Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1864/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 i 7, art. 148 pkt 1, art. 149 ust. 1 pkt 2, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: par. 6 ust. 1 pkt 2, par. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 273 poz 2719
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o  udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania  i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań.
article: art. 73, art. 74, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędziowie sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 242/13 w sprawie ze skargi M. w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 242/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi M. w Ł., uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Łódzkiego Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ) ogłosił postępowanie konkursowe, poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. w rodzaju: Ambulatoryjna Opieka Specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie okulistyki na obszarze Ł.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta M. w Ł. zajęła 14 pozycję z łączną liczbą punktów 61,121, w tym za: ofertę cenową - 16,667 pkt; jakość - 35,454 pkt.; dostępność - 9,000. Komisja konkursowa na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z siedmioma spośród 16 oferentów zakwalifikowanych do części niejawnej postępowania, w następstwie których dokonano oceny ofert i sporządzono ranking końcowy. Wybór oferentów odbył się w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w tym rankingu. Oferta skarżącej uplasowała się na pozycji 14 z łączną liczbą punktów 61,121, co skutkowało wybraniem pierwszych sześciu ofert konkurencyjnych, które wyczerpały łączną wartość zamówienia określoną w ogłoszeniu.

Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jako organ I instancji, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; dalej: kpa) w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach, oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

W motywach podjętej decyzji wskazał, że oferta skarżącej nie została wybrana z uwagi na uzyskaną pozycję w rankingu końcowym oraz w związku wyczerpaniem środków finansowych przeznaczonych na przedmiotowe postępowanie. Przedstawiając punktację strony skarżącej organ podniósł, że o jej miejscu w rankingu końcowym przesądziła zbyt niska punktacja otrzymana za kryterium ceny oraz jakości. Podkreślił, że kryteria obowiązujące w toku procedury konkursowego oraz zasady oceny mają charakter obiektywny, są znane wszystkim oferentom w chwili wszczęcia postępowania, nie ulegają zmianie aż do jego zakończenia. Komisja konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu.

Odnosząc się do wniosku skarżącej dotyczącego udostępnienia dokumentacji innych oferentów z postępowania uznano, że nie może on zostać uwzględniony, ponieważ zawarte w ofertach dane, jako dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz danych osobowych podlegających ochronie, nie mogą podlegać ujawnieniu.

Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzucanego naruszenia art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach w części określającej podstawę do porównania ofert poprzez wydanie zarządzenia nr 198/11 Dyrektora ŁOW NFZ z 8 listopada 2011 r. odstępującego od wszelkiej kontroli podmiotów składających oferty, organ II instancji stwierdził, że postępowanie to było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazał, że kierunek regulacji zawartej w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. Nr 273, poz. 2719; dalej: rozporządzenie z 15 grudnia 2004 r.) jest jasny i nie nakłada obowiązku kontroli przez komisję konkursową, a jedynie nadaje takie uprawnienia. To do oceny komisji konkursowej należy osąd okoliczności wskazujących na konieczność prowadzenia kontroli lub odstąpienia od niej.

Zdaniem organu odwoławczego nie można zgodzić się także z twierdzeniem strony skarżącej, iż została wyeliminowana z postępowania konkursowego z uwagi na brak zaproszenia do negocjacji. Wskazano, iż przepis art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach nie nakazuje prowadzenia negocjacji ze wszystkimi oferentami biorącymi udział w postępowaniu konkursowym. Strona skarżąca uplasowała się pod koniec rankingu końcowego, zajmując 14 pozycję pośród 16 oferentów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu konkursowym. Przeprowadzenie negocjacji ze stroną skarżącą nie zdecydowałoby o zwiększeniu ilości zdobytych punktów w takim stopniu, aby oferta tego świadczeniodawcy została wybrana w przedmiotowym konkursie. Ponieważ przytoczona oferta uzyskała zbyt niską liczbę punktów za pozostałe kryteria, nawet obniżenie ceny do poziomu gwarantującego uzyskanie najwyższej liczby punktów za kryterium cenowe nie gwarantowało, że oferta skarżącej zostałaby wybrana.

Organ II instancji szeroko odniósł się także do zarzutu w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentacji ofertowej innych podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym. Wskazał, że zgodnie z przepisami prawa udostępnienie odwołującym wskazanej dokumentacji jest łamaniem porządku prawnego, obwarowane sankcją karną, bowiem oferty złożone przez konkurencyjnych świadczeniodawców zawierają informacje o przedsiębiorstwie oraz o osobach w nim zatrudnionych, których ujawnienie przez organ należałoby uznać za czynność wypełniającą znamiona czynu nieuczciwej konkurencji. Ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa naraża ujawniającego na roszczenie podmiotu, którego tajemnice są przekazywane. Ponadto w konkurencyjnych ofertach znajdują się informacje o pracownikach zatrudnionych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, których ujawnienie należy uznać za naruszenie dóbr osobistych tych pracowników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę stwierdził, że naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, stąd zasadnym było uchylenie decyzji organów obydwu instancji.

W ocenie Sądu uznać należy, iż wydając sporne decyzje organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 kpa, polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego, pełnego rozstrzygnięcia sprawy i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego. W konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach, a więc czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym organy obu instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 kpa i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Odnosząc się do kwestii odmowy udostępnienia stronie skarżącej pełnych akt, w tym ofert innych uczestników konkursu, Sąd I instancji wskazał, że akta postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być włączone do postępowania odwoławczego stosownie do jego potrzeb. Zarówno postępowanie w trybie konkursu jak i postępowanie w trybie rokowań jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji. Wyniki tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Analiza ocen poszczególnych ofert oraz ich konfrontacja wymaga zatem w swym zakresie dostępu do innych ofert, jako materiału porównawczego, w szczególności, gdy organ ma skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Z uwagi na deklarację Prezesa NFZ, że kontroli poddana została cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania, włącznie z ofertami konkurencyjnymi i szczegółami punktacji, Sąd I instancji uznał, że wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej prowadzonej przez organ administracji. Moment złożenia przez skarżącą odwołania otworzył postępowanie administracyjne, a w konsekwencji zaczęły mieć w sprawie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy związane z udostępnianiem akt sprawy. Skoro zostało otwarte postępowanie administracyjne, to musiało dojść do ujawnienia i zbadania przez organy prowadzące to postępowanie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, także kwestii dotyczących m.in. punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji, gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych świadczeniodawcom w ogłoszeniu o konkursie.

Zdaniem Sądu, w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej brak jest dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 kpa. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Mimo to akta, do których skarżącej odmówiono dostępu nie były objęte klauzulą poufności, której nadanie skutecznie wyłącza ich jawność.

W ocenie Sądu naruszony został także art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 2 tej ustawy oraz § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r.

Zarządzeniem z [...] listopada 2011 r. o nr 198/11, mającym zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ odstąpił od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, między innymi w zakresie: kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach, sprawdzenia powtarzalności personelu wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami oraz badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym. Takie odstąpienie od kontroli prawdziwości danych uniemożliwiło zastosowanie w pełnym zakresie wskazanej w § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia możliwości przeprowadzenia przez komisję konkursową kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także żądania dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę. Powyższe doprowadziło do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach, który reguluje odrzucenie ofert zawierających dane nieprawdziwe. Zaniechanie kontroli oferentów i prawdziwości ich oświadczeń może doprowadzić do swobodnej deklaracji fałszywych informacji wiedząc, że oferta nie będzie weryfikowana w toku postępowania konkursowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa oraz art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: pusa) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:

1. naruszenia przez organ art. 73 i 74 kpa i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

• przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie odniesienia się do pełnych ofert konkurentów,

• nie udostępnił skarżącemu pełnych akt sprawy, tj. zupełnych ofert konkurentów,

• nie zastosował art. 74 § 2 kpa w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert (art. 152 ustawy o świadczeniach), prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, bowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego - wobec czego żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;

- podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:

a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku i nie naruszono w szczególności norm art. 73 i 74 kpa,

b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony,

c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta - świadczeniodawcy, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnieniu zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron - wobec czego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny.

2) naruszenia art. 107 § 3 kpa, co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że Prezes ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano oceny złożonych ofert.

II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ppsa poprzez:

a) błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen)- do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli, czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której kasator podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. Specyfika sprawy oraz sposób sformułowania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej uzasadniają ich łączną ocenę.

Należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych, jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Odmowa udostępnienia akt stronie skarżącej stanowiła niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, gdyż strona została pozbawiona możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy.

Akta postępowania administracyjnego z zasady są jawne, strony mają do nich dostęp ograniczony jedynie przepisami ustawowymi, w tym przepisem art. 74 § 1 kpa.

W niniejszej sprawie nie udostępniono stronie akt administracyjnych, które nie były objęte klauzulą poufności (art. 55 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela poglądu NSA wyrażonego w wyroku z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1458/10, że w granicach postępowania obejmującego badanie, czy w postępowaniu konkursowym ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie mieści się badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie i w konsekwencji nie ma możliwości badania danych wynikających również z ofert konkurencyjnego świadczeniodawcy.

Zdaniem NSA, rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach, może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących jedynie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy art. 74 § 1 i 2 kpa i art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W tych warunkach Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 73, 74 i 107 § 3 kpa, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie standardów postępowania administracyjnego, polegające na uniemożliwieniu stronie dostępu do akt administracyjnych w zakresie, w jakim pozwoliłoby to stronie na porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym.

Należy zauważyć, że bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia, czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku.

Weryfikacja postępowania konkursowego w trybie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach nie oznacza oczywiście powtórzenia czynności z tego postępowania, ale oznacza kontrolę prawidłowości poszczególnych ocen ofert w oparciu o jednolite kryteria wynikające z przepisów prawa materialnego, a tego nie można przeprowadzić bez dostępu do akt postępowania konkursowego.

Bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 107 § 3 kpa odnoszącego się do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż wskazanie na naruszenie przez organ tego przepisu wraz z wymienionym art. 77 kpa, z uwagi na niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego było uzasadnione. Organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Sądowi I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji.

Nietrafny jest zarzut wnoszącego skargę kasacyjną dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię, bowiem Sąd I instancji przyjmując, że strona powinna mieć dostęp również do akt postępowania konkursowego, właściwie rozumiał zakres kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej w ramach art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Przepis art. 152 ust. 1 stanowiący o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154, nie reguluje w sposób odmienny przeprowadzenia postępowania odwoławczego niż to regulują zasady postępowania administracyjnego wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 73 i 74 kpa.

Również przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie ogranicza odwołującego się w jego uprawnieniach procesowych, jako strony postępowania i nie wyłącza akt postępowania konkursowego z toku postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ppsa.