Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1079/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej samej części uchylono decyzję II instancji, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 3 i 4, art. 140 ust. 1-2 i 4, art. 142 ust. 1, art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 21, art. 22 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2017 poz 2176
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.
article: art. 7, 8, 10, 75, 77, 78, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 140, art. 156 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Toruń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 507/20 w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta Toruń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 507/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Toruń na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 30 stycznia 2018 r. nr WSPN.DT.7581.53.2017.MD w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim oddalono skargę na punkt 2 decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 30 stycznia 2018 r. nr WSPN.DT.7581.53.2017.MD, w części, w której utrzymuje ona w mocy punkty 6 i 7 decyzji Starosty Toruńskiego z dnia 4 października 2017 r. nr GGN.6821.12.2015.BA; 2. uchyla punkt 2 decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 30 stycznia 2018 r. nr WSPN.DT.7581.53.2017.MD w części, w której utrzymuje ona w mocy punkty 6 i 7 decyzji Starosty Toruńskiego z dnia 4 października 2017 r. nr GGN.6821.12.2015.BA; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 507/20, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy Miasta Toruń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 507/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Toruń na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 30 stycznia 2018 r. nr WSPN.DT.7581.53.2017.MD w przedmiocie zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżony wyrok w całości (pkt 1), oddalił skargę (pkt 2) oraz odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Toruński decyzją z 4 października 2017 r. znak GGN.6821.12.2015.BA, orzekł o:

1. umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, położonych w Toruniu, w obrębie [...], przy ul. [A], [B] i [C] zgodnie z wnioskiem stron;

2. zwrocie działki nr 13 o pow. 0,1541 ha, KW [...] na rzecz spadkobierców A. A., tj. B. B. w 1/3 cz., C. C. w 1/3 cz. oraz spadkobierców D. D. - E. E. w 1/12 cz., F. F. w 1/12 cz., G. G. w 1/12 cz., H. H. w 1/12 cz.;

3. zwrocie przez spadkobierców A. A. na rzecz Gminy Miasta Toruń łącznej kwoty 3 152,88 zł, tj. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za działkę nr 13 proporcjonalnie do posiadanego udziału w spadku;

4. wypłacie odszkodowania przez Gminę Miasto Toruń z tytułu likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego dla: I. I. [...]; J. J. [...]; K. K.[...]; L. L. [...]; M. M. [...]; Polskiego Związku Działkowców Zarząd Okręgowy w Toruniu [...];

5. odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 14 o pow. 0,3432 ha, poł. w Toruniu, obr. [...], stanowiącej własność Gminy Miasto Toruń, zapisanej w księdze wieczystej [...];

6. zobowiązaniu Gminy Miasta Toruń do likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego w części ogródków działkowych obejmujących działkę nr 13, która powinna nastąpić w okresie od 1 listopada do 31 marca, najpóźniej do 2020 r.;

7. zobowiązaniu Gminy Miasta Toruń do przekazania zamiennej nieruchomości na rzecz ROD i założenia rodzinnego ogrodu działkowego w terminie do 31 grudnia 2020 r.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z 30 stycznia 2018 r. znak: WSPN.DT.7581.53.2017.MD, po rozpoznaniu odwołań Gminy Miasta Toruń, B. B. i C. C. oraz E. E., uchylił pkt 5 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 14 o pow. 0,3432 ha położonej w Toruniu, obr. [...], stanowiącej własność Województwa Kujawsko-Pomorskiego, zapisanej w KW [...]. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu, organ podkreślił, że wiążące w niniejszej sprawie pozostają ustalenia zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy z 21 grudnia 2009 r. akt II SA/Bd 771/09, wyroku NSA z 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2408/12, wyroku WSA w Bydgoszczy z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1620/13 oraz wyroku WSA w Bydgoszczy z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 424/16.

Po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta Toruń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 7 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Bd 379/18 uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Starosty Toruńskiego z 4 października 2017 r. w punktach 2, 3, 4, 6, 7 oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty w punktach 2, 3, 4, 6, 7 (punkt pierwszy wyroku). W pozostałym zakresie oddalił skargę (punkt drugi wyroku) oraz zasądził od Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na rzecz skarżącej Gminy Miasta Toruń kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt trzeci).

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 875/19 uchylił zaskarżony wyrok w zakresie pkt 1, tj. w jakim WSA orzekł o częściowym uchyleniu decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i częściowym uchyleniu poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także w zakresie pkt 3, tj. orzeczenia o kosztach postępowania. NSA uznał, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przedstawił ocenę prawną w sposób odmienny od wiążącej oceny zawartej w poprzednich wyrokach. Z poprzednio wydanych w sprawie wyroków wynika, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie dostępnego materiału dowodowego, potwierdziły wywłaszczeniowy charakter nabycia całej nieruchomości A. A. przez Skarb Państwa, a także oceniły, że cel publiczny, na który wywłaszczono tę nieruchomość, nie został zrealizowany na działce oznaczonej obecnie nr 13.

Wyrokiem z 27 października 2020 r. sygn. II SA/Bd 507/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Gminy Miasta Toruń na przywołaną wyżej decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 30 stycznia 2018 r.

Gmina Miasta Toruń w piśmie z 13 stycznia 2021 r. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku.

W dniu 29 marca 2021 r. wpłynęła do Sądu informacja o śmierci uczestnika postępowania F. F. Jak wynika z nadesłanego odpisu skróconego aktu zgonu, zmarł on 16 września 2020 r.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 kwietnia 2021 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego, bądź do ustanowienia kuratora spadku. Następnie, w związku z przesłanym aktem poświadczenia dziedziczenia po zmarłym F. F., postanowieniem z 30 czerwca 2021 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Wyrokiem z 20 października 2021 r. po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy Miasta Toruń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżony wyrok w całości (punkt 1), oddalił skargę (punkt 2), odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 3). Sąd I instancji wskazał, że zaskarżony wyrok został wydany wobec osoby zmarłej, co powoduje, że jest on obarczony wadą nieważności. Skierowanie rozstrzygnięcia do osoby nieżyjącej wywołuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na treść art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Zaskarżony wyrok należało więc uchylić na podstawie art. 179a P.p.s.a. Uznając, że wystąpiły szczególne okoliczności, Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, ponownie rozpoznając sprawę uznał, że skarga Gminy Miasta Toruń na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 30 stycznia 2018 r. nie jest zasadna.

Sąd I instancji zaznaczył, że na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 875/19, kwestionowana decyzja Wojewody stała się prawomocna w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję Starosty o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości o numerach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 położonych w Toruniu, w obrębie [...], przy ul. [A], [B] i [C], a także w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu działki 14. Dlatego też Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę ograniczył się do badania prawidłowości kwestionowanej decyzji jedynie w zakresie, w jakim dotyczyła zwrotu nieruchomości nr 13 i rozliczeń z tym związanych.

Sąd I instancji uznał się za związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. wyroku, z której wynikało, że sprawa zwrotu nieruchomości nr 13 została przesądzona i nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od wcześniejszej oceny prawnej, wskazane w przepisie art. 153 P.p.s.a. Ocena ta pozostaje wiążąca także dla orzekających w sprawie organów administracji, które nie były uprawnione do ponownego badania kwestii zasadności zwrotu nieruchomości nr 13. Nie było również podstaw do uzupełniania materiału dowodowego o dokumenty mające wskazywać, czy faktycznie sporna nieruchomość została nabyta w trybie wywłaszczenia lub "dowłaszczenia", a także czy była ona przeznaczona pod budowę osiedla.

Tym samym Sąd wskazał, że przedmiotem sprawy pozostała ta część rozstrzygnięcia Wojewody, która dotyczy kwestii związanych ze zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania, a także z likwidacją rodzinnych ogrodów działkowych na omawianej nieruchomości.

Sąd stwierdził, że z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że A. A. wypłacono w 1973 r. odszkodowanie w kwocie 4,16 zł za 1 m2 powierzchni, zatem za powierzchnię działki nr 13 wynoszącą 0,1541 ha wypłacono jej odszkodowanie w wysokości 6 410,56 zł.

Zdaniem Sądu, organ I instancji szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia zwaloryzowanej wysokości odszkodowania, błędnie powołując jednak przy tym przepis art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieobowiązujący już w dacie wydawania kwestionowanej decyzji (uchylony z dniem 15 października 2015 r. ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2015 r. poz. 985). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na obliczenia, gdyż uchylony art. 227 miał tożsame brzmienie z aktualnie obowiązującym art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.".

Sąd uznał, że organ I instancji prawidłowo uwzględnił wskaźniki cen towarów od 1974 r. O zmianie wartości ekonomicznej należności można mówić po upływie określonego czasu, a więc po upływie roku lub ewentualnie miesiąca. Nie można zatem przyjmować, że już z chwilą przyznania odszkodowania (tj. w 1973 r.) podlegało ono waloryzacji. Ponadto, organ nie mógł uwzględnić danych za wrzesień 2017 r., ponieważ zostały opublikowane przez Prezesa GUS 12 października 2017 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ I instancji (tj. po 4 października 2017 r.).

Sąd I instancji odniósł się również do zarzutu, że w decyzji z 16 listopada 2015 r. zwaloryzowane odszkodowanie zostało ustalone na kwotę wyższą (tj. 3 187,92 zł), niż w kwestionowanej decyzji organu I instancji. Sąd I instancji wyjaśnił, że w decyzji z 16 listopada 2015 r. uwzględniono wskaźniki cen tylko do października 2015 r. Później, tj. do sierpnia 2017 r., wskaźniki cen towarów i usług wahały się i były niższe niż poprzednio (wynosiły poniżej 100%).

Sąd wskazał, że rozstrzygając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, organ administracji obowiązany jest nie tylko do dokonania waloryzacji odszkodowania w sposób przewidziany w art. 5 u.g.n., ale też do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 7 u.g.n.). Następnie, biorąc pod uwagę treść art. 140 ust. 2 u.g.n., organ porównuje te dwie wartości (zwaloryzowane odszkodowanie i wartość nieruchomości) w celu ostatecznego ustalenia, w jakiej wysokości odszkodowanie ma zostać zwrócone. W ocenie Sądu I instancji operat szacunkowy z 25 września 2015 r. został prawidłowo uznany za wiarygodny dowód w sprawie. Rzeczoznawca w piśmie z 30 października 2015 r. odniósł się w sposób przekonujący do wszystkich zgłaszanych przez stronę skarżącą wątpliwości co do treści operatu. Sąd oraz organy administracji nie są uprawnieni do badania merytorycznej zasadności ocen zawartych w operacie. Istotne jest, że w operacie szacunkowym, stanowiącym dowód w sprawie, rzeczoznawca w sposób jasny i niebudzący wątpliwości odniósł się do wszystkich kwestii, które były ważne z punktu widzenia dokonywanej przez niego oceny.

Zwracane stronie skarżącej odszkodowanie nie jest wyższe od wartości rynkowej tej nieruchomości. Jak zauważył Sąd I instancji, wprawdzie zawarte w operacie opisy transakcji porównawczych są dość lakoniczne, to jednak zostały one rozszerzone w piśmie z 30 października 2015 r. i są na tyle jasne i spójne, że nie dyskwalifikują operatu jako dowodu potwierdzającego, że zwracane odszkodowanie nie przekracza maksymalnej wysokości wynikającej z art. 140 ust. 2 u.g.n. Rzeczoznawca w piśmie z 30 października 2015 r. odniósł się też w sposób przekonujący do twierdzeń strony o zmianie wartości działki wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej nabyciu przez Skarb Państwa, co mogłoby mieć istotny wpływ na wysokość odszkodowania. Rzeczoznawca trafnie wskazał, że na wartość gruntu przeznaczonego pod uprawy ogrodnicze nie ma wpływu przebieg podziemnych sieci uzbrojenia terenu, z przebiegiem sieci kanalizacji sanitarnej włącznie. Również nakłady dokonane przez ROD nie wpłynęły na wartość gruntu. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości zwracanego odszkodowania.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że skarżąca nie skorzystała z możliwości zakwestionowania prawidłowości wykonania operatu przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Dlatego też, Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji, opierając się na informacjach zawartych w operacie szacunkowym z wyceny wartości rynkowej prawa własności działki nr 13, prawidłowo ustalił zwaloryzowaną kwotę odszkodowania za zwracaną nieruchomość.

Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo rozstrzygnęły o wypłacie odszkodowania przez Gminę z tytułu likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego i zobowiązania do odtworzenia ogrodu na zamienionej nieruchomości z uwagi na treść art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176), powoływanej dalej jako "u.r.o.d.". Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa działka została zajęta przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.). Ponadto, sporządzone przez rzeczoznawcę operaty szacunkowe, dotyczące wyceny prawa własności składników majątkowych znajdujących się w granicach poszczególnych ogrodów działkowych, zostały sporządzone w sposób jasny i wyczerpujący. Z tego względu, organy prawidłowo orzekały na ich podstawie o wypłacie odszkodowania z tytułu likwidacji ROD przez Gminę dla wyszczególnionych w decyzji podmiotów.

Sąd I instancji ocenił też, że brak powołania w podstawie prawnej decyzji przepisów art. 139, art. 140 i art. 142 u.g.n. nie stanowił uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie budzi wątpliwości, że organ I instancji uwzględnił ich treść orzekając w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Toruń zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 153 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji, że zasada wyrażona w tym przepisie uniemożliwia mu odniesienie się do zarzutów dotyczących wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie okoliczności zastosowania instytucji tzw. dowłaszczania przy umowie zamiany nieruchomości z 1973 r., podczas gdy wiążąca ocena prawna wynikająca z poprzednich prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych nie dotyczyła tej materii, a przesądzała jedynie o tym, że na obecnej działce nr 13 nie został zrealizowany cel wywłaszczenia polegający na budowie osiedla; oceną prawną sądów w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. nigdy nie zostało objęte to, czy ten cel miał być w ogóle realizowany na tej części nieruchomości; w żadnym z prawomocnych orzeczeń nie dokonano jakiejkolwiek oceny prawnej planu zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia z 1966 r.; to wszystko doprowadziło do wadliwego ustalenia zakresu, w jakim Sąd I instancji był związany oceną prawną wynikającą z wcześniejszych orzeczeń oraz błędnego uznania, że kwestia "dowłaszczenia" nieruchomości została już wcześniej przesądzona; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak ujęcia kwestii "dowłaszczenia" w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skutkował de facto pominięciem części skargi z 26 lutego 2018 r.;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 26 ust. 1-3 w związku z art. 21, art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 u.r.o.d., a także art. 142 ust. 1 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, że wskazane w zaskarżonych decyzjach terminy związane z obowiązkami odtworzeniowymi podmiotu likwidującego rodzinny ogród działkowy (zawarcie umowy ze stowarzyszeniem ogrodowym, założenie nowego ogrodu, odtworzenie urządzeń i budynków) powinny być realne i dawać możliwość wykonania decyzji z uwzględnieniem szeregu czynności, które należy przeprowadzić, podczas gdy już w chwili wydania zaskarżonego wyroku terminy wskazane w punktach 6 i 7 decyzji Starosty Toruńskiego z 4 października 2017 r. były niemożliwe do zachowania, z uwagi na nieprawidłowy sposób ich określenia (wskazanie konkretnej daty, a nie okresu liczonego od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna), natomiast punkty 3 i 4 ww. decyzji w ogóle nie wskazywały terminów na realizację obowiązków odszkodowawczych w nich wskazanych; w konsekwencji doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja jest trwale niewykonalna (terminy wskazane w decyzji upłynęły, zanim decyzja stała się ostateczna); doprowadziło to do naruszenia art. 153 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie obowiązku określenia w decyzji realnych terminów, zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 424/16 oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. polegającego na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 30 stycznia 2018 r. i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji były dotknięte wadą nieważności; doprowadziło to do naruszenia przepisu postępowania, to jest art. 151 P.p.s.a. i oddaleniu skargi;

3. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 140 ust. 1-2 i 4 w związku z art. 5 ust. 3 i 4 i art. 156 ust. 3 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię:

1. polegające na przyjęciu, że przy ustalaniu zwaloryzowanego odszkodowania nie można brać pod uwagę części okresu przypadającego na 1973 r. oraz września 2017 r.,

2. polegające na pominięciu, że w ramach odszkodowania A. A. otrzymała nie tylko kwotę pieniężną, ale również nieruchomość zamienną przy ul. [D] w Toruniu,

3. polegające na nieuwzględnieniu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku działań podjętych na niej po jej wywłaszczeniu,

podczas gdy treść art. 5 ust. 3 u.g.n. wskazuje, że w przypadku gdy dla danego okresu nie ogłoszono jeszcze wskaźnika zmian cen, waloryzacji za ten okres dokonuje się przy zastosowaniu ostatniego wskaźnika, co oznacza, że nie było podstaw do pominięcia jakiegokolwiek okresu przy dokonywaniu waloryzacji; ponadto, zaskarżone decyzje administracyjne opierały się na nieaktualnym operacie szacunkowym i zupełnie pominęły, że oprócz odszkodowania wyliczonego w pieniądzu, w zamian za wywłaszczoną nieruchomość A. A. otrzymała nieruchomość zamienną, co powinno być uwzględnione nie przez wliczenie wartości tej nieruchomości z 1973 r do waloryzowanego odszkodowania pieniężnego, ale przez nakazanie proporcjonalnego zwrotu części nieruchomości zamiennej (stosownie do art. 140 ust. 1 u.g.n.), a ewentualnie przez odstąpienie od zwrotu i wyliczenie odszkodowania, które mieliby zapłacić spadkobiercy A. A. przez dodanie do odszkodowania wartości ww. nieruchomości zamiennej z uwzględnieniem jej aktualnej wartości; w konsekwencji Sąd I instancji nie wyjaśnił wątpliwości skarżącej, które dotyczyły nieprecyzyjnego wyliczenia odszkodowania, ponieważ pominął istotne dla ustalenia realnej wartości tego odszkodowania przepisy, a oparł się jedynie na własnej opinii, że przy waloryzowaniu odszkodowania można pominąć niektóre okresy i do tak wyliczonego odszkodowania można dodać nieaktualną wartość nieruchomości zamiennej, a uzbrojenie nieruchomości w media i sieci infrastruktury nie zwiększyło jej wartości; doprowadziło to do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi, a także doprowadziło do naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi;

4. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 10, 75, 77, 78 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy odszkodowanie związane z likwidacją części rodzinnych ogrodów działkowych zostało ustalone z uwzględnieniem wadliwych operatów szacunkowych, sporządzonych w 2015 r. na podstawie wizji terenowej przeprowadzonej jeszcze przed wznowieniem znaków granicznych działki nr 13, wobec wyrażonych wówczas przez biegłego wątpliwości co do obszaru nieruchomości podlegających oszacowaniu, a następnie jedynie potwierdzonych w 2017 r., co jednak również nastąpiło jeszcze przed wznowieniem znaków granicznych ww. nieruchomości; doprowadziło to do braku możliwości weryfikacji wysokości ustalonego przez biegłego odszkodowania za nakłady związane z likwidacją ogrodów działkowych i skutkowało również naruszeniem art. 151 P.p.s.a. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Opisane wyżej uchybienia doprowadziły ponadto do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. polegającego na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niedokonaniu oceny zarzutów skargi lub lakonicznym odniesieniu się do nich. Świadczy to o niespełnieniu wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na brak przedstawienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienia, a także brak oceny prawnej w powyższych kwestiach.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że zaistniały wszelkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości na rzecz spadkobierców A. A., a zaskarżone decyzje organów I i II instancji są zgodne z prawem. Skarżąca kasacyjne nie kwestionuje samego faktu związania Sądu oceną prawną poprzednich orzeczeń, a więc koniecznością zastosowania art. 153 P.p.s.a. przy ocenie prawnej sprawy. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, we wcześniejszych wyrokach przesądzono, że:

1. umowa zamiany nieruchomości z 2 maja 1973 r. między A. A. a Państwem Polskim została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co ma potwierdzać wywłaszczeniowy charakter zbycia nieruchomości;

2. cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość (budowa osiedla) nie został zrealizowany na działce oznaczonej obecnie nr 13;

3. plansza planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla nie może być uznana za zatwierdzony plan realizacji osiedla, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Dlatego też, ocena prawna zawarta w poprzednich wyrokach nie ograniczała WSA w Bydgoszczy i mógł on objąć analizą prawną dowody świadczące o dowłaszczeniu tej części nieruchomości. Sądy ustaliły, że na działce nr 13 nie został zrealizowany cel budowy osiedla, a nie, że z zebranych dokumentów wynika, że w tym miejscu miało powstać osiedle.

W poprzednich orzeczeniach dokonano oceny prawnej wyłącznie planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla. Żadne z orzeczeń nie odnosiło się do planu zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia z 1966 r. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, ten dokument jest kluczowy dla ustalenia, czy północny fragment nieruchomości był od początku zbędny na cele budowy osiedla i czy w tej części nieruchomości doszło do tzw. dowłaszczenia. Taka analiza nie byłaby więc sprzeczna z ustaleniami poprzednich wyroków i nie naruszałaby art. 153 P.p.s.a. Na konieczność przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu wskazuje również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy we wcześniejszym wyroku z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1620/13.

Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, zgodnie z ww. planem, teren obecnej działki nr 13 przeznaczony był na tereny upraw ogrodniczych (funkcja o symbolu RO), a nie osiedle mieszkaniowe, co wynika również z zeznań świadków. Organ wywłaszczający nieruchomość nie mógł więc przyjąć na siebie obowiązku zrealizowania na ww. działce części osiedla mieszkaniowego. Dlatego też, Wojewoda Kujawsko-Pomorski w sposób niepełny ocenił materiał dowodowy, pomijając tak ważny dokument.

Uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej wskazano, że już w wyroku z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 424/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zobowiązał organ administracji do określenia terminu realizacji obowiązków związanych z organizacją ROD w sposób realny. Pomimo takiego rozstrzygnięcia, organy ponownie wadliwie określiły terminy realizacji wskazanych obowiązków. Decyzje wydane w sprawie zostały wydane w sposób trwale uniemożliwiający ich wykonanie.

Odnosząc się do trzeciego i czwartego zarzutu, wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę na lakoniczne uzasadnienie wyroku dotyczące wyliczenia kwot odszkodowań. Sąd I instancji nie wyjaśnił wątpliwości dotyczących pominięcia roku 1973 oraz września 2017 r. w przyjętym rozliczeniu. Wskazał jedynie, że organ mógł dokonać waloryzacji właśnie w taki sposób. Jednakże, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, pominięcie tych okresów jest sprzeczne z prawem. Nawet jeżeli dla danego okresu nie ogłoszono wskaźnika zmian cen nieruchomości, to należy zastosować ostatnio ogłoszony wskaźnik (art. 5 ust. 3 u.g.n.).

Pomimo tego, że A. A. dokonała faktycznej zamiany nieruchomości z dopłatą na jej rzecz, zwaloryzowane odszkodowanie zostało wyliczone tylko w wartości pieniężnej. Nawet jeżeli zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczył tylko jej części, to wartość tej części nieruchomości nie powinna być wyliczona według cen z 1973 r., ale według cen z dnia zwrotu. Stanowiłoby to ekwiwalent zwrotu takiej nieruchomości w naturze, zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. Wyliczona w sprawie kwota jest więc znacznie zaniżona.

Ponadto, zaznaczono, że operaty szacunkowe wykonane zostały w 2015 r., na potrzeby decyzji, które zostały następnie uchylone. Aktualnie, postępowanie dotyczy kolejnych decyzji – wydanych w 2017 r. i w 2018 r. W wycenie został również podany nieaktualny nr działki, to jest 15, a więc sprzed podziału geodezyjnego tej nieruchomości. Mimo braku określenia przebiegu granic przez geodetę, organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie wyceny działki nr 13 i składników majątkowych związanych z funkcjonowaniem ogródków działkowych. Oznacza to, że 7 wykonanych w sprawie operatów szacunkowych jest wadliwych ze względu na przyjęcie do wyceny niewłaściwego obszaru.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Protokół wznowienia znaków granicznych został sporządzony przez geodetę w lipcu 2017 r., a więc już po aktualizacji operatów z 2015 r. Ewentualna aktualizacja operatu wymagała analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Operaty nie tylko miały wykazać, czy zwracane przez spadkobierców odszkodowanie nie jest wyższe od ceny rynkowej nieruchomości, ale miały również ustalić wysokość odszkodowania za nakłady na tej nieruchomości.

Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła również, że zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., stan nieruchomości istotnie zmienił się po nabyciu gruntu przez Skarb Państwa (w szczególności poprzez uzbrojenie terenu w sieci infrastruktury technicznej), co powinno zostać uwzględnione w operacie szacunkowym w ramach określenia zwiększenia jej wartości.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu I instancji w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie powinno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

W sytuacji gdy skarga kasacyjna jest oparta na obu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku, co czyniło celowym wspólne ich rozpoznanie.

Sformułowany w pkt. 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie podnosi wadliwe ustalenie zakresu, w jakim Sąd I instancji był związany oceną prawną wynikającą z wcześniejszych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym błędne uznanie, że kwestia "dowłaszczenia" nieruchomości została wcześniej przesądzona. Brak zaś ujęcia kwestii "dowłaszczenia" w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – zdaniem autora skargi kasacyjnej - doprowadził do pominięcia części skargi z 26 lutego 2018 r.

Z powyższym stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Gminy nie sposób zgodzić się. Przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe działanie były przedmiotem zaskarżenia. Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu tego przepisu oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. wyrok NSA z 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 527/97, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wydane w sprawie wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2408/12 i 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 875/19, wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy: z 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 3/08, z 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 771/09, z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1620/13 i z 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 424/16, ukształtowały stan prawny i wskazania co do dalszego postępowania w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, a przede wszystkim dokonały oceny celu wywłaszczenia, ukształtowały powagę rzeczy osądzonej i przesądziły, że nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie.

Ze względu na obszerną argumentację skargi kasacyjnej w tym zakresie i sposób argumentacji powołanej jako uzasadnienie tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny za celowe uznał przytoczenie wiążącego w niniejszej sprawie stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 875/19. NSA zakwestionował tam mianowicie stanowisko wyrażone w, kontrolowanym przez siebie w sądowym toku instancji, wyroku z 7 sierpnia 2018 r., w którym Sąd I instancji wskazał na konieczność wyjaśnienia kwestii związanych z przejściem nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym w zakresie możliwości jej "dowłaszczenia", stwierdzając przy tym, że uprawniony jest wniosek, że sporna część nieruchomości mogła być zbędna na cel wywłaszczenia, lecz została "dowłaszczona" w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz wskazując, że w tym zakresie nie zebrano żadnego materiału dowodowego. Jednocześnie Sąd I instancji w wyroku z 7 sierpnia 2018 r. stwierdził, że takie stanowisko nie narusza jego wcześniejszych zaleceń, zawartych w uprzednio wydanych wyrokach, gdyż kwestia ta nie stanowiła przedmiotu oceny i rozstrzygnięcia. NSA uznał jednak, że powyższe okoliczności były przedmiotem rozważań i oceny w poprzednich wydanych w sprawie wyrokach, co zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej. Jak dalej wyjaśnił NSA, w bezpośrednio poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji wyroku z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 424/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że umowa zamiany nieruchomości z 2 maja 1973 r. pomiędzy A. A. a Państwem Polskim jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dowód w postaci planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego [...] nie decyduje o celu i granicach obszaru wywłaszczenia. Wyłącznie decyzja nr 7/73 z kwietnia 1973 r. oraz treść umowy określają cel wywłaszczenia, jak też obszar nieruchomości potrzebny do realizacji tego celu. Wobec braku dokumentu określającego obszar wywłaszczenia należy ustalenia w tym zakresie oprzeć na znajdujących się w aktach dokumentach. NSA wskazał dalej, że w wyroku tym (z 18 października 2016 r.) WSA w Bydgoszczy stwierdził nadto, że w sprawie nie było potrzeby dalszego prowadzenia postępowania w kierunku podważenia stanowiska sądów administracyjnych orzekających w sprawie, w sytuacji gdy nie ujawniono w toku postępowania nowych dowodów sporządzonych w formie dokumentów urzędowych, które obaliłyby domniemanie prawdziwości wywiedzione na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego. (...). Kolejno NSA podał, że wydane w sprawie orzeczenia Sądów wykluczyły jako podstawę do stwierdzenia celu i obszaru wywłaszczenia plan realizacyjny osiedla [...] (...). NSA podkreślił jeszcze, że WSA w Bydgoszczy potrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w poprzednich wydanych w sprawie wyrokach, że uzasadniony jest zwrot działki nr 13 i wskazał, że rozstrzygnięcie o zwrocie tej działki pozostaje w zgodzie z wiążącym stanowiskiem sądów administracyjnych orzekających w sprawie. NSA odniósł się także do wyroku z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1620/13, w którym WSA podzielił jako wiążące ustalenia, że "umowa zamiany nieruchomości z 2 maja 1973 r. pomiędzy A. A. a Państwem Polskim jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Toruniu z kwietnia 1973 r. stanowiła podstawę do zawarcia aktu notarialnego. Oznacza to, że doszło do wywłaszczenia, o którym mowa w art. 6 ust.1 ustawy. Sąd stwierdził, że ani w decyzji z kwietnia 1973 r., czy też umowie z 2 maja 1973 r., nie ma mowy o tym, że na cele wywłaszczenia (tj. budowy osiedla [...]) przeznaczona jest tylko część nieruchomości A. A., a pozostała część została objęta wywłaszczeniem ze względu na żądanie właściciela. Sąd stwierdził także, że cała nieruchomość, w tym część obejmująca działkę 15 aktualnie zajętą pod rodzinny ogród działkowy, została przejęta w związku z realizacją celu publicznego określonego w decyzji oraz umowie z dnia 2 maja 1973 r. Nadto Sąd wskazał, że jak ustalono w toku postępowania administracyjnego na działce nr 15 nie zrealizowano żadnej inwestycji, dlatego - co do zasady - zwrot tej działki następcom prawnym wywłaszczonej właścicielki jest uzasadniony".

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 2019 r. stwierdził, że z poprzednich wydanych w sprawie wyroków wynika, że zarówno WSA, jak i NSA, na podstawie dostępnego materiału dowodowego potwierdziły wywłaszczeniowy charakter nabycia całej nieruchomości A. A. przez Skarb Państwa, jak i oceniły, że cel publiczny na który wywłaszczono tę nieruchomość nie został zrealizowany na działce oznaczonej obecnie nr 13. Nie ulega zatem wątpliwości, że sprawa zwrotu tej nieruchomości została przesądzona.

Mając na uwadze powyższe oraz argumentację skargi kasacyjnej przytoczoną na poparcie zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., uprawnione jest stwierdzenie, że skarga kasacyjna powiela w istocie rozważania Sądu I instancji zawarte w wyroku z 7 sierpnia 2018 r., a które to rozważania zostały ocenione przez NSA jako naruszające wiążącą ocenę prawną i wskazania zawarte w poprzednio wydanych wyrokach w sprawie. W konsekwencji stwierdzić należy, że w istocie to skarga kasacyjna przedstawia ocenę prawną dotyczącą niniejszej sprawy w sposób odmienny od wiążącej oceny zawartej w poprzednich prawomocnych wyrokach, nie respektując tym samym przepisu art. 153 P.p.s.a., co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Tym samym niezasadnie autor skargi kasacyjnej utrzymuje, że poprzednie prawomocne wyroki nie mają powagi rzeczy osądzonej w zakresie oceny decyzji organu odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję I instancji w odniesieniu do zastosowania instytucji "dowłaszczenia" przy umowie zamiany nieruchomości z 1973 r. i niezasadnie wskazuje, że wiążąca ocena prawna wynikająca z poprzednich wyroków nie dotyczyła tej materii, a przesądzała jedynie o tym, że na obecnej działce nr 13 nie został zrealizowany cel wywłaszczenia polegający na budowie osiedla.

W aspekcie formalnym zaś skarga kasacyjna w tym zakresie została oparta na podstawie sprzecznej z wykładnią prawa dokonaną przez NSA w sprawie. Jak przewiduje art. 190 zdanie drugie P.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej. Ratio legis zawartego w art. 190 P.p.s.a. uregulowania jest niewątpliwie przyspieszenie postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I FSK 1536/21).

Zasadny natomiast okazał się kolejny zarzut skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 26 ust. 1-3 w związku z art. 21, art. 22 ust. 1 i 2 u.r.o.d., a także art. 142 ust. 1 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z art. 26 tej ustawy, w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n., obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie (ust. 1). Do likwidacji ROD lub jego części, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (ust. 3). Przepisy ust. 1-5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez ROD lub jego części objętej likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (ust. 6). Zgodnie natomiast z art. 21 cyt. ustawy, podmiot likwidujący obowiązany jest do odtworzenia ROD, polegającego na: 1) zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD; 2) założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD.

Wykładnia omawianych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że orzeczenie co do określenia podmiotu będącego właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie, wysokości odszkodowań, osób uprawnionych do ich otrzymania oraz zakresu i terminu zawarcia umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do odpowiedniej nieruchomości, bądź założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków - stanowi integralną część decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Trafnie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję, przewidują terminy dla wykonania obowiązków podmiotu likwidującego rodzinny ogród działkowy związanych z odtworzeniem (zawarcie umowy ze stowarzyszeniem ogrodowym, założenie nowego ogrodu, odtworzenie urządzeń i budynków), które nie zostały określone prawidłowo. Zasadnie strona skarżąca kasacyjnie zwraca uwagę, że terminy te powinny być tak określone, aby były realne i dawały możliwość wykonania decyzji z uwzględnieniem szeregu czynności. Natomiast terminy wskazane w punktach 6 i 7 decyzji Starosty Toruńskiego z 4 października 2017 r., już w chwili wydania zaskarżonego wyroku (20 października 2021 r.), były niemożliwe do zachowania. W pkt. 6 tej decyzji wskazano bowiem, że Gmina Miasto Toruń została zobowiązana do likwidacji ROD w części ogródków działkowych obejmujących działkę nr 13 o pow. 0,1541 ha, która powinna nastąpić w okresie od dnia 1 listopada do dnia 31 marca, najpóźniej do 2020 r. W pkt. 7 decyzji wskazano zaś, że Gmina Miasto Toruń została zobowiązana do przekazania zamiennej nieruchomości na rzecz ROD w terminie do 21 grudnia 2020 r.

Zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że terminy te zostały w sposób nieprawidłowy określone, tj. przez wskazanie konkretnej daty, a nie okresu liczonego od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna. Problematyka ta została zupełnie pominięta przez Sąd I instancji w wyroku z 20 października 2021 r.

Przyznanie racji stronie skarżącej kasacyjnie w powyżej wskazanym zakresie, nie oznacza jednak, że można przyznać rację także w kwestii naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Wprawdzie, tak jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, wadliwy sposób określenia terminów związanych z obowiązkami odtworzeniowymi podmiotu likwidującego rodzinny ogród działkowy może być rozpatrywany w kontekście naruszenia art. 153 P.p.s.a., przez nieuwzględnienie obowiązku określenia w decyzji realnych terminów, zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 424/16, to jednak nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 30 stycznia 2018 r. i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, były dotknięte wadą nieważności. W dniach wydania tych decyzji wskazane w nich terminy były realne. Tym samym o ile zgodzić się trzeba, że Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy prawa materialnego w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a., który zastosował, zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w odniesieniu do ww. zakresu decyzji, o tyle nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.

Jeśli chodzi zaś o zarzut naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego w odniesieniu do braku wskazania w punktach 3 i 4 decyzji organu I instancji terminów na realizację obowiązków odszkodowawczych w nich wskazanych, to rację należy przyznać Sądowi I instancji, że niewskazanie w decyzji terminów zwrotu, o których mowa w art. 142 ust. 1 u.g.n. – stanowiąc jego naruszenie – nie może być wadą prawną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że jakkolwiek przepis art. 142 ust. 1 u.g.n. stanowi o tym, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości powinna rozstrzygać m.in. o terminach zwrotu, to jednak braku takiego rozstrzygnięcia w decyzji nie można uznać za mający wpływ na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja administracyjna wywołuje skutki, w tym skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności, z chwilą gdy stanie się ona ostateczna w toku instancji (cytowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia NSA z 21 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 288/12 i z 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 303/11).

Co do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2 u.r.o.d., który to przepis został wymieniony w pkt 2 skargi kasacyjnej wśród naruszonych przepisów prawa materialnego, to zauważenia wymaga, że reguluje on likwidację rodzinnego ogrodu działkowego na cel publiczny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a konkretnie pkt 2 tego przepisu dotyczy dodatkowych elementów decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, na której urządzony był ROD, podlegający likwidacji w związku z realizacją celu publicznego na tej nieruchomości. Bez wątpienia zatem przepis ten nie był stosowany w niniejszej sprawie, co oznacza, że nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji.

Niezasadny pozostaje kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 140 ust. 1-2 i 4 w związku z art. 5 ust. 3 i 4 i art. 156 ust. 3 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię tych przepisów.

W odniesieniu do tego zarzutu generalnie należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia ww. przepisów prawa materialnego przez pominięcie tego, że w ramach odszkodowania A. A. otrzymała nie tylko kwotę pieniężną, ale również nieruchomość zamienną przy ul. [D] w Toruniu, kolejno upatruje ich naruszenia przez nieuwzględnienie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku działań podjętych na niej po wywłaszczeniu, a także przez oparcie decyzji wydanych w sprawie o nieaktualny operat szacunkowy.

Sposób sformułowania tego zarzutu wskazuje, że dotyczy on nie tyle błędnej wykładni ww. przepisów prawa materialnego ani też ich niewłaściwego zastosowania, co prawidłowości poczynionych ustaleń stanu faktycznego, ich oceny, a w rezultacie oceny wiarygodności operatu szacunkowego jako podstawowego dowodu w sprawie, który wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, którego przedmiotem jest także kwestia odszkodowania. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy.

Wskazać więc trzeba, że kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy strona skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).

Tym niemniej możliwe było ogólne odniesienie się do istoty zarzutu.

Zgodnie z art. 140 ust. 1-2 i 4 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości (ust. 4).

W orzecznictwie podnosi się, że przewidziany art. 140 ust. 1 u.g.n. obowiązek poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy zwrotu Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, wypłaconego odszkodowania, a także nieruchomości zamiennej, jest wyrazem zasady ekwiwalentności świadczeń podlegających zwrotowi. Należy zatem podzielić stanowisko zajęte w piśmiennictwie (por. T.W., Wywłaszczenie i Zwrot Nieruchomości, PWN 1998 r., str. 223) - co do zasady - że konstrukcja art. 140 ust. 1 u.g.n. nie dopuszcza możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu otrzymanej nieruchomości zamiennej, ani nie przewiduje możliwości zamiany obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w naturze (nieruchomości zamiennej) na odszkodowanie pieniężne. Nie może budzić wątpliwości, że zasada ta zastosowanie ma wówczas, gdy przedmiotem zwrotu jest cała wywłaszczona nieruchomość, za którą w ramach odszkodowania (pełnego, lub za część obszaru) przyznano nieruchomość zamienną. Sama ustawa ogranicza jednak roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości tylko do tej części, która nie została wykorzystana. Jest zatem oczywiste, że w przypadku zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, obowiązek właściciela ogranicza się do zwrotu tylko odpowiedniej części odszkodowania (Por. T. Woś j.w. str. 220, wyrok NSA z 1 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 1198/00).

W świetle powyższego i niespornych okoliczności wskazujących, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej, a przedmiotem żądania zwrotu jest tylko część z niewykorzystanego na cel wywłaszczenia obszaru wywłaszczonej nieruchomości, nie można było uznać za zasadne stanowiska autora skargi kasacyjnej żądającego uwzględnienia przy rozliczeniach uzyskanej nieruchomości zamiennej poprzez nakazanie stronom proporcjonalnego zwrotu części nieruchomości zamiennej, ewentualnie przez odstąpienie od zwrotu i wyliczenie odszkodowania przez dodanie do niego wartości nieruchomości zamiennej w oparciu o jej aktualną wartość. W sytuacji bowiem, gdy jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w części przyznano nieruchomość zamienną, a w części dopłatę pieniężną to - mając na uwadze, że przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel obowiązany byłby do zwrotu nieruchomości zamiennej i wypłaconego odszkodowania - nie można wykluczyć, że gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej to można orzec o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, która odpowiada przyznanemu odszkodowaniu pieniężnemu - wyrównaniu różnicy między zamienionymi działkami (por. wyroki NSA z 22 listopada 1994 r. sygn. akt IV SA 1434/93, z 14 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 291/00, publ. ONSA 2003/2/63; WSA w Krakowie z 1 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1417/03; WSA w Krakowie z 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr445/09)

Nie mógł być uznany za zasadny także zarzut naruszenia prawa materialnego uzasadniony brakiem uwzględnienia przez organy wzrostu wartości nieruchomości w wyniku działań podjętych na niej po jej wywłaszczeniu. Z akt sprawy jasno wynika, że rzeczoznawca w piśmie z 30 października 2015 r. odniósł się do twierdzeń strony o zmianie wartości działki wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej nabyciu przez Skarb Państwa, co mogłoby mieć istotny wpływ na wysokość odszkodowania. Wyjaśnił, że na wartość gruntu przeznaczonego pod uprawy ogrodnicze nie ma wpływu przebieg podziemnych sieci uzbrojenia terenu, z przebiegiem sieci kanalizacji sanitarnej włącznie, również nakłady dokonane przez ROD nie wpłynęły na wartość gruntu, co zasadnie zaaprobował Sąd I instancji.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący zaś naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji prawidłowości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, pomimo tego, że opierały się na nieaktualnym operacie szacunkowym, nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy z wyceny wartości rynkowej działki nr 13 oraz operaty szacunkowe określające wartość składników majątkowych i praw do działki w ROD należące do użytkowników ogródków działkowych i stowarzyszenia ogrodowego zostały sporządzone 25 września 2015 r. Autorka operatów dołączyła do operatów klauzulę potwierdzającą aktualność sporządzonych operatów w kwietniu 2017 r. Prawidłowo zatem operat szacunkowy został uznany przez organy obu instancji za wiarygodny dowód w sprawie. Nie można więc skutecznie zarzucić w niniejszej sprawie naruszenia art. 156 ust. 3 u.g.n., skoro w myśl tego przepisu operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Takich okoliczności skarżąca Gmina nie podnosiła.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutu naruszenia ww. przepisów prawa materialnego w odniesieniu do waloryzacji odszkodowania, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.g.n. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza, w formie obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości nie później niż w terminie 4 miesięcy od zakończenia kwartału, którego te wskaźniki dotyczą, z podziałem na województwa. Tak skonstruowany przepis nie tylko nakłada na Prezesa GUS obowiązek ogłaszania zmian cen nieruchomości w formie obwieszczeń publikowanych w Monitorze Polskim w podanych w tym przepisie terminach, ale też przewiduje, że wskaźniki podaje się dla "danego rodzaju nieruchomości", co pociąga za sobą prowadzenie rejestru (o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.g.n.) z podziałem na poszczególne rodzaje nieruchomości. Dotychczas Prezes GUS ogłaszał jedynie wskaźniki zmian cen za lokale mieszkalne z podziałem na województwa.

Uwzględniając ograniczone wciąż możliwości Prezesa GUS w zakresie gromadzenia danych o cenach różnych rodzajów nieruchomości (gdyż ze względu na brak obowiązków przekazywania danych o transakcjach rynkowych gromadzono dotychczas dane głównie o nieruchomościach o funkcjach mieszkalnych) wprowadzono przepisy art. 5 ust. 3 i 4 u.g.n. Pierwszy z nich przewiduje, że w przypadku gdy dla danego kwartału nie ogłoszono wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie za ten kwartał dokonuje się przy zastosowaniu ostatniego ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości. Drugi natomiast uwzględnia sytuację, kiedy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości. Wówczas waloryzacji dokonuje się wciąż przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022, stan prawny na 1 lipca 2022 r.).

Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego określenia zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy i pominięcia w obliczeniach roku 1973 i września 2017 r. Trafnie Sąd Wojewódzki wskazał, że waloryzacja zakłada, że świadczenia pieniężne mają na celu dostarczenie wierzycielowi takiej samej wartości ekonomicznej, jaką miała wierzytelność w chwili jej powstania. O zmianie wartości ekonomicznej należności możemy mówić po upływie określonego czasu od jej przyznania, do którego odnoszą się wskaźniki waloryzacyjne, a więc po upływie roku lub ewentualnie miesiąca. Nie można zatem przyjmować, jak chciałby skarżący, że już z chwilą przyznania odszkodowania (tj. w 1973 r.) podlegało ono waloryzacji. Powyższe oznacza, że organ I instancji prawidłowo przy obliczeniach uwzględnił wskaźniki cen towarów od 1974 r. Zgodzić się trzeba również z Sądem I instancji, że nietrafne są również zarzuty skargi dotyczące pominięcia w obliczeniach wskaźników waloryzacyjnych z września 2017 r. Jak bowiem prawidłowo zwrócił uwagę Wojewoda, dane za wrzesień 2017 r. opublikowane zostały przez Prezesa GUS dnia 12 października 2017 r. a więc już po wydaniu decyzji przez organ I instancji (tj. po 4 października 2017 r.). Podkreślenia przy tym wymaga, że w sprawie stosowany był art. 5 ust. 4 u.g.n., który dotyczy tylko przypadków, gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości. W sprawie nie miał natomiast zastosowania art. 5 ust. 3 u.g.n., a zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 10, 75, 77, 78 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 K.p.a., przez wadliwe – zdaniem autora skargi kasacyjnej- zaaprobowanie przez Sąd I instancji ustalenia odszkodowania z tytułu likwidacji części rodzinnych ogrodów działkowych na podstawie błędnych operatów szacunkowych oraz na podstawie wizji terenowej przeprowadzonej jeszcze przed wznowieniem znaków granicznych działki nr 13. Nie zostały podważone przez skarżącego kasacyjnie ustalenia organów administracyjnych wskazujące, że w wyniku czynności geodety nie uległy zmianie punkty graniczne, wskazywane wcześniej w toku wizji lokalnych, ani obszar i kształt działki nr 13 wynikły z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 20 listopada 2013 r. znak WI.IV.7820.46.13, mocą której dokonano podziału działki nr 15 na działki nr 13 oraz nr 14. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 424/16 Starosta Toruński wznowił znaki graniczne zwracanej nieruchomości, a o czynnościach geodety Gmina była informowana. Punkty graniczne wskazywane wcześniej w toku wizji lokalnych nie uległy zmianie.

Z akt sprawy wynika również, że rzeczoznawca w piśmie z 30 października 2015 r. odniósł się w sposób przekonujący do wszystkich ze zgłaszanych przez stronę skarżąca wątpliwości co do treści operatu, w tym wpływu wznowienia znaków granicznych na aktualność operatu. Wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej przy sporządzaniu operatu w opinii o wartości nieruchomości jak i analizie porównawczej, uwzględniono wadę działki polegającą na słabej nośności gruntu. Wskazał też jak wpłynęła powyższa wada na ocenę cech gruntu.

Trafnie Sąd I instancji zauważył, że zarówno organy administracji, jak i Sąd, nie są uprawnione do badania merytorycznej zasadności ocen zawartych w operacie. Przy badaniu prawidłowości rozstrzygnięcia organów obu instancji, istotne jest, że w operacie szacunkowym, stanowiącym dowód w sprawie, rzeczoznawca w sposób jasny i nie budzący wątpliwości odniósł się do wszystkich ważnych, z punktu widzenia dokonywanej przez niego oceny, kwestii. Strona skarżąca nie skorzystała natomiast z możliwości zakwestionowania prawidłowości wykonania operatów przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Chybione okazały się wreszcie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. polegającego na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niedokonaniu oceny zarzutów skargi lub lakonicznym odniesieniu się do nich. W ocenie autora skargi kasacyjnej świadczy to o niespełnieniu wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na brak przedstawienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienia, a także brak oceny prawnej w powyższych kwestiach.

Przede wszystkim wytknąć należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut powyższy nie został w żaden sposób poparty adekwatną argumentacją. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07). Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

Z wywodów Sądu w zaskarżonym wyroku wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, że orzeczenia organów administracyjnych są prawidłowe, a tym samym oddalił skargę, nie oznacza, że naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., przy czym jak wskazano powyżej, wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione.

Jeśli chodzi zaś o przepis art. 135 P.p.s.a., to wskazać trzeba, że on ma zastosowanie gdy Sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy poprzez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, bowiem Sąd I instancji nie wzruszył zaskarżonego aktu. Zatem nie mógł stosować wymienionego przepisu. Dlatego zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może zostać uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną tylko częściowo za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił punkt 2 zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim oddalono skargę na punkt 2 decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 30 stycznia 2018 r. nr WSPN.DT.7581.53.2017.MD, w części, w której utrzymuje ona w mocy punkty 6 i 7 decyzji Starosty Toruńskiego z 4 października 2017 r. nr GGN.6821.12.2015.BA oraz uchylił punkt 2 decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 30 stycznia 2018 r. nr WSPN.DT.7581.53.2017.MD w części, w której utrzymuje ona w mocy punkty 6 i 7 decyzji Starosty Toruńskiego z 4 października 2017 r. nr GGN.6821.12.2015.BA. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna została oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 206 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ze względu na częściowe uwzględnienie skargi w zakresie niewspółmiernym do pozostałych zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.