Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 854/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 1985 nr 38 poz 181
law: Ustawa z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 178/14 w sprawie ze skargi Z.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 178/14 oddalił skargę Z.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z.M. został przyjęty do służby w Milicji Obywatelskiej w dniu 1 stycznia 1986 r.

Szef [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie decyzją z dnia 22 marca 1989 r. uznał Z.M. winnym popełnienia zarzucanego mu w postępowaniu dyscyplinarnym czynu, tj. zgłoszenia się do służby w dniu [...] marca 1989 r. w stanie nietrzeźwości (0,53 ‰ alkoholu w wydychanym powietrzu) i na podstawie § 17, § 35 ust. 1 pkt 2 i § 47 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. nr 61 w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 17), wymierzył mu karę wydalenia z organów Milicji Obywatelskiej z jednoczesnym obniżeniem stopnia milicyjnego do [...]. W pouczeniu podał, że obwinionemu służy prawo wniesienia odwołania do Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji. Powyższa decyzja została obwinionemu doręczona w dniu 5 kwietnia 1989 r. Nie skorzystał on z przysługującego mu uprawnienia do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji.

Niezależnie od powyższego, Szef [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie w dniu 22 marca 1989 r. wydał rozkaz nr [...], który zawierał informację o rozstrzygnięciu wskazującym na ukaranie Z.M. – milicjanta [...] karą wydalenia z organów Milicji Obywatelskiej z jednoczesnym obniżeniem stopnia milicyjnego do [...] oraz konieczność omówienia jego treści na specjalnych odprawach ze wszystkimi funkcjonariuszami [...]. Rozkaz ten rozesłano według rozdzielnika.

Następnie, Szef [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie rozkazem personalnym z dnia 19 kwietnia 1989 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 38, poz. 181 ze zm.) zwolnił Z.M. ze służby w Milicji Obywatelskiej z dniem 5 kwietnia 1989 r. Jednocześnie wyżej wymienionemu na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 7 w/w ustawy, obniżono stopień służbowy do [...].

Decyzja Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 22 marca 1989 r. o wydaleniu z organów Milicji Obywatelskiej z jednoczesnym obniżeniem stopnia milicyjnego do [...] stała się przedmiotem skargi Z.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2232/11 odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna, albowiem skarżący w postępowaniu przed organem administracji publicznej nie wyczerpał środka zaskarżenia w postaci odwołania. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że niedopuszczalna jest również skarga do sądu administracyjnego na rozkaz Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 22 marca 1989 r. o numerze [...], gdyż ma on charakter ewidencyjny i został wydany dla celów wewnętrznych.

Z.M. pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 19 kwietnia 1989 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Milicji Obywatelskiej.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia 18 stycznia 2013 r. nr 29 odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Z.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 600/13 oddalił skargę. Przedmiotowy wyrok stał się prawomocny w dniu 17 sierpnia 2013 r.

Z.M. pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") "decyzji administracyjnej z dnia 22 marca 1989 r. o wydaleniu (...) z organów MO z jednoczesnym obniżeniem stopnia milicyjnego do [...]". W uzasadnieniu wniosku podał, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 K.p.a. i nie zawiera "właściwej" podstawy prawnej, gdyż została wydana na podstawie zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych, które nie jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym. Stwierdził, iż w toku prowadzonego przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego organ naruszył m.in. art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) i określone w nim "(...) prawo każdego człowieka do rzetelnego procesu karnego, z którego wynika prawo do obrony (...)". Ponadto podniósł, iż "(...) Europejski Kodeks Etyki Policji z 2001 r. Komitetu Ministrów Rady Europy stanowi, że głównym celem Policji w demokratycznym, funkcjonującym w oparciu o rządy prawa społeczeństwie, jest ochrona i respektowanie podstawowych praw i wolności jednostki zawartych zwłaszcza w EKPCz (...)", jemu natomiast w postępowaniu dyscyplinarnym odmówiono możliwości skorzystania z powyższych uprawnień. Wskazał także, iż w toku postępowania naruszone zostały przepisy art. 9 i art. 42 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także zasady informowania (art. 9 K.p.a.) oraz praworządności (art. 6 K.p.a.), nie został również uwzględniony jego słuszny interes (art. 7 K.p.a.).

Komendant Główny Policji pismem z dnia 13 września 2013 r. wezwał Z.M. do sprecyzowania w/w wniosku poprzez podanie, czy żąda on stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – decyzji Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 22 marca 1989 r. o ukaraniu karą dyscyplinarną, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 K.p.a., czy też rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 19 kwietnia 1989 r. nr [...] o zwolnieniu ze służby w Milicji Obywatelskiej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Z.M. podtrzymał wniosek z dnia 7 sierpnia 2013 r., a ponadto wniósł o rozszerzenie go o rozkaz personalny Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 19 kwietnia 1989 r. nr [...].

Komendant Główny Policji decyzją z dnia 21 października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 19 kwietnia 1989 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że brak jest podstaw do uznania, iż w/w rozkaz personalny jest dotknięty którąkolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z.M. wniósł o jej uchylenie w całości oraz stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 19 kwietnia 1989 r. nr [...]. W uzasadnieniu odwołania podał, że kwestionowany przez niego rozkaz personalny nie spełnia wymogów określonych w art. 107 K.p.a., gdyż nie zawiera podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także pouczenia o prawie zaskarżenia, co stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania. W ocenie odwołującego, naruszono zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w art. 6-16 K.p.a., a także art. 130 § 1 K.p.a., poprzez wykonanie decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 22 marca 1989 r. o ukaraniu karą wydalenia ze służby, która została mu doręczona w dniu 5 kwietnia 1989 r. Wskazał, że rozkaz personalny Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych nr [...] został wydany w dniu 19 kwietnia 1989 r., to jednak regulował sytuację strony z mocą wsteczną, wbrew zasadzie lex retro non agit.

Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 2 grudnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. następuje w sytuacji, gdy została ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w tym przepisie. Organ, rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, co oznacza, że nie rozpoznaje ponownie zakończonej sprawy w jej całokształcie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji, w kontekście przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a.

W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie występuje przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156§1 pkt 1 K.p.a., gdyż kwestionowany rozkaz personalny został wydany prze organ właściwy ( art. 7 cyt. ustawy z dnia 31 lipca 1985r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz § 7 powołanego zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej).

Brak jest również podstaw do uznania, że przedmiotowy rozkaz personalny jest dotknięty wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja jest wydana bez podstawy prawnej wówczas, gdy nie istnieje przepis prawny, który umocowuje organ administracji publicznej do działania, albo też przepis istnieje, lecz nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, że podstawę prawną rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 19 kwietnia 1989r. nr [...] stanowił art. 16 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Powołany przepis został podany w w/w rozkazie personalnym. Fakt, iż w podstawie prawnej wskazano także § 7 cyt. zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, nie przesądza o wypełnieniu w sprawie przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, bądź określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest wydana bez podstawy prawnej. Dotknięta jest jedynie wadą formy z racji naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. W takim przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. określenia "rażące naruszenie prawa" wyjaśnił, że stanowi ono kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" i utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest nieprawidłowe. Rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji, występuje jedynie wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 241/11, LEX nr 798194). Nieważność decyzji jest skutkiem naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych, pozbawionych interpretacyjności (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 538/11 LEX nr 1113273). Ponadto skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r., sygn. akt V SA535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910).

W rozpoznawanej sprawie użycie przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zwrotu "zwalnia się", oznacza, że przepis ten ma charakter obligatoryjny. Organ administracyjny działając na jego podstawie wydaje decyzję o charakterze związanym. Właściwy organ miał zatem obowiązek zwolnienia Z.M. ze służby w Milicji Obywatelskiej w przypadku, gdy została wobec niego orzeczona kara dyscyplinarna wydalenia ze służby i orzeczenie to miało walor decyzji prawomocnej. W powołanym przepisie brak jest odniesienia do czynności podejmowanych w postępowaniu dyscyplinarnym, które złożyły się na ukaranie taką, a nie inną, karą dyscyplinarną. W sytuacji określonej w tym przepisie przesłanką do zwolnienia ze służby jest jedynie wynik przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego. Na etapie badania przesłanek nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby nie można badać prawidłowości prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, ani wzruszyć samego orzeczenia dyscyplinarnego. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie organy nie oceniają prawidłowości postępowania dyscyplinarnego jako odrębnego od przedmiotowej sprawy.

Organ odwoławczy zaznaczył, że rozkazy personalne wydawane w czasie obowiązywania zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej nie spełniały wymogów określonych w art. 107 K.p.a. Wynikało to zapewne z faktu, że dopiero w ustawie o Policji opublikowanej w dniu 10 maja 1990r. znalazł się zapis o możliwości wniesienia odwołania od decyzji do wyższego przełożonego. Powołane wyżej zarządzenie w § 108 określało elementy, które winien zawierać rozkaz personalny o rozwiązaniu stosunku służbowego. Przepis ten nie przewidywał konieczności zamieszczania w rozkazie personalnym uzasadnienia i pouczenia (dopiero zarządzenie nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów wprowadza te elementy do rozkazów personalnych). Ponadto powyższe przepisy w zakresie nieuregulowanym nie zawierały odesłania do K.p.a. Z § 29 ust. 5 cyt. zarządzenia wynikała jedynie konieczność zapoznania funkcjonariusza z treścią rozkazu personalnego. Z akt sprawy wynika, że Z.M. został zapoznany z treścią kwestionowanego rozkazu personalnego.

W konsekwencji Minister Spraw Wewnętrznych uznał, że braki formalne przedmiotowego rozkazu personalnego w zakresie uzasadnienia oraz pouczenia o środku zaskarżenia nie stanowią rażącego naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i nie powodują, że jest on niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zarzuty dotyczące wskazanych uchybień mogłyby zostać ewentualnie uwzględnione w toku rozpatrywania sprawy w trybie zwykłym, nie zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 1308/07).

Zdaniem organu odwoławczego, także nieprawidłowe ustalenie terminu rozwiązania stosunku służbowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W konsekwencji Minister Spraw Wewnętrznych przyjął, że w stosunku do kwestionowanego rozkazu personalnego nie zachodzi również żadna z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie w całości oraz stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 19 kwietnia 1989 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi powołując treść art. 110 K.p.a. podał, że w/w rozkaz personalny został mu doręczony w dniu 20 lutego 2012 r. Zdaniem skarżącego, przedmiotowy rozkaz personalny nie spełnia wymogów określonych w art. 107 K.p.a., gdyż nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o prawie do jego zaskarżenia. Narusza tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 16 K.p.a.). Powołany rozkaz personalny został wydany z naruszeniem art. 42 ust. 2 Konstytucji RP, albowiem pozbawiał go prawa do obrony w postępowaniu. Ponadto skarżący wskazał, że organy prowadząc postępowanie dyscyplinarne nie respektowały jego prawa do obrony, nie pouczono go o możliwości ustanowienia obrońcy, składania wniosków dowodowych, nie poinformowano o prawie do odmowy składania zeznań, wymuszano przymus i groźby bezprawne oraz nie zaznajomiono z materiałami postępowania dyscyplinarnego, czym naruszono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. W ocenie skarżącego, kwestionowany rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem prawa, istnieją zatem podstawy do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Minister Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2014 r. podtrzymał stanowisko zawarte w skardze oraz wniósł o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 19 kwietnia 1989 r. nr [...] i poprzedzającego go rozkazu Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 22 marca 1989 r. nr [...] o ukaraniu skarżącego karą wydalenia ze służby, wobec ich wydania z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika z urzędu według norm przepisanych, uwzględniając podatek od towarów i usług. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 107 K.p.a., poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz brak pouczenia o możliwości i sposobie złożenia odwołania oraz art. 7, art. 9 i art. 10 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie skarżącemu okoliczności prawnych związanych z wydaną decyzją, co w konsekwencji uniemożliwiło mu aktywny udział w postępowaniu. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, w obrocie prawnym ostała się decyzja dotycząca kluczowych praw obywatela pozbawiona tak istotnych elementów określonych w art. 107 K.p.a., jak prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o możliwości i sposobie złożenia odwołania lub jej braku. Decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby w Milicji Obywatelskiej zawiera rozstrzygnięcie o pozbawieniu prawa z mocą wsteczną, a w aktach sprawy brak jest dowodu jej doręczenia skarżącemu. W postępowaniu zakończonym wydaniem rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 19 kwietnia 1989 r. nr [...] organ dopuścił się naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a także przepisów postępowania dowodowego (art. 77 § 1 i 80 K.p.a.), co stanowi przesłankę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania – stwierdzenia nieważności decyzji. Wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 i nast. K.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady stabilności decyzji ostatecznej. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne, ponowne, rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Z tego względu organ w ramach postępowania nieważnościowego nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, że ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 570/95, OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1617/12, LEX nr 1452703).

W niniejszej sprawie postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Z.M. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 19 kwietnia 1989 r. nr [...], mocą którego został on zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej z dniem 5 kwietnia 1989 r. Skarżący jako przesłankę stwierdzenia nieważności w/w rozkazu personalnego wskazał art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nadzwyczajny tryb postępowania, przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., służy do eliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Natomiast rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowany w niniejszym postępowaniu rozkaz personalny Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 19 kwietnia 1989 r. nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby w Milicji Obywatelskiej został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Podstawę prawną w/w rozkazu personalnego stanowił art. 16 ust. 1 pkt 3 obowiązującej w dacie jego wydania ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.

W sprawie jest bezsporne, że decyzją Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 22 marca 1989 r. Z.M. wymierzono karę dyscyplinarną wydalenia z organów Milicji Obywatelskiej z jednoczesnym obniżeniem stopnia milicyjnego do [...]. Decyzja ta, wobec niewniesienia przez niego środka zaskarżenia, stała się prawomocna w toku instancji.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że użycie przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zwrotu "zwalnia się", w odróżnieniu od zwrotu "można zwolnić" określonego w art. 16 ust. 2 tej ustawy, przemawia za obligatoryjnym charakterem tego przepisu. Organ działający na podstawie powołanego wyżej przepisu był zobowiązany do wydania decyzji o charakterze związanym, a więc zwolnienia ze służby funkcjonariusza wobec którego została orzeczona kara dyscyplinarna wydalenia ze służby i orzeczenie to miało walor decyzji prawomocnej (art. 16 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy). Ponadto, zgodnie z § 46 ust. 1 pkt 6 zarządzenia nr 61 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987r.w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego (Dz. Urz. MSW z 1987r. poz. 17), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 73 ust. 2 w/w ustawy, które na mocy art. 42 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952r. (t .j. Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.), stanowiło źródło obowiązującego prawa, wykonanie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby polegało na zwolnieniu funkcjonariusza ze służby.

Zawarcie w rozkazie personalnym o zwolnieniu Z.M. ze służby w Milicji Obywatelskiej orzeczenia o obniżeniu stopnia służbowego do [...] stanowiło konsekwencję wymierzenia mu w postępowaniu dyscyplinarnym połączonej kary wydalenia ze służby z karą obniżenia stopnia (art. 68 ust. 1 pkt 9 i pkt 7 w zw. z art. 68 ust. 4 powołanej ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że w niniejszym postępowaniu ocenie organu nadzoru podlegał rozkaz personalny Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 19 kwietnia 1989 r. nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby w Milicji Obywatelskiej, nie zaś decyzja tego organu z dnia 22 marca 1989 r. wydana wobec tego funkcjonariusza w postępowaniu dyscyplinarnym. Kontroli tegoż Sądu podlegała również legalność wydanej przez organ nadzoru decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w/w rozkazu personalnego. Wskazał, że z tego względu wszelkie zarzuty podniesione na etapie postępowania administracyjnego oraz w skardze dotyczące naruszeń prawa, jakich w ocenie skarżącego dopuścił się organ w toku postępowania dyscyplinarnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W postępowaniu nadzorczym dotyczącym zwolnienia ze służby w Milicji Obywatelskiej skarżący nie mógł bowiem zakwestionować orzeczenia dyscyplinarnego wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak było także podstaw do uznania, że kwestionowany przez skarżącego rozkaz personalny jest dotknięty wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu naruszenia art. 7, art. 9 i art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Zaistnienie obligatoryjnej przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Milicji Obywatelskiej (art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej) w postaci orzeczenia – prawomocną decyzją – kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, nie wymagało jej analizy z punktu widzenia interesu społecznego, czy słusznego interesu strony. Nie można także przyjąć, że organ wydając kwestionowany rozkaz personalny dopuścił się rażącego naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu bądź zasady informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, zwłaszcza w kontekście braku pouczenia o uprawnieniu do wniesienia środka zaskarżenia od w/w rozkazu personalnego. Brak pouczenia w decyzji, czy też nieprawidłowe pouczenie strony o środkach odwoławczych, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wadliwość ta winna być podstawą do przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania, co wymaga od strony złożenia w tym zakresie stosownego wniosku (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1454/07, LEX nr 491448). Z akt sprawy wynika, że Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu wniosku Z.M. z dnia 28 sierpnia 2012 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 19 kwietnia 1989r. nr [...] postanowieniem z dnia 18 stycznia 2013 r. nr 29 odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od w/w rozkazu personalnego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 600/13 oddalił skargę. Powyższy wyrok stał się prawomocny z dniem 17 sierpnia 2013r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził również, iż organ wydając kwestionowany rozkaz personalny nie dopuścił się rażącego naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wyjaśnił, że za rażące naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. W tej sprawie, organ wydając w/w rozkaz personalny nie był zobligowany do prowadzenia postępowania dowodowego w rozumieniu przepisów K.p.a., gdyż jedyną przesłanką zwolnienia skarżącego ze służby było uprzednie orzeczenie wobec niego kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. podał, że kwestionowany rozkaz personalny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w § 108 zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej. Fakt, iż nie zawiera on uzasadnienia faktycznego i prawnego o którym mowa w art. 107 § 3 K.p.a., nie stanowi jednak podstawy do stwierdzenia jego nieważności. Tego rodzaju uchybienia nie można bowiem rozważać w kategorii wady kwalifikowanej, tj. rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak jest także podstaw do uznania, że kwestionowany rozkaz personalny jest dotknięty wadą kwalifikowaną z tego powodu, iż określając datę zwolnienia skarżącego ze służby w Milicji Obywatelskiej na dzień 5 kwietnia 1989 r. organ podał datę wcześniejszą, aniżeli data wydania rozkazu personalnego, tj. 19 kwietnia 1989 r. nr [...]. Wprawdzie taki sposób ustalenia terminu rozwiązania stosunku służbowego należy uznać za nieprawidłowy, to jednak nie można przyjąć, że nosi on cechy rażącego naruszenia art. 110 K.p.a.

Powyższej oceny nie zmienia podnoszona przez pełnomocnika skarżącego okoliczność, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego z dnia 19 kwietnia 1989 r. nr [...]. Z § 108 w zw. z § 29 ust 5 cyt. zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej wynikał obowiązek organu zapoznania funkcjonariusza z treścią rozkazu personalnego w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego. W niniejszej sprawie obowiązek ten został przez organ wykonany. Z akt sprawy wynika, że skarżący w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 600/13 nie kwestionował faktu zapoznania go z treścią rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w sytuacji, gdy domagał się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tego rozkazu. Ponadto Sąd w uzasadnieniu w/w wyroku podał, iż "z akt sprawy wynika, że wiedzę o możliwości wniesienia odwołania od w/w rozkazu personalnego z dnia 19 kwietnia 1989 r. skarżący posiadał już w dniu 16 marca 1998 r. W tej bowiem dacie skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismo z prośbą o rozpatrzenie sprawy przyjęcia go do służby w Policji. W piśmie tym podał, że w dniu 5 kwietnia1989 r. został zwolniony dyscyplinarnie ze służby w Stołecznym Urzędzie Spraw Wewnętrznych. Powołał się zatem na rozkaz personalny o zwolnieniu go ze służby w Milicji Obywatelskiej. Jednocześnie stwierdził, cyt.: "w ówczesnym czasie nie składałem odwołania od decyzji Szefa SUSW ze względu na realia polityczne (...)". Z powyższego wynika, że skarżący wiedział o możliwości wniesienia odwołania od w/w rozkazu personalnego co najmniej w dacie 16 marca 1998 r., nie może tym samym budzić wątpliwości fakt, że uprzednio został zapoznany z jego treścią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił również stanowisko organu nadzoru, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 – 7 K.p.a. Wobec powyższego uznał, że zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 19 kwietnia 1989 r. nr [...] nie narusza prawa, zaś zarzuty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Z.M., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie, że rozkaz personalny Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 19 kwietnia 1989 r. nr [...] i poprzedzający rozkaz Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 22 marca 1989 r. nr [...] nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika z urzędu według norm przepisanych, uwzględniając podatek od towarów i usług.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozkazu personalnego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem doszło do naruszenia zasad ogólnych przewidzianych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 107 K.p.a. W państwie prawa ostała się decyzja, dotycząca kluczowych praw obywatela pozbawiona tak istotnych elementów, jak prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o możliwości i sposobie złożenia odwołania. Ponadto rozkaz personalny o zwolnieniu zawiera rozstrzygnięcie o pozbawieniu prawa z mocą wsteczną, a w aktach sprawy brak jest dowodu jego doręczenia skarżącemu. Nie są to uchybienia formalne, gdyż dotyczą naruszenia kluczowych, podstawowych praw obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie zauważyć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 grudnia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 21 października 2013r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 19 kwietnia 1989r. nr [...] o zwolnieniu Z.M. ze służby w Milicji Obywatelskiej z dniem 5 kwietnia 1989r., a nie rozkaz Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 22 marca 1989 r. nr [...] mający charakter ewidencyjny , wydany dla celów wewnętrznych bądź decyzja tego organu z dnia 22 marca 1989r. o wymierzeniu wyżej wymienionemu kary dyscyplinarnej wydalenia z organów Milicji Obywatelskiej z jednoczesnym obniżeniem stopnia milicyjnego do [...]. W związku z powyższym sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego rozkazu Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 22 marca 1989 r. nr [...] było nieprawidłowe.

Istota zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. sprowadza się do podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przyjął, że organ nadzoru zasadnie uznał, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że w sprawie dotyczącej zwolnienia skarżącego ze służby w Milicji Obywatelskiej rozpoznaniu nie mogły podlegać zarzuty dotyczące przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego zakończonego wymierzeniem mu m.in. kary wydalenia ze służby.

Ocenę postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej art. 174 pkt 2 P.p.s.a., poprzedzić należy wyjaśnieniem, że o skuteczności zarzutu nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest zatem nie tylko wskazanie podstawy kasacyjnej, lecz także jej uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, iż postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania, nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez skarżącego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro przy wydawaniu powołanego wyżej rozkazu personalnego doszło do naruszenia zasad ogólnych określonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 107 K.p.a., to uchybienia te stanowiły rażące naruszenie prawa i w świetle art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. winny skutkować uchyleniem przez Sąd pierwszej instancji wydanych w sprawie decyzji. Przy czym przedstawiona w tym zakresie argumentacja ogranicza się do wyjaśnienia treści podanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez wykazania, że ich naruszenie miało charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tymczasem dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, iż rozkaz personalny Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 19 kwietnia 1989 r. nr [...] o zwolnieniu Z.M. ze służby w Milicji Obywatelskiej z dniem 5 kwietnia 1989 r. był dotknięty wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu naruszenia według skarżącego m.in. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 107 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego rozkazu personalnego.

Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Przedmiotowy rozkaz personalny był następstwem zaistnienia obligatoryjnej przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby w Milicji Obywatelskiej, określonej w art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w postaci orzeczenia – prawomocną decyzją – kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Miał charakter związany. Oznacza to, że organ miał obowiązek zwolnienia skarżącego ze służby. W tej sprawie treść rozstrzygnięcia determinował bowiem przepis prawa materialnego. Decyzja Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 22 marca 1989 r. o wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia Z.M. z organów Milicji Obywatelskiej z jednoczesnym obniżeniem stopnia milicyjnego do [...] została doręczona obwinionemu w dniu 5 kwietnia 1989 r. Zgodnie z § 41 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. nr 61 w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 17) przysługiwało od niej odwołanie w terminie 7 dni od daty jej doręczenia. Z.M., pomimo pouczenia w tym zakresie, nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odwołania od w/w decyzji, dlatego też po upływie 7 dni od dnia jej doręczenia – w dniu 13 kwietnia 1989 r. stała się ona prawomocna. Następnie Szef [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie rozkazem personalnym nr [...], wydanym w dniu 19 kwietnia 1989 r., na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej prawidłowo zwolnił Z.M. ze służby w Milicji Obywatelskiej z dniem 5 kwietnia 1989 r. Wskazać należy, że w sprawie dotyczącej zwolnienia ze służby, na tym etapie sprawy, było wyłącznie ustalenie, czy została orzeczona kara wydalenia ze służby oraz fakt, czy decyzja ta jest prawomocna. Obie w/w przesłanki zostały spełnione.

Istota sporu wymagała rozważenia, czy w sprawie doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i czy miało ono charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przy czym wskazać należy, iż badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w tym przypadku rozkazu personalnego, w stosunku do którego toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jego nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał z jakich powodów uznał, że organy tych przepisów nie naruszyły. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w brzmieniu wówczas obowiązującym (t.j.: Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26 ze zm.), w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności ludowej i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Po pierwsze zauważyć należy, iż dla twierdzenia, że regulacja ta została w sprawie naruszona, koniecznym jest powiązanie tak sformułowanego zarzutu z zarzutami naruszenia konkretnych, precyzujących ją, przepisów. Powołanie w tym zakresie treści art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. warunku tego nie spełnia. Po drugie, przepis art. 7 K.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do podejmowania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego. W wypadku, gdy prawo materialne upoważnia organ administracji publicznej do działania na zasadzie uznania, to przyznaje temu organowi sferę tzw. luzu decyzyjnego, który może być częściowo determinowany zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania art. 7 K.p.a., który dotyczy wyważania racji interesu jednostki i interesu społecznego przy wydawaniu decyzji pozostawionych uznaniu administracyjnemu. W rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji oceniając kwestię naruszenia tego przepisu pod kątem badania obowiązku wyważenia przez organ interesu społecznego i słusznego interesu obywatela nie dostrzegł, że podana wyżej norma prawna przewidywała obowiązek określonego zachowania się organu – zwolnienia ze służby w Milicji Obywatelskiej funkcjonariusza wobec którego orzeczono karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Oznacza to, że w tej sprawie zagadnienie interesu nie mogło podlegać rozważeniu.

Stosownie do art. 8 K.p.a. w brzmieniu wówczas obowiązującym, organy administracji państwowej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Autor skargi kasacyjnej rażące naruszenie tego przepisu upatruje w rażącym naruszeniu art. 9 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że organy administracji państwowej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zauważyć należy, iż prawo do informacji nie ma charakteru nieograniczonego, dotyczy jedynie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wyżej podano, przedmiotem postępowania był wydany z urzędu rozkaz personalny o zwolnieniu Z.M. ze służby w Milicji Obywatelskiej z powodu wymierzenia mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Fakt ten był skarżącemu znany. Domagał się on bowiem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tego rozkazu personalnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 600/13). W niniejszej sprawie skarżący jednak nie wykazał, na czym jego zdaniem polegało naruszenie tego przepisu. Powyższe stwierdzenie dotyczy również zarzutu rażącego naruszenia art. 10 K.p.a. – zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Nieprawidłowe sformułowanie zarzutu rażącego naruszenia art.7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. skutkowało niemożnością jego rozpoznania.

Nietrafny okazał się także zarzut rażącego naruszenia art. 107 K.p.a. Przepis ten w § 1, w brzmieniu wówczas obowiązującym, określał wymogi stawiane prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Powinna ona zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z kolei § 3 stanowił, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wskazać należy, iż w dacie zwolnienia skarżącego ze służby formę rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej określał § 108 zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, wydanego m. in. na podstawie art. 58 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Przepis ten stanowił, że następuje ono poprzez wydanie rozkazu personalnego, który określał otwarty katalog składników, jakie winien on zawierać. Nie przewidywał zamieszczenia w nim uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ustalenie organu nadzoru, że Z.M. został zapoznany z treścią przedmiotowego rozkazu personalnego i posiadał wiedzę o możliwości wniesienia od niego odwołania i o stanie sprawy. Prawidłowo ocenił, że brak zamieszczenia w rozkazie personalnym uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia stanowiło naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a., jednak zasadnie uznał, że nie miało ono charakteru "rażącego", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.