Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1382/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 3, 4, 5, 6 i 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Anna Łuczaj del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. A., S. M., A. R., P. P., Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1397/13 w sprawie ze skargi K. A., S. M., A. R., P. P., Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1397/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. A., S. M., Agnieszki R. M., P. P. i Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek H. P. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego na cele mieszkalne z usługami, garażem w parterze oraz poddaszem użytkowym na działkach nr [...], [...] oraz części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] (oficyna) w K..

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili K.A., S. M., A. R., P. P. oraz [...] Sp z o. o. w K., powołując się na przesłankę opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 164 poz. 1588).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2006 r nr [...].

K. A., S. M., A. R,, P. P. oraz [...] Sp z o. o. w K. w dniu 22 lipca 2013 r wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2013 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla sporej inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. A., S. M., A. R., P. P., Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul [...] w K., podnieśli zarzuty naruszenia:

a) § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż obszar analizowany został wyznaczony w decyzji organu l instancji arbitralnie, co uniemożliwia ocenę prawidłowości zajętego przez ten organ stanowiska, organ odwoławczy zaś nie odniósł się do tego zarzutu na etapie postępowania administracyjnego,

b) § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez niezawarcie w decyzji jej obligatoryjnego elementu, tj. wyznaczenia linii zabudowy, zaś powołany przepis nie upoważnia do zupełnego odstąpienia od wyznaczenia tej linii, a jedynie do "innego wyznaczenia linii zabudowy",

c) § 5 ust 1 rozporządzenia, poprzez arbitralne przyjęcie w decyzji wartość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki w wysokości 67%, jednocześnie bez wskazania metody obliczenia tego wskaźnika, uzasadniającej otrzymany wynik (ponadto zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, bowiem posługuje się pojęciem średniego wskaźnika, który powinien wynosić 58%, a jednocześnie błędnie uważa za taki wskaźnik 67%),

d) § 6 ust 2 rozporządzenia poprzez nieustalenie w decyzji żadnej szerokości elewacji frontowej, zaś brak jakiejkolwiek analizy w powyższym zakresie wskazuje na arbitralność decyzji, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności,

e) § 7 ust 4 rozporządzenia poprzez brak wskazania w metrach wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ani jakiekolwiek uzasadnienie zastosowania reguły przewidzianej w tym przepisie, umożliwiającej odstąpienie od reguł dotyczących tego zakresu, ujętych w § 7 ust 1-3 rozporządzenia,

f) § 8 rozporządzenia poprzez brak uzasadnienia przyjętego kąta nachylenia połaci dachowych oraz ich układu, co świadczy o arbitralności zajętego stanowiska.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i podniósł, że skarżący swoje zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa (art 156 § 1 pkt 2 kpa) odnosi przede wszystkim do hipotetycznych błędów decyzji o warunkach zabudowy wskazujących, jego zdaniem, na rażące naruszenie przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie podzielił tych zarzutów i stwierdził, że analiza graficzna zawarta w załączniku do decyzji Prezydenta Miasta K. spełnia wymagania określone w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Sąd zwrócił uwagę, że nieruchomość będąca terenem inwestycji zawiera się "praktycznie w centrum" obszaru analizowanego, co znajduje swój wyraz w załączniku nr 1 do kwestionowanej decyzji (część tekstowa warunków zabudowy i wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej) oraz w załączniku nr 2, stanowiącym załącznik graficzny. Sąd zauważył, że wprawdzie w orzecznictwie sądowym formułowane są tezy, zgodnie z którymi obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki, a jeśli jest większy niż wskazane minimum to z części tekstowej i graficznej analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego, jednakże obszar analizy urbanistyczno-architektonicznej mieści się w granicach określonych przez prawo. Sąd I instancji podkreślił, że teren inwestycji obejmuje fragment wewnętrznego terenu znajdującego się w kwartale zwartej zabudowy śródmiejskiej w obrębie wewnętrznym [...],[...],[...] i [...]. Uznał, że brak w omawianym przypadku uzasadnienia stanowi pewne uchybienie o charakterze materialnoprawnym w znaczeniu naruszenia przepisów o uzasadnieniu decyzji, ale nie jest to odstępstwo od prawa powszechnie obowiązującego posiadające znamiona rażącego naruszenia prawa.

Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że Prezydent Miasta K. nie ustalił w decyzji o warunkach zabudowy żadnej linii zabudowy powołując się na § 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Sąd wskazał, że Prezydent Miasta K. odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy dla terenu wewnątrz kwartału, z uwagi na okoliczność, że teren inwestycji obejmuje fragment wewnętrznego terenu znajdującego się w kwartale zwartej zabudowy śródmiejskiej, a linie zabudowy wyznaczają obiekty usytuowane bezpośrednio przy ulicach [...],[...],[...] i [...]. Zdaniem Sądu jeżeli zabudowa wewnętrzna w obrębie kwartału posiadałaby własną specyficzną wyraźnie ukształtowaną linię zabudowy na działkach sąsiednich, wtedy organ powinien rozważać kwestię linii tej zabudowy, natomiast w przypadku zabudowy podwórza, części wewnętrznej kwartału, która dokonywała się w sposób względnie żywiołowy - w praktyce jest ciężko mowie o linii zabudowy.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu skarżącego, że brak obliczenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia terenu planowanej inwestycji świadczy o arbitralności przyjętego stanowiska. Wprawdzie decyzja o warunkach nie zawiera prezentacji sposobu matematycznego obliczenia kwestionowanego wskaźnika, ale w ocenie Sądu treść ta aprobująco przytacza wyniki z wyliczeń przeprowadzonych przez biegłego w części opisowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sąd podniósł, że z części opisowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, a w szczególności z tekstu na s. 3 z 4 wynika, ze analizą dla celu ustalenia wskaźnika objęto wszystkie działki zabudowane w obszarze analizowanym zgodnie z tabelą dołączoną do analizy. Z danych zawartych w tabeli wynika, że ww. wskaźnik jest zróżnicowany i wynosi od 18% do 99% Jest tu też stwierdzenie, że średni wskaźnik kształtuje się na poziomie 67% a udział powierzchni biologicznie czynnej w terenie jest niski.

Sąd I instancji nie uznał za rażące naruszenie prawa fakt nieustalenia przez Prezydenta Miasta K. w treści kwestionowanej ostatecznej decyzji żadnej szerokości elewacji frontowej przy jednoczesnym powołaniu się przez Prezydenta Miasta K. na § 5 ust 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Sąd zauważył, że w treści kwestionowanej decyzji Prezydent Miasta K. nawiązał do ustaleń biegłego, który stwierdził, że teren inwestycji w części objętej zainwestowaniem kubaturowym posiada wymiary 17x19 m., zatem jest on mniejszy od średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze objętym analizą, która wynosi 19,46 m. Sąd zauważył, że sposób określenia szerokości elewacji jest opisowy jednak zarazem determinowany brzmieniem przepisów bezwzględnie obowiązującego prawa administracyjnego, do których opis odsyła.

Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego niewskazania przez Prezydenta Miasta K. w treści kwestionowanej decyzji konkretnie w metrach wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Sąd odwołał się do treści § 3 i § 7 rozporządzenia i wskazał, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego aktu wykonawczego. Odniósł się następnie do analizy, z której wynika, że zabudowa oficynowa zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej zabudowy i nadbudowy kształtuje wysokość elewacji. Zwrócił uwagę, że w treści kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. wysokość elewacji ustala się do poziomu gzymsu pod okapem głównym dachu, istniejącej na działce sąsiedniej nr [...] obr.[...]. Wprawdzie organ wyznaczył wysokości w sposób opisowy, ale z wyraźnym powołaniem się na brzmienie § 7 ust 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, które pozwała na wyznaczenie innej wysokości jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że organ nie uzasadnił swojego stanowiska w kwestii dotyczącej geometrii dachu, niemniej stwierdził, że to uchybienie organu nie narusza rażąco prawa. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że budynki mieszkalne i mieszkalno-usługowe przykrywają dachy jedno i dwuspadowe o zmiennym kącie nachylenia 15°-45°, niektóre doświetlone lukarnami z facjatkami, a jednocześnie w obszarze analizowanym brak jest formy dachu łukowego, i taką geometrię dachu wyznaczono dla planowanej inwestycji, zakazując także zastosowania dachów szczególnych, w tym łukowych.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), a także k.p.a.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. A., S. M., A. R., P. P., oraz Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w K. zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako ppsa., polegające na nierozpoznaniu wady polegającej na braku dokonania ponownego uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zmienionego projektu decyzji o warunkach zabudowy i poprzestaniu na uzgodnieniu projektu o treści odbiegającej od decyzji o warunkach zabudowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

1. art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie jest rażącym naruszeniem prawa brak dokonania ponownego uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zmienionego projektu decyzji o warunkach zabudowy i poprzestanie na uzgodnieniu projektu o treści odbiegającej od decyzji o warunkach zabudowy;

2. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie jest rażącym naruszeniem prawa brak uzasadnienia w decyzji przyjęcia granic obszaru analizowanego;

3. § 4 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa., poprzez niewłaściwe, zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie jest rażącym naruszeniem prawa odstąpienie od wyznaczania linii zabudowy;

4. § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie jest rażącym naruszeniem prawa brak uzasadnienia w treści decyzji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

5. § 6 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie jest rażącym naruszeniem prawa brak wyznaczenia szerokości elewacji frontowej i zastąpienie jej stwierdzeniem o zachowaniu ograniczeń wynikających z przepisów prawa budowlanego;

6. § 7 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie jest rażącym naruszeniem prawa opisowe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Sąd nie odniósł się w ogóle do tego, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana pomimo braku dokonania ponownego uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zmienionego projektu decyzji o warunkach zabudowy i poprzestaniu na uzgodnieniu projektu o treści odbiegającej od decyzji o warunkach zabudowy. Wskazali, że w załączniku nr 1 do decyzji z dnia [...] października 2006 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została ustalona w następujący sposób: "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu pod okapem głównym) ustala się do poziomu gzymsu pod okapem głównym dachu, istniejącej na działce sąsiedniej nr [...] obr. [...], zabudowy oficynowej od strony wschodniej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji oraz ustala się wysokość kalenicy - do poziomu kalenicy zabudowy oficynowej j. w. Wysokości wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia i są zarazem maksymalnymi wysokościami obiektu." Z kolei w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została ustalona w inny sposób: " Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu pod okapem) ustala się do poziomu gzymsu pod okapem głównym dachu, istniejącej na działce sąsiedniej nr [...] obr. [...], zabudowy oficynowej od strony wschodniej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Wysokości wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia." Pomimo zatem przedłożenia Konserwatorowi do uzgodnienia projektu decyzji zawierającego określone rozwiązania w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki sama decyzja zawiera odmienne i dodatkowe rozwiązania, które w projekcie decyzji nie zostały ujęte. Ponadto o ile w projekcie decyzji w załączniku nr 1 został wprowadzony zakaz dachu łukowego to w samej decyzji w tym samym punkcie został on rozszerzony na zakaz stosowania dachów szczególnych, w tym łukowego. W ocenie skarżących przy wydaniu decyzji warunkach zabudowy doszło do oczywistego naruszenia wskazanych wyżej przepisów, których ranga skutki naruszenia kwalifikują wadę jako rażąco naruszającą prawo.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury skarżący przytoczyli obszernie przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazując, że jeżeli organ wyznacza do analizy minimalny obszar, to także powinien uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. W ocenie skarżących brak określenia w decyzji, której dotyczył wniosek, jakiegokolwiek uzasadnienia przyjętego obszaru analizowanego i ograniczenie się do lakonicznego stwierdzenia, iż przedmiotowy obszar został wyznaczony "na podstawie § 3 ww. rozporządzenia" świadczy o arbitralności przyjętego stanowiska i uniemożliwia jakakolwiek ocenę słuszności tego wyboru.

Również uzasadniając zarzut naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia skarżący przytoczyli obszernie orzecznictwo sądowoadministracyjne podnosząc, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jest obligatoryjnym elementem decyzji, a brak określenia linii zabudowy narusza rażąco omawiany przepis, który upoważnia organ jedynie do innego wyznaczenia linii zabudowy, a nie do odstąpienia od jej wyznaczania.

Zdaniem skarżących kasacyjnie brak obliczenia w decyzji, której dotyczy niniejsza sprawa, średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia terenu planowanej inwestycji świadczy o arbitralności przyjętego stanowiska w zakresu przyjętego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i uniemożliwia jakąkolwiek ocenę słuszności tego wyboru. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza § 5 ust. 1 rozporządzenia .

Ponadto o arbitralności przyjętego stanowiska i braku możliwości oceny słuszności wyboru dokonanego przez organ świadczy brak określenia w decyzji konkretnej wielkości szerokości elewacji frontowej oraz brak przeprowadzenia w tym zakresie jakiejkolwiek analizy obszaru analizowanego ze wskazaniem średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Tym samym - w ocenie skarżących kasacyjnie - decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza § 6 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto stanowisko zawarte w analizie, na którą powołuje się WSA w Krakowie, jest wadliwe, ponieważ zakładając, że przedmiotowy parametr kształtuje się w przedziale od 5 do 32 m, to jego średnia wartość wynosi 18,50 m., a nie 19,46 m. Co więcej, gdyby nawet teren objęty decyzją był mniejszy od wartości średniej (18,50 m.), mieszcząc się jednak nadal w przedziale wynikającym z oceny obszaru analizowanego (od 5 do 32 m.), to § 6 rozporządzenia nie daje podstaw do odstąpienia od określenia tego wskaźnika, czyli konkretnej szerokości elewacji frontowej.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia skarżący wskazali, że zgodnie z tym przepisem dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (niż określonej w ust. 1-3) jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Prezydent Miasta K. ustalił maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do wysokości gzymsu pod okapem głównym dachu istniejącej na działce sąsiedniej nr [...], zaś wysokość kalenicy do poziomu kalenicy zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej nr [...]. WSA w Krakowie wskazując na prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy i kontrolującej ją decyzji SKO w K. stwierdza, że określenie opisowe jest dopuszczalne, a także, iż wskaźnik ten został na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W ocenie skarżących opisowe ustalenie umownej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jest niedopuszczalne, co wynika również z orzecznictwa sądów administracyjnych.

Organ oraz uczestnicy postępowania nie skorzystali z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Trzeba podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, prowadzącą do podważenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga zbadania, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni, lecz o naruszenie oczywiste, niedwuznaczne, nie budzące wątpliwości. tego wymagania nie spełnia naruszenie przepisu, którego interpretacja budzi wątpliwości i rozbieżności w jego stosowaniu czy rodzi spory w piśmiennictwie (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r. II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość różnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1642/94, publikowany : Prokuratura i Prawo z 1995 r. nr 7-8, s.70 oraz z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96, publikowany: Glosa z 1998 r. nr 10, s. 29 oraz Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz pod red. Prof. Marka Wierzbowskiego i prof. Aleksandry Wiktorowskiej, Warszawa 2013 r., s. 942). W orzecznictwie przyjmuje się, że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa" (wyrok NSA z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, Lex nr 824448). Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 1525/10). Rażący charakter naruszenia prawa będący podstawą stwierdzenia nieważności decyzji był także przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/134, który podniósł, że ta przesłanka jest ocenna, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo, gdy tymczasem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Wprawdzie zatem w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że taki skutek uzasadnia konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), przewidziana w art. 7 Konstytucji, niemniej jednak musi to być sytuacja wyjątkowa, uzasadniona wagą naruszenia prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, ze Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że nie było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego na cele mieszkalne z usługami, garażem w parterze oraz poddaszem użytkowym na działkach nr [...], [...] oraz części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] (oficyna) w K..

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że taka wada nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w związku z tym decyzja Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy była zgodna z prawem.

Zarzuty kasacyjne sprowadzają się w istocie do powielenia argumentacji podniesionej w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i dotyczą rażącego naruszenia § 3 ust. 1, § 4 ust. 4 , § 5 ust. 1, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym skarżący kasacyjnie podnieśli dodatkowo zarzut naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa. oraz prawa materialnego w postaci: art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niedokonanie ponownego uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zmienionego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa. należy podnieść, że o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ppsa., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 ppsa obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora. Wprawdzie Sąd I instancji nie dokonał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących braku dokonania ponownego uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zmienionego projektu decyzji o warunkach zabudowy niemniej uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zarzut ten bowiem, podobnie jak zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprowadzają się do próby wykazania rażącego naruszenia prawa w postaci braku dokonania ponownego uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zmienionego projektu decyzji o warunkach zabudowy i poprzestanie na uzgodnieniu projektu o treści odbiegającej od ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie NSA wskazany brak dokonania ponownego uzgodnienia nie może być uznany za rażące naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ww. ustawy. Z akt postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że zmiana treści załącznika nr 1 do decyzji z dnia [...] października 2006 r. w porównaniu do projektowanej decyzji, która podlegała uzgodnieniu z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków ma charakter przede wszystkim doprecyzujący (np. poprzez wskazanie, że "wysokości wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia" ale również, że są one "zarazem maksymalnymi wysokościami obiektu"). Z całą pewnością ww. uchybienie to nie może zostać uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Za takie naruszenie nie może zostać uznane także rozszerzenie zakazu stosowania dachu łukowego na zakaz stosowania dachów szczególnych, w tym łukowego. Biorąc pod uwagę charakter uzgodnienia z właściwym organem służby ochrony konserwatorskiej należy przyjąć, że doprecyzowanie zakazu stosowania dachów "szczególnych" nie ma istotnego znaczenia dla samego uzgodnienia, skoro nie przewiduje nowych rozwiązań w zakresie rodzaju dachu, lecz wręcz je ogranicza. W konsekwencji w ostatecznym kształcie decyzji nie pojawił się nowy element rozstrzygający o możliwości zastosowania określonych rozwiązań projektowych. Wręcz przeciwnie, ograniczono możliwość stosowania pewnego rodzaju rozwiązań a w konsekwencji nie dokonanie ponownego uzgodnienia w takiej sytuacji może być uznane co najwyżej za uchybienie podlegające ocenie jako wada "zwykła", która nie musi mieć wpływu na ostateczny kształt decyzji, nie zaś rażące naruszenie prawa.

W ocenie NSA nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2006 r nr [...] nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia z powodu braku uzasadnienia w decyzji przyjęcia granic obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność miedzy tą analizą, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (wyrok NSA z 30 marca 2010 r. II OSK 600/09 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można byt mówić wówczas, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji (wyrok WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2013 r. II SA/Po 532/13, wyrok WSA w Olsztynie z 19 stycznia 2012 r. II SA/Ol 916/11 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (wyrok NSA z 16 marca 2012 r. II OSK 2559/10, lex nr 1145616). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się tak rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. Jak słusznie uznał Sąd I instancji analiza graficzna zawarta w załączniku do decyzji Prezydenta Miasta K. spełnia wymagania określone w § 3 rozporządzenia, a ponadto właściwie zwrócił uwagę na sposób wyznaczenia obszaru analizowanego skutkujące umiejscowieniem nieruchomości będącej terenem inwestycji w centrum tego obszaru. Sąd I instancji właściwie zwrócił także uwagę, że teren inwestycji obejmuje fragment wewnętrznego terenu znajdującego się w kwartale zwartej zabudowy śródmiejskiej w obrębie wewnętrznym ulic [...], [...], [...] i [...]. Wprawdzie organ nie uzasadnił dlaczego w taki sposób wyznaczył obszar analizowany, jednakże skoro obszar analizy urbanistyczno-architektonicznej mieści się w granicach określonych przez prawo, to trudno w oparciu o zarzut "arbitralności" w działaniu organu dopatrywać się cechy rażącego naruszenia prawa.

Z analogicznych powodów nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, dotyczący braku uzasadnienia w treści decyzji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Wprawdzie w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2006 r. nie zawarto sposobu matematycznego obliczenia kwestionowanego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, jednakże skoro decyzja ta opiera się na wynikach analizy dokonanej przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe do sporządzania takiej analizy urbanistyczno-architektonicznej, to nie można uznać, że brak tego przedstawienia w samej decyzji stanowi oczywistą sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa odstąpienie od wyznaczania linii zabudowy. W tym miejscu należy powtórzyć, że teren inwestycji obejmuje fragment ścisłej zabudowy śródmiejskiej i znajduje się wewnątrz terenu, którego linie zabudowy wyznaczają obiekty usytuowane bezpośrednio przy ulicach [...], [...], [...] i [...]. Ze względu zatem na specyfikę położenia nieruchomości (zabudowa podwórza w części wewnętrznej kwartału) naruszenie § 4 ust. 4 rozporządzenia z powodu całkowitego odstąpienia przez Prezydenta Miasta K. od wyznaczenia nowej linii zabudowy jest co najmniej dyskusyjne. Tym bardziej nie można zatem twierdzić o oczywistości tego naruszenia oraz jego rażącym charakterze.

NSA nie mógł także uwzględnić zarzutu naruszenia § 6 ust. 2 rozporządzenia w zakresie braku wyznaczenia szerokości elewacji frontowej i zastąpienia jej stwierdzeniem o zachowaniu ograniczeń wynikających z przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Stosownie zaś do § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przede wszystkim w decyzji Prezydenta Miasta K. znajduje się wprost nawiązanie do ustaleń wynikających z analizy terenu inwestycji w części objętej zainwestowaniem kubaturowym, którą objęto wszystkie działki zabudowane w obszarze analizowanym zgodnie z tabelą dołączona do analizy. Ponadto w decyzji wskazano na wyniki obliczeń, z których wynika, że średnia szerokość kształtuje się na poziomie 19,46 m. Biorąc zatem powyższe pod uwagę oraz specyficzne ukształtowanie terenu planowanej inwestycji należy podzielić stanowisko Sądu I instancji o braku rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut kasacyjny naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa., dotyczący rażącego naruszenia prawa w postaci opisowego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Z treści § 7 ust. 4 rozporządzenia wynika, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. ustalono wysokość elewacji do poziomu gzymsu pod okapem głównym dachu, istniejącej na działce sąsiedniej nr [...] obr [...]. Wprawdzie organ wyznaczył wysokości w sposób opisowy, ale z jednoznacznym powołaniem się na treść § 7 ust 4 rozporządzenia w powiązaniu z analizą urbanistyczno-architektoniczną. Brak uzasadnienia w tym zakresie może stanowić co najwyżej naruszenie art. 107 § 3 kpa bez wpływu na ocenę wystąpienia przesłanki nieważnościowej.

Nawiązując do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i powołanych obszernie przykładów orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego koniecznych elementów decyzji o warunkach zabudowy, należy podnieść, że oddalenie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie i akceptacja stanowiska wyrażonego zarówno w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...], jak też w zaskarżonym wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1397/13 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie oznacza, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2006 r nr [...] pozbawiona jest wad. Należy jednak w pełni podzielić pogląd, że ewentualne wady, które wynikają z kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. nie mają charakteru kwalifikowanego, skutkującego koniecznością stwierdzenia jej nieważności ze skutkiem ex tunc.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.