Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1518/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, 49b, 50a, 51, 51
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 138 par. 2 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp.z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ I instancji") z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] - uchylił w całości ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że [...] WINB postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], nałożył na Gminę [...], w związku z samowolnym wzniesieniem budowli o cechach wiaty z podłogą, konstrukcji drewnianej (bez poszycia dachowego) na rzucie koła o średnicy 6,10 m i wysokości zwieńczenia 2,95 m, usytuowanej w odległości 11,10 m od najbliższego (zachodniego) narożnika istniejącego budynku administracyjnego (wzniesionego w oparciu o zgłoszenie [...] z siedzibą w [...] z [...] kwietnia 2017 r.) w kierunku miasta [...], na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] we [...], na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "p.b.") obowiązek przedstawienia następujących dokumentów w terminie do 30 marca 2021 r.:

1. wymaganych art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.:

a. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do działki nr [...] obr. [...] [...], przy ul. [...] we [...], na której zlokalizowana jest ww. budowla, wg. wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 sierpnia 2016 r., w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę i rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę (Dz. U. z 2016 r., poz. 1493);

a. rysunków obrazujących rodzaj, zakres i sposób wykonania przedmiotowej budowli wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, w tym pozwolenia Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] w formie decyzji administracyjnej na wykorzystywanie obszaru pasa technicznego brzegu morskiego do celów innych niż ochronne, na podstawie przepisów art. 37 ust. 1 ustawy z 21 marca 1991 r., o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r., poz. 2169 ze zm.) oraz pozwolenia wodnoprawnego Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...], o którym mowa w art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "p.w.");

2. projektu zagospodarowania działki nr [...] obręb [...] [.], przy ul. [...] we [...];

3. zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy ww. budowli z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

[...] WINB wskazał, że nie jest możliwe ustalenie inwestora budowli, a zatem "wszelkie prawa i obowiązki wynikające z jej stanu faktycznego i prawnego spoczywają na właścicielu nieruchomości, na której została ona wzniesiona, a którym w tym przypadku jest Gmina [...]".

2. Gmina [...] wniosła zażalenie na powyższe postanowienie [...] WINB z [...] grudnia 2020 r.

3. GINB (po rozpatrzeniu zażalenia oraz analizie materiału dowodowego, w tym pisma [...] z siedzibą w [...] z [...] lutego 2021 r.), zaznaczył, że organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie wiaty wzniesionej na działce nr [...] w miejscowości [...], usytuowanej w pasie technicznym brzegu morskiego. Zgodnie z umową dzierżawy z [...] listopada 2009 r., nr [...], Gmina Miasto [...] wydzierżawiła [...] z siedzibą we [...] na okres 20 lat (od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2029 r.) teren działki nr [...] "z przeznaczeniem na realizację warunków określonych w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego [...] tj. teren parkingu (...) poprzez stworzenie całorocznego miejsca aktywnego wypoczynku tzw. "[...]" (...)".

Stosownie do umowy zawartej w dniu [...] marca 2013 r., [...] z siedzibą we [...] oddała w poddzierżawę [...] z siedzibą w [...] (KRS nr [...]) działkę nr [...] we [...].

Zgodnie z Aneksem nr 1 do umowy poddzierżawy z [...] marca 2013 r. zawartym w dniu [...] lipca 2017 r., [...] z siedzibą w [...], jako następny poddzierżawca, wstąpiła w miejsce pierwotnego poddzierżawcy (tj.[...] z siedzibą w [...]).

W dniu [...] sierpnia 2019 r. [...] WINB przeprowadził oględziny obiektu - toru gokartowego asfaltowego czterołukowego na działce nr [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna [...] w miejscowości [...]. Przedmiot czynności stanowiło ustalenie faktycznego stanu zagospodarowania i użytkowania parkingu na terenie nieruchomości. Teren, na którym funkcjonuje tor, nie został udostępniony, jednak z zewnątrz widoczne było, że jest on użytkowany i poruszają się po nim pojazdy gokartowe. Ponadto stwierdzono, że na terenie wypożyczalni rowerów znajduje się budowla o cechach wiaty z podłogą, o konstrukcji drewnianej (bez poszycia dachowego), na rzucie koła o średnicy 6,10 m i wysokości zwieńczenia 2,95 m, położona w odległości 11,10 m od najbliższego, tj. zachodniego narożnika budynku administracyjnego w kierunku miasta [...]. W drewnianej podłodze widoczny był kabel doprowadzający energię elektryczną oraz punkty doprowadzenia wody i odbioru ścieków. Legary podłogi budowli oraz słupy posadowiono na bloczkach betonowych. Istnienie budowli nie zostało odnotowane w protokole oględzin z [...] czerwca 2019 r. - a zatem powstała po ww. dacie.

Z pisma Wojewody [...] z [...] października 2019 r., znak:[...] wynika, że nie zgłoszono budowy przedmiotowej wiaty. W toku postępowania ustalono, że stosownie do obowiązującego miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego [...] we [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z [...] lutego 2018 r. (Dz. Urzędowy Województwa [...] z [...] kwietnia 2012 r., poz. [...]; dalej: "MPZP"), działka nr [...] we [...] została oznaczona symbolem [...] - teren parkingów.

[...] WINB (pismem z [...] marca 2020 r., znak; [...]) wezwał [...] z siedzibą w [...], jako poddzierżawcę działki do udzielenia informacji, kto jest inwestorem spornej budowli, kiedy została zrealizowana oraz kto posiada ewentualny tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na wezwanie nie udzielono odpowiedzi.

Kolejno, pismem z [...] lipca 2020 r., znak: [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wzniesienia spornego obiektu budowlanego na działce nr [...], obręb [...] [...] przy ul. [...] we [...], w warunkach samowoli budowlanej.

Zastępca Burmistrza Gminy [...] w piśmie z [...] lipca 2020 r., znak: [...] oświadczył, że skoro właścicielem i inwestorem zabudowań jest [...] z siedzibą w [...] oraz jej następca - [...] z siedzibą w [...], to właśnie ten podmiot powinien odpowiadać za budowę spornej wiaty.

GINB wskazał, że zgodnie z art. 52 p.b., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył, że art. 52 p.b., expressis verbis wskazuje podmioty zobowiązane do dokonania czynności objętych decyzjami o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podmiotami tymi są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki powinien być obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Wybór osoby, na którą taki obowiązek należy nałożyć, winien być uzależniony przede wszystkim od możliwości legalnej realizacji obowiązku przez ten podmiot. W pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki powinien być nałożony na inwestora, który jednocześnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Prawo do dysponowania terenem na cele budowlane to nie tytko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. W takim razie umowa o charakterze obligacyjnym daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany, zaś z samego stosunku prawnego łączącego strony wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych.

Stosownie do umowy dzierżawy z [...] marca 2013 r. oraz Aneksu z [...] lipca 2017 r., podzierżawca - [...] z siedzibą w [...], a następnie [...] z siedzibą w [...] "zobowiązany jest do używania przedmiotu dzierżawy w celu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na stworzeniu na terenie nieruchomości centrum gokartowego, składającego się z toru gokartowego, parkingu, lokali gastronomicznych, lokali usługowych oraz innych obiektów zwiększających atrakcyjność gminy [...] pod kątem turystyczno- rekreacyjnym" (§ 5 ust. 1 Umowy). Ponadto zgodnie z § 6 Umowy, podmiot ten ma obowiązek uzyskania pozwoleń niezbędnych dla prowadzenia działalności gospodarczej oraz do "pełnego, szybkiego i sprawnego współdziałania z dzierżawcą w celu uzyskania wszelkich potrzebnych zezwoleń, pozwoleń i innych decyzji administracyjnych koniecznie niezbędnych do prowadzenia działalności (...)" oraz jest zobowiązany do "utrzymania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym" (§ 7 ust. 1). Dodatkowo Spółka została zobowiązana do "przeprowadzania bieżących remontów konserwacyjnych przedmiotu umowy oraz jego właściwego zabezpieczenia na okres zimowy oraz dokonywania napraw niezbędnych do zachowania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym" (§ 9) i ma prawo do "przeprowadzania remontów i prac budowlanych polegających na wymianie nawierzchni i dostosowywaniu obiektu do celów umowy" (§12 ust. 2).

W ocenie GINB, powyższe postanowienia oznaczają, że [...] z siedzibą w [...] dysponuje prawem do inwestowania na terenie działki nr [...] we [...]. Jak wynika z akt sprawy, Gmina [...] nie kwestionuje tego uprawnienia, a ponadto w uzasadnieniu zażalenia potwierdza, że [...] z siedzibą w [...] użytkuje nieruchomość i jest inwestorem przedmiotowej wiaty. Z pisma [...] z siedzibą w [...] z [...] stycznia 2021 r., skierowanego do [...] WINB, stanowiącego wniosek o uzupełnienie postanowienia organu wojewódzkiego z [...] grudnia 2020 r. wynika zaś, że podmiot ten tytułuje się inwestorem spornego obiektu. Okoliczność niepodejmowania w toku postępowania korespondencji przez [...] z siedzibą w [...] nie może być interpretowane jako wykluczające Spółkę z kręgu podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku nałożonego przez [...] WINB.

Organ odwoławczy zauważył także, że ww. Spółka w piśmie z [...] stycznia 2021 r. podniosła, że "pełnomocnik Spółki nie był zawiadamiany o wizjach lokalnych, a także nie otrzymywał jakiejkolwiek korespondencji z WINB". Ponadto z notatki służbowej z [...] maja 2020 r., wynika, że w dniu [...] maja 2020 r. przedstawiciele organu wojewódzkiego dokonali wizji lokalnej terenu działki nr [...] we [...], podczas której Prezes Zarządu [...] z siedzibą w [...] oświadczył, że Spółka jest inwestorem spornej budowli "i że wzniesiono ją bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia do właściwego organu - w przekonaniu, że p.b. nie nakłada na inwestora obowiązku zgłaszania wznoszenia tego typu budowli do właściwego organu".

W myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stosownie zaś do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zdaniem GINB, organ wojewódzki w tym zakresie naruszył prawo. Nie dokonał wyczerpującej analizy akt sprawy, mającej na celu ustalenie sprawcy samowoli budowlanej (w tym w szczególności: umów związanych z dzierżawą działki nr [...] we [...] oraz pisma [...] z siedzibą w [...] z [...] stycznia 2021 r. i notatki służbowej z [...] maja 2020 r.) - co w konkluzji doprowadziło do stwierdzenia, że nie jest możliwe wskazanie inwestora budowli o cechach wiaty.

W konsekwencji, GINB postanowieniem z [...] maja 2021 r. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę ww. organowi do ponownego rozpatrzenia. Podał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ wojewódzki winien dokonać rzetelnej analizy akt prowadzącej do jednoznacznego ustalenia, kto jest inwestorem spornego obiektu budowlanego, a następnie nałożyć obowiązek rozbiórki spornego obiektu budowlanego na odpowiedni podmiot lub podmioty. W związku z powyższym rozstrzygnięciem, GINB nie ustosunkował się do merytorycznych zarzutów zawartych w zażaleniu.

3.[...] z siedzibą w [...] wniosła skargę (sprzeciw) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GINB z [...] maja 2021 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

a. art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez przyjęcie, że postanowienie GINB zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i postępowanie winno być umorzone;

a. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 6 i 105 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie postanowienia [...] WINB z [...] grudnia 2020 r. i umorzenie w całości postępowania w sprawie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość i brak materialnoprawnej podstawy jego prowadzenia;

b. art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia GINB w sytuacji, gdy skarżący został pozbawiony prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, gdyż nie upłynął jeszcze dla skarżącego termin do wniesienia zażalenia na postanowienie WINB.

W związku z powyższymi zarzutami, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi (sprzeciwu) skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

4. W odpowiedzi na skargę (sprzeciw), GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny postanowienia GINB, w którym uchylono w całości postanowienie [...] WINB z [...] grudnia 2020 r. (nakładające na Gminę [...], w związku z samowolnym wzniesieniem budowli, obowiązek przedstawienia szczegółowo określonych dokumentów we wskazanym terminie) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia GINB był art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Ocena sądu I instancji sprowadza się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2463/21).

Przypomnieć również należy, że art. 64a p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że "sprzeciw" przysługuje tylko od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale nie od postanowienia (art. 144 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. – por. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2408/18).

W przedmiotowej sprawie skarżący, zaskarżając ww. postanowienie wydane w toku postępowania zabezpieczającego, wniósł do WSA w Warszawie "sprzeciw", co wynika zarówno z zatytułowania samego pisma, jak i z jego treści.

W ocenie Sądu, skarżący złożył w sprawie "skargę", a nie "sprzeciw". Wedle brzmienia art. 64a p.p.s.a. sprzeciw służy tylko od decyzji kasacyjnej, ale nie od postanowienia (zob. wyroki NSA z 30 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 2146/18 i postanowienie NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18). Wskazać trzeba, że "skarga" i "sprzeciw" przewidziane w p.p.s.a. funkcjonują jako dwa różne środki zaskarżenia. W doktrynie panuje ugruntowana zasada o niekonkurencyjności tych środków. W literaturze podkreśla się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia. Także ustawodawca instytucje te rozróżnia. W sposób wyraźny wskazuje na to sformułowanie użyte w art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 (...) nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (zob. P. Pietrasz, M. Jagielska, J. Piecha (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 422). Nie można jednak zapominać, iż sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. Jeśli na dany akt administracyjny przysługuje skarga to nie przysługuje od niego równocześnie sprzeciw i na odwrót.

Podsumowując, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wniesiono "skargę" a nie "sprzeciw".

2. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie GINB w przedmiotowej sprawie jest w pełni uzasadnione i prawidłowe. Tym samym nie zostały w sprawie naruszone, wskazane w skardze, przepisy postępowania administracyjnego i przepisy prawa materialnego.

Dokonując pewnego uproszczenia, wskazać można, że zasadnie GINB nie zgodził się z twierdzeniem organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe ustalenie inwestora budowli, a zatem "wszelkie prawa i obowiązki wynikające z jej stanu faktycznego i prawnego spoczywają na właścicielu nieruchomości, na której została ona wzniesiona, a którym w tym przypadku jest Gmina [...]". Inaczej mówiąc, GINB wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy organ wojewódzki winien dokonać rzetelnej analizy akt prowadzącej do jednoznacznego ustalenia, kto jest inwestorem spornego obiektu budowlanego, a następnie nałożyć obowiązek rozbiórki spornego obiektu budowlanego na odpowiedni podmiot lub podmioty. Sąd w pełni podziela te spostrzeżenia.

W niniejszej sprawie wskazać należy na okoliczności, które miały zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia GINB:

- organ wojewódzki prowadził postępowanie w sprawie "wiaty" wzniesionej na działce nr [...] w miejscowości [...], usytuowanego w pasie technicznym brzegu morskiego;

- zgodnie z umową dzierżawy z [...] listopada 2009 r. (nr [...]) Gmina Miasto [...] wydzierżawiła [...] z siedzibą we [...] na okres 20 lat teren działki nr [...] "z przeznaczeniem na realizację warunków określonych w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego [...] tj. teren parkingu (...) poprzez stworzenie całorocznego miejsca aktywnego wypoczynku tzw. "[...]" (...)";

- stosownie do umowy zawartej [...] marca 2013 r., [...] z siedzibą we [...] oddała w poddzierżawę [...] z siedzibą w [...] działkę nr [...] we [...];

- zgodnie z Aneksem nr 1 do umowy poddzierżawy z [...] marca 2013 r. zawartym [...] lipca 2017 r., [...] z siedzibą w [...], jako następny poddzierżawca, wstąpiła w miejsce pierwotnego poddzierżawcy (tj. [...] z siedzibą w [...]);

- [...] WINB [...] sierpnia 2019 r. przeprowadził oględziny obiektu (toru gokartowego) na działce nr [...]; przedmiot czynności stanowiło ustalenie faktycznego stanu zagospodarowania i użytkowania parkingu na terenie nieruchomości; teren, na którym funkcjonuje tor, nie został udostępniony, jednak z zewnątrz widoczne było, że jest on użytkowany i poruszają się po nim pojazdy gokartowe; stwierdzono, że na terenie wypożyczalni rowerów znajduje się budowla o cechach "wiaty"; istnienie budowli nie zostało odnotowane we wcześniejszym protokole oględzin z [...] czerwca 2019 r.;

- z pisma Wojewody [...] z [...] października 2019 r. również wynikało, że nie zgłoszono budowy "wiaty";

- stosownie do obowiązującego na tym terenie MPZP, działka nr [...] została oznaczona symbolem 07.KP - teren parkingów;

- [...] WINB pismem z [...] marca 2020 r. Wezwał [...] (jako poddzierżawcę działki) do udzielenia informacji, kto jest inwestorem spornej budowli, kiedy została zrealizowana oraz kto posiada ewentualny tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- na ww. wezwanie nie udzielono odpowiedzi;

- pismem z [...] lipca 2020 r. organ wojewódzki zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wzniesienia spornego obiektu budowlanego na działce nr [...] w warunkach samowoli budowlanej;

- w piśmie z [...] lipca 2020 r. Zastępca Burmistrza Gminy [...] oświadczył, że skoro właścicielem i inwestorem zabudowań jest [...] z siedzibą w [...] oraz jej następca - [...] z siedzibą w [...], to właśnie ten podmiot powinien odpowiadać za budowę spornej "wiaty".

3. Wskazać należy, że zgodnie z art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Art. 52 p.b. wskazuje podmioty zobowiązane do dokonania czynności objętych decyzjami o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podmiotami tymi są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki powinien być obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1209/16).

Wybór osoby, na którą taki obowiązek należy nałożyć, winien być uzależniony przede wszystkim od możliwości legalnej realizacji obowiązku przez ten podmiot. W pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki powinien być nałożony na inwestora, który jednocześnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1657/15).

Podkreślić trzeba, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane to nie tytko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. W takim razie umowa o charakterze obligacyjnym daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany, zaś z samego stosunku prawnego łączącego strony wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych (por. wyrok NSA z 19 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2648/16, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 350/18).

W niniejszej sprawie przypomnieć należy, że stosownie do umowy dzierżawy z [...] marca 2013 r. oraz Aneksu z [...] lipca 2017 r. Podzierżawca - [...] z siedzibą w [...], a następnie [...] z siedzibą w [...] "zobowiązany jest do używania przedmiotu dzierżawy w celu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na stworzeniu na terenie nieruchomości centrum gokartowego, składającego się z toru gokartowego, parkingu, lokali gastronomicznych, lokali usługowych oraz innych obiektów zwiększających atrakcyjność gminy [...] pod kątem turystyczno- rekreacyjnym" (§ 5 ust. 1 Umowy). Zgodnie z § 6 Umowy, podmiot ten ma obowiązek uzyskania pozwoleń niezbędnych dla prowadzenia działalności gospodarczej oraz do "pełnego, szybkiego i sprawnego współdziałania z dzierżawcą w celu uzyskania wszelkich potrzebnych zezwoleń, pozwoleń i innych decyzji administracyjnych koniecznie niezbędnych do prowadzenia działalności (...)" oraz jest zobowiązany do "utrzymania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym" (§ 7 ust. 1). Spółka została zobowiązana do "przeprowadzania bieżących remontów konserwacyjnych przedmiotu umowy oraz jego właściwego zabezpieczenia na okres zimowy oraz dokonywania napraw niezbędnych do zachowania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym" (§ 9) i ma prawo do "przeprowadzania remontów i prac budowlanych polegających na wymianie nawierzchni i dostosowywaniu obiektu do celów umowy (§ 12 ust. 2).

Powyższe postanowienia Umowy oznaczają, że[...] z siedzibą w [...] dysponuje prawem do inwestowania na terenie działki nr [...] we [...]. Gmina [...], jak wynika z akt sprawy, nie kwestionuje tego uprawnienia, a ponadto w uzasadnieniu zażalenia potwierdza, że [...] z siedzibą w [...] użytkuje nieruchomość i jest inwestorem przedmiotowej "wiaty".

Z pisma [...] z siedzibą w [...] z [...] stycznia 2021 r., skierowanego do [...] WINB wynika zaś, że podmiot ten tytułuje się inwestorem spornego obiektu. Okoliczność niepodejmowania w toku postępowania korespondencji przez Kartpartner nie może być interpretowane jako wykluczające Spółkę z kręgu podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku nałożonego przez [...] WINB. Należy zauważyć, że ww. Spółka w piśmie z [...] stycznia 2021 r. podniosła, że "pełnomocnik Spółki nie był zawiadamiany o wizjach lokalnych, a także nie otrzymywał jakiejkolwiek korespondencji z WINB". Ponadto z notatki służbowej z [...] maja 2020 r. wynikało, że [...] maja 2020 r. przedstawiciele organu wojewódzkiego dokonali wizji lokalnej terenu działki nr [...] we [...], podczas której Prezes Zarządu [...] oświadczył, że Spółka jest inwestorem spornej budowli i "(...) wzniesiono ją bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia do właściwego organu - w przekonaniu, że Prawo budowlane nie nakłada na inwestora obowiązku zgłaszania wznoszenia tego typu budowli do właściwego organu".

4. Przypomnieć trzeba, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym nie ma zamkniętego katalogu środków dowodowych. Umowa cywilnoprawna jako element stanu faktycznego podlega ocenie jak każdy inny dowód. Stosownie do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zdaniem Sądu, w tym zakresie organ wojewódzki naruszył prawo. Stąd należy zgodzić się z postanowieniem GINB uchylającym w całości postanowienie [...] WINB z [...] grudnia 2020 r. I przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ I instancji nie dokonał bowiem wyczerpującej analizy akt sprawy, mającej na celu ustalenie sprawcy samowoli budowlanej (w tym w szczególności: umów związanych z dzierżawą działki nr [...] we [...] oraz pisma [...]z siedzibą w [...] z [...] stycznia 2021 r. i notatki służbowej z [...] maja 2020 r.). To w konkluzji doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że nie jest możliwe wskazanie inwestora budowli o cechach "wiaty".

Zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zasadnie zatem GINB uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia celem wydania rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami.

GING precyzyjnie wskazał również na zakres prowadzonego ponownie postępowania, gdyż określił, że "przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy organ wojewódzki winien dokonać rzetelnej analizy akt prowadzącej do jednoznacznego ustalenia, kto jest inwestorem spornego obiektu budowlanego, a następnie nałożyć obowiązek rozbiórki spornego obiektu budowlanego na odpowiedni podmiot lub podmioty".

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadna.