Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 935/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art 149 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Łd 75/20 w sprawie ze skargi K. M. i W. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2021 r. II SAB/Łd 75/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi K. M. i W. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu, zobowiązał Wójta Gminy [...] do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie z wniosku skarżących z dnia 18 marca 2019 r. w terminie 30 dni od zwrotu akt organowi (pkt 1), stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 1 000 zł (pkt 3) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt 4).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. ww. skarżący wnieśli skargę na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości położonej w J., gm. [...], przy ul. [...].

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte podaniem skarżących, które wpłynęło do organu w dniu 18 marca 2019 r. W piśmie tym skarżący wskazali podstawę prawną ich żądania, tj. art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1945 ze zm.). Dalej wskazano, że czynności podjęte przez organ nie mogły przyczynić się do załatwienia sprawy. Odległość czasowa pomiędzy nimi doprowadziła jedynie do znacznego przekroczenia terminów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] oświadczył, że nie podziela zarzutów skargi. W uzasadnieniu wskazał na podejmowane przez siebie czynności w postępowaniu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił pojęcia "bezczynności" i "przewlekłego prowadzenia postępowania", a następnie zaznaczył, że jego zdaniem Wójt Gminy [...] dopuścił się zarówno bezczynności, jak też przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem (podaniem) skarżących z dnia 18 marca 2019r., a naruszenia te miały charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Dalej Sąd wskazał na czynności podejmowane przez organ po wpłynięciu podania skarżących: przekazanie podania do Starosty Powiatowego w [...], który uznając się za niewłaściwy zwrócił się do Wójta o zweryfikowanie swojego stanowiska; kilkukrotne zwracanie się do różnych organów (m.in. do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], Komendanta Powiatowego Policji czy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) z wnioskiem o zbadanie sprawy. Dopiero w dniu 7 czerwca 2019 r. organ skierował do stron postępowania zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie oceny, czy na ww. nieruchomości doszło do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, a zatem czy są podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził także, że w okresie prowadzenia postępowania organ trzykrotnie wydał postanowienie w trybie art. 36 § 2 k.p.a. oraz iż do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji w sprawie.

W ocenie Sądu, skierowanie do stron postanowienia w trybie art. 36 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w sprawie nie zachodzi żadna sytuacja uzasadniająca przedłużenie postępowania ani nie usprawiedliwia naruszenia przepisów postępowania w zakresie terminów załatwienia sprawy, ani nie uprawnia organu do dalszej bezczynności, czy dalszego prowadzenia postępowania w sposób przewlekły.

Zdaniem Sądu, niewątpliwie organ prowadząc postępowanie naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 k.p.a. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tej sprawy, wynoszącej ponad półtora roku od daty otrzymania wniosku inicjującego postępowanie. Trudno doszukać się uzasadnienia dla tak długo trwającego postępowania, szczególnie że w tym czasie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, która zmierzałaby do wyjaśnienia sprawy, a zatem do zakończenia postępowania. Nadto Sąd zaznaczył, że na gruncie postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym żadna ze wskazanych okoliczności (kwestia przekroczenia norm hałasu, samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków czy zwiększenie ruchu samochodowego) nie wpływa na rozstrzygnięcie, zatem oczekiwanie przez Wójta Gminy na załatwienie tych spraw przez inne organy nie znajduje uzasadnienia.

Konkludując Sąd wskazał, że w okresie od marca 2019 r. do marca 2020 r., a więc do czasu gdy został wprowadzony na terenie Polski stan zagrożenia epidemicznego, organ nie podjął w istocie żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. Postępowanie trwa od ponad 18 miesięcy. Za czynność komplikującą rozpoznanie sprawy nie może być traktowana aktywność procesowa skarżących, bowiem ta nie przekracza granic normalnego działania.

Zdaniem Sądu wskazane okoliczności przesądzają, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu na dzień wniesienia skargi zaistniała bezczynność organu, a postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, co stanowi naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 oraz w art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 i art.12 k.p.a.

Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w stopniu rażącym, a postępowanie prowadzone było w sposób rażąco przewlekły, bowiem wspomniana bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie były przypadkowe ani uzasadnione szerokim zakresem postępowania wyjaśniającego, czy też wielością stron. W sprawie nie można nawet organowi zarzucić, że prowadzone przez niego czynności w ramach postępowania wyjaśniającego były podejmowane w znacznych odstępach czasu, nie charakteryzowały się koncentracją, bowiem w istocie organ w dotychczasowym postępowaniu (trwającym ponad półtora roku) nie podjął żadnej czynności wyjaśniającej sprawę.

Sąd za uzasadnione uznał nałożenie na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Postępowanie w sprawie trwa od ponad półtora roku, czyli z naruszeniem przepisów określających terminy załatwienia spraw w postępowaniu. Sąd określając wysokość grzywny uwzględnił rozmiar przekroczenia terminu, jakiego dopuścił się organ stwierdzając, że grzywna w kwocie określonej w wyroku będzie w sprawie adekwatna do rozmiaru bezczynności organu i stopnia przewlekłego prowadzenia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu wniósł Wójt Gminy [...], zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść zapadłego w sprawie wyroku. Przy wydaniu zaskarżonego wyroku naruszono w szczególności art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 149 § 2 tej ustawy - bowiem materiał dowodowy i procesowy zgromadzony w aktach sprawy nie stwarzał podstaw do stwierdzenia w zaskarżonym wyroku, iż Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w niniejszym postępowaniu i przewlekłego prowadzenia postępowania i że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie było tym samym podstaw faktycznych i prawnych aby Wójtowi gminy wymierzyć grzywnę.

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez ustalenie, że w niniejszym postępowaniu nie było bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również wniósł o uchylenie orzeczenia o wymierzeniu grzywny.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonej wyżej podstawy kasacyjnej.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, pismem z dnia 19 marca 2021 r., pełnomocnik organu oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Jednocześnie oświadczył, że popiera wniesioną skargę kasacyjną i wnosi o jej uwzględnienie, w szczególności o uchylenie orzeczenia o nałożeniu grzywny.

Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżący przed Sądem pierwszej instancji wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.

W związku ze sposobem sporządzenia skargi kasacyjnej, konieczne jest przypomnienie, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy, skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i co istotne szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Konieczność należytego uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznacza, że autor skargi kasacyjnej obowiązany jest wskazać konkretny przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony, a także uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być zatem sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które wnoszący skargę kasacyjną uznaje za naruszone. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r. II OSK 2702/16). Zarzuty te skierowane powinny zostać pod adresem wojewódzkiego sądu administracyjnego i wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenie kontroli postępowania przez organy, których działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżenia.

Ze względu na wysokie wymagania stawiane skardze kasacyjnej, ustawodawca przy sporządzeniu skargi kasacyjnej ustanowił tzw. przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Mając na uwadze wskazane wyżej związanie, na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a., zarzutami skargi kasacyjnej oraz przymus adwokacko-radcowski, od pełnomocnika profesjonalnego należy spodziewać się należytej staranności przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, albowiem nieprawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może się do niej odnieść.

W rozpatrywanej sprawie autor rozpoznawanego środka odwoławczego nie sprostał wymogom wyżej przedstawionym. W petitum skargi kasacyjnej poza przepisem ogólnym dotyczącym wniesienia skargi kasacyjnej (art. 173 p.p.s.a.) powołano tylko przepisy postępowania tj. art. 133 § 1 p.p.s.a i art. 149 § 2 p.p.s.a. dotyczące orzekania na podstawie akt sprawy i wymierzenia grzywny za bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez uprawniony organ. Gdy tymczasem generalnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co jak wskazano miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nadto zarzucono, iż materiał dowodowy w sprawie nie stwarzał podstaw do stwierdzenia w zaskarżonym wyroku, iż Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w niniejszym postępowaniu i przewlekłego prowadzenia postępowania i że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo kwestionowania uznania przez Sąd pierwszej instancji zaistnienia zarówno bezczynności, jak i przewlekłości Wójta Gminy, która miała charakter rażący w związku z rozpoznawaniem wniosku K. i W. M. z dnia 18 marca 2019 r., pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu nie przywołał stosownego przepisu prawa, który pozwalałby na zweryfikowanie takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia rażącej bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu ww. wniosku. Nie przywołano też w petitum skargi kasacyjnej jakich to przepisów prawa materialnego dotyczy zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Tym samym te dwa ostatnie zarzuty są przedstawione w sposób opisowy, bez powiązania ich z normami prawa, jakie winien ocenić sąd odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się w zakresie tych dwóch ostatnich zarzutów norm prawa, które zostały naruszone. Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej w szczególności w odniesieniu do tych właśnie zarzutów w zakresie stwierdzenia bezczynności i przewlekłości Wójta Gminy [...], które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenia prawa materialnego nie pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczne odniesienie się do postawionych w tym zakresie zarzutów. Generalnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, iż samo ogólnikowe wskazanie zarzutu, bez podania konkretnego przepisu nie może być uznane za spełnienie wymagań skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 3 marca 2016 r. II OSK 1669/14; z 12 lutego 2020 r. II FSK 1894/19).

Nawet gdyby teoretycznie uznać, iż wskazane w końcowych motywach skargi kasacyjnej przepisy art. 59 ust. 3 pkt 1 czy też art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiły właśnie te normy prawa materialnego, których dotyczył zarzut zamieszczony w petitum skargi kasacyjnej, to i tak nie można by było uznać takiego zarzutu za usprawiedliwiony w realiach sprawy dotyczącej bezczynności i przewlekłości organu administracji.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż skarżący we wniesionym do organu podaniu z dnia 18 marca 2019 r. wyraźnie wskazali, z określeniem podstawy prawnej swojego żądania (art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), iż oczekują ustalenia czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania terenu nieruchomości sąsiedniej z zajmowaną przez nich nieruchomością. Skierowali więc podanie o wszczęcie postępowania w ściśle określonej przedmiotowo sprawie do właściwego organu, którym w świetle art. 59 ust. 3 cytowanej powyżej ustawy jest właściwy miejscowo wójt. W następstwie tego podania, Wójt Gminy w [...] w dniu 7 czerwca 2019 r. uznając się zarówno rzeczowo jaki i miejscowo właściwym zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego mającego na celu ocenę i ustalenie czy doszło do samowolnej zmiany zagospodarowania przestrzennego terenu nieruchomości położonej w J. przy ul. [...]. Po wszczęciu takiego postępowania obowiązkiem organu jest jego zakończenie stosownym rozstrzygnięciem. Trafnie więc w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji oceniając właściwość organu w przedmiotowej sprawie w kontekście treści przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznał iż z ww. normy niewątpliwie wynika, że organem właściwym w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, jednoznacznie podkreślając, że w sprawie, w odniesieniu do nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], gm. [...], organem właściwym rzeczowo i miejscowo jest Wójt Gminy [...] . Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji wynikało z potrzeby potwierdzenia organu właściwego do załatwienia podania skarżących z dnia 18 marca 2019 r. Niemniej jednak nie można w okolicznościach tej sprawy dokonywać wykładni wskazanego wyżej przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak czyni to skarżący kasacyjnie organ, albowiem nie jest to dopuszczalne dla końcowego załatwienia tej sprawy. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Instytucja skargi na bezczynność i przewlekłość, uregulowania w art. 149 p.p.s.a., ma na celu zapewnienie stronie postępowania ochrony prawnej poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy w drodze wydania aktu lub dokonania czynności. Natomiast Sąd administracyjny w takiej sytuacji nie rozstrzyga kwestii merytorycznych i nie określa, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności. Oznacza to, że nawet w przypadku uwzględnienia skargi sąd administracyjny nie może nakazać organowi wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności określonej treści, a tym bardziej nie może przedstawić wiążącej wykładni prawa materialnego dla odpowiedniego załatwienia tej sprawy. Zatem zarzut błędnej wykładni przepisu prawa stanowiącego podstawę żądania skarżących czyniony w tej sprawie w skardze kasacyjnej jest całkowicie chybiony. To ewentualnie w ramach oceny prawidłowości wydanej w sprawie decyzji możliwe będzie przeprowadzenie takiej oceny.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania podkreślić należy, iż skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował skutecznie odpowiednim zarzutem naruszenia prawa, stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż w realiach tej sprawy Wójt Gminy [...] przy rozpoznawaniu wniosku skarżących z 18 marca 2019 r. pozostawał w bezczynności i przewlekłości, które to miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w tym zakresie wraz z przedstawioną do tego argumentacją pozostaje w mocy. Niezależnie jednak od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zaprezentowanego poglądu w powyższym zakresie, jak też całkowicie akceptuje przedstawione w tym zakresie uzasadnienie. Uzasadnienie to jest przekonujące, oparte na wnikliwej analizie akt sprawy. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ prowadząc postępowanie naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 k.p.a. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tej sprawy, wynoszącej ponad półtora roku od daty otrzymania wniosku inicjującego postępowanie. Trudno doszukać się uzasadnienia dla tak długo trwającego postępowania, szczególnie że w tym czasie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, która zmierzałaby do wyjaśnienia sprawy, a zatem do zakończenia postępowania. Postępowania nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności organu w jego ramach nie były należycie skoncentrowane, o czym niezbicie świadczy analiza akt sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Norma art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy – wyrok NSA z 1 września 2017 r. I GSK 644/17. Jednak takiej okoliczności skarżący kasacyjnie organ nie wykazał. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarta jest polemika z ustaleniami przywołanymi przez Sąd pierwszej instancji, a nie powołanie faktów podważających prawidłowość ustalonego stanu faktycznego. Powołanie się na art. 133 § 1 p.p.s.a. może odnieść skutek przez wyprowadzenie sprzeczności przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy z aktami sprawy przedstawionymi przez organ administracji publicznej. Takiej sprzeczności w tej sprawie nie wykazano, co nie pozwala na uznanie trafności zarzutu naruszenia ww. normy prawa procesowego.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 p.p.s.a. W realiach tej sprawy Sąd pierwszej instancji za uzasadnione uznał nałożenie na organ grzywny, o której mowa w ww. przepisie. Wskazano, że skoro podstawowym warunkiem stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. jest upływ terminu załatwienia sprawy, zaś postępowanie w sprawie trwa od ponad półtora roku, czyli z naruszeniem przepisów określających terminy załatwienia spraw w postępowaniu, to Sąd określając wysokość grzywny uwzględnił rozmiar przekroczenia terminu, jakiego dopuścił się organ stwierdzając, że grzywna w kwocie określonej w wyroku będzie w sprawie adekwatna do rozmiaru bezczynności organu i stopnia przewlekłego prowadzenia postępowania. Dlatego też uznano kwotę 1 000 zł grzywny za odpowiednią w realiach tej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie organ, w ramach zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., nie zakwestionował wysokości grzywny, a jedynie zasadność jej wymierzenia. Uwzględniając zatem tak całościowo sformułowany zarzut, podkreślenia wymaga, że z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż zastosowanie środka w postaci wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny Sąd powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności i tak też uczynił w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednocześnie przekonanie Sądu pierwszej instancji, że wszystkie ustalone przez ten Sąd okoliczności sprawy, opisane powyżej, uzasadniały zastosowanie kary grzywny jako środka dyscyplinującego organ, niejako "przymuszającego" Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy, a ponadto jako środka mającego zapobiegać bezczynności tego organu w przyszłości. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skargi kasacyjnej co do wadliwości orzeczenia Sądu pierwszej instancji w opisywanym wyżej zakresie

Powyższe rozważania stały się podstawą do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie wniosły o jej przeprowadzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. Pismo zatytułowane "odpowiedź pełnomocnika strony na skargę kasacyjną" wniesiono z upływem terminu, wynikającego z art. 179 p.p.s.a., a więc złożony w nim wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, nie stanowi podstawy do ich zwrotu. Z analizy akt sprawy wynika, że skargę kasacyjną doręczono 7 kwietnia 2021 r., zaś odpowiedź na skargę kasacyjną wniesiono przesyłką nadaną 22 kwietnia 2021 r.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.