Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 127/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 9 ust. 1 i 4, art. 10 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust 2 pkt 1, art. 16 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skarg R. G. oraz Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 26 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...], rejon Drogi [...] - odcinek południowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego numer [...], numer terenu 03, pkt 3 lit. a - w odniesieniu do adaptowanej funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej; 2. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącego R. G. kwotę 1277 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargi na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 26 sierpnia 2009 roku, nr [...][, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O. w G., rejon D. C. - odcinek południowy wnieśli R. G. i Prokurator Okręgowy w G.

We wniesionej skardze R. G. podniósł, że zawarta w planie klauzula dotycząca adaptacji istniejącej zabudowy jest zbyt szeroka i niewystarczająca, gdyż w takim kształcie może służyć jedynie procesowi legalizacji jedynego, występującego na obszarze planu oznaczonym symbolem 03 MN1.U, budynku wielorodzinnego, położonego przy ul. I. [...], a tym samym prowadzić do trwałego zakłócenia charakteru zabudowy istniejącej na tym obszarze. Zdaniem skarżącego, przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny, ponieważ dopuszcza wybudowanie dziewięciorodzinnego budynku, co w sposób znaczący wpływa na zwiększenie ruchu samochodowego i hałasu. Zaburza ład przestrzenny oraz powoduje zagrożenie bezpieczeństwa dla zabudowań skarżącego w wyniku naruszenia struktury geologicznej terenu. Przewidziana w planie adaptacja budynku wielorodzinnego odbiera skarżącemu, w większym niż dopuszczony planem stopniu (w przypadku zabudowy jednorodzinnej), ekspozycję w kierunku południowym, zakłócając obsługę komunikacyjną posesji i tworząc zagrożenie dla stateczności budynku i odwodnienia terenu.

Prokurator Okręgowy w G. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie

art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", polegające na zaadaptowaniu na nieruchomości przy ul. I. [...] w G. istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, charakteryzującej się wskaźnikiem zabudowy ponad dwukrotnie przekraczającym uśredniony wskaźnik intensywności zabudowy określony w punkcie XII.2 studium. Według uchwalonego studium nieruchomość położona przy ul. I. [...] znajduje się w strefie miejskiej o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej M1, dla której w punkcie XII.2 części tekstowej studium uśredniony wskaźnik intensywności zabudowy brutto określono na poziomie 0,4. Natomiast nieruchomość położona przy ul. I. [...] w G. ma 1.720 m2 powierzchni i jest zabudowana wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym o powierzchni całkowitej trzech nadziemnych kondygnacji 1.485 m2. Wskaźnik intensywności zabudowy brutto wynosi 0,86 i jest ponad dwukrotnie wyższy nawet od wskaźnika ustalonego dla strefy miejskiej o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2001 r., wydanym w sprawie o sygn. akt

II SA/Gd 144/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił obie ww. skargi.

Sąd uznał, iż zaskarżony zapis planu nie dotyczy bezpośrednio nieruchomości skarżącego R. G. oraz nie kształtuje jego sytuacji prawnej i nie ma modyfikującego wpływu na jego uprawnienia. Postanowienia skarżonego planu nie naruszają zatem interesu prawnego strony skarżącej (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów Prokuratora Okręgowego dotyczących sprzeczności planu ze studium, Sąd stwierdził, że teren, na którym usytuowana jest nieruchomość przy ul. I. [...] leży w obszarze strefy funkcjonalnej miejskiej (teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - M1). Dla tych terenów przyjęto w studium wskaźnik zabudowy brutto na poziomie 0,4. Określone w rozdziale XII studium wytyczne nie rozstrzygają o intensywności zabudowy dla poszczególnych działek. W uchwale o planie zawarta została definicja "intensywności zabudowy (netto)", według której jest to wskaźnik wyrażający stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków znajdujących się na danej działce budowlanej; przy czym za kondygnację nadziemną, do obliczeń intensywności zabudowy, należy przyjąć każdą kondygnację lub jej część, której poziom podłogi znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu przylegającego do terenu. W postanowieniach szczegółowych planu dla obszaru obejmującego sporną nieruchomość (oznaczonego symbolem 03 MN1,U) ustalono następujące wskaźniki zabudowy (netto): 0,60 dla zabudowy wolno stojącej oraz 0,90 dla zabudowy bliźniaczej. Uchwała jedynie uszczegóławia zapisy studium w dopuszczalny sposób i stosownie do zaleceń w nim zawartych. Wskaźnik intensywności zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. I. [...] wynoszący 0,86 mieści się w ramach określonych w planie miejscowym. Podany wskaźnik nie jest sprzeczny ze studium, gdyż wyliczony został według reguły zawartej w planie, a odnoszącej się do wskaźnika zabudowy netto.

Na skutek skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w G. i R. G. - wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2363/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wskazany powyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie może podzielić poglądu Sądu I instancji, iż skarżący R. G. nie ma legitymacji do skutecznego wniesienia skargi, albowiem lektura zaskarżonej uchwały rodzi wątpliwości co do braku jego legitymacji skargowej. Sąd uwzględnił także skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w G., podkreślając, że plan musi być zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 11 pkt 6 u.p.z.p.). Studium operuje jedynie wskaźnikiem zabudowy brutto. W planie natomiast Rada użyła wskaźnika zabudowy netto. Oznacza to, że w planie użyto innego wskaźnika, niż w obowiązującym studium, co uniemożliwia konfrontację obu aktów w tym zakresie. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego też wyjaśnienie przez Sąd I instancji prawnego znaczenia użytych w studium i planie dwóch różnych, odmiennych wskaźników intensywności zabudowy, jest bezwzględnie konieczne dla oceny zgodności planu ze studium.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 352/11, ponownie oddalił skargi R. G. i Prokuratora Okręgowego w G. uznając, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) - zwanej dalej "p.p.s.a.", dotyczący związania sądu, którego działanie lub bezczynność były zaskarżone, wyrażoną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Mając na uwadze powyższy przepis oraz orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w niniejszej sprawie, Sąd I instancji uznał, że interes prawny skarżącego R. G. został naruszony poprzez zamieszczenie w uchwale (karta terenu nr 1504) zapisu "funkcja adaptowana - adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową bliźniaczą oraz wielorodzinną." Przy czym Sąd nadmienił, że zapis dotyczący adaptacji dotyczy również nieruchomości skarżącego, tj. zabudowy bliźniaczej położonej przy ul. I. [...], niedopuszczonej postanowieniami planu w karcie terenu nr 1504, na obszarze, na którym dopuszczono jedynie zabudowę jednorodzinną, wolno stojącą. Zatem, zdaniem Sądu, powyższe postanowienie planu - uzasadniające interes prawny skarżącego, należy ograniczyć do zabudowy wielorodzinnej, albowiem skarżący w swojej skardze zakwestionował uchwałę w części, w jakiej dopuszcza możliwość adaptacji istniejącej zabudowy wielorodzinnej do stanu zgodnego z prawem. Dalej Sąd wyjaśnił, że naruszenie interesu prawnego nie warunkuje automatycznie uwzględnienia skargi, a jedynie stanowi przesłankę do dopuszczalności skargi, umożliwiającą merytoryczną ocenę jej zasadności, oraz że w przypadku uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawą do stwierdzenia jej nieważności jest przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Dokonując merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skardze Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionuje postanowienia planu, które nie dotyczą jego nieruchomości, jej przeznaczenia i sposobu zagospodarowania, lecz te zapisy, które dotyczą sąsiedniej zabudowy, wywodząc, że zapis planu spowoduje (już spowodował) oddziaływanie sąsiedniej zabudowy na nieruchomość skarżącego. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że nawet jeżeli zaskarżony zapis planu nie dotyczy bezpośrednio jego nieruchomości, to nie może go to pozbawić legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę w sytuacji, gdy zapis planu stwarza niebezpieczeństwo wykorzystywania nieruchomości w sposób zakłócający korzystanie z nieruchomości skarżącego ponad przeciętną miarę (art. 144 ustawy - Kodeks cywilny). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie - wobec ustalenia legitymacji skargowej skarżącego w następstwie zamieszczenia w planie wyżej opisanego postanowienia dotyczącego funkcji adaptowanej, uznać należało, że ustalenia planu naruszyły interes prawny skarżącego poprzez wpłynięcie na sposób wykonywania prawa własności, pogorszenie warunków zamieszkiwania, a w konsekwencji obniżenie wartości nieruchomości. Nie jest bowiem kwestionowane, że zapis o funkcji adaptowanej w części dotyczącej zabudowy wielorodzinnej dotyczy opisywanego przez skarżącego budynku dziewięciorodzinnego, położonego przy ul. I. [...].

Sąd uznał jednak, iż naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, polegającego na określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu objętego planem. Z przepisu art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że w planowaniu przestrzennym uwzględnieniu podlega szereg okoliczności. Skarżący akcentuje naruszenie ww. postanowieniami uchwały ładu przestrzennego, walorów architektonicznych oraz przysługującego mu prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu kwestionowany przez skarżącego zapis planu oznacza w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że organ gminy przy uchwalaniu planu uwzględnił prawo własności, uznając, że ma ono priorytet przy ustalaniu sposobu zagospodarowania nieruchomości położonych zarówno przy ul. I. nr [...] jak i nr [...]. Zdaniem Sądu, skoro w dacie uchwalania planu działka położona przy ul. I. [...] była zabudowana w następstwie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, a lokale w budynku zostały sprzedane, to Rada przy uchwalaniu planu miejscowego - zgodnie z regułami określonym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., była uprawniona do uwzględnienia powyższej okoliczności poprzez ochronę prawa własności w związku z przysługującym prawem do zagospodarowania terenu. W związku z powyższym Sąd uznał, że wprowadzenie kwestionowanej funkcji adaptowanej z opisanym w punkcie 6 lit. i karty terenu nr 1504 ograniczeniem mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Na marginesie Sąd wskazał, że przedmiotowy budynek wielorodzinny z uwagi na jego parametry, w szczególności wysokość oraz fasadę od strony ul. I. nie narusza, wbrew zarzutom skargi, w sposób niedopuszczalny ładu architektonicznego, a wręcz nie odbiega od zabudowy sąsiedniej, co wynika ze zdjęć dołączonych przez strony do akt sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części wprowadzającej funkcję adaptowaną w związku z postanowieniami pkt 6 lit. i karty terenu nr 1504 nie zawiera sprzecznego z prawem ograniczenia własności, a naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, które przez gminę nie zostało nadużyte.

Rozpoznając skargę Prokuratora Okręgowego Sąd I instancji omówił charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazał, że w rozpatrywanej sprawie dla obszaru gminy G. obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. stanowiące załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia 27 lutego 2008 r.

Zdaniem Sądu, oczywistym jest, że zapisy studium nie zawierają żadnych postanowień dotyczących działek, na których usytuowane są budynki przy ul. I. nr [...]i [...] w G. Postanowienia studium w zakresie, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, w punkcie XII "Kierunki i wskaźniki, dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy" ustalają, że kierunki i wskaźniki zabudowy dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów określonych w studium to m. in. wysokość zabudowy i wskaźniki intensywności zabudowy. W punkcie XII podpunkt 2 pod tytułem: "Wysokość zabudowy i wskaźniki intensywności zabudowy" studium ustala, że wysokość i wskaźniki intensywności zabudowy brutto określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach. Służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo - przestrzennych w planach miejscowych. W tabeli dotyczącej kategorii wskaźników intensywności zabudowy dla strefy miejskiej - M1 przyjęto wskaźnik 0,4, a dla strefy U wskaźnik 1,2. Jednocześnie studium ustaliło, że przez wskaźnik intensywności zabudowy brutto należy rozumieć stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków liczonej w zewnętrznym obrysie murów do powierzchni terenu. Wskaźniki intensywności zabudowy brutto przyjęto dla terenów inwestycyjnych z uwzględnieniem dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym. Przy czym studium ustaliło, że wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokości zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione - w tym również zostaną wskazane lokalne dominanty wysokościowe - na podstawie analiz urbanistycznych z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej. Powyższy zapis znalazł się również w wytycznych dotyczących zasad określania w miejscowych planach ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania.

Dalej Sąd wskazał, że w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego definicję pojęcia intensywności zabudowy zawiera § 12 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którą intensywność zabudowy należy rozumieć jako wskaźnik wyrażający stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków znajdujących się na danej działce budowlanej, mierzonych po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych, do powierzchni działki budowlanej; przy czym za kondygnację nadziemną do obliczeń intensywności zabudowy, należy przyjąć każdą kondygnację lub jej część, której poziom podłogi znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu przylegającego terenu. W punkcie 6 lit. a karty terenu nr 1504 ustalono intensywność zabudowy dla zabudowy wolno stojącej do 0,60, a dla zabudowy bliźniaczej do 0,90, z zastrzeżeniem punktu 6 lit. i dotyczącego dopuszczenia adaptacji istniejącej zabudowy, z zakazami określonymi w planie.

Nadto, dokonując ustaleń odnośnie wskazanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestii operowania przez studium wskaźnikiem zabudowy brutto, a w planie wskaźnikiem netto, Sąd zważył, iż celem studium jest określenie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad gospodarowania przestrzennego na terenie gminy. W rozpoznawanej sprawie studium określa wskaźniki dotyczące intensywności zabudowy w odniesieniu do poszczególnych stref miejskich. Definicja wskaźnika zabudowy brutto określa uśrednione wskaźniki dla terenów inwestycyjnych (dla poszczególnych obszarów) z uwzględnieniem dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym. Tymczasem definicja wskaźnika zabudowy zawarta w planie miejscowym dotyczy intensywności zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, bez uwzględnienia dróg lokalnych i dojazdowych. W ocenie Sądu takie zróżnicowanie jest w pełni uzasadnione charakterem studium oraz planu miejscowego. O ile studium dotyczy obszaru danej gminy, wyznaczając - zgodnie z postanowieniami ustawy, kierunki jej zagospodarowania, a wskaźniki w nim ujęte dotyczą - zgodnie z definicją zawartą w studium - terenów inwestycyjnych, to plan miejscowy w sposób bezpośredni określa sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości. Koniecznym zatem było odniesienie wskaźnika zabudowy do powierzchni działek objętych planem. Sąd podkreślił, że studium w wytycznych dotyczących zasad określania w planie miejscowym ustaleń studium dot. wskaźników zagospodarowania wskazało, że są to wskaźniki uśrednione, a ich uszczegółowienie nastąpi w planach miejscowych. Nadto z przedłożonych przez Radę Gminy wyjaśnień dotyczących różnicy wielkości wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej odnoszonego do różnych obszarów (netto i brutto) wynika, że wskaźnik intensywności zabudowy brutto dla zabudowy wielorodzinnej (o średniej liczbie kondygnacji 3-4) powinien wynosić

0,38 - 0,48, a dla zabudowy netto 0,60 - 0,85 i są to wielkości zbliżone do wartości przyjętych w studium i w planie miejscowym - 0,60 i 0,90. Powyższe zostało przedstawione w przedłożonym przez Radę załączniku do protokołu - tabele nr 1 i 3 zawarte w wykorzystywanym nadal, choć nieobowiązującym, zarządzeniu nr 9 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 1974 r. Nadto karta terenu nr 1504 jako przeznaczenie terenu określa w planie zabudowę jednorodzinną, wolno stojącą oraz zabudowę usługową (MN1,U). W postanowieniach studium wskaźnik intensywności zabudowy brutto dla funkcji U w strefie miejskiej wynosi 1,2. Z powyższych przyczyn, w ocenie Sądu, niezbędnym było zgodnie z wytycznymi zawartymi w studium uśrednienie wskaźników w nim zawartych w planie miejscowym. Dlatego Sąd stanął na stanowisku, że zarzut dotyczący sprzeczności studium z uchwalonym planem nie zasługuje na uwzględnienie. Konkludując Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a więc naruszenia zasad sporządzania planu czy też istotne naruszenia trybu jego sporządzania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący R. G., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Jako podstawy wniesionej skargi kasacyjnej wskazał:

1. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

a) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, wbrew treści dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy i tym samym podważenie niespornego między stronami stanu faktycznego, że:

• w dacie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka położona przy ul. I. [...] była zabudowana w następstwie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy,

• w dacie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokale znajdujące się w budynku przy ul. I. [...] zostały sprzedane i tym samym stanowiły odrębny przedmiot własności, a ich "właścicielom" przysługuje ochrona tego prawa;

b) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że dla nieruchomości położonej przy ul. I. [...] należy dokonać faktycznego rozróżnienia między zabudową brutto, a zabudową netto, gdy w rzeczywistości prawne znaczenie tych pojęć wskazuje, iż winny być one uznane za sobie równe, oraz że wbrew spornej "klauzuli adaptacyjnej" (pkt 3 lit. a karty do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1504) adaptacja zabudowy powinna polegać na dokonaniu odniesienia do zabudowy wielorodzinnej miast zabudowy bliźniaczej;

c) nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i pominięcia bez uzasadnienia przez Radę Miasta G. w procesie tworzenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ochrony konserwatorskiej terenu ustanowionej w wygasłym już miejscowym planie i planach poprzednich, pomimo niezmienności stanu faktycznego;

2. naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 40 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 94 i art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że podważana klauzula adaptacyjna, znajdująca się w miejscowym planie, ma charakter abstrakcyjny i generalny, a tym samym może stanowić źródło praw i obowiązków, gdy tymczasem z uwagi na jej konkretność i indywidualność (warunki zastosowania przedmiotowej klauzuli spełnia tylko jeden budynek, posadowiony przy ul. I. [...]) brak jej takowych przymiotów;

b) art. 28 ust. 1 w zw. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 2, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że podstawą uchwalenia części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącej klauzuli adaptacyjnej mogą być okoliczności znajdujące swą podstawę w rażącym naruszeniu prawa, jak również kryteria bezpodstawnie dyskryminujące i sprzeczne z zasadami tworzenia tego planu;

c) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że miejscowy plan jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. w oparciu o błędnie dokonaną interpretację pojęć intensywności zabudowy netto i brutto i zastosowanie błędnych kryteriów oceny możliwości adaptacji budynku wielorodzinnego do zabudowy bliźniaczej;

- a w konsekwencji - wadliwe uznanie przez Sąd I instancji braku podstaw do stosowania art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął przytoczone wyżej zarzuty podnosząc, iż nie można się zgodzić z twierdzeniem Sądu I instancji, że jego interes prawny został naruszony w granicach władztwa planistycznego gminy, gdyż skoro działka przy ul. I. [...] była zabudowana na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, to Rada była uprawniona do uwzględnienia tego stanu. Powyższe, zdaniem skarżącego kasacyjnie, jest niezgodne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Decyzją z dnia 15 grudnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło bowiem nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 30 września 2003 r. o warunkach zabudowy (decyzja, na podstawie której budowano sporny budynek), uznając, że przy jej wydawaniu rażąco naruszono przepisy art. 40 ust. 1 w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. albowiem wydano ją wbrew zakazowi wznoszenia innej zabudowy niż jednorodzinna, wynikającemu z ówczesnego planu miejscowego i zawartych w nim ustaleń dotyczących ochrony konserwatorskiej całego kwartału mieszkalnego. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że skoro sporna uchwała Rady Miasta G. została uchwalona w dniu 26 sierpnia 2009 r., to zgodnie z przekazanymi dokumentami nieruchomość przy ul. I. [...] nie mogła być "zabudowana w następstwie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy", a inwestorowi nie przysługiwało "prawo do zagospodarowania terenu" z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że Sąd I instancji przyjął, iż lokale w tym budynku wielorodzinnym zostały sprzedane, podczas gdy zostały podpisane tylko umowy przedwstępne z inwestorem (co wynika z odpowiedzi Rady Gminy), a budynek nie ma pozwolenia na użytkowanie. Tym samym Sąd I instancji poczynił wadliwie ustalenia stanu faktycznego o fundamentalnym znaczeniu, czym naruszył przepis art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a.

Skarżący wyjaśnił także - posiłkując się literaturą przedmiotu - co należy rozumieć pod pojęciem wskaźnika intensywności zabudowy i jakie parametry należy brać pod uwagę określając ten wskaźnik jako brutto (bierzemy pod uwagę teren mieszkalny i usługi), bądź netto (bierzemy pod uwagę tylko teren mieszkalny) oraz podniósł, że w niniejszej sprawie - z uwagi na to, że na analizowanym obszarze mamy do czynienia tylko z zabudową mieszkalną, a brak jest usług, to wskaźnik intensywności zabudowy brutto, będzie takiej samej wielkości jak netto.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd wadliwie przyjął, że adaptacja zabudowy dokonana w oparciu o sporną "klauzulę adaptacyjną" winna polegać na dokonaniu odniesienia do zabudowy wielorodzinnej miast zabudowy bliźniaczej. Podstawą takiego stwierdzenia, że w rzeczywistości adaptowany jest budynek bliźniaczy, są przywołane przez ten Sąd tabele nr 1 i 3 zarządzenia, podczas gdy zarządzenie to nie obowiązuje już od 1981 roku. Nadto skoro sporny budynek wielorodzinny powstał z rażącym naruszeniem prawa, to według tej klauzuli budynek ten należałoby adaptować do zabudowy bliźniaczej, a nie odwrotnie, w oparciu o wskaźniki właściwe dla zabudowy jednorodzinnej o charakterze bliźniaczym.

Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku

z art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy oraz art. 64 ust. 2, art. 2 i 7 Konstytucji RP wskazano, że ocena ważności miejscowego planu wymaga odniesienia się do całego porządku prawnego, a nie tylko - jak uczynił to Sąd I instancji - do wymogów formalnych związanych z procedurą jego uchwalania. Nadto wskazano, że Sąd - wbrew zasadom wynikającym z Konstytucji co do kwestii równego traktowania prawa własności - interpretując granice władztwa planistycznego przyznał pierwszeństwo prawu własności właściciela działki sąsiedniej, przed prawem przysługującym skarżącemu kasacyjnie do swojej nieruchomości, poprzez jego ograniczenie w sposób dyskryminujący. Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że to inwestor ograniczył przysługujące mu prawo własności poprzez swoje świadome działanie wznosząc budynek wielorodzinny na nieruchomości, na której miejscowy plan przewidywał budownictwo jednorodzinne.

Konkludując autor skargi kasacyjnej stwierdził, że niedopuszczalne jest uznanie ważności klauzuli adaptacyjnej dla budynków wielorodzinnych znajdującej się w miejscowym planie, gdyż stan ten prowadziłby do uznania, że możliwe jest tworzenie powszechnie obowiązujących źródeł prawa w sprawach konkretnych i indywidualnych w celu legalizacji, a zatem następczego ukrycia stanu, którego podstawą jest rażące naruszenie prawa i tym samym przyznanie ochrony podmiotom, których świadome działanie doprowadziło do wskazanego stanu kosztem osób, których działalność nie narusza praw przysługujących osobom trzecim.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie.

Prokurator Okręgowy w G. - w piśmie procesowym z dnia 24 listopada 2011 r., w pełni poparł skargę kasacyjną R. G..

Po rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2164/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji. Sąd uznał również, iż skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Uznając za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Szczególnej staranności należy zaś dołożyć prezentując motywy wyroku, w sytuacji gdy w sprawie wymagane jest dokonywanie pogłębionych rozważań, chociażby jak w tej sprawie, na skutek wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2363/10. Takie uzasadnienie nie zostało przedstawione w tej sprawie, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może uznać w tych okolicznościach, że mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie powołano się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy, skoro w motywach zaskarżonego wyroku przyjęty stan faktyczny sprawy w kontekście zarzutów podnoszonych wobec zaskarżonej uchwały nie został prawidłowo ustalony, a przedstawione rozważania dla wykazania niezasadności wniesionej skargi w tym zakresie nie mogą być uznane za przekonujące.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że podstawowego znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie nabiera kwestia wyjaśnienia zgodności uchwalonego prawa miejscowego ze studium, albowiem uchwalony w tej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał być zgodny z ustaleniami zawartymi w studium (art. 20 u.p.z.p.). Konsekwencją braku takiej zgodności jest naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powodujące nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Sąd podkreślił, że już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2363/10, nakazano dokładne wyjaśnienie przez Sąd I instancji prawnego znaczenia użytych w studium (jest brutto) i planie (jest netto) dwóch odmiennych wskaźników intensywności zabudowy, co jest bezwzględnie konieczne dla oceny zgodności planu ze studium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie tak jednoznacznego stanowiska jak uczynił to Sąd I instancji, że taka zgodność pomiędzy uchwalonym planem, a poprzedzającym go studium zachodzi.

Odnosząc się do tej kwestii w zaskarżonym wyroku przedstawiono zawarte w obu aktach planistycznych (studium i planie) rozwiązania dotyczące kwestii intensywności zabudowy (str. 12 i 13 uzasadnienia), zaś konkludując i wyjaśniając te różnice wskazano przede wszystkim na odmienność pomiędzy planem, a studium, na różny charakter tych aktów planistycznych i raz jeszcze powołano się na okoliczność, iż w studium zawarto wskaźniki uśrednione, a ich uszczegółowienie nastąpiło w planie miejscowym. Przy czym te rozważania nie są przekonujące, bo tak naprawdę nie wyjaśniają rzeczywistej istoty przyjętej różnicy intensywności, nawet jeżeli wziąć pod uwagę, że definicja brutto określa uśrednienie wskaźników dla terenów inwestycyjnych z uwzględnieniem dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym, zaś przyjęty w planie wskaźnik netto nie odnosi się już do dróg. Z kolei wyjaśnienia przestawione przez Radę Gminy i dołączone jako załącznik do protokołu rozprawy, dotyczące różnicy obrazującej wielkości wskaźników intensywności zabudowy mieszkaniowej, na które powołał się w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji, oparte zostały, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, na niebędącym źródłem prawa i do tego nieobowiązującym zarządzeniu nr 9 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 1974 r. w sprawie wskaźników i wytycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach

(Dz. Bud. nr 2 z dnia 2 lutego 1974 r., poz. 2).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie budzi jego wątpliwości, iż wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowany w urbanistyce i budownictwie, a wskaźniki urbanistyczne nie wynikają z przepisów prawa, ani obowiązujących norm. Nie zwalnia to jednak Sądu I instancji od wyjaśnienia podstawowej kwestii prawnego znaczenia użytych w studium i planie dwóch odmiennych wskaźników intensywności. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył przy tym, że oceny tej należy dokonać mając na uwadze materiały planistyczne tj. analizy urbanistyczne wykonane do zaskarżonego planu miejscowego. Jest bowiem niesporne w tej sprawie, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. - w załączniku nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia 27 lutego 2008 r., w jego pkt XII dotyczącym kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy, gdzie przyjęto kategorie wskaźników intensywności zabudowy brutto (str. 127 ), jednoznacznie wskazano, że: "wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokość zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione - w tym również wskazane zostaną lokalne dominanty wysokościowe - na podstawie analiz urbanistycznych wykonanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej". Zatem to treść studium wskazuje, iż takie przedmiotowe uszczegółowienie, w tym i wskaźników intensywności zabudowy, musi wynikać z dokonywanych analiz w tym zakresie. Sąd I instancji nie oceniał tego problemu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w kontekście takich materiałów. Natomiast ww. materiały planistyczne powinny być pomocne w dokonywaniu oceny wskaźników intensywności zabudowy i prawidłowości przyjętej różnicy między studium, a planem, prowadząc do racjonalnego oraz obiektywnego wyjaśnienia znaczenia użytych w studium i planie dwóch odmiennych wskaźników intensywności zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Rada Gminy winna na żądanie Sądu przedstawić w tym zakresie niezbędne materiały czy też wyjaśnienia, ale oparte na obowiązujących w chwili opracowywania i uchwalania prawa miejscowego przepisach. Powinny one pomóc ostatecznie przesądzić o zgodności uchwalonego planu ze studium w opisywanym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że Sąd I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, wbrew treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że w dacie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego działka położona przy ul. I. [...] była zabudowana w następstwie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a lokale znajdujące się w budynku przy ul. I. [...] zostały sprzedane i tym samym stanowiły odrębny przedmiot własności, a ich właścicielom przysługuje ochrona tego prawa. W konsekwencji takich ustaleń Sąd I instancji przyjął, iż kwestionowana przez skarżącego treść planu oznacza, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że organ gminy przy uchwalaniu planu niezależnie od przysługującego mu władztwa planistycznego polegającego na określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, uwzględnił prawo własności zarówno nieruchomości strony przy ul. I. [...] jak i przy ul. I. [...]. Tymczasem niesporną pozostaje w tej sprawie okoliczność, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2006 roku, nr [...], stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2003 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 30 września 2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach położonych przy ul. I. [...] w G. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi do wniosku, że skoro zaskarżona uchwała przyjęta została w dniu 26 sierpnia 2009 r., to nieruchomość przy ul. I. [...] w G. nie mogła być zabudowana w następstwie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a inwestorowi nie przysługiwało prawo do zagospodarowania terenu z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał także, że w związku z powyższym stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy, postanowieniem z dnia 5 października 2007 r. wznowiono z urzędu postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 20 lipca 2005 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego przy ul. I. [...], a postanowieniem z dnia 8 października 2007 r. wstrzymano wykonanie decyzji. Ponadto, jak wynika z analizy przedstawionych materiałów planistycznych, w budynku przy ul. I. [...] w drodze umowy nie sprzedano mieszkań tam pomieszczonych, bowiem inwestor zawarł z przyszłymi nabywcami lokali umowy przedwstępne. Dopuszczenie zaś na terenie zabudowy jednorodzinnej, funkcji adaptowanej, a to budynku wielorodzinnego, nastąpiło wskutek przyjęcia przez organ planistyczny, że jest to uzasadnione z uwagi na negatywne konsekwencje nie tylko dla inwestora, ale i dla osób trzecich, które podpisały z nim umowy przedwstępne (vide załącznik nr 2 do uchwały Rady Miasta G. z dnia 26 sierpnia 2009 r.). Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, iż podstawą wyrażenia zgodny na funkcję adaptacyjną przedmiotowego budynku było nie prawo własności, a w istocie ochrona stosunku zobowiązaniowego łączącego inwestora z osobami, z którymi zawarł on umowy przedwstępne sprzedaży. Tym samym stanowisko Sądu I instancji wskazujące na uwzględnianie prawa własności w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest, w tych okolicznościach, przekonujące.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, iż kwestionowane uregulowania planu co do funkcji adaptowanej - adaptującej istniejącą zabudowę mieszkaniową bliźniaczą i wielorodzinną na spornym terenie, winny zostać raz jeszcze poddane wnikliwej ocenie przez Sąd I instancji pod kątem ich prawidłowości, gdyż przedstawione w tym zakresie uzasadnienie nie jest przekonujące. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że uprawnienie gminy do ustalenia przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zwane również władztwem planistycznym dotyczy przede wszystkim ustalenia przeznaczania terenów oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy na przyszłość. Określa się więc proponowane i dopuszczalne przeznaczenie terenów oraz sposób ich zagospodarowania, natomiast to co zostało dotychczas zrealizowane zgodnie z prawem i istnieje na tym terenie nie jest przecież już objęte uregulowaniami prawa miejscowego. Przypomniał również, że wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości mających na opracowywanym terenie już w zgodzie z prawem zrealizowane obiekty byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony własności i stanowiła rażące naruszenie ustaleń takiego planu. W planie miejscowym dochodzi do wiążącego podmioty władzy oraz osoby fizyczne ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zachodzi w tej sprawie konieczność rozważenia przez Sąd I instancji i przeprowadzenia szczegółowej oceny charakteru uregulowań w opisywanym zakresie, jak i rzeczywistej potrzeby zamieszczenia w nim funkcji adaptowanej w kontekście ustaleń miejscowego planu jako ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że nie można zarzucić Sądowi I instancji, że naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nieustosunkowując się do zarzutów skarżącego o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż nie ma to żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały w kontekście przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. Kwestia ta jest przedmiotem badania przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zarzut pominięcia w procesie tworzenia zaskarżonego planu ochrony konserwatorskiej nie został w przekonujący sposób skonkretyzowany i przedstawiony przez skarżącego, tym bardziej, że jak wynika z zaskarżonego planu, a to karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1504 dla obszaru nr 01, 02, 03, w jej punkcie 5 zasady ochrony dziedzictwa i dóbr kultury zostały precyzyjnie oznaczone. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia prawa materialnego, wyjaśniając, iż nie można Sądowi I instancji zarzucić by w zaskarżonym wyroku przedstawił błędną wykładnię przepisu art. 40 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, czy też art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesione w niniejszej sprawie skargi dotyczą uchwały Rady Miasta G. z dnia 26 sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O. w G., rejon D. C. - odcinek południowy (Dz. U. Woj. z 2009 r., nr [...], poz. [...]).

Skarżący – R. G. i P. O. w G. we wniesionych skargach kwestionowali zapis karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego numer 1504, numer terenu 03, pkt 3 lit. a - w odniesieniu do adaptowanej funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Karta terenu do zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1504 dotyczy trzech terenów, oznaczonych odpowiednio numerami 01, 02 i 03 (ten ostatni o pow. 0,53 ha). Zaskarżona uchwała wszystkie te tereny przeznacza pod zabudowę jednorodzinną wolno stojącą - MN1 oraz pod zabudowę usługową - U.

W kwestionowanym przez strony punkcie 3 lit. a ww. karty terenu znalazł się zapis: "funkcja adaptowana - adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową bliźniaczą oraz wielorodzinną".

W punkcie szóstym karty terenu nr 1504, dotyczącym zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalono wskaźniki intensywności zabudowy - dla zabudowy wolno stojącej - do 0,60, a dla zabudowy bliźniaczej (jedna ściana przylega do budynku na sąsiedniej działce lub do granicy działki sąsiedniej) - do 0,90 (pkt 6 lit. a). Zapisano również (pkt 6 lit. i), że na działkach istniejących, na których w momencie wejścia w życie planu przekroczone zostały ustalone w nim, dopuszczalne gabaryty budynków, wysokość i rodzaj dachu, linie zabudowy lub intensywności wykorzystania terenu, dopuszcza się adaptację istniejącej zabudowy z zakazem jej rozbudowy lub nadbudowy, powodujących dalsze przekroczenie dopuszczalnych wskaźników lub parametrów.

W § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały zawarto definicję pojęcia "funkcja adaptowana", wyjaśniając, że: "Funkcja adaptowana jest to użytkowanie istniejące, niemieszczące się w opisanym w ust. 1 zakresie określającym przeznaczenie terenów, a które plan utrzymuje, uznając za zgodne z planem i umożliwiając działania inwestycyjne w zakresie tego sposobu użytkowania oraz jego przekształcenie na inne zgodne z przeznaczeniem terenu."

W ustępie 1 cyt. paragrafu ustalono natomiast podział obszaru objętego planem na 23 tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi, oznaczone numerami dwucyfrowymi od 01 do 23 oraz przeznaczenie terenów od 01 do 21 - oznaczone symbolami literowymi lub literowo-cyfrowymi zgodnie z przedstawioną w tym ustępie klasyfikacją, obejmującą zarówno tereny zabudowy mieszkaniowej, w tym:

- MN1 - zabudowa jednorodzinna wolno stojąca;

- MN2 - zabudowa jednorodzinna wolno stojąca lub bliźniacza;

- MW1 - zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 4 mieszkań;

- MW2 - zabudowa wielorodzinna;

- jak i tereny zabudowy usługowej, oznaczone literą U.

Kwestionowany plan miejscowy uchwalono po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., uchwalonego uchwałą Rady Miasta G. nr [...] z 27 lutego 2008 r. i stanowiącego załącznik nr 1 do tej uchwały - zwanego dalej "Studium" (vide § 1 zaskarżonej uchwały).

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może zatem dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 roku, sygn. III SA/Wa 1434/05, Baza Orzeczeń Lex Polonica).

W wydanych w niniejszej sprawie wyrokach - z dnia 2 marca 2011 roku, sygn. II OSK 2363/10 i z dnia 12 stycznia 2012 roku, sygn. II OSK 2164/11 - Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż skarżącemu R. G. przysługuje legitymacja do zaskarżenia przedmiotowej uchwały - oparta na treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa Prokuratora Okręgowego w G. jest w niniejszej sprawie bezsporna.

W drugim z ww. wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kwestionowane przez obie strony skarżące uregulowania planu dotyczące funkcji adaptowanej winny zostać raz jeszcze poddane wnikliwej ocenie przez Sąd I instancji pod kątem ich prawidłowości. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że uprawnienie gminy do ustalenia przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zwane również władztwem planistycznym, dotyczy przede wszystkim ustalenia przeznaczania terenów oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy na przyszłość. Określa się więc proponowane i dopuszczalne przeznaczenie terenów oraz sposób ich zagospodarowania, natomiast to co zostało dotychczas zrealizowane zgodnie z prawem i istnieje na tym terenie nie jest objęte uregulowaniami prawa miejscowego. Sąd zauważył również, że wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości mających na opracowywanym terenie już w zgodzie z prawem zrealizowane obiekty byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony własności i stanowiła rażące naruszenie ustaleń takiego planu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, iż w planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi do wiążącego podmioty władzy oraz osoby fizyczne ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zachodzi w niniejszej sprawie konieczność rozważenia przez Sąd I instancji i przeprowadzenia szczegółowej oceny charakteru uregulowań w opisywanym zakresie, jak i rzeczywistej potrzeby zamieszczenia w nim funkcji adaptowanej w kontekście ustaleń miejscowego planu jako ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że należy wyjaśnić kwestię zgodności zaskarżonej uchwały ze studium, albowiem uchwalony w tej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał być zgodny z ustaleniami zawartymi w studium (art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2012 roku, poz. 647) - zwanej dalej "u.p.z.p.". W tym zakresie nakazał wyjaśnić prawne znaczenie użytych w studium (jest brutto) i planie miejscowym (jest netto) dwóch odmiennych wskaźników intensywności zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, iż oceny tej należy dokonać mając na uwadze materiały planistyczne tj. analizy urbanistyczne wykonane do przedmiotowego planu miejscowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ww. materiały planistyczne powinny być bowiem pomocne w dokonaniu oceny wskaźników intensywności zabudowy i prawidłowości przyjętej różnicy między studium, a planem, prowadząc do racjonalnego oraz obiektywnego wyjaśnienia znaczenia użytych w studium i planie dwóch odmiennych wskaźników intensywności zabudowy. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Rada Gminy winna na żądanie Sądu przedstawić niezbędne materiały lub wyjaśnienia dotyczące tej kwestii, które powinny pomóc ostatecznie przesądzić o zgodności uchwalonego planu ze studium w opisywanym zakresie.

Z uwagi na treść opisanych powyżej wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności dokonał oceny legalności kwestionowanej przez obu skarżących "klauzuli adaptacyjnej".

Zgodnie z tą klauzulą, na terenie wskazywanym w obu skargach tj. terenie numer 03, przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną wolno stojącą i usługową, objętym zapisami karty terenu do planu miejscowego numer 1504, zgodnie z zapisem zawartym w punkcie 3 lit. a tej karty, dopuszczono jako funkcję adaptowaną, kwestionowaną przez skarżących, istniejącą zabudowę wielorodzinną.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zakwestionowany przez skarżących zapis, dotyczący funkcji adaptowanej wielorodzinnej, w rzeczywistości dotyczy jedynie jednego budynku wielorodzinnego (dziewięciorodzinnego), usytuowanego przy ul. I. [...] w G. Wskazują na to wyjaśnienie Rady zawarte w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, zawierającym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W załączniku tym Rada m. in. odniosła się do uwag wniesionych przez skarżącego R. G. oraz do uwag wniesionych przez T. M., czyli inwestora spornego budynku.

W uwagach do projektu planu miejscowego skarżący R. G. wniósł o "wykluczenie możliwości istnienia w obszarze objętym oznaczeniem 03 MN1,U budynków wielorodzinnych i wprowadzenie nakazu dostosowania takich budynków do parametrów zabudowy jednorodzinnej ustalanych w projekcie planu". Wniósł także o "sprecyzowanie klauzuli dozwalającej na adaptację istniejących obiektów budowlanych w ten sposób, iż prawo istnienia budynków, których parametry nie odpowiadają ustaleniom planu, do czasu ich adaptacji do stanu zgodnego z ustaleniami planu, dotyczyć może tylko istniejących budynków jednorodzinnych". Uzasadniając swoje wnioski wyjaśnił, że na obszarze 03 MN1,U znajduje się tylko jeden budynek wielorodzinny, formalnie pozostający w fazie budowy, przy ul. I. [...]. Zaznaczył przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, która stanowiła podstawę lokalizacji tego budynku, została wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na rażące naruszenie prawa oraz sprzeczność z ustaleniami uprzedniego planu.

Nieuwzględnienie powyższych uwag Rada uzasadniła następująco: "Biorąc pod uwagę fakt, że budynek położony przy ul. I. [...] został już wybudowany i jest na etapie oczekiwania na pozwolenie na użytkowanie, a skala budynku od strony ul. I. nie odbiega od sąsiadującej zabudowy oraz biorąc pod uwagę negatywne konsekwencje nie tylko dla wnioskodawcy, ale także osób trzecich, które podpisały z nim przedwstępne umowy sprzedaży lokali, uzasadnione jest dopuszczenie adaptacji istniejącego budynku, z zakazem jego rozbudowy lub nadbudowy, powodujących dalsze przekroczenie dopuszczalnych wskaźników lub parametrów. Powyższe rozstrzygnięcie uwarunkowane jest usunięciem kolizji istniejącego zagospodarowania z ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O. w G., rejon D. C. - odcinek południowy. Konieczna jest przebudowa wjazdu do garażu podziemnego oraz zmiana usytuowania pojemników na odpady, które w obecnej sytuacji znajdują się w granicach terenu rezerwowanego pod przebieg D.C.. W związku z powyższym rozstrzygnięciem proponowana korekta zapisów dotyczących funkcji adaptowanych nie jest zasadna."

W uwagach do projektu planu T. M. - inwestor spornego budynku ([...]) stwierdził między innymi: "należy zauważyć, że na terenie 03 MN1,U przy ul. I. [...] wybudowany został budynek wielorodzinny (tzw. V. A.) na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 30.09.2003 r. oraz ostatecznej decyzji z dnia 23.02.2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Jakkolwiek na dzień dzisiejszy w związku z uchyleniem (w trybie nadzwyczajnym) ww. decyzji prze SKO postępowanie w tym przedmiocie jest ponownie prowadzone przez Prezydenta Miasta G., a postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało wznowione, należy mieć na względzie, iż budynek faktycznie został zrealizowany zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. W ocenie wnoszącego uwagę wzmianki w treści projektu uchwały o funkcji adaptowanej - adaptowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej bliźniaczej oraz wielorodzinnej - może nie być wystarczające. Wnosi on zatem o określenie przeznaczenia terenu z uwzględnieniem istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz dostosowanie w tym względzie wskaźników intensywności zabudowy oraz pozostałych zasad zabudowy (...)."

W uzasadnieniu do rozstrzygnięcia o tych uwagach, zawartym w cytowanym załączniku do zaskarżonej uchwały, stwierdzono co następuje: "Biorąc pod uwagę fakt, że budynek położony przy ul. I. [...] został już wybudowany i jest na etapie oczekiwania na pozwolenie na użytkowanie, a skala budynku od strony ul. I. nie odbiega od sąsiadującej zabudowy oraz biorąc pod uwagę negatywne konsekwencje nie tylko dla wnioskodawcy, ale także osób trzecich, które podpisały z nim przedwstępne umowy sprzedaży lokali, uzasadnione jest dopuszczenie adaptacji istniejącego budynku, z zakazem jego rozbudowy lub nadbudowy, powodujących dalsze przekroczenie dopuszczalnych wskaźników lub parametrów. Powyższe rozstrzygnięcie uwarunkowane jest usunięciem kolizji istniejącego zagospodarowania z ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O. w G., rejon D. C. - odcinek południowy. Konieczna jest przebudowa wjazdu do garażu podziemnego oraz zmiana usytuowania pojemników na odpady, które w obecnej sytuacji znajdują się w granicach terenu rezerwowanego pod przebieg D. C.. (...) Uwaga nieuwzględniona w części dotyczącej przeznaczenia działki położonej przy ul. I. [...] pod funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz dostosowania w tym względzie wskaźników oraz pozostałych zasad zabudowy. W sąsiedztwie ww. działki występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca lub bliźniacza, a przedmiotowy budynek jest jedynym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w tym rejonie. Budynek w znacznej części odbiega swoimi gabarytami od sąsiednich budynków mieszkalnych, przez co przekracza ustalenia projektu planu dotyczące zabudowy, wynikające z parametrów oraz ukształtowania zabudowy istniejącej."

Badając zgodność z prawem kwestionowanej "klauzuli adaptacyjnej" Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowani terenu. Przewidziana w ustawie swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., wydanym w sprawie o sygn. K 27/00 (OTK z 2001 r., nr 2, poz. 29) organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych regulujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego, stanowiącym, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każda zatem regulacja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prowadząca do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, której właściciel musi się podporządkować wbrew własnej woli, prowadzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich chronionych art. 140 k.c. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. II SA/Wr 66/07 Lex nr 322175).

Należy również zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi materialnoprawną podstawę do wydania decyzji administracyjnych o pozwoleniu na budowę, na jego podstawie rozpoczynają się procesy inwestycyjne na obszarze, który plan obejmuje, reguluje on bowiem status prawny konkretnych nieruchomości. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), w tym zawartymi w art. 48 i 49 b tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają kluczowe znaczenie dla kwestii dotyczących możliwości legalizacji samowoli budowlanych. Również w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 tej ustawy organy nadzoru budowlanego muszą uwzględniać zapisy obowiązującego planu miejscowego. Plan miejscowy ustalający m. in. przeznaczenie danego terenu oraz określający dopuszczalny sposób jego zagospodarowania jest bowiem aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym musi zatem ustalić planistyczne przeznaczenie danego terenu według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, a więc również w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, jednym z podstawowych zagadnień, wymagającym rozstrzygnięcia jest bowiem kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania.

W ocenie Sądu, z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że wprowadzając kwestionowaną przez strony "klauzulę adaptacyjną", ograniczającą - jak to zostało przesądzone w dotychczas wydanych w sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego - prawo własności nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie budynku wielorodzinnego, którego ona dotyczy, w tym nieruchomości skarżącego R. G., Rada przekroczyła uprawnienia wynikające z przysługującego jej władztwa planistycznego. W planie miejscowym zawarto bowiem zapis, który wprowadza zróżnicowany status poszczególnych nieruchomości zarówno co do przeznaczenia terenu jak i warunków jego zabudowy, a zróżnicowanie takie nie jest w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnione. Ponadto zapis ten jest na tyle nieprecyzyjny, że nie znając stanu faktycznego sprawy tj. dokładnych danych dotyczących rodzaju zabudowy istniejącej na terenie objętym skargami w chwili podejmowania uchwały, osoba zapoznająca się z ustaleniami planu nie byłaby w stanie stwierdzić, jakich konkretnie nieruchomości dotyczy kwestionowana "klauzula adaptacyjna".

W tym miejscu należy podkreślić, że dla jednostki planistycznej - 03 MN1.U zaskarżony plan miejscowy dopuszcza jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową - taka funkcja wynika zarówno z części tekstowej, jak i z części graficznej planu. Z drugiej strony jednak - w wyniku uchwalenia "klauzuli adaptacyjnej" - Rada wprowadza na tym terenie, gdyby analizować tylko zapisy planu to w bliżej nieokreślonym miejscu, istnienie jako zgodnej z planem zabudowy wielorodzinnej. Przy czym dopuszczenie na tym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej Rada uzasadnia jedynie faktem wybudowania na tym terenie jednego budynku wielorodzinnego, położonego przy ul. I. [...], który Rada chce zachować jako użytkowanie terenu zgodne z planem.

Zdaniem Sądu, zarówno sposób wprowadzenia tego rozwiązania, jaki i jego uzasadnienie, nie znajdują oparcia w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z art. 1 u.p.z.p. wynika, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Ustawa stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p.). Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

W niniejszej sprawie zarówno treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i dokumentacja związana z procesem jego uchwalania, a w szczególności treść załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, zawierającego rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu, wskazują, że podstawą zróżnicowania funkcjonalnego jak i architektonicznego, które - w wyniku uchwalenia kwestionowanej "klauzuli adaptacyjnej" w zakresie zabudowy wielorodzinnej - zostało wprowadzone na spornym terenie, nie były wymogi ładu przestrzennego, lecz wyłącznie aktualny stan zagospodarowania nieruchomości zlokalizowanej przy ul. I. [...] w G.

Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu uwzględnia się w studium. Podkreślić należy, iż stosowanie zasady uwzględniania w postępowaniu planistycznym dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu zostało przez ustawodawcę przewidziane jedynie na tym etapie tj. przy sporządzaniu projektu studium, które - zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. - ma charakter aktu ogólnego, tworzonego w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Zasada ta nie ma natomiast na celu sprowadzenia postępowania planistycznego do odwzorowania stanu zabudowy istniejącego na terenie objętym planem. Zastosowanie takiego rozwiązania może być uzasadnione jedynie w wyjątkowych przypadkach, w celu ochrony szczególnych wartości - zabytkowych czy architektonicznych, określonych kompleksów zabudowy. Wówczas zróżnicowanie statusu prawnego poszczególnych nieruchomości znajduje swoje uzasadnienie w ochronie danego wyjątkowego kompleksu zabudowy. Gdy okoliczności takie nie zachodzą, ustalone w postępowaniu planistycznym warunki zabudowy terenu powinny zapewniać realizację wymogów ładu przestrzennego i uwzględniać wymogi prawa własności nieruchomości.

Postanowienia zaskarżonej w niniejszej sprawie "klauzuli adaptacyjnej" - dotyczące zabudowy wielorodzinnej, powodują, że dla jednej nieruchomości plan miejscowy ustala zasady zabudowy znacznie odbiegające od zasad obowiązujących na pozostałych działkach, znajdujących się w stosunkowo niewielkiej obszarowo jednostce planistycznej, przy czym czyni to niejako "tylnymi drzwiami", ponieważ z jednej strony - zgodnie z ogólnymi zapisami planu, nieruchomość ta przeznaczona jest jedynie pod zabudowę jednorodzinną wolno stojącą i usługową, a z drugiej - w wyniku zastosowania "klauzuli adaptacyjnej", plan miejscowy wprowadza na tej nieruchomości funkcję zabudowy wielorodzinnej. Zgodnie bowiem z tą klauzulą, zabudowa wielorodzinna na tej działce (przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne i usługowe) jest zgodna z planem i może być nie tylko na tej działce zachowana lecz również kontynuowana. Wynika to z § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym funkcja adaptowana to, niemieszczące się w opisanym w ust. 1 tego paragrafu zakresie określającym przeznaczenie terenów, użytkowanie, które plan nie tylko utrzymuje, lecz również dopuszcza "działania inwestycyjne w zakresie tego sposobu użytkowania".

W ocenie Sądu ten zapis planu miejscowego z jednej strony narusza zasady ładu przestrzennego - spójności i harmonii rozwiązań architektonicznych, a z drugiej strony ogranicza prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich, których sytuacja prawna została uregulowana w sposób mniej korzystny, w stosunku do właściciela przedmiotowej nieruchomości, jedynie z powodu uwzględnienia przez Radę aktualnego stanu zabudowy. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2012 roku (II OSK 2164/11) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uprawnienie gminy do ustalenia przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (zwane również władztwem planistycznym) dotyczy przede wszystkim ustalenia przeznaczania terenów oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy na przyszłość. Określa się więc proponowane i dopuszczalne przeznaczenie terenów oraz sposób ich zagospodarowania, natomiast to co zostało dotychczas zrealizowane zgodnie z prawem i istnieje na tym terenie nie jest już objęte uregulowaniami prawa miejscowego. Plan zagospodarowania przestrzennego ma zatem na celu uregulowanie na przyszłość zasad zagospodarowania trenu. Służy on temu aby właściciele poszczególnych nieruchomości mogli planować inwestycje i ich uprawnienia nie powinny być bezzasadnie ograniczane w stosunku do uprawnień właścicieli innych nieruchomości, jedynie w oparciu o dokonaną inwentaryzację stanu zagospodarowania gruntów. W takiej sytuacji ustalenia planu stawiają w nierównej sytuacji właścicieli poszczególnych nieruchomości bez uzasadnienia względami urbanistycznymi i architektonicznymi. Działanie takie narusza wymogi przewidziane w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. oraz sformułowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości.

Zaskarżona uchwała w sposób niedopuszczalny narusza zatem prawo własności skarżącego R. G.. Wprowadza bowiem zapis, który nie jest uzasadniony wymogami ładu przestrzennego, nie uwzględnia również należycie wymogów ochrony prawa własności nieruchomości.

Zapis ten nie jest uzasadniony wymogami ładu przestrzennego, ponieważ z uzasadnienia rozstrzygnięć uwag wniesionych do projektu planu wynika, że gdyby przedmiotowego budynku nie było na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. I. [...] w G., to funkcja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie zostałaby wprowadzona na tym terenie. Rozpoznając uwagę T. M. Rada stwierdziła bowiem, że jego uwaga zostaje nieuwzględniona w części dotyczącej przeznaczenia działki położonej przy ul. I. [...] pod funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ponieważ "w sąsiedztwie ww. działki występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca lub bliźniacza, a przedmiotowy budynek jest jedynym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w tym rejonie. Budynek w znacznej części odbiega swoimi gabarytami od sąsiednich budynków mieszkalnych, przez co przekracza ustalenia projektu planu dotyczące zabudowy, wynikające z parametrów oraz ukształtowania zabudowy istniejącej." Rada przyznała zatem, iż budynek ten w sposób istotny narusza ład przestrzenny tego obszaru, a mimo to uznała takie użytkowanie terenu za użytkowanie zgodne z planem i to jedynie z tej przyczyny, że przedmiotowy budynek już na tym terenie się znajduje.

Wprowadzając ten zapis Rada nie uwzględniała również należycie prawa własności nieruchomości sąsiednich albowiem dokonała ograniczenia prawa własności skarżącego R. G. z naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony własności. Dopuściła bowiem na nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością skarżącego zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, ograniczającą znacznie prawo własności skarżącego, pomimo że właściciel nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym nie legitymował się prawem do zagospodarowania terenu w ten sposób z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji o warunkach zabudowy.

W sprawie bezsporne jest, że znacznie przed datą podjęcia zaskarżonej uchwały, ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2006 r., nr [...], stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2003 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 30 września 2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach położonych przy ul. I. [...] w G. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze ten fakt, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2012 roku uznał, że skoro zaskarżona uchwała przyjęta została w dniu 26 sierpnia 2009 r., to nieruchomość przy ul. I. [...] w G. nie mogła być zabudowana w następstwie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a inwestorowi nie przysługiwało prawo do zagospodarowania terenu z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji o warunkach zabudowy.

Należy również wskazać, że w związku z powyższym stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy, postanowieniem z dnia 5 października 2007 r. wznowiono z urzędu postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 20 lipca 2005 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku wielorodzinnego, a następnie - postanowieniem z dnia 8 października 2007 r. wstrzymano wykonanie tej decyzji. Bezsporne również jest, że w chwili podejmowania uchwały w budynku przy ul. I. [...] w drodze umowy nie sprzedano mieszkań tam pomieszczonych, bowiem inwestor zawarł z przyszłymi nabywcami lokali jedynie umowy przedwstępne. Mając na uwadze ten ostatni fakt, Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku stwierdził, że podstawą wyrażenia zgodny na funkcję adaptacyjną przedmiotowego budynku było nie prawo własności, a w istocie ochrona stosunku zobowiązaniowego łączącego inwestora z osobami, z którymi zawarł on umowy przedwstępne sprzedaży.

Opisane powyżej okoliczności również przemawiają za uznaniem, że wprowadzenie na spornym terenie zaskarżonej "klauzuli adaptacyjnej" dla zabudowy wielorodzinnej nie zasługuje na akceptację. Podejmując zaskarżoną uchwalę Rada wiedziała bowiem (wynika to z treści rozstrzygnięcia dotyczącego uwag do projektu planu), że toczy się postępowanie mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Wiedziała również, że warunki zabudowy dla tej inwestycji ustalono z rażącym naruszeniem zapisów poprzednio obowiązującego dla tego terenu "Miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego rewaloryzacji G. – O." zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 30 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. nr 33, poz. [...]), zgodnie z którym przedmiotowy teren przeznaczony był pod "mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy 0,59, reprezentowane przez zabudowę jednorodzinną zwartą, wolnostojącą oraz małe domy mieszkalne na dużych działkach, w tym również zabudowę siedliskową o wskaźniku intensywności zabudowy netto do 0,20." (vide uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2006 r., nr [...] - k. 52 akt sądowych). Zdaniem Sądu, Rada winna była te okoliczności uwzględnić przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, ponieważ w sytuacji gdy dojdzie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, legalizacja przedmiotowego obiektu będzie wymagała - jak to już wyjaśniano powyżej, stwierdzenia jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiadającego stanowi zabudowy umożliwi zatem inwestorowi legalizację obiektu, który w sposób istotny narusza ład architektoniczny na analizowanym obszarze. W znacznej części odbiega bowiem swoimi gabarytami od sąsiednich budynków mieszkalnych (jest od nich znacznie większy), co potwierdza sama Rada, w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia uwag T. M. stwierdzając, że: "Budynek w znacznej części odbiega swoimi gabarytami od sąsiednich budynków mieszkalnych, przez co przekracza ustalenia projektu planu dotyczące zabudowy, wynikające z parametrów oraz ukształtowania zabudowy istniejącej." Kierując się przewidzianą w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. dyrektywą uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, organ planistyczny nie mógł zatem nie wziąć pod uwagę opisanych powyżej okoliczności w toku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób w niniejszej sprawie również pominąć tego, że kwestionowana przez skarżących "klauzula adaptacyjna" przynosi nieuzasadnione korzyści właścicielowi nieruchomości przy ul. I. [...] w G. Znajdujący się na niej obiekt odbiega zarówno funkcją (zabudowa wielorodzinna) jak i gabarytami od pozostałych zabudowań na tym terenie. Istnienie tego obiektu było sprzeczne z warunkami poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak byłoby także - w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla takiego obiektu, po utracie mocy tego planu z uwagi na brak spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa. Organ planistyczny - posiadając informację o opisanych powyżej postępowaniach, dotyczących tego obiektu, które zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 roku spowodowały, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały inwestorowi nie przysługiwało prawo do zagospodarowania terenu w ten sposób, nie mógł abstrahować od jakiejkolwiek oceny tej kwestii, mającej znaczenie z punktu widzenia zachowania zasad prawidłowego kształtowania przestrzeni miejskiej. Tymczasem Rada przyjęła jako jedyne uzasadnienie wprowadzenia funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej na tej nieruchomości istniejący stan nieruchomości, mimo że w chwili podejmowania uchwały wiedziała, że stan ten - w sposób istotny naruszający ład przestrzenny, powstał w wyniku wydania decyzji rażąco naruszającej prawo. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji organ winien był wziąć pod uwagę przy sporządzaniu projektu planu miejscowego jedynie taki sposób ukształtowania zabudowy, który odpowiada standardom ładu przestrzennego w zakresie urbanistyki i architektury. Wprowadzenie natomiast w tej sytuacji "klauzuli adaptacyjnej" stanowiło przekroczenie władztwa planistycznego, podważające zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Klauzula ta daje bowiem inwestorowi możliwość legalizacji spornego budynku, który przy ogólnych zapisach planu, dotyczących tego terenu (dopuszczających jedynie zabudowę jednorodzinną wolno stojącą i zabudowę usługową), a uwzględniających ład przestrzenny, zostałby uznany za sprzeczny z zapisami planu.

Zdaniem Sądu, kwestionowana przez skarżących "klauzula adaptacyjna" stanowi również niedopuszczalną modyfikację przepisu art. 35 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, na terenach, których przeznaczenie zostało zmienione w planie miejscowym, możliwość dotychczasowego ich wykorzystania jest dopuszczona jedynie do czasu zagospodarowania tych terenów zgodnie z planem. Przepis ten zezwala zatem na użytkowanie posadowionych na takich terenach obiektów budowlanych związanych z ich dotychczasowym wykorzystywaniem pod warunkiem, że w planie nie ustalono innego sposobu ich tymczasowego zagospodarowania. Regulacja ta dotyczy zatem terenów, których dotychczasowy sposób zagospodarowania, a niekiedy również przeznaczenie, różni się od przeznaczenia i sposobu zagospodarowania określonych we wchodzącym w życie planie miejscowym. Z art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. wynika przy tym, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, co do których następuje zmiana sposobu zagospodarowania. Z ww. przepisów wynika, że w sytuacji gdy plan miejscowy wprowadza na danym terenie określoną funkcję, sprzeczne z nią użytkowanie jest możliwe jedynie do czasu zagospodarowania tego terenu zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono inny sposobu tymczasowego zagospodarowania nieruchomości. W niniejszej sprawie nieruchomość położoną przy ul. I. [...] w G. przeznaczono - według zapisów części tekstowej i graficznej planu miejscowego - pod budownictwo jednorodzinne wolno stojące i usługi, a mimo to - zgodnie z "klauzulą adaptacyjną" - zaakceptowano istnienie na niej - jako zgodnej z planem, zabudowy wielorodzinnej, przy czym nie tylko zezwolono na to aby zabudowa ta pozostała na przedmiotowym terenie "do czasu zagospodarowania tego terenu zgodnie z planem", lecz dodatkowo zezwolono na prowadzenie inwestycji w ramach tego użytkowania, co znacznie wykracza poza ramy zakreślono przepisem art. 35 u.p.z.p. Nie określono również aby takie użytkowanie było jedynie użytkowaniem tymczasowym. Wprowadzając "klauzulę adaptacyjną" Rada w rzeczywistości dokonała zatem niedopuszczalnego obejścia reguł unormowanych tym przepisem, ponieważ doprowadziła do sytuacji, w której na podstawie "klauzuli adaptacyjnej" inwestor mógłby nie tylko zalegalizować przedmiotowy budynek, lecz także uzyskać zezwolenie na podjęcie dalszych działań inwestycyjnych w zakresie tego sposobu użytkowania, co do zasady zakazanego postanowieniami planu.

Oceniając zgodność z prawem kwestionowanej "klauzuli adaptacyjnej" Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył również, że w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określono szczegółowe wymagania dotyczące projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który składa się z części tekstowej i graficznej. Przede wszystkim wskazano tam, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Tekst planu stanowi treść uchwały rady gminy, a jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek planu jest zaś załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu, który powinien odpowiadać jej treści, ponieważ stanowi odzwierciedlenie ustaleń planu wyrażone graficznie na rysunku. Z tej przyczyny w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że organy administracji mają obowiązek orzekać jednocześnie na podstawie tekstu i rysunku planu (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz., pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 149 - 158).

W rozpoznawanej sprawie z zapisów karty terenu nr 1504, numer terenu 03, jak i z części graficznej planu - rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, wynika, że nieruchomość położona przy ul. I. [...], znajdująca się na ww. terenie, przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą i zabudowę usługową. Bezsporne przy tym jest, że dotyczy jej zapis o funkcji adaptowanej, zwarty w punkcie 3. lit. a tej karty, jednak zapis ten nie zawiera żadnego wyjaśnia jakich nieruchomości dotyczy. Również w części graficznej planu miejscowego brak jest jakichkolwiek oznaczeń, na podstawie których można by stwierdzić, jaka nieruchomość, zabudowana budynkiem wielorodzinnym, objęta jest tą "klauzulą adaptacyjną". Taka sytuacja powoduje, że w istocie w zaskarżonej uchwale brak jest jednoznacznego określenia przeznaczenia tegoż terenu, co stanowi naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., obligującego organ do zawarcia w planie miejscowym norm precyzujących przeznaczenie terenów. Z art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika bowiem, że jednym z obowiązkowych elementów, które winien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Kwestionowany zapis planu miejscowego tę regułę narusza, ponieważ nie zawiera określenia jakich konkretnie terenów dotyczy i nie znajduje potwierdzenia w części graficznej uchwały.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona część uchwały Rady Miasta G. z dnia 26 sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O. w G., rejon D. C.- odcinek południowy, stanowiąca zapis karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego numer 1504, numer terenu 03, pkt 3 lit. a - w odniesieniu do adaptowanej funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej została podjęta zarówno z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z naruszeniem art. 35 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego zawartych w ww. przepisach skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały w tej części.

W wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 12 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny nakazał wyjaśnić również prawne znaczenie użytych w studium (jest brutto) i planie miejscowym (jest netto) dwóch odmiennych wskaźników intensywności zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał przy tym, że Rada winna na żądanie Sądu przedstawić w tym zakresie niezbędne materiały lub wyjaśnienia, które powinny pomóc ostatecznie przesądzić o zgodności uchwalonego planu ze studium w opisywanym zakresie.

Rozpoznając niniejszą sprawę w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy uchwalono po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., uchwalonego uchwałą Rady Miasta G. nr [...] z 27 lutego 2008 r. i stanowiącego załącznik nr 1 do tej uchwały - zwanego dalej "Studium" (vide § 1 zaskarżonej uchwały).

W karcie terenu do planu miejscowego nr 1504 (przeznaczenie terenu - MN1,U - zabudowa jednorodzinna wolno stojąca i zabudowa usługowa), w punkcie szóstym, dotyczącym zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalono intensywność zabudowy - dla zabudowy wolno stojącej - do 0,60, a dla zabudowy bliźniaczej - do 0,90 (pkt 6 lit. a). Jednocześnie w § 12 pkt 1 zaskarżonej uchwały zdefiniowano termin "intensywność zabudowy", wyjaśniając, że jest to "wskaźnik wyrażający stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków znajdujących się na danej działce budowlanej, mierzonych po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych, do powierzchni działki budowlanej; przy czym za kondygnację nadziemną, do obliczeń intensywności zabudowy, należy przyjąć każdą kondygnację lub jej część, której poziom podłogi znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu przylegającego terenu."

W rozdziale XII Studium zatytułowanym "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy", stwierdzono, że kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, określone w Studium to:

– minimalny % udziału powierzchni biologicznie czynnej,

– wysokość zabudowy i wskaźniki intensywności zabudowy brutto,

– standardy zagospodarowania dotyczące rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej oraz usług podstawowych,

– standardy mieszkaniowe,

– tereny wyłączone spod zabudowy.

W punkcie drugim rozdziału XII Studium wyjaśniono, że: "Wysokości i wskaźniki intensywności zabudowy brutto, określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo-przestrzennych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego." Ustalono również kategorie wskaźników intensywności zabudowy brutto (str. 127 Studium) - w tym dla strefy miejskiej, dla której uchwalono przedmiotowy plan: dla funkcji M1 (tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) - 0,4, dla funkcji M2 (tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) - 0,8, a dla funkcji U (tereny usługowe) - 1,2. Zdefiniowano również "wskaźnik intensywności zabudowy brutto" wyjaśniając, że: "Przez wskaźnik intensywności zabudowy brutto należy rozumieć stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków liczonej w zewnętrznym obrysie murów do powierzchni terenu. Wskaźniki intensywności zabudowy brutto przyjęto dla terenów inwestycyjnych z uwzględnieniem dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym". Zaznaczono przy tym, iż: "wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokość zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione - w tym również wskazane zostaną lokalne dominanty wysokościowe - na podstawie analiz urbanistycznych wykonanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej". W Studium nie zdefiniowano natomiast pojęcia "wskaźnik intensywności zabudowy netto".

W pkt 6. rozdziału XII Studium zawarto "Wytyczne dotyczące zasad określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów". W wytycznych tych stwierdzono m. in., że:

– wskaźniki dotyczące powierzchni biologicznie czynnej, zgodnie z ustaleniami w rozdziale XII pkt 1, są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wskazanych na rysunku Studium;

– wskaźniki dotyczące wysokości i intensywności są uśrednione; uszczegółowienie tych wskaźników oraz wskazanie lokalnych dominant wysokościowych będzie następowało w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przyjętych założeń urbanistycznych i kompozycyjnych uwzględniających zagospodarowanie terenów otaczających (rozdz. XII pkt 6 ppkt 3 - str. 129 Studium);

– wskaźniki urbanistyczne i standardy służą przede wszystkim do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo-przestrzennych w różnych rejonach miasta; są podstawą do programowania i projektowania elementów infrastruktury transportowej, inżynieryjnej oraz infrastruktury społecznej.

Mając na uwadze ww. zapisy Studium, jak i treść opisanych powyżej wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny - zarządzeniem z dnia 14 marca 2012 roku - zobowiązał pełnomocnika Rady Miasta G. do nadesłania analiz urbanistycznych (lub innych materiałów planistycznych) wykonanych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego zaskarżoną uchwałą, dotyczących wskaźników intensywności zabudowy, a jeżeli brak jest takich dokumentów, do złożenia wyjaśnień dotyczących sposobu ustalenia w zaskarżonej uchwale wskaźników intensywności zabudowy, w szczególności w odniesieniu do wskaźników intensywności zabudowy ustalonych w Studium, na podstawie którego ww. uchwała została podjęta.

W wykonaniu tego zobowiązania Rada nadesłała pismo z dnia 27 marca 2012 roku, w którym stwierdziła, że pojęcia intensywności zabudowy terenów mieszkaniowych brutto i netto są dobrze ugruntowane w teorii i praktyce urbanistycznej. Rada ponownie powołała się na tzw. "normatyw urbanistyczny" - "Wskaźniki i wytyczne urbanistyczne dla terenów mieszkaniowych w miastach", stanowiący załącznik do zarządzenia nr 9 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 1974 r. w sprawie wskaźników i wytycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach, wyjaśniając, że wprawdzie zarządzenie to już nie obowiązuje, ale zawarta w nim wiedza i teoria urbanistyczna zachowują aktualność, a zawarte w nim wskaźniki zalecane były do dalszego wykorzystywania jako materiał pomocniczy do projektowania. Rada podkreśliła przy tym, że analogiczne analizy struktury terenów mieszkaniowych i definicje znajdują się w literaturze przedmiotu, m. in. w publikacjach: Władysław Korzeniewski: Budownictwo mieszkaniowe poradnik projektanta, Arkady, Warszawa 1989; Romuald Dylewski, Maciej Nowakowski, Michał Szopa: Poradnik urbanisty. Standardy, przykłady, przepisy, Towarzystwo Urbanistów Polskich, Oddział w Warszawie, Warszawa 2003, a także w przywołanym we wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej z dnia 23 sierpnia 2010 r. podręczniku: Krzysztof Tauszyński: Wstęp do projektowania architektonicznego. Podręcznik do technikum. Część 3, WSiP, Warszawa, 1985. Rada stwierdziła również, że podręcznik Krzysztofa Tauszyńskiego, który miał wiele wznowień (2008 - wydanie dziesiąte, obecnie 2011 - wydanie dwunaste), potwierdza aktualność wskaźników użytych w załączniku do zarządzenia nr 9 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 1974 r. Na stronie 37. podręcznika znajdują się zestawienie orientacyjnych wskaźników intensywności zabudowy wielorodzinnej - intensywności zabudowy brutto i netto - identyczne jak w zarządzeniu - przeniesione z "Wskaźników i wytycznych urbanistycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach" stanowiących załącznik do zarządzenia nr 9 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 1974 r.

Orientacyjne wskaźniki intensywności zabudowy wielorodzinnej:

|Średnia ważona liczby kondygnacji |Intensywność zabudowy brutto |Intensywność zabudowy netto |

|3,1 + 4,0 |0,38 + 0,48 |0,60- |-0,85 |

|4,1 + 5,0 |0,44 + 0,52 |0,75- |- 0,95 |

|5,1 + 7,0 |0,48 + 0,58 |0,90- |- 1,15 |

|7,1 + 9,0 |0,54 + 0,62 |1,10- |- 1,30 |

|9,1 + 11,0 |0,58 + 0,65 |1,25- |- 1,40 |

|11,1 + 13,0 |0,60+0,67 |1,35- |- 1,50 |

|13,1 + 16,0 |0,62 + 0,70 |1,45- |- 1,65 |

Podręcznik wyjaśnia różnice pomiędzy tymi wartościami w rozdziale 3.2. "Struktura terenów mieszkaniowych" (str. 33 - 35) w sposób następujący: "Współczesne zespoły mieszkaniowe to duże jednostki, na terenie których są zaspokajane różnorodne potrzeby mieszkańców i których wielkość wynika z możliwości zaspokojenia tych potrzeb. Podstawową jednostką zabudowy mieszkaniowej jest jednostka strukturalna przeznaczona dla ok. 7000 mieszkańców. (...) Teren zajęty przez taką jednostkę strukturalną składa się z dwu zasadniczych składowych: terenu mieszkaniowego netto i terenu usług. Łącznie teren mieszkaniowy netto i teren usług stanowią powierzchnię terenu brutto strukturalnej jednostki mieszkaniowej". Przy czym użyte w powyższych zdaniach pojęcie "terenów usług" może wprowadzać w błąd i znacznie odbiega od znaczenia przypisanego mu przez skarżących. Zostało on natomiast wyjaśnione w podręczniku: "Teren usług jednostki strukturalnej dzieli się na: teren usług oświatowych (szkoła podstawowa z boiskiem, przedszkole, świetlice, kluby i biblioteki osiedlowe), teren rekreacyjny (ogrody dziecięce, sport osiedlowy, zieleń wypoczynkowa poza wnętrzami położonymi między budynkami mieszkalnymi), teren służby zdrowia (żłobek, przychodnia), teren lokalnej koncentracji usług (zespół pawilonów handlowo-usługowych, apteka, poczta, administracja osiedla), teren komunikacji (dojazdy i parkingi na potrzeby usług oraz parkingi dla mieszkańców), teren izolacji (powierzchnie zapewniające właściwe odległości między ulicami i parkingami a zabudową)."

Rada powołała się także na materiały pomocnicze przygotowane przez Towarzystwo Urbanistów Polskich (Romuald Dylewski, Maciej Nowakowski, Michał Szopa: Poradnik urbanisty. Standardy, przykłady, przepisy, Towarzystwo Urbanistów Polskich, Oddział w Warszawie, Warszawa 2003, str. 29 - 30), w których zalecono: "W miejscowym planie należy zawsze ustalać: intensywność zabudowy netto, powierzchnię zabudowaną działki lub powierzchnię parteru budowli, liczbę pełnych kondygnacji lub wysokość budowli, jeżeli bez tych ustaleń mogą doznać uszczerbku walory krajobrazowe lub inne. (...) W dokumentach planistycznych obejmujących cały obszar gminy, przy ustalaniu sposobu budowlanego wykorzystania całych stref, można stosować wskaźniki intensywności zabudowy terenu mieszkaniowego brutto. Przy założeniu występowania na danym terenie pełnego zakresu usług podstawowych (szkoły podstawowe, przedszkola, przychodnie zdrowia, obiekty handlu, gastronomii i rzemiosła, świątyń, kultury, wypoczynku, sportu, parkingów i wewnętrznej komunikacji) intensywność wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej brutto można przyjmować dzieląc podane w tablicy wskaźniki intensywności zabudowy netto:

- dla zabudowy o średniej wysokości do 4 kondygnacji - przez 1,75,

- dla zabudowy o średniej wysokości 4 do 9 kondygnacji - przez 2,0,

- dla zabudowy o średniej wysokości powyżej 9 kondygnacji - przez 2,25."

Mając na uwadze podane powyżej definicje oraz przytoczoną literaturę przedmiotu, Rada wyjaśniła, że wskaźniki intensywności zabudowy określane są dla różnych poziomów odniesienia. Podstawowe poziomy odniesienia to wskaźniki netto i brutto dla jednostki strukturalnej (mogą być również określane wskaźniki brutto dla zespołu jednostek strukturalnych lub dla dzielnicy mieszkaniowej). Wartości wskaźników intensywności zabudowy netto i brutto znacznie się różnią, ponieważ ta sama powierzchnia całkowita zabudowy mieszkaniowej (dawniej określana mianem powierzchni ogólnej) odnoszona jest do powierzchni różnych terenów: terenu netto lub terenu brutto. Użycie w Studium wskaźników intensywności zabudowy brutto w odniesieniu do określonych stref funkcjonalnych oraz użycie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźników intensywności zabudowy netto lub wskaźników intensywności zabudowy działki budowlanej jest zatem uzasadnione i zgodne z praktyką urbanistyczną. Różne wartości przyjętych w studium wskaźników intensywności zabudowy brutto i przyjętych w planie miejscowym wskaźników intensywności zabudowy dla działek budowlanych nie świadczą o niezgodności planu miejscowego ze studium. Wręcz przeciwnie - takie same wartości wskaźników przyjętych dla pojedynczych działek w planie miejscowym jak wskaźników brutto przyjętych w studium świadczyłyby o niezgodności tych dokumentów.

Odnośnie wartości wskaźników intensywności zabudowy brutto określonych w Studium Rada wyjaśniła, iż obowiązujące obecnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. uchwalone zostało przez Radę Miasta G. uchwałą nr [...] z dnia 27 lutego 2008 r. Wskaźniki intensywności zabudowy brutto określone w Studium dla terenów o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem M1, odniesione zostały do terenów inwestycyjnych brutto - obejmujących obok terenów działek budowlanych zabudowy jednorodzinnej, także tereny zabudowy wielorodzinnej, tereny podstawowych urządzeń usługowych, wypoczynku, komunikacji wewnętrznej oraz dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym. Jak podano w treści Studium, wskaźniki brutto są uśrednione i mają na celu określenie wielkości potencjalnej zabudowy w poszczególnych obszarach miasta - dla celów programowania potrzeb w zakresie komunikacji, infrastruktury technicznej i społecznej. Działka przy ul. I. [...] położona jest w Studium w strefie miejskiej, na terenie oznaczonym symbolem M1 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla terenów o funkcji M1 położonych w strefie miejskiej przyjęto w Studium uśredniony wskaźnik intensywności zabudowy brutto w wysokości 0,4. Przeprowadzone na etapie opracowywania Studium analizy potwierdziły prawidłowość przyjętego wskaźnika intensywności zabudowy brutto dla terenów o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wysokości 0,4. Rzeczywiste wykorzystanie terenów budowlanych na obszarach zabudowy jednorodzinnej wykazuje takie właśnie wartości na terenach zainwestowanych lub zmierza do takich wartości na terenach nowej zabudowy. Zatem są to wartości właściwe dla "badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo-przestrzennych w różnych rejonach miasta. Są podstawą do programowania i projektowania elementów infrastruktury transportowej, inżynieryjnej oraz infrastruktury społecznej." (rozdz. XII ust. 6 pkt 5 Studium).

Rada przedłożyła również analizę intensywności zabudowy brutto terenu oznaczonego w Studium symbolem M1 - obejmującego m. in. część obszaru zaskarżonego planu miejscowego i podkreśliła, że z tej analizy wynika, że przedmiotowy teren o powierzchni ok. 21,39 ha jest prawie w całości zagospodarowany i zabudowany budynkami o wysokości 1-4 kondygnacji. Wskaźnik intensywności zabudowy brutto dla analizowanego terenu wynosi 0,42 i jest prawie identyczny z uśrednionym wskaźnikiem przyjętym w Studium. Niewielkie odchylenie od średniej (w górę) wynika z występowania zabudowy wielorodzinnej oraz jedynie znikomego programu usługowego i rekreacyjnego na analizowanym terenie. Jednocześnie zauważyła, że intensywności zabudowy poszczególnych działek budowlanych przyjmują wartości wyższe. Dla dużych działek zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej zwykle nie przekraczają wartości 0,5, ale dla zabudowy wielorodzinnej, jednorodzinnej szeregowej, mieszkaniowo-usługowej oraz realizowanej na małych działkach przekraczają nierzadko wartości 1,0, a nawet 1,2.

Wyjaśniając wartości wskaźników intensywności zabudowy działki budowlanej określone w przedmiotowym planie miejscowym, Rada stwierdziła, że dla terenów

01-03 MN1.U oraz terenu 04 MN2,MW1,U, położonych pomiędzy ul. I., a planowaną D. C., przyjęte w planie, dopuszczalne intensywności zabudowy działek budowlanych wynoszą: dla zabudowy wolno stojącej - do 0,60, a dla zabudowy bliźniaczej - do 0,90. Działki położone pomiędzy ul. I., a planowaną D. C., znajdują się w zasięgu prognozowanego oddziaływania hałasu drogowego D. C. oraz hałasu szynowego terenów kolejowych. Jak wynika z Mapy Akustycznej G. sporządzonej w 2008 r. długookresowy średni poziom dźwięku na zapleczu działek przy ul. I. (od strony torów kolejowych) już obecnie przekracza poziomy dopuszczalne dla zabudowy mieszkaniowej, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826). W wyniku analizy sytuacji akustycznej, przeprowadzonej na etapie formułowania zapisów projektu planu miejscowego, dopuszczono możliwość realizacji zabudowy o funkcjach niechronionych przed hałasem, tworzącej swoisty ekran od strony terenów kolejowych i planowanej D. C. chroniący część mieszkaniową zabudowy przed hałasem i innymi uciążliwościami kolei i D. C.. W efekcie wartości dopuszczalnych wskaźników intensywności zabudowy dla terenów położonych wzdłuż planowanej D. C., w tym dla terenu 03 MN1,U, zostały przyjęte na poziomie pozwalającym na realizację tzw. "drugiej linii zabudowy" - tj. zabudowy gospodarczej lub usługowej zlokalizowanej od strony D. C.. Temu celowi służy również dopuszczenie zabudowy usługowej na przedmiotowych terenach - zabudowa usługowa nie jest zabudową chronioną przed hałasem w świetle rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku. Istnieje natomiast możliwość zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne wewnątrz budynków usługowych.

Rada podkreśliła przy tym, że uszczegółowienie zapisów planu miejscowego dotyczących funkcji terenów, jak i warunków zabudowy i zagospodarowania, w tym określenie dopuszczalnych wartości intensywności zabudowy na działkach budowlanych, nastąpiło po szczegółowym rozpoznaniu uwarunkowań, na podstawie przeprowadzonych analiz istniejącej i planowanej zabudowy, zgodnie z ogólną dyspozycją zapisaną w rozdziale XII ust. 2 Studium.

Wyjaśniając relację wartości wskaźników intensywności zabudowy brutto określonych w Studium do wskaźników intensywności zabudowy działki budowlanej określonych w planie miejscowym Rada stwierdziła, że odpowiednikiem wartości intensywności zabudowy brutto wskazanej w Studium dla terenów brutto o przewadze zabudowy jednorodzinnej (M1) wynoszącej 0,4 jest w przybliżeniu intensywność zabudowy netto na poziomie 0,4 x 1,75 = 0,7 (Obliczenie wg wytycznych zawartych w przywołanym powyżej Poradniku urbanisty. Standardy, przykłady, przepisy, TUP, Warszawa 2003). Przyjęte w planie miejscowym wartości dopuszczalnych intensywności zabudowy netto na terenach oznaczonych symbolami 01-04 MN1,U na poziomie: dla zabudowy wolno stojącej - do 0,60, a dla zabudowy bliźniaczej - do 0,90, są zbieżne z wartościami intensywności zabudowy brutto wskazanymi w Studium. Możliwości wykorzystania podanych wartości intensywności zabudowy (szczególnie wartości 0,90 dla zabudowy bliźniaczej) ograniczone są dodatkowo zapisami określającymi dopuszczalne wysokości zabudowy: do 3 kondygnacji nadziemnych oraz określającymi dopuszczalną powierzchnię zabudowy: dla zabudowy wolno stojącej

- do 0,30 pow. działki budowlanej, ale nie więcej niż 250 m2, a dla zabudowy bliźniaczej - do 0,30 pow. działki budowlanej, ale nie więcej niż 150 m2.

Dodatkowo Rada wyjaśniła, że przyjęte w planie miejscowym dopuszczalne wartości intensywności zabudowy na terenach 01-04 MN1,U uzasadnione są istniejącym już zainwestowaniem oraz położeniem działek w sąsiedztwie terenów kolejowych oraz planowanej D. C.. Mają umożliwić realizację zabudowy o funkcjach niechronionych przed hałasem, która zmniejszy uciążliwość sąsiednich terenów kolejowych i planowanej D. C..

W nawiązaniu do pisma Rady z dnia 27 marca 2012 r. skarżący R. G. - w piśmie z dnia 23 lipca 2012 roku stwierdził, że treść ww. pisma Rady nie zmienia dotychczasowej argumentacji skarżącego (wyrażonej w szczególności w skardze kasacyjnej z 23 sierpnia 2011 roku), ani też nie podważa zasadności prezentowanych dotychczas przez skarżącego wywodów. Dodatkowo skarżący zarzucił, że twierdzenia Rady zawarte w tym piśmie są wybiórcze i niespójne, na co wskazuje przede wszystkim fakt, iż mapa akustyczna nie jest nawet wzmiankowana w dokumentacji planistycznej. Ponadto załączony do tego pisma rysunek koncepcji uzupełnienia zabudowy dla terenów położonych wzdłuż planowanej D. C. ("Koncepcja uzupełnienia zabudowy dla terenów położonych wzdłuż planowanej d. C. (fragment)" - zwana dalej koncepcją uzupełnienia zabudowy), do którego odwołuje się strona przeciwna, zdaniem skarżącego, pozostaje bez związku z kwestią ochrony akustycznej i nie zawiera jakiegokolwiek oznaczenia, które mogłoby wskazywać, iż opracowanie to nie tylko stanowiło podstawę ustalania spornego planu miejscowego, lecz by w ogóle można było uznać, iż istniało ono przed jego uchwaleniem. Jego analiza wskazuje zaś, że najprawdopodobniej koncepcja ta powstała dopiero później i na potrzeby niniejszego sporu, a zawarte w niej dane są sprzeczne z przedłożoną jednocześnie mapą o nazwie "Analiza intensywności zabudowy na terenie oznaczonego w studium symbolem M1, obejmującą m. in. obszar miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O. w G., rejon d. C. - odcinek południowy" - zwaną dalej analizą intensywności zabudowy. Sprzeczność ta widoczna jest chociażby na przykładzie porównania obu map, w ramach którego można zauważyć, iż wszystkie wskazane w nich parametry dla nieruchomości skarżącego są od siebie różne; zawarte w niej dane są również sprzeczne z dotychczas bezspornym ustaleniem wskaźnika intensywności zabudowy dla działki przy ul. I. [...], dokonanym przez Prokuratora Okręgowego w G., który w skardze wyliczył intensywność zabudowy nieruchomości przy ul. I. [...], jako iloraz powierzchni całkowitej trzech nadziemnych kondygnacji 1.485 m2 i powierzchni działki 1.720 m2, stanowiący 0,86, nie zaś jak wskazuje aktualnie Rada Miasta G. 0,66.

W ocenie skarżącego przywołane przez Radę fragmenty "Poradnika urbanisty" autorstwa R. Dylewskiego, M. Nowakowskiego i M. Szopa, dotyczące dopuszczalności zastosowania wskaźników intensywności zabudów terenu mieszkaniowego brutto, odnoszą się wyłącznie do dokumentów planistycznych "obejmujących cały obszar gminy", a analizowany w niniejszej sprawie plan miejscowy dotyczy jedynie okolic części ulicy C., czyli obszaru nieporównywalnie mniejszego. Poza tym zastosowanie takiego wskaźnika intensywności zabudowy jest warunkowane "występowaniem na danym terenie pełnego zakresu usług podstawowych (szkoły podstawowe, przedszkola, przychodnie zdrowia, obiekty handlu, gastronomii i rzemiosła, świątyń, kultury, wypoczynku, sportu, parkingów i wewnętrznej komunikacji)", podczas gdy Rada sama przyznaje, że działalność usługowa na tym terenie ma charakter znikomy. Ponadto fragment przywołanej publikacji odnosi się do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, podczas gdy Rada stara się nim uzasadnić intensywność zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i bliźniaczej. Wskazane nieścisłości oznaczają, iż przywołane przez stronę przeciwną wartości (a w szczególności mnożnik 1,75, przy użyciu którego Rada dokonuje obliczeń) nie mogły znaleźć zastosowania przy ustalaniu poziomu dopuszczalnej intensywności zabudowy w analizowanym planie miejscowym, a brak opisanych usług podstawowych oraz nieadekwatność wywodu Rady w stosunku do stanu faktycznego niniejszej sprawy potwierdza prawidłowość poglądów skarżącego ze skargi kasacyjnej w zakresie zabudowy brutto i netto. Powyższe, w ocenie Skarżącego, bezapelacyjnie wskazuje na wadliwość argumentacji strony przeciwnej. Niemniej nawet uznanie jej za zasadną nie mogłoby jeszcze prowadzić do uznania prawidłowości jej stanowiska w przedmiocie adekwatności zastosowanych przez nią wskaźników intensywności zabudowy. Przywołane przez strony publikacje mogą być bowiem odczytywane jako spór przedstawicieli doktryny w zakresie teorii urbanistyki. W takich przypadkach powołanie się na któryś z poglądów wymaga uzasadnienia pominięcia poglądów przeciwnych. Myśl ta stanowiła najpewniej podstawę, również przywołanego przez Radę fragmentu Studium, które nakazało by treść planu miejscowego w zakresie wskaźników intensywności zabudowy była opracowana "na podstawie analiz urbanistycznych" wykonanych przed powstaniem tego planu. Strona przeciwna zaś takich analiz nie przedstawiła (za takowe nie można bowiem uznać jej następczych oświadczeń, gdyż analizy te powinny mieć postać dokumentów urzędowych powstałych przed uchwaleniem planu miejscowego i stanowiących fragment dokumentacji z procesu przygotowywania tego planu).

W załączniku do protokołu rozprawy z dnia 1 sierpnia 2012 roku Rada, nawiązując do pisma skarżącego z dnia 23 lipca 2012 roku - stwierdziła, że przywołany w jej wyjaśnieniach tzw. "normatyw urbanistyczny" – "Wskaźniki i wytyczne urbanistyczne dla terenów mieszkaniowych w miastach" został uchylony, ale zawarta w nim wiedza i teoria urbanistyczna zachowują aktualność. Skarżący w skardze z dnia 23 sierpnia 2010 r. sam powołuje się na podręcznik Krzysztofa Tauszyńskiego: Wstęp do projektowania architektonicznego. Podręcznik do technikum. Część 3, WSiP, Warszawa, 1985, który cytuje wskaźniki i wytyczne zawarte w nieobowiązującym zarządzeniu. Przywołane w wyjaśnieniach publikacje dają jednolity obraz zależności pomiędzy wskaźnikami intensywności odnoszonymi do działki budowlanej, a wskaźnikami odnoszonymi dla dużych obszarów zabudowy mieszkaniowej, z uwzględnieniem terenów usług, zieleni, komunikacji (brutto). W przytoczonych materiałach brak sprzeczności. Nie ma tam także elementów "sporu przedstawicieli doktryny w zakresie teorii urbanistyki", o których pisze skarżący.

Zdaniem Rady, różne wartości przyjętych w Studium wskaźników intensywności zabudowy brutto i przyjętych w planie miejscowym wskaźników intensywności zabudowy dla działek budowlanych nie stanowią o niezgodności planu miejscowego ze Studium. Odpowiednikiem wartości intensywności zabudowy brutto, wskazanej w Studium dla terenów brutto o przewadze zabudowy jednorodzinnej (M1), a wynoszącej 0,4, jest w przybliżeniu intensywność zabudowy na poziomie 0,7 dla pojedynczej działki budowlanej.

Rada przyznała przy tym, iż załączone do wyjaśnień rysunki analityczne zostały wykonane dla zilustrowania omawianych wskaźników w marcu 2012 roku. Rysunki obejmują tereny w granicach zaskarżonego planu miejscowego, jak również cały obszar brutto oznaczony w Studium symbolem M1 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Są powtórzeniem analiz, które wykonywane są standardowo, zwykle w formie roboczej, w trakcie sporządzania wszystkich projektów planów miejscowych w BPPMG. Dla czytelności rysunków oraz dla pełnego zobrazowania występujących wartości typowych i występujących różnic, na rysunkach przedstawiono wartości wskaźników dla wybranych działek - zarówno przeciętnych, jak i najbardziej odbiegających od wartości przeciętnych.

Rada wyjaśniła również, iż mapa akustyczna dla G. została opracowana po raz pierwszy w 2008 roku (Program ochrony przeć hałasem przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 22.10.2008 r.), a następnie była aktualizowana w 2011 r. i 2012 r. Mapa była wykorzystywana przy pracach nad zaskarżonym planem - wyrysy z mapy zawiera m. in. prognoza oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy O. w G., rejon D. C. - odcinek południowy. Podkreślić również, że obecne poziomy hałasu ulegną znacznemu powiększeniu po oddaniu do użytku planowanej D. C., stąd koncepcja zabudowy ekranującej, która stanowi najlepszą ochronę przed hałasem i pozwala na efektywne wykorzystanie terenu.

Rada wyjaśniła nadto, że wskaźniki powierzchni całkowitej i intensywności zabudowy dla poszczególnych działek, wskazane na załączonych do poprzedniego pisma Rady rysunkach, zostały obliczone w przybliżeniu, na podstawie danych geodezyjnych zawartych na mapie, na której dokonano analiz. Obrysy rzutów przyziemia budynków zawarte na mapie pomnożone zostały przez odpowiednią liczbę kondygnacji nadziemnych. Tak obliczone powierzchnie całkowite odniesiono do powierzchni działek pomniejszonych o rezerwy na budowę dróg. Wskazała także, że powierzchnia nieruchomości przy ul. I. [...] wynosiła 1.767 m2, jednak po odjęciu terenu rezerwowanego na D. C. wynosi ok. 1.345 m2. Powierzchnia całkowita kondygnacji nadziemnych budynku przy ul. I. [...] - obliczona według obrysu zawartego na mapie wynosi natomiast ok. 900 m2 (dokładniejszych obliczeń możnaby dokonać na podstawie projektu architektonicznego).

Po przeanalizowaniu przedstawionych przez Radę Miasta G. wyjaśnień dotyczących wskaźników intensywności zabudowy przyjętych w Studium (brutto)

i w zaskarżonym planie miejscowym (netto), a także załączonych do pism Rady analiz, jak i zarzutów podniesionych w opisanych powyżej pismach skarżącego R. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności stwierdził, że fakt, iż Rada przedstawiła analizy wyjaśniające sporną kwestię w formie map sporządzonych w marcu 2012 roku, a nie przed uchwalaniem planu, sam w sobie nie dyskredytuje tych dokumentów. Jak wynika bowiem z wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zwartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2012 roku, oceny prawnego znaczenia użytych w Studium i planie miejscowym dwóch odmiennych wskaźników intensywności należało w niniejszej sprawie dokonać mając na uwadze nie tylko materiały planistyczne tj. analizy urbanistyczne wykonane do zaskarżonego planu miejscowego, lecz również wszelkie materiały i wyjaśnienia Rady, co też w niniejszej sprawie Sąd uczynił. Dokonując tej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny miał również na uwadze, co podkreślił także Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, że pojęcie "wskaźnik intensywności zabudowy" jest pojęciem z urbanistyki i budownictwa, a więc wskaźniki urbanistyczne nie wynikają z przepisów prawa, ani obowiązujących norm. Ustalają je urbaniści przygotowujący materiały planistyczne, na podstawie wiedzy specjalistycznej, którą dysponują. Sąd miał także na uwadze, że z "Wytycznych dotyczących zasad określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów" (vide rozdział XII Studium pkt 6) wynika, że zawarte w Studium wskaźniki dotyczące wysokości i intensywności są uśrednione, a ich uszczegółowienie następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przyjętych założeń urbanistycznych i kompozycyjnych uwzględniających zagospodarowanie terenów otaczających (rozdz. XII pkt 6 ppkt 3

- str. 129 Studium).

Wytyczna ta koresponduje z treścią art. 9 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium wraz ze strategią rozwoju gminy (miasta), stanowią podstawowe instrumenty polityki przestrzennej gminy, natomiast miejscowy plan, zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 1 u.p.z.p., sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów (...) oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Dopiero miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego, co wskazuje na to, że musi on - w przeciwieństwie do zapisów studium - posiadać precyzyjne, jednoznaczne, możliwe do wyegzekwowania ustalenia wyrażone w formie nakazów, zakazów i dopuszczeń. Studium natomiast wyznacza kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, dla której jest opracowywane, wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, obszary oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz obszary służące rozmaitym celom wymienionym w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., a jego ustalenia są uogólnione - adekwatnie do natury opracowania strategicznego, kierunkowego. Plan miejscowy doprecyzowuje zatem zapisy studium.

Ustawodawca w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przesądził przy tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych (w szczególnie uzasadnionych przypadkach 1:500 lub 1:2000). Natomiast projekt rysunku Studium, zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., nr 118 poz. 1233) sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1 : 5000 do 1 : 25000.

Dokładna analiza charakteru obydwu dokumentów (studium i planu miejscowego) pozwała zatem stwierdzić, że w planie miejscowym następuje uszczegółowienie kierunku polityki przestrzennej gminy wytyczonego w dokumencie o charakterze strategicznym, a więc studium zagospodarowania. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie studium roli dokumentu precyzyjnie wyznaczającego koncepcję zagospodarowania danego obszaru - to zbędne byłyby plany miejscowe - których sporządzanie wiąże się często z wielomiesięczną, skomplikowaną i bardzo rygorystyczną procedurą. Plan jest narzędziem do realizacji celów określonych w studium. Wiążąca moc studium, wynikająca z treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., nie może zatem oznaczać dokładnego odwzorowania i przepisania ustaleń ze studium do planu - sprzeciwia się temu nie tylko zakres regulacji czy skala obydwu dokumentów, lecz przede wszystkim wykładnia celowościowa przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazująca na miejsce obu dokumentów w polityce przestrzennej gminy. Tak więc studium to określenie polityki przestrzennej gminy, a plan miejscowy to akt uszczegóławiający przeznaczenie terenu i sposób zabudowy. Zgodność planu ze studium polega więc na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej zawartej w studium.

Oceniając zgodność zaskarżonego w niniejszej sprawie planu miejscowego ze Studium w zakresie dotyczącym ustalenia w tych dwóch aktach wskaźników intensywności zabudowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że z przedstawionych przez Radę wyjaśnień wynika, że ustalając wskaźniki intensywności zabudowy w zaskarżonym planie miejscowym Rada dostosowała je do wskaźników zabudowy ustalonych w Studium. Wzięła również pod uwagę zawarte w Studium, a opisane powyżej, "Wytyczne dotyczące zasad określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów". Ustalając w zaskarżonej uchwale wskaźniki intensywności zabudowy dla poszczególnych działek budowlanych Rada uwzględniła bowiem zarówno różnice w charakterze Studium i planu miejscowego, jak i zagospodarowanie terenu objętego planem, a nadto wzięła pod uwagę przyjęte dla tego obszaru założenia urbanistyczne i kompozycyjne.

W zaskarżonej uchwale ustalono wskaźniki intensywności zabudowy netto czyli wskaźniki wyrażające stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków znajdujących się na danej działce budowlanej do powierzchni działki budowlanej (vide § 12 pkt 1 zaskarżonej uchwały). W karcie terenu do planu miejscowego nr 1504 (przeznaczenie terenu - MN1,U - zabudowa jednorodzinna wolno stojąca i zabudowa usługowa) przyjęto wskaźnik intensywności zabudowy dla zabudowy wolno stojącej - do 0,60, a dla zabudowy bliźniaczej - do 0,90 (pkt 6 lit. a). W karcie tej ustalono tylko takie wskaźniki intensywności zabudowy, należy zatem przyjąć, że ustalono je dla wszelkiej zabudowy, jaka ma się znajdować na tym terenie, czyli zarówno dla zabudowy mieszkaniowej, jak i zabudowy usługowej.

W rozdziału XII Studium ustalono natomiast wskaźniki intensywności zabudowy brutto, wyjaśniając, że są to jedynie orientacyjne parametry dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych, które służyć mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo-przestrzennych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Dla strefy miejskiej, funkcji M1 (tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) - ustalono w Studium wskaźnik intensywności zabudowy brutto - 0,4, a dla funkcji U (tereny usługowe) - 1,2. Należy przy tym podkreślić, że ustalone w Studium wskaźniki intensywności zabudowy brutto stanowią stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków do powierzchni terenu i zostały ustalone dla terenów inwestycyjnych z uwzględnieniem dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym. Ustalono je więc dla obszarów znacznie większych niż działka budowlana, obejmujących tereny, które z istoty swej nigdy nie będą zabudowywane budynkami (np. drogi). Z tej przyczyny oczywistym wydaje się, że wskaźniki intensywności zabudowy netto - ustalane dla działki budowlanej, muszą mieć wartość wyższą niż wskaźniki intensywności zabudowy brutto - dla terenu obejmującego m. in. drogi. Dobrze tę tezę obrazuje przedstawiony przez Radę fragment podręcznika Krzysztofa Tauszyńskiego, w którym zawarto zestawienie orientacyjnych wskaźników intensywności zabudowy wielorodzinnej - intensywności zabudowy brutto i netto

(vide k. 310 akt sądowych). Wprawdzie wskaźniki te dotyczą intensywności zabudowy wielorodzinnej, jednak niezbicie wynika z tego zestawienia, że w przypadku każdej liczby kondygnacji wskaźniki intensywności zabudowy netto są wyższe niż wskaźniki intensywności zabudowy brutto. Ponadto z cytowanych już "Wytycznych dotyczących zasad określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów" wynika, że jedynie ustalone w Studium wskaźniki dotyczące powierzchni biologicznie czynnej są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wskazanych na rysunku Studium. Natomiast określone w nim wskaźniki urbanistyczne i standardy służą przede wszystkim do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo-przestrzennych w różnych rejonach miasta; są podstawą do programowania i projektowania elementów infrastruktury transportowej, inżynieryjnej oraz infrastruktury społecznej; są uśrednione dla poszczególnych obszarów i powinny zostać uszczegółowione na podstawie analiz urbanistycznych wykonanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej.

Z ww. postanowień Studium wynika zatem, że Rada przy sporządzaniu planu miejscowego ma pewną swobodę w kształtowaniu tych parametrów i może ustalać je biorąc pod uwagę również charakter planu miejscowego, który jest aktem znacznie bardziej szczegółowym niż studium. To z tej przyczyny właśnie Rada słusznie uznała, że w planie wskaźnik intensywności zabudowy musi być określony dla działki budowlanej (netto), a nie dla większego terenu (brutto).

Należy przy tym podkreślić, że na terenie oznaczonym symbolem MN1,U, którego fragmentu dotyczą obie skargi, Rada dopuściła dwie funkcje tj. zabudowę jednorodzinną wolno stojącą i zabudowę usługową. W Studium dla każdej z tych funkcji ustalono inny wskaźnik intensywności zabudowy brutto - dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - 0,4, a dla zabudowy usługowej - 1,2. Natomiast w omawianej karcie terenu zaskarżonego planu miejscowego, jak to już podkreślano powyżej, przyjęto takie same wskaźniki dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej albowiem przedmiotowy teren ma charakter mieszany – mieszkaniowo - usługowy. Gdyby zatem jedynie uśrednić wskaźniki intensywności zabudowy brutto ustalone dla tych dwu funkcji w Studium, to dla terenu o funkcji mieszanej (mieszkaniowo - usługowej) - według Studium, parametr ten wyniósłby - 0,8, a więc byłby zbieżny z parametrami netto przyjętymi w planie. Właśnie z powodu podnoszonych przez Radę w jej wyjaśnieniach kwestii dotyczących hałasu, generowanego zarówno przez znajdującą się w pobliżu omawianego terenu kolej, jak i projektowaną - częściowo na tym terenie, D. C., Rada wprowadziła na przedmiotowym terenie mieszaną funkcję i dopuściła możliwość takiej intensywności zabudowy, tworząc możliwość usytuowania na tym terenie budynków w tzw. drugiej linii zabudowy od strony D. C.. Również uwzględnienie w planie tej drogi spowodowało, że dwie mapy załączone do pisma Rady z dnia 27 marca 2012 roku mają inne powierzchnie działek, niż wskazywane przez skarżących, uwzględnia się bowiem w nich zmniejszenie powierzchni działek spowodowane przejęciem części terenu pod D. C.. Ponadto przyjęte w planie wskaźniki intensywności zabudowy netto - dla zabudowy wolno stojącej - do 0,60, a dla zabudowy bliźniaczej - do 0,90, korespondują z wartościami tych wskaźników podanymi w przywoływanym w sprawie "Poradniku urbanisty. Standardy, przykłady, przepisy" (TUP, Warszawa 2003). W publikacji tej podaje się, że wskaźnik intensywności zabudowy netto dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej winien kształtować się od 0,20 do 0,80 (str. 303 akt sądowych). Należy zatem zgodzić się z Radą, że przyjęte w planie miejscowym wartości dopuszczalnych wskaźników intensywności zabudowy netto na terenach oznaczonych symbolami 01-04 MN1,U są zbieżne z wartościami intensywności zabudowy brutto wskazanymi w Studium. Możliwości wykorzystania podanych wartości intensywności zabudowy ograniczone są dodatkowo zawartymi w punkcie 6. karty terenu zapisami określającymi dopuszczalne wysokości zabudowy: do 3 kondygnacji nadziemnych oraz określającymi dopuszczalną powierzchnię zabudowy: dla zabudowy wolno stojącej - do 0,30 pow. działki budowlanej, ale nie więcej niż 250 m2, a dla zabudowy bliźniaczej - do 0,30 pow. działki budowlanej, ale nie więcej niż 150 m2. Z przedstawionych analiz wynika również, że ustalone w planie wskaźniki zabudowy uwzględniają zarówno istniejące już zainwestowanie terenu, jak i położenie działek w sąsiedztwie terenów kolejowych oraz planowanej D. C.. Z tych bowiem przyczyn ustalone zostały na takim poziomie, który umożliwia także realizację zabudowy usługowej, a więc zabudowy mniej wrażliwej na uciążliwości sąsiednich terenów kolejowych i planowanej D. C..

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony plan miejscowy w zakresie dotyczącym ustalenia wskaźników intensywności zabudowy jest zgodny ze Studium, a zatem - stwierdzając w § 1 zaskarżonej uchwały jego zgodność z ustaleniami Studium, Rada nie naruszyła art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały jedynie w części dotyczącej karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego numer 1504, numer terenu 03, pkt 3 lit. a

- w odniesieniu do adaptowanej funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając od Rady Miasta G. na rzecz skarżącego R. G. kwotę 1277 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składają się: wpis sądowy uiszczony od skargi w kwocie 300 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 977 zł (wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego - 960 zł i opłata od pełnomocnictwa - 17 zł). Ustalając wysokość należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia Sąd wziął pod uwagę - zgodnie z treścią § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i znaczny wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.