Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1370/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1 i par 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 65 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi E. F.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na wniosek E. F.-K., Wójt Gminy D. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku socjalno-biurowego z częścią mieszkalną oraz sześciu budynków inwentarskich - kurników, w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego na działce o numerze 177/2, w miejscowości P., obręb ewidencyjny D..

W dniu [...] czerwca 2016 r. Wójt Gminy D. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla wymienionej inwestycji.

W dniu [...] lipca 2017 r. Wójt Gminy D. wydał decyzję nr [...], w której na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku socjalno-biurowego z częścią mieszkalną oraz sześciu budynków inwentarskich - kurników, w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego na działce o numerze 177/2, w miejscowości P., obręb ewidencyjny D..

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...].07.2017 r. osoba pełniąca funkcję Rady Gminy D. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości P., Gmina D.. Wspomniana uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa K. - P. w dniu [...] lipca 2017 r., pod poz. 2878. Zgodnie z § 11 tego aktu prawnego, wchodzi on w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, a zatem w dniu [...] lipca 2017 r.

Wójt Gminy D. zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Natomiast zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji, co zdaniem orzekającego organu miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Z zachowaniem ustawowego terminu, E. F. – K. , reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu strona wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 7, 77, 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. nieustalenie, czy w przedmiotowej sprawie nie zaszła przesłanka, o której mowa w art. 65 ust 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z 2017 r., poz. 1073) jak również niewyjaśnienie, czy ustalenia planu są inne, niż w wydanej decyzji

Odwołująca się zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji, jednak zdaniem strony z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie: jakie były ustalenia wygaszanej decyzji, a jakie są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do możliwości zagospodarowania nieruchomości, tym samym nie wyjaśnił podstawowej przesłanki, która uprawniałaby do wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 65 ust. 2 z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, negatywną przesłanką wydania decyzji wygaszającej decyzję o warunkach zabudowy, jest wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a Wójt Gminy D. również nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy potwierdził ustalony stan faktyczny sprawy oraz przywołał treść art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 162 k.p.a. wskazując, że z art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji, natomiast wyjątek stanowi sytuacja, w której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę - wówczas pierwszeństwo ustawodawca przyznał decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając tym samym zasadę praw nabytych. Pierwszeństwo decyzji o pozwoleniu na budowę zachodzi tylko wówczas, kiedy decyzja ta jest decyzją ostateczną, gdyż tylko taka skutkuje nabyciem prawa do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, lecz w ocenie organu odwoławczego taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie.

W związku z powyższym, SKO uznało, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a argumenty przedstawione w odwołaniu nie uzasadniają jej uchylenia.

W skardze do sądu E. F. - K. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

. art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), poprzez jego zastosowanie w warunkach braku uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu objętego decyzją, której wygaśnięcie organy stwierdziły,

. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie czynności "organu monokratycznego" (osoby pełniącej funkcję rady gminy) za czynność organu kolegialnego,

. art. 40 ust. 1 w związku z art. 14 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), poprzez pominięcie i odrzucenie hipotezy i dyspozycji normy prawnej wynikającej z tych przepisów, tj. bezrefleksyjne pominiecie obowiązywania tej normy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego,

. art. 7 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (dalej K.R.P.), poprzez uznanie czynności dokonanej bez ustawowego upoważnienia i w sposób w ustawie określony, za akt prawa miejscowego i podjęcie w następstwie tego uznania rozstrzygnięcia administracyjnego,

. art. 94 K.R.P., poprzez całkowite pominiecie jego treści i wszystkiego tego co z treścią tą się wiąże;

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

. art. 162 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a.") poprzez jego zastosowanie w warunkach braku bezprzedmiotowości decyzji objętej przez organy stwierdzeniem jej wygaśnięcia,

. art. 6 K.p.a. poprzez wyjście w procesie orzekania poza obowiązujący porządek prawny,

. art. 7 K.p.a. poprzez odrzucenie potrzeby ustalenia dokładnego stanu faktycznego i związanego z tym stanu prawnego w rozpatrywanej sprawie,

. art. 16 K.p.a. poprzez naruszenie tej zasady w okolicznościach braku ustawowej przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji objętej zaskarżonymi rozstrzygnięciami,

. art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i niezastosowanie (pkt 2), co spowodowało utrwalenie aktu niezgodnego z prawem

W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę, że warunkiem koniecznym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest uchwalenie dla terenu objętego tą decyzją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne, niż w tej decyzji. Treść art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie pozostawia co do tego najmniejszej wątpliwości. Najmniejszej wątpliwości nie budzi również to, że plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest przez organ kolegialny, konkretnie radę gminy, a nie osobę tymczasowo pełniącą jej funkcję. Mówi o tym wprost treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przy tak jednoznacznej i niebudzącej żadnej wątpliwości treści wymienionych przepisów, zdaniem skarżącej nie sposób, po pierwsze: dokumentu, na który organy się powołują w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji (niniejszym skarżonych) uznać za uchwałę, o której mowa w wymienionych wyżej przepisach prawa, po drugie: osobę pełniącą funkcję rady gminy uznać za radę gminy, a co się z tym wiąże (pierwszym i drugim) uznać, że doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego decyzją administracyjną, której wygaśniecie skarżonymi decyzjami zostało stwierdzone.

W tym miejscu skarżąca zaznaczyła, że żaden przepis prawa administracyjnego, osobie pełniącej funkcję rady gminy nie daje kompetencji do wydania zarządzenia w przedmiocie wprowadzenia do obrotu prawnego (w życie) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - taką kompetencję posiada tylko wojewoda, w warunkach określonych art. 12 ust. 3 u.p.z.p., a wyrażenie określonej woli przez jedną osobę nie ma charakteru uchwały. W takim stanie rzeczy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy D. o warunkach zabudowy - znak: [...], przy powołaniu się na okoliczność wejścia w życie miejscowego planu, w ocenie skarżącej stanowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów prawa, a także określonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej z treści uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika, że Wójt i Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów ustawy o samorządzie gminnym, dlatego nieuprawnione jest przyjęcie, że wyrażona jednoosobowo wola jest uchwałą, w sytuacji gdy uchwałą może być tylko stanowisko wieloosobowe, a także nieuprawnione jest przyjęcie, że akt prawa miejscowego można ustanowić bez ustawowego upoważnienia, to jednoznacznie dyskwalifikuje dokonaną przez wyżej wymienione organy wykładnię prawa (art. 14, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g.), a tym samym dyskwalifikuje wydane przez te organy orzeczenia. Nieuprawnione zastosowanie w sprawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. bez oparcia w systemie prawa tego zastosowania, doprowadziło zdaniem skarżącej do nadużycia art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. względem posiadanego przez skarżącą uprawnienia administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Takie nadużycie w sposób bezwzględny godzi w zasadę praworządności określoną w art. 6 K.p.a., a wydane w takich okolicznościach decyzje administracyjne nie mogą pozostawać w obrocie prawnym.

W przekonaniu skarżącej nie sposób przy wykazanym powyżej naruszeniu nie zarzucić również Wójtowi i Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu niedostosowania się w orzekaniu do zasady prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a., przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie bacząc na wyżej wskazaną zasadę oraz powołane zarzuty, utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy D., nie wykorzystało należycie instrumentów określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., utrwalając nie dający się pogodzić z praworządnością stan wywołany decyzją Wójta.

Skarżąca postawiła ponadto organom administracji zarzut naruszenia prawa, które w pełnej świadomości powołują się na dokument, który uchwałą w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest i w oparciu o ten dokument wydają rozstrzygnięcia, uzależnione od funkcjonowania w obrocie prawnym takiego planu (takiej uchwały), odrzucając z premedytacją treść art. 94 Konstytucji RP, dążąc - nie wiadomo z jakich powodów - do bezprawnego odebrania skarżącej uprawnienia do zagospodarowania terenu w sposób w decyzji o warunkach zabudowy określony.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżąca dodatkowo wskazała, że organ w ogóle nie dostrzega, że wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o czynność osoby pełniącej funkcję rady gminy, która to czynność tylko stwarza pozór aktu stanowienia prawa. Taka osoba nie może ustanowić aktu prawa miejscowego.

Samo nazwanie czynności wykonanej przez osobę pełniącą funkcję rady gminy uchwałą, zdaniem skarżącej nie wystarcza do przyjęcia, że do podjęcia uchwały przez tę osobę doszło, a tym samym doszło przez nią do ustanowienia aktu prawa miejscowego, przy czym nieudzielenie tej osobie przez wspólnotę samorządową legitymacji do stanowienia w jej imieniu prawa miejscowego, także nie pozwala przyjąć, że osoba ta prawo to może stanowić, dlatego w sprawie zabrakło jakichkolwiek rozważań organów administracji (Wójta i Kolegium) nad specyfiką przedmiotową, w tym formą i specyfiką podmiotową stanowienia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie zachodzą podstawy do jej uchylenia.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p.), który w ustępie pierwszym stanowi, że : "organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji". Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 65 ust. 2 i 3 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie stanowi on samoistnej podstawy do orzekania o wygaśnięciu decyzji, lecz jest stosowany wespół z przepisem szczególnym ("organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa (...), a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa").

Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, a "przepisem szczególnym" (patrząc z perspektywy art. 162 k.p.a.) jest powołany art. 65 u.p.z.p. Art. 65 u.p.z.p. nie modyfikuje tu kodeksowej instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ale w sposób jeszcze bardziej oczywisty implementuje rozwiązanie, w którym decyzja o warunkach zabudowy – z chwilą wystąpienia określonej normatywnie przesłanki – samoistnie, bezpowrotnie i nieodwracalnie wygasa.

Do wywołania skutku w postaci wygaśnięcia decyzji konieczne jest jeszcze podjęcie autorytatywnej czynności konwencjonalnej. Czynność ta ma postać decyzji. W takim przypadku można mówić nie tyle o samoistnym wygaśnięciu decyzji, ile o jej jurysdykcyjnym "wygaszeniu". Normy kompetencyjne i proceduralne, które to wygaszenie regulują, wysuwają się wtedy na plan pierwszy, a przy ferowaniu rozstrzygnięcia liczy się stan rzeczy aktualnie istniejący – w momencie orzekania o tym, czy odnośną decyzję wygasić, czy też nie. Nie analizując bliżej samego charakteru decyzji stwierdzającej wygaśnięcie innej decyzji w oparciu o powołany przepis można zaznaczyć, że w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. (sygn. akt II OSK 1393/15, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym. Z kolei WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 28 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Ol 1395/16, CBOSA) – nawiązując do art. 65 u.p.z.p. – zauważył, że gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji (por. też wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09, CBOSA).

Do bezspornych w sprawie okoliczności należy, że ustalenia planu (las) są inne niż w wydanej decyzji i nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Trzeba też podkreślić, iż w dniu [...].07.2017 r. Osoba Pełniąca Funkcję Rady Gminy D. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości P., Gmina D.. Wspomniana uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa K. - P. w dniu [...] lipca 2017 r., pod poz. 2878. Zgodnie z § 11 tego aktu, wchodzi on w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. W dniu [...] lipca 2017 r. ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości P., gmina D., wszedł zatem w życie, co na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, implikowało stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku socjalno-biurowego z częścią mieszkalną oraz sześciu budynków inwentarskich - kurników, w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego na działce o numerze 177/2, w miejscowości P., obręb ewidencyjny D..

Skarżąca kwestionowała prawidłowość uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istnieje zatem konieczność ustalenia czy zarzuty wobec planu mogą być rozpatrywane w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i czy ma znaczenie rodzaj zarzutów formułowanych wobec planu.

Na gruncie obowiązujących przepisów, do wyeliminowania z obrotu planu miejscowego konieczny jest akt stwierdzający nieważność uchwały, bowiem zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponadto zgodnie z § 2 tegoż artykułu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny wywiera skutki ex tunc czyli od momentu podjęcia uchwały. Jak wskazał WSA w Olsztynie, w wyroku z dnia 5 października 2010 r. po wydaniu takiego orzeczenia (stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny) uchwałę należy traktować tak, jakby w ogóle nie została ustanowiona, zaś rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, którego nieważność stwierdzono, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym (art. 147 § 2 p.p.s.a.)".

Podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały jest przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stanowi on lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie.

Oceniając skutek prawny wadliwości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warto odnieść się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2470/14 opublikowanego LEX nr 2083528, który uznał, że skutek prawny wadliwości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika ze skutków, jakie wywiera orzeczenie sądu administracyjnego ustalające, że kontrolowany plan miejscowy narusza m.in. zasady sporządzania planu miejscowego. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzenie, że plan miejscowy narusza zasady sporządzania planu miejscowego skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc.

Oznacza to, że dopóki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego funkcjonuje w obrocie, wywiera skutki prawne.

Rodzaj stosowanej przez sąd sankcji jest zbieżny z sankcją określoną w art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym. Na tle tego przepisu Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 grudnia 2003 r., P 9/03, OTK ZU-A 2003, nr 9, poz. 100, odwołując się do istoty samorządu terytorialnego i charakteru sprawowanego nad nim nadzoru wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania takiego rozstrzygnięcia jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Odwołując się do tego rozumienia skutków wadliwości aktów organów gminnych, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07 wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy ze skutkiem ex tunc stanowi sytuację taką, jakby uchwała nigdy nie została podjęta i nigdy nie było jej w obrocie prawnym. Stanowisko to, co należy podkreślić, pozostaje zbieżne z poglądem prezentowanym w piśmiennictwie, zgodnie z którym unicestwienie aktu prawa miejscowego z powodu stwierdzenia jego nieważności związane jest z ustaleniem tego rodzaju wadliwości, która tkwiła w tym akcie od momentu jego wydania. Oznacza to, że moment czasowy skutku unicestwiającego tenże akt pozostaje w bezpośredniej łączności z zakresem czasowym obciążenia tego aktu określoną wadliwością (por. M. Bogusz: Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 239-243). Wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu następuje w określonym postępowaniu, którego granice zakreśla przedmiot sprawy. W tym też postępowaniu bada się ewentualne istotne naruszenia prawa – zasad i trybu sporządzania planu.

Skarżąca domaga się ustalania tych okoliczności i w zasadzie wyeliminowania z obrotu prawnego planu w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia decyzji w warunkach zabudowy z powodu podjęcia uchwały przez nieuprawniony organ, poza jego kompetencjami. Odnosząc się do zarzutu nieuprawnionego wykonywania kompetencji odwołanego w drodze referendum organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przez Osobę Pełniącą Funkcję Rady Gminy Dobrcz, to zwrócić należy uwagę, że ogłoszenie wyników rozstrzygającego referendum dotyczącego odwołania rady gminy, rodzi istotne skutki prawne. Jeśli w głosowaniu takim większość głosujących wypowiedziała się za jej odwołaniem, publikacja wyników referendum skutkuje zakończeniem kadencji takiego organu. Natychmiastowe zakończenie kadencji takiego organu rodzi problem jego zastępstwa, bowiem niedopuszczalne jest funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego bez organów, które mogłyby realizować funkcje publiczne i pozostałe kompetencje ustawowo im przypisane. Mogłoby to w zasadniczy sposób ograniczać prawa i wolności jednostek, a co więcej - powodować przekroczenie terminów wyznaczanych prawem na ich realizację, w szczególności wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych ustaw, dlatego też w przypadku odwołania w drodze referendum organu jednostki samorządu terytorialnego, do czasu wyboru nowego organu stanowiącego, Prezes Rady Ministrów wyznacza osobę, która w tym okresie pełni funkcję organu jednostki samorządu terytorialnego, przy czym tak powołana osoba sprawuje funkcje organu tylko do czasu ukonstytuowania się nowego organu jednostki samorządu terytorialnego, wybranego w przedterminowych wyborach (art. 67 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym – Dz.U. z 2016 r., poz. 400 - t.j.).

Osoba pełniąca tymczasowo obowiązki organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego posiada wszystkie jego uprawnienia i obowiązki. Wprawdzie radą gminy sensu stricte nie jest, ponieważ obsadzenie stanowiska tego organu następuje w drodze wyborów powszechnych, niemniej poza tym nie można doszukiwać się tutaj jakichkolwiek różnic w zakresie przydanych tej osobie zadań i kompetencji w stosunku do zadań i kompetencji wykonywanych przez zastępowany przez nią organ. Nie można zatem stwierdzić, że wbrew bezwzględnie obowiązującym przepisom doszło do działania osoby pełniącej funkcję Rady Gminy Dobrcz. W takim zatem przypadku w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w związku z uchwałą podjętą przez organ monokratyczny, nie ma podstaw do oceny ani tego aktu ani kompetencji organu.

Należy mieć na względzie, iż Sąd nie może badać prawidłowości wydania planu zagospodarowania przestrzennego w innych postępowaniach, bowiem model kontroli takich aktów w przypadku indywidualnych zarzutów wynika z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa -zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932). W przypadku planu miejscowego jest to przepis szczególny - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis powyższy stanowi, jak podano wcześniej, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części

Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tę sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji. Legitymację skargową z art. 101 ust. 1 u.s.g. wyznacza zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego. Tak więc aby uznać skargę za zasadną, należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżących w omawianym postępowaniu.

Stwierdzenie nieważności uchwały rodzi skutek ex tunc, co oznacza, że od samego początku akt nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego a jeszcze inaczej przy pominięciu stosowania takiego aktu, czego domaga się skarżąca. Przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być jednak traktowane jednolicie jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania. Jednostkowe pominięcie stosowania takiego aktu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Wymaga podkreślenia, że utrata mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może prowadzić też do negatywnych skutków w danej gminie. Nie oznacza to jednak pozbawienia prawa do kwestionowania aktu w drodze odrębnego postępowania.

W tych okolicznościach organ, który oceniał przesłanki uzasadniające wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy w związku z innymi ustalenia planu nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani procedury w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia ani przepisów Konstytucji.

Z powyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.