej związku z rozmiarem korzystania z tych świadczeń przez dziecko. W tym kontekście zgodzić należy się z zarzutami skarżącego dotyczącymi braku wyszczególnienia świadczeń, za które winien ponieść opłatę stałą, określoną zaskarżoną uchwałą oraz że w istocie brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Podkreślić przyjdzie, że brak ten szczególnie przejawia się w odniesieniu do rodziców nie mających możliwości zapewnienia dowożenia dzieci do przedszkola i z tego względu korzystających z transportu, jaki organizuje gmina realizując wynikający z art. 14a ust. 3 ustawy o systemie oświaty obowiązek zapewnienia dowozu dzieci, które jednocześnie – tak jak dzieci skarżącego – korzystają z posiłków wydawanych w przedszkolu.

Reasumując wskazać należy, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty z przyczyn omówionych w niniejszym uzasadnieniu. Powyższą wadliwość zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, co przesądza o niezbędności wyeliminowania zakwestionowanej uchwały z porządku prawnego. Powoduje to konieczność uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Z tych przyczyn na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania, w punkcie 3 wyroku, orzeczono z mocy art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy.