Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 458/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1666
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - t.j.
article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady do Spraw Uchodźców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 433/20 w sprawie ze skargi H. A. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 433/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. A. uchylił zaskarżoną decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] września 2017 r. H. A. (obywatelka [...], deklarująca narodowość [...]) wystąpiła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) z pierwszym wnioskiem o nadanie jej statusu uchodźcy na terytorium RP. Wnioskiem zostały objęte małoletnie dzieci cudzoziemki. Składając przedmiotowy wniosek cudzoziemka oświadczyła: "Jadę wraz z rodziną do Polski prosić o pomoc i ochronę. W Polsce mieszkają nasi bliscy, chcielibyśmy zamieszkać razem z nimi". Cudzoziemka zeznała, że w kraju pochodzenia nie była nigdy poddana przemocy fizycznej ani psychicznej, zatrzymana ani aresztowana, nie prowadzono wobec niej postępowania karnego ani nie została skazana. Oświadczyła, iż nie należała nigdy do żadnej organizacji ani ugrupowania. Podczas przesłuchania w dniu 18 października 2017 r. cudzoziemka powoływała się na prześladowanie spowodowane tym, że jej konkubent (opisywany również jako mąż wg. wyznawanej religii – przyp. NSA) K. S. jest jednym z założycieli [...] ([...]), a także wskazywała na zagrożenia dla osób deportowanych do [...] i obawę przed deportacją.

Szef Urzędu decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] odmówił nadania cudzoziemce statusu uchodźcy na terytorium RP oraz odmówił udzielenia ochrony uzupełniającej. Rada do Spraw Uchodźców (dalej: Rada) decyzją z [...] czerwca 2018 r. [...] utrzymała w mocy powyższe rozstrzygnięcie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2438/18 oddalił skargę na tę decyzję.

Dnia [...] lipca 2018 r. H. A. złożyła (w imieniu swoim i małoletnich dzieci) drugi wniosek do o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce. Wskazując na istotne zdarzenia będące przyczyną ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej wskazała: "Nie mogę wrócić do [...] ponieważ ja i mój mąż będziemy zaraz aresztowani. Rząd pozbawił nas wszystkiego, skonfiskowano nawet nasz dom. Mój mąż należał do partii politycznej [...], pracował również w tej partii. Kiedy ją zamknięto w [...] zaczęto nas prześladować". Oświadczyła ponadto, że była wraz z mężem prześladowana przez władze kraju pochodzenia. Strona nie była nigdy zatrzymywana, aresztowana, ani sądzona, jednakże obawia się aresztowania w przypadku powrotu do [...]. Cudzoziemka nie zadeklarowała przynależności do żadnych organizacji, ale oświadczyła, że jej mąż K. S. był szefem [...] w latach [...].

Po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Szef Urzędu decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] uznał ww. wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny. Rada postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nr [...] stwierdziła, że odwołanie cudzoziemki zostało wniesione z uchybieniem terminu.

W dniu [...] lutego 2019 r. (dwa miesiące po orzeczeniu sądu oddalającego skargę na decyzję Rady dotyczącą pierwszego wniosku) cudzoziemka wystąpiła z kolejnym – trzecim wnioskiem o nadanie statusu uchodźcy, będącym przedmiotem niniejszego postępowania. Składając wniosek oświadczyła: "Nie ma życia w [...]. Władze zabrały nam dom i majątek z przyczyn politycznych. Wszystko nam zabrano, wiec przyjechaliśmy". Strona zeznała również, że nie była poddana przemocy fizycznej ani przemocy psychicznej. Cudzoziemka oświadczyła, że nie była nigdy zatrzymana ani aresztowana, nie było prowadzone przeciwko niej postępowanie karne, nie była nigdy skazana wyrokiem sądu ani nie należała do żadnych organizacji czy ugrupowań.

Po rozpatrzeniu sprawy Szef Urzędu decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] uznał wniosek cudzoziemki o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że strona złożyła kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej i nie wskazała w trakcie postępowania żadnych nowych dowodów ani okoliczności faktycznych lub prawnych, znacząco zwiększających prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Organ wskazał, że wszystkie wnioski cudzoziemki dotyczą tego samego żądania i opierają się na tych samych okolicznościach. W ocenie organu wszystkie powołane kwestie były już przez organy i przez Sąd rozważane, a strona nowych nie podała. Organ także dodał, że Szefowi Urzędu znana jest ogólna sytuacja polityczno-społeczna panująca w [...] gdzie może dochodzić do naruszeń praw człowieka (organ jako źródło wskazał "Opracowanie Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia Urzędu do Spraw Cudzoziemców dot. aktualnej sytuacji politycznej, bezpieczeństwa i w zakresie praw [...], akta sprawy").

W odwołaniu od powyższej decyzji cudzoziemka wniosła o jej uchylenie, rozpatrzenie sprawy co do istoty i przyznanie ochrony międzynarodowej. W uzupełnieniu odwołania z 7 grudnia 2019 r. zarzucono organowi przede wszystkim, że nie zbadał, czy członkowie rodzin członków i pracowników [...] są narażeni na prześladowania lub ryzyko doznania poważnej krzywdy ze strony władz [...], czy wnioskodawczyni i jej dzieci nie doznają prześladowania bądź krzywdy z powodu bycia żoną i dziećmi członka ww. partii. Doprowadziło to w efekcie, zdaniem strony, do błędnego uznania, że w niniejszej sprawie nie zaistniały nowe okoliczności faktyczne i prawne znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. W ocenie odwołującej organ nie dokonał oceny załączonego do akt z urzędu opracowania Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia z 4 stycznia 2019 r. Zarzucono Szefowi Urzędu, że nie podał nazwy ani daty opracowania, na które powołał się w uzasadnieniu, jak również odnosząc się do ww. opracowania wskazano, że odnosi się ono do ogólnej sytuacji w [...], a nie indywidualnej sytuacji strony, tj. obawy przed prześladowaniem lub doznaniem poważnej krzywdy ze względu na bycie członkiem rodziny osoby działając w partii [...]. Zdaniem strony Szef Urzędu powinien dokonać uzupełnienia istniejącego opracowania pod wskazanym kątem.

Po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemki Rada decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja (tak jak i poprzedzająca ją decyzja Szefa Urzędu) obejmowała również dzieci wnioskodawczyni: K. F., F. K., K. S., F. S. i M. S.

Rada podzieliła stanowisko organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie zaistniały żadne nowe fakty lub dowody, które znacząco zwiększałyby prawdopodobieństwo udzielenia cudzoziemce ochrony międzynarodowej, a tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki uznania kolejnego wniosku cudzoziemki za niedopuszczalny na podstawie art. 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1666; dalej: ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony). W ocenie Rady w kolejnym wniosku o nadanie statusu uchodźcy cudzoziemka nie wskazała na żadne nowe okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanek do nadania statusu uchodźcy czy udzielenia ochrony uzupełniającej, których nie deklarowano uprzednio. Podnoszone po raz kolejny problemy, które jej rodzina miała mieć z powodu działalności politycznej jej konkubenta, były powodem złożenia wcześniejszego wniosku w sprawie i były badane w toku wcześniejszych postępowań a sytuacja związana z ich oceną nie zmieniła się od tego czasu. Dlatego ponowna ich analiza przez Radę naruszyłaby zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagi rzeczy osądzonej.

Rada dodała, że biorąc przy tym pod uwagę aktualną sytuację w kraju pochodzenia cudzoziemki, zasadne jest twierdzenie, że sytuacja w kraju pochodzenia i sytuacja osobista wnioskodawczyni nie uległy na tyle istotnej zmianie, że doprowadziło to do dezaktualizacji oceny zagrożenia cudzoziemki sformułowanej w ostatecznej decyzji negatywnej. Wprawdzie sytuacja polityczno-społeczna w [...] jest trudna (tu wskazano na aktualne opracowanie w aktach organu pierwszej instancji), jednakże nie uległa ona pogorszeniu od czasów merytorycznych rozstrzygnięć we wcześniejszych sprawach. Z tego powodu sytuacja w kraju pochodzenia nie wskazuje na pojawienie się nowych okoliczności lub dowodów uzasadniających rozważenie przesłanek do nadania statusu uchodźcy czy ochrony uzupełniającej.

Zdaniem Rady na podstawie oświadczeń złożonych w kolejnym wniosku o nadanie statusu uchodźcy, jak też na podstawie wniesionego odwołania i aktualnych informacji na temat sytuacji w kraju pochodzenia, brak było jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że zaistniały nowe fakty lub dowody, które znacząco zwiększałyby prawdopodobieństwa udzielenia cudzoziemce ochrony międzynarodowej. Odnosząc się zaś do argumentów zawartych w odwołaniu, Rada zauważyła, że nie wnoszą one nic nowego w sprawie. Stanowią one w istocie polemikę z decyzją Rady rozstrzygającą wcześniejszą sprawę cudzoziemki, a nie decyzją Szefa Urzędu. Rada wskazała, że odniosła się szeroko do sytuacji cudzoziemki w kontekście działalności politycznej jej konkubenta w decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie z pierwszego wniosku strony, przez co jest to okoliczność już prawomocnie oceniona przez organy statusowe. Podobnie we wcześniejszym postępowaniu zbadana została ogólna sytuacja w [...], także w kontekście sygnalizowanych problemów wnioskodawczyni, a organ pierwszej instancji w swojej odniósł się w sposób wystarczający do aktualnej sytuacji w tym kraju, szczególnie, że ani strona nie wskazała na żadne dokumenty czy opracowania wskazujące na taką zmianę sytuacji w [...], że byłaby ona istotna z punktu widzenia przesłanek ochrony międzynarodowej.

W skardze na powyższą decyzję H. A. zarzuciła organowi:

1. istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.) poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów i w wyniku tego błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zaszły ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe dowody ani okoliczności faktyczne lub prawne, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej; ponadto poprzez brak zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego: nie zapoznanie się z aktualnymi informacjami dotyczącymi sytuacji w [...] w kontekście indywidualnej sytuacji skarżącej i w efekcie niedostateczne zbadanie, czy otrzyma realną ochronę w kraju pochodzenia, a w efekcie błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały nowe okoliczności faktyczne lub prawne znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, tj. art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony poprzez błędne zastosowanie i w efekcie błędne stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe dowody ani okoliczności faktyczne lub prawne, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organy administracji.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu organ nie rozpatrzył w sposób przekonywujący sprawy oraz nie odniósł się do zarzutów odwołania, co doprowadziło do naruszenia art. 15 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd przypomniał treść art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony i stwierdził, że wobec oczywistej w tej sprawie tożsamości podmiotu i przedmiotu postępowania oraz faktycznie niezmienionego stanu prawnego w dacie wydawania decyzji, konieczne było rozstrzygnięcie przez organ, czy doszło do zmiany stanu faktycznego. Ocena w tym zakresie powinna być dokonana nie tylko w oparciu o treści zawarte w żądaniu złożonego przez cudzoziemca kolejnego wniosku i podstawę żądania zawartego w pierwotnym wniosku, ale też w oparciu o ustalenia faktyczne uwzględnione w postępowaniu zakończonym decyzją odmowną o nadanie statusu uchodźcy, jak i informację o aktualnej sytuacji w kraju pochodzenia.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy kwestii tożsamości stanu faktycznego nie ustalił w sposób nie tylko wyczerpujący, ale nawet dostateczny do oceny, czy zaistniała przeszkoda do merytorycznego rozpoznania sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi uzasadnioną podstawę do wątpliwości Sądu, czy organ w rzeczywistości dokonał ponownej oceny przedmiotowej sprawy zgodnie z wymogiem art. 15 k.p.a. Swoje stanowisko Rada ograniczyła do stwierdzenia, że w przypadku wniosków cudzoziemca zachodzi tożsamość sprawy zarówno co do podmiotu, jak i przedmiotu postępowania i nie zaistniały, jak też nie zostały przedstawione nowe dowody, ani okoliczności faktyczne lub prawne, które znacząco zwiększałyby prawdopodobieństwo udzielenia ochrony. Organ wskazał również, że podziela należycie wykazane ustalenia w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd stwierdził, że organy obu instancji, w sposób uniemożliwiający kontrolę w tym zakresie, odniosły się do kwestii sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemki dotyczącej byłych członków i ich rodzin należących do partii [...]. Organ odwoławczy nie odniósł się do ww. kwestii pomimo podnoszenia ich w odwołaniu. Organy w swoich uzasadnieniach wskazały bowiem ogólnie na źródło informacji w tym zakresie, ale nie wskazały dokładnie, z jakiej daty ono pochodzi i jakiego zakresu dotyczy. W ocenie Sądu nie jest wystarczające i przekonywujące powołanie się na Opracowanie Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia, nie wskazując, po pierwsze, dokładnie które (z tych, co znajdują się w aktach), a po drugie, nie odnosząc się do kwestii prześladowań byłych członków partii, do której należał mąż skarżącej – co nie było przez organy kwestionowane.

Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się kilka wykazów związanych z sytuacją w kraju pochodzenia cudzoziemki. Jedne z nich pochodzą z 2017 i z 2018 r. odnoszą się bardziej szczegółowo do kwestii sytuacji w kraju pochodzenia byłych członków zdelegalizowanej partii. Wskazują one jednoznacznie, że mogą być oni narażeni na prześladowania ze strony partii rządzącej, nawet w przyszłości. Ostatnia informacja z 4 stycznia 2019 r., na którą powołuje się też strona w odwołaniu, odnosi się bardzo ogólnie do nieistniejącej już partii, bez odniesienia się do kwestii ewentualnych represji w przyszłości wobec jej członków. Decyzja pierwszoinstancyjna w niniejszym postępowaniu została przy tym wydana [...] sierpnia 2019 r., zatem 8 miesięcy od ostatniego ogólnego Opracowania, które do spornych kwestii nie odnosi się.

Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdy organ z urzędu dysponuje materiałem dowodowym bądź aktualnymi opracowaniami, na podstawie których ustala sytuację w kraju pochodzenia cudzoziemców, a następnie stanowią one podstawę wydania indywidualnych rozstrzygnięć, powinien każdorazowo dołączyć je do akt sprawy, a przede wszystkim wskazać ich źródła. Do takiego wskazania w niniejszej sprawie nie doszło. Wskazanie ogólnie przez organy obu instancji na Opracowania w żaden w sposób nie zindywidualizowało sprawy i słusznie cudzoziemka ma wątpliwości w tym zakresie.

Wskazane uchybienie, zdaniem Sądu, może mieć wpływ na wynik sprawy. Nieustalenie bowiem wszystkich istotnych okoliczności powoduje, że orzeczenie stwierdzające niedopuszczalność wniosku skarżącej jest przedwczesne. Dodatkowo kwestię tę podnoszono również w uzupełnieniu odwołania. Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do istotnych zarzutów odwołania uzasadniał nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania odwoławczego, ale też powodował, że iluzoryczne stały się gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności. Było to naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że w pozostałym zakresie nie kwestionuje on ustaleń organu, że strona powołuje się na te same okoliczności, co poprzednio.

Końcowo Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Rada rozważy i odniesie się do twierdzeń i zarzutów podniesionych w odwołaniu. W szczególności uzupełni ustalenia co do sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemki, uwzględniając okoliczność, czy członkowie rodzin członków i pracowników zdelegalizowanej partii [...] są narażeni po powrocie do kraju na prześladowania lub ryzyko doznania poważnej krzywdy i czy kwestia ta może wpłynąć znacząco na zwiększenie prawdopodobieństwa udzielenia cudzoziemce i jej dzieciom ochrony międzynarodowej w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Rada wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 3 i ust. 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony poprzez uznanie, że w sprawie wszczętej trzecim wnioskiem skarżącej o udzielenie ochrony międzynarodowej hipotetycznie mogły pojawić się nowe okoliczności w rozumieniu przepisu art. 38 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony dotyczące sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemki, jednak organ nie ustalił w sposób dostateczny kwestii tożsamości stanu faktycznego (przy czym ocena, czy doszło do zmiany stanu faktycznego, powinna być dokonana zdaniem Sądu nie tylko w oparciu o treści zawarte w żądaniu złożonego przez cudzoziemkę kolejnego wniosku i podstawę żądania zawartego w pierwotnym wniosku, ale też w oparciu o ustalenia faktyczne przyjęte w postępowaniu zakończonym decyzją odmowną o nadanie statusu uchodźcy, jak i w oparciu o informację o aktualnej sytuacji w kraju pochodzenia), co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 38 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy winna prowadzić do wniosku, że to osoba wszczynająca kolejne postępowanie w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej powinna wskazać, czy zaistniały nowe okoliczności bądź przedstawić nowe dowody lub okoliczności faktyczne lub prawne, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej, w tym takie okoliczności dotyczące sytuacji w kraju pochodzenia, które mają wpływ na jej indywidualną sytuację, co w rezultacie doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji powyższego Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie i wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Trafnie organ wskazał bowiem na naruszenie przez Sąd przepisu prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 pkt 3 i ust. 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony (wadliwie sformułowany jako zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 170 p.p.s.a. w powiązaniu z ww. przepisami materialnymi, co jednak nie miało wpływu na jego ocenę).

Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 3 i ust. 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony jeżeli do organu administracji wpływa kolejny wniosek cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej, to uruchamia on postępowanie wstępne, podczas którego organ ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, jakie okoliczności były podnoszone i rozważane w poprzednim postępowaniu. Zgodzić trzeba się ze skarżącym kasacyjnie organem, że zakres takiego postępowania wyjaśniającego na wstępnym etapie ogranicza się do zbadania, czy wniosek ten zawiera nowe dowody albo okoliczności faktyczne lub prawne znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Niestwierdzenie ich zaistnienia obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia o niedopuszczalności takiego wniosku. Dla przyjęcia niedopuszczalności kolejnego wniosku nie jest konieczne powtórzenie przez wnioskodawcę dokładnie tych samych okoliczności, co we wniosku pierwotnym. Kluczowe jest natomiast, czy chodzi tu zasadniczo o te same zdarzenia, na podstawie których poprzednio wnioskodawca ubiegał się o ochronę międzynarodową. Ponadto, w razie przedstawienia przez wnioskodawcę nowych elementów lub ustaleń, muszą one znacząco zwiększać prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Nie chodzi zatem o jakiekolwiek nowe dowody czy okoliczności faktyczne lub prawne, ale o takie, które znacząco zwiększają prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Postępowanie wstępne winno zakończyć się albo decyzją o stwierdzeniu, że wniosek jest niedopuszczalny w oparciu o art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, albo postanowieniem wydanym na podstawie art. 38 ust. 5 tej ustawy, że nie zachodzi żadna z okoliczności, o których mowa w art. 38 ust. 2. Jedynie w drugim przypadku organ administracji ma obowiązek dalej prowadzić postępowanie wyjaśniające co do spełnienia przesłanek do udzielenia ochrony międzynarodowej. Przyjęcie natomiast, że wniosek jest niedopuszczalny, wyłącza możliwość prowadzenia postępowania merytorycznego.

W niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo przystąpiły w pierwszej kolejności do zbadania, czy cudzoziemka w nowym – trzecim wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej powołuje się na nowe dowody lub okoliczności faktyczne lub prawne, które znacznie zwiększają prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Rozważenie, czy w świetle art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony kolejny wniosek cudzoziemki należy rozpatrzyć merytorycznie, czy koniecznym jest uznanie go za niedopuszczalny, następuje w oparciu o analizę kolejnego wniosku i okoliczności podanych w nim przez skarżącą. Podkreślić trzeba, że zakres postępowania wyjaśniającego w przedmiocie dopuszczalności wniosku ogranicza się do analizy dowodów i okoliczności, z których cudzoziemiec wywodzi swoją obawę i to na wnioskodawcy spoczywa ciężar dowodu. Rola organu sprowadza się na tym etapie do zweryfikowania ewentualnych rozbieżności i wątpliwości, jakie mogą wynikać z przedstawionych okoliczności i dowodów. Wskazane w kolejnym wniosku obawy wyznaczają ramy postępowania wyjaśniającego, poza które organ nie powinien wykraczać (po. wyrok NSA z 14 marca 2021 r., II OSK 3184/20 oraz P. Dąbrowski [w:] J. Chlebny [red.], Prawo o cudzoziemcach. Komentarz. Warszawa 2020, art. 38, Nb 5-7).

Podkreślenia wymaga, że nie jest też zadaniem organu prowadzącego postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej ustalenie sytuacji w kraju pochodzenia w ogólności, a jedynie w takim zakresie, który odnosi się do przesłanek udzielenia takiej ochrony i mających związek z indywidualną sytuacją wnioskodawcy, to jest odnoszących się do podanych przez niego powodów ubiegania się o tę ochronę. Zgodnie bowiem z treścią art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w toku postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej wnioskodawca jest obowiązany przedstawić informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności dotyczące jego wieku, przeszłych doświadczeń mających znaczenie dla sprawy, tożsamości, obywatelstwa, krewnych, kraju i miejsc poprzedniego pobytu, wcześniejszych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, trasy podróży oraz powodów złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Nie jest zatem rzeczą organu poszukiwanie innych przyczyn niż te, które wskazał wnioskodawca, a które miałyby uzasadniać przyznanie mu takiej ochrony. Stwierdzenie to odnosi się tak do pierwszego wniosku cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej, jak i kolejnych wniosków w tym zakresie. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, że w przypadku złożenia kolejnego wniosku cudzoziemca (inaczej jak przy pierwszym wniosku) organ powinien jednak z urzędu poszukiwać okoliczności czy dowodów wpływających na możliwość przyznania stronie ochrony międzynarodowej, jest nie tylko nielogiczne, ale i pozbawione podstaw prawnych.

We wstępnej analizie trzeciego wniosku skarżącej o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego [...] lutego 2019 r. rozważano przesłankę dopuszczalności wniosku określoną w art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Porównanie powodów ubiegania się ochronę, które były już przedmiotem poprzednich dwóch postępowań w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, czyli zagrożenia prześladowaniem ze strony władz z powodu przynależności konkubenta (męża) skarżącej do partii politycznej [...], doprowadziło do prawidłowego uznania przez organy obu instancji w kontrolowanym postępowaniu, że w tym kolejnym wniosku skarżąca podała dokładnie te same okoliczności, co powoływane poprzednio (ocenione merytorycznie podczas pierwszej procedury i stanowiące podstawę stwierdzenia niedopuszczalności drugiego wniosku). Nie wskazała ponadto na nowe dowody, nieznane organowi wydającemu ostateczną decyzję odmowną, które miałyby doprowadzić do zmiany sformułowanej w tej decyzji oceny zagrożenia prześladowaniem bądź doznaniem poważnej krzywdy. Sytuacja w kraju pochodzenia cudzoziemki, w kontekście bycia członkiem rodziny członka zdelegalizowanej partii [...], została rzetelnie i wyczerpująco zbadana w pierwszym postępowaniu, zakończonym decyzją Rady z [...] czerwca 2018 r. zaś te ustalenia i oceny podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2438/18.

W uzupełnieniu odwołania strona zarzuciła Szefowi Urzędu niezapoznanie się z aktualnymi informacjami dotyczącymi sytuacji w [...] w zakresie indywidualnej sytuacji wnioskodawczyni i jej dzieci, tj. niezbadanie, czy członkowie rodzin członków i pracowników zdelegalizowanej partii [...] są narażeni na prześladowania lub ryzyko doznania poważnej krzywdy ze strony władz [...]. Stanowisko to podzielił Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję. Stwierdził bowiem, że ocena, czy doszło do zmiany stanu faktycznego, powinna być dokonana m.in. w oparciu o ustalenia faktyczne przyjęte w postępowaniu zakończonym decyzją odmowną o nadanie statusu uchodźcy, jak i w oparciu o informację o aktualnej sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemki dotyczącej byłych członków i ich rodzin należących do partii [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko jest wadliwe, wynika bowiem z błędnej wykładni przepisów art. 38 ust. 2 pkt 3 i ust. 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony.

Podkreślić raz jeszcze trzeba, że to nie sytuacja w kraju pochodzenia stanowi podstawę do udzielenia ochrony międzynarodowej, lecz indywidualna sytuacja aplikanta. Skarżąca natomiast – co nie jest w sprawie okolicznością sporną – nie tylko że nie wskazała na żadne okoliczności nowe w stosunku do tych, które były już poprzednio przedmiotem oceny zarówno organów administracji, jak i sądu administracyjnego, ale i nie twierdziła, że od daty rozpoznania poprzedniego wniosku sytuacja w kraju pochodzenia zmieniła się w sposób uzasadniający rozpoznanie jej wniosku. Ogólnikowe wskazanie w uzupełnieniu odwołania na bliżej niesprecyzowaną "indywidualną sytuacji wnioskodawczyni i jej dzieci", bez szczegółowego opisania, jakie konkretne okoliczności dotyczące aktualnej sytuacji w kraju pochodzenia mogą mieć wpływ na jej indywidualną sytuację, w żaden sposób nie może rodzić po stronie organu prowadzącego postępowanie obowiązku uwzględniania z urzędu, czy w kraju pochodzenia doszło do takiej zmiany sytuacji w zakresie ryzyka prześladowania lub doznania poważnej krzywdy przez byłych członków partii [...] i ich rodziny, która samoczynnie wpływałaby na zmianę sytuacji wnioskodawczyni i znacząco zwiększała prawdopodobieństwo udzielenia jej ochrony międzynarodowej. Stanowczo stwierdzić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z oczywistą i powszechnie znaną na arenie międzynarodowej radykalną zmianą sytuacji w kraju pochodzenia w opisanym wyżej zakresie, która – jako sytuacja nadzwyczajna – mogłaby wskazywać na pojawienie się nowych okoliczności lub dowodów uzasadniających rozważenie przesłanek do nadania statusu uchodźcy czy też udzielenia ochrony uzupełniającej. Nie bez znaczenia pozostaje akcentowana w decyzji Szefa Urzędu okoliczność, że skarżąca pomiędzy rozpoznaniem pierwszego wniosku a złożeniem rozpoznawanego w tym postępowaniu trzeciego wniosku nie wracała do kraju pochodzenia. Nie mogła tym samym doświadczyć żadnych skierowanych przeciwko niej działań, które uprawdopodobniłyby udzielenie jej ochrony międzynarodowej. Drugi wniosek został złożony przez cudzoziemkę zaledwie miesiąc po wydaniu ostatecznej decyzji Rady z [...] czerwca 2018 r. a rozpoznawany w kontrolowanym postępowaniu jej trzeci wniosek – zaledwie dwa miesiące po wydaniu ww. wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r.

W obecnym postępowaniu wszczętym trzecim wnioskiem cudzoziemki nie powołano się więc na żadne nowe okoliczności, nieznane wcześniej orzekającym organom a dotyczące aktualnej sytuacji w kraju pochodzenia wnioskodawczyni, które miałyby wpływ na jej indywidualną sytuację. Skarżąca w zasadzie zarzucała jedynie brak dokonania przez organy szczegółowej analizy sytuacji w kraju pochodzenia dotyczącej byłych członków [...] i ich rodzin. W związku z tym wskazać należy, że sytuacja wewnętrzna w [...] także była oceniana w poprzednich postępowaniach oraz nie ulegała ona istotnej zmianie. Wniosek płynący ze znajdującego się w aktach sprawy najnowszego opracowania Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia UdSC nie odbiega zasadniczo od tezy o generalnie trudnej sytuacji polityczno-społecznej w [...] ustalonej w toku poprzednich procedur dotyczących skarżącej. W opracowaniach Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia UdSC dot. ogólnej sytuacji politycznej, stanu bezpieczeństwa oraz przestrzegania praw człowieka w [...] z 30 listopada 2017 r. i 21 czerwca 2018 r. stwierdzono wprost, że od [...], po delegalizacji partii [...], władze prześladują członków tej organizacji. Sam fakt, że w najnowszym ze znajdujących się w aktach sprawy opracowaniu w tym przedmiocie z 4 stycznia 2019 r. nie odniesiono się bezpośrednio do sytuacji członków partii [...] i ich rodzin, nie świadczy o wadliwości procedowania organów przy rozpoznawaniu kolejnego wniosku cudzoziemki z [...] lutego 2019 r. Istotnie, organy orzekające w sprawie kolejnego wniosku cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej obowiązane są wziąć pod uwagę sytuację w kraju pochodzenia na dzień orzekania. Jednakże, jeżeli sytuacja ta nie zmieniła się w sposób zasadniczy, a tak było w przedmiotowej sprawie, a ponadto gdy wnioskodawczyni nie podniosła rzeczywistych okoliczności dotyczących sytuacji w kraju pochodzenia, które mają wpływ na jej osobistą sytuację, i które wymagają jakiegoś szczegółowego opracowania, uznać należy, że nie było potrzeby przygotowywania nowego i bardziej szczegółowego opracowania odnoszącego się stricte do wskazanej wyżej kwestii, gdy już istniejące zachowują swoją aktualność. Bez aktywności skarżącej i precyzyjnego wskazania przez nią w kolejnym wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na konkretne okoliczności, tj. zdarzenia czy dowody odnoszące się do grożącego indywidualnie jej i jej rodzinie ryzyka prześladowania czy doznania poważnej krzywdy z powodu przynależności do rodziny członka partii [...], nie można zasadnie twierdzić, że zaistniały nowe okoliczności pozwalające na merytoryczne rozpoznanie trzeciego wniosku strony o udzielenie ochrony międzynarodowej, a które dopiero uzasadniałyby aktualizację oceny sytuacji w kraju pochodzenia pod kątem deklarowanych obaw.

Powyższe wskazuje, że – wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji - organy dokonały prawidłowej kwalifikacji wniosku skarżącej o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego [...] lutego 2019 r. jako niedopuszczalnego. Trafnie wskazano, że podnoszona w kolejnym, trzecim wniosku kwestia grożącego skarżącej i jej i dzieciom zagrożenia prześladowaniem ze strony władz kraju pochodzenia w związku z przynależnością jej partnera (męża) do partii [...] była już przedmiotem oceny w toku poprzednich procedur. Samo więc twierdzenie o istnieniu opisanego wyżej ryzyka, bez powiązania deklarowanych obaw z indywidualną sytuacją wnioskodawczyni – i to taką, którą miałaby walor "nowości" w porównaniu do kwestii już wcześniej podnoszonych w poprzednich wnioskach o udzielenie ochrony międzynarodowej, nie może prowadzić do odmiennej oceny złożonego wniosku w świetle art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Z załączonego do akt sprawy ostatniego opracowania dot. kraju pochodzenia ze stycznia 2019 r. również nie wynika, aby sytuacja w [...] uległa na tyle istotnej zmianie, że ma to bezpośredni wpływ na osobistą sytuację wnioskodawczyni. Prawidłowa ocena wniosku pod kątem przesłanek z art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony wykluczała tym samym konieczność dokonywania w kontrolowanym postępowaniu szczegółowej oceny sytuacji w kraju pochodzenia w zakresie odnoszącym się ściśle do kwestii ponoszonych ogólnikowo w kolejnym wniosku.

Konkludując, wobec stwierdzenia, że zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego zasługuje na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało uwzględnić. Jednocześnie Sąd uznał, że istota sprawy została wyjaśniona, co w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uzasadniało rozpoznanie skargi. Uwzględniając wyżej przedstawione stanowisko należało uznać, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości spełnienie przesłanek dla uznania przedmiotowego wniosku cudzoziemki o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny, stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w żadnym razie nie zostały wydane z istotnym naruszeniem tak przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.