Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 267/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie NSA Janusz Drachal (spr.) Edward Kierejczyk Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 361/06 w sprawie ze skargi G. Spółka z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej gier na automatach oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 361/06 oddalił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany decyzji ostatecznej w sprawie zwiększenia liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 5 sierpnia 2005 r. G. Spółka z o.o. złożyła wniosek o zmianę ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 23 kwietnia 2004 r., nr [...], którą udzielono Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 111 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa dolnośląskiego. Wniosek dotyczył rozszerzenia i uzupełnienia listy punktów gier zatwierdzonych w w/w decyzji o dwa nowe punkty wskazane we wniosku.

Decyzją z dnia 6 października 2005 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w W., na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., odmówił dokonania zmiany decyzji ostatecznej z dnia 23 kwietnia 2004 r. poprzez zwiększenie liczby punktów gier o dwa nowe punkty. W uzasadnieniu podkreślił, że jedną z negatywnych przesłanek stosowania art. 155 k.p.a. jest zakaz wzruszania decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych. Zmiana decyzji w zakresie liczby punktów gier stanowiłaby złamanie wyrażonej w art. 37 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), zwanej dalej ustawą g.z.w., zasady utożsamiania danego zezwolenia z konkretną liczbą objętych nim punktów gier i w istocie prowadziłaby do wydania nowego zezwolenia. Powyższe potwierdza treść przepisów art. 38 i art. 39 ustawy g.z.w. oraz § 13 pkt 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 948 ze zm.). Ponadto, nie jest możliwe bez naruszenia przepisu art. 36 ust. 1 ustawy g.z.w., wydanie jednego zezwolenia, obejmującego dwie grupy punktów przyznanych w różnym czasie, gdyż to prowadziłoby do wielorazowości zezwolenia.

Decyzją z dnia 7 grudnia 2005 r. Minister Finansów na podstawie art. 24 ust. 1 a, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1 i art. 37 ustawy g.z.w., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Ministra, art. 37 ustawy g.z.w. dokładnie określa, że jedno zezwolenie jest udzielane na określoną w zezwoleniu liczbę punktów gier na automatach o niskich wygranych. W tej sytuacji strona chcąc urządzać gry na automatach o niskich wygranych w nowych punktach, zobligowana jest wystąpić z nowym, kompletnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uiszczając stosowne opłaty określone w obowiązujących przepisach prawa.

W skardze do WSA w Warszawie Spółka G. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 1 a, art. 32 ust. 1 pkt 5, pkt 7 i pkt 13 oraz art. 35 ust. 1 pkt 4, art. 36 ust. 1 i art. 37 ustawy g.z.w. oraz przepisów postępowania, to jest art. 155 k.p.a. poprzez odmowę dokonania zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia 23 kwietnia 2004 r.

Sąd I instancji uznał, że skarga Spółki G. w P. na powyższą decyzję nie zasługuje na uwzględnienie. Za niesporny Sąd uznał stan faktyczny sprawy, a mając na uwadze treść przepisów art. 36 i art. 37 ustawy g.z.w. stwierdził, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. jest możliwa zmiana wydanego zezwolenia poprzez zwiększenie liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych.

Sąd I instancji powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1697/98, że zmiana decyzji ostatecznej nie może zmierzać do wielorazowości zezwolenia. Sąd zauważył, że jedną z negatywnych przesłanek stosowania art. 155 k.p.a. jest zakaz wzruszania decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych. Za błędną Sąd uznał interpretację przepisu art. 37 ustawy g.z.w., prowadzącą do otwarcia możliwości nieograniczonych zmian w zakresie ilości punktów gier na automatach o niskich wygranych. Po dokonaniu wykładni językowej tego przepisu Sąd uznał za zasadne stanowisko organu, że zmiana liczby punktów do gier na automatach o niskich wygranych poprzez zwiększenie ilości tych punktów w stosunku do ilości wymienionej w zezwoleniu, dokonana w trybie art. 155 k.p.a, prowadzi do naruszenia przepisu szczególnego, to jest art. 37 ustawy g.z.w. Powyższe potwierdza również wykładnia systemowa ustawy.

Sąd I instancji, mając na uwadze treść art. 3 ustawy g.z.w. podzielił stanowisko organu, że omawiana ustawa, wraz z przepisami wykonawczymi, stanowi regulację szczególnej działalności związanej z organizowaniem i uprawianiem hazardu, która jest działalnością rentowną lecz z drugiej strony stanowi potencjalne źródło powstawania zjawisk patologicznych, co w konsekwencji wymaga sprawowania wzmożonej kontroli i nadzoru ze strony Ministerstwa Finansów. Ponadto, rozszerzenie zezwolenia dla nowych punktów w trybie art. 155 k.p.a., prowadziłoby do zmiany (skrócenia) 6 letniego terminu zezwolenia, określonego w art. 36 ustawy g.z.w.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zmiana decyzji ostatecznej w żądanym przez skarżącą zakresie prowadziłaby do wydania nowego, "drugiego" zezwolenia, co jest niedopuszczalne w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. Odnosząc się do podnoszonych w skardze kwestii opłat za zezwolenie i wysokości zabezpieczenia, Sąd stwierdził, że zostały omówione i uzasadnione w wydanych w sprawie decyzjach i nie miały wpływu na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, zatem skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Ministra Finansów oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w W., ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 i art. 176 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów sądowych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 37 w związku z art. 24 ust. 1a, art. 32 ust. 1 pkt 5, pkt 7 i pkt 13 oraz art. 35 ust. 1 pkt 4, art. 36 ust. 1, art. 38 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 i art. 39 ust. 1 ustawy g.z.w. przez błędne przyjęcie, że decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego w zakresie określonej liczby punktów gier nie może być zmieniona, bowiem "byłoby to sprzeczne z przepisami szczególnymi", i w konsekwencji przez bezpodstawne uznanie, że dokonanie w trybie art. 155 k.p.a. zmiany w tej części ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 23 kwietnia 2004 r. poprzez zwiększenie liczby punktów ze 111 do 113 jest niedopuszczalne i sprzeczne z art. 37 ustawy g.z.w.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca powołała się na ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach oraz zmianie niektórych innych ustaw. Stwierdziła, że powoływane w niniejszej sprawie wyroki sądów administracyjnych odnoszą się do innych rodzajów gier losowych i zapadały w odmiennych stanach faktycznych i prawnych. Błędny jest pogląd Sądu, że z pojęciem "określona liczba" wiąże się cecha "stałości" w znaczeniu "niezmienności". Stałość jest konsekwencją niewzruszalności tej decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Błędne jest również twierdzenie, że ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie przewiduje trybu zmiany zezwolenia w zakresie liczby punktów, bowiem ustawa ta w żaden sposób nie wyłącza i nie modyfikuje możliwości zastosowania art. 155 k.p.a.

Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że sposób obliczania opłaty od zezwolenia i wysokości zabezpieczenia, które Sąd uznał za nieistotne, stanowią argumenty przemawiające za interpretacją dopuszczalnej "zmienności" liczby punktów w okresie obowiązywania zezwolenia. Rozdzielność opłat określonych w art. 39 ust. 1 ustawy g.z.w. oraz § 13 pkt 6 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. świadczy o dopuszczalności takiej zmiany. Są one niezależne w zakresie wysokości, jak i podstawy (przyczyny) ich pobrania - za zezwolenie "w ogóle" na dany rodzaj działalności oraz za każdy punkt gier na automatach o niskich wygranych, w których ta działalność jest urządzana. Ponadto, Sąd nie nadał właściwego znaczenia okoliczności, że jednym z warunków tej działalności jest jej prowadzenie w określonych miejscach oraz nadał błędne znaczenie terminowi ważności zezwolenia. Zmiana liczby "punktów" nie oznacza udzielenia kolejnego zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie danego województwa, bo ono już istnieje na podstawie zmienianego zezwolenia, a jedynie warunków jej prowadzenia. W omawianej ustawie nie ma przepisu, który by nie zezwalał (zakazywał) na zmianę liczby punktów, poprzez jej zmniejszenie, jak i zwiększenie. Przepis art. 37 ustawy g.z.w. reguluje jedynie kwestię, że w chwili wydawania decyzji zezwalającej liczba ta ma być w decyzji określona, a nie że jest ona w ogóle niezmienna.

Skarżąca podniosła, że przy wykładni spornego art. 37 ustawy g.z.w. przyjętej przez Sąd, mamy do czynienia z przesłanką z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - sprawą już poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną. Zachodzi bowiem tożsamość sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym, w zakresie prawa do urządzania danego rodzaju gier, a zmienia się jedynie zakres (warunki prowadzenia reglamentowanej działalności) co do liczby miejsc jej prowadzenia. Stanowisko Sądu wynika z dowolnego ustalenia nie wynikających z przepisów prawa ograniczeń, stąd należy je uznać za pozbawione podstaw prawnych. Nie można bowiem ingerować w warunki prowadzenia działalności gospodarczej bez wyraźnego oparcia takiego ograniczenia w przepisie ustawowym. Zakaz zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej nie wynika z art. 37 ustawy g.z.w. Ponadto, uiszczenie opłaty dodatkowej za kolejne punkty jest wykonalne, następuje według stawek obowiązujących w chwili wydania decyzji zmieniającej. Analogiczna sytuacja dotyczy zabezpieczeń. Przyjęcie określonej interpretacji ma doniosłe skutki finansowe dla Spółki, przy uruchamianiu kolejnych punktów gier w ramach posiadanego zezwolenia "unika" ona ponoszenia kolejnej opłaty podstawowej (za zezwolenie na rodzaj działalności na terenie danego województwa), ponosząc opłaty dodatkowe za każdy nowy punkt.

W konkluzji skarżąca stwierdziła, że aktualna praktyka administracyjna jest sprzeczna z przepisami omawianej ustawy, z zasadą swobody działalności gospodarczej i w zakresie podstaw obciążania tej działalności ciężarami publicznoprawnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Ze względu na okoliczności niniejszej sprawy, warunkowane specyfiką zarzutu zawartego w środku odwoławczym, merytoryczne motywy rozstrzygnięcia NSA należy w pierwszym rzędzie rozpocząć od przybliżenia pojęcia decyzji ostatecznej, ze szczególnym uwzględnieniem istoty "ostateczności", czy raczej "trwałości decyzji", a w dalszej perspektywie konsekwencji z tego wynikających dla obrotu prawnego. W realiach tej konkretnej sprawy istotne znaczenie będzie więc miało udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy ostateczna decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w W., zezwalająca G. Sp. z o.o. w P. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 111 punktach zlokalizowanych na terenie województwa dolnośląskiego, może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a., zgodnie z żądaniem skarżącej spółki tj. poprzez zwiększenie liczby punktów ze 111 do 113.

Nie może budzić wątpliwości treść art. 16 § 1 k.p.a., z której wynika, iż decyzja ostateczna, to taka od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Z taką też decyzją (z dnia 23 kwietnia 2004 r., Nr [...]) mamy do czynienia w przypadku skarżącej. Nie jest również sporne to, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony - art. 155 k.p.a. Należy zatem ustalić wzajemny zakres współoddziaływania na siebie tych dwóch przepisów.

Zanim jednak będzie mowa o wspomnianej relacji pomiędzy zacytowanymi artykułami, zwrócić należy uwagę na doniosłość przyjętej przez ustawodawcę zasady trwałości decyzji ostatecznych. Czerpie ona swoje korzenie z potrzeby zagwarantowania pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ochrony praw nabytych, a także pogłębiania zaufania obywateli do działalności państwa (jego organów). Jakkolwiek zasada trwałości decyzji administracyjnych wzmacnia poczucie bezpieczeństwa i stabilności obrotu prawnego, nie jest jednak bezwzględna i niewzruszalna. Istnieją bowiem tryby nadzwyczajne, w ramach których trwałość ta może być przełamywana np. tryb stwierdzenia nieważności decyzji, wynikający z zakazu pozostawiania w obrocie prawnym decyzji dotkniętych wadą nieważności. W k.p.a. można zatem odnaleźć trzy przewidziane przez ustawodawcę nadzwyczajne procedury postępowania, do których zalicza się:

1. stwierdzenie nieważności;

2. wznowienie postępowania;

3. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej dotkniętej wadą niekwalifikowaną lub decyzji w ogóle niewadliwej, ze względu na konieczność dostosowania rozstrzygnięcia do wymogów interesu publicznego lub indywidualnego.

Obrazując wzajemną współzależność zasady trwałości decyzji ostatecznych oraz wskazanych wyżej trybów nadzwyczajnych można więc "trwałość" decyzji porównać do zbioru, którego granice wyznaczają ewentualne pole dla zastosowania trybów nadzwyczajnych. Jedynie w tych ramach, nakreślonych zasadą trwałości decyzji ostatecznych, można więc rozważać zastosowanie tych trybów. Postawić wręcz należy tezę, iż zakres stosowania trybu nadzwyczajnego jest uzasadniony zakresem decyzji ostatecznej i w nim się zawiera. Odmienne stanowisko, tj. takie, które dopuszczałoby stosowanie trybów nadzwyczajnych niejako poza granicami decyzji ostatecznej (poza zbiorem), prowadziłoby w istocie do całkowitego zniesienia zasady trwałości tych decyzji.

Nie budzi również wątpliwości, iż możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. odnosi się do takich jedynie decyzji, które nie posiadają wad kwalifikowanych, nie zostały jeszcze "skonsumowane" (np. ich cel nie został osiągnięty) oraz przy wydawaniu których organ dysponował (zgodnie z normą prawną) pewnym luzem decyzyjnym. Innymi słowy chodzi tu o sytuacje, w których wydane decyzje administracyjne zawierają rozstrzygnięcia w pewnym zakresie "elastyczne", "widełkowe", a ich ewentualna zmiana (w granicach przewidzianych przepisami prawa materialnego) nie zmieni istoty stosunku prawnego wcześniej nią wykreowanego. Pomijając dwie pierwsze okoliczności jako nie mające w niniejszej sprawie znaczenia (brak wad kwalifikowanych, brak skonsumowania decyzji), wskazać należy - podzielając argumentację skarżącej - iż organ administracyjny udzielając zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach dysponuje luzem decyzyjnym, co do możliwości ustalenia ilości punktów, w których może być ona prowadzona. Organ bowiem, pomimo żądania wniosku, może wydać zezwolenie na mniejszą liczbę punktów niż zgłoszona. Występowanie takiego uprawnienia nie przesądza jednakże o możliwości zastosowania trybu szczególnego, przewidzianego w art. 155 k.p.a. i zmiany decyzji ostatecznej w zakresie ilości punktów, w których działalność może być prowadzona. Uznaniowość administracyjna nie uzasadnia wyjścia, w drodze zastosowania trybu zmiany decyzji ostatecznej, poza granice wcześniej nią wyznaczone. Nie mamy natomiast do czynienia z luzem decyzyjnym w zakresie ustalenia okresu, na który decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności "hazardowej" może być wydana. Stoi temu na przeszkodzie kategoryczny w swej treści art. 36 ust. 1 g.z.w., przewidujący 6 letni okres ważności zezwolenie. Nie ma przy tym znaczenia kiedy taka działalność zostanie przez uprawniony podmiot gospodarczy podjęta, jest to bowiem okoliczność faktyczna, nieistotna dla rozstrzygnięcia w momencie decydowania o wydaniu bądź odmowie wydania zezwolenia.

W kontekście powyższego dochodzimy do punktu, w którym należy odpowiedzieć na pytanie, co jest istotną cechą (treścią) decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wyznaczającą jej granice. Czy jest nią tylko określenie możliwości prowadzenia tego typu działalności na danym terenie (konkretnego województwa) jak chce tego skarżąca spółka, czy również precyzyjne określenie ilości punktów, w których taka działalność może być prowadzona.

Zasadą jest, iż zezwolenie na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych powinno zawierać m.in. miejsce urządzania gier lub zakładów (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy g.z.w.). Przepis art. 37 g.z.w wskazuje, iż jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie jednego ośrodka gier albo określonej w zezwoleniu liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych lub punktów gier na automatach o niskich wygranych. Z jego treści wynika więc, iż elementem koniecznym zezwolenia jest wskazanie (i to precyzyjne) punktów, w których gry o niskich wygranych będą urządzane. Treścią zezwolenia jest zatem - tak jak twierdzi skarżąca - prawo prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Uzupełnić to jednak należy stwierdzeniem, iż prawo to jest ograniczone jedynie do konkretnie wskazanych punktów (miejsc), w których działalność będzie prowadzona. Wskazanie takie stanowi zatem istotny element decyzji, wyznaczając jej granice. Nie mogło w powyższej sytuacji zyskać aprobaty Sądu stanowisko skarżącej, jakoby treścią zezwolenia było umożliwienie prowadzenia działalności na określonym terytorium kraju, zaś konkretne wskazanie miejsc jej prowadzenia, jedynie stanowi warunek tej działalności i może być zmieniane w trybie art. 155 k.p.a. Ustawa o grach i zakładach wzajemnych bynajmniej nie stawia na pierwszym miejscu celu w postaci ułatwiania podmiotom gospodarczym prowadzenia aktywności gospodarczej w zakresie gier i zakładów wzajemnych. Nadrzędnym jej celem jest potrzeba pełnej kontroli państwa nad zjawiskiem hazardu, które może negatywnie wpływać na niektóre grupy społeczne. Pomimo tego, że hazard cechuje się w pewnym sensie pozytywnie np. zaspokaja potrzebę rozrywki i relaksu, to jednak fakt ten nie może przyćmić negatywnych konsekwencji (w dłuższej perspektywie) wynikających z jego uprawiania. Regulując szczegółowo procedurę uzyskania zezwolenia na "umożliwianie" osobom fizycznym uprawiania hazardu, państwo sprawuje w istocie kontrolę nad tym zjawiskiem. Przejawia się to w dopuszczeniu luzu decyzyjnego organu zezwalającego oraz obligatoryjnym określeniu w decyzji zezwalającej, w jakich konkretnie punktach działalność może być prowadzona. Uzasadnione jest więc twierdzenie, iż zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, upoważnia do jej prowadzenia jedynie w tych punktach, na które zostało udzielone. Punkty te wyznaczają ramy zezwolenia.

W pewnym sensie pobocznie odnieść się również należy do podniesionej przez skarżącą kwestii braku przepisu szczególnego, sprzeciwiającego się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej. Słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, iż przepis taki może wprost zakazywać zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej. Doskonały przykład stanowi chociażby art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, czy też art. 79 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Stanowisko strony skarżącej jest jednak błędne w zakresie, w jakim wskazuje, iż wspomniany przepis szczególny, o którym traktuje art. 155 k.p.a., to tylko taki przepis, który wprost zakazuje zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej. Skarżąca pomija bowiem przepisy prawa materialnego, określające np. warunki działania bądź jego przesłanki, itd. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 155 k.p.a. będzie więc również przepis materialnoprawny, który przewiduje konkretne i sztywne wymogi dla wydania decyzji, która stała się następnie ostateczna. Innymi słowy przepisami zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych w omawianym trybie będą z reguły przepisy określające istotę regulowanego zjawiska. Tytułem przykładu można wskazać, że jeżeli określony przepis prawa nakazuje pobrać opłatę w wysokości 20%, to właśnie taki kategoryczny przepis będzie przepisem szczególnym, zakazującym zmiany decyzji ostatecznej i pobranie opłaty np. w stawce 10%. Przekładając to na grunt niniejszej sprawy, NSA przyznaje rację organom administracyjnym, iż art. 37 g.z.w. stoi na przeszkodzie do niejako "rozszerzenia" decyzji ostatecznej w zakresie ilości punktów, w których działalność może być prowadzona. Skoro - jak wskazano - zezwolenie jest udzielane na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w konkretnych miejscach, to nie jest możliwe w trybie art. 155 k.p.a. udzielanie zezwolenia na prowadzenie takiej działalności, również w innych lokalach. Takie "rozszerzenie" byłoby w istocie treścią nowej sprawy administracyjnej, podczas gdy zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej".

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.