Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 171/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 § 1 pkt. 1, art. 51 § 1, art. 53 § 1, § 3 i § 4, art. 207
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 2 pkt. 1) lit. b), art. 7 ust. 1 , art. 22 ust. 1 pkt. 1), art. 26 ust. 1, 2, 5
journal: Dz.U. 2017 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.
article: art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.B od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 416/18 w sprawie ze skargi B.B na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku na rzecz B.B 6 417 (sześć tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/BK 416/18 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.B na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedokonanie zgłoszenia do rejestru zgłoszeń przewozu towarów, podlegających systemowi monitoringu drogowego - oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Funkcjonariusze Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku [...] września 2017 r. przeprowadzili kontrolę środka przewozowego o nr rej. [...] kierowanego przez K.K. i przewożącego między innymi towar w postaci: płynu o nazwie F. i kodzie CN [...] w ilości [...] litrów. W toku kontroli kierowca przedłożył m.in. następujące dokumenty: list przewozowy CMR nr [...], packing slip [...], załącznik: [...] licencje nr [...]. Z ww. dokumentów, a w szczególności listu przewozowego CMR nr [...] wynika, że towary ujęte w tym dokumencie przewożone były z terytorium jednego państwa członkowskiego (Czech) na terytorium drugiego państwa członkowskiego (Łotwę) przez terytorium Polski. Przewoźnikiem towarów była firma - B.B Usługi Transportowe "A.". W trakcie kontroli stwierdzono, że przewożony towar, należący do pozycji CN [...], podlega zgłoszeniu do rejestru SENT (rejestr zgłoszeń monitorowania drogowego przewozów towarów), a czego przewoźnik nie wykonał. Wyniki kontroli zostały opisane w protokole kontroli nr [...]. W celu realizacji dalszego przewozu towarów, przewoźnik w dniu [...] września 2017 r. dokonał zgłoszenia przewozu ww. towaru do rejestru, co zostało zaewidencjonowane pod numerem referencyjnym: SENT[...].

Naczelnik Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku na podstawie art. 2 § 1 pkt. 1, art. 51 § 1, art. 53 § 1, § 3 i § 4, art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 201; dalej: O.p.), art. 3 ust. 2 pkt. 1) lit. b), art. 7 ust. 1 , art. 22 ust. 1 pkt. 1), art. 26 ust. 1, 2, 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r., poz. 708; dalej: ustawa o systemie monitorowania lub ustawa SENT), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie naruszenia obowiązku przesłania do rejestru zgłoszenia o przewozie towarów, podlegających systemowi monitorowania drogowego, stwierdzonego w trakcie kontroli wymierzył skarżącej karę pieniężną wysokości 20 000 zł za niedokonanie zgłoszenia do rejestru zgłoszeń przewozu towaru, podlegającego systemowi monitorowania drogowego. Oceniając zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności, które wskazywałyby na istnienie "ważnego interesu przewoźnika" i "interesu publicznego" uzasadniającego odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p. - po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji - utrzymał ją w mocy, uznając, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego, co uzasadniało nałożenie kary w wysokości wskazanej w decyzji organu pierwszej instancji. Brak było przy tym podstaw do zastosowania art. 22 ust. 3 ww. ustawy. Wg organu drugiej instancji podmiot prowadzący działalność gospodarczą powinien dołożyć maksimum staranności by prowadzić ją zgodnie z prawem, ciąży na nim obowiązek znajomości obowiązujących regulacji. Odnośnie do wykładni użytych w art. 22 ust. 3 ustawy SENT pojęć "ważnego interesu przewoźnika" i "interesu podatnika" organ wskazał, że ustawa nie definiuje tych pojęć i nie jest błędem posłużenie się w definiowaniu tych pojęć orzecznictwem na gruncie art. 67a § 1 O.p. Za "ważny interes przewoźnika" uznać należy sytuację, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych nie jest on w stanie uregulować należności budżetu państwa. "Interes publiczny" interpretuje się jako dyrektywę postępowania, nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do władzy, sprawiedliwość działania aparatu państwowego. Wg organu okoliczności takie jak m.in. ryzyko utraty płynności finansowej, rozmiar przedsiębiorstwa, rodzinny charakter przedsiębiorstwa i zły stan współmałżonka przewoźnika nie mogą być kwalifikowane jako przesłanki "ważnego interesu przewoźnika" i "interesu publicznego". Odstąpienie od nałożenia kary jest uzasadnione "ważnym interesem podatnika" lub "interesem publicznym" tylko w przypadkach, które zostały spowodowane działaniem czynników niezależnych od sposobu postępowania przewoźnika.

Sąd pierwszej instancji - oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) - wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy organy prawidłowo zinterpretowały przepis art. 22 ust. 3 ustawy SENT w zakresie rozumienia pojęć "ważnego interesu przewoźnika" oraz "interesu publicznego" i czy w związku z tym nie powinny odstąpić od nałożenia kary pieniężnej. WSA uznał, że zarzut błędnej wykładni powyższych pojęć jest niezasadny i podkreślił, że odstępstwo od nałożenia kary jest instytucją o charakterze wyjątkowym, dotyczy sytuacji szczególnych, na które strona nie miała wpływu, zasadą jest płacenie kar a nie zwalnianie z tego obowiązku. Wg Sądu pierwszej instancji organy - nie znajdując podstaw do zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania - w sposób prawidłowy dokonały oceny zarówno stanu faktycznego jak i prawnego.

B.B wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 22 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów poprzez:

- błędną wykładnię pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" polegającą na niesłusznym przyjęciu, iż trudna sytuacja finansowa skarżącej nie mieści się w kategorii sytuacji nadzwyczajnych i wyjątkowych "ważnego interesu przewoźnika" uzasadniających przyznanie pomocy finansowej Państwa poprzez odstąpienie od wymierzenia nałożonej kary pieniężnej, w sytuacji gdy skarżącej grozi ryzyko utraty płynności finansowej oraz aktualnie nie ma ona realnych możliwości zapłaty kary, o czym świadczy szereg okoliczności: mały rozmiar przedsiębiorstwa i generowane przez niego niewielkie zyski, rodzinny charakter prowadzonej działalności gospodarczej oraz pogorszenie sytuacji finansowej przedsiębiorstwa w związku z koniecznością zatrudnienia nowego kierowcy w wyniku problemów zdrowotnych podatnika, łączną wysokość wszystkich zaciągniętych zobowiązań, zaciąganie kolejnych kredytów na spłatę bieżących należności, co prowadzi do wniosku, iż aktualne możliwości płatnicze odwołującej nie pozwalają na zapłatę nałożonej na nią kary lecz stanowią zagrożenie dla jej egzystencji wobec możliwości utraty źródła utrzymania jej oraz rodziny;

- błędną wykładnię przesłanki "interesu publicznego" polegającą na utożsamianiu jej jedynie z sytuacjami wyjątkowymi, niezależnymi od działań przewoźnika, podczas gdy w orzecznictwie wskazuje się, że prawidłowa interpretacja "interesu publicznego" powinna uwzględniać źródło należności, odstąpienia od której domaga się przewoźnik, okoliczności powstania zaległości objętej wnioskiem, a w szczególności, działania podatnika nakierowane na unikanie opodatkowania oraz sposób powstania tych zaległości i towarzyszące temu okoliczności.

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wydana została z naruszeniem ww. przepisu k.p.a., polegającym na zaniechaniu dokonania oceny przedmiotu postępowania z punktu widzenia zasad proporcjonalności, podczas gdy Sąd zobligowany jest do rozstrzygnięcia danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd nie rozważył czy kara jest adekwatna do naruszenia prawa a zasada odstąpienia od nałożenia kary powinna być stosowana z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Formułując powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm i o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania wg norm.

Zarządzeniem z dnia 12 kwietnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny czy narusza on przepisy wskazane w ramach podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.

Wskazana zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi oznacza bowiem, że Sąd ten nie rozpoznaje sprawy ponownie - w jej całokształcie, a nadto nie może poddać merytorycznej ocenie wadliwie postawionych zarzutów, jeśli przy tym nie jest możliwa ich rekonstrukcja przynajmniej na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r. II GSK 2121/21 i powołana tam uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i/albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99).

Co do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy zaś wskazać, że - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - zarzut ten może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeśli uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ - i to istotny - na wynik sprawy, a wykazanie tych okoliczności spoczywa na stronie skarżącej kasacyjnie.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy - na których środek zaskarżenia oparto - usprawiedliwiają wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym ich istota sprowadza się do zakwestionowania przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz (jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) niewłaściwego zastosowania tego przepisu - z pominięciem zasady proporcjonalności (pkt 2 podstaw kasacyjnych).

Zarzuty te zmierzają do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, który – zdaniem strony - nie tylko wadliwie zaakceptował wykładnie art. 22 ust. 2 ustawy SENT dokonaną przez organy ale też - w konsekwencji powyższego - nie dostrzegł, że nie zbadano w należytym zakresie przesłanek "ważnego interesu przewoźnika" i "interesu publicznego", zaistnienie których to przesłanek umożliwiłoby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie.

Ocena zasadności zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji wymaga przypomnienia, że stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT, w przypadku niedokonania zgłoszenia przez przewoźnika - na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20 000 zł.

Wyjątek od tej zasady został wprowadzony przez art. 22 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania, wskazując na możliwość odstąpienia od nałożenia kary w uzasadnionych przypadkach ze względu na "ważny interes przewoźnika" lub "interes publiczny".

Kwestia klauzul generalnych, zawartych w cytowanym art. 22 ust. 3 ustawy o SENT oraz stosowania tego przepisu kilkakrotnie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 4 listopada 2021r. II GSK 1867/21 i powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności, a taką jest klauzula "interesu publicznego", rodzi wprawdzie problemy z określeniem istoty takiej klauzuli (por. Eliza Komierzyńska, Marian Zdyb, Klauzula interesu publicznego w działaniach administracji publicznej, [w:] Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia Vol. LXIII, 2 – 2016, s. 161-178 i powołane tam publikacje). Nie może jednak budzić wątpliwości, że pojęcie "interesu" nie jest pojęciem, którego treść mogłaby być zapełniana w sposób dowolny. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi i klauzulami generalnymi, takimi jak "interes publiczny", organ administracji czy sąd stosujący prawo nie otrzymuje prawa do swobodnego określania ich treści. Na organy stosujący prawo został zatem nałożony obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę "interesu publicznego".

Zasadnie podnosi się, że szczególnie wnikliwego rozważenia wymaga sytuacja, gdy prawodawca określa sankcje w postaci administracyjnych kar pieniężnych w sposób bezwzględnie oznaczony (tak jak sankcja określona w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT), zwłaszcza gdy może to prowadzić do naruszenia w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności.

Z tej perspektywy nadanie właściwej treści pojęciu "interesu publicznego" użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT - jako jednej z przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej - powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności.

Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Zasada ta musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych - jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego - w procesie stosowania prawa (por. Magdalena Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Zofii Duniewskiej, Agnieszki Rabiega-Przyłęckiej i Małgorzaty Stahl, 2019, s. 112-127).

Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością.

Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony "interesu publicznego" i zachodzą uzasadnione podstawy by odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności. Innymi słowy, właściwe odczytanie klauzuli "interesu publicznego" jako przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu) to klauzula "interesu publicznego" nakazuje odstąpienie od nałożenia kary. Trafnie podkreśla się przy tym, że nie jest prawidłowe odczytywanie użytych w art. 22 ust. 3 ustawy SENT pojęć "ważny interes przewoźnika" i "interes publiczny" z powoływaniem się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 67a i art. 67b O.p. Zupełnie inne są bowiem cele regulacji podatkowych spełniających funkcje fiskalne, a inne są cele regulacji wprowadzających sankcje administracyjne. Jak już wskazano, rozważenie przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki "interesu publicznego", jako uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary, powinno nastąpić z uwzględnieniem celów tej ustawy. Podkreślenia wymaga zatem, że z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1244). Kary przewidziane w ustawie SENT nie mają więc charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny. Natomiast charakter represyjny przepisów tej ustawy winien odnosić się do podmiotów nieuczciwych, dokonujących przestępstw gospodarczych. Nie leży natomiast w interesie publicznym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień. W orzecznictwie brano przy tym pod uwagę czy stwierdzone uchybienia nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa (por. np. wyroki NSA z: 18 maja 2020 r. II GSK 220/20, z 27 listopada 2020 r. II GSK 790/20, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 1353/20, z 1 lipca 2021 sygn. akt II GSK 145/21, II GSK 193/21). Ocena, czy istnieje podstawa do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT niewątpliwie nie może być dowolna. Ustawodawca nakładając obowiązki co do wypełniania w odpowiednim czasie przewidzianych ustawą zgłoszeń czyni to dla zabezpieczenia wyżej wskazanych interesów fiskalnych i może nakładać na przewoźników jako profesjonalistów szczególne wymogi, służące realizacji celów ustawowych. Stosowanie odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT powinno mieć charakter wyjątkowy. Rozważenia wymaga czy z uwagi na zakres działalności przewoźnika, jego wywiązywanie się z obowiązków przestrzegania prawa w prowadzonej działalności, stwierdzone uchybienie ma charakter incydentalny, nie nosi znamion działania celowego, czy też nie jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków.

W kwestii "ważnego interesu przewoźnika" podnosi się, że użycie słowa "ważny" (zatem mający duże znaczenie) akcentuje wyjątkowy charakter interesu przewoźnika i wiąże się z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności, które mogą go uzasadniać. O istnieniu ważnego interesu przewoźnika - uprawniającego do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej - oczywiście nie decyduje jego subiektywne przekonanie, ale kryteria zobiektywizowane, uwzględniające różnorodne aspekty sprawy. "Ważny interes przewoźnika" wiąże się z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności, i podzielić należy pogląd, że mogą go uzasadniać także trudności finansowe, takie, które w okolicznościach sprawy wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2022 r. II GSK 13/22).

Wskazane wyżej rozumienie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary - z art. 22 ust. 3 ustawy SENT wyznaczają zakres ustaleń faktycznych, jakich należy dokonać i wskazuje, jakie powinny być przedmiotem rozważań - aby prawidłowo ocenić, w okolicznościach konkretnego, indywidualnego przypadku czy wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania wskazanego przepisu.

Nie można zatem się zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że - co do zasady - sytuacji finansowej przewoźnika nie można kwalifikować w kategorii przesłanki "ważnego interesu przewoźnika". Jak już wskazano "ważny" znaczy mający duże znacznie. Wg Naczelnego Sądu Administracyjnego brak więc podstaw ku temu, by sytuacja finansowa przewoźnika mogła uzasadniać "ważny interes przewoźnika" tylko wówczas gdy jest wynikiem jakichś szczególnych i nadzwyczajnych zdarzeń.

W tym stanie rzeczy zasadne jest stwierdzenie, że wobec braku oceny przez organ dokumentacji przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie - celem wykazania jego sytuacji finansowej - Sąd nie miał podstaw by oceniać spełnienie omawianej przesłanki, a tym samym zasadność zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy o SENT. Ocena taka jest przedwczesna.

Zauważyć należy też, że Sąd pierwszej instancji - choć trafnie wskazał na potrzebę oceny "interesu publicznego" z uwzględnieniem takich wartości jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo i zaufanie do organów Państwa - to jednak nie dostrzegł, że organ drugiej instancji nie rozważał czy leży w "interesie publicznym", nałożenie dotkliwej kary za uchybienia - bez oceny czy naruszenie uniemożliwiło realizację zadań ustawy, czy uchybienie stanowiło realne zagrożenie interesów Skarbu Państwa, czy uchybienie ma charakter incydentalny, nie nosi znamion działania celowego, czy też nie jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków. Nie było przedmiotem rozważań, w kontekście wykazywanej przez stronę sytuacji finansowej, czy uiszczenie kary nie spowoduje sięgnięcia przez stronę do pomocy państwa.

Skoro ustawodawca w art. 22 ust. 3 ustawy SENT expressis verbis wskazał na możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych "interesem publicznym", to przewidział sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności będzie zbieżne z tym interesem. Argumentacja Sądu pierwszej instancji, że brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, gdyż zasadą jest płacenie kar a nie zwalnianie z nich, nie zasługuje na akceptację, ponieważ wskazuje na ograniczenie stosowania wskazanej regulacji ustawowej, co byłoby sprzeczne z ratio legis zamieszczenia takiego przepisu w ustawie SENT (por. wyroki NSA: z 7 grudnia 2018 r., II GSK 1696/18, 30 czerwca 2021 r. II GSK 142/21).

Z podanych powodów - wobec zasadności zarzutu błędnego pojmowania przesłanek odstąpienia od nałożenia kary z art. 22 ust. 3 ustawy SENT i w konsekwencji przedwczesności oceny co do zastosowania wskazanego przepisu - zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku uznać należało za usprawiedliwiony.

Zgodnie natomiast z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Skorzystanie z możliwości reformatoryjnego rozstrzygnięcia, jaką daje powołany przepis, zachodzi zatem w sprawach, w których nie ma konieczności ponownego badania istotnych dla sprawy kwestii przez Sąd pierwszej instancji. Taki stan rzeczy - zdaniem składu orzekającego NSA - ma miejsce w rozpatrywanym przypadku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne - co do stwierdzonych uchybień przepisom ustawy SENT - są niesporne. Do kontroli zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji w pełni zastosowanie znajdują przy tym przedstawione wyżej rozważania odnośnie do rozumienia i oceny wystąpienia przesłanek z art. 22 ust. 3 ustawy SENT i tym samym co do zakresu okoliczności faktycznych jakie muszą być poddane ocenie - celem zbadania czy wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania przewidzianego tym przepisem odstąpienia od nałożenia kary. Kwestie te - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - nie były przedmiotem rozważań organu drugiej instancji pod kątem zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

Jak już wskazano, prawidłowe zastosowanie art. 22 ust. 3 ustawy SENT wymaga uprzedniego rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością.

Wobec powyższego skargę uznać należało za zasadną.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego za obie instancje (pkt 3 wyroku) wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).