Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 600/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 19 ust 1
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 15, § 16, § 17, § 18, § 26 ust. 4, § 27, § 30.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w [...] w dniu [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 – dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr [...], poz. [...]ze zm. – dalej jako: "u.z.z.w.") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2013, pod poz. [...] (dalej jako: "zaskarżona uchwała" lub "regulamin").

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Rejonowy w [...] (dalej jako: "skarżący" lub "Prokurator"), wnosząc o stwierdzenie nieważności § 26 ust. 4, § 27 oraz § 30 zaskarżonej uchwały.

Prokurator zarzucił, że uchwała narusza art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.z.w., gdyż w § 26 ust. 4 uchwała zawiera zapis o wynagrodzeniu przedsiębiorstwa za wydanie "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej". W ocenie skarżącego powyższe nie mieści się w upoważnieniu ustawowym, określonym w art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.z.w., do określania i pobierania opłat za wydanie warunków technicznych przyłączenia. Artykuł 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzania odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości, ani też opłaty stanowiącej warunek wykonania przyłącza lub za wydanie dokumentacji warunku wykonania przyłącza. Skarżący wskazał, że uzyskanie warunków technicznych przyłącza jest warunkiem niezbędnym do jego dokonania, zatem uregulowanie zawarte w uchwale może prowadzić do konstatacji, że ustalenie opłaty za wydanie warunków przyłączenia do sieci obciąża wnioskującego i tym samym stanowi opłatę za przyłączenie do sieci.

Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez zawarcie w § 27 uchwały regulacji dotyczących kwestii wybudowania urządzeń wodociągowych i kanalizacji przez inwestora i zobowiązania do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych. Zdaniem Prokuratora powyższy § 27 uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

Kolejny zarzut Prokuratora dotyczy naruszenia art. 15 ust. 4 u.z.z.w. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i zawarcie w § 30 uchwały regulacji pozwalającej odmówić przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Skarżący wskazał, że art. 15 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W ocenie Prokuratora § 30 uchwały stanowi modyfikację art. 15 ust. 4 u.z.z.w. poprzez sformułowanie go od strony uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do odmowy przyłączenia do sieci w określonych sytuacjach. Taką modyfikację należy uznać za niedopuszczalną, gdyż wykracza to poza zakres delegacji ustawowej i stanowi istotne naruszenie zasady prawidłowej legislacji wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.). Skarżący podniósł, że organy gminy nie są ustawowo upoważnione do ponawiania obowiązków ustawowych przedsiębiorstwa, tym bardziej do modyfikacji obowiązków ustawowych.

Prokurator zarzucił również naruszenie "art. 19 ust. 5 pkt 5" u.z.z.w. poprzez zawarcie w § 30 uchwały regulacji stanowiącej, że poziom dostępu do usług wodociągowych w przyszłości wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zdaniem skarżącego regulamin jako akt prawa miejscowego musi zawierać normy o charakterze generalnym. Takiego charakteru nie ma sforowanie programowe i prognostyczne, obecne w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Odpowiadając w dniu [...] marca 2021 r. na skargę, Rada Gminy w [...] uznała, że skarga Prokuratora jest zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem m.in. kwestionowane w niej zapisy uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...]czerwca 2013 r., nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]w sposób istotny naruszają prawo.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd wskazuje, że skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), a ponieważ dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi zaś art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Wskazany przepis art. 147 nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; Wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...]czerwca 2013 r., nr [...]w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...].

Kwestionowana uchwała została podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 u.z.z.w.

Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały – tj. na dzień [...] czerwca 2013 r.) – do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei, według art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (także w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały), rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Z przepisu tego wynika również literalnie, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym (v. art. 40 ust. 1 u.s.g.) podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP, a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków oraz 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powołany przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06; wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16; wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 374/21). Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 2 pkt 1-9 u.z.z.w. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro bowiem ustawodawca w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (tak NSA w wyroku z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., I OSK 1663/06, WSA w Bydgoszczy w wyroku z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17). Wadą o takim samym "charakterze" dotknięte są też te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ust. 2 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, tj. zarówno te z postanowień, które stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, jak i te, które modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Co więcej, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że w § 15, § 16, § 17 i § 18, w których określono "Zasady rozwiazywania umów", uregulowano materię wykraczającą poza zakres kompetencji rady gminy.

I tak, Sąd zauważa w tej kwestii, że stosownie do art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzenie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Elementy składowe przedmiotowego zobowiązania umownego zostały określone przez ustawodawcę w art. 6 ust. 3 u.z.z.w., zgodnie z którym umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; praw i obowiązków stron umowy; warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18 oraz okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Z przytoczonego art. 6 ust. 3 u.z.z.w. wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy, w niniejszej sprawie: w § 15, § 16, § 17 i § 18, stanowi więc ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a do tego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13; wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13). W konsekwencji Sąd stwierdza więc, że brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących zasad i trybu rozwiązywania oraz wypowiadania wskazanych umów. Potwierdza to treść art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., ograniczając kompetencje organu gminy do określania w regulaminie tylko warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a nie warunków ich rozwiązywania, w tym za wypowiedzeniem.

Tymczasem w § 15 kontrolowanego regulaminu uregulowano, że "umowa może być rozwiązana przez stronę umowy, z zachowaniem okresu wypowiedzenia określonego w umowie" oraz określono sposób rozwiązania umowy; w § 16 określono natomiast przypadki, w których dochodzi do rozwiązania umowy wskazując, że "umowa może być rozwiązana w drodze porozumienia stron", zaś "umowa zawarta na czas określony ulega rozwiązaniu z chwilą upływu czasu na jaki została zawarta"; w § 17 enumeratywnie określono przesłanki wygaśnięcia umowy, a w § 18 - kwestię postępowania z przyłączem po rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy. Powyższe skutkuje stwierdzeniem przez Sąd, że postanowienia te są niezgodne z przepisami u.z.z.w., albowiem wydane zostały z naruszeniem zakresu upoważnienia określonego art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz z naruszeniem art. 6 ust. 1 i 3 tej ustawy.

Sąd uznał ponadto, że trafnie Prokurator zakwestionował § 26 ust. 4 regulaminu, zgodnie z którym wynagrodzenie przedsiębiorstwa za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej powinno odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez przedsiębiorstwo kosztom przygotowania tego dokumentu. W ocenie Sądu przywołane postanowienie także wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

I tak, z treści § 26 ust. 4 uchwały wyraźnie wynika, że za wydanie dokumentu określonego jako "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" należy się przedsiębiorcy wynagrodzenie. Kwestię zasadności takiej regulacji należy rozważać z uwzględnieniem problematyki odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Wydanie bowiem wskazanych warunków przyłączenia jest jednym z obligatoryjnych etapów przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Trafnie zatem wskazał Prokurator, że skoro uzyskanie powyżej wskazanych "warunków" jest niezbędne do dokonania przyłącza do sieci, to można wyprowadzić stwierdzenie, że wskazane "wynagrodzenie" stanowi opłatę za przyłączenie do sieci. Co prawda uchwałodawca nie posłużył się zwrotem "opłaty za przyłączenie" czy "opłaty za wydanie warunków", ale wskazał, że przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu przysługuje wynagrodzenie od wnioskodawcy za wydanie niezbędnego dokumentu, tj. "warunków przyłączenia do sieci". Przyjęte nazewnictwo uregulowania odpłatności nie ma jednak decydującego znaczenia; znaczenie (w kontekście rozważanej zasadności/prawidłowości regulacji) ma natomiast charakter ustalonej odpłatności i skutki, które wywołuje.

W tej też materii Sąd dostrzega, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Już w wyroku z 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236 ze zm. – dalej jako: "u.g.k."), ani art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (zob. również wyroki: WSA w Kielcach z 18 stycznia 2018 r., I SA/Ke 663/17; WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13).

Sąd zauważa przy tym, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną.

Wprowadzona zaskarżoną uchwałą opłata za wydanie "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Wynagrodzenie określone w § 26 ust. 4 regulaminu ma zatem cechy jednostronnie narzuconej wnioskodawcy opłaty o charakterze przymusowej daniny. Skoro obligatoryjnym warunkiem procesu przyłączenia nieruchomości do sieci jest wydanie "Warunków przyłączenia", to nie ulega wątpliwości, że przepis powyższy wprowadza nieuzasadniony obowiązek ponoszenia kosztów przyłączenia do sieci. Nie ma przy tym znaczenia, że Rada Gminy określiła tę opłatę w wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, skoro z upoważnienia ustawowego nie wynika możliwość regulowania kosztów przyłączania nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej. Tą regulacją uchwałodawca chciał przenieść koszty, które jest zobligowana ponieść jednostka samorządu terytorialnego na wnioskodawcę.

Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez Radę Gminy tego rodzaju opłat Sąd przyjął zatem, że powołana regulacja uchwały została wydana bez podstawy prawnej. Podstawą podjęcia uchwały w tym zakresie nie są przepisy art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., a w szczególności art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy uprawniający do określania warunków przyłączania do sieci. Nadto, podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także ustawa o gospodarce komunalnej. Źródeł upoważnienia do podjęcia zaskarżonego przepisu uchwały nie można poszukiwać także w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., który obecnie i wcześniej stanowił, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Norma zawarta w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. ma charakter zadaniowy, nie zaś kompetencyjny, a zatem sama w sobie nie może być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w tym polegających na wydawaniu aktów normatywnych w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. Tak też przyjął WSA w Gdańsku w wyroku z 28 lutego 2018 r., II SA/Gd 788/17, a pogląd tam zawarty Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Stwierdza więc, że żaden z przepisów prawa nie dawał Radzie Gminy podstawy prawnej do decydowania w zaskarżonej uchwale o ponoszeniu kosztów przez odbiorców przyłączenia do sieci. To zaś oznacza, że Rada Gminy w [...] , na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, nie była uprawniona do przyznania przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu kompetencji w zakresie ustalania wysokości opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej. Kwestia odpłatności za wykonanie przyłącza bądź za wydanie dokumentacji warunku jego wykonania, czy to przez bezpośrednie nałożenie na świadczeniobiorców obowiązków o charakterze pieniężnym, czy też – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – scedowanie uprawnienia w tym zakresie na inny podmiot, wykracza bowiem poza ustawowe upoważnienie określone w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Brak prawnej podstawy do zawarcia w uchwale zapisów dotyczących odpłatności za wydanie warunków technicznych podłączenia do sieci powoduje, że zaskarżony w tym zakresie akt narusza art. 94 Konstytucji RP.

Poza zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz przepisów szczególnych wykracza też unormowana w § 27 zaskarżonej uchwały materia wybudowania urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych. W istocie regulacja zawarta w § 27 nakłada na wnioskodawcę zarówno obowiązek poniesienia kosztów wybudowania urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, jak i zawarcia z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcie przez przedsiębiorstwo wybudowanych urządzeń. Uchwałodawca określił również formę takiego zobowiązania umownego i jego essentialia negotii. W rezultacie warunkiem przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej jest – w pierwszej kolejności – zawarcie umowy późniejszego odpłatnego przejęcia wybudowanych ze środków własnych odbiorcy urządzeń.

Powyższy przepis oczywiście wykracza poza ustawowe upoważnienie zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., a także jest niezgodny z art. 15 ust. 1 u.z.z.w. Ten ostatni stanowi bowiem, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych ustalonych w stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. Obowiązek określony w art. 15 ust. 1 u.z.z.w. adresowany jest literalnie do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że gmina, będąca jedynym podmiotem świadczącym usługi zbiorowego odprowadzania ścieków z nieruchomości położonych na jej terenie, zobowiązana jest do poniesienia nakładów na wybudowanie odcinka sieci kanalizacyjnej do granicy nieruchomości przyłączanej. Natomiast odmowa poniesienia tych nakładów i przejęcie odcinka sieci nieodpłatnie na własność powinny być kwalifikowane jako osiąganie przez gminę nieuzasadnionych korzyści materialnych kosztem swoich usługobiorców (zob. wyrok SA w Warszawie z 13 grudnia 2011 r., VI ACa 870/11).

Sąd wskazuje przy tym, że w art. 31 u.z.z.w. uregulowano kwestię odpłatnego przekazania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wybudowanych z własnych środków przez odbiorcę. Jednak przepis ten nie ma zastosowania do przedmiotowej uchwały. Jest to przepis przejściowy, retroaktywny – odnoszący się do okoliczności i ich skutków zaistniałych przed wejściem ustawy w życie. Obejmuje on urządzenia, które już przyłączono, ale także te, które wybudowano, ale nie zostały przyłączone (zob. wyrok SN z 2 marca 2006 r., I CSK 83/05). Zatem ratio legis tego przepisu leżało w uregulowaniu stanów prawnych powstałych przed wprowadzeniem przepisów u.z.z.z.

Jeszcze raz Sąd zauważa więc, że u.z.z.w. nie upoważnia gminy do uzależniania przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej od partycypowania w kosztach jej budowy. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania zadań nałożonych ustawowo na gminę przez osoby ubiegające o przyłączenie do sieci, niezależnie czy dokonywane w drodze umów cywilnoprawnych, czy też aktów administracyjnych, nie mogą być dowolnie kreowane przez organ gminy (por. wyroki: NSA z 10 listopada 2011 r., II OSK 1658/11; WSA w Lublinie z dnia 17 grudnia 2013 r., II SA/Lu 438/13; WSA w Poznaniu z 3 lipca 2013 r., IV SA/Po 87/13).

Poza tym Sąd zaznacza, że obowiązek wybudowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych jest obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (co literalnie wynika z art. 15 ust. 1 u.z.z.w.); tym samym organ jednostki samorządu terytorialnego nie może w uchwale przenosić – nawet tymczasowo – kosztów wybudowania tych urządzeń na odbiorców. Rada Gminy nie miała więc umocowania ustawowego do uregulowania trybu i warunków umowy o wybudowanie takiego urządzenia przez odbiorcę ze środków własnych i jego odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził również, że w § 30, z naruszeniem ustawy, Rada Gminy w [...] przyjęła "techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". Powyższa regulacja stanowi bowiem, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeżeli w wyniku przyłączenia warunki techniczne pogorszą się tak, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności jeżeli zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania i oczyszczania ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących dystrybucji wody i odprowadzania ścieków (ust. 1) albo jeżeli przyłączenie do sieci spowoduje obniżenie poziomu usług w takim stopniu, że nie będą spełnione wymagania określające minimalny poziom usług (ust. 2). Co więcej w ust. 3 powyższego przepisu uchwały Rada Gminy upoważniła przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do odmowy przyłączenia do sieci z powodu braku technicznych możliwości świadczenia usług. Uregulowała jednocześnie, że poziom dostępności usług wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń (§ 30 ust. 4).

Omawiane w tym miejscu zapisy pozostają w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zapisy te są też niezgodne z art. 5 u.z.z.w., w myśl którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody (ust. 1a). Wobec powyższego Rada Gminy nie była uprawniona do uregulowania w § 30 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 uchwały prawa odmowy przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przyłączenia do sieci z powodu braku wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania i oczyszczania ścieków, czy obniżenia poziomu usług, skoro obowiązki zapewnienia "powyższych" zostały ustawowo nałożone na przedsiębiorstwo.

W odniesieniu do § 30 ust. 4 regulaminu, w którym wskazano, że poziom dostępu do usług wodociągowych w przyszłości wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, Sąd dostrzega zaś, że regulamin jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne. Charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne. Ponadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, odesłania do planów rozwoju i modernizacji nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", dodatkowo - są nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2018 r., VIII SA/Wa 896/17, wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06). Sąd zaznacza także, że problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 analizowanej ustawy, zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że wskazane wyżej naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 15, § 16, § 17, § 18, § 26 ust. 4, § 27 i § 30 – o czym orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.