Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 395/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 13 ust., § 12 ust. 2 i 3, 4, § 3, § 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 2 poz 15
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami
article: art. 76 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ć. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 571/11 w sprawie ze skargi M. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kat. B oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 16 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 571/11, oddalił skargę M. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent Wrocławia decyzją z [...] grudnia 2009 r. skierował M. Ć., na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), w związku z wnioskiem Komendanta Powiatowego Policji w Kłodzku, na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii A i B. Pismem z [...] listopada 2010 r. Prezydent Wrocławia powiadomił M. Ć., że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia jej uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B. Podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego było orzeczenie lekarskie, wydane [...] listopada 2010 r. przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B.

Decyzją z [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, Prezydent Wrocławia orzekł o cofnięciu M. Ć. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, wskazując, że uczestnictwo w ruchu drogowym w charakterze kierowcy uzależnione jest od posiadania wymaganej sprawności fizycznej i psychicznej, a strona w świetle wydanego ostatecznego orzeczenia lekarskiego nie spełnia tych wymagań w zakresie kategorii B.

Od decyzji tej M. Ć. złożyła odwołanie, w którym podniosła, że nie była w Instytucie badana z wyjątkiem badań okulistycznych, czym naruszono zasadę wyrażoną w § 13 pkt 1 rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. Podkreśliła, że w aktach nie mogą się zatem znajdować wyniki badań przeprowadzonych przez Instytut, a orzeczenie lekarskie co do posiadania prawa jazdy kat. B jest fikcją. Podała, że w związku z powyższym złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji lekarskiej celem udowodnienia jej stanowiska, lecz odmówiono jej wbrew dyspozycji art. 75 K.p.a. To w konsekwencji uniemożliwiło wszechstronną ocenę materiału dowodowego i doprowadziło do błędnego orzeczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z [...] sierpnia 2011 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył treść art. 122 ust. 1 pkt 4 i art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i wyjaśnił, że cofnięcie uprawnień do prowadzenia pojazdów w przypadku zaistnienia okoliczności w nich wskazanych jest obligatoryjne i ma charakter prewencyjny, zabezpieczający. W istocie objęte są nimi sytuacje, w których jest prawdopodobne, że kierowca, ze względu na stan zdrowia lub kwalifikacje, nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający nikogo na szkodę.

SKO wskazało, że Prezydent Wrocławia skierował M. Ć. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem kategorii A i B. Decyzja ta została wydana w toku postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w związku z wnioskiem Komendanta Powiatowego Policji w Kłodzku, który to wniosek zawierał informacje budzące uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony. Decyzja o skierowaniu na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, stała się przy tym ostateczna.

Ponadto SKO zauważyło, że szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania badań lekarskich regulują przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15 z późn. zm.). W świetle rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu, Prezydent Wrocławia, jako uprawniony organ, prawidłowo skierował stronę na przeprowadzenie badań lekarskich do właściwego miejscowo wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Stosownym badaniom M. Ć. się poddała, a uprawniony lekarz z Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu stwierdził w orzeczeniu lekarskim z [...] maja 2010 r. brak u strony przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B. Od orzeczenia tego M. Ć. odwołała się, w następstwie czego uprawniony lekarz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, orzeczeniem lekarskim z [...] listopada 2010 r., stwierdził u M. Ć. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B.

SKO wyjaśniło także, że procedura oceny stanu zdrowia kierowcy ma charakter szczególny, odrębny od procedury administracyjnej i jest prowadzona wyłącznie przez uprawnione osoby (lekarzy z uprawnieniami). Specjalistyczna wiedza medyczna wymagana do oceny stanu zdrowia jednostki w zakresie istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami oraz szczególny tryb, w jakim to się odbywa, uprawniają do wniosku, że orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Korzysta on z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Wyklucza to możliwość poddania treści orzeczenia lekarskiego kontroli organu prowadzącego postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. W efekcie organy orzekające w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi związane są takim ostatecznym orzeczeniem i nie mogą pominąć, czy poddawać ocenie jego treści, decydując w kwestii zasadności lub niezasadności cofnięcia uprawnień. Związanie organu wyłącznie treścią takiego orzeczenia, którym w przedmiotowej sprawie jest ostateczne orzeczenie jednostki medycznej wyższego stopnia, stwierdzające istnienie przeciwwskazań do kierowania przez stronę pojazdami kategorii B, powoduje, że poza kompetencjami organu było przeprowadzenie kontroli orzeczeń tych jednostek, również w zakresie prawidłowości przeprowadzenia specjalistycznej procedury medycznej, prowadzącej do wydania orzeczenia lekarskiego. W tej sytuacji, ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy te są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń, zaś jedyną podstawę do weryfikacji takich decyzji lekarskich stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. przewidujące możliwość odwołania do właściwego podmiotu odwoławczego.

Organ II instancji podkreślił, że Lekarz Naczelny Szpitala w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, w piśmie z [...] lutego 2011 r., skierowanym do organu I instancji, stwierdził, iż nie ma możliwości zmiany orzeczenia lekarskiego, a jego treść nie była nigdy przedmiotem jakiejkolwiek omyłki.

Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi M. Ć. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wnosiła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania na zasadzie art. 154, art. 155, art. 125 w związku z art. 156 pkt 3 K.p.a., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie norm prawa materialnego, proceduralnego oraz oparcie decyzji na błędnej ocenie niepełnego stanu faktycznego. Zdaniem M. Ć. doszło do naruszenia zasady res iudicata – powagi rzeczy osądzonej – albowiem orzeczenie lekarskie II instancji pozbawiło ją, bez zaistnienia istotnych nowych okoliczności, prawa jazdy kategorii B, przyznanego orzeczeniem lekarskim wydanym w I instancji. Po wydaniu orzeczenia lekarskiego przez Dolnośląski Ośrodek Medycyny Pracy niestwierdzającego u niej przeciwwskazań do posiadania prawa jazdy kategorii B, doszło do uprawomocnienia tej części orzeczenia, bo żadna ze stron nie zaskarżyła go. M. Ć. podniosła, że odwołanie, jakie złożyła dotyczyło tylko wyznaczenia terminów badań kontrolnych, a nie ustaleń co do zasady, że zachowała prawo do posiadania prawa jazdy kategorii B. Nie skarżyła orzeczenia na swoją niekorzyść. Lekarz orzecznik miał prawo i obowiązek działać tylko w zakresie odwołania, a nie wychodzić poza żądanie, do tego jeszcze bez ponownych, kontrolnych i wszechstronnych badań lekarskich. Taką praktykę uznała za samowolę lekarską, działającą na niekorzyść badanego. Nadto zarzuciła, że nie była w Instytucie badana, dlatego treść dokumentacji lekarskiej miała tu istotne znaczenie, lecz jej wniosku dowodowego strona przeciwna nie dopuściła, zasłaniając się tajemnicą lekarską.

M. Ć. wniosła ponadto o dopuszczenie dowodu z orzeczenia z [...] lipca 2011 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności zaliczającego ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i uznające spełnienie przez nią jako osobę niepełnosprawną przesłanki określonej w art. 8 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Na rozprawie sądowej M. Ć. uzupełniła zarzuty twierdząc, że tło sprawy ma podłoże represji za jej postawę i działania na rzecz opozycji i uczestnictwa w procesach politycznych w poprzednim ustroju.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, podnosząc, że zaskarżona decyzja zapadła zgodnie z prawem, bowiem w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy organ był zobligowany do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem sporu jest zasadność cofnięcia skarżącej uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B. Z uwagi na treść zarzutów skargi, Sąd w pierwszej kolejności rozważył kwestię charakteru procedury przed jednostkami przeprowadzającymi badania lekarskie kierowców oraz wydanych przez nie orzeczeń lekarskich na podstawie decyzji o skierowaniu na badania oraz relacji między tą procedurą a postępowaniem w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym.

Przytaczając treść art. 122 ust. 1 pkt 4 oraz art. 140 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r., Sąd stwierdził, że procedura przed jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań lekarskich i wydawania orzeczeń lekarskich w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami jest swoista, odrębna od procedury administracyjnej regulowanej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i nie stosuje się do niej przepisów tego Kodeksu, co wynika wprost z brzmienia art. 1 K.p.a. oraz faktu braku odesłania w rozporządzeniu do odpowiedniego stosowania norm kodeksowych. Z tych względów Sąd w pełni zaakceptował stanowisko organu II instancji, że organ administracji publicznej w sprawach kontroli uprawnień do kierowania pojazdami jest związany treścią ostatecznego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych, a procedura ich wydawania, określona rozporządzeniem, mieści się w granicach ustawowego upoważnienia. Przepisy rozporządzenia nie przewidują uzasadniania tego orzeczenia i ma ono charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a., stanowiąc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym korzysta ono z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. W konsekwencji, regulacja przewidziana w rozporządzeniu, a dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są badania lekarskie, sposób ich przeprowadzania i rozpoznawania odwołań, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Organy nie mają prawnych możliwości weryfikacji treści takiego orzeczenia lekarskiego, tak pod względem ich treści, jak i procedowania.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, iż mimo że M. Ć. odwołała się od orzeczenia lekarskiego wydanego w I instancji orzeczniczej tylko w części terminu określonego tamże badania lekarskiego (albowiem orzekało ono o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami), to rozporządzenie nie wprowadza ograniczenia co do rozumienia rodzaju oraz zakresu składanego środka odwoławczego i przyjmuje ogólną zasadę dwuinstancyjności orzekania. Wobec tego, wraz ze złożeniem w terminie odwołania od treści orzeczenia, następuje pełne przeniesienie kompetencji do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w sprawie stanu zdrowia, czyli stwierdzenia istnienia lub nieistnienia przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów - na podmiot odwoławczy, który nie jest związany granicami odwołania. Oznacza to, że orzeczenie lekarskie DWOMP o stwierdzeniu braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi i wyznaczeniu daty ponownego lub kontrolnego terminu badania lekarskiego nie nabrało cech ostateczności w części "niezaskarżonej". Z tych względów Sąd I instancji za bezzasadne uznał zarzuty skargi odnośnie zaistnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności z art. 156 pkt 3 K.p.a. i obrazy art. 139 K.p.a. przez ostateczne orzeczenie lekarskie Instytutu, skoro orzeczenie to nie ma waloru decyzji administracyjnej i postępowanie zakończone jego wydaniem przez uprawnionego lekarza nie ma charakteru administracyjnego postępowania, a organy są tym orzeczeniem związane oraz nie doszło do uchybienia, przyjętego w rozporządzeniu, trybu odwoławczego odnośnie orzeczenia. Wobec tego zachodzi również brak podstaw prawnych do uznania, że w związku z tym naruszono art. 154, art. 155 i art. 125 K.p.a.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że jakkolwiek dowód z dokumentu urzędowego (zatem również orzeczenie lekarskie) podlega ocenie i możliwe jest przeprowadzenie dowodu w postępowaniu administracyjnym przeciwko treści takiego dokumentu urzędowego, zgodnie z § 3 art. 76 K.p.a., lecz w rozpoznawanej sprawie do obalenia mocy tego dowodu nie doszło. Sąd wyjaśnił przy tym, że organy nie mają ku temu wiedzy specjalistycznej ani przypisanych prawem stosownych kompetencji do kontrolowania jednostek orzeczniczych oraz przebiegu procedury medycznej w przedmiocie oceny stanu zdrowia do kierowania pojazdami silnikowymi. Są zatem związane treścią tego dokumentu, bowiem organy nie mają prawnych możliwości kwestionowania rodzaju i sposobu przeprowadzenia badań. Wprawdzie M. Ć. podejmowała w toku postępowania próby zmiany treści ostatecznego orzeczenia lekarskiego, lecz bezskutecznie. Sąd podkreślił, że to uprawniony lekarz podmiotu odwoławczego, który wydaje orzeczenie lekarskie, decyduje, jakie badania specjalistyczne i pomocnicze przeprowadzić. I na podstawie przeprowadzonego przez siebie badania ogólnego stanu zdrowia, dokonuje oceny stanu zdrowia. Z akt wynika, że badania takowe zlecił, a dotyczyły one stanu narządu wzroku. Nie można więc utrzymywać, że nie przeprowadzono w ogóle badań.

Odnosząc się do zarzutu niedopuszczenia przez organ dowodu z dokumentacji lekarskiej, Sąd wyjaśnił, że dokumentacja medyczna podlega ochronie danych, co wynika wprost z brzmienia art. 22 ust. 2 i art. 26 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta (Dz. U. Nr 52, poz. 417) oraz art. 18 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), a także z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz.1317 ze zm.). Wskazane przepisy ustalają ściśle krąg podmiotów uprawnionych do wglądu w dokumentację medyczną pacjenta, stanowiąc że udostępnia się ją pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, osobie przez niego upoważnionej. Jeśli natomiast chodzi o organy i instytucje – to jedynie tym, które zostały do tego uprawnione na mocy odrębnych ustaw. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie mają gwarantowanego normą ustawową uprawnienia do dostępu do dokumentacji medycznej zawierającej wyniki badań lekarskich, dotyczących stanu zdrowia. Zatem organ nie mógłby z tej racji wystąpić do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu o przesłanie wyników przeprowadzonych badań.

Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że mocy ostatecznego orzeczenia lekarskiego nie podważa treść pkt 9 orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, bowiem nie rozstrzyga ono w przedmiocie uprawnień do prowadzenia pojazdów silnikowych, lecz o stopniu niepełnosprawności i dotyczy tylko kwestii unormowanej art. 8 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, to znaczy traktuje o ułatwieniach dla osoby o obniżonej sprawności ruchowej związanych z niestosowaniem się do niektórych znaków drogowych dotyczących zakazu ruchu lub postoju.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożyła M. Ć., wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] czerwca 2011 r. oraz o umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię zasady res iudicata i wskazanie, że skierowanie sprawy do Instytutu Medycyny Pracy, wskutek odwołania skarżącej tylko co do terminu badań kontrolnych, którym obwarowano orzeczenie w zakresie braku przeciwwskazań do posiadania prawa jazdy kategorii B, daje pełne przeniesienie kompetencji ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w sprawie stanu zdrowia. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła dokonanie przez Sąd błędnej wykładni § 13 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. (Dz. U. Nr 2, poz. 15), poprzez przyjęcie, że obowiązek osobistego zbadania pacjenta, wskutek złożonego przez niego odwołania, można zastąpić innymi metodami, chociaż obowiązek osobistego zbadania pacjenta jest obligatoryjny. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez odmowę dopuszczenia dowodu z dokumentacji lekarskiej na okoliczność, że nie była badana w II instancji przez lekarza wydającego opinię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła, że badania przeprowadzone w I instancji, tj. w Dolnośląskim Ośrodku Medycyny Pracy wykazały brak przeciwwskazań zdrowotnych do pozbawiania jej prawa jazdy kategorii B. Podkreśliła, że złożyła odwołanie tylko w zakresie terminu badań kontrolnych. [...] czerwca 2011 r. została wydana druga decyzja o cofnięciu jej prawa jazdy kategorii B. Decyzja ta została wydana na podstawie orzeczenia lekarskiego, w którym lekarz orzecznik bez wniosku oraz bez badań lekarskich wyszedł poza jej żądanie określone w odwołaniu.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że złożenie odwołania od orzeczenia lekarskiego powoduje przeniesienie kompetencji do ponownego rozpoznania. Podniosła, że nie była badana w II instancji przez lekarza wydającego orzeczenie, a jest to wymóg bezwzględny, wynikający z § 13 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. (Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.). W ocenie kasatorki Sąd błędnie uznał, że zbadanie pacjenta przez lekarza wydającego orzeczenie osobiście jest zbyteczne, podczas gdy ustawa wskazuje, że jest to wymóg obligatoryjny. Odwołała się również do orzeczenia o stopniu jej niepełnosprawności, wydanego przez Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...] lipca 2011 r., w którym stwierdzono, że spełnia przesłanki z art. 8 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Winna zatem spełniać wymogi formalne przewidziane w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływana dalej jako P.p.s.a.), a ponadto zostać oparta na podstawach ściśle określonych w art. 174 ptk 1 i 2 P.p.s.a. Podstawę zaskarżenia może zatem stanowić albo naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawy te wyznaczają granice skargi kasacyjnej.

Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że w skardze kasacyjnej niezbędne jest wskazanie naruszenia prawa, czyli konkretnych przepisów, wyjaśnienie, na czym polegało to naruszenie i – gdy chodzi o naruszenie przepisów postępowania – jaki wywarło lub mogło wywrzeć wpływ na wynik sprawy. Powołanie konkretnych przepisów oznacza obowiązek dokładnego określenia zarówno aktu prawnego, w którym przepisy te są zamieszczone, a także podania numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu lub ewentualnie innych jednostek redakcyjnych.

Niespełnienie tych wymogów uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji.

Stosownie do art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której normatywne przesłanki określone zostały w § 2 art. 183 P.p.s.a.

O ile, tak jak w niniejszej sprawie, przesłanki te nie zachodzą, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Nie może podejmować własnej inicjatywy w celu ustalenia innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest też zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania, konkretyzowania, czy też modyfikowania podstaw kasacyjnych. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę.

Z powyższego wynika, że zakres kontroli orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji wyznacza kasator, a szczególnie istotnym elementem skargi kasacyjnej są prawidłowo wskazane podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie.

Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednakże, że możliwe jest jego merytoryczne rozpoznanie.

Autorka skargi kasacyjnej, wprawdzie bez odwołania się do art. 174 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania kasatorka określiła, że polega on na odmowie dopuszczenia dowodu z dokumentacji lekarskiej na okoliczność, że nie była badana w II instancji przez lekarza wydającego opinię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Formułując powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie nie przywołała jakiegokolwiek przepisu prawa procesowego, który miał naruszyć Sąd I instancji. W tej sytuacji i skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełnienia za kasatora niewskazanych przez niego przepisów oraz samodzielnego – jedynie na podstawie opisu wytykanych uchybień – stawania hipotez co do ewentualnego kierunku zaskarżenia kwestionowanego wyroku, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego nie była możliwa. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się czy też snucia hipotez, który konkretnie przepis miał na uwadze sporządzający skargę kasacyjną (por. postanowienia NSA z 29 listopada 2012 r., I OSK 1397/11, z 16 listopada 2011 r., I OSK 2070/11, z 12 lipca 2011 r., I OSK 1258/11, publ. https.//cbois.nsa.gov.pl)

Dokonanie takiej kontroli nie było również możliwe w stosunku do pierwszego z zarzutów określonego przez kasatorkę naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędną wykładnię zasady res iudicata poprzez wskazanie, że skierowanie sprawy do Instytutu Medycyny Pracy wskutek odwołania tylko co do terminu badań kontrolnych, którym obwarowano orzeczenie w zakresie braku przeciwwskazań do posiadania prawa jazdy kat. B – daje, zdaniem Sądu, pełne przeniesienie kompetencji do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w sprawie stanu zdrowia.

Także w przypadku przywołanego zarzutu skarżąca kasacyjnie nie podała jakiegokolwiek przepisu prawa, który miał zostać naruszony przez Sąd Wojewódzki. Nie uczyniła tego w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu, a zatem ze wskazanych wcześniej względów niemożliwe było odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny również i do tego zarzutu.

Kolejny zarzut, w ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., dotyczył błędnej wykładni § 13 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. (Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.), przez przyjęcie, że obowiązek osobistego zbadania pacjenta – wskutek złożonego przez niego odwołania – można zastąpić innymi metodami, chociaż obowiązek osobistego zbadania pacjenta przez lekarza wydającego orzeczenie jest obligatoryjny i wynika z przepisu. Również i ten zarzut nie do końca odpowiada przedstawionym na wstępie wymaganiom, poprzez brak podania tytułu aktu prawnego zawierającego przepis, którego wykładnia – zdaniem kasat orki - została dokonana w sposób nieprawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej może stanowić przedmiot merytorycznej oceny. Możliwe jest bowiem zidentyfikowanie aktu prawnego zawierającego przepis, do którego odnosi się ten zarzut.

Rozważając kwestię prawidłowości dokonania przez Sąd I instancji wykładni wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skoro stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie został skutecznie podważony, to stanowił on podstawę do zastosowania prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Inaczej mówiąc, błędna wykładnia przepisu prawa ma miejsce wówczas, gdy sąd dokonuje niewłaściwej jego interpretacji, czyli takiej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa.

W przedmiotowej sprawie autorka skargi kasacyjnej jako naruszony określiła § 13 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. (Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.), nie podając jego tytułu. Uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy, jak również podane miejsce publikacji, przyjąć należy, że zarzuty skarżącej kasacyjnie dotyczą przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.).

Wskazany przez kasatorkę w skardze kasacyjnej § 13 powyższego rozporządzenia składa się z dwóch ustępów, jednakże kasatorka nie określiła konkretnej jednostki redakcyjnej powołanego przepisu. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak na ustalenie, że zarzut wywiedziony w skardze kasacyjnej odnosi się do ust. 1 § 13 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem uprawniony lekarz podmiotu odwoławczego, o którym mowa w § 12 ust. 2 i 3 wydaje orzeczenie lekarskie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania odwołania na podstawie:

1. wyników przeprowadzonego przez siebie badania lekarskiego, o którym mowa w § 3 i § 4 ust. 1 i 2;

2. wyników badań specjalistycznych i pomocniczych, których wykonanie lekarz ten uzna za niezbędne;

3. dokumentacji medycznej, o której mowa w § 12 ust. 4.

Zdaniem kasatorki błędna wykładnia powyższego przepisu dokonana przez Sąd, polegała na przyjęciu, że obowiązek osobistego zbadania pacjenta przez lekarza podmiotu odwoławczego można zastąpić innymi metodami, pomimo że obowiązek ten jest obligatoryjny, co wynika z przepisu.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, w zakresie odnoszącym się do cytowanego przepisu, wskazał jedynie, iż w świetle § 13 ust. 1 rozporządzenia, to uprawniony lekarz podmiotu odwoławczego, który wydaje orzeczenie lekarskie dokonuje oceny stanu zdrowia, na podstawie dokumentacji medycznej badania stanowiącego podstawę wydania orzeczenia w jednostce pierwszego stopnia, przeprowadzonego przez siebie badania ogólnego stanu zdrowia oraz decyduje, jakie badania specjalistyczne i pomocnicze przeprowadzić.

Przytoczone stanowisko Sądu meriti jednoznacznie wskazuje, że Sąd ten nie dokonał interpretacji powyższego przepisu w sposób jaki zarzuciła kasatorka. Wbrew bowiem twierdzeniom kasatorki Sąd nie przyjął, iż lekarz podmiotu odwoławczego wydający orzeczenie o stanie zdrowia nie ma obowiązku osobistego badania osoby ubiegającej się o takie orzeczenie. Wskazał natomiast, że lekarz dokonuje oceny stanu zdrowia m.in. na podstawie przeprowadzonego przez siebie badania ogólnego stanu zdrowia.

Uwzględniając powyższe, uznać zatem należy, że zarzut błędnej wykładni § 13 ust. 1 rozporządzenia jest nietrafny.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza wobec treści regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie badań lekarskich kierowców istotne jest natomiast, że orzeczenia lekarskie wydane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2009 r., I OSK 840/08, wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., I OSK 251/06, wyrok NSA z 17 marca 2005 r., I OSK 251/06, publ. https:cbois.nsa.gov.pl). Sposób przeprowadzenia badań lekarskich, a także warunki i tryb odwoływania się od orzeczeń lekarskich określone są w powołanym powyżej rozporządzeniu Ministra Zdrowia, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 123 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Regulacja przewidziana w wymienionym rozporządzeniu, a dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są badania lekarskie, sposób ich przeprowadzania i rozpoznawania odwołań, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają zatem weryfikacji tak pod względem ich treści, jak i procedowania (por. wyrok NSA z 17 marca 2005 r., I OSK 1273/05, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Jak trafnie zatem wskazał Sąd I instancji, organy orzekające w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie mają prawnych możliwości kwestionowania rodzaju i sposobu przeprowadzenia badań. Wzór orzeczenia lekarskiego określony w załączniku nr 5 do ww. rozporządzenia przewiduje jedynie rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne poprzez skreślenie jednej z opcji i pozostawienie drugiej, a więc formularz orzeczenia nie dopuszcza zamieszczenia w nim informacji o przeprowadzonych badaniach, rodzaju schorzenia czy też jakiejkolwiek formy uzasadnienia tego orzeczenia.

Orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jako taki dowód korzysta z domniemania autentyczności i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim zaświadczone. Podlega wprawdzie, jak każdy dowód, ocenie organu, ale ocena ta nie może polegać na przeciwstawieniu wiedzy organu wiadomościom specjalistycznym posiadanym przez lekarzy i uzewnętrznionym w treści orzeczenia lekarskiego. Organ orzekający w sprawie cofnięcia skarżącej kasacyjnie uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, był zatem związany ostatecznym orzeczeniem stwierdzającym przeciwwskazania zdrowotne do kierowania przez skarżącą pojazdami.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd I instancji nie był uprawniony do oceny prawidłowości przeprowadzonych badań lekarskich, tak co do poprawności diagnozy, jak i trybu procedowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd meriti weryfikacji takiej nie przeprowadzał, co w konkluzji oznacza, że nie dokonywał wykładni § 13 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.