Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1855/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 785/16 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r. znak: [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. B. kwotę 1150 (tysiąc sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 785/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] 2015 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. Starosta B. i zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie K. pozwolenia na budowę chodnika przy drodze powiatowej nr [...] K. – H. w km [...] do km [...], na działce nr ew. [...], położonej przy ul. D. w miejscowości K.

Dnia [...] 2013 r. G.B. wniósł do Wojewody Lubelskiego o stwierdzenie nieważności powyższego pozwolenia na budowę ze względu na fakt wydania powyższego pozwolenia z rażącym naruszeniem prawa. G.B. wskazał ponadto, że w ramach wszczętego na jego wniosek postępowania Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. dokonał oględzin, z których wynika, że wybudowany chodnik posiada spadek w stronę działek Skarżącego. W ocenie G.B. okoliczność ta sprawia, że jego działki są zalewane przez wody opadowe, co jest niezgodne z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. 2012.145 z późn. zm.; dalej: Prawo wodne z 2001 r.) oraz narusza jego prawo własności.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. Wojewoda Lubelski umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę chodnika z dnia [...] 2013 r. Powyższe rozstrzygnięcie Wojewody zostało utrzymane w mocy decyzją GINB z dnia [...]a 2014 r.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1459/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie powyższe decyzje i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd wskazał, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie dla oceny interesu prawnego wnioskującego nie może być pominięty zarzut, że wody opadowe z drogi i wybudowanego chodnika (mimo ustalenia, że został on zaprojektowany w odległości ok. 2 m od działek wnioskodawcy) z powodu zaprojektowanego ich spadku, spływają na jego działki – ograniczając możliwość ich zagospodarowania.

Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] 2015 r. Wojewoda Lubelski umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę chodnika z dnia [...] 2013 r. Decyzją z dnia [...] 2016 r. GINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody.

Organ II instancji wskazał, że projekt budowlany chodnika zapewnia odprowadzanie wód w kierunku naturalnego obniżenia terenu zgodnie z nachyleniem podłużnym niwelety drogi. Ponadto zgodnie z projektem woda spływająca poprzecznie z jezdni nie spływa bezpośrednio na projektowany chodnik, lecz na pas gruntu między jezdnią a chodnikiem. Projektowany chodnik oddzielony jest zaś od działek G.B. pasem gruntu o szerokości około 2 m., należącym do Gminy K. Wobec powyższego projektowany spadek poprzeczny chodnika nie będzie powodował bezpośredniego spływu wód opadowych na działki Skarżącego, lecz na pas pobocza gruntowego. Organ stwierdził, że z analizy dokumentacji projektowej wynika, że Skarżący nie posiada legitymacji procesowej w postępowaniu nieważnościowym wynikającej z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r.

GINB stwierdził ponadto, że skoro pozwolenie na budowę z dnia [...] 2013 r. nie dotyczyło interesu prawnego ani obowiązku G.B. to nie może on zostać uznany za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Rozpoznając skargę od powyższej decyzji GINB Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że G.B. jest właścicielem działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], na której została zaprojektowana inwestycja objęta decyzją Starosty B. z dnia [...] 2013 r. jednak jak wynika z projektu budowlanego chodnik wykonany został w odległości 2m od granicy z działkami skarżącego. Jest on nadto oddzielony od jezdni pasem gruntu o szerokości 1,75 m. Także pas o szerokości 2 m oddzielający chodnik od granicy działek nr [...] i [...] stanowi grunt, na który wchłania wody opadowe.

Zdaniem Sądu w oparciu o powyższe ustalenia wynikające z projektu budowlanego organ zasadnie stwierdził, że projektowana inwestycja nie będzie oddziaływać na działki nr [...] i [...], należące do G.B., a tym samym ograniczać możliwości zagospodarowania działek zgodnie z przeznaczeniem.

GINB zatem niewadliwie uznał, że realizacja spornego chodnika nie zmieniła stanu wody na gruncie oraz nie spowodowała odprowadzenia wody na działki sąsiednie nr [...] i [...], należące do Skarżącego, a tym samym nie doszło do rażącego naruszenie art. 29 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r.

Sąd ponadto uznał za niezasadne zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, nieprzeprowadzenie oględzin oraz niepowołanie biegłego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadziłoby do merytorycznego rozpoznania sprawy, co zdaniem Sądu jest niedopuszczalne w postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd wskazał, że postępowanie nieważnościowe dotyczy wad tkwiących w treści samej decyzji, a nie jej realizacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G.B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązku rozpoznania skargi na decyzję GINB w granicach tejże skargi, polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów objętych skargą tj. zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego zawartych w pkt. 2 skargi oraz zarzutu naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do art. 29 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U 2012. poz.462), co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 899 poz. 414 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżący nie ma interesu prawnego w byciu stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] 2013 r., a nadto nie wykazał istnienia okoliczności ograniczających możliwość swobodnego dysponowania jego działkami, zaś sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa z działką, na której prowadzona była inwestycja, nie daje mu statusu strony postępowania - w sytuacji, gdy Skarżący kasacyjnie wprost wskazał, że na skutek naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1 skargi budowa chodnika, spowodowała proces zalewania sąsiadujących jego działek, co oznacza, że nie może korzystać z tych działek zgodnie z ich przeznaczeniem wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania, a zatem charakter i sposób wykonania tej inwestycji bezpośrednio (negatywnie) oddziałuje na jego działki;

2. art. 29 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. oraz § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez ich niezastosowanie pomimo wskazania przez Skarżącego kasacyjnie, że te przepisy stanowią podstawę prawną do uznania go jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w związku z zakłóceniem stosunków wodnych na skutek zrealizowanej inwestycji budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Dalej zauważyć należy, iż przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Skarga kasacyjna jest zasadna, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się słuszne.

Niesłuszny okazał się zarzut naruszenia art. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Art. 57a odnosi się przy tym do skarg na pisemne interpretacje podatkowe, jest więc w kontekście rozpoznawanej sprawy bez znaczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpoznana przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie wskazuje się, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyroki NSA z dnia 27 września 2017 r., I OSK 2535/16; z dnia 17 września 2018 r., II OSK 3343/17; z dnia 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Nie mógł zatem odnieść skutku zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Możliwość kwestionowania ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest dopuszczalna, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co w sposób oczywisty może mieć wpływ na wynik sprawy (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 - dost. w CBOSA). Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. zaistnieje wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17 - dost. w CBOSA).

W zaskarżonym orzeczeniu Sąd wprost wskazał na wytyczne przekazane organom przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 grudnia 2014 r. oraz wyjaśnił, czym kierował się uznając, że organy zastosowały się do powyższych wytycznych. Ponadto Sąd I instancji w sposób wystarczający uzasadnił, dlaczego nie uznał za skuteczne zarzutów skargi dotyczących nieprzeprowadzenia przez organy uzupełniającego postępowania dowodowego. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również, że Sąd oparł się na ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy. Odrębną i nie podlegającą w tym miejscu analizie kwestię stanowi prawidłowość wywodu Sądu I instancji w powyższym zakresie. Prawidłowość albo nieprawidłowość oceny Sądu nie oznacza jednak skuteczności zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a.

Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2013.1409, ze zm., dalej: Pr. bud.).

Zaskarżonym wyrokiem utrzymano w mocy decyzje organów w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia 26 czerwca 2013 r. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę są podmioty, o których mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., II OSK 534/15 - dost. w CBOSA).

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zatem kwestia legitymacji procesowej Skarżącego kasacyjnie w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia 26 czerwca 2013 r. Oceny, czy Skarżącemu kasacyjnie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu należy dokonać w oparciu o wymienione wyżej przepisy Pr. bud. (a więc zgodnie z takimi samymi zasadami, z jakimi ustala się krąg stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu ustala organ wydający pozwolenie na budowę w oparciu o art. 3 pkt 20) Pr. bud., zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Nadto zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Takim uzasadnionym interesem osoby trzeciej jest zaś chociażby wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego uprawnienie do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jej prawa, w tym pobierania pożytków z rzeczy (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1509/17, z dnia 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1268/17 - dost. w CBOSA).

Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na gruncie podnoszonej przez stronę skarżącą kasacyjnie argumentacji, że ze względu na zalewanie jego działek w następstwie budowy chodnika nie może on ich wykorzystywać zgodnie z ich przeznaczeniem.

Wskazać należy przy tym, że w procesie ustalania obszaru oddziaływania nie chodzi o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie (zob. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 827/15). Podstawą dla wyznaczenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jest ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, przy czym konieczna jest w tym zakresie analiza nie tylko pod względem techniczno-budowlanym, ale również ocena, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także, czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. Tymi "innymi przepisami" są m.in. przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1509/17; z dnia 22 marca 2019 r., II OSK 1042/17).

Samo zaś stwierdzenie możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie stanowi podstawę do uznania właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. O istnieniu legitymacji czynnej uprawniającej do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony decydują okoliczności konkretnej sprawy, a samo zachowanie warunków technicznych jeszcze nie oznacza, że oddziaływanie projektowanego obiektu nie wykracza poza nieruchomość inwestora. Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę dla podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że rozwiązania projektowe, zdaniem projektanta i organu administracji, są zgodne z przepisami (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r., II OSK 1042/17).

Organy oraz Sąd I instancji niezasadnie zatem uznały, że Skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, co skutkowało umorzeniem tego postępowania.

Dla stwierdzenia, że Skarżący kasacyjnie jest stroną postępowania nieważnościowego wystarczająca jest sama potencjalna możliwość spływu wód opadowych na należące do niego działki, spowodowana budową spornego chodnika. Podkreślenia wymaga fakt, że Skarżący kasacyjnie sam na taką okoliczność wskazywał, a w aktach rozpoznawanej spraw znajdują się zdjęcia świadczące o zalewaniu działek przylegających do chodnika. Taka potencjalna możliwość oznaczać bowiem będzie, że działki Skarżącego kasacyjnie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczanym w oparciu o definicję zawartą w art. 3 pkt 20 Pr. bud.

Bez znaczenia dla oceny przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym budowy przedmiotowego chodnika jest przy tym kwestia, czy i w jakim rozmiarze działki Skarżącego kasacyjnie są faktycznie zalewane przez wody opadowe.

Skoro bowiem przedmiotowa inwestycja objęta zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę polegała na zmianie ukształtowania terenu działki drogowej graniczącej z nieruchomości skarżącego, z zaprojektowanym nachyleniem chodnika w kierunku działek skarżącego oraz zastąpieniu biologicznie czynnej powierzchni zlokalizowanej w pasie drogowym nawierzchnią uniemożliwiająca, względnie ograniczającą naturalną retencję wód opadowych, to oczywistym jawi się, że G.B. winien być uznawany za stronę postępowania dotyczącego takowego pozwolenia na budowę, chociażby po to by w umożliwić mu procesową weryfikację twierdzeń organu (a także inwestora), co do zgodności z prawem projektu inwestycji, która potencjalnie oddziaływać może na należące do niego grunty poprzez spowodowanie spływu wód opadowych.

Co za tym idzie zaaprobowana przez Sąd I instancji konstatacja organów, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami, na etapie badania czy podmiotowi inicjującemu postępowanie nieważnościowe przysługuje przymiot strony musi być uznana za przedwczesną.

Inaczej rzecz ujmując podkreślany przez organy i Sąd I instancji fakt zgodności projektu z przepisami nie oznacza, iż sąsiadowi inwestycji nie przysługują uprawnienia strony postępowania, albowiem to dopiero w toku postępowania prowadzonego z udziałem właściciela nieruchomości sąsiedniej, znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, okoliczność ta zostanie procesowo zweryfikowana.

Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, działki G.B. znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w postaci chodnika objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] 2013 r. Co za tym idzie G.B. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższego pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się za to w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 29 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. oraz § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. stanowi z kolei, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że powyższy przepis dotyczy przypadku, gdy właściciel gruntu zmienia stan wody na gruncie w wyniku działalności innej niż budowa obiektu budowlanego. Kwestie te mogą być zatem badane w odrębnym postępowaniu, do prowadzenia którego nie jest właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (zob. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., II OSK 474/17; z dnia 5 grudnia 2017 r., II OSK 736/17; z dnia 17 stycznia 2018 r., II OSK 1822/17 - dost. w CBOSA).

Z kolei § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego stanowi, że część rysunkowa projektu zagospodarowania działku lub terenu, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7, powinna określać układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych. Przepis ten ustanawia wymogi formalne jakim winien sprostać projekt budowlany, nie daje jednak podstaw dla dokonywania, przez organy administracji oceny prawidłowości przyjętych rozwiązań projektowych.

Z treści powyższej regulacji nie sposób zatem wyprowadzić jakichkolwiek norm prawnych wpływających na ustalenie, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, jak też - jak sugeruje autor skargi kasacyjnej - norm dotyczących utrzymywania stosunków wodnych na gruncie.

Spełnianie przez projekt budowlany wymogów wynikających z rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego stanowi przedmiot weryfikacji przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, lecz jedynie odnośnie kompletności projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.). Znamiennym jest, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać zastosowanie tego przepisu w kontrolowanej sprawie przez Sąd I instancji.

Co za tym idzie stwierdzić należy, że przywołane w skardze kasacyjnej art. 29 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie znajdowały zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli prawidłowości umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę chodnika, ze względu na brak interesu prawnego po stronie inicjującego to postępowanie G.B.

Wskazać należy przy tym, że jakkolwiek Sąd I instancji również nie dopatrzył się naruszenia przez organy art. 29 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., to nie można podzielić argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie, a sprowadzającej się do stwierdzenia, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., bowiem realizacja spornego chodnika nie zmieniła stanu wody na gruncie oraz nie spowodowała odprowadzenia wody na działki należące do skarżącego.

Podsumowując stwierdzić należy, iż wobec trafności zarzutu z naruszenia art. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud poprzez ich błędną wykładnię skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku.

Biorąc pod uwagę, iż uchybienia jakich dopuścił się Sąd I instancji polegały na zaakceptowaniu błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów przez orzekające w sprawie organy oraz oceniając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i mając na uwadze zasadę ekonomii postępowania rozpoznał skargę G.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r.

Orzekając na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Uchylenie decyzji organów obu instancji uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Lubelski zastosuje się do poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w niniejszym wyroku (art. 153 P.p.s.a. w zw. z z art. 193 P.p.s.a.). W szczególności organ winien merytorycznie rozpoznać wniosek G.B. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie K. pozwolenia na budowę chodnika przy drodze powiatowej nr [...] K. – H. w km [...] do km [...], na działce nr ew. [...], położonej przy ul. D.w miejscowości K.

Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę i skargę kasacyjną oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz od skargi (200 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).