Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 410/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6 i 6a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na załączniki nr [...] i [...] do uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg oraz za ich przechowywanie na parkingach strzeżonych w roku 2017 stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] 2016 r. nr [...] wraz z załącznikami nr [...] i[...].


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg oraz za ich przechowywanie na parkingach strzeżonych w roku 2017 r. Rada Miejska W. na podstawie art. 12 pkt 11 oraz art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 i 1579) w związku z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.) ustaliła w § 1 opłaty za usunięcie pojazdów z dróg oraz za ich przechowywanie na parkingach strzeżonych w wysokości określone w załączniku nr 1. Opłaty ustalono w zależności od rodzaju pojazdu i jego dopuszczalnej masy całkowitej: za usunięcie roweru lub motoroweru – 110 zł, motocykla – 218 zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 476 zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 594 zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 841 zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 1239 zł, pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne – 1508 zł. Ustalono też opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu, odpowiednio 19 zł, 26 zł, 39 zł, 51 zł, 73 zł, 133 zł, 196 zł. W § 2 uchwały Rada Miejska ustaliła wysokość kosztów powstałych w wyniku odstąpienia od usunięcia pojazdu, określonych w załączniku nr 2, odpowiednio 50 zł, 100 zł, 200 zł, 280 zł, 400 zł, 600 zł, 750 zł. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi W. W § 4 orzeczono o utracie mocy uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg oraz za ich przechowywanie na parkingach strzeżonych (Dz. Urz. Woj. D. z 2015 r., poz. [...]), a w § 5 o wejściu w życie uchwały z dniem 1 stycznia 2017 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przepisy zamieszczone w załączniku nr 1 i nr 2 do uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie nieważności tych przepisów, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. W uzasadnieniu skargi Rzecznik wskazał, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na poziomie maksymalnym, które wynikają z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2016 r. poz. 778). Natomiast w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym ustawodawca w szczegółowym upoważnieniu do wydania aktu prawa miejscowego wskazał dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ stanowiący gminy przy ustalaniu opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Według Rzecznika chodzi nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru" rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym.

Według Rzecznika Rada Miejska nie poczyniła ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie miasta. W uzasadnieniu projektu uchwały brak jest jakichkolwiek informacji na temat wysokości tych kosztów. O tych kosztach nie ma też wzmianki w protokole sesji Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2016 r. Radnych poinformowano tylko, że firma, która wygrała przetarg w zakresie odholowywania pojazdów otrzymuje 300 zł od każdego usuniętego z drogi pojazdu. Podejmując uchwałę Rada Miejska nie mogła uwzględnić tych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat, a więc nie rozważyła jednego z ustawowych kryteriów.

Rzecznik wskazał, że przy ustalaniu wysokości opłat nie mamy do czynienia ze swobodnym uznaniem organu. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę ustawowe przesłanki, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Elastyczność ta nie oznacza jednak możliwości całkowitego pominięcia jednej z przesłanek przy ustalaniu opłat. Rada Miejska nie podała jednoznacznych motywów swojej decyzji. W uzasadnieniu uchwały podano jedynie, że stawki opłat nie są wyższe od maksymalnych stawek, określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów. Natomiast na sesji Rady zwrócono uwagę, że podobnie wysokie stawki obowiązują w kilku innych miastach. Nie wyjaśnia to jednoznacznie, dlaczego Rada zdecydowała się ustalić stawki opłat w maksymalnej wysokości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi, ponieważ Rada działała w ramach delegacji ustawowej i nie doszło do jej przekroczenia. Na sesji Rady Miejskiej omawiano stawki stosowane w umowie zawartej przez Gminę z firmą na podstawie przetargu, po przeanalizowaniu stawek stosowanych na terenie powiatu z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Organ zwrócił uwagę, że Rzecznik w podobnej sprawie, wskazując na materialnoprawną podstawę uchwały uznał, że wysokość opłat powinna być uzależniona w znacznym stopniu od kosztów poniesionych przez powiat na realizację tych zadań. Powyższe stanowisko Rzecznika jest zgodne ze stanowiskiem, jakie zajmuje organ w zaskarżonej uchwale. Obecnie Rzecznik zajął całkiem odmienne stanowisko. Uwzględniając konieczność sprawnej realizacji zadań rada powiatu powinna kalkulować przy podejmowaniu uchwały wszystkie rzeczywiste wydatki poniesione na realizacje tych zadań, także umowę zawartą przez Gminę z podmiotem zewnętrznym wyłonionym w drodze przetargu zgodnie z Prawem zamówień publicznych.

Organ wyjaśnił, że na wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów składają się: 1. koszty usunięcia i przechowywania pojazdów, wynikające bezpośrednio z umowy zawartej z wykonawcą tych usług, wyłonionym w drodze przetargu nieograniczonego w wysokości 300 zł za każdy usunięty pojazd do 3,5 tony, 2. szacunkowe koszty obsługi zadania przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej, określone na podstawie szacunkowych kosztów ponoszonych w 2016 r. w wysokości średnio 115,57 zł za każdy usunięty pojazd, 3. szacunkowe koszty obsługi zadania przez pracowników Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, Działu Bezpieczeństwa Drogowego Urzędu Miejskiego, określone na podstawie szacunkowych kosztów ponoszonych w 2016 r. w wysokości średnio 100,31 zł za każdy usunięty pojazd. Powyższe koszty szacunkowe wskazują, że przyjęcie stawek maksymalnych za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie pokryje wszystkich kosztów związanych z realizacją tego zadania. Należy więc brać pod uwagę koszty wskazane przez wykonawcę i dodać szacunkowe koszty obsługi zadania przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej i pracowników Urzędu Miejskiego. Koszt usunięcia pojazdu i przechowywania średnio 2 dni wynosi 360 zł, a doliczając szacunkowy koszt obsługi zadania przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej i pracowników Urzędu Miejskiego otrzymujemy łączną kwotę ponoszoną przez organ w wysokości 575,88 zł (opłata pobierana przez organ zgodnie z uchwałą wynosi 554,00 zł). Natomiast wysokość kosztów powstałych w wyniku odstąpienia od usunięcia pojazdu określona została na podstawie umowy zawartej z wykonawcą usługi usuwania i przechowywania pojazdów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 i 1579) organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 12 pkt 11 oraz art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.). Materialnoprawną podstawę uchwały stanowi art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c).

Minister Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2017 r. w obwieszczeniu z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2016 r., poz. 778), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c Prawa o ruchu drogowym. W obwieszczeniu przewidziano maksymalną opłatę za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w wysokości 476 zł, a za każdą dobę przechowywania w wysokości 39 zł.

Przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek.

Z odpowiedzi na skargę wynika, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę miał na uwadze oprócz kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów, wynikających bezpośrednio z umowy zawartej z wykonawcą tych usług, wyłonionym w drodze przetargu nieograniczonego także szacunkowe koszty obsługi zadania przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej, określone na podstawie szacunkowych kosztów ponoszonych w 2016 r. za każdy usunięty pojazd oraz szacunkowe koszty obsługi zadania przez pracowników Urzędu Miejskiego, określone na podstawie szacunkowych kosztów ponoszonych w 2016 r. za każdy usunięty pojazd. Organ wskazał też, że przyjęcie stawek maksymalnych za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie pokryje wszystkich kosztów związanych z realizacją tego zadania. Z załączonego do akt administracyjnych sprawy pisma Komendanta Straży Miejskiej z dnia [...] lutego 2017 r., stanowiącego odpowiedź na pismo Urzędu Miejskiego z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie oszacowania kosztów realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z drogi wynika, że przy szacowaniu kosztów wzięto pod uwagę koszt dojazdu pojazdu służbowego na miejsce interwencji, koszty administracyjne (wysyłka korespondencji), koszty osobowe (koszty pracy strażnika).

Zaprezentowane przez organ stanowisko wskazuje, że organ błędnie zinterpretował przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Niewątpliwie bowiem uwzględnienie przy ustalaniu wysokości opłat "szacunkowych kosztów obsługi zadania przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej" oraz "szacunkowych kosztów obsługi zadania przez pracowników Urzędu Miejskiego" wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Przyjęcie, że przesłanki z art. 130a ust. 6 obejmują również "szacunkowe koszty obsługi zadania przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej" oraz "szacunkowe koszty obsługi zadania przez pracowników Urzędu Miejskiego" oznacza wadliwą wykładnię art. 130a ust. 6. Wzięcie pod uwagę tych okoliczności przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, zwłaszcza gdy uwzględni się, że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu ustalone na 2017 r. w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie niższym niż przyjęte w uchwale stawki w maksymalnej wysokości, określone w obwieszczeniu Ministra Finansów. Przesłanki wymienione w art. 130a ust. 6 nie upoważniają bowiem do obciążania obywateli częścią szacunkowych kosztów funkcjonowania Straży Miejskiej i Urzędu Miejskiego. W pojęciu "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" nie mieszczą się szacunkowe koszty obsługi zdarzenia przez Straż Miejską i pracowników Urzędu Miejskiego. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16 "zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym".

Nie można natomiast zgodzić się z Rzecznikiem, że organ winien ustalić koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu i dopiero na podstawie tego "parametru" ustalić wysokość opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. W ocenie Sądu w sytuacji świadczenia usług usuwania i przechowywania pojazdów przez podmiot zewnętrzny należy wziąć pod uwagę koszty ponoszone z tego tytułu przez organ na rzecz tego podmiotu. Należy bowiem zauważyć, że umowa z tym podmiotem z dnia [...] czerwca 2016 r. została zawarta w wyniku przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych. Ceny zaproponowane przez podmiot zewnętrzny, wyłoniony w trybie przetargu nieograniczonego stanowią ceny rynkowe, obowiązujące na obszarze danego powiatu. Trzeba też zauważyć, że stosownie do art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym starosta może realizować zadania usuwania i przechowywania pojazdów bądź przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub w trybie powierzenia ich wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Dla obu przypadków przesłanki ustalania opłat są wspólne, dlatego też ustawodawca w sposób ogólny odwołał się do "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu".

Wskazane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym spowodowało nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd stwierdził nieważność całości przepisów zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami nr 1 i 2, ponieważ wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, a wysokość tych opłat nie jest obecnie znana; natomiast

wyeliminowanie załączników do uchwały spowodowało brak możliwości stosowania przepisów §§ 1 – 5 uchwały.