Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 235/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 29 oraz art. 30 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Szpitala w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz strony skarżącej Szpitala w [...] kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Szpitala [...] w R. (dalej: Szpital [...]) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] (dalej: Dyrektor [...]O NZF) z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Dyrektor [...]O NZF ogłoszeniem z dnia 16 listopada 2015 r. podał do publicznej wiadomości informację o konkursie ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie pediatria — hospitalizacja, obszar: [...], [...], [...], [...].

Oferty złożyło 3 oferentów. Żadnej z ofert nie odrzucono kwalifikując wszystkie do części niejawnej postępowania konkursowego. Do zawarcia umowy wybrano ofertę Szpitala [...] w R., która uzyskała 82, 546 pkt. Nie zostały natomiast wybrane oferty Szpitala [...] oraz Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej [...] w R., która uzyskała 50 pkt. Ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania w trybie konkursu ofert podano do wiadomości w dniu 15 grudnia 2015 r.

W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia Szpital [...] zarzucił m. in. brak udokumentowania przez wybranego oferenta zapewnienia kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii klinicznej będące jednym z wymogów dla realizacji świadczeń z grup S42.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Dyrektor [...]O NFZ oddalił odwołanie Szpitala [...] od powyższego rozstrzygnięcia uznając je za niezasadne. Wyjaśnił, że przy wyborze oferty nie naruszono zasady równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ani zasad prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szpital [...] zarzucił naruszenie:

- art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (u.ś.o.z.);

- § 5 ust. 3 i Ip 14 załącznika Nr 4 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego;

Ip 14 załącznika nr 2 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2014 r. zmieniającego Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego;

cz. l pkt 26 i pkt 26.1 Załącznika nr 3a do Zarządzenia Nr 89/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne;

cz. l pkt 26 i pkt 26.1 Załącznika nr 6 do Zarządzenia Nr 81/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 grudnia 2014 r., zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne;

art.149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.;

oraz z ostrożności:

ewentualne naruszenie art. 154 ust. 2 i ust. 6 u.ś.o.z. poprzez wybranie oferty oferenta nie spełniającej wszystkich wymaganych kryteriów, tj. kryterium dodatkowego, nierówne traktowanie stron postępowania konkursowego, w wyniku których Szpital [...] doznał uszczerbku w interesie prawnym i został pozbawiony możliwości zawarcia umowy, a także z ostrożności ewentualne zawarcie umowy z oferentem z rażącym naruszeniem prawa.

Opisaną na wstępie decyzją Dyrektor [...]O NFZ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. podtrzymując w całości dotychczas wyrażone stanowisko. W podstawie prawnej organ wskazał art. 152, art. 154 ust. 1-3 u.ś.o.z. oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Podkreślił, że nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach wniosek o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. i unieważnienie postępowania konkursowego i ponowne jego przeprowadzenie. Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy bada naruszenie interesu prawnego i ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość wydanej decyzji, ale nie może na tym etapie ponownie prowadzić postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, bo zadanie to należy do kompetencji Komisji Konkursowej (dalej "Komisja"). Wskazał, że uznanie przez Komisję, że oferent wybrany spełnia wszystkie warunki dodatkowe wymagane dla realizacji świadczenia nie naruszało art. 134 u.ś.o.z. W sprawie nie doszło też do naruszenia interesu prawnego Szpitala [...], który we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazał na czym miałaby polegać uprzywilejowana pozycja oferenta wybranego. Zawarty w § 5 ust. 3 w zw. z Ip. 14 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. W sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia, powielony w załączniku nr 3a cz. I, pkt 26, ppkt 26.1 i 26.2 do Zarządzenia nr 89/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne, wymóg udokumentowania zapewnienia leczenia w oddziale toksykologii klinicznej nie był konieczny dla uzyskania umowy z NFZ, ale był warunkiem punktowanym dodatkowo w toku postępowania konkursowego. Z przepisu wynika bowiem, że jeżeli świadczeniodawca nie ma w swoich strukturach oddziału toksykologii to dla uzyskania dodatkowych punktów w prowadzonym przez NFZ postępowaniu konkursowym powinien wykazać zawarcie porozumienia z innym świadczeniodawcą taki oddział posiadającym. Szpital [...] jest jedynym świadczeniodawcą posiadającym w swoich strukturach oddział toksykologii, a zatem formalnie żaden inny świadczeniodawca nie był w stanie spełnić tego warunku. W piśmie z dnia 1 grudnia 2015 r. poinformował on oferenta wybranego, że nie zawiera umów dotyczących kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii. W praktyce oznacza to jednak, że i tak każdy pacjent wymagający kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii musiałby zostać przewieziony do świadczeniodawcy z góry ustalonego, bo jedynego na terenie województwa. Prawidłowo Komisja przyznała oferentowi wybranemu punkty w związku ze spełnieniem tego wymogu bowiem podjął działania zmierzające do zawarcia porozumienia w sprawie kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii. Za chybiony uznano zarzut nieprzedłożenia dowodów wymaganych prawem, do takich bowiem zaliczyć należy także oświadczenia i wyjaśnienia składane w formie pisemnej i ustnej do protokołu z postępowania konkursowego. Przedłożone w dniu 11 grudnia 2015 r. pismo wraz z oświadczeniem potwierdzającym spełnienie przez oferenta wybranego wszystkich warunków dodatkowych wymaganych dla realizacji świadczeń z grupy S42 oraz zawierającym wyjaśnienie przyczyn braku umowy na kontynuację leczenia w oddziale toksykologii pacjentów w zakresie zatruć stanowiło zatem dowód wymagany prawem. Za prawidłową uznał organ procedurę zastosowaną przez Komisję polegającą na skierowaniu dalszego wezwania do oferenta wybranego w zakresie wykazania spełnienia dalszych dodatkowych warunków tj. zapewnienia kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii klinicznej, dostępu wykonywania zabiegów pozaustrojowego podtrzymywania funkcji wątroby, konsultacji lekarza specjalisty w dziedzinie psychiatrii. Za niezasadny uznał organ zarzut naruszenia art. 154 ust. 2 i ust. 6 u.ś.o.z. poprzez zawarcie umowy z oferentem wybranym bez wyczerpania procedury odwoławczej. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy do czasu jego rozpatrzenia, a zatem umowa może być zawarta po wydaniu decyzji przez organ I instancji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W skardze na opisaną na wstępie decyzję Szpital [...] powołując art. 154 ust. 8 u.ś.o.z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W ocenie skarżącego oferent wybrany nie spełnił warunku udokumentowania zapewnienia kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii klinicznej, bowiem w tym względzie niewystarczające było złożenie oświadczenia o podjęciu kroków mających na celu podpisanie ze Szpitalem [...] umowy w tym zakresie. Oferent nie przedłożył bowiem żadnego dokumentu potwierdzającego fakt posiadania w swojej strukturze organizacyjnej oddziału toksykologii ani też nie przedłożył promesy ani żadnej umowy z treści których wynikałoby wprost, że oferent ma zapewniony całodobowy dostęp do takiego świadczenia. Poważne wątpliwości budzi także treść umowy w przedmiocie świadczeń zdrowotnych w postaci pozaustrojowego podtrzymywania funkcji wątroby, albowiem brak jest w niej daty zawarcia umowy, zaś oświadczenie oferenta nie zostało poparte żadnymi dokumentami. Przyznanie zatem oferentowi wybranemu, którego oferta powinna była zostać odrzucona 5 pkt za spełnienie wszystkich warunków dodatkowo wymaganych dla realizacji świadczeń z grupy S42 nastąpiło z rażącym naruszeniem warunków konkursu oraz przepisów prawa, a zawyżona punktacja tej oferty pozbawiła skarżącego możliwości zawarcia umowy, w sytuacji gdy jako jedyny posiadał oddział toksykologii i jako jednym mógł spełnić warunki konkursu. Oferent wybrany, w ocenie skarżącego w sposób nie budzący wątpliwości, znajdował się w pozycji uprzywilejowanej. Świadczy o tym fakt, że oferent ten w ankiecie na pytanie czy spełnia wszystkie warunki dodatkowe dla realizacji świadczeń z grupy S42 zaznaczył odpowiedź. "Nie", a z niewiadomych przyczyn w dniu, w którym konkurs miał zostać rozstrzygnięty tj. w dniu 11 grudnia 2015 r. zmienił treść tego oświadczenia na "Tak", nie przedkładając na potwierdzenie tej odpowiedzi żadnych dowodów wymaganych przepisami prawa. Skarżący zarzucił niczym nie uzasadnione przedłużenie terminu do uzupełnienia dokumentacji konkursowej dla oferenta wybranego do dnia 14 grudnia 2015 r. co skutkowało zmianą przez Komisję w dniu 15 grudnia 2015 r. tj. w dniu rozstrzygnięcia odpowiedzi i punktacji dla oferenta wybranego. Poddał w wątpliwość prawidłowość procedury konkursowej w zakresie w jakim dopiero w dniu 14 grudnia 2015 r., to jest w przeddzień przedłużonego terminu rozstrzygnięcia konkursu oferent wybrany przedłożył umowę zawartą z lek. med. B. S. - specjalistą w zakresie konsultacji w dziedzinie psychiatrii.

Skoro rozstrzygnięcie konkursu miało nastąpić w dniu 11 grudnia 2015 r., to ocenie Skarżącego w tym dniu powinna odbywać się część niejawna konkursu, a zatem Komisja nie mogła już przyjmować żadnych wyjaśnień i oświadczeń składanych przez oferentów, a już na pewno nie po godz. 10:02:29, tj. po sporządzeniu protokołu z posiedzenia Komisji w części jawnej. Tymczasem oferent wybrany w dniu 11 grudnia 2015 r. o godz. 12: 05 pismem datowanym 10 grudnia 2015 r., przesłanym za pośrednictwem faxu zmienił dane w formularzu ankietowym w rubryce 1.11.7 z "Nie" na "Tak", co z kolei powoduje ciąg czynności, wyjaśnień i oświadczeń, które finalnie doprowadziły do przyznania temuż oferentowi dodatkowych 5 punktów, które to punkty zadecydowały o wyborze jego oferty. Ponadto z treści art. 142 ust. 6. u.ś.o.z. wynika, że Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1. liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, 2. ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, a z art. 142 ust.7., że Komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. VV rankingu końcowym, ustalonym po przedłużonym terminie, różnica punktowa pomiędzy ofertą oferenta wybranego, a ofertą skarżącego wynosiła zaledwie 1,519 punktu, a zatem w ocenie skarżącego Komisja powinna przeprowadzić negocjacje w celu ustalenia ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, bowiem oferent wybrany zaproponował cenę 46,80 zł. i otrzymał za to 20 punktów, zaś skarżący i oferent trzeci w rankingu zaproponowali ceny po 52,00 zł i w związku z tym otrzymali tylko po 10 punktów. Różnica punktowa w tym kryterium wynosiła 10 punktów, a było to kryterium negocjowalne. Jak wiadomo negocjacje mogą dotyczyć wyłącznie ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej, z togo znaczenie dla oceny oferty i ewentualnej zmiany w rankingu ofert ma wyłącznie cena ze względu na to, że jest to kryterium oceny oferty. Negocjacje należało przeprowadzić ze wszystkimi oferentami, ponieważ było ich tylko trzech, albo co najmniej z dwoma, uplasowanymi na pierwszym i drugim miejscu w rankingu, tj. z oferentem wybranym i skarżącym. W ocenie skarżącego w wyniku negocjacji zapewne doszłoby do zmiany na pozycji pierwszej na liście rankingowej, albowiem skarżący zaproponowałby niższą cenę, a tym samym uzyskałby wyższą punktację, nie tylko o 1,519 punktu wyższą od ostatecznej. W ocenie skarżącego nieprzeprowadzenie przez Komisję w powyższych okolicznościach negocjacji z oferentami wskazuje również na zarzut uprzywilejowanego traktowania oferenta wybranego. A zatem podjęte przez Komisję, wykazane wyżej działania, w ocenie skarżącego stanowią rażące naruszenie przepisów zarówno art. 134 jak i art. 142 ust. 6 i 7 oraz art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 u.ś.o.z. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów dotyczących procedury odwoławczej, a mianowicie art. 154 ust. 2 i ust. 6 powołanej ustawy poprzez podpisanie umowy z oferentem wybranym przed uzyskaniem przez decyzję waloru wykonalności tj. przed rozpatrzeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 549/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...]O NFZ z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz zasądził od Dyrektora [...]O NFZ na rzecz Szpitala [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu konkursowym brało udział trzech oferentów, tj.: Szpital [...], [...] Szpital [...] oraz SP ZOZ w R. Rozstrzygnięcia organów obu instancji nie zawierają jednak żadnego porównania biorących udział w konkursie ofert (poza tabelą w rozstrzygnięciu I, która wykazuje punktację poszczególnych oferentów). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami, a więc nie jest możliwe skontrolowanie przestrzegania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się, dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom.

Zdaniem Sądu I instancji teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania konkursowego, znajduje potwierdzenie w art. 154 ust. 2 zdanie drugie u.ś.o.z., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpoznania. Z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia w treści art. 154 u.ś.o.z. odstępstw od ogólnych zasad k.p.a., w trakcie kontroli mają zastosowanie również przepisy dotyczące postępowania dowodowego oraz wymogów, które musi spełniać uzasadnienie rozstrzygnięcia. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 575/13, zgodnie z którym organy NFZ, kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie mogą ograniczać się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów. Mają one obowiązek zindywidualizować i wyjaśnić dlaczego poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej a nie innej liczby punktów, a następnie rozważania te muszą znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie niespełniające takiego wymogu nie poddaje się kontroli sądu.

Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie dla realizacji świadczeń z grupy S42 należało wykazać się spełnieniem dodatkowych wymagań, a to: zapewnieniem całodobowej opieki toksykologicznej, dostępem do wykonywania zabiegów pozaustrojowego podtrzymywania funkcji wątroby oraz zapewnienie konsultacji lekarza w dziedzinie psychiatrii. Spełnienie tych wymagań było dodatkowo punktowane. Sąd I instancji podzielił zarzuty w zakresie punktacji wybranego oferenta za zapewnienie klinicznej opieki toksykologicznej. Sąd podniósł, że wskazane wymogi są dodatkowe i nie było ograniczeń aby świadczeniodawca zawarł umowę o usługi w zakresie opieki toksykologicznej z jednostką spoza terenu [...], jak to zresztą zrobił zawierając umowę z [...] w zakresie pozaustrojowego podtrzymania funkcji wątroby. Pytanie ankiety, na które każdy ze świadczeniodawców winien odpowiedzieć nie zawiera w swej treści żadnych dodatkowych warunków. Wybrany oferent w sposób prawidłowy zaznaczył w ankiecie "NIE". Zdaniem Sądu I instancji, nie budziło wątpliwości, że organizator konkursu miał świadomość, iż na terenie [...] Szpital [...] ma obowiązek zapewnić opiekę toksykologiczną. Zapewnienia opieki toksykologicznej oznaczało, że każdy z oferentów, który posiada umowę w tym zakresie, uzyskiwał dodatkowe punkty. W ocenie Sądu I instancji, zabiegi Komisji Konkursowej, mające na celu przyznanie dodatkowej punktacji za zapewnienie opieki toksykologicznej wybranemu oferentowi, naruszają zasadę równego traktowania. W celu weryfikacji spełnienia warunków dodatkowych Komisja 11 grudnia 2015 r. wezwała tego oferenta do udokumentowania zapewnienia konsultacji lekarza specjalisty w dziedzinie psychiatrii oraz dostępu do wykonywania zabiegów pozaustrojowego podtrzymywania funkcji wątroby, przepisy ustawy dają możliwość uzupełnienia braków w postępowaniu niejawnym. Równocześnie zwróciła się o przedłożenie oświadczenia o zapewnieniu kontynuacji leczenia w oddziale toksykologii klinicznej, które ma wynikać z faktu, że Szpital [...] na całym terenie województwa ma obowiązek ją zapewnić. Podmiot uzupełnił braki zgodnie z sugestią Komisji, a w konsekwencji przyznano mu – podobnie jak i skarżącemu – 4,546 punktów za spełnienie dodatkowych wymogów. Równocześnie poprawiono w tym zakresie ankietę. Trzeci z oferentów nie spełnił wymogów dodatkowych, jak to wynika z tabeli załączonej do orzeczenia organu I instancji. Dopiero w uzasadnieniu organu odwoławczego napisano, iż trzeciemu oferentowi nie przyznano dodatkowych punktów z tego tytułu, ponieważ organ nie działa z urzędu, a brak było wniosku świadczeniodawcy w tym zakresie. Brak jest informacji czy trzeci z oferentów również był wzywany do składania oświadczeń w zakresie dodatkowej punktacji, ponieważ jego sytuacja w zakresie zapewnienia opieki toksykologicznej jest identyczna jak oferenta wybranego.

Sąd I instancji stwierdził również, że w postępowaniu administracyjnym wśród dowodów wymienione są również "oświadczenia", lecz aby miały one moc dowodu, muszą spełniać wymogi z art. 75 § 2 k.p.a. Obowiązkiem NFZ jest zabezpieczenie dostępności do świadczeń poprzez wybór najlepszych ofert, uwzględniając ich wymiar ekonomiczny. Oznacza to działanie, które pozwala na zakupienie jak największej ilości świadczeń o określonej jakości, które zapewnią dostępność do leczenia osobom ubezpieczonym. Jeżeli część oferentów spełnia warunki cenowo – ilościowe i mieszczą się one w przedmiocie zamówienia, to wybór musi odbywać się na zasadach konkurencyjności. Sąd I instancji podkreślił, że konieczność oparcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach równego traktowania podmiotów i zachowania uczciwej konkurencji wynika z faktu finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych. Sąd kontrolując rozstrzygnięcia organów musi ocenić, czy dokonały one weryfikacji rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Zatem, ponieważ z Zarządzenia Prezesa wynika, że oceny ofert dokonuje się wg kryterium: 1) jakości udzielanych świadczeń, 2) zapewnienia ich kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości oraz ceny, Sąd I instancji podniósł, że organ ponownie kontrolując postępowanie konkursowe, uwzględni wymogi tego Zarządzenia oraz uzasadni swój wybór, uwzględniając wskazania Sądu.

Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Dyrektora [...]O NFZ oraz Szpitala [...] w R., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2068/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny był sformułowany w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w sposób mogący mieć istoty wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie kwestionowany skargą kasacyjną wyrok nie został – wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. – zaopatrzony w uzasadnienie, które zawierałoby "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Trafnie zauważono zarówno w skardze kasacyjnej organu, jak i uczestnika postępowania, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia występują istotne braki w zakresie wskazania przez Sąd I instancji roli Prezesa NFZ w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a zawarta tam argumentacja pozwala podejrzewać, że Sąd I instancji oparł się w tym zakresie na nieobowiązującym już w dacie wydawania zaskarżonej decyzji brzmieniu art. 154 ust. 6, 7 i 8 u.ś.o.z., w którym to odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania składało się do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż także skarżący w I instancji - [...] Szpital [...] w R. zwrócił uwagę na istotne wątpliwości co do treści uzasadnienia wyroku z dnia 2 lutego 2017 r., zwracając się z wnioskiem z dnia 20 marca 2017 r. o dokonanie wykładni ww. wyroku i przytaczając treść art. 154 u.ś.o.z.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym braku w uzasadnieniu wyroku prawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, albowiem wskazania co do dalszego postępowania organu oparte na przepisach nieobowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji nie mogą być uznane za prawidłowe.

Wskazane powyżej niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku sądu wojewódzkiego czynią w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedwczesnym dokonanie oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych, albowiem Sąd I instancji w istocie w ogóle nie dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w sprawie przez organ stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponownie rozpoznając skargę Szpitala [...], Sąd I instancji raz jeszcze oceni legalność zaskarżonej decyzji, zwracając uwagę na podstawy prawne rozstrzygnięcia i dokona tej oceny w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, do tego stanu prawnego odnosząc stan faktyczny ustalony w sprawie. Swoje orzeczenie sąd wojewódzki prawidłowo uzasadni, uwzględniając wymogi, które stawia przed nim przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd administracyjny orzekający ponownie w sprawie sądowoadministracyjnym po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia uchylającego zaskarżony wyrok i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia jest związany wykładnią ustaloną w tym orzeczeniu przez Sąd kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2068/17, uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2017 r. wydany w sprawie, której dotyczy skarga, jedynie z przyczyn procesowych, wskazując, że należy ponownie przeprowadzić proces oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz uzasadnić wydane orzeczenie w sposób spełniający wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec powyższych zaleceń NSA Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie i nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami oraz wskazaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stwierdził, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn w niej niewskazanych, które zostały wzięte pod rozwagę z urzędu.

Przeprowadzona na podstawie akt sprawy ponowna kontrola legalnościowa zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa w zakresie art. 29 i art. 30 § 1 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że stronami postępowania w sprawie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej były dwa podmioty: podmiot składający odwołanie od rozstrzygnięcia – [...] Szpital [...] w R. (Szpital [...]) oraz podmiot, którego oferta została wybrana w postępowaniu konkursowym, to jest Szpital [...] (nr KRS: [...]).

Decyzja nr [...] Dyrektora [...]OW NFZ w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie oddalenia odwołania została doręczona stronom [...] grudnia 2015 r.

Jak wynika z powszechnie dostępnych informacji rejestrowych udostępnianych w trybie elektronicznym przez Ministerstwo Sprawiedliwości (strona internetowa: http://ekrs.gov.pl/web/wyszukiwarka-krs/) w dniu 31 grudnia 2015 r. Sąd rejestrowy (Sąd Rejonowy w Rzeszowie XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego) wydał postanowienie o wpisie do rejestru nowego podmiotu powstałego w wyniku przekształcenia podmiotu: Szpital [...] (nr KRS: [...]). Nowy podmiot jako spółka przekształcona - Szpital [...] został wpisany pod nr KRS: [...]. Zgodnie z art. 552 zd. 1 k.s.h. spółka przekształcana staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki przekształconej do rejestru (dzień przekształcenia). Należy zatem przyjąć, że z dniem 31 grudnia 2016 r. Szpital [...] (jako spółka przekształcana) stał się spółką przekształconą działającą jako: Szpital [...]. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2016 r. zgodnie z art. 552 zd. 2 k.s.h. Sąd Rejonowy w Rzeszowie XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego wykreślił z rejestru spółkę przekształcaną, czyli dotychczasową stronę postępowania: Szpital [...]. Powyższe postanowienie stało się prawomocne z dniem 19 stycznia 2016 r. Tym samym od tego dnia dotychczasowa strona postępowania utraciła ostatecznie podmiotowość prawną i przestała istnieć w obrocie prawnym jako podmiot praw i obowiązków (także administracyjnoprawnych).

Od decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Szpital [...] złożył w dniu 7 stycznia 2016 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo przekształcenia spółki Szpital [...] (nr KRS: [...]) oraz jej prawomocnego wykreślenia z rejestru, było prowadzone względem nieistniejącego prawnie podmiotu (pozbawionego zdolności administracyjnoprawnej i administracyjnoprocesowej), to jest spółki przekształcanej. Również wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja nr [...] Dyrektora [...]OW NFZ w [...] z dnia [...] marca 2016 r. została doręczona nieistniejącemu prawnie podmiotowi, to jest wykreślonej prawomocnie z rejestru spółce przekształcanej, która działała pod firmą: Szpital [...]. Fakt, że spółka przekształcona mieściła się i mieści pod tym samym adresem oraz stanowi kontynuację działalności spółki przekształcanej nie ma oczywiście żadnego znaczenia, gdyż w sensie prawnym spółka przekształcana i spółka przekształcona to dwa odmienne podmioty. Z chwilą prawomocnego wykreślenia z rejestru spółki przekształcanej ostatecznie ustaje prawna możliwość kierowania do nieistniejącego podmiotu jakichkolwiek czynności procesowych organu, w tym wydawanych decyzji administracyjnych. Oznacza to, że z dniem 19 stycznia 2016 r. skarżony organ bezwzględnie nie mógł podejmować czynności względem nieistniejącego prawnie podmiotu. Skierowanie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. oraz jej doręczenie (w dniu [...] marca 2016 r.) nieistniejącemu (wykreślonemu prawomocnie z rejestru) podmiotowi, a więc podmiotowi pozbawionemu zdolności administracyjnoprawnej i administracyjnoprocesowej, rażąco naruszyło art. 29 i art. 30 § 1 k.p.a., obligując Sąd do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2016 r. jest reaktywacja obowiązku skarżonego organu do powtórzenia procesu rozpoznania wniosku z dnia 7 stycznia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje również, że niedopuszczalne jest poddanie ocenie merytorycznej zarzutów skargi, albowiem administracyjny tok instancji nie został prawidłowo wyczerpany, a skarżony organ nie sformułował ostatecznej decyzji względem prawidłowo określonych podmiotów.

W ponownie prowadzonym postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżony organ musi uwzględnić, że spółka przekształcona jako ogólny następca prawny spółki przekształcanej powinna wziąć udział w tym postępowaniu. Ponadto organ musi uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny sprawy, w tym podniesione przez pełnomocnika organu na rozprawie okoliczności związane z wygaśnięciem spornej umowy z dniem 30 czerwca 2017 r. oraz wejściem w życie 4 maja 2017 r. ustawy z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Powyższa ustawa w dodanym do ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych art. 159a ust. 3 wprowadziła zasadę, że ze świadczeniodawcą, wymienionym w wykazie, o którym mowa w art. 95n ust. 1 ustawy (wykaz świadczeniodawców zakwalifikowanych do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia) nie może być zawarta umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, na zasadach określonych w art. 139, dotycząca świadczeń opieki zdrowotnej objętych umową zawartą przez tego świadczeniodawcę na podstawie ust. 1 lub 2 art. 159a. Jeżeli więc z podmiotem skarżącym została zawarta umowa, o której mowa w art. 159a, to okoliczność ta musi zostać uwzględniona przy ostatecznej ocenie, czy aktualnie interes prawny skarżącego pozostaje naruszony (art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.), a ponadto – co jeszcze istotniejsze – czy istnieje możliwość uwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu. Jeśli bowiem w świetle art. 159a ust. 3 w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w świetle aktualnego stanu prawnego i faktycznego sprawy nie można uwzględnić odwołania w sposób wskazany w art. 154 ust. 7, to konieczne jest rozważenie, czy – w razie stwierdzenia, że interes prawny skarżącego doznał uszczerbku – nie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego. Ostateczne orzeczenie w tym przedmiocie skarżony organ wyda po uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie (m.in. na tle ustawy z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) oraz po zapoznaniu się ze stanowiskiem strony skarżącej oraz spółki przekształconej - Szpital [...].

Skarżony organ nie może natomiast oczekiwać dalszych – poza wyżej sformułowanymi – ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania zmierzających do zajmowania stanowiska względem zarzutów skargi lub określania sposobu rozstrzygnięcia sprawy lub zakończenia postępowania. Tego rodzaju oceny prawne lub wskazania procesowe Sądu mogą zostać sformułowane dopiero na tle nowego rozstrzygnięcia sprawy, po przeprowadzeniu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z udziałem spółki przekształconej i po umożliwieniu skarżącemu oraz tej spółce zajęcia stanowiska w świetle zmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.