Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 742/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 24
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: Art. 7, 77, 80 i 107  par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 6 marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez W. P. (zwanego dalej skarżącym) decyzją z dnia 6 marca 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – zwanej dalej w skrócie k.p.a.) i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 276, zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty B z dnia [...] 2019 r., znak: [...], o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie zmiany głównej funkcji budynku o nr ewidencyjnym [...], położonego na działce nr [...] w obrębie N – miasto, gmina N.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 9 marca 2018 r. skarżący zwrócił się do Starosty B o sprostowanie funkcji budynku położonego na działce nr [...] obręb N - miasto, która została zmieniona podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków, z funkcji "mieszkalnej" na funkcję "szkół i instytucji badawczych".

W piśmie z dnia 10 września 2018 r. skarżący wniósł z kolei o "wyeliminowanie błędów w zakresie nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków ... poprzez przywrócenie stanu sprzed wątpliwej jakości modernizacji i wskazał, że zmiana funkcji budynku nastąpiła podczas wywiadu terenowego z rażącym błędem, bo tylko część parteru została okresowo wydzierżawiona na potrzeby sąsiadującego przedszkola, a na piętrze są pomieszczenia mieszkalne." Wyjaśnił, że Gmina N dzierżawi część parteru budynku na potrzeby przedszkola, a pozostała część parteru tego budynku oraz piętro ma charakter mieszkalny.

Organ pierwszej instancji - Starosta B - decyzją z [...] 2018 r. znak: [...], orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie zmiany głównej funkcji budynku o nr ewid. [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] 2019 r., znak: [...], uchylił jednakże decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta B decyzją z [...] 2019 r., znak: [...], orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie zmiany głównej funkcji budynku o nr ewid. [...], położonego na działce nr [...] w obrębie N.

W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wyjaśnił, że procedura dotycząca przeprowadzonej w 2016 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków została zachowana, a właściciel działki nr [...] nie skorzystał z przysługujących mu wówczas praw wypowiedzenia się co do ustaleń projektu operatu zarówno na etapie wyłożenia operatu, jak również w stosownym czasie po ogłoszeniu go w dzienniku urzędowym województwa. Organ wyjaśnił, że "w niniejszym postępowaniu nie pojawiły się nowe okoliczności wskazujące na to, iż stan na gruncie jest inny niż ten wykazany

w ewidencji gruntów i budynków, a dokumenty przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. modernizacja ewidencji gruntów i budynków odzwierciedlają stan faktyczny, który znajduje się na gruncie" oraz "nie przedłożono dokumentów na podstawie których Starosta zobligowany byłby do dokonania żądanych zmian danych ewidencji gruntów i budynków".

W odwołaniu od tej decyzji skarżący, wnosząc o jej uchylenie, stwierdził, że oczekuje "poprawienia błędów Urzędu i Wykonawcy w danych modernizacji ewidencji gruntów i budynków..., zmieniając sposób użytkowania budynku z mieszkalnego na budynek przedszkola". Jako powód wskazał niepowiadomienie go skutecznie w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków o "zmianie sposobu użytkowania budynku", a zmiana w zakresie głównej funkcji budynku została wprowadzona, jego zdaniem, niezgodnie z warunkami technicznymi wykonania modernizacji. Powołał się powtórnie na kopię stanowiska Ministerstwa Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2008 r. w sprawie obiektów budowlanych przeznaczonych na prowadzenie działalności przedszkolnej.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wniosek skarżącego z dnia z 9 marca 2018 r. (uzupełniony pismem z dnia 4 lipca 2018 r.) dotyczył aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących "klasy budynku" i związanej z nią "głównej funkcji" budynku oznaczonego nr. ewid. [...] (Rynek [...]), położonego na działce nr [...].

Żądanie skarżącego dotyczyło więc zmiany "głównej funkcji budynku" z 1263.Ps - jako budynku szkół i instytucji badawczych o funkcji głównej przedszkole ujawnionej w procesie modernizacji na funkcję budynek mieszkalny.

Organ odwoławczy wskazał, że toczące się postępowanie powiązane jest z przeprowadzoną w 2016 r., w trybie art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej N. Starosta B wyjaśnił, że ujawniona w operacie ewidencyjnym główna funkcja budynku - przedszkole 1263.Ps została określona w wyniku modernizacji na podstawie przeprowadzonego wywiadu w terenie i podtrzymana przez wykonawcę modernizacji w toku prowadzonego postępowania (pismo z dnia 9 maja 2018 r.)

Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż żądanie zawarte w pismach skarżącego zostało złożone po dokonanej w 2016 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w trybie art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z analizy zgromadzonych materiałów dowodowych wynika, że w toku modernizacji w ustalonych terminach, tj. 10 października 2016 r. – 28 października 2016 r., skarżący nie wniósł uwag do danych dotyczących działki nr [...], zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Projekt operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, stał się operatem ewidencyjnym w dniu 23 listopada 2016 r., a informacja Starosty Powiatu B o tym fakcie, ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 16 grudnia 2016 r., poz. 7810.

Organ podniósł, że skarżący nie skorzystał również z prawa wynikającego z art. 24a ust. 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. możliwości zgłaszania zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, że dane zawarte w ww. projekcie opisowo -kartograficznym stają się danymi ewidencji gruntów i budynków, co spowodowało, że dane zawarte w tym operacie, w przedmiotowym zakresie, stały się wiążące.

Wobec powyższego, w rozpatrywanym przypadku żądanie zawarte w piśmie skarżącego z dnia 9 marca 2018 r. stanowi zgodnie z art. 24a ust. 12 Prawa geodezyjnego i kartograficznego żądanie zmian danych w ewidencji gruntów i budynków (aktualizacji operatu ewidencyjnego).

Organ wskazał, że z treści § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (zwanego dalej: rozporządzeniem) wynika, że starosta jest zobowiązany do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazuje, że aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek (np. właścicieli) a zmiany następują w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei według § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, wyeliminowania danych błędnych. Specyfikę postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków stanowi to, iż jest procesem ciągłym i może toczyć się zawsze, jeżeli nastąpiła faktyczna zmiana na gruncie. Zmiana stanu faktycznego na gruncie stanowi podstawę do wprowadzenia odpowiedniej zmiany w tej ewidencji.

Zdaniem organu odwoławczego skarżący, składając wniosek o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, de facto domaga się przywrócenia "głównej funkcji budynku" nr [...] położonego na działce nr [...]. Jego intencją nie było zatem wprowadzenie zmian na podstawie nowych dokumentów, lecz korekta - w jego ocenie - błędnie dokonanych wpisów w przeszłości w czasie modernizacji ewidencji gruntów i budynków zakończonej w 2016 r., w stosunku do których skarżący nie składał zarzutów.

W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze przepis § 45 ust. 1 rozporządzenia, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d Prawa geodezyjnego i kartograficznego

oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, żądanie skarżącego należało jednak potraktować jako wniosek o aktualizację informacji zawartych w ewidencji (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., sygn. akt l OSK 719/07, oraz wyrok tego sądu z 30 września 2011 r. sygn. akt l OSK 1628/10).

Zgodnie z art. 20 ust.1 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków w zakresie budynków obejmuje informacje dotyczące: ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Należy dodać, że informacje wprowadzane do operatu ewidencyjnego winny być aktualne, zgodne z obecnym stanem faktycznym i prawnym.

Z kolei z § 63 ust. 1 rozporządzenia wynika, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku są m.in. "klasa budynku według PKOB" i "główna funkcja budynku oraz inne funkcje budynku". Dopuszczalne wartości ww. atrybutów zostały określone w katalogu obiektów ewidencji gruntów i budynków stanowiącym załącznik do powyższego rozporządzenia.

Zgodnie z ww. załącznikiem przez główną funkcję budynku rozumie się sposób użytkowania w przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku.

Organ wyjaśnił, że aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków dla budynku o nr ewid. [...], położonym na działce nr [...] wykazane są atrybuty o wartościach: klasa budynku według PKOB - budynki szkół i instytucji badawczych – 1263, główna funkcja budynku - przedszkole 1263.Ps. Powyższe dane zostały ujawnione w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Skarżący tymczasem w swoich pismach podważa powyższe ustalenia, twierdząc, że budynek był i jest budynkiem mieszkalnym. Skarżący wyjaśnia, że "budynek jest piętrowy, a relacje są takie, iż część parteru udostępniona na potrzeby przedszkola jest znacznie mniejsza od całej powierzchni użytkowej budynku".

Organ wskazał, że Starosta B powtórnie rozpatrując sprawę przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Organ chcąc ustalić główną funkcję budynku, powziął czynności w celu pozyskania dokumentacji projektowej (architektoniczno-budowlanej) budynku. W tym celu organ zwrócił się zarówno do skarżącego o przedłożenie dokumentacji, jak również pismem z dnia 20 marca 2019 r. - do Urzędu Gminy o udostępnienie projektu budowlanego lub projektu adaptacji obiektu albo lokalu przedszkola znajdującego się w budynku oraz o udzielenie informacji, czy część wynajęta na przedszkole stanowi ponad 50% powierzchni użytkowej całego budynku.

W odpowiedzi na powyższe wyjaśniono w piśmie z dnia 18 kwietnia 2019 r., że Gmina N nie dysponuje żadną dokumentacją budowlaną przedszkola znajdującego się w budynku nr [...] i poinformowała, iż dzierżawi pomieszczenia w tym budynku na potrzeby przedszkola na poziomie parteru o powierzchni 93 m2 oraz pomieszczenie piwniczne o powierzchni 25 m2.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że organ pierwszej instancji pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. zwrócił się do skarżącego o przedłożenie dokumentacji architektoniczno-budowlanej przedmiotowego budynku, zawiadamiając jednocześnie o oględzinach na działce nr [...] w dniu 17 maja 2019 r.

W odpowiedzi skarżący poinformował, że budynek nr [...] jest budynkiem przedwojennym, kupionym przez jego ojca w 1947 r. Wskazał, że "powierzchnia przedszkola jest mniejsza od powierzchni całego budynku" jednakże nie posiada żadnej jego dokumentacji.

Zgodnie z ww. zawiadomieniem, w dniu 17 maja 2019 r., w celu ustalenia stanu faktycznego na gruncie poprzez "weryfikację sposobu użytkowania budynku na działce nr [...]" przedstawiciele Starosty przeprowadzili oględziny nieruchomości. Z protokołu wynika, że "posesja jest ogrodzona. W związku z zamkniętą bramą oraz nieobecnością właściciela, pracownicy tut. urzędu nie zostali wpuszczeni na działkę oraz do budynku. W związku z powyższym brak było możliwości określenia faktycznego sposobu użytkowania budynku oraz określenia powierzchni użytkowej lokalu".

Organ podniósł, że przeprowadzona wizja w terenie pozwoliła jednakże Staroście na "wstępne" potwierdzenie dominującej, a zatem głównej funkcji budynku - jako przedszkole. Skoro powierzchnia użytkowa pierwszej kondygnacji w całości wynajęta jest pod przedszkole i wynosi 93 m2 (co wynika z umowy dzierżawy), a powierzchnia drugiej kondygnacji w całości stanowi pomieszczenia mieszkalne

i są to pomieszczenia ograniczone skosami połaci dachowej - to powierzchnia użytkowa części mieszkalnej na drugiej kondygnacji z pewnością nie może być większa od powierzchni użytkowej pierwszej kondygnacji przedmiotowego budynku. Dodatkowo, jak wynika z umowy dzierżawy, Gmina N wynajmuje 25 m2 piwnicy na działalność przedszkola.

Wobec braku dokumentacji architektoniczno-budowlanej przedmiotowego budynku Starosta pozyskał więc z Urzędu Miejskiego w N "Informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych, gruntach ..." (w oparciu o którą został naliczony podatek od nieruchomości) złożoną w dniu 5 kwietnia 2019 r. przez skarżącego. Wnioskodawca wykazał w ww. oświadczeniu, że powierzchnia użytkowa części mieszkalnych budynku - wynosi 94,4 m2,

- powierzchnia użytkowa budynku lub jego części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz części budynków mieszkalnych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej - wynosi 93,0 m2,

- powierzchnia użytkowa pozostałych, w tym zajętych na prowadzenie odpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego przez organizacje pożytku publicznego - wynosi 40,0 m2.

Wobec niejednoznacznych informacji uzyskanych z oświadczenia skarżącego z dnia 5 kwietnia 2019 r., pozyskanego z Gminy i wyjaśnień Gminy N z dnia 18 kwietnia 2019 r., organ powtórnie zwrócił się do Burmistrza N o wyjaśnienia. Burmistrz potwierdził w piśmie z dnia 8 sierpnia 2019 r., że dzierżawi pomieszczenia budynku na potrzeby przedszkola na poziomie parteru o powierzchni 93m2, oraz pomieszczenia piwniczne o powierzchni 25m2.

Jednoznacznych wyjaśnień dotyczących powierzchni użytkowej budynku (lub jego poszczególnych części) nie uzyskano również w piśmie z dnia 11 września 2019 r., znak: [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który dokonując kontroli użytkowania i utrzymania obiektu - przedszkola w N na dz. [...] i [...] stwierdził jedynie, że przedszkole przy Rynku [...] "ma siedzibę w budynku na dz. [...] od 1973 r. (własność Gminy N) oraz w części parterowej budynku na dz. [...] (dzierżawionej od 2010 r. od osoby prywatnej P. W. P. Podczas kontroli stwierdzono brak dokumentacji technicznej budynku przedszkola na dz. [...] oraz brak dokumentacji zmiany sposobu użytkowania budynku na dz. [...] na cele sal przedszkolnych". W dniu kontroli skarżący był nieobecny.

Jednakże dołączony do ww. pisma protokół z kontroli użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego określa w pkt VIII - użytkowanie obiektu polegające na określeniu zgodności sposobu użytkowania obiektu z jego przeznaczeniem (w oparciu o przepis art. 61 i art. 71 ustawy Prawo budowlane) jako "Budynek przedszkola gminnego zlokalizowany na dz. nr [...] od 1973r, a w budynku na dz. nr [...] - pomieszczenia parteru adoptowane na cele sal przedszkola w 2010 r. -użytkowane przez Samorządowe Przedszkole" - i przesądza o "funkcji" adoptowanych pomieszczeń parteru budynku nr [...] jako użytkowanych na działalność przedszkola. Zatem funkcja ta mogłaby być wykazana w ewidencji gruntów i budynków jako "główna funkcja budynku" o ile powierzchnia użytkowa pomieszczeń zajętych na działalność przedszkola jest przeważająca, tj. większa od powierzchni użytkowej pomieszczeń mieszkalnych w tym budynku.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że gdy chodzi o ewidencję budynków, dla oznaczenia głównej funkcji budynku (§ 63 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia) decydujące znaczenie powinna mieć dokumentacja architektoniczno-budowlana w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego (inwentaryzacji budynku). Organy prowadzące ewidencję budynków, które powinny w swoich zapisach odzwierciedlać stan prawny, a nie tworzyć nowego, obowiązane są prowadzić zapisy w oparciu o dokumentację architektoniczno-budowlaną (projekt budowlany), z uwzględnieniem ewentualnych zmian zaszłych w tej dokumentacji, lub też zgłoszeń zmian sposobu użytkowania obiektu. To organ administracji budowlanej tworzy stan prawny określający funkcję (kategorię) budynku. Natomiast jeżeli brak jest takiej dokumentacji, a organ administracji budowlanej określił sposób użytkowania obiektu w protokole z kontroli użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego, to organ ewidencyjny, może dokonać zmian w zakresie głównej funkcji budynku (§ 63 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia) o ile dokona porównania powierzchni użytkowych pomieszczeń o odmiennych funkcjach.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego wykorzystał wszelkie możliwości pozyskania dokumentacji architektoniczno-budowlanej budynku położonego w N Rynek [...], zwracając się niejednokrotnie do Urzędu Gminy N, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a przede wszystkim do - skarżącego. Skoro nie istnieje żadna dokumentacja architektoniczno-budowlana przedmiotowego budynku, a skarżący nie tylko nie przedłożył pomimo wezwania takiej dokumentacji, która uzasadniałaby słuszność jego wniosku, tj. zmianę głównej funkcji budynku na "budynek mieszkalny", ale ponadto nie współpracował z organami ewidencyjnymi, uniemożliwiając mu dokonanie oględzin nieruchomości, to odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie zmiany głównej funkcji budynku o nr ewid. [...], położonego na działce nr [...] w obrębie N - jest uzasadniona.

Organ odwoławczy wskazał na art. 85 § 1 k.p.a., który pozwala na przeprowadzenie w razie potrzeby oględzin i § 35 rozporządzenia, który jako źródło danych ewidencyjnych niezbędnych do ich aktualizacji, obok danych zawartych w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby (pkt 5) oraz w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej (pkt 6), wskazuje w punkcie 7- wyniki oględzin.

Jeszcze raz organ podkreślił, że aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dokonuje się w trybie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a w oparciu o zasady określone w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dane ewidencyjne dotyczące budynku, w tym "główna funkcja budynku" ujawniane są w oparciu o wartości atrybutów, określone w katalogu obiektów ewidencji gruntów i budynków stanowiącym załącznik do powyższego rozporządzenia. Zgodnie z ww. załącznikiem przez główną funkcję budynku rozumie się sposób użytkowania w przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku.

Zdaniem organu odwoławczego skoro zatem o "głównej funkcji" budynku decyduje sposób użytkowania przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku, to rozpatrując przedmiotową sprawę należało ustalić,

czy powierzchnia użytkowa lokali położonych w części parterowej budynku - wynajęta na przedszkole - stanowi ponad (czy też mniej niż) 50% powierzchni użytkowej całego budynku. Skoro brak jest dokumentacji architektoniczno-budowlanej tego budynku, a strona nie poparła swojego wniosku (mimo że to na niej ciążył ten obowiązek) dokumentacją świadczącą o przeważającej "funkcji mieszkalnej" obiektu, to brak jest podstaw do zmiany "głównej funkcji budynku" w operacie ewidencyjnym. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma bowiem charakter rejestrowy.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących modernizacji (zmiany w zakresie głównej funkcji budynku jako wprowadzonej niezgodnie z warunkami technicznymi modernizacji) – organ odwoławczy wyjaśnił, że nie mogą być rozstrzygnięte w toku obecnie prowadzonego postępowania aktualizacji operatu ewidencyjnego, gdyż na podważanie tych ustaleń był czas w toku prowadzonej modernizacji. Również niezasadny jest zarzut zawarty w odwołaniu, iż cyt. "Starosta w zakresie obowiązku poinformowania zainteresowanych o wyłożeniu projektu nie dopełnił wszystkich wymaganych prawem procedur poprzez zaniechanie ogłoszenia w prasie ogólnokrajowej'. Zgodnie z art. 24a ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym. Jak wynika z akt sprawy - zawiadomienie o wyłożeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego ukazało się w prasie ogólnokrajowej tj. w Gazecie Wyborczej w dniu 22 września 2016 r. (kopia w aktach sprawy). Zatem organ odwoławczy nie dopatrzył się żadnych uchybień formalnych, czy też prawnych w procesie przeprowadzonej modernizacji, zatem podważanie jej ustaleń obecnie, bez udokumentowania innego niż wykazany w obowiązującym operacie ewidencyjnym stanu faktycznego, w toku aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków jest bezpodstawne. Również, jak słusznie wskazał Starosta, powoływanie się wnioskodawcy na pismo Ministerstwa Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2008 r., znak: [...], skierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące interpretacji przepisów art. 71 ustawy Prawo budowlane - nie jest wiążące dla organów rozpoznających sprawy z zakresu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Szczegółowego wyjaśnienia i udowodnienia stanu faktycznego w sprawie w oparciu o całokształt materiału dowodowego dokonał również w uzasadnieniu organ odwoławczy. W sprawie zgromadzono niezbędny materiał dowodowy oraz zapewniono czynny udział stronie na każdym etapie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ odwoławczy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty uznał za prawidłowe, wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję, skarżący zarzucił obrazę prawa materialnego i procesowego, a konkretnie:

1. obrazę art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - poprzez przyjęcie, że wady modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie mogą być usunięte w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego - oraz niewłaściwe zastosowanie § 44 pkt 2 i pkt 8, § 45 ust. 1 in principio, § 35 w zw. z § 45, § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, a ponadto - błędną wykładnię przepisu § 63 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, co miało wpływ na wynik sprawy;

2. obrazę szeregu przepisów postępowania, a to:

a. art. 138 § 2 k.p.a., którego naruszenie polegało na nieuchyleniu decyzji Starosty w warunkach naruszenia przepisów postępowania (szczegółowo opisanych poniżej) oraz niewyjaśniona okoliczności, których wyjaśnienie zostało zalecone poprzednią decyzją WINGK, przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., których naruszenie polegało na nieprzeprowadzeniu wyczerpującego i rzetelnego postępowania dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że przeprowadzony został dowód z oględzin i ustalenie powierzchni użytkowej budynku nr ewid. 862 w sposób dowolny oraz poprzez błędną interpretację dowodów (m.in. nieuzasadnione pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego - protokołu z kontroli użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego sporządzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego), czego konsekwencją było uchybienie obowiązkowi dążenia do odkrycia prawdy materialnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., których naruszenie polegało na nieprecyzyjnym wskazaniu, które fakty zostały uznane za udowodnione, którym faktom przyznano decydujące, a którym mniejsze znaczenie oraz jakie dowody miały na to wpływ - a w konsekwencji na uchybieniu obowiązkom sporządzenia klarownego uzasadnienia decyzji oraz przekonywania strony postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

d. a także art. 7b oraz art. 8 § 1 k.p.a., których naruszenie polegało m.in. na nieuwzględnieniu stanowiska Ministerstwa Infrastruktury w sprawie oceny obiektów budowlanych przeznaczonych na prowadzenie działalności przedszkolnej z dnia 26 sierpnia 2008 r. ([...]) oraz na niezdolności porozumienia się z innymi organami - m.in. Burmistrzem i Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, co stanowiło naruszenie obowiązku współpracy pomiędzy organami administracji publicznej oraz obowiązkowi prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W odniesieniu do gruntów, ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W odniesieniu do budynków ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Ewidencja wskazuje także właściciela lub władającego gruntem (art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

Podstawową zasadą dotyczącą prowadzenia ewidencji, wynikającą z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn., Dz. U. z 2019 r. poz. 393, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), jest zasada utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 § 1) z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek właścicieli przedmiotu własności, którego zmiany mają dotyczyć oraz następuje w drodze czynności materialno - technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zatem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Podkreślić także należy, że posługiwanie się przez prawodawcę w przepisach rozporządzenia pojęciem "aktualizacji" a nie "prostowania" nie oznacza, że w ogóle nie jest możliwe usuwanie błędów czy omyłek w ewidencji w ramach pojęcia "aktualizacja", ale powinno się to odbywać w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 381/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 277/09, z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 960/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http//orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA).

Zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wprowadzenie zmian ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Organ wydaje decyzję, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.

O tym, czy zakwalifikować budynek do kategorii mieszkalnych, czy też pozostałych, przesądzają kryteria prawne, przyjęte w prawie budowlanym. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy budynku niemieszkalnego, wówczas należy go opodatkować według stawki właściwej dla danego rodzaju budynków. Dopiero na podstawie decyzji o zmianie przeznaczenia budynku niemieszkalnego na mieszkalny i gdy zmiana będzie uwidoczniona w ewidencji gruntów i budynków, można będzie go opodatkować według stawki właściwej dla budynków mieszkalnych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/GL 440/10, LEX nr 737551). Podobne stanowisko prezentowane jest w licznych wyrokach sądów administracyjnych, w tym np. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Po 210/16; LEX nr 2161448.

W opinii Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przez orzekające organy nie dawał im rzeczywiście żadnej podstawy, by zadośćuczynić żądaniu skarżącego. Skoro nie istnieje żadna dokumentacja architektoniczno-budowlana przedmiotowego budynku, a skarżący nie tylko nie przedłożył pomimo wezwania takiej dokumentacji, która uzasadniałaby słuszność jego wniosku o zmianę głównej funkcji budynku na "budynek mieszkalny", to organy nie mogły postąpić inaczej, jak odmówić aktualizacji operatu ewidencyjnego w tym zakresie. Nadto, podjęte przez orzekające organy działania w celu potwierdzenia funkcji przedmiotowego budynku należało ocenić pozytywnie, jako przeprowadzone w ramach zasady przekonywania obywateli do organów państwa. Wyszły one naprzeciw żądaniu skarżącego i rzeczywiście uczyniły wszystko, co możliwe w celu potwierdzenia, że dokonane zapisy w ewidencji gruntów i budynków co do głównej funkcji przedmiotowego budynku, są prawidłowe, choć takiego obowiązku dokonywania ustaleń funkcji budynku nie miały.

Zgodzić się należało z organami, że przez główną funkcję budynku rozumie się sposób użytkowania w przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku.

Skoro zatem o "głównej funkcji" budynku decyduje sposób użytkowania przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku, to rozpatrując przedmiotową sprawę należało ustalić, czy powierzchnia użytkowa lokali położonych w części parterowej budynku - wynajęta na przedszkole - stanowi ponad (czy też mniej niż) 50% powierzchni użytkowej całego budynku. Rację mają orzekające organy, że w sytuacji braku dokumentacji architektoniczno-budowlanej przedmiotowego budynku, i gdy skarżący nie poparł swojego wniosku (mimo, że to na nim ciążył ten obowiązek) dokumentacją świadczącą o przeważającej "funkcji mieszkalnej" tego obiektu, to brak było podstaw do zmiany danych dotyczących "głównej funkcji budynku" w operacie ewidencyjnym. Trafnie podkreśliły bowiem organy, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter wyłącznie rejestrowy. Dokonane zaś samodzielnie ustalenia organów jedynie potwierdziły, że powierzchnia przedmiotowego budynku wynajęta pod przedszkole ( 93 m2, co wynika z umowy dzierżawy), jest większa od powierzchni użytkowej – mieszkalnej – drugiej kondygnacji przedmiotowego budynku. Wobec tego materiał ten nie dostarczył takich okoliczności, które wskazywałyby na inny niż wynikający z danych zawartych w ewidencji stan rzeczy co do głównej funkcji przedmiotowego budynku. Zasadnie zatem orzekły organy wydając negatywne dla skarżącego decyzje, działając na podstawie prawa i w zgodzie z zasadą praworządności.

Podkreślenia wymaga, że podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. W myśl § 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. W przypadku ewidencji budynków, podstawą aktualizacji zapisów ewidencyjnych są zmiany wynikające z dokumentacji architektoniczno - budowlanej, gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej (§ 46 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). A zatem, gdy chodzi o ewidencję budynków, dla oznaczenia funkcji podstawowej budynku (§ 63 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) decydujące znaczenie ma dokumentacja architektoniczno-budowlana w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego. Organy prowadzące ewidencję budynków, która powinna w swoich zapisach odzwierciedlać stan prawny, a nie tworzyć nowego, obowiązane są prowadzić zapisy w oparciu o dokumentację architektoniczno - budowlaną (projekt budowlany), z uwzględnieniem ewentualnych zmian zaszłych w tej dokumentacji. Organ administracji budowlanej tworzy stan prawny określający funkcję (kategorię) budynku. Organ ewidencyjny, aby mógł dokonać zmian w zakresie funkcji podstawowej budynku (§ 63 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) innej niż z projekcie budowlanym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, musi mieć do tego podstawę w rozstrzygnięciu kompetentnego organu administracji budowlanej, bowiem, jak to już Sąd podkreślił, sam nie może być twórcą stanu prawnego. Podstawę do dokonania zmian w ewidencji, w sytuacji budynku już wybudowanego może być więc decyzja właściwego organu budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego. Bez wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku przez organ administracji budowlanej, organ ewidencji nie może dokonać zmiany w zapisie ewidencji co do funkcji budynku. W przeciwnym razie organ ewidencji wykroczyłby poza swoje kompetencje stając się twórcą nowego stanu prawnego, a nie jedynie rejestratorem zmian wprowadzonych przez organ administracji budowlanej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 52/12; LEX nr 1145735).

Trafnie wobec tego organy obu instancji uznały za bezpodstawne twierdzenia skarżącego skoro brak jest dokumentacji potwierdzającej te twierdzenia.

Rację też miały organy, że wniosek skarżące z dnia 9 marca 2018 r. należało potraktować jako wniosek o aktualizację danych ewidencyjnych. W myśl art. 24a ust. 12 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zarzuty zgłoszone do projektu operatu opisowo-kartograficznego sporządzonego w ramach modernizacji, po upływie terminu określonego w ust. 9, tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o tym, że projekt operatu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, traktowane są jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją. Skoro informacja o tym, że projekt operatu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu - 16 grudnia 2016 r. – pod poz. 7810, to zawarte w piśmie skarżącego, a które to wpłynęło do organu w dniu 9 marca 2018 r., żądanie, nie mogło być inaczej potraktowane i rozpatrzone.

W tej sytuacji za nieuzasadnione uznać należało zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące naruszenia przez organy przepisów art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak również podnoszone w skardze naruszenie przez organy art. 138 § 2 i artykułów, 7, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). Brak było zatem podstaw do uchylenia kontrolowanych decyzji.

Skarga nie mogła wobec tego wywrzeć zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w sentencji.