Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 120/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu E. M. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu E.M. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru (dalej w skrócie: "WINB") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] października 2020 r. nr [...] wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], PINB działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.b.") oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) - nakazał skarżącemu rozebrać obiekt budowlany - przyczepę kempingową służącą jako obudowa zbiornika na ścieki, zlokalizowaną na działce nr 493 obr. [...] przy ul. A. w [...].

W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w sprawie prowadzonej pod sygn. [...] dotyczącej samowolnie wybudowanego kiosku gastronomicznego na działkach nr 483/6, 405/10, 493 w [...] stwierdzono, że na działce nr 493, obok w/w kiosku gastronomicznego, dostawiona została przyczepa kempingowa, służąca jako obudowa zbiornika, do którego odprowadzane są ścieki z instalacji kanalizacji sanitarnej kiosku gastronomicznego. W szczególności ustalono, że na działce nr 493 usytuowana jest przyczepa kempingowa bez kół, o wymiarach 205 x 313 cm i wysokości 218 cm. Ściany przedmiotowej przyczepy są wykonane z tworzywa sztucznego. Przedmiotowa przyczepa ustawiona jest w odległości od 231 do 233 cm od budynku zlokalizowanego na działkach nr 484/1 i 484/2 oraz w odległości 36 m od budynku znajdującego się na działce nr 487/3. W przyczepie znajduje się zbiornik z tworzywa sztucznego o średnicy 120 cm i wysokości 100 cm, zwieńczony górą wylotem o średnicy 70 cm. Do zbiornika na wysokości 115 cm od terenu (92 cm od podłogi przyczepy) wprowadzona jest rurka o średnicy 32 mm doprowadzona z kiosku gastronomicznego. Od strony południowej znajdują się drzwi do przyczepy i okno, a od strony północnej okno i 2 otwory wentylacyjne. Opisany obiekt ustawiony jest na płycie betonowej. W trakcie rozprawy administracyjnej ustalono, że inwestorem obiektu jest T.K. (dalej w skrócie: "inwestor"), który zeznał, że obiekt został ustawiony ok. 2012 r. Inwestor wyjaśnił, że do zbiornika odprowadzane są ścieki z kiosku gastronomicznego, które odbierane są przez zakład utylizacji. Na ustawienie ww. obiektu nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonał zgłoszenia w organie administracji architektoniczno- budowlanej.

PINB uznał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 i pkt 5 u.p.b., przedmiotowy obiekt budowlany - przyczepa kempingowa, stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Natomiast wykonanie czynności polegających na ustawieniu na działce przyczepy kempingowej, stanowi budowę obiektu budowlanego. PINB podkreślił przy tym, że fakt wykorzystania do budowy (ustawienia) przedmiotowego obiektu, przyczepy samochodowej, nie wpływa na jego kwalifikację. Podwozie może jedynie umożliwić przemieszczanie przyczepy po podłączeniu jej do pojazdu samochodowego, lecz okoliczność ta nie zmienia faktu, że przyczepa stanowi jedynie część stacjonarnego obiektu, w którym umieszczono zbiornik na ścieki.

PINB następnie podkreślił, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym w przedmiotowej sprawie, która została wszczęta zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2020 r., mają zastosowanie przepisy u.p.b., w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.

PINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej reguły zawarto w art. 29-31 tej ustawy. W przepisie art. 29 i art. 30 u.p.b. zawarto katalog obiektów i robót budowlanych, na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę, ze wskazaniem na które z wymienionego katalogu obiektów i robót wymagane jest dokonanie zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

PINB wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany został ustawiony na działce nr 493 ok. 2012 r., tym samym w opisanej lokalizacji znajduje się przez okres czasu przekraczający termin 180 dni, który to czasookres umożliwia zrealizowanie takiego obiektu w oparciu o dokonane zgłoszenie. PINB uznał więc, że budowa obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestor oświadczył, że nie posiada pozwolenia na budowę, obiekt budowlany został wybudowany w sposób, o jakim mowa w art. 48 u.p.b.

Następnie PINB przeanalizował, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 2 pkt 2 u.p.b., tj. czy przedmiotowa budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części, do stanu zgodnego z prawem. PINB wyjaśnił, że legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego może nastąpić tylko w przypadku, gdy jego budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto obiekt ten nie może naruszać przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie PINB budowa tymczasowego obiektu budowlanego narusza przepisy zawarte w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz.1065 z późn. zm.). W takiej sytuacji brak jest możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej, o jakiej mowa w art. 48 ust. 2 u.p.b.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił naruszenie:

1) art. 3 pkt 1, 5 i 6 u.p.b. poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa przyczepa kempingowa kwalifikuje się w świetle ww. przepisów jako tymczasowy obiekt budowlany, a jako taka w świetle przepisów winna podlegać rozbiórce;

2) art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

- błędne ustalenie, że przedmiotowa przyczepa jest obudową zbiornika na ścieki, podczas gdy de facto, zbiornik ten znajduje się w przyczepie kempingowej i został przywieziony na miejsce właśnie w tejże przyczepie, zatem twierdzenie, że przyczepa stanowi obudowę zbiornika jest wadliwe;

- nieprzeprowadzenie w należyty sposób postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie rozważenie wszystkich okoliczności sprawy oraz uznanie w sposób dowolny, że przedmiotowa przyczepa stanowi tymczasowy obiekt budowlany,

3) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, co wynika bezpośrednio z niezebrania w sposób wyczerpujący koniecznego w niniejszej sprawie materiału dowodowego,

4) art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu w postaci opinii właściwego biegłego celem wyjaśnienia czy przedmiotowa przyczepa stanowi tymczasowy obiekt budowlany.

Po rozpoznaniu odwołania, WINB działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji WINB wyjaśnił, że przyczepy kempingowe służące do innych celów niż to przewidują przepisy ustawy o ruchu drogowym, można zakwalifikować jako tymczasowe obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 5 u.p.b., jednak to sposób użytkowania przyczepy (np. przystosowanie jej do zamieszkiwania letniskowego lub jako obiektu handlowego, gastronomicznego itp.), oraz okres jej funkcjonowania na nieruchomości przesądza o charakterze tego obiektu jako obiektu budowlanego. W ocenie WINB z akt sprawy wynika, że przedmiotowa przyczepa kempingowa nie pełni żadnej funkcji użytkowej. Tym samym nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem PINB, że przedmiotowa przyczepa kempingowa stanowi obiekt budowlany.

WINB przytaczając art. 3 pkt 9 u.p.b. oraz § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdził, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego winien być zbiornik na ścieki odprowadzane z kiosku gastronomicznego. Sama przyczepa kempingowa, nawet po zdemontowaniu kół, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie stanowi obiektu budowlanego, w przypadku gdy nie pełni ona żadnej funkcji użytkowej.

Z uwagi na powyższe WINB uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona i organ II instancji nie mógł wydać innej decyzji niż z wykorzystaniem art. 138 § 2 k.p.a. Zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponieważ sprawa zbiornika na ścieki odprowadzane z kiosku gastronomicznego nie była przez organ I instancji rozpoznawana, to z uwagi na art. 15 k.p.a., organ odwoławczy nie mógł się o niej wypowiadać w sposób ostateczny.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 3 pkt 1 u.p.b. przez jego niewłaściwą wykładnię, skutkującą błędnym przyjęciem, że znajdująca się na działce przyczepa kempingowa nie posiada ustawowych znamion obiektu budowlanego oraz przyjęcie, że przyczepa kempingowa stanowiąca obudowę zbiornika na ścieki nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, że nie jest to tymczasowy obiekt budowlany, podczas gdy ustawiona na gruncie przyczepa kempingowa, nie spełnia swojej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej i winna być uznawana za obiekt budowlany;

2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanego rozstrzygnięcia, polegający na niezasadnym uchyleniu decyzji PINB z dnia [...] października 2020 r. i uznaniu, że w dalszym ciągu zachodzi potrzeba uzupełnienia zalegających w aktach sprawy dokumentów, podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania dowodów w sprawie, poczynienia ustaleń, w celu prawidłowego załatwienia przedmiotowej sprawy, podczas gdy w analizowanym stanie sprawy od momentu posadowienia spornej przyczepy i znajdującego się w niej zbiornika bez zgody współwłaścicieli terenu, na którym się ona znajduje, nic się nie zmieniło. W sprawie zostało wykazane, że przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi, w sprawie poczyniono wszelkie czynności w celu ustalenia odpowiednich parametrów i odległości zarówno przyczepy jak i zbiornika;

3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgromadzonego dotychczas, stanowiło istotne naruszenie prawa i przez to miało znaczenie dla toczącego się postępowania, podczas gdy PINB w sposób prawidłowy podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i rozpatrzył dowody po to aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy;

4) naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a., w ten sposób, że dalsze uchylenie zaskarżonej decyzji spowoduje nadmierną przewlekłość postępowania, zaś organ prowadzący postępowanie nie potrafi skutecznie wyegzekwować działań ze strony inwestora istotnych dla sprawy, która to bezczynność i opieszałość organu administracyjnego i inwestora naraża sąsiednie budynki oraz ludzi tam pracujących czy przechodzących na utratę zdrowia lub życia.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wskazała, że przedmiotowa przyczepa posadowiona jest na pasie stanowiącym drogę dojazdową do punktów gastronomicznych, w których prowadzona była działalność gospodarcza. Ustawienie przyczepy na pasie drogowym spowodowało zamknięcie barów przez osoby prowadzące w nich działalność gospodarczą. Dlatego w ocenie skarżącej nie sposób uznać, że przyczepa pełni swoją pierwotną funkcję. Skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, nie spełniające swojej pierwotnej funkcji transportowo - komunikacyjnej, stanowią obiekty budowlane.

Zdaniem skarżącej, przedmiotowa przyczepa kempingowa ma charakter tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem. Jednakże, z uwagi na fakt, że od początku jej posadowienia nieprzerwanie przez okres kilku lat pełni funkcję użytkową, PINB prawidłowo nie zaliczył jej do kategorii obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Funkcja owej przyczepy sprowadza się do tego, że jest pomieszczeniem na zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe, w którym otwory wentylacyjne znajdują się w ścianie zlokalizowanej w odległości 2,23 m od ściany budynku znajdującego się na granicy z działkami nr 484/1 i 484/2. Obiekt ten wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę, niegodnie z przepisami techniczno - budowlanymi. Sporny obiekt nie należy też do żadnej innej kategorii obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca nadmieniła, że fakt, iż przyczepa może być przemieszczana po drogach lub gruncie nie wyklucza możliwości zakwalifikowania jej jako tymczasowego obiektu budowlanego po ustawieniu go na gruncie, co zostało potwierdzone w orzecznictwie NSA. Zdaniem skarżącej, twierdzenie inwestora, że skoro zbiornik na ścieki może zostać w każdej chwili wywieziony po zamontowaniu kół w przyczepie, bo został w niej przywieziony, świadczy o tym, że przyczepa jest niezbędna do tego, aby ten zbiornik wywieźć, a jej posadowienie ze zbiornikiem w środku jest niezgodne z prawem i dlatego obiekt winien ulec rozbiórce, czyli zostać wywieziony razem ze zbiornikiem, który znajduje się w środku.

Skarżąca zgodziła się z PINB, że przedmiotową przyczepę kempingową należy uznać za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu u.p.b. Została bowiem ustawiona bezpośrednio na asfalcie, bez trwałego połączenia z gruntem za pomocą fundamentów, a zatem nie została trwale związana z gruntem. Specyfika zaś przyczepy kempingowej jako obiektu mobilnego o lekkiej konstrukcji, potwierdza, że obiekt ten ma charakter tymczasowy. W ocenie skarżącej trafnie PINB uznał, że jeżeli zamiarem inwestora było posadowienie przedmiotowej przyczepy kempingowej na okres krótszy niż 180 dni to powinien był on zgłosić właściwemu organowi budowę przyczepy. Skoro tego nie uczynił należało przyjąć, że zamiarem inwestora było ustawienie przyczepy na okres dłuższy, co wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na jej budowę. Ponadto przepisy prawa nie zezwalają na umieszczenie zbiornika na ścieki w miejscu gdzie istnieje kanalizacja ściekowa.

W odpowiedzi na sprzeciw IWNB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nim decyzja narusza przepisy prawa procesowego – art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd przypomina, że stosownie do postanowień art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Adekwatnie do powołanego przepisu "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Ocena zasadności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przebiega w dwóch płaszczyznach. W razie prawidłowo ustalonej podstawy materialnoprawnej weryfikacji podlega zakres koniecznego do ustalenia stanu faktycznego, którego paradygmat wyznacza hipoteza normy prawnej, którą należy zastosować w sprawie. Jeżeli w istocie, poczynione przez organ I instancji ustalenia są deficytowe, a ich uzupełnienie przez organ odwoławczy wykraczałoby poza kompetencje kształtowaną treścią art. 136 § 1 K.p.a. i naruszało zasadę dwuinstancyjności, skorzystanie

z art. 138 § 2 K.p.a. nie budzi wątpliwości.

Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym.

W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne

z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12).

W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał

z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (tak m. in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r. II SA/Wr 362/17, wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Łd 531/16). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak w wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. II OSK 1086/14).

Oceniając kwestionowaną sprzeciwem decyzję Sąd stwierdza, że WINB

wadliwie skorzystał z kompetencji kasatoryjnej. Jak wynika z jej uzasadnienia jedyną podstawą uchylenia decyzji organu I instancji była odmienna ocena prawna obiektu podlegającego ocenie z perspektywy legalności jego wzniesienia/usytuowania. WINB nie wskazał żadnej okoliczności faktycznej, która nie została wyjaśniona, nie wskazał na żaden dowód, którego nie przeprowadzono,

a który jest niezbędny do czynienia ustaleń istotnych w sprawie. Organ II instancji nie zgodził się z rozstrzygnięciem pierwszo-instancyjnym co do tego, jaki charakter ma przyczepa zlokalizowana na działce 493. PINB przyjął, że przedmiotowa przyczepa stanowi tymczasowy obiekt budowlany, który z uwagi na fakt, iż został wybudowany w 2012 roku, a więc funkcjonuje dłużej niż 180 dni, wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie PINB sposób wykorzystywania przyczepy – jako obudowy zbiornika na ścieki z kiosku gastronomicznego – nie wpływa na jego kwalifikację prawną.

Zdaniem WINB przedmiotowa przyczepa nie stanowi obiektu budowlanego, albowiem nie posiada żadnej funkcji użytkowej. Przedmiotem postępowania powinien być wyłącznie zbiornik na ścieki odprowadzane z kiosku gastronomicznego, jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b.

W ocenie Sądu przedstawione przez WINB konkluzje nie uzasadniały stosowania art. 138 § 2 K.p.a. W takim skonfigurowaniu nie można stwierdzić, aby organ I instancji dopuścił się naruszenia prawa procesowego, regulującego rygory gromadzenia materiału dowodowego.

Abstrahując od oceny prawidłowości rozumowania WINB w kwestiach merytorycznych należy wskazać, że powołane przez niego kwestie w całości dotyczą merytorycznej sfery orzekania, która w tych okolicznościach sprawy nie dawała podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, odsyłającej sprawę ponownie do I instancji. Jeżeli organ odwoławczy uznawał, że prawo materialne zostało naruszone, gdyż wadliwie ustalono prawny charakter ocenianego obiektu, to powinien skorzystać

z możliwości orzekania reformatoryjnego, a nie kasacyjnego. WINB nie wskazuje na deficytowość ustaleń PINB, nie domaga się przeprowadzania dodatkowych dowodów. W istocie wskazał, w sposób przesądzający, jaki w jego ocenie charakter ma zlokalizowana na działce 493 przyczepa oraz znajdujący się w niej zbiornik na ścieki. Powoływanie się na konieczność zagwarantowania stronom realizacji zasady dwuinstancyjności jest wadliwe, z uwagi na swoją pozorność. Jeżeli WINB nie wskazuje na jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa procesowego, natomiast wiąże swoją oceną materialnoprawną organ I instancji, to prowadzenie postępowania raz jeszcze przez PINB, w ujęciu procesowym, stanowi wyłącznie przedłużenie postępowania. Zwrócić należy również uwagę, że PINB wydał decyzję rozbiórkową, a zatem odmienna ocena prawna WINB i ewentualne rozstrzygnięcie reformatoryjne nie mogło – w założeniu - pogorszyć sytuacji prawnej adresata decyzji.

Organ odwoławczy, jeżeli jest przekonany o słuszności swojego stanowiska

i potrafi wyjaśnić dlaczego uważa że analizowana przyczepa nie jest obiektem budowlanym, a rozstrzygnięcie powinno dotyczyć wyłącznie zbiornika na ścieki, jako urządzenia budowlanego, to winien to wyrazić w decyzji merytorycznej a nie kasacyjnej. Ta bowiem znajduje zastosowanie jednie w ostateczności, w sytuacji gdyby organ I instancji nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy materiałów sprawy, czego w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć. Jedynie wówczas można byłoby mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności, tj. gdyby problem merytoryczny był po raz pierwszy rozpatrywany w postępowaniu drugoinstancyjnym. Nie jest taką sytuacją odmienna ocena dokonana przez organ I oraz II instancji.

Organ odwoławczy jest zobowiązany do własnej analizy zebranego

i ocenionego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, jednak to że nie podziela jego wniosków, samo w sobie nie powoduje potrzeby przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia – wyroki NSA z dnia 30 października 2019 r., sygn. II OSK 3040/17 i z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 2986/20.

Wadliwość ocen materialnoprawnych może uzasadniać wydanie decyzji kasacyjne w trybie art. 138 § 2 K.p.a., ale jedynie wówczas, gdyby konwalidacja materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia pociągała za sobą konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, w granicach wykraczających poza kompetencje organu odwoławczego, wyznaczone treścią art. 136 § 1 K.p.a.

Z tych też przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd uchylił

w całości zaskarżoną decyzję WINB uznając zarzuty sprzeciwu za uzasadnione, jednakże wyłączne w zakresie, w którym kwestionują uchylenie się organu odwoławczego od merytorycznej oceny sprawy i podjęcia próby wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a nie w zakresie ocen merytorycznych.

O należnym Skarżącemu zwrocie kosztów postępowania w kwocie 100 zł (uiszczony wpis) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.