Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3163/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 59, art. 61, art. 104
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 449/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo na poczet opłat za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 449/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi J. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania do zapłaty tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo na poczet opłat za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta Białegostoku, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 104 ust. 1 i 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 61 ust. 3 w zw. z art. 96 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej u.p.s.), zobowiązał J. K. do zapłaty kwoty 7 499, 29 zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto Białystok na poczet kosztów pobytu L. P. w DPS w Białymstoku za okres od dnia 1 września 2013 r. do dnia 20 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że w razie braku możliwości pokrycia kosztów pobytu w DPS, przez osobę w nim przebywającą, do zwrotu tych kosztów zobowiązani są m.in. jej zstępni. L. P. pokrywała koszty pobytu w kwocie 879,77 zł miesięcznie, przy średnim miesięcznym koszcie utrzymania w kwocie 3 309 zł. Wyżej wymieniona posiada troje dzieci, trzynaścioro pełnoletnich wnuków i prawnuków i to na zstępnych spoczywa obowiązek ponoszenia pozostałych opłat, nieponiesionych przez pensjonariusza DPS. Dochód dzieci i części wnuków nie przekracza dochodu umożliwiającego zobowiązanie do ponoszenia opłat. Wnuczka E. M. ponosiła opłatę w wysokości 373 zł miesięcznie, zgodnie z zawartą umową, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. W pozostałym zakresie opłatę powinny ponosić osoby, których dochód przekracza 300% kryterium dochodowego rodziny. Zdaniem organu, to kryterium spełnia J. K. i to na niej spoczywa obowiązek zwrotu różnicy poniesionych przez miasto kosztów pobytu babci L. P. w DPS. Wskazano na kolejność ustawową osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty i przeanalizowano dochody zobowiązanej.

Odwołanie złożyła J. K. Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 u.p.s. oraz art. 77 w zw. z art. 7. i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. Podniosła, że przepis art. 61 u.p.s. wskazuje jedynie kolejność osób zobowiązanych do ponoszenia opłat, ale nie indywidualizuje tego obowiązku, stąd nie może być podstawą zobowiązania strony do zwrotu wydatków kosztów utrzymania pensjonariusza. Nadto, organ nie dopełnił obowiązku należytego zbadania przesłanek obciążenia opłatami wszystkich zobowiązanych, a w jej przypadku nie uwzględnił obciążających budżet rodzinny zobowiązań (kredyty).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, ze stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Koszt ten ustalany jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa, w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej i ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 u.p.s.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 3, do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w następującej kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 oraz art. 103 ust. 2 u.p.s., gdy koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej ponoszone są przez małżonka, zstępnych lub wstępnych, ich wysokość jest ustalana w umowie, którą zawierają te osoby z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej.

Organ wywiódł, że gmina ma prawo do dochodzenia udzielonego w ramach pomocy społecznej świadczenia, poprzez skierowanie decyzji do osób wymienionych w ustawie. Kolegium podkreśliło także, że obowiązek uiszczania opłat wynika z ustawy (art. 61 ust. 1), a nie z umowy, a dopiero uchylanie się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane powoduje, że organ kieruje do tych osób decyzję administracyjną ustalającą wysokość opłaty, którą winni zwrócić do budżetu gminy. Organ II instancji stwierdził, że w sprawie zostały spełnione warunki do obciążenia J. K. opłatami za pobyt jej babci w DPS za określony w decyzji okres. Miasto Białystok poniosło opłaty, a wyżej wymieniona spełnia kryteria ustawowe obciążenia. Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji zbadał sytuację dochodową wszystkich osób z kręgu zobowiązanych. Ustalono, że L. P. posiada dwóch synów, córkę i trzynaścioro pełnoletnich wnuków i prawnuków. Z akt sprawy wynika, że synowie i córka A. J. nie przekraczają progu dochodowego umożliwiającego obciążenie opłatami. Ponadto, dwie wnuczki nie przekraczają progu dochodowego, cztery wnuczki pozostają za granicą, jedna wnuczka E. M. - córka A. P. ponosi opłatę zgodnie z umową w wysokości 342 zł miesięcznie, pięć wnuczek/prawnuczek odmówiło udzielenia wywiadu środowiskowego, ale ustalono z urzędu, że ich sytuacja dochodowa uniemożliwia udział w opłatach. Dwie wnuczki: M. M. - córka A. J. i J. K. - córka A. P. posiadały dochód powyżej kryterium dochodowego i odmówiły podpisania umów. Odnośnie dochodów J. K. ustalono, że prowadzi gospodarstwo z mężem i dwójką dzieci, uzyskują dochody z działalności gospodarczej, posiadają nieruchomość rolną o pow. 0,7315 ha przeliczeniowych, mieszkanie własnościowe i dom mieszkalny. W dacie umieszczenia babci w DPS w 2012 r. uzyskiwali miesięczne dochody w wysokości 18 178 zł, co przekracza 300% kryterium dochodowego, które dla czteroosobowej rodziny wynosi 5 472 zł. Okoliczności dotyczące wielkości kredytów zaciągniętych i innych ponoszonych wydatków nie mają znaczenia dla sprawy dotyczącej obowiązków ponoszenia opłaty, gdyż warunki obciążenia z tytułu zwrotu opłat poniesionych przez gminę związane są jedynie z uzyskiwanym dochodem przez osobę zobowiązaną. Powołane okoliczności mogą natomiast stanowić podstawę do ubiegania się o zwolnienie w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Fakt poniesienia opłat przez Miasto Białystok został potwierdzony pismem z dnia 4 marca 2014 r. przez Dyrektora DPS.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła J. K. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 ust. 3 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie na jego podstawie decyzji zobowiązującej do zwrotu wydatków poniesionych przez Miasto Białystok za pobyt L. P. w DPS od dnia 1 września do dnia 20 grudnia 2013 r., podczas gdy przepis ten wskazuje jedynie katalog osób obowiązanych w kolejności do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu opieki społecznej, jednakże nie indywidualizuje on tego obowiązku i nie może być podstawą do zobowiązania strony do zwrotu wydatków z tego tytułu, gdyż obowiązek ten może zostać nałożony jedynie w drodze decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, która nie została w przedmiotowym postępowaniu wydana wobec skarżącej;

2) art. 61 ust. 1 u.p.s. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na obciążeniu w wydanej decyzji tylko części osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu L. P. w DPS, podczas gdy treść decyzji winna wskazywać wszystkich zobowiązanych do zwrotu wydatków, których poziom dochodów przekracza wskazane w ustawie kryterium dochodowe;

3) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 K.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niewyjaśniający stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję oraz w sposób niebudzący zaufania, poprzez niewzięcie pod uwagę aktualnego poziomu jej dochodów oraz obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami nieustalenia przez organ poziomu dochodów osiąganych przez wszystkich zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu L. P. w DPS;

4) art. 77 w zw. z art. 7 K.p.a. polegające na: a). niewyczerpującym zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy oraz nierozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, przejawiające się m.in. nieustaleniem poziomu dochodów i możliwości partycypacji w kosztach wszystkich osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu L. P. w DPS, a w szczególności osób zobowiązanych w pierwszej kolejności, mianowicie synów mieszkanki – A. G. oraz A. P., polegającym na uznaniu, iż ich dochody nie przekraczają ustawowego progu 300 % kryterium dochodowego; b). nieuwzględnieniu przy wyliczeniu dochodów skarżącej zobowiązań obciążających bezpośrednio jej rodzinę; c). nieuwzględnieniu przy obliczaniu kwoty, do której zwrotu zobowiązana zostanie J. K., aktualnego poziomu dochodów jej i męża, który znacząco odbiega od łącznej kwoty dochodów, które stanowiły podstawę wydania decyzji, mimo iż organ wydając decyzję winien uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie jej wydania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podał, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej u.p.s.). pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do tej placówki (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 u.p.s. wskazano osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w następującej kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.p.s., w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Tryb postępowania mający zastosowanie w takim przypadku określają przepisy art. 103 ust. 2 i art. 104 u.p.s. Zgodnie z brzmieniem art. 103 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy wysokość wnoszonej przez zobowiązanych opłaty za pobyt uprawnionego. Należności podlegające zwrotowi oraz termin ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 u.p.s.). Ściągnięcie tych świadczeń następuje w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 104 ust. 1 u.p.s.). Nawiązując do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 14 marca 2014 r., w sprawie II SA/Bk 950/13, dotyczącego skarżącej, Sąd stwierdził, że w sytuacji zastępczo poniesionych przez gminę opłat, o obowiązku zwrotu orzeka właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko organu w sprawie należności podlegającej zwrotowi powinno być wyrażone w decyzji, która ze swego charakteru jest decyzją uznaniową i może być, zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s., wydana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i jednocześnie stanowi tytuł egzekucyjny w sprawie. Sąd powołał się na wyrok z dnia 9 września 2010 r. w sprawie I OSK 204/10, stwierdził, że decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s., doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłaty za pobyt w DPS świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. poz. 964), w którym zawarto wymóg, by do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej dołączyć oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, lecz także małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłat. Sąd argumentował, że powyższe stanowisko wynika z linii orzeczniczej sądów administracyjnych i literatury. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, aby można było mówić o opłacie poniesionej zastępczo i obowiązku jej zwrotu, wcześniej musi być ustalona opłata pierwotna oraz krąg osób zobligowanych do ewentualnego jej ponoszenia. W przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie została spełniona. W decyzji o umieszczeniu L. P. w DPS oraz w decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt nie został ustalony i zawarty krąg osób odpowiedzialnych z tytułu ponoszenia określonych opłat. Dopiero pismem z dnia 4 października 2012 r. skarżąca dowiedziała się o spoczywającym na niej obowiązku. Rację ma zatem skarżąca, że organy błędnie uznały możliwość nałożenia na nią obowiązku zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za pobyt jej babci w DPS bez uprzedniego określenia decyzją administracyjną obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości przez skarżącą.

Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a wyrokowi zarzucono naruszenie art. 104 ust. 3, w związku z art. 59 ust. 1 i ust.2, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), polegające na przyjęciu, że warunkiem wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na poczet opłat za pobyt podopiecznego w domu pomocy społecznej jest uprzednie zindywidualizowanie obowiązku, o którym mowa w art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., w decyzji o ustaleniu opłaty oraz w decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej i zawarcie w tych decyzjach kręgu osób odpowiedzialnych z tytułu ponoszenia określonych opłat.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej.

Spór między stanowiskiem wynikającym z podstawy kasacji oraz stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprowadza się do tego, czy decyzja zobowiązująca do zwrotu wydatków poniesionych przez gminę zastępczo z tytułu opłat za pobyt osoby skierowanej do domu pomocy społecznej musi być poprzedzona decyzją o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Oba poglądy, przedstawiane przez Sąd pierwszej instancji oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako przeciwstawne, znajdowały poparcie w dotychczasowym orzecznictwie.

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok uchylający decyzję zobowiązującą do zwrotu wydatków poniesionych przez gminę, a zatem analizę rozpocząć należy od wskazanie, że podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowi przepis art. 61 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.). Podstawa procesowa decyzji zobowiązującej do zwrotu zawarta jest natomiast w art. 104 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Od razu stwierdzić można, że odczytanie treści podstawy procesowej nie może abstrahować od okoliczności, w jakich dochodzi do ziszczenia się materialnej przesłanki roszczenia gminy. Są to okoliczności natury prawnej i faktycznej.

Jak wynika z art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, najpierw osobę, o której mowa w art. 54 ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej. Skierowanie jest dokonywane w drodze decyzji (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Skierowanie nie jest jednoznaczne z umieszczeniem osoby w domu pomocy społecznej (patrz: Iwona Sierpowska "Pomoc społeczna. Komentarz", LEX 2014, komentarz do art. 54). Jeśli przyjęcie osoby do domu pomocy społecznej poprzedza okres oczekiwania na przyjęcie, związany ze zwolnieniem się miejsca dla osoby skierowanej, po zaistnieniu możliwości przyjęcia wydawana jest decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 ustawy). W trakcie przyjęcia dyrektor domu przeprowadza rozmowę z osobą przyjmowaną oraz z jej przedstawicielem ustawowym, podczas której m.in. ustala jej aktualną sytuację, odnotowuje zmiany zaistniałe w jej sytuacji od momentu złożenia wniosku (§ 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964). Od przyjęcia rozpoczyna się pobyt w domu pomocy społecznej, który, w myśl art. 60 ust. 1 ustawy, jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca, ustalony i ogłoszony trybie art. 60 ust. 2 ustawy, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Ustalenie odpłatności powinno uwzględniać średni miesięczny koszt utrzymania aktualny na dzień przyjęcia. W sytuacji więc, gdy przyjęcie ma nastąpić po upływie okresu oczekiwania, a średni miesięczny koszt utrzymania może się zmienić od daty skierowania, z uwagi na regulację art. 60 ust. 2, ustalenie odpłatności w dacie skierowania nie odpowiadałoby rzeczywistemu kosztowi utrzymania.

Następna okoliczność, którą gmina powinna brać pod uwagę, to unormowanie art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, według którego, do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu. W tym kontekście należy odczytywać przepis art. 60 ust. 1 ustawy, wprowadzający obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Jedną z zasad ustawy o pomocy społecznej jest zasada finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych. Państwo i samorządy terytorialne nie tylko mają obowiązek wykonywania zadań pomocy społecznej, ale muszą również ponosić związane z tym obciążenia finansowe. Jest to jedna z podstawowych cech odróżniających pomoc społeczną od ubezpieczeń społecznych, które są finansowane głównie ze składek. Uzupełnieniem powyższej zasady jest zasada odpłatności, określająca udział beneficjentów w pokrywaniu kosztów świadczeń pomocy społecznej. Świadczenia mogą być udzielane odpłatnie i nieodpłatnie, a część z nich może podlegać zwrotowi. Odpłatność w przypadku świadczeń niepieniężnych sprowadza się głównie do pokrywania kosztów usług lub otrzymanej pomocy rzeczowej (patrz: Iwona Sierpowska, op. cit., komentarz do art. 60). W zakresie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej konkretyzację tych zasad stanowią przepisy art. 61 ust. 2 pkt 3 oraz art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W pierwszym przypadku chodzi o opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 (mieszkaniec, małżonek, zstępni przed wstępnymi). Obowiązek wnoszenia przez gminę tej części opłat nie jest uzależniony od wywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2. Odmienne jest uregulowanie art. 61 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy. Wynika z niego obowiązek ponoszenia przez gminę opłat zastępczych w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Z punktu widzenia prawa materialnego obowiązek ten powstaje jako konieczne następstwo niewywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2. Sformułowanie dyspozycji art. 61 ust. 3 zdanie pierwsze jest kategoryczne: "Gmina wnosi opłatę". Gmina nie ma więc w tym zakresie wyboru.

Ponoszenie opłat zastępczych przez gminę uwarunkowane jest natomiast także przepisem art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, małżonek, zstępni przed wstępnymi wnoszą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2. Przepis ten stanowi, że kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Z przywołanych norm wynika, że jeśli mieszkaniec domu nie wnosi opłaty za pobyt w pełnej wysokości, w pierwszej kolejności należy dążyć do zawarcia umowy z osobami, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2. Podkreślenia wymaga, że umowę zawiera kierownik ośrodka pomocy społecznej. Zawarcie umowy jest możliwe po dokonaniu ustaleń w zakresie wysokości dochodów i możliwości. Niezależnie od tego, przypomnieć warto, że kierownik powinien uwzględniać aktualny stan tych dochodów i możliwości oraz obowiązujący w dacie przyjęcia osoby skierowanej do domu średni miesięczny koszt utrzymania.

Nadto, osoby w myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zobowiązane do ponoszenia opłat mogą wystąpić o zwolnienie z opłaty, na podstawie art. 64 pkt 1-4 ustawy.

Dopiero wzięcie pod uwagę tych wszystkich uwarunkowań pozwala na ustalenie, w drodze decyzji, opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Nie w każdym przypadku będzie zatem możliwe wydanie takiej decyzji jednocześnie z wydaniem decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, chociaż ewentualności tej nie można z góry wykluczyć. Jest to uzależnione od indywidualnych okoliczności sprawy administracyjnej w przedmiocie skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej i opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Po tych uwagach można przystąpić do podjęcia próby przedstawienia stanowiska składu orzekającego w zarysowanym na wstępie sporze, od którego zależy ocena zasadności podstawy kasacji.

Najpierw zatem stwierdzić trzeba, że ustalenie opłaty zwrot wydatków jest sprawą administracyjną (por. uchwała SN z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt III CZP 77/09, OSNC 2010/5/66). Obowiązek ponoszenia opłat przez podmioty tam wymienione wynika z art. 61 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1171/09; wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 666/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt 701/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 604/13, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Obowiązek ten jest nakładany, na osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 w drodze umowy, a jeśli nie dojdzie do zawarcia umowy, w drodze decyzji administracyjnej. Wskazuje na to brzmienie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jak już wyżej zasygnalizowano, nie ma podstaw do przyjęcia, że wydanie tej decyzji powinno nastąpić jednocześnie z wydaniem decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Gmina jest natomiast zobowiązana do ponoszenia opłat w wykonaniu zadania własnego oraz obowiązku ustawowego określonego w art. 61 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3, od chwili przyjęcia osoby do domu pomocy społecznej, niezależnie od tego, czy doszło już do wydania decyzji o ustaleniu opłat. Gmina ponosi opłatę za pobyt, a ten rozpoczyna się w chwili przyjęcia osoby do domu pomocy społecznej.

Z drugiej strony, wydanie, na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, decyzji o wysokości należności podlegającej zwrotowi, powinno nastąpić po skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu obowiązku wnoszenia opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12, ONSA i wsa 2013/6/107). Zobowiązanie zstępnego osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, do zwrotu poniesionych przez gminę wydatków z tytułu zastępczo przez gminę wniesionej opłaty za pobyt tej osoby w domu pomocy społecznej, bez rozstrzygnięcia zasadności obciążenia tego zstępnego obowiązkiem zwrotu, stanowiłoby naruszenie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można wykluczyć, z uwagi na uwarunkowania faktyczne i prawne skierowania i umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, o których była mowa w poprzedzających uwagach, dopuszczalności rozstrzygnięcia obu kwestii w jednej decyzji administracyjnej. Decyzja ta powinna ustalać wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, konkretyzować obowiązek w odniesieniu do osoby, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i zobowiązywać do zwrotu przez tę osobę tej części zastępczo przez gminę poniesionej opłaty, która odpowiada sformułowanym w ustawie przesłankom materialnym.

Skonstatować można, że taki sposób odczytania norm art. 104 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zmierzających do zwrotu wydatków gminy z tytułu opłaty określonej przepisami 61 ustawy o pomocy społecznej, spełnia podstawowe postulaty orzecznictwa formułowane w obu zasygnalizowanych liniach orzeczniczych: zobowiązanie osoby do zwrotu gminie zastępczo poniesionej opłaty tylko w sytuacji zindywidualizowania obowiązku ponoszenia przez tę osobę opłaty. Nadto, ta konkretyzacja, w razie braku umowy, powinna zostać wyrażona w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie, wykładnia ta nie stwarza zagrożenia dla realizacji zasygnalizowanych wyżej zasad: zasady finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych i zasady odpłatności za świadczenie niepieniężne jakim jest pobyt w domu pomocy społecznej.

Dostrzeżony przez Sąd pierwszej instancji brak decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej mógł być zatem uchybieniem. Jeśli jednak rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty, w odniesieniu do skarżącej, było zawarte w decyzji zobowiązującej do zwrotu, a nadto to rozstrzygnięcie kwestii wstępnej nie naruszało norm prawa materialnego i przepisów postępowania, co w rezultacie pozwalało na rozstrzygnięcie sprawy zwrotu wydatków na rzecz gminy, to brak odrębnej decyzji o ustaleniu nie stanowił naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy. Wbrew poglądowi wyrażonemu w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, nie można wykluczyć sytuacji, w której rozstrzygnięcie kwestii wstępnej wynika z uzasadnienia decyzji zobowiązującej do zwrotu. W niniejszej sprawie nie chodzi przecież o proste przeciwstawienie sobie rozstrzygnięcia (osnowy) i uzasadnienia decyzji, gdy rozstrzygana jest kwestia jednego uprawnienia, czy też obowiązku. Wówczas rzeczywiście rozstrzygnięcie nie powinno wynikać pośrednio z uzasadnienia decyzji. Powinno być ono sformułowane w taki sposób, aby możliwe było wykonanie decyzji (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 432; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96). Jeśli jednak zawarcie w uzasadnieniu części rozstrzygnięć nie odbiera decyzji waloru precyzyjności, jasności i wykonalności, to tego rodzaju naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. powinno być oceniane z uwzględnieniem wpływu naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 250/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zamieszczenie w uzasadnieniu części rozstrzygnięć jest dopuszczalne zwłaszcza wtedy, gdy tak jak w niniejszej sprawie, sentencja, będąca zwieńczeniem złożonego procesu decyzyjnego, zawiera precyzyjnie określony obowiązek, ale jego sformułowanie zależy od wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii wstępnej, a w uzasadnieniu zawarto tylko tę część rozstrzygnięć, które stanowią to zagadnienie wstępne. Nadto, należy odróżnić sytuację, w której treści rozstrzygnięcia można tylko domyślać się z treści uzasadnienia. Wówczas decyzja w istocie pozbawiona jest rozstrzygnięcia lub jego części. Inaczej zaś jest, gdy integralną częścią uzasadnienia są takie sformułowania, które stanowią rozstrzygnięcie określonej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 15 stycznia 2014 r. zawiera rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty za pobyt L. P. w Domu Pomocy Społecznej i rozstrzygnięcie indywidualizujące (precyzyjnie) obowiązek ponoszenia tych opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Wadliwość polega zatem, abstrahując od trafności merytorycznej, na nieprawidłowej "lokalizacji" tych rozstrzygnięć w analizowanym dokumencie procesowym – decyzji Prezydenta. Warto jeszcze zauważyć, oceniając wagę tej wadliwości, że przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji znajdują zastosowanie do wykonania decyzji zobowiązującej do zwrotu poniesionych przez gminę wydatków (art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej). Skutkiem niewywiązywania się osób z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest zaś, zgodnie z art. 61 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o pomocy społecznej, zastępcze wnoszenie opłat przez gminę.

Zbyt rygorystyczna, nieuwzględniająca uwarunkowań prawnych i faktycznych sprawy, wykładnia art. 104 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, doprowadziła do przedwczesnego zdyskwalifikowania zaskarżonej decyzji. Ponowna kontrola sądowa powinna ocenić decyzję zobowiązującą do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto Białystok z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej powyżej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.