Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1255/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 3, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 39
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 2 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 433/08 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 r. [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd i instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] sierpnia 2007 r. J. B. złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej m.in. na pokrycie wydatków związanych z zakupem energii elektrycznej. Podczas przeprowadzania aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniu [...] września 2007 r. strona wniosła o pomoc finansową na uruchomienie centralnego ogrzewania.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił przyznania J. B. pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na uruchomienie ogrzewania centralnego w całym domu jednorodzinnym. W oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz przedłożoną dokumentację ustalono, że J. B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem J., który studiuje prawo na [...] Uniwersytecie [...] i przebywa w domu w okresach przerw w nauce. Wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, nie pracuje dorywczo i nie posiada własnych źródeł dochodu. Syn J. również nigdzie nie pracuje, nawet dorywczo. J. B. utrzymuje się od kilku lat wyłącznie ze świadczeń z pomocy społecznej. Mieszka w Krakowie w domu jednorodzinnym stanowiącym jej własność w części, przy czym pozostałymi współwłaścicielami tego domu są jej były mąż i dwaj dorośli synowie. Organ I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, natomiast nie jest on przewidziany na pokrywanie remontów kapitalnych mieszkań czy prywatnych budynków. Organ wskazał, że pozostali współwłaściciele nieruchomości również powinni uczestniczyć w kosztach utrzymania domu, w tym napraw i remontów. Ponadto organ wyjaśnił, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Filia Nr [...] w Krakowie zaspokoił potrzeby J. B. w zakresie zapewnienia ogrzewania z uwzględnieniem niezbędnych potrzeb jednoosobowego gospodarstwa domowego przez przyznanie na ten cel w październiku 2006 r. zasiłku w wysokości 120 złotych na zakup grzejnika elektrycznego, przez przyznanie decyzją z dnia 1 marca 2006 r. pomocy w wysokości 800 złotych na dofinansowanie remontu instalacji grzewczej oraz zaspokaja stale przez przyznawanie pomocy w formie zasiłków celowych na zakup energii elektrycznej do licznika przedpłatowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. B. zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez dowolność ustalenia stanu faktycznego oraz art. 5 kpa w zw. z art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji. Zdaniem odwołującej się, powoływanie się na stan prawny nieruchomości nie ma żadnego związku z faktem pozostawania przez nią bez środków do życia i brakiem możliwości ogrzewania mieszkania. Organ pominął również fakt, iż wszyscy współwłaściciele nieruchomości pozostają bez pracy i bez środków do życia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 8, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany, co świadczy o uznaniowym charakterze tego świadczenia. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. B. spełnia kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej i dlatego jest objęta stałą i wszechstronną opieką. Organ zwrócił jednakże uwagę na stosunkowo młody wiek i dobrą kondycję zdrowotną odwołującej się, co uzasadnia przyjęcie, że posiada duże możliwości poprawy swej sytuacji we własnym zakresie. Kolegium wyjaśniło, że organy pomocy społecznej posiadając ograniczone środki finansowe, zobowiązane są do wspierania wielu osób i rodzin. To powoduje, że organy muszą dokonywać wyboru i przyznawać pomoc na zaspokojenie potrzeb najbardziej niezbędnych osobom najbardziej dotkniętym przez los, czy nieporadnym, a tym samym nie każda prośba o pomoc może zostać spełniona. Zaznaczono, że zaskarżonej decyzji nie można także rozpatrywać w oderwaniu od całości akt postępowania i każdą decyzję przyznającą konkretną pomoc finansową należy oceniać w kontekście innych decyzji skierowanych do J. B., na mocy których otrzymywała wielokrotnie pomoc różnego rodzaju. Organ II instancji podkreślił, że nie można całego ciężaru utrzymania przenieść na ośrodek pomocy społecznej, który to ośrodek - zgodnie z ustawą - ma jedynie wspierać osoby i rodziny korzystające z pomocy w wysiłkach zmierzających do poprawy ich sytuacji życiowej. Organ zwrócił uwagę na to, iż J. B. nie podejmowała wystarczających wysiłków w celu poprawy swej sytuacji bytowej, skoro nie posiadając jakichkolwiek własnych dochodów odmówiła podjęcia zaproponowanej przez organ pracy w supermarkecie. Organ odwoławczy nie zakwestionował tego, że zarówno wykształcenie J. B. jak i jej doświadczenie zawodowe predestynują ją do zajmowania stanowisk związanych z wyższą gratyfikacją, niemniej jednak w sytuacji braku jakichkolwiek dochodów, nawet praca niespełniająca jej oczekiwań i niezaspokajająca jej ambicji zawodowych, stanowiłaby zarówno pomoc materialną w niezbędnym zakresie i mogłaby ułatwić znalezienie zatrudnienia na lepszych warunkach finansowych. Podjęcie przez osobę oczekującą pomocy społecznej tego rodzaju pracy, której przecież nie można uznać za pracę uwłaczającą godności człowieka, wskazywałoby na to, że podejmuje ona trud wyjścia z sytuacji, w jakiej się znalazła. Organ II instancji zwrócił także uwagę na to, że zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej i z tego względu J. B. powinna podjąć działania zmierzające do poprawy własnej sytuacji życiowej, nie wyłączając podjęcia pracy w supermarkecie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 36 kpa w zw. z art. 35 kpa poprzez nierozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie i niezawiadomienie jej o przyczynach zwłoki, naruszenie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 14 kpa poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu, a nadto naruszenie art. 6 kpa, który nakazuje działanie na podstawie przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 4 grudnia 2008 r. J. B. wyjaśniła, iż jest dużo ofert pracy zgodnych z jej wykształceniem, ale nie są one upubliczniane w urzędach pracy. Skarżąca stwierdziła, że mając wiedzę o ofertach pracy zgodnych z jej wykształceniem, nie złożyła aplikacji do żadnej z placówek na terenie miasta Krakowa, albowiem nie było jej celem składanie wniosków o pracę, ale udowodnienie, że istnieją wolne miejsca pracy w jej zawodzie, które nie są zgłaszane do urzędu pracy, pomimo istnienia takiego obowiązku po stronie pracodawców. Zdaniem skarżącej obowiązkiem organu jest wyjaśnienie, dlaczego wobec istnienia setek miejsc pracy w jej zawodzie nie jest zatrudniona, nie zaś proponowanie by podjęła pracę sprzątaczki.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności podkreślił, iż z treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Oznacza to, iż osoby oczekujące pomocy mają obowiązek same, we własnym zakresie czynić wysiłki w celu przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. Wysiłki te powinny być tym większe, im większe są uprawnienia, zasoby i możliwości tych osób czy rodzin. Sąd I instancji podkreślił, iż J. B. pełniąc w przeszłości funkcje kierownicze i mając wyższe wykształcenie ma o wiele większe możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji, niż każdy inny wnioskujący o przyznanie pomocy społecznej będący w trudnej sytuacji z powodu ograniczeń psychoruchowych, niepełnosprawności, starości czy bezdomności, poważnie ograniczających funkcje życiowe. Możliwości w przezwyciężeniu trudności życiowych skarżąca dobitnie wykazała przedkładając na rozprawie dokumenty mające ujawnić wolne miejsca pracy w jej wyuczonym zawodzie w miejskich jednostkach organizacyjnych z siedzibą w Krakowie. Już tylko to powoduje powstanie wątpliwości, czy skarżąca jest uprawniona do korzystania z pomocy finansowej, a mając na względzie kilkuletni okres utrzymywania się przez skarżącą ze środków pomocy społecznej, czy powinna być objęta dalszą pomocą społeczną. Jak wynika z przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia z dnia [...] października 2006 r., wydanego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Filia Nr [...] w Krakowie, skarżąca korzysta z pomocy społecznej od września 2004r. i łączna kwota wypłaconej skarżącej pomocy w okresie od września 2004 r. do października 2006 r. wyniosła [...] zł. Wskazane wyżej wątpliwości, co do uprawnienia do dalszego korzystania z pomocy społecznej są uzasadnione tym bardziej, że skarżąca oczekuje od organów pomocy społecznej działań przekraczających ich ustawowy zakres. Oczekuje bowiem wskazania jej etatu psychologa lub wskazania stanowiska kierowniczego podobnego, jaki zajmowała w przeszłości. Świadczą o tym jednoznacznie zachowania skarżącej wskazujące na brak zainteresowania pracą w supermarkecie i lekceważący wręcz stosunek do pracy fizycznej, a także jej wypowiedzi na rozprawie wskazujące wprost, że poczynione przez nią ustalenia o wolnych miejscach pracy w jej zawodzie nie miały na celu złożenia przez nią wniosku o pracę.

Zachowanie skarżącej świadczy także o braku pozytywnej przesłanki do przyznania pomocy społecznej wyrażonej w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, tj. współdziałaniu w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, będącym ustawowym obowiązkiem skarżącej, a nawet o wyczerpaniu negatywnej przesłanki przyznania takiej pomocy wynikającej z art. 11 ust. 2 ustawy, tj. braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, nieuzasadnionej odmowy podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę, co może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Sąd I instancji przyjął, iż w takiej sytuacji nie można uznać za bezsporne spełnianie przez skarżącą wszystkich kryteriów uprawniających do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej i to pomimo faktu, że J. B. jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku i bez własnych dochodów.

Sąd I instancji zauważył, iż zasiłek celowy zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest jednym z rodzajów świadczeń z pomocy społecznej i może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej - zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, iż skoro skarżąca zamieszkuje w domu jednorodzinnym, którego jest współwłaścicielem, a pozostałymi współwłaścicielami są dorośli synowie i były mąż, to koszt utrzymania tego domu, koszt remontów i napraw, jak również osobiste starania o ich pokrycie obciąża także pozostałych współwłaścicieli.

Reasumując Sąd I instancji przyjął, iż nawet w sytuacji, gdyby przyjąć, że J. B. jest osobą uprawnioną do pomocy społecznej, wnioskowany zasiłek celowy na uruchomienie ogrzewania centralnego w całym domu jednorodzinnym, we współwłasności którego osoba lub rodzina uprawniona ma jedynie udział i która faktycznie korzysta z części tego domu, nie może być uznany za uzasadniony, a nawet w świetle art. 39 ustawy o pomocy społecznej winien być uznany za sprzeczny z obowiązującym prawem.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd stwierdził, że organ II instancji istotnie uchybił terminowi do rozpatrzenia sprawy określonemu w art. 35 kpa, jednak naruszenie tego przepisu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty:

1. naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4, art. 3 ust. 1 oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w sposób obszerny przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i zakwestionował ustalenie Sądu, iż skarżąca przejawia niechęć do podjęcia pracy w celu uzyskania jakichkolwiek dochodów. Podkreślił ponadto, iż pracownik MOPS, pomijając fakt, iż skarżąca jest dyplomowanym nauczycielem oraz że sprawowała funkcję dyrektora szkoły naruszył jej godność osobistą, proponując pracę sprzątaczki czy też pracownika fizycznego w supermarkecie. Pełnomocnik strony zarzucił także Sądowi I instancji, że błędnie zinterpretował postawę skarżącej, która na rozprawie w dniu [...] grudnia 2008 r. przedstawiła zestawienie wakatów, gdyż miało to na celu udowodnienie, że pracownicy społeczni nie traktują jej oraz kwalifikacji, jakie posiada w sposób indywidualny, co prowadzi do tego, że nie pomagają jej przezwyciężyć trudności życiowych. Dlatego też stanowisko Sądu pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ pomoc społeczna zobowiązana jest wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Niezależnie od powyższego autor skargi kasacyjnej podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, iż zasiłek celowy jest przewidziany na pokrywanie drobnych remontów czy napraw w mieszkaniu dla możliwości zamieszkiwania. Niemniej jednak wskazał, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę potrzeb bytowych skarżącej, uznając że do takich nie należy uruchomienie centralnego ogrzewania. Dom, w którym zamieszkuje strona przy ogromnym wychłodzeniu nie nadaje się do zaliczenia go do miejsca, w którym skarżąca miałaby możliwość wypełniania funkcji życiowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zatem zakres rozstrzygania i zobowiązuje wyłącznie do oceny zarzutów w niej zawartych. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, jak również brania pod uwagę innych uchybień, aniżeli wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też prawa materialnego. W takiej sytuacji obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż stan faktyczny ustalony został w zaskarżonym orzeczeniu w sposób niewadliwy bądź też nie został skutecznie podważony, można przeprowadzić kontrolę procesu subsumcji stanu faktycznego do zastosowanych norm prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., przy czym z petitum skargi kasacyjnej nie wynika, na czym naruszenie powyższego przepisu miałoby polegać. Dopiero analiza uzasadnienia środka zaskarżenia daje podstawy do twierdzenia, iż jego autor upatruje naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji faktu, że skarżąca nie współdziałała z pracownikami pomocy społecznej przy rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, która to okoliczność nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy.

Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może być uznany za uzasadniony. Otóż, z akt sprawy wynika bezsprzecznie, iż twierdzenie Sądu I instancji o braku współdziałania strony w rozwiązywaniu jej problemów związanych z sytuacją życiową jest w pełni uprawnione. Skarżąca jest osobą posiadającą wyższe wykształcenie, w związku z czym jest zainteresowana objęciem tylko takiego stanowiska, które odpowiada jej wykształceniu kierunkowemu, a dodatkowo spełnia oczekiwania związane z wysokością wynagrodzenia (stanowisko dyrektora szkoły lub psychologa). Wyrażenie gotowości objęcia wyłącznie tak konkretnie wskazywanych stanowisk pracy nie może być utożsamiane z gotowością do pracy, a więc i realizacją obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o której mowa w art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Warto w tym miejscu podkreślić, iż żaden przepis obowiązującego prawa nie gwarantuje obywatelom zatrudnienia zgodnego z ich wyuczonym zawodem i oczekiwaniami finansowymi. Wypada choćby wskazać na treść art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415), który pod pojęciem odpowiedniej pracy nakazuje rozumieć pracę, do wykonywania której bezrobotny ma wystarczające kwalifikacje lub doświadczenie zawodowe lub może je wykonywać po uprzednim szkoleniu lub przygotowaniu zawodowym dla dorosłych. Tymczasem z materiału aktowego wynika, iż strona nie była zainteresowana jakąkolwiek proponowana pracą bądź nabyciem nowych umiejętności, o czym świadczy odmowa udziału w rozmowach kwalifikacyjnych do pracy biurowej w ramach prac społecznie użytecznych, odmowa wzięcia udziału w testach kwalifikacyjnych na stanowisko psychologa w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej, odmowa wzięcia udziału w kursach zawodowych czy też odmowa wzięcia udziału w warsztatach Klubu Integracji Społecznej. Takie zachowanie skarżącej nie tylko wyczerpuje znamiona braku współdziałania, ale również stanowi samodzielną przesłankę do odmowy przyznania świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Za nieuzasadnione uznać należy również zgłoszone przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 w związku z art. 4, art. 3 ust. 1 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej.

Odnosząc się do powyższych zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać na treść przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, może być przyznany zasiłek celowy.

Analiza brzmienia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego nie jest jedynie zdeterminowane spełnieniem kryterium dochodowego, lecz uzależnione jest od uznania, że cel, na jaki ma być przeznaczone świadczenie z pomocy społecznej służy zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej. Nie można również tracić z pola widzenia i tej okoliczności, iż przyznanie zasiłku celowego, wobec takiej konstrukcji przepisów, nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz pozostawione jest uznaniu organu administracyjnego.

Już zatem sam, nadany treścią ustawy, charakter świadczenia, o którego przyznanie wystąpiła J. B., na tle przyjętych okoliczności faktycznych, nakazuje wątpić, czy wskazany przez skarżącą we wniosku cel, na który przeznaczone mają zostać środki z pomocy społecznej usprawiedliwiał zastosowanie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Otóż, jak wynika z akt sprawy, skarżąca wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego na uruchomienie centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym, którego zajmuje jedynie część. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście cytowanego przepisu uprawnione jest twierdzenie, iż cel na jaki mają być spożytkowane środki uzyskane z pomocy społecznej, nie daje podstawy do przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż żądanie sfinansowania robót związanych z uruchomieniem instalacji centralnego ogrzewania w sposób znaczny przekracza zakres obowiązków, jaki ciąży na organach pomocy społecznej i nie odpowiada celom tej pomocy. Z treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej wyprowadzić należy wniosek, iż zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Nie ulega wątpliwości, iż zapewnienie ogrzewania w mieszkaniu w okresie zimowym stanowi niezbędną potrzebę bytową, jednak nie oznacza, iż jedyną formą zaspokojenia tej potrzeby jest uruchomienie centralnego ogrzewania w całym budynku, którego strona jest współwłaścicielem. W pozostałej części zamieszkuje m. in. były mąż strony, na którym również ciąży obowiązek utrzymania nieruchomości. Nie zasługuje zaś na akceptację takie zachowanie beneficjenta pomocy społecznej, które polega na domaganiu się zaspokojenia jego potrzeby bytowej, w sposób którego wynikiem byłaby konieczność modernizacji instalacji grzewczej całego budynku mieszkalnego, podczas gdy strona w roku 2006 otrzymała już w ramach pomocy środki na remont istniejącej instalacji grzewczej, zakup grzejnika elektrycznego, a ze środków pomocowych finansowane są również wydatki na energię elektryczną. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że potrzeba skarżącej została już zaspokojona, natomiast występowanie z żądaniem dokonania udogodnień w postaci uruchomienia centralnego ogrzewania nie odpowiada celom, jakim służy pomoc społeczna.

Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe przepisy wyrażają zasadę, iż pomoc państwa ma jedynie charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa jedynie w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina nie ma możliwości na samodzielne przezwyciężenie trudności życiowych. Podzielając w rezultacie pogląd autora skargi kasacyjnej, iż organy pomocy społecznej zobowiązane są wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, stwierdzić należy, iż wspieranie nie może przybierać formy stałego utrzymywania i zaspokajania wszystkich potrzeb życiowych w zakresie wynikającym bezwarunkowo z żądania strony.

Należy zaakceptować także pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że brak współdziałania z pracownikami ośrodka pomocy społecznej i rezygnacja z proponowanego zatrudnienia w przypadku skarżącej, a także nieprzerwane utrzymywanie się od wielu lat jedynie ze środków pomocy społecznej mogą stanowić samodzielną przesłankę do odmowy przyznania świadczenia. Twierdzenie to znajduje usprawiedliwienie w treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi wprost, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia mogą stanowić podstawę do domowy przyznania świadczenia.

Chcąc zatem skutecznie zarzucić, iż zachowanie skarżącej nie wyczerpuje znamion braku współdziałania i nie daje podstaw do odmowy przyznania świadczenia, należałoby postawić zarzut naruszenia błędnego zastosowania art. 11 ust. 2, nie zaś art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej jest przepisem, który statuuje jedynie powinne zachowanie beneficjentów pomocy społecznej w aspekcie celu pomocy społecznej, jakim jest ich aktywizacja życiowa. Przepis wprowadza obowiązującą na gruncie ustawy o pomocy społecznej zasadę współdziałania, która służyć ma wyeliminowaniu sytuacji, w których pomoc przyjmuje formę prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Warszawa 2007). Zasada ta jest realizowana poprzez wykorzystanie instrumentów, za pomocą których organy pomocy społecznej egzekwują ciążący na uprawnionych nakaz współdziałania, do których to instrumentów należy właśnie odmowa przyznania świadczenia, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Reasumując, na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, iż postawa J. B. uzasadnia zarzut braku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w szczególności braku gotowości do podjęcia zatrudnienia czy nabycia nowych umiejętności przydatnych na rynku pracy. Na krytyczną ocenę zasługuje również roszczeniowa postawa skarżącej i jej negatywny stosunek wobec pracowników ośrodka pomocy społecznej, którzy chcąc zapewnić stronie możliwość zarobkowania przedstawiają propozycje pracy fizycznej. Otóż, nie ulega wątpliwości, iż osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej musi liczyć się z oceną jej sytuacji dokonywaną przez organ pomocy społecznej i nie może ignorować wskazówek udzielanych przez jego pracowników, co do możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej. Ubiegający się o pomoc nie może zatem w żadnym razie odmówić podjęcia pracy z powodu zbyt niskiego oferowanego wynagrodzenia lub pracy niedpowiadającej jego wysokim kwalifikacjom (M. Lewandowicz – Machnikowska. Udzielanie zasiłków pieniężnych z pomocy społecznej – wybrane zagadnienia. Samorząd terytorialny z 2009 Nr 1-2 s. 128). Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut skargi kasacyjnej, że pracownik organu pomocy społecznej naruszył godność osobistą skarżącej legitymującej się wyższym wykształceniem przedstawiając propozycję pracy fizycznej, jest całkowicie nieuprawniony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O wynagrodzeniu dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, przyznawanego z funduszów Skarbu Państwa rozstrzygnie wojewódzki sąd administracyjny według zasad określonych w art. 258 - 262 p.p.s.a.