Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 739/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1007
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1007).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1612/15 w sprawie ze skargi Miasta Łodzi na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1612/15, oddalił skargę Miasta Łódź na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Łódź złożył do Wojewody Łódzkiego dokumentację inwentaryzacyjną mienia ogólnonarodowego (państwowego) obejmującą nieruchomość położoną w Łodzi przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 4098 m2 (obecnie działki: nr [...] o powierzchni 443 m2 i [...] o powierzchni 3655 m2) i nr [...] o powierzchni 4390 m2, w obrębie [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], wnosząc o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.).

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto Łódź prawa własności opisanej wyżej zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., stanowiła własność Skarbu Państwa, jednak wobec zapisu w karcie inwentaryzacyjnej, że władającym przedmiotową nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r. był Kombinat Maszyn Włókienniczych "[...]" w Łodzi, organ I instancji zlecił sporządzenie przez przedsiębiorstwo Usług Geodezyjno-Kartograficznych "[...]" opracowania geodezyjnego. Podano, że z treści tego opracowania wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] o powierzchni 4098 m2 (obecnie działki: nr [...] o powierzchni 443 m2 i [...] o powierzchni 3655 m2) pozostawała w zarządzie Kombinatu Maszyn Włókienniczych "[...]" w Łodzi na podstawie decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami z dnia [...] lipca 1982r., nr [...], natomiast działka nr [...] o powierzchni 4390 m2 pozostawała w zarządzie Kombinatu Maszyn Włókienniczych "[...]" w Łodzi na podstawie zaświadczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic m. Łodzi z dnia [...] maja 1986 r., nr [...]. W tej sytuacji Wojewoda Łódzki stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość objęta była prawem zarządu i nie znajdowała się w dniu 27 maja 1990r. we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wykluczyło możliwość komunalizacji.

Od powyższej decyzji Prezydent Miasta Łódź wniósł odwołanie.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu decyzja Dyrektora Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami z dnia [...] lipca 1982 r. potwierdzająca, że działka nr [...] o powierzchni 4098 m2 (obecnie działki: nr [...] o powierzchni 443 m2 i [...] o powierzchni 3655 m2) pozostawała w zarządzie Kombinatu Maszyn Włókienniczych "[...]" oraz zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic m. Łodzi z dnia [...] maja 1986 r., wedle którego działka nr [...] o powierzchni 4390 m2 również pozostawała w zarządzie Kombinatu Maszyn Włókienniczych "[...]", nie przesądzają jednoznacznie, że w dniu 27 maja 1990 r. wskazana nieruchomość pozostawała w zarządzie Kombinatu Maszyn Włókienniczych "[...]". Zdaniem Komisji, dowodem takim jest natomiast stan księgi wieczystej i ujawnione w nim prawa. Zgodnie z księgą wieczystą KW nr [...], wedle stanu na 27 maja 1990 r., działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie Kombinatu Maszyn Włókienniczych "[...]" w Łodzi. W postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. organ administracji publicznej nie jest władny dokonać odmiennej oceny stanu prawnego nieruchomości, niż to wynika z treści księgi wieczystej na dzień 27 maja 1990 r.

Na w/w decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem z dnia 26 listopada 2015 r.) złożyło Miasto Łódź.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r. oddalił skargę.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma fakt wpisu do księgi wieczystej potwierdzającego istnienie w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) prawa zarządu do spornej nieruchomości na rzecz Kombinatu Maszyn Włókienniczych "[...]". Przy czym Sąd zwrócił uwagę, że przedstawiony w skardze spór dotyczący wpisu prawa zarządu widniejącego w dacie 27 maja 1990 r. w księdze wieczystej nie może być rozstrzygnięty przez organy administracyjne. W niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki działał bowiem jako organ administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a przedmiotem niniejszej sprawy było stwierdzenie, w świetle przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy, możliwości nabycia przez Miasto Łódź z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności przedmiotowych nieruchomości. Wobec tego w kompetencji organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne nie leżało rozstrzyganie wskazanego wyżej sporu o prawo wpisane do księgi wieczystej, który jest sporem z zakresu prawa cywilnego. Sąd podkreślił, że takie stanowisko zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że z treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707, ze zm. – dalej "ukwh") wynika domniemanie prawne, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to działa na korzyść osoby wpisanej do księgi wieczystej, a jego obalenie mogłoby nastąpić w postępowaniu cywilnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ukwh). Wówczas to domniemanie z art. 3 ust. 1 ukwh mogłoby upaść z chwilą prawomocnego wykreślenia zarządu Kombinatu Maszyn Włókienniczych "[...]" z księgi wieczystej. W ocenie Sądu trzeba mieć bowiem na uwadze, że wpis prawa zarządu widniejący od 1986 r. w księdze wieczystej był w dacie 27 maja 1990 r. prawomocnym orzeczeniem sądowym (art. 49 ukwh) i w związku z tym orzekający organ administracji publicznej jest nim związany (art. 365 § 1 Kpc), biorąc pod uwagę to, że dla komunalizacji z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1) znaczenie ma stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Zatem powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej było środkiem prawnym, który mógłby obalić podstawę materialnoprawną wpisu prawa zarządu do księgi wieczystej i sam wpis tego prawa do księgi wieczystej.

Zdaniem Sądu I instancji Wojewoda Łódzki przy ustalaniu przesłanki "należenia" spornej nieruchomości, o której mowa w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy, trafnie oparł się na wpisie zarządu zawartym w księdze wieczystej, istniejącym w dacie 27 maja 1990 r. W tej sytuacji zasadna była odmowa komunalizacji na rzecz Miasta Łódź, ponieważ grunty państwowe oddane w zarząd Kombinatu Maszyn Włókienniczych "[...]", dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji państwowej (Minister Przemysłu), nie należały w sensie prawnym do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) i skutkiem tego nie podlegały komunalizacji. Zdaniem Sądu przyjęcie stanowiska strony skarżącej, prowadziłby do podważenia sensu instytucji ksiąg wieczystych jako publicznego rejestru urzędowego i skutków prawnych wpisów tam ujawnionych. Natomiast nie można wykorzystywać postępowania komunalizacyjnego do uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Ponadto Sąd wskazał, że nie można pominąć okoliczności, iż w niniejszej sprawie podstawą wpisu prawa zarządu Kombinatu Maszyn Włókienniczych "[...]" było zaświadczenie potwierdzające przekształcenie z mocy samego prawa (art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) użytkowania w prawo zarządu. Natomiast podstawą prawną tegoż zaświadczenia nie był przepis art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czy przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które rzeczywiście wymagały do ustanowienia prawa użytkowania lub zarządu wydania decyzji administracyjnej. Sąd zwrócił uwagę, że niejednokrotnie zaświadczenie było dokumentem potwierdzającym nabycie prawa do nieruchomości z mocy samego prawa. Tak było np. w przypadku przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej - art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233, ze zm.), czy nabycia nieruchomości w trybie przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich - art. 7 dekretu z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 66, poz. 410, ze zm.). Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowym dopuszczono co do zasady możliwość potwierdzenia na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia stanu prawnego wynikającego z posiadanych przez organ danych (art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a.), nawet gdy określony podmiot nabywał prawo do rzeczy z mocy samego prawa, a właściwe przepisy prawa materialnego nie przewidywały w sposób wyraźny, że potwierdzenie stanu prawnego winno nastąpić poprzez wydanie zaświadczenia. Sąd zaznaczył, że potwierdzenie określonego stanu prawnego zaświadczeniem miało miejsce w przypadku istnienia niewątpliwego stanu prawnego nieruchomości. W sytuacji późniejszego ujawnienia się sporu o prawo rzeczowe nabyte z mocy prawa, gdy ustawa nie przewidywała potwierdzenia tego zdarzenia decyzją administracyjną, właściwą drogą ustalenia tego prawa była droga procesu cywilnego. Nie można zatem – w ocenie Sądu – z góry wykluczyć, jeżeli chodzi o zastosowaną formę działania organu administracji, potwierdzenia w 1986 r. stanu prawnego przedmiotowego gruntu, wynikającego z przepisu art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w oparciu o zaświadczenie wydane przez osobę upoważnioną w imieniu kierownika wydziału urzędu dzielnicowego jako terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami.

Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że ujawniony w księdze wieczystej stan prawny nieruchomości istniejący w dacie 27 maja 1990 r. wskazuje wprost, że sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie wskazanego tym wpisem podmiotu. Domniemanie to nie zostało obalone przez stronę skarżącą przez przeciwstawienie jakiegokolwiek dowodu przeciwnego temu wpisowi.

Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że działka nr [...] o powierzchni 4098 m2 pozostawała w zarządzie Kombinatu Maszyn Włókienniczych "[...]" w Łodzi na podstawie decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami z dnia [...] lipca 1982 r., nr [...] dotyczącej uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 1982r., wygaśnięcia prawa użytkowania przez Widzewskie Zakłady [...] oraz przekazania oznaczonych działek w nieodpłatne użytkowanie innym podmiotom, co wynika bezpośrednio z treści decyzji. Zawarte w tej decyzji zastrzeżenie, że działka nr [...] zostaje przekazana na rzecz "[...]" w nieodpłatne użytkowanie "do czasu realizacji inwestycji" jest w ocenie Sądu o tyle nieistotne, że skarżący nie wykazał, a z akt sprawy nie wynika, aby w tej części przed dniem 27 maja 1990 r. zawarty w niej zapis wywarł określony w decyzji skutek prawny. Prawidłowość tej oceny potwierdza zaś fakt wydania w dniu [...] czerwca 1992 r. decyzji stwierdzającej nabycie przez Kombinat Maszyn Włókienniczych "[...]" w Łodzi prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Łodzi przy ul. [...].

Od w/w wyroku skargę kasacyjną wniosło Miasto Łódź, reprezentowane przez radcę prawnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że nieruchomość nie należała w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

b) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm. – dalej: "u.k.w.h."), poprzez akceptację stanowiska KKU, o domniemaniu istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego z dawnej treści księgi wieczystej KW [...],

2) naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), polegającą na oddaleniu skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania nie naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a. nakazującego wyjaśnienie sprawy, co nie nastąpiło, gdyż w toku wieloletniego postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób bezsporny istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prawa zarządu dla Kombinatu Maszyn Włókienniczych "[...]" na dzień 27 maja 1990 r. nie potwierdzają, ani zaświadczenie, ani decyzja Nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 10 grudnia 1986 r., znak: [...], w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd.

Skarżące kasacyjnie Miasto Łódź przychyliło się do poglądu sądów administracyjnych, w tym np. dotyczących gruntów użytkowanych przez PKP, że tylko określony tytuł prawny, chroniony prawem, oddziałuje na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990r. stan własnościowy potwierdzany decyzją komunalizacyjną.

W ocenie skarżącego kasacyjnie również odpis z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości oraz zaświadczenie, nie są wystarczającymi dowodami na potwierdzenie praw rzeczowych dla przedsiębiorstwa państwowego w postępowaniu komunalizacyjnym. Natomiast w niniejszej sprawie w zaświadczeniu, które było podstawą wpisu do księgi wieczystej, w żaden sposób nie przywołano jakiejkolwiek konkretnej decyzji administracyjnej, mocą której ustanowione byłoby prawo zarządu lub użytkowania dla Kombinatu Maszyn Włókienniczych "[...]" w Łodzi. Wojewoda Łódzki prowadząc przez wiele lat postępowanie komunalizacyjne również nie dokonał takich ustaleń. Wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, iż niewskazanie przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega on komunalizacji.

Wobec tego autor skargi kasacyjnej stwierdził, że skoro w toku kilkunastoletniego postępowania administracyjnego nie ustalono istnienia tytułu prawnego dla przedsiębiorstwa, to sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 3 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74) i dlatego podlega ona z mocy prawa komunalizacji.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, pismem nadanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 25 lipca 2018 r. (data stempla pocztowego), Miasto Łódź, wskazało, że w zaskarżonym wyroku naruszono prawo materialne przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, że nieruchomość nie należała w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, to jest w dniu 27 maja 1990 r., do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Obszernie uzasadniono w/w stanowisko i końcowo podano, że zarówno Wojewoda Łódzki w 10 niezależnych decyzjach oraz Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: j.w., potwierdzili, że do dawnej działki nr [...], w obrębie geod. [...], której częścią jest przedmiotowa nieruchomość, "[...]" nie legitymowała się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Z art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej, jako "ustawa komunalizacyjna", wynika, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Przesłanką uzyskania przez gminę własności mienia jest to, aby mienie w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r., było własnością Skarbu Państwa i jednocześnie, aby "należało" do podmiotów wymienionych w art.5 ust.1 wskazanej ustawy. Pojęcie "należenia mienia" jest pojęciem normatywnym, oznacza kategorię prawną, a nie kategorię faktyczną, a więc chodzi o posiadanie określonego tytułu prawnego do nieruchomości. Jeżeli więc właścicielem nieruchomości wpisanym w księdze wieczystej jest Skarb Państwa i był nim w czasie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to organ orzekający o komunalizacji musi zbadać, czy mienie, które ma podlegać komunalizacji należało w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli określona nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, nie można było wówczas uznać jej za nieruchomość "należącą" do terenowego organu administracji państwowej.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowe działki były w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej własnością Skarbu Państwa, jak również i to, że w księdze wieczystej nieruchomości w dziale II wpisany był, jako podmiot wykonujący zarząd, Kombinat Maszyn Włókienniczych "[...]" w Łodzi ( k.151). Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje również, że sporne działki zostały wymienione w zaświadczeniu z dnia [...] maja 1986 r., nr [...] wydanym przez zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście, stwierdzającym, że przedmiotowy grunt, na mocy przepisu art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, znajduje się w zarządzie Kombinatu Maszyn Włókienniczych "[...]" w Łodzi. Miasto Łódź nie kwestionuje także ustalenia, że sporne działki położone w Łodzi przy Al. [...] wyodrębnione zostały z działek, objętych wyżej wskazanym zaświadczeniem z dnia [...] maja 1986r.

Miasto Łódź podważa natomiast stanowisko orzekających w sprawie organów administracji i Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowa nieruchomość nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż – w ocenie skarżącej - zarząd tej nieruchomości nie przysługiwał przedsiębiorstwu państwowemu pod nazwą Kombinat Maszyn Włókienniczych "[...]" w Łodzi. Według skarżącego kasacyjnie wymienione przedsiębiorstwo nie legitymowało się wymaganymi przez prawo dokumentami o przekazaniu gruntu w zarząd. Na poparcie prezentowanego stanowiska autor skargi kasacyjnej przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych i wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wedle których zarząd nie mógł być dorozumiany, a dla uznania istnienia zarządu nie wystarczały decyzje o naliczaniu opłat za zarząd, lecz wykazanie określonego tytułu prawnego do gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawi podziela poglądy wyrażone we wskazanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach sądów administracyjnych. Jednakże rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej zależne jest od okoliczności w niej występujących, charakterystycznych właśnie dla tej konkretnej sprawy. Nie negując zatem utrwalonego i wypracowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, należy w niniejszej sprawie rozstrzygnąć, czy stan prawny i faktyczny w tej sprawie ustalony pozwalał na uznanie, że przedsiębiorstwo państwowe Kombinat Maszyn Włókienniczych "[...]" legitymowało się tytułem prawnym do gruntu w postaci zarządu. Niezbędna jest w pierwszej kolejności ocena podstawowego w sprawie dokumentu, czyli zaświadczenia zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście nr [...] z dnia [...] maja 1986 r. Jak wynika z treści zaświadczenia podstawę prawną w nim powołaną stanowił art.87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz.99). Trzeba mieć przy tym na względzie brzmienie wskazanego przepisu w dacie wydania zaświadczenia. Stosownie do art. 87 wskazanej ustawy, według jego brzmienia w dniu wydania zaświadczenia, czyli w dniu [...]maja 1986 r.: "Grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek". Takie brzmienie przepisu oznacza, że nabycie zarządu nastąpiło z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych.

W orzecznictwie sądowym dopuszczono możliwość potwierdzenia stanu prawnego wynikającego z posiadanych przez organ danych, nawet gdy określony podmiot nabywał prawo do rzeczy z mocy samego prawa, a właściwe przepisy prawa materialnego nie przewidywały w sposób wyraźny, że potwierdzenie stanu prawnego winno nastąpić poprzez wydanie zaświadczenia (przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej – art.1 ust.1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej ( Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), nabycie nieruchomości w trybie przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich – art.7 dekretu z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska ( Dz.U. Nr 66, poz. 410 ze zm.).

Opisane wyżej zaświadczenie nr [...] z dnia [...] maja 1986 r. stało się następnie podstawą wpisu zarządu Kombinatu Maszyn Włókienniczych "[...]" w dziale II księgi wieczystej nieruchomości, z której wyodrębnione zostały następnie działki będące przedmiotem niniejszej sprawy. Tych szczególnych i istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności nie można w sprawie pominąć.

W związku z istnieniem w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości wpisu prawa zarządu na rzecz Kombinatu "[...]“ istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r. poz. 1916) zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa, wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, iż nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/2003 Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za dopuszczalnością obalenia domniemania z art. 3 ukwh zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Taki pogląd dominuje także w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyrok SN z dnia 21 marca 2001 r., III CKN 325/2000 LexPolonica nr 384655; wyrok SN z dnia 5 kwietnia 2006 r., IV CSK 177/2005 LexPolonica nr 2059682 i uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 18 maja 2010 r., III CZP 134/2009, OSNC 2010/10 poz. 131).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, wobec podnoszonej przez pełnomocnika strony skarżącej kwestii archiwalnego charakteru wpisu do księgi wieczystej, że wpis ten był aktualny w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, nie został obalony i niewątpliwie ma charakter istotnego dowodu w sprawie.

Słusznie wskazał też Sąd I instancji, że wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 626(6) kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) - jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy.

Organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (por. także wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14). Z tego powodu stanowisko Sądu Wojewódzkiego, akcentujące związanie organu w postępowaniu administracyjnym wspomnianym wpisem prawa zarządu, istniejącym na datę 27 maja 1990 r., było zasadne, choć nie można się zgodzić z Sądem I instancji by obalenie domniemania, wynikającego z tego wpisu, mogło nastąpić w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 u.k.w.h.). W tym bowiem trybie mogą być uzgadniane jedynie wpisy aktualne, podczas, gdy wpis dotyczący prawa zarządu ma charakter już historyczny, a zatem jedyną drogą dla wykazania jego nieprawidłowości jest proces o ustalenie prowadzony w trybie art. 189 k.p.c.

Powyższa nieścisłość, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pozostaje jednak bez wpływu na jego zasadność, zwłaszcza co do wykładni objętego zarzutem kasacyjnym art. 3 ust. 1 u.k.w.h.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieuzasadnione.

Nie mogły być również uwzględnione zarzuty procesowe.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. został określony nieprecyzyjnie. Przepis ten składa się z czterech jednostek redakcyjnych a zatem, z uwagi na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym i w związku z tym wymagane jest w tym przypadku dokładne określenie zarzutów kasacyjnych, obowiązkiem autora tej skargi było sprecyzowanie, który konkretnie przepis czyni przedmiotem zarzutu. Zaniechanie tego obowiązku skutkuje zaś brakiem możliwości zajęcia w tej mierze stanowiska przez Sąd Kasacyjny.

Również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie mógł podważyć słuszności rozstrzygnięcia. Przedmiotowa sprawa dotyczyła komunalizacji mienia z mocy prawa, a zatem trudno było w tym przypadku w ogóle mówić o orzekaniu przez organy mającym na celu "interes społeczny" czy "słuszny interes obywateli", zaś – jak wynika z akt sprawy – podstawą odmowy uwzględnienia wniosku Miasta Łódź były nie tyle ustalenia faktyczne a wykładnia prawa materialnego. Podzielając zaś tę wykładnię Sąd Wojewódzki skargę oddalił – na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Przepis ten zatem w tym przypadku był jedynie wynikiem kontroli zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.