Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1016/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art 8, art. 10 par. 1, art. 77, art. 107 par. 3, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1388/12 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody M. z dnia 3 sierpnia 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1388/12, oddalił skargę A. S. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody M. z dnia 3 sierpnia 2012 r., nr ..., w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy: w piśmie z dnia 18 kwietnia 2012 r. D. P., W. K., M. C., A. K., A. G. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty K. z dnia 24 maja 2011 r. nr ..., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi - A. sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "stacja bazowa telefonii komórkowej ..., składająca się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 59,45m, anten sektorowych, anten radioliniowych, urządzeń sterujących praca anten, na działce nr ... w miejscowości S. II, gmina S.". Wnioskodawcy wnieśli o uznanie ich za strony postępowania, opierając żądanie wznowienia o podstawę z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W dniu 18 maja 2012 r. Starosta K. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty K. z dnia 24 maja 2011 r., znak: ....

Następnie decyzją z dnia 3 lipca 2012 r., nr ..., Starosta K., na podstawie art. 104 i 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia 24 maja 2011 r. nr .... Organ uznał, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 24 maja 2011 r.

Od decyzji tej zostało wniesione odwołanie przez D. P., który zarzucił błędną ocenę przez organ I instancji, że skarżący nie jest stroną postępowania jak również naruszenie art. 107 k.p.a. (poprzez powielenie stanowiska inwestora i nie dokonanie samodzielnej logicznej oceny materiału dowodowego). Skarżący podniósł, że organ bezpodstawnie przyjął, że 3 anteny na danym sektorze posiadają oddzielną wypadkową w sytuacji, w której mamy do czynienia z sumowaniem się energii anten i tym samym wspólną wypadkową. Skarżący ponadto wskazał, że organ wykluczył istnienie zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego, co stanowi istotne zaprzeczenie prawom fizyki oraz jest sprzeczne z jednolitym poglądem naukowców na całym świecie.

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2012 r., nr ..., Wojewoda M., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że zarzuty odwołania dotyczą naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.; art. 231 Kodeksu karnego w zw. z art. 8 k.p.a. w powiązaniu z art. 2 Konstytucji R.P., art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w powiązaniu z art. 3 pkt 20 (dot. obszaru oddziaływania) Prawa budowlanego, w nawiązaniu do zapisów art. 144 ust. 1 oraz 144 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, w odniesieniu do zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2010r. Nr 192, poz. 1883). Wyjaśniono, że urządzenia nadawcze, ze względu na emisję do otoczenia elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, mogą zostać zaliczone do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska. Kwalifikacja przedsięwzięć jest przeprowadzana na podstawie charakterystyki instalowanych anten sektorowych - w oparciu o dwa kryteria, tj. równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) oraz na podstawie wyznaczanej dla poszczególnych anten odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten. Podano, że w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Spółki A. Starosta jako organ budowlany nie uzyskał stanowiska w sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia rozstrzygającego o konieczności lub jej braku uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej i ewentualnego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W przepisach prawa brak jest jednak formalnego wymogu uzyskania stanowiska organu środowiskowego. Podano, w myśl art. 73 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej wszczyna się jedynie na wniosek podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia, a zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Praktyka wydawania decyzji przez organy administracji architektoniczno-budowlanej wskazuje, że załączone przez inwestora opracowania kwalifikacyjne są wystarczającym dokumentem do oceny potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej. Projekt budowlany w pkt 7 Wpływ inwestycji na środowisko przywołuje (wskazując błędnie podstawę prawną analizy) sporządzone przez inwestora i załączone do wniosku opracowania "kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397)", dla stacji bazowej telefonii komórkowej ..., oddzielnie dla:

- anten sektorowych (emiterów fal) pracujących w systemie GSM (sygnały w zakresie częstotliwości 900 MHz), umieszczonych w trzech azymutach (110°, 230°, 350°), charakteryzujących się równoważną mocą promieniowaną izotropowo [EIRP] znajdującą się w przedziale1000 - 2000 W, zatem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8d rozporządzenia, miejsca dostępne dla ludzi nie mogą znajdować się w odległości mniejszej niż 70 m od środka elektrycznego anten, w osiach głównych wiązek promieniowania tych anten;

- dla anten sektorowych (emiterów fal) pracujących w systemie UMTS 900, umieszczonych w trzech ww. azymutach (110°, 230°, 350°), charakteryzujących się równoważną mocą promieniowaną izotropowo [EIRP] 1914,52 W, znajdującą się również w przedziale 1000 -2000 W, z konsekwencjami j.w. (dot. miejsc dostępnych dla ludzi);

- dla anten sektorowych (emiterów fal) pracujących w systemie UMTS 2100, umieszczonych w trzech ww. azymutach (110°, 230°, 350°), charakteryzujących się równoważną mocą promieniowaną izotropowe [EIRP] 2099,23 W, znajdującą się w przedziale 2000 - 5000 W, zatem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8e rozporządzenia, miejsca dostępne dla ludzi nie mogą znajdować się w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego anten, w osiach głównych wiązek promieniowania tych anten. Wskazano, że konkluzje ww. opracowań zawierają m.in. informacje, że dla usytuowania anten w ww. azymutach, zarówno dla minimalnych (0°), jak i maksymalnych projektowanych pochyleń wiązek (18°, 16°, 14°) w odległościach do 150 m brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludzi. Wartość 150 m (tj. odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowanej tą anteną) jest maksymalną odległością (kryterium odległości wg rozporządzenia), którą należy analizować dla anten, których równoważna moc promieniowana izotropowo EIRP jest z zakresu 2000 W - 5000 W. Na podstawie ww. opracowań kwalifikacyjnych, starosta biorąc pod uwagę dwa kryteria (EIRP oraz ww. odległości) stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (dla przedstawionej charakterystyki i konfiguracji anten sektorowych). W opracowaniu kwalifikacyjnym (przywoływanym w decyzji organu), na rysunkach przedstawiono występowanie miejsc dostępnych dla ludzi w odległości do 150 m od środka elektrycznego anten (w osi głównej wiązki). Z rysunków (a nie z mapy) wynika, że w odległości 150 m oś główna wiązki (dla maksymalnych projektowanych pochyleń wiązek) zlokalizowana jest na wysokościach: 12,3 m nad poziomem terenu w azymucie 110; 12,6 m nad poziomem terenu w azymucie 230 oraz 17,0 m nad poziomem terenu w azymucie 350. Starosta w decyzji dokonał analizy pod kątem możliwości lokalizacji obiektów "z pomieszczeniami na stały pobyt ludzi", z której wynikało, że maksymalna wysokość budynków (w kalenicy) nie może przekraczać 9,5 m. Wojewoda wskazał, że o ile ustalenia dotyczące dopuszczalnej zabudowy - stosownie do zapisów uchwały nr ... Rady Gminy S. z dnia 7 kwietnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. II oraz uchwały nr ... Rady Gminy S. z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. II - są poprawne, należy zgodzić się z ww. stanowiskiem organu co do braku potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej (a w konsekwencji sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w ramach ewentualnie przeprowadzanej procedury oceny oddziaływania na środowisko). Warunkiem tego jest jednak weryfikacja danych dotyczących ukształtowania terenu, pokazane na rysunkach przekroje terenu winny być porównane z mapą i ocenione przez organ I instancji w zakresie prawidłowości ich wprowadzenia. Podano, że obliczony przez inwestora zasięg występowania PEM o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny tj. po w. 0,1 W/m wynosi maksymalnie 41 metrów w azymucie 110° oraz 49 metrów w azymutach 230° i 350°, a obszary występowania tych pól są zlokalizowane w przestrzeni ponad kilkoma sąsiednimi działkami wzdłuż osi głównych wiązek; przy czym nie są one zlokalizowane w miejscach, które mogą być uznane jako dostępne dla ludzi (co wyklucza konieczność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) zgodnie z definicją art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wojewoda uznał, że ustalając obszar oddziaływania, skutkujący wyznaczeniem stron postępowania, organ I instancji powinien wskazać obszar, w zasięgu którego występują ponadnormatywne natężenia pola wyznaczone dla przedmiotowych anten sektorowych, na podstawie opracowań kwalifikacyjnych. W związku z powyższym w postępowaniu powinny uczestniczyć podmioty tj. właściciele działek (lub użytkownicy wieczyści), nad fragmentami których zlokalizowane są strefy o ponadnormatywnej gęstości mocy pola tj. pow. 0,1 W/m2. Jest to zgodne z praktyką działania organów administracji architektoniczno - budowlanej w odniesieniu do stacji telefonii komórkowej. W przedmiotowej sprawie organ I. instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że "inwestycja nie generuje obszaru oddziaływania, w związku z powyższym organ nie zawiadomił stron postępowania gdyż takowe nie występują"; przywołując rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (...) oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Uzasadnienie tego stanowiska polega na stwierdzeniu, że budowa stacji nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek. Wojewoda nie podzielił tego poglądu (sprzecznego również z praktyką innych postępowań administracyjnych prowadzonych przez organ I instancji - decyzja Starosty K. z dnia 30 kwietnia 2012 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej A. sp. z o.o. w miejscowości Liszki), zatem w ocenie Wojewody strony postępowania, m.in. w oparciu o art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie zostały poprawnie ustalone. Wyjaśniono, że celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Tymi odrębnymi przepisami mogącymi wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wskutek lokalizacji stacji telefonii komórkowej są aktualnie przepisy z zakresu ochrony środowiska, a dokładnie działu V ustawy, który dotyczy oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Orzecznictwo sądów wskazuje, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. W tym kontekście ustalenie stron postępowania (w oparciu o załączone opracowania inwestorskie) uznano za niepoprawne. Jednym z zarzutów odwołującego się było nieustalenie rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia poprzez niezsumowania mocy anten sektorowych. W oparciu o zalecenia i interpretacje przepisów prawa zawarte w publikacjach sygnowanych przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska pt. "Ochrona środowiska przed polami elektromagnetycznymi. Informator dla administracji samorządowej" autorstwa S. Różyckiego oraz "Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko - przewodnik po rozporządzeniu Rady Ministrów" autorstwa T. Wilżaka stwierdzono, że ww. zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Z treści rozporządzenia Rady Ministrów wynika, że nie należy sumować równoważnej mocy promieniowanej izotropowo niezależnych anten wchodzących w skład tego samego lub różnych przedsięwzięć tzn. że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Z treści projektu, w tym rys. 1 (Plan zagospodarowania przestrzennego) wynika, że na działce ... zlokalizowana jest wieża kratowa stacji bazowej innego (nieokreślonego) operatora, która jest usytuowana w odległości 143 m. Zgodnie z zasadą kompleksowości ochrony środowiska (art. 5 Prawa ochrony środowiska), zasadą przezorności (art. 6 i 7 Prawa ochrony środowiska), a także art. 12 K.p.a. (zasada wnikliwości działania), organ I instancji winien uzyskać informacje dotyczące parametrów pracy urządzeń nadawczych tej stacji (w tym azymutów anten, równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania) celem prawidłowego określenia kręgu stron postępowania. Ponadto określenie stron postępowania nie może ograniczać się tylko do właściciela działki inwestycji (bardzo wąskiej - ok. 14 m), z uwagi na wysokość wieży stalowej (łączna wysokość wieży wraz ze sztycą odgromową oraz cokołem żelbetowym i kotwą fundamentową wystającymi ponad poziom terenu wynosi 60,95 m - str. 3/7 projektu zagospodarowania terenu). Fakt powyższy powinien skłonić organ do przeanalizowania zasięgu obszaru oddziaływania inwestycji, np. w przypadku podobnych zamiarów inwestycyjnych na działkach sąsiednich. Wojewoda podniósł, że organ I instancji podejmując postępowanie nadzwyczajne dotyczące decyzji z dnia 24 maja 2011 r. nie wyjaśnił ww. kwestii, co wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części, a uzupełniające postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie jest możliwe do przeprowadzenia przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. Przeprowadzone bowiem postępowanie przez organ I. instancji nie doprowadziło do wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m. in. czy istniejąca stacja bazowa innego operatora na działce nr ... - planowanej inwestycji, nie wpłynie na obszar oddziaływania obiektu bądź konieczność uzyskania decyzji środowiskowej). Analiza organu odwoławczego wykazała, że organ I instancji uchybił art. 107 § 3 k.p.a., gdyż powielając stanowisko inwestora, nie dokonał samodzielnej logicznej oceny materiału dowodowego. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien szczegółowo odnieść się do wskazanych wyżej okoliczności (m. in. zależności dotyczących projektowanej i istniejącej stacji, a przez to ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich), jak również do pozostałych kwestii podnoszonych przez skarżącego we wniosku i odwołaniu. W ocenie Wojewody zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. decyzję uchylono i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na ww. decyzje Wojewody M. do Sądu Wojewódzkiego wniósł inwestor. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym;

- art. 15 k.p.a. poprzez nie zastosowanie jej w niniejszym postępowaniu, co polegało na nie rozpatrzeniu sprawy w drugiej instancji i ograniczeniu się do wskazania wątpliwości, co do prawidłowości ustaleń organu I instancji;

- art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji;

- art. 6, 7, 8, 77 § 1 art. 80 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt. 4, art. 146, art. 149, art. 151 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, a tym samym nie działanie przez organ II instancji w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, a także nie wyjaśnienie i nie wypowiedzenie, co do wystąpienia bądź nie podstaw wznowienia postępowania, zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, oceny upływu czasu i prawidłowości zakończenia postępowania wznowieniowego;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie za stronę postępowania D. P., bez zweryfikowania faktu czy jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu (planowanej do realizacji inwestycji).

Wobec podniesionych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od Wojewody M. zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona decyzja uchylająca decyzje organu I instancji jest zasadniczo prawidłowa, bowiem Wojewoda M. nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie tej decyzji.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy była zgodna z prawem decyzja Starosty K. z dnia 3 lipca 2012 r. nr ... odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 24 maja 2011 r. nr ... zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ... składającej się z wieży kratowej o wysokości 59,45 metra, anten sektorowych, anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten na działce nr ... w miejscowości S. II, dalej w skrócie nazwa inwestycji "stacja bazowa telefonii komórkowej". Organ I instancji uznał, że wnioskodawcy wznowienia postępowania nie mogli być stronami postępowania zakończonego ww. decyzją z 24 maja 2011 r., a tym samym nie ma podstaw do uchylenia tejże decyzji. Jak wskazał to organ I instancji, stacja bazowa telefonii komórkowej nie stwarza ograniczeń w zakresie realizacji tej inwestycji dostępnych dla ludzi na obszarze działek wskazanych przez wnioskodawców. Tym samym nie stwarza też ograniczeń w zakresie możliwości ich zagospodarowania i zakres oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej zamyka się w granicach działki nr ....

Organ odwoławczy uznał zaś, że ten pogląd jest błędny. W ocenie Wojewody M. ustalenie obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga określenia obszaru, w zasięgu którego występują ponadnormatywne natężenia pola wyznaczone dla anten sektorowych stacji bazowej telefonii komórkowej w opracowaniach kwalifikacyjnych znajdujących się w aktach sprawy. To stanowisko Sąd uznał za zasadne i z nim się zgodził.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego jest nie tylko inwestor i właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, ale także właściciele innych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania to teren wyznaczony w toczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Zgodnie z załącznikiem nr 1 tabelą 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności wynosi – przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego wynoszącej od 300 MHz do 300 GHz – 0,1 W/m2 gęstości mocy. Obszar więc, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego oddziaływania przekraczające ww. wskaźnik, należy uznać za obszar oddziaływania obiektu. Wyznaczony wskaźnik gęstości mocy pola elektromagnetycznego ma takie znaczenie, że jego przekroczenie może skutkować negatywnym oddziaływanie ma organizmy żywe. Sąd nie oceniał, bo nie miał ku temu żadnych kompetencji, czy wskaźnik gęstości mocy wynoszący dla częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz - 0,1 W/m2 jest prawidłowy bądź nie i jak realnie ten wskaźnik wpływa na organizmy żywe (w tym na człowieka). Sąd badał tylko, czy trafnie organ odwoławczy stwierdził, że w tej sprawie ustalony został obszar o przekroczonym wskaźniku gęstości mocy i czy ten obszar stanowi obszar dostępny dla ludzi. W ocenie Sądu oba te elementy zostały prawidłowo ustalone przez organ odwoławczy. Nie ulega przy tym najmniejszej wątpliwości, że obszar terenów rolnych stanowi właśnie obszar dostępny dla ludności. Tym samym dokonanie odmiennego ustalenia przez organ odwoławczy, że zachodzi przesłanka wznowienia, ponieważ wnioskodawcy, którzy złożyli wniosek o wznowienie postępowania nie brali udziału w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej – stanowiło wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia w postępowaniu wznowieniowym uchylenia ostatecznej decyzji, jeżeli stwierdzi brak zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Tym samym w pierwszej kolejności, po wznowieniu postępowania, właściwy organ I instancji bada zachowanie przesłanki wskazane jako przesłanka wznowieniowa. Jeżeli stwierdza organ, że takiej przesłanki nie ma, to nie rozpoznaje merytorycznie sprawy. Tym samym w sytuacji, gdy organ odwoławczy ustalił, że jednak przesłanka wznowieniowa zaistniała w danej sprawie, to już ten fakt zobowiązywał organ I instancji także do merytorycznego rozpoznania sprawy. Podniesione w tym zakresie zarzuty Sąd uznał za niezasadne. Nie ma racji strona skarżąca podając, że organ odwoławczy powinien w tej sprawie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe i na tej podstawie utrzymać w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji. Ten pogląd jest niezasadny dlatego, że organ I instancji ustaliwszy brak zaistnienia podstawy wznowieniowej, w ogóle nie mógł badać merytorycznie sprawy. To, że w tej sprawie w decyzji organu I instancji z dnia 3 lipca 2012 r. znalazły się rozważania Starosty K. dotyczące anten sektorowych, częstotliwości emitowanych przez nie pół elektromagnetycznych i równoważnej mocy promieniowanej izotropowo i ich zasięgu do miejsc dostępnych dla ludności, częściowo świadczy o naruszeniu przepisów postępowania wznowieniowego co do oceny merytorycznej sprawy zakończonej decyzją tego Starosty z dnia 24 maja 2011 r., ale częściowo było uzasadnione dokonaniem oceny zakresu oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na otaczający obszar. Jeżeli zaś zostaje ustalona, że zaistniała przesłanka wznowieniowa, wówczas właściwy organ ponownie przeprowadza postępowanie merytoryczne w całym zakresie danej sprawy i niejako "na nowo" sprawę załatwia. Przy tak odmiennej oceny kwestii zaistnienia podstawy wznowieniowej, organ odwoławczy nie mógł zastąpić ustaleń organu I instancji i sam, niejako w zastępstwie organu I instancji, przeprowadzić postępowanie merytoryczne. Istotny zakres sprawy do wyjaśnienia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., obejmuje w tej sprawie przeprowadzenie postępowania merytorycznego przez organ I instancji. Nie są zasadne te zarzuty skargi, które kwestionują prawidłowość oceny organu odwoławczego co do zaistnienia przesłanki wznowieniowej poprzez brak ustalenia, czy D. P. jest właścicielem działki sąsiedniej, czy też nie. Istota tego zagadnienia jest inna, mianowicie organ I instancji przyjął, że zakres oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej obejmuje tylko działkę nr ..., a organ odwoławczy wskazał, że zakres oddziaływania tej inwestycji jest znacznie większy i obejmuje działki sąsiednie w zakresie przekraczającym dopuszczalną gęstość mocy pola elektromagnetycznego. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien ustalić, czy wszyscy wnioskujący o wznowienie postępowania znajdują się w obszarze tej wartości pola elektromagnetycznego i czy mają tytuł własności (inne prawo majątkowe) do nieruchomości położonych w tym obszarze. Organ odwoławczy nie przesądził, że to odwołujący D. P. jest tylko właścicielem nieruchomości objętym tym zasięgiem, ale nakaz organowi I instancji przyjąć, że każdy właściciel nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania stacji telefonii komórkowej przekraczającej pewne wartości powinien być uznany za stronę w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę takiej inwestycji. Ponadto w aktach sprawy znajduje się wypis z ewidencji gruntów zawierających dane o właścicielach nieruchomości, zgodnie z którym, między innymi właścicielem działki nr 922 jest D. P. Także stanowisko strony skarżącej wskazujące na obowiązek uwzględnienia treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) niezbędnej do wyznaczenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w ocenie Sądu, nie jest zasadny. Rozporządzenie to bowiem określa przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 tego rozporządzenia) oraz przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 rozporządzenia). Rozporządzenie to dotyczy określenia, które inwestycji wymagają sporządzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, ze zm.). Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a obszar oddziaływania inwestycji to dwa różne pojęcia. Mogą one być zbieżne, ale mogą także się różnić. Wystarczy, że zostanie spełniona przesłanka wynikająca z § 2 ww. rozporządzenia, aby taką ocenę przeprowadzić i to niezależnie od tego, czy obszar oddziaływania obejmuje tylko nieruchomość inwestora, czy też inne jeszcze nieruchomości. W tej sprawie było przedwczesnym analiza przez organy administracji zasadności bądź braku zasadności poprzedzenia udzielenia pozwolenia na budowę dla stacji bazowej telefonii komórkowej odrębnym postępowaniem w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji takiej inwestycji. To bowiem już dotyczy oceny merytorycznej sprawy zakończonej decyzją z dnia 24 maja 2011 r. Jednak nawet dokonanie tej oceny nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie było to istotnym naruszeniem procedury administracyjnej ani prawa materialnego. Sąd w tym zakresie jedynie wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) i obejmuje wykaz przedsięwzięć, których w przyszłości realizacja wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast rozporządzenie Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) dotyczy przeprowadzenia pomiarów częstotliwości poziomów pól elektromagnetycznych dla instalacji już pracujących (emitujących). Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyraźnie wskazują (w § 2 pkt 7 a w szczególności w § 3 ust. 1 pkt 8), że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Sąd zwrócił na ten fragment ww. przepisu uwagę, gdyż to może być źródłem odmiennych ocen stron, a przeważająca część i decyzji organu I instancji i decyzji organu II instancji tej kwestii właśnie dotyczy. W ocenie Sądu trafnie wskazał organ odwoławczy, że w razie merytorycznego rozpoznania sprawy należy uwzględnić ukształtowanie terenu, które winny uwzględniać kąty azymutu dla poszczególnych anten i rzeczywiste ukształtowanie terenu powinno być porównane z obszarami oddziaływania pól elektromagnetycznych. Należy także wskazać na metodę uzyskania wartości gęstości mocy.

Zdaniem Sądu trafnie organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia podstawowych warunków technicznych pracy stacji bazowej telefonii już znajdującej się na działce nr ... i konieczność ustalenia między innymi kąty azymutu anten tej stacji oraz równoważną moc promieniowaną izotropowo celem ustalenia ponadnormatywnego zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych. W tym zakresie chodzi o prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, a nie obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisku.

Sąd uznał za niezasadne pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 6,7,8 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. Nie dopatrzył się Sąd w tej sprawie naruszenia przez organ odwoławczy zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej i zaufania do organów administracji. Także co do organu odwoławczego Sąd nie stwierdził naruszenia art. 77 i 107 § 3 k.p.a., a to dlatego, że w tej sprawie przedwczesnym było prowadzenie postępowania merytorycznego. Sad nie znalazł podstaw do uznania za zasadne naruszenie przez organ odwoławczy art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ art. 10 § 1 K.p.a. zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym umożliwiając wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgodzonych żądań. Poza odwołaniem ani strona skarżąca, ani inny uczestnik nie składali żadnych wniosków czy żądań, jak i organ odwoławczy nie gromadził dowodów. Tym samym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji był podstawą do oceny także przez organ II instancji.

W ocenie Sądu nie ma również znaczenia okoliczność wskazująca na ewentualną odpłatność pełnomocnika odwołującego się w zakresie wykonywania tychże czynności pełnomocnika. Pełnomocnik ten jest także prezesem Stowarzyszenia Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. E. "P. do Ż.", a ta organizacja została dopuszczona do udziału w tej sprawie. Nie ma znaczenia, że ta sama osoba pełniła w toku postępowania administracyjnego funkcję pełnomocnika, a w toku postępowania sądowego reprezentuje Stowarzyszenie. Ocena zaś inna niż prawna, nie może być podstawą wypowiadania przez Sąd poglądów.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł inwestor, reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zastosowanie normy art. 151 p.p.s.a. a co za tym idzie oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała normę art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 oraz art. 107 § 3, art. 138 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji gdy zaskarżona decyzja naruszała szereg ww. przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, jakie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wprowadza występowanie nad nim w miejscach niedostępnych dla ludności pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zw. dalej p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nie nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organ II instancji w decyzji z dnia 3 sierpnia 2012 r. Sąd Wojewódzki zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę złożoną przez inwestora na tę decyzję;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z załącznikiem nr 1 tabelą 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883), poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż obszar, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 (graniczna wartość gęstości mocy pola elektromagnetycznego dla miejsce dostępnych dla ludności), należy uznać za obszar oddziaływania obiektu, pomimo, iż wspomniana gęstość mocy pola elektromagnetycznego nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Nie okazał się zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 oraz art. 107 § 3, art. 138 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała szereg ww. przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawy tego zarzutu wywiedziono z tego, iż organ II instancji nie dokonał we własnym zakresie analizy i weryfikacji twierdzenia, iż wnoszący odwołanie jest stroną postępowania, a Sąd Wojewódzki zaakceptował wydanie w tych warunkach decyzji kasacyjnej. Przyznać należy wnoszącemu skargę kasacyjną rację w tym, że organ odwoławczy uzyskuje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, jeśli z materiałów sprawy wynika, po myśli art. 138 § 2 k.p.a., że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Warunki te spełnia zaskarżona do Sądu decyzja, ponieważ poza obszerną analizą warunków w jakich może następować oddziaływanie promieniowania na sąsiednie nieruchomości, organ II instancji wskazał na niedokonanie podstawowych ustaleń faktycznych przez organ I instancji, w tym pominięcie oceny, czy znajdująca się na działce nr ... wieża bazowa innego operatora może wpływać na granice obszaru oddziaływania obiektu bądź konieczność uzyskania decyzji środowiskowej. Uchylenie decyzji I instancji i konieczność powtórzenia czynności przez ten organ była dyktowana też inną, nie mniej ważną okolicznością.

Analiza prowadzona przez Wojewodę prowadziła bowiem do (odmiennego niż przyjął to organ I instancji) wniosku, co podkreślił też Sąd Wojewódzki, że błędne jest wykluczenie z udziału w postępowaniu właścicieli nieruchomości, nad którymi rozciąga się pole elektromagnetyczne przekraczające wskaźnik gęstości mocy określony w przepisach.

Pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że to, iż przepisy techniczne odnoszą się do badania wskaźnika gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego tylko w miejscach dostępnych dla ludzi (co ma miejsce na pewnej wysokości nad powierzchnią gruntu), nie znosi prawa właściciela takiej nieruchomości do udziału w postępowaniu mającym na celu ustalenie, czy rzeczywiście promieniowanie to nie naruszy jego interesu prawnego wynikającego m.in. z prawa własności.

Zadaniem organów administracji jest ustalenie, czy w postępowaniu związanym z budową urządzeń, które będą emitowały promieniowanie nie jest naruszony interes prawny podmiotów nad których nieruchomością gruntową występuje emisja promieniowania o wartościach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), to zaś uzasadnia legitymację procesową do udziału w postępowaniu dla podmiotów posiadających prawo własności lub użytkowania wieczystego, których interes prawny w takim postępowaniu może zostać naruszony.

Skoro Sąd Wojewódzki przyjął zasadnie powyższy argument jako uprawnioną podstawę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. to nie mógł się okazać usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, jakie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wprowadza występowanie nad nim w miejscach niedostępnych dla ludności pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 ponieważ rozstrzygnął jedynie kwestię zasadności udziału strony w postępowaniu nie było zatem powodu, aby na tym etapie sprawy odnosić się do ewentualnego naruszenia przepisów technicznych.

W konsekwencji nie mógł się ostać zarzut naruszenia - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., a także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

W świetle powyższych rozważań nie okazał się też usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, t.j. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z załącznikiem nr 1 tabelą 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883), poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż obszar, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 (graniczna wartość gęstości mocy pola elektromagnetycznego dla miejsce dostępnych dla ludności), należy uznać za obszar oddziaływania obiektu, pomimo, iż wspomniana gęstość mocy pola elektromagnetycznego nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności.

Odniesienie do tego zarzutu nastąpiło już po części przy rozpatrywaniu zarzutu naruszenia przepisów procesowych, niemniej podkreślić silnie trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż ustalenie obszaru oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego nie odbywa się jedynie przez pryzmat przepisów technicznych. "W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji", a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "(...) można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt Kp 7/09).

Zasada wolności budowlanej wyrażona w art. 4 Prawa budowlanego w znaczeniu podmiotowym - jako prawo do zabudowy - ma zatem dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. Nie sposób zatem inaczej, niż przez pryzmat prawa własności, postrzegać prawa podmiotowe osób, których dotyczyć mogą skutki procesu budowlanego w sposób trwały wpływającego na sposób wykorzystania i zagospodarowania własności inwestora, ale także podmiotów mających prawo własności terenów sąsiednich.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.