Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1270/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218 i art. 219
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1391/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1391/14 oddalił skargę [...] sp. z o.o. we [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. nr[...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] sp. z o.o. we [...] wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt zabezpieczenia i utrzymania budynku położonego we [...] przy [...] oraz jego otoczenia zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...] odmówił wydania zaświadczenia. Wnioskodawca wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, po którego rozpoznaniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Skarga [...] Sp. z o.o. we [...] na to postanowienie została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2198/12 oddalona.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że budynek położony przy [...] we [...] jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ wyjaśnił, iż w swoich rejestrach i ewidencjach nie posiada żadnych danych pozwalających na stwierdzenie w jakim stanie technicznym jest ten obiekt i jak jest utrzymywany przez wnioskodawcę.

Wnioskodawca wniósł zażalenie na to postanowienie, po którego rozpoznaniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. znak[...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) - dalej: ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144, art. 219 K.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że nieruchomość położona we [...] przy ul. [...] została wpisana do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 1985 r. nr[...] . Odwołał się do treści art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Stwierdził, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, przyjmującą postać dokumentu urzędowego. Jest to czynność faktyczna, akt wiedzy organu, a nie jego woli. Organ stwierdza bowiem przy pomocy zaświadczenia to, co jest mu wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie więc nie może w sposób władczy ustalać istnienia uprawnień (obowiązków), a jedynie je potwierdzać, o ile wynikają one z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu. Postępowanie wyjaśniające w zakresie wydawania zaświadczeń nie zmierza do wyjaśnienia i ustalenia wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a pełni pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę pełnią tu dane z ewidencji rejestrów i zbioru dokumentów lub danych. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że dokonanie przez organ pierwszej instancji ustalenia, iż w prowadzonych rejestrach i ewidencjach brak jest jakichkolwiek danych pozwalających na stwierdzenie, w jakim stanie technicznym znajduje się obiekt przy [...] we[...] , skutkować może odmową wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę - w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 219 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] sp. z o.o. we [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, art. 217 § 1 oraz art. 219 K.p.a., art. 124 § 1 K.p.a., a także art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odwołał się do treści art. 217 i art. 218 K.p.a. Podkreślił, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, przyjmującą postać dokumentu urzędowego. Jest czynnością faktyczną, aktem wiedzy organu, a nie jego woli. Przy pomocy zaświadczenia organ stwierdza to, co jest mu wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie nie może zatem w sposób władczy ustalać istnienia uprawnień czy obowiązków, może je jedynie potwierdzić, o ile wynikają z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu. W zaświadczeniu potwierdza się istnienie faktów lub stanu prawnego, ale nie można wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub niepowstanie określonego stanu prawnego, np. nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, z treści którego wynikałoby, że obiekty nie spełniają wymagań określonych w stosownych przepisach, w takim bowiem przypadku organ powinien odmówić wydania zaświadczenia – co w niniejszej sprawie w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...] słusznie uczynił. Zaświadczenie potwierdza jedynie ustalony fakt, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i jest wydawane w postępowaniu uregulowanym w sposób szczególny w przepisach działu VII kpa. Jest to postępowanie uproszczone i odformalizowane, w którym postępowanie wyjaśniające przeprowadza się w ograniczonym zakresie, spełnia bowiem inną rolę niż w postępowaniu zwykłym.

Sąd pierwszej instancji, powołując się na wyroki NSA, wyjaśnił, że sformułowanie zawarte w art. 218 § 2 K.p.a. – "w koniecznym zakresie" oznacza zawężenie postępowania wyjaśniającego, ponieważ nie jest wskazane zacieranie granic pomiędzy aktami informacji jakimi są zaświadczenia, a aktami ustalania i kształtowania stosunków prawnych, jakimi są decyzje. Następnie odwołał się do treści art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych i wskazał, że jeśli w prowadzonych rejestrach i ewidencjach [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków brak jest jakichkolwiek danych pozwalających na stwierdzenie, w jakim stanie technicznym znajduje się obiekt przy [...] we[...] , to organ słusznie odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. we[...] , wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - P.p.s.a.), a to:

1) naruszenie przepisu art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi w wyniku pominięcia naruszeń przepisów postępowania, tj. przepisów K.p.a., jakich w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracji, a które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy - mając na względzie naruszenie tychże przepisów - skarga winna była zostać przez Sąd I instancji uwzględniona, a w konsekwencji zaskarżone postanowienie winno było zostać w całości uchylone.

Sąd I instancji pominął naruszenia przez organy następujących przepisów postępowania:

a) naruszenie przepisów art. 217 § 1 K.p.a. oraz art. 219 K.p.a., poprzez błędne uznanie, iż rozstrzygnięcie co do wydania zaświadczenia w przedmiocie innym niż przedmiot żądany przez stronę jest zgodne z przepisami prawa, a tym samym poprzez uznanie, iż organ administracji jest uprawniony do zmiany - wbrew woli strony - przedmiotu żądania strony dotyczącego wydania zaświadczenia w określonej sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie przepisów art. 218 § 1 K.p.a i art. 218 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie - wbrew oczywistej treści tych przepisów - że w ramach postępowania wyjaśniającego w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń, organ nie może brać pod uwagę danych, które znalazły się w jego posiadaniu po złożeniu przez stronę wniosku o wydanie zaświadczenia, podczas gdy z treści tych przepisów nie wynika takie ograniczenie co do danych stanowiących podstawę wydania zaświadczenia oraz poprzez bezpodstawne pominięcie okoliczności posiadania przez organ I instancji "innych danych", o których mowa w tym przepisie, a które mogły pozwolić na wydanie zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącą treści. Powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

c) naruszenie przepisu art. 218 § 1 K.p.a. i art. 218 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że jeśli organ konserwatorski ([...] Wojewódzki Konserwator Zabytków) nie posiada danych w zakresie stanu technicznego zabytku, to wówczas powinien lub może odmówić wydania zaświadczenia, w sytuacji, w której organ konserwatorski z mocy przepisów art. 91 ust. 4 pkt 1) i 3) ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobligowany jest takie dane uzyskiwać i gromadzić, oraz że w sytuacji, gdy organ nie był w posiadaniu wystarczających danych z powodu nienależytego wykonywania swoich obowiązków, nie mógł przeprowadzić w koniecznym zakresie "postępowania wyjaśniającego", co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

d) naruszenie przepisu art. 124 § 1 K.p.a., poprzez błędne uznanie, iż brak w treści postanowienia organu I instancji pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie, pomimo wyraźnego obowiązku w tym względzie przewidzianego w art. 124 § 1 K.p.a. nie przesądza o wadliwości zaskarżonego postanowienia i nie ma wpływu na wynik sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

e) naruszenie przepisów art. 19 K.p.a. oraz art. 20 K.p.a. poprzez niedopuszczalne niewykonanie przez organy administracji obowiązków wynikających z tych przepisów, tj. obowiązku przestrzegania z urzędu właściwości rzeczowej oraz obowiązku ustalania właściwości rzeczowej organu administracji publicznej według przepisów o zakresie jego działania i w konsekwencji poprzez uznanie za prawidłowe stwierdzenia przez organ I instancji, tj. przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w treści postanowienia z dnia[...].11.2013 roku, iż nie jest on organem właściwym w sprawie (pomimo istnienia niewątpliwych przepisów prawa stwierdzających właściwość tego właśnie organu) i wskazania jako organu właściwego Miejskiego Konserwatora Zabytków we [...] (który niewątpliwie organem właściwym nie jest), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

f) naruszenie przepisów art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak spełnienia następujących obowiązków: działania na podstawie przepisów prawa, stania na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

2) naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - wbrew obowiązkowi wynikającemu z tegoż przepisu - do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

b) nieprawidłowe przedstawienie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, tj. poprzez niejednoznaczne przedstawienie tego stanu, podczas gdy obowiązkiem Sądu I instancji było jednoznaczne przedstawienie stanu faktycznego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego, od strony przeciwnej na rzecz organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej zwanej “P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wskazanego przepisu. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Należy wskazać, że skarżąca skierowała do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt zabezpieczenia i utrzymania - wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 1985 r. budynku przy [...] we [...] i jego otoczenia, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...] wydał, na podstawie art. 219 K.p.a., postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał je w mocy, argumentując, że organ nie posiada danych, których potwierdzenia w drodze zaświadczenia domaga się skarżąca.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 217 § 1 K.p.a. oraz art. 219 K.p.a., a także art. 218 § 1 i § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub: pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się jednak może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaznaczyć należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że zaświadczenie, jako czynność materialno-techniczna, nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej). W zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym (por. wyrok NSA z dnia z 16 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 81/09, [w:] CBOSA). Wskazać w tym miejscu należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 września 2005 r., sygn. II OSK 36/05 (ONSAiWSA 2006/2/64), w którym Sąd stwierdził, że obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 K.p.a. - które urzędowo potwierdza "określone fakty lub stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organ, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia".

Przekładając powyższe rozważania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że bez znaczenia dla wyniku sprawy jest podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność sformułowania przez organ I instancji sentencji odmiennie niż uczyniła to strona we wniosku o wydanie zaświadczenia. Skarżąca domagała się wydania zaświadczenie potwierdzającego "fakt zabezpieczenia i utrzymania (...) zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". W sentencji rozstrzygnięcia organ I instancji użył określenia "utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", odwołując się w ten sposób do sformułowania zawartego w art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Istotne jest natomiast to, że podstawą odmowy wydania zaświadczenia był brak posiadania przez organ jakichkolwiek danych o stanie budynku, co oznacza, że odmowa pozostawała bez związku ze sposobem sformułowania sentencji postanowienia. Wymaga podkreślenia, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca nie wyjaśniła, na czym de facto miałaby polegać różnica pomiędzy wskazanymi wyżej sformułowaniami oraz jaki miałaby wywołać wpływ na wynik sprawy. We wskazanych okolicznościach nie można mówić, aby organ dokonał modyfikacji żądania strony bez jej woli, a przez to, aby rozstrzygnął w innym przedmiocie niż określony we wniosku o wydanie zaświadczenia. Nie doszło zatem do naruszenia art. 217 § 1 K.p.a. oraz art. 219 K.p.a.

Jak już wskazano wyżej, zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w posiadaniu tego organu. Wynika to wprost z art. 218 § 1 K.p.a. Przepis ten nie odnosi się do zbiorów danych będących w posiadaniu innych podmiotów, np. strony. Wydanie zaświadczenia wyłączenie w oparciu o dane przedstawione we wniosku strony nie stanowiłoby bowiem oświadczenia wiedzy organu. Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że zaświadczenie dotyczy danych organu znajdujących się w jego ewidencji, zbiorach dokumentów czy zbiorach, które są utrwalane innymi technikami. Nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek konkretnego postępowania materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Nie można, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające wskazane w art. 218 § 2 K.p.a. ma zakres ograniczony, bo jego prowadzenie może opierać się jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Wypada wskazać, że określony w ustawie siedmiodniowy termin na wydanie zaświadczenia implikuje konkluzję, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia na podstawie ad hoc gromadzonych dowodów. W każdym przypadku chodzi o dane, którymi dysponuje organ umocowany do wydania zaświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zakres żądania skarżącej wymagałby przeprowadzenia czynności dowodowych zmierzających do oceny aktualnego i zgodnego z rzeczywistością stanu budynku, co, w na gruncie postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń mającego charakter uproszczony, byłoby niedopuszczalne, a w istocie sprzeczne z charakterem tej instytucji. W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 218 § 1 i § 2 K.p.a.

Chybione jest odwołanie się w skardze kasacyjnej do treści art. 91 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w powiązaniu z art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. Przepis art. 91 ust. 4 określa zadania wojewódzkiego konserwatora zabytków, polegające w szczególności na: realizacji zadań wynikających z krajowego programu ochrony zabytków i opiece nad zabytkami (pkt 1), a także prowadzenie rejestru i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz gromadzenie dokumentacji w tym zakresie (pkt 3). Przepis ten w sposób ogólny określa zadania wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie stanowi natomiast przepisu nakładającego na organ konkretne obowiązki gromadzenia danych, w tym takich jakich potwierdzenia domagała się skarżąca.

W sprawie nie nastąpiło również naruszenie art. 124 § 1 K.p.a. Skarżąca nie powiązała tego zarzutu z wpływem na wynik sprawy. Ponadto, mimo braku pouczenia strona skorzystała z możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji i uczyniła to w terminie. Nie jest też trafne twierdzenie o naruszeniu art. 19 i art. 20 K.p.a. Organy nie stwierdziły swojej niewłaściwości w sprawie żądania skarżącej i odniosły się do niego merytorycznie - wydając postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Argumentacja zawarta w postanowieniu organu I instancji miała jedynie charakter uzupełniający, nie wynika z niej natomiast, aby organ orzekający uznał się za niewłaściwy w sprawie. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. Jak już podkreślono, odnosząc się do wcześniejszych zarzutów, postępowanie w przedmiocie wydawania zaświadczeń zasadniczo różni się od administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Rozróżnienie takie ustawodawca wprowadził w art. 1 K.p.a. W ramach postępowania o wydanie zaświadczenia nie jest możliwe dokonywanie nowych ustaleń faktycznych i przeprowadzanie w tym zakresie pełnego postępowania dowodowego. Skarżąca w sposób bardzo ogólny uzasadniła powyższy zarzut bez wyjaśnienia, na czym konkretnie miałoby polegać uchybienie powołanym przepisom postępowania administracyjnego. Nie można na podstawie okoliczności rozpoznawanej sprawy wywieść, że organy nie działały na podstawie przepisów prawa, naruszyły zasadę praworządności i nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, biorąc pod uwagę interes społeczny i słuszny interes obywateli, bądź aby prowadziły postępowanie w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Wobec braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i prawidłowo oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a., dlatego przepisy te nie zostały naruszone.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010r., nr 3, poz. 39). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu, co do zgodności z prawem zaskarżonych postanowień oraz postępowania, w ramach którego ten akty te zostały podjęte. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej prawidłowo przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy, wskazując, że organ odmówił wydania zaświadczenia z uwagi na nieposiadanie danych odnoszących się do stanu technicznego obiektu. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku nie budzi w tym zakresie żadnych wątpliwości, a użycie słowa "jeśli" nie oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie miał pewności co do okoliczności niedysponowania przez organ danymi, których poświadczenia żądała skarżąca.

Sąd pierwszej instancji wprawdzie wprost nie wypowiedział się w zakresie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wadliwość ta nie powoduje jednak, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy i przekonujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Wskazać należy, że sformułowanie tego zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie zmierza w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który dokonał kontroli legalności zaskarżonych postanowień w oparciu o określone przepisy K.p.a. Okoliczność, że stanowisko Sądu w tej sprawie jest odmienne od przedstawionego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.