Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 947/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 146 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 88
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 42
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. K. i A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o opłacie adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [ ...] maja 2011 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. K. i A. F. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) decyzją z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku A.K. i A.F. o ponowne rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] września 2010r., nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...] o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu zwrotu wartości nieruchomości.

W podstawie prawnej organ SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 144 ust. 1, art. 146 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.g.n.).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że powołaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Prezydent Miasta P. ustalił opłatę adiacencką w kwocie 1 584, 00 zł, którą zobowiązani są uiścić solidarnie A.K. i A.F., właściciele nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta P. jako działka 934 o pow. 0,1320 ha w obrębie 214 z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej w ulicy [...]. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie o sygn. II SA/Rz 1159/10, odrzucił skargę A.K. i A.F. na powołaną wyżej decyzję SKO z dnia [...] września 2010r. wobec uiszczenia wpisu po terminie. Postanowienie uprawomocniło się w dniu [...] marca 2011r.

W dniu [...] kwietnia 2011r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek A.K. i A.F. o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] września 2010r. oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2010r. Wnioskodawcy podali, że decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej, gdyż uchwała Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej nie została prawidłowo ogłoszona, a skoro nie weszła w życie i nie mogła stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej bez podstawy prawnej powoduje, że decyzja II instancji także wydana jest bez podstawy prawnej.

Decyzją z dnia [...] maja 2011r., nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] września 2010r., nr SKO [...]. W uzasadnieniu organ podał, że nie podziela stanowiska wnioskodawców, stanowiącego powielenie uzasadnień niektórych wyroków WSA w Rzeszowie zapadłych w podobnych sprawach dotyczących ustalenia opłat adiacenckich dla mieszkańców ulicy [...] w P. Wskazał, że uchwałę Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000r. ogłoszona zgodnie z obowiązującymi na dzień jej podjęcia przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto podniósł, że WSA w Rzeszowie prezentuje niejednolite stanowisko w kwestii wskazanej przez wnioskodawców, czego przykładem są uzasadnienia wyroków zapadłych w sprawach o sygn.: II SA/Rz 1155/10 i II SA/Rz 1160/10 oraz treść orzeczenia (oddalającego skargę) zapadłego w sprawie o sygn. II SA/Rz 1152/10.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.K. i A.F. podali, że uchwały określające wysokość opłaty adiacenckiej mają cechę aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) zwanej dalej Konstytucją i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm), zwanej dalej u.s.g., gdyż mają charakter generalny i abstrakcyjny (odnoszą się do urządzeń infrastruktury, które będą wykonywane na terenie gminy, abstrakcyjny adresat) i są ustanowione na podstawie art. 146 ust. 2 u.g.n. Uchwały ustalające wysokości opłaty adiacenckiej jako akty prawa miejscowego podlegają ogłoszeniu, co jest warunkiem ich wejścia w życie stosownie do treści art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, a zasady i tryb ich ogłaszanie określa ustawa. Ustawą obowiązującą w chwili ustalenia opłaty adiacenckiej była ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010r. nr 17, poz. 95), zwana dalej u.o.a.n., która weszła w życie 1 stycznia 2001r. Zgodnie z art. 13 pkt 2 cyt. ustawy akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dzień wydania dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia aktu prawa miejscowego (art. 20 ust. 3 u.o.a.n.). Z dniem 1 stycznia 2001r., art. 42 u.s.g. otrzymał nowe brzmienie: "Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718)". W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 42 w brzmieniu zmienionym od 1 stycznia 2001r. W tej sytuacji nie zastosowano przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji – ustawy o aktach normatywnych, przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów Konstytucji RP, dlatego zarówno decyzja Prezydenta Miasta P., jak i decyzja SKO w Przemyślu wydane zostały bez podstawy prawnej. Brak ogłoszenia aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym powoduje, że taki przepis nie ma mocy obowiązującej i nie może być podstawą do wydania decyzji. Wnioskodawcy przytoczyli sygnatury orzeczeń WSA w Rzeszowie, wydanych w sprawach dot. ustalenia opłat adiacenckich, nie zgadzając się ze stanowiskiem SKO, że WSA w Rzeszowie prezentował niejednolite stanowisko w tym zakresie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2011r. W uzasadnieniu w całości powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji. SKO wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych. W dalszej kolejności odwołując się do treści przepisów art. 143 ust. 2, 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i ust. 2 i art. 146 ust. 1-2 u.g.n., organ wskazał na warunki, tryb i termin ustalania wysokości opłaty adiacenckiej.

Roboty związane z budową sieci kanalizacyjnej w P. przy ul. [...] zostały formalnie zakończone [...] listopada 2008r. poprzez podpisanie końcowego protokołu technicznego odbioru robót i z dniem tym stworzono warunki do podłączenia do sieci. Budowę sieci w całości sfinansowano ze środków Gminy Miejskiej P., a stawkę opłaty adiacenckiej ustalona w wysokości 30 % wartości wzrostu na podstawie uchwały Rady Miejskiej nr [...] dnia [...] czerwca 2000r. W § 4 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia na tablicach informacyjnych Urzędu Miejskiego i podlega publikacji w prasie lokalnej. Przepisy gminne, zgodnie z art. 42 ust. 2 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000r. wchodziły w życie w dniem ogłoszenia, o ile nie przewidywały wyraźnie terminu późniejszego, w sposób przewidziany w art. 42 ust 1 u.s.g. to jest przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy stanowiły inaczej. Dnia 1 stycznia 2001r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów w normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010r., Nr 17, poz.95) Przepis art. 13 pkt 2 tej ustawy stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Na dzień podjęcia uchwały została ona ogłoszona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o samorządzie gminnym - została podana do publicznej wiadomości przez ogłoszenie na tablicach informacyjnych Urzędu w P. w dniach [...] czerwca 2000r. do [...] lipca 2000r. oraz opublikowana w prasie lokalnej "[...]" z dnia 11 lipca 2000r. wydanie nr [...]. Organ II instancji podkreślił, że żaden z przepisów ustawy z 20 lipca 2000r. nie zobowiązywał organów gminy do ponownego ogłaszania podjętych uprzednio uchwał. Przedmiotowa uchwała została prawidłowo włączona do porządku prawnego.

W skardze na powyższą decyzję A.K. i A.F. wnieśli o uchylenie jej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2010r., nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi w całości powtórzyli argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.).

Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. SKO przyjęło, że w rozpoznawanej sprawie kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Sąd podziela poglądy zaprezentowane przez SKO dotyczące postępowania o stwierdzenie nieważności, jednakże nie podziela poglądu, że podstawą do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej mogła być Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2000r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej.

Materialnoprawną podstawą decyzji kontrolowanej w trybie postępowania nieważnościowego jest art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 146 i art. 148 u.g.n. Z art. 146 ust. 2 zd. 2 u.g.n. wynika, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy. W aktach sprawy znajduje się kserokopia Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2000r. uchwalona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 146 ust. 2 u.g.n. Z § 4 cyt. uchwały wynika, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia na tablicach informacyjnych Urzędu Miejskiego w P. i podlega publikacji w prasie lokalnej.

Punktem wyjścia dla merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest cytowana wyżej treść art. 146 ust. 2 zd. 2 u.g.n., która prowadzi do wniosku, że uchwała rady gminy ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej jest aktem prawotwórczym i stanowi jedną z podstaw prawnych decyzji ustalających wysokość opłaty adiacenckiej w stosunku do konkretnej nieruchomości z powodu wzrostu jej wartości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej.

Uchwały określające wysokość opłaty adiacenckiej mają cechę aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm. zwana dalej Konstytucja RP) i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; zwana dalej w skrócie u.s.g.), gdyż mają charakter generalny i abstrakcyjny (odnoszą się do urządzeń infrastruktury, które będą wykonywane na terenie gminy, abstrakcyjny adresat) i są ustanowione na podstawie art. 146 ust. 2 u.g.n.

Stosownie do art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2010r. sygn. akt II SA/Rz 938/09 LEX nr 554177). Aktualnie taką ustawą jest ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r. nr 197, poz. 1172 ze zm.; zwana dalej w skrócie u.o.a.n.), która weszła w życie 1 stycznia 2001r. Zgodnie z art. 13 pkt 2 cyt. ustawy akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dzień wydania dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia aktu prawa miejscowego (art. 20 ust. 3 u.o.a.n.).

Z art. 145 ust. 2 u.g.n. wynika, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy.

W niniejszej sprawie wymieniona uchwała Rady Miejskiej w P. została podjęta [...] czerwca 2000r., czyli przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000r. w sprawie ogłaszana aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z obowiązującym w dniu podjęcia ww. uchwały art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwane dalej przepisami gminnymi. Stosownie do art. 42 ust. 2 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000r. przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego, w sposób przewidziany w ust. 1 art. 42 u.s.g. to jest przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w prasie lokalnej. Mocą art. 32 pkt 4 u.o.a.n. który wszedł w życie 1 stycznia 2001r., art. 42 u.s.g. otrzymał nowe brzmienie: "Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718)". W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała treść art. 42 w brzmieniu zmienionym od 1 stycznia 2001r.

W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że stanowiąca podstawę prawną zaskarżonej decyzji uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2000 roku, nie została ogłoszona zgodnie z rygorami określonymi w art. 42 u.s.g. i nie weszła tym samym w życie.

Problematykę ogłaszania aktów prawa miejscowego i tym samym kwestię oceny legalności decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, SKO winno oprzeć na fundamentalnych dla polskiego porządku prawnego konstytucyjnych zasad praworządności oraz demokratycznego państwa prawnego. W najprostszej formule zasada praworządności – art. 7 Konstytucji – wyraża nakaz, by każde działanie organów władzy publicznej, znajdowało oparcie w prawie powszechnie obowiązującym. Zakres stosowania tej zasady obejmuje więc siłą rzeczy również i tę formę działalności organów władzy publicznej, która sprowadza się do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Jednym z wymogów, których spełnienie warunkuje wejście w życie aktów prawa miejscowego – bo tej kategorii aktu prawnego dotyczy niniejsza sprawa – stosownie do postanowień art. 88 ust. 1 Konstytucji, jest ich ogłoszenie. Z formalnoprawnego punktu widzenia ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest więc czynnością konwencjonalną upoważnionego organu państwa, która polega na podaniu treści ustanowionych w nim przepisów do wiadomości publicznej, w przewidzianej w danym systemie prawnym formie prawnej.

W konsekwencji, wynikające z ogłoszonych przepisów normy prawne stają się elementem systemu prawa. Ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest zatem nie tylko procedurą, w ramach której uwalnia się informację o dyrektywach kształtujących relacje pomiędzy władzą publiczną a jednostkami, ale również formalnoprawnym etapem procesu kreowania prawa. Prawidłowość ogłoszenia warunkuje więc nie tylko samo wejście w życie aktu prawa miejscowego, ale także uzasadnia fikcję wynikającą z domniemania powszechnej znajomości prawa – w tej kwestii zob. także H. Rot, Ogłaszanie aktów prawotwórczych de lege ferenda, Państwo i Prawo 1978, nr 1, s. 50.

Dotychczasowe uwagi zasadnym czynią wniosek, że poprawna publikacja prawa miejscowego determinuje realizację kolejnej zasady konstytucyjnej, wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego – zasady jawności prawa. Ogłoszenie aktu prawnego jest zgodne z powołaną zasadą nie tylko wtedy, gdy ujawnia się informację o obowiązującym tekście prawnym, ale jawnym czyni się także sam tekst tego prawa – J. Jabłońska-Bonca, M. Zieliński, Aspekty jawności prawa, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1988, z. 3, s. 41. Jawność (dostępność) tekstu aktu prawnego jest szczególnie istotna w tych wszystkich sytuacjach, gdy akt prawny nakłada na jednostki obowiązki bądź, jak w niniejszej sprawie, stanowi jedną z podstaw prawnych ich nałożenia. Wydanie przepisów prawa stanowiących substancję norm abstrakcyjnych i generalnych, w oparciu o które można nakładać obowiązki, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek utrzymywania jawności ich treści tak długo, jak długo obowiązują. Abstrakcyjność tych norm pozwala nakładać na ich podstawie obowiązki niejednokrotnie w znacznej odległości czasowej od daty ich uchwalenia. Z tych względów dostępność treści aktu prawnego nie może ograniczać się wyłącznie do przedziału czasu zbliżonego do dnia jego uchwalenia, lecz powinna utrzymywać się tak długo, jak długo na jego podstawie można wiążąco formułować względem jednostek obowiązki. W przeciwnym razie dochodziłoby do sytuacji, w których jednostki podejmowałyby działania, przy zupełnym braku możliwości uświadomienia sobie, że prowadzą one do zawiązania stosunków prawnych z władzą publiczną i to stosunków, których treścią są obciążające je obowiązki prawne. Brak ciągłego utrzymywania jawności treści prawa prowadzi, więc do naruszenia zaufania względem władzy publicznej; obywatele byliby zaskakiwani nakładanymi na nich obowiązkami i w konsekwencji czuliby się przez tę władzę oszukani – tak również S. Wronkowska, O stanowieniu i ogłaszaniu prawa oraz o kulturze prawnej, Państwo i Prawo 2007, nr 4, s. 12-14.

Jak już wcześniej zaznaczono, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego regulują przepisy u.o.a.n., które ich wejście w życie uzależniają od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przyjęcie przez ustawodawcę takiej formuły ogłaszania aktów prawa miejscowego

w pełni koresponduje z przedstawionymi wymogami konstytucyjnymi.

Sąd stanął na stanowisku, że uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2000r. nie została ogłoszona zgodnie z wymogami określonymi w art. 42 u.s.g. i tym samym, stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji nie weszła w życie. Oznacza to, że jej przepisy, jako nieposiadające przymiotu prawa powszechnie obowiązującego nie mogły stanowić podstawy prawnej dla decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Z mocy art. 1 ust. 2 p.u.s.a. sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnia stan prawny i faktyczny z daty jej wydania. Okolicznością bezsporną jest, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 88 Konstytucji RP oraz ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z ustaleń przyjętych przez Sąd wynika z kolei, że w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] uchwała z dnia [...] czerwca 2000 roku nie obowiązywała, gdyż nie została ogłoszona zgodnie z wiążącymi na dzień jej podjęcia wymogami określonymi w art. 42 u.g.n.

Istota nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego polega na tym, że rozstrzygnięcie w takiej sprawie i jego uzasadnienie ma odnosić się do oceny kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji ze względu na stan faktyczny i prawny z czasu wydania decyzji, a więc wymaga zajęcia przez organ jednoznacznego stanowiska, co do tego czy i jakie przepisy zostały naruszone (wyrok NSA z 22.12.2010r. sygn. akt II OSK 1986/09).

W świetle przedstawionych uwag za nietrafny należy uznać pogląd SKO, że żaden z przepisów nowej ustawy z dnia 20 lipca 2000r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie zobowiązywał organów gminy do ponownego ogłaszania podjętych uprzednio uchwał.

Wyżej naprowadzone uwagi dają podstawę do konkluzji, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" obejmuje sytuację, że albo nie ma przepisu prawa, który umocowuje administrację publiczną do działania albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. stanowi, ze wójt lub burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stwierdzić, więc wypada, że nie było podstawy prawnej do wydania decyzji, gdyż podstawę prawną do wydania takiej decyzji stanowi akt prawa miejscowego, to jest uchwała, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n.

Obciążenie opłatą adiacencką może bowiem nastąpić na podstawie uchwały rady gminy obowiązującej w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo od warunków do korzystania z wybudowanej drogi, przy czym przez obowiązywanie należy rozumieć nie tylko sam fakt uchwalenia uchwały, ale również wprowadzenie uchwały do porządku prawnego na terenie danej jednostki podziału terytorialnego zgodnie z art. 88 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ będzie kierował się stanowiskiem Sądu zawartym, w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności rozumienia pojęcia "wydania decyzji bez podstawy prawnej" jako przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.