Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1181/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skarg M.C. i R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., nałożył na R. K. i M. C. wspólników Spółki Cywilnej "A" s.c. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w C. celem umieszczenia reklam o łącznej powierzchni [...] m2, na części działki drogowej nr 1 i nr 2 obręb [...], bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od [...] r. do [...] r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] r. Miejski Zarząd Dróg i Transportu w C. (zwany dalej: MZDiT) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie umieszczenia w pasie drogowym ul. [...] w C. dwóch dwustronnych reklam ww. Spółki posadowionych na działkach drogowych nr 1 i nr 2, bez zgody zarządcy drogi. Podstawą wszczęcia postępowania w sprawie była dokumentacja z inwentaryzacji znaków drogowych i tablic reklamowych z dnia [...] r. wykonana dla potrzeb realizacji zadania p.n.: Przebudowa DK-[...] w C., budowa wiaduktu na skrzyżowaniu z DK- [...], połączenie z ul. [...].

Organ I instancji wskazał, że w dniach [...] r., [...] r., [...] r. dokonano oględzin pasa drogowego ulicy [...], w trakcie których potwierdzono umieszczenie przedmiotowych reklam w tej samej lokalizacji. Reklamy posiadały powierzchnie ekspozycji o wymiarach: 1 szt. x 1,35 m x 4,90 m x 2 strony, co daje powierzchnię 13,2 m2 oraz 1 szt. x 6,0 m x 3,0 m x 2 strony tj. 36,0 m2 powierzchni, łączna powierzchnia reklam wynosi 49,2 m2 (obmiar reklam wykonano w trakcie oględzin). Z przeprowadzonych wizji w terenie sporządzono protokoły oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Ustalono, że stronami w postępowaniu są odpowiednio R. K. oraz M. C. wspólnicy ww. Spółki. Na adres Spółki wysłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, które zostało odebrane w dniu [...] r. Dnia [...]r. R. K. zapoznał się z dokumentacją sprawy w siedzibie MZDiT. Oświadczył, że nie posiada zezwolenia na umieszczenie przedmiotowych reklam albowiem nie był świadom ich lokalizacji w pasie drogowym. Jednocześnie oświadczył, że reklamy zostaną tego samego dnia usunięte.

Organ I instancji wskazał następnie, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do ust. 2 pkt. 3 przywołanego artykułu zezwolenie zarządcy drogi jest wymagane w sytuacji umieszczenia reklam w pasie drogowym. Na podstawie zaś ust. 12 pkt. 1 art. 40 ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotnej opłaty. Stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem i ochroną dróg zostały ustalone uchwałą Rady Miasta Częstochowy Nr 109/IX/2011 z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Województwa Śląskiego Nr 182 z dnia 19 sierpnia 2011 r., poz. 3414). W § 4 ww. uchwały określono stawki opłat za umieszczenie reklam zależne od kategorii drogi. W oparciu o ustalony stan faktyczny organ zważył, iż we wskazanym wyżej okresie od [...] do [...] r. dwie reklamy Spółki były umieszczone na części działek drogowych nr 1 i nr 2, obręb [...] w pasie drogowym drogi kategorii gminnej ulicy [...], bez zgody zarządcy drogi. Za okres [...] dni umieszczenia reklam o łącznej powierzchni reklamowej 49,2 m2 bez wymaganej zgody zarządcy drogi na podstawie art. 40 ust. 12 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych naliczono 10-krotną opłatę w oparciu o stawki określone w § 4 ww. uchwały Rady Miasta Częstochowy.

W identycznie brzmiących odwołaniach od decyzji pierwszoinstancyjnej R. K. i M. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji, obszernie zarzuty te uzasadniając, zarzucili:

naruszenie art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie polegające na nałożeniu kary pieniężnej pomimo braku bezprawności i samowoli w zajęciu pasa drogowego po stronie skarżących, a także pomimo wiedzy organu o dokonanym zajęciu i akceptowaniu istniejącego stanu rzeczy;

naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego niezwłocznie po wykryciu zauważonych nieprawidłowości;

nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wykazania, iż został zajęty pas drogowy, a reklama znajdowała się w obrębie pasa drogowego przez okres dokładnie [...] dni, a dodatkowo:

brak dokumentu stwierdzającego ustalenie wymiaru tablic reklamowych skarżących;

nieinformowanie strony postępowania o czynnościach w postaci oględzin pasa drogowego oraz brak powtórzenia czynności z udziałem strony, po wszczęciu postępowania administracyjnego.

nieuzasadnione przewlekanie postępowania,

nieinformowanie strony postępowania o podejrzeniu zajęcia przez nią pasa drogowego oraz brak wezwania do usunięcia obiektu,

naruszenie art. 10 § 1, art. 79 § 1 i 2 i art. 81 w zw. z 75 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie pierwszych i kolejnych oględzin pasa drogowego bez udziału strony kontrolowanej i bez zawiadomienia strony, co skutkuje, iż wizja w terenie nie może stanowić dowodu w sprawie.

Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania administracyjnego, a następnie przytoczyło art. 40 ustawy o drogach publicznych stwierdzając, iż jego zdaniem kara została ustalona prawidłowo (Kolegium wskazało sposób jej naliczenia), podkreśliło nadto, że w trakcie postępowania przed organem I instancji strony nie wniosły uwag ani zastrzeżeń co do ustalonych okoliczności faktycznych. Następnie odnosząc się do argumentów odwołań, wskazało, iż decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest decyzją tzw. związaną. Oznacza to, iż po stwierdzeniu określonego stanu faktycznego - w tym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - organ administracji publicznej nie ma możliwości swobodnego wyboru rodzaju rozstrzygnięcia, tylko musi zachować się tak jak nakazują mu przepisy prawa - to jest wymierzyć w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty. Nie ma też możliwości miarkowania kary lub jej różnicowania w zależności od indywidualnej sytuacji.

Kolegium przyznało, że rzeczywiście postępowanie organu I instancji trwało długo, ale przekazując odwołania pełnomocnika stron do tut. organu odwoławczego organ I instancji nie ustosunkował się do tego zarzutu, stąd Kolegium nie może podać przyczyn, które to spowodowały. Jednakże zdaniem Kolegium naliczona kara wynika nie z przewlekłości postępowania organu, tylko z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (bez zezwolenia zarządcy drogi) przez umieszczających reklamy. Nieświadomość faktu, iż miejsce ustawienia reklam jest pasem drogowym drogi gminnej nie zwalnia z odpowiedzialności za popełniony delikt. W aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza, zawierająca granice nieruchomości z naniesioną lokalizacją reklam. Jednocześnie z załączonego w aktach wypisu z rejestru gruntów dot. działek nr 1 i 2 wynika w sposób bezsporny, iż działki te stanowią użytek drogowy, a ich właścicielem jest Gmina Miasto C.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym przeprowadzania oględzin bez udziału stron, Kolegium wyjaśniło, iż przepisy ustawy o drogach publicznych nie nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązku przeprowadzania ściśle określonych środków dowodowych (np. oględzin). Oznacza to, iż organ korzysta ze środków dowodowych przewidzianych przez kodeks postępowania administracyjnego określonych w art. 75 § 1 k.p.a. Zawarta w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna dowodząca ustawienia reklam w konkretnym miejscu została pozyskana przez organ w trakcie rutynowych czynności polegających na monitorowaniu stanu dróg, do czego zobowiązują zarządcę dróg ustawowe przepisy, a także z dokumentacji projektowej wykonanej dla innych potrzeb zarządcy drogi. Nie były to oględziny w rozumieniu art. 85 § 1 k.p.a., które organ może, ale nie jest zobligowany przepisem, przeprowadzić (na poparcie swojego stanowiska Kolegium przytoczyło stosowne orzecznictwo). Dlatego zarzut pełnomocnika wspólników należy uznać za nieuzasadniony.

Kolegium wskazało kolejno, że zgodnie art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba, ze zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W tym przypadku strony, obydwaj wspólnicy, mieli możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie (skutecznie doręczone zawiadomienie organu I instancji z dnia [...] r.). Z możliwości tej skorzystał R. K., nie wniósł jednak żadnych zastrzeżeń do zgromadzonych w sprawie dowodów. M. C., pouczony o możliwości zapoznania się z materiałem podobnie jak R. K., nie skorzystał z tego prawa.

W kwestii podnoszonego przez pełnomocnika braku dokumentu stwierdzającego ustalenie wymiaru tablic reklamowych, Kolegium wskazało, iż w aktach sprawy znajduje się m.in. protokół z dnia [...] r. z wizji w terenie przeprowadzonej przez pracowników organu I instancji dotyczącej zajęcia pasa drogowego, w którym wskazano precyzyjnie rozmiary tablic. Istotnie w protokole nie zawarto sformułowania, iż pomiaru długości i szerokości reklam dokonano np. taśmą mierniczą, ale wykonanie pomiaru długości czy szerokości należy do tak elementarnych i powszechnych czynności, iż oczywistym jest, iż ustalenie wymiarów tablic reklamowych odbyło poprzez pomiar przyborem mierniczym. W protokole z dnia [...] r. organ użył sformułowania "Obmiar powierzchni reklamowej bez zmian" co świadczy o tym, iż dokonał ponownie pomiaru i porównał go z poprzednim wynikiem. R. K. zapoznając się z materiałem dowodowym, nie kwestionował wyników pomiarów reklam.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu I instancji została podjęta w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa i jako taka, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., została utrzymania w mocy.

Odrębnymi pismami z dnia [...] r. M. C. i R. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli identycznie brzmiące skargi na ww. decyzję Kolegium domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. lub ewentualnie uchylenia decyzji zaskarżonej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Decyzjom zarzucono, ponawiając w tej mierze zarzuty sformułowane w odwołaniach:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 § 1, 7, 8, 9, 10 i 12 k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego niezwłocznie po wykryciu zauważonych nieprawidłowości, zawiadomienie strony postępowania po upływie prawie 7 miesięcy od wykrycia nieprawidłowości polegającej na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, a następnie powiadomienie strony o toczącym się postępowaniu już po upływie okresu objętego karą co skutkowało zaniechaniem przeprowadzenia czynności zgodnie z wymogami procedury, przewlekaniem postępowania, późniejszą niemożnością powtórzenia wcześniejszych czynności w szczególności dokonanych oględzin pasa drogowego, a w ostateczności nałożeniem kary na podstawie założeń i przypuszczeń organu;

nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a dodatkowo:

brak dokumentu stwierdzającego ustalenie wymiaru tablic reklamowych;

nieinformowanie stron o czynnościach w postaci oględzin pasa drogowego w dniach [...] r, [...] r. oraz w dniu [...] r. oraz brak powtórzenia czynności z udziałem strony;

nieuzasadnione przewlekanie postępowania;

nieinformowanie strony postępowania o podejrzeniu zajęcia przez nią pasa drogowego oraz brak wezwania do usunięcia obiektu,

naruszenie art. 10 § 1, 79 § 1 i 2 i 81 w zw. z 75 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie pierwszych i kolejnych oględzin pasa drogowego bez udziału strony kontrolowanej i bez zawiadomienia strony.

Zarządzeniem tut. Sądu z dnia 20 czerwca 2013 r. sprawy wszczęte obydwiema skargami połączono celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Skargi zostały wniesione w terminie.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu obydwie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem art. 7, 8, 9, 10, 12 i 35 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 40 ust. 1i 2 cytowanej już wyżej ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (ar. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy).

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę wyliczaną w sposób określony w art. 40 ust. 4-6 tejże ustawy. Stosownie natomiast do ust. 12 pkt 1 przywołanego artykułu za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności faktycznych sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności, iż wśród szeregu zarzutów sformułowanych w identycznie brzmiących skargach podniesiono m.in., iż z uwagi na brak, zdaniem strony skarżącej, jednoznacznych dowodów, wątpliwym jest czy organ prawidłowo zmierzył posadowione w pasie drogowym reklamy oraz czy prawidłowo ocenił, że znajdowały się one w tym samym miejscu przez cały czas prowadzonego postępowania. Zarzuty te, nie przywołujące żadnych przeciwstawnych faktów bądź dowodów uznać należy za gołosłowne, strona skarżąca w żaden sposób, poza wyrażeniem wątpliwości, nie podważyła bowiem ustaleń zawartych w materiale dowodowym, w tym w bogatym materiale fotograficznym. Skarżący nie podnieśli bowiem i nie wykazali by w określonych datach przedmiotowych reklam w pasie drogowym nie było bądź by ich rzeczywiste rozmiary były inne niż wynikające z dokonanych przez organ pomiarów. Zaakcentować w tym miejscu należy, że na postawione w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 18 grudnia 2013 r. pytanie Sądu jakie były zdaniem skarżących rzeczywiste rozmiary reklam skoro kwestionują oni wymiary podane przez organ pełnomocnik skarżących wyjaśniła, że rozmiary te nie są jej znane, nie posiada też wiedzy czy tablice te w ogóle zachowały się do chwili obecnej. Podkreślenia wymaga też, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego skarżący ustaleń powyższych nie zakwestionowali.

W konsekwencji uznać należy, że skarżący w sposób skuteczny nie podważyli ustaleń organu I instancji w zakresie okoliczności faktycznych sprawy, a tym samym ustalenia te uznać należy za prawidłowe. W konsekwencji stwierdzić należy, iż prawidłowo organ I instancji ocenił, że we wskazanym okresie w sposób nieprzerwany reklamy znajdowały się w tym samym miejscu, a ich rozmiary były takie jak wynikają ze sporządzonych przez organ pomiarów. Skoro zaś bezspornym w sprawie jest, iż na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim przedmiotowych tablic nie została udzielona zgoda zarządcy drogi, to tym samym zajęcie pasa wyczerpywało znamiona określone w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy.

W tej części zarzuty skarg nie mogły zatem zostać uwzględnione. Pomimo to zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Trafnie bowiem pełnomocnik strony skarżącej sformułowała w obydwu skargach zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 61 § 1, 7, 8, 9, 10 i 12 k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego niezwłocznie po wykryciu zauważonych nieprawidłowości, zawiadomienie strony postępowania po upływie 6 miesięcy od wykrycia nieprawidłowości polegającej na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia i naliczenia kary za cały ten okres.

Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do zawartego w aktach materiału dowodowego, a także uzasadnień wydanych w sprawie decyzji podstawą wszczęcia postępowania w sprawie umieszczonych w pasie drogowym reklam była dokumentacja z przeprowadzonej w dniu [...] r. na zlecenie MZDiT inwentaryzacji znaków drogowych i tablic reklamowych. Po tej dacie Miejski Zarząd Dróg i Transportu w C. świadom powinien być zatem faktu, iż skarżący bez zezwolenia umieścili w pasie drogowym przedmiotowe tablice reklamowe. Wprawdzie bowiem akta sprawy nie wskazują kiedy dokładnie dokumentacja została przekazana do MZDiT, to jednak kwestie związane z wewnętrzną organizacją pracy Zarządu nie mogą wpłynąć na ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Organ nie wszczął jednak postępowania w sprawie, nie powiadomił skarżących o zaistniałych okolicznościach, nie wezwał ich do usunięcia reklam, nie podjął i nie podejmował przez kolejne miesiące jakichkolwiek innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Dopiero w dniu [...] r. przedstawiciele MZDiT przeprowadzili wizję lokalną, nawet jednak po jej przeprowadzeniu nie wszczęli bezzwłocznie formalnego postępowania administracyjnego. Zauważyć należy w tej mierze, iż organ I instancji wskazał w uzasadnieniu wymierzającej karę decyzji, że postępowanie w sprawie wszczął w [...] r. W rzeczywistości, jak wynika z przedłożonych Sądowi akt, organ w dacie tej jedynie zredagował zawiadomienie o wszczęciu postępowania (ta data figuruje w części nagłówkowej zawiadomienia) następnie z nieznanych przyczyn wstrzymał jednak jego wysyłkę. Zawiadomienie, o którym mowa, zostało bowiem do każdego z wspólników wysłane dopiero w dniu [...] r. (data widniejąca na zwrotnych potwierdzeniach odbioru), a przesyłki doręczone zostały wspólnikom w dniu [...] r. W tym czasie, kiedy to wysyłka już sporządzonego zawiadomienia została wstrzymana, organ, ewidentnie naruszając art. 10 k.p.a., przeprowadził bez udziału stron dwukrotne oględziny (w dniu [...] i w dniu [...]). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż następnego dnia po otrzymaniu przesyłki R. K. po zapoznaniu się w siedzibie organu z dokumentacją oświadczył, iż wspólnicy nie byli świadomi umieszczenia reklam w pasie drogowym i tego samego jeszcze dnia tablice usuną, co też istotnie w dniu tym nastąpiło.

Oceniając opisane wyżej zachowanie organu I instancji wskazać należy, iż choć istotnie, jak to podniesiono w uzasadnieniach wydanych w sprawie rozstrzygnięć, decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary niezależnie od motywów jakimi kierował się zajmujący pas drogowy i innych odnoszących się do niego okoliczności, to jednak nie oznacza to, zdaniem Sądu, iż zarządcy drogi nie obowiązują w postępowaniu o wymierzenie kary ogólne przepisy postępowania gwarantujące stronom określone prawa. Stosownie zatem do art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zgodnie z art. 8 k.p.a. organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w myśl art. 9 k.p.a. organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego czuwając nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie do art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są z kolei zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w myśl zaś art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Z tą ostatnią zasadą koresponduje art. 35 k.p.a., który w § 1 stanowi iż organy obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei w § 3 artykuł ten wskazuje odnosząc się do postępowania pierwszoinstancyjnego, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Podkreślenia w tym kontekście wymaga, jak podnosi się w orzecznictwie, że wykładnia funkcjonalna i celowościowa podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego w powiązaniu z przepisami dotyczącymi wymierzenia przedmiotowych kar prowadzi do wniosku, że kary za zajęcie pasa bez wymaganego zezwolenia są konsekwencją naruszenia zasad udzielania zgody i choćby potencjalnego naruszenia bezpieczeństwa użytkowania i ochrony dróg. Przyjęcie powyższego rozumowania nakłada na organ konieczność szczególnego traktowania sytuacji, w których bezpieczeństwo takie może zostać naruszone i prowadzenia postępowania w takich przypadkach bez zbędnej zwłoki – por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1096/12.

Wskazane wyżej podstawowe reguły, wedle których organy zobowiązane są prowadzić postępowanie administracyjne zostały w rozpoznawanej sprawie w sposób ewidentny znacząco naruszone, co nie tylko pozbawiło strony prawa do czynnego udziału w znacznej części postępowania wyjaśniającego ale nadto doprowadziło do wymierzenia skarżącym o wiele wyższej kary niż miałoby to miejsce w przypadku przeprowadzenia postępowania z zachowaniem tych zasad. Ocena ta jest uzasadniona gdy zważy się, że, jak to wskazano powyżej, skarżący niezwłocznie po powzięciu wiadomości o toczącym się przeciwko nim postępowaniu usunęli objęte postępowaniem tablice reklamowe. Daje to, zdaniem Sądu, uzasadnioną podstawę do przypuszczeń, że analogicznie postąpiliby gdyby o niezgodności swego zachowania z prawem zostali poinformowani niezwłocznie gdy organ, w wyniku otrzymanej inwentaryzacji znaków reklamowych stwierdził obecność reklam w pasie drogowym pomimo braku stosownego zezwolenia, nie zaś dopiero 6 miesięcy później. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, iż na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W świetle ww. ogólnych zasad postępowania oznacza to, że postępowanie takie powinno być wszczęte bez zbędnej zwłoki a o jego wszczęciu powinny zostać zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie zgodnie z treścią art. 61 § 4 k.p.a. Do naruszenia tych zasad oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP dochodzi zatem w sytuacji, w której organ wiedząc o podstawie do wszczęcia postępowania oraz będąc do tego wszczęcia zobowiązanym zwleka z wszczęciem lub z zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu, w konsekwencji czego pogarsza się sytuacja procesowa stron i dochodzi do naruszenia ich interesu prawnego, np. przez zwiększenie nałożonych na strony obowiązków – analogicznie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1083/13. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której po sporządzeniu w dniu [...] r. inwentaryzacji, z której organ wyciągnął wniosek o obecności w pasie drogowym reklam, na których umieszczenie nie udzielono zezwolenia najpierw przez całe miesiące (do [...] r.) nie podejmował żadnych działań, następnie przeprowadził oględziny potwierdzające okoliczności faktyczne sprawy ale nadal przez kolejne tygodnie nie wszczął postępowania, a potem choć wreszcie zredagował zawiadomienie o wszczęciu to jednak z nieznanych przyczyn wstrzymał jego wysyłkę przez kolejne 3 tygodnie, w tym czasie bez powiadomienia i uczestnictwa stron przeprowadzając dwukrotne oględziny.

W efekcie działania organu pierwszej instancji z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego doszło do wymierzenia skarżącym kary za znacznie dłuższy okres niż miałoby to miejsce w przypadku przeprowadzenia postępowania zgodnie z tymi zasadami, jak bowiem wskazano powyżej brak w aktach jakichkolwiek powodów do przypuszczeń, że skarżący nie usunęliby reklam wcześniej gdyby wcześniej dowiedzieli się o ich nielegalności (tak jak to uczynili natychmiast po uzyskaniu informacji o prowadzonym postępowaniu). Wymierzona zaś kara obejmuje zarówno okres sprzed pierwszych oględzin (pomiędzy sporządzeniem inwentaryzacji a oględzinami), jak i okres późniejszy, kiedy to o jakichkolwiek czynnościach związanych z należącymi do nich tablicami i ustaleniem, że są one zlokalizowane nielegalnie skarżący nie zostali poinformowani.

Zdaniem Sądu w państwie prawa strona nie może być zaś obciążana skutkiem naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, w tym przewlekłością prowadzonego z urzędu postępowania, o którym wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów nie została poinformowana i na którą to przewlekłość w rezultacie nie miała i nie mogła mieć wpływu. Przyjęcie, iż działanie takie jest poprawne mogłoby bowiem prowadzić do paradoksalnego wniosku, iż w interesie budżetu jednostki samorządowej jest by organ, pomimo wiedzy o zagrażającym bezpieczeństwu użytkowników dróg ulokowaniu tablic reklamowych, nie podejmował w tej mierze żadnych niezwłocznych działań, a następnie wymierzał karę za cały ten właśnie okres kiedy to wstrzymano się z wszczęciem postepowania.

W konsekwencji wydana przez organ I instancji decyzja obarczona była uchybieniami powodującymi konieczność jej uchylenia. SKO w C. nie uczyniło tego jednak i rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zaaprobowało, dopuszczając się tym samym, w ślad za organem I instancji, tych samych naruszeń przepisów postępowania. Kolegium nie ustosunkowało się nadto do odnoszących się do opieszałości organu I instancji zarzutów zawartych w odwołaniu, nie wyjaśniając wpływu tak znacznej przewlekłości na wydłużenie okresu, w którym reklamy były w pasie drogowym umieszczone, a tym samym na narastanie wyliczonej następnie przez organ kary. Odnosząc się do kwestii przewlekłości Kolegium wskazało bowiem jedynie, że skoro organ I instancji nie ustosunkował się do tego zarzutu, to również Kolegium nie może podać przyczyn, które przewlekłość spowodowały. W przedmiotowej sprawie kwestią podniesioną w odwołaniach nie były jednak przyczyny przewlekłości lecz jej wpływ na ocenę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w tym zwłaszcza na wysokość wymierzonej kary.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zobowiązane będą uwzględnić okoliczność naruszenia wyżej wskazanych zasad postępowania oraz pominięcie stron w jego toku i rozważyć wpływ tych okoliczności na wysokość wymierzonej kary, niewątpliwie bowiem naruszenia przez organ I instancji podstawowych zasad postępowania nie mogą bezzasadnie obciążać stron. Wymierzona skarżącym kara powinna zatem m.in. uwzględniać wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. termin do wydania decyzji przy założeniu, iż gdyby termin ten, a także inne wskazane wyżej zasady postępowania były dochowane, to skarżący o wiele wcześniej zostaliby poinformowani o nielegalności swego działania, a w konsekwencji już wówczas usunęliby z pasa drogowego przedmiotowe reklamy.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 1500,00 zł wynagrodzenie pełnomocnika – 3600,00 zł oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw – 34,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a także § 18 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).