Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 168/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 54 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 72 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 6 ust. 1 pkt 2, 4 i 8,
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi B. J., S. C. i W. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 31 stycznia 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) po rozpatrzeniu wniosku L. O., J. G., W. Ś., S. C. oraz B. J., na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 1-7 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] i Gminy K. z 30 czerwca 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obiektu infrastruktury technicznej, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "K. A." wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych nr: [...], [...], [...], [...], [...], w msc. [...], gmina K., wraz z obszarem oddziaływania inwestycji, sprostowanej postanowieniami Burmistrza [...] i Gminy K. z 19 sierpnia 2020 r. oraz z 18 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że ww. decyzja z 30 czerwca 2020 r. stała się ostateczna, gdyż nie złożono od niej odwołania.

We wniosku o stwierdzenie jej nieważności wskazano rażące naruszenie:

1. przepisu § 3 pkt 6 "uchwały numer [...] Sejmiku Województwa Ś. z dnia 9 czerwca 2005 r. w dotyczącej wyznaczenia Konecko - Łopuszańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu inwestycji celu publicznego obiektu infrastruktury technicznej polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...] A" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na obszarze Konecko - Łopuszańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w sytuacji, gdy wskazany przepis nakazuje szczególną ochronę ekosystemów i krajobrazów wyjątkowo cennych",

2. przepisów art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z przepisami § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez pominięcie i niezastosowanie tych przepisów w sytuacji, w której mają one ogromne znacznie w sprawie, bowiem nakładały na organ obowiązek uwzględniania kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku, w tym wskazywały na konieczność sumowania mocy anten radioliniowych oraz sektorowych, czego w niniejszej sprawie nie dokonano, a przede wszystkim nie sporządzono opinii środowiskowej dotyczącej wpływu planowanej inwestycji na środowisko, a uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

3. przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, a w szczególności:

a) poprzez zaniechanie zbadania wpływu planowanej budowy na tereny sąsiednie oraz zdrowie ludzi i zwierząt domowych oraz dzikich w zakresie oddziaływania w sposób ograniczający jej zagospodarowanie i użytkowanie poprzez emisję promieniowania, możliwość naruszenia konstrukcji budynków sąsiednich podczas budowy, emisji pyłów, spływu wód, wibracji, promieniowania, zakłóceń elektrycznych, a także ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do lakonicznego stwierdzenia, iż inwestycja nie spowoduje żadnych utrudnień i szkód dla nieruchomości sąsiednich bez poparcia odpowiednich ekspertyz taki stan rzeczy potwierdzających,

b) brak oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności brak weryfikacji, czy obecna na terenie planowanej budowy fauna i flora objęte są ochroną.

Kolegium uznało, iż L. O. i J. G. przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym z tytułu własności działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, W. Ś. z tytułu własności działek nr [...], S. C. z tytułu własności działki nr [...], B. J. z tytułu własności działki nr [...], z uwzględnieniem mocy pojedynczej anteny na poszczególnych azymutach.

Rozpatrując sprawę organ podkreślił, że postępowanie w sprawie oceny zgodności z prawem ww. decyzji Burmistrza [...] i Gminy K. z 30 czerwca 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego toczyło się w trybie nadzoru, a nie w tzw. trybie instancyjnym, co narzuca Kolegium inne potraktowanie sprawy. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, przedmiotem oceny organu są wyłącznie kwestie materialno-prawne. Taki bowiem charakter mają kwalifikowane wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

SKO wskazało, że organ I instancji zasadnie w niniejszej sprawie zakwalifikował wnioskowane przedsięwzięcie jako inwestycję celu publicznego. Stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego.

W obrębie wnioskowanego terenu inwestycji brak jest planu miejscowego, zatem budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała wydania decyzji

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ przytoczył treść art. 52 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie którego wydawana była decyzja z 30 czerwca 2020 r.

Do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor załączył mapę wskazującą m.in. granice terenu inwestycji i granice obszaru oddziaływania inwestycji. Na mapie (k.88) przedstawiono rzut poziomy osi głównej wiązki promieniowania w odległości 70 m od środka elektrycznego anten sektorowych, a na mapie (k.81) przedstawiono obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne w obszarze nie przekraczającym granic terenu inwestycji.

Dokonana przez Kolegium ocena wykazała, że w badanej w trybie nieważności sprawie, decyzja wydana została przez Burmistrza [...] i Gminy K., a zatem organ właściwy w sprawie. Decyzję wydano zgodnie z dyspozycją ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza ona prawa w sposób rażący. Nie dotyczy także sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Nie można też stwierdzić, iż była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały oraz nie można stwierdzić, iż w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, bowiem żaden przepis prawa nie zabrania wydania takiej decyzji. Nie zawiera ona także wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Organ zauważył, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania

w praworządnym państwie. SKO podkreśliło, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tym przypadku.

W niniejszej sprawie wydano decyzję na podstawie wniosku inwestora,

a wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali,

z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

W badanej w trybie nieważnościowym sprawie, strony zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały poinformowane w sposób zwyczajowo przyjęty w formie obwieszczenia, także

w BIP-ie organu, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji kończącej postępowanie.

Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadomiono na piśmie.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium zawarło rozważania na temat rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa, przywołując poglądy wyrażone

w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie.

Odnosząc się do zarzutu wniosku, w którym podniesiono naruszenie § 3 pkt 6 uchwały numer [...] Sejmiku Województwa Ś. z dnia 9 czerwca 2005 r., SKO wskazało, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie ww. przepisu, bowiem nie zakazuje on budowy inwestycji przewidzianej ww. decyzją.

Nie sposób też uznać o rażącym naruszeniu przepisów art. 71 ust. 2 ustawy

z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, na skutek braku zbadania kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku, oraz konieczność sumowania mocy anten radioliniowych oraz sektorowych, czego w niniejszej sprawie nie dokonano.

W ocenie orzekającego składu Kolegium nie doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa, skoro w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd (choć orzecznictwo sądowe w tym zakresie nie jest jednolite), iż treść ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy stosować zgodnie z jego literalnym brzmieniem, a równoważna moc promieniowana izotropowo ma być wyznaczona dla pojedynczej anteny tj. dla każdej anteny osobno.

Odnośnie tych zarzutów, które zogniskowane są wokół kwestii sumowania mocy poszczególnych anten wskazać należy także na aktualne stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie III OSK [...]. Według oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku - sformułowanie, według którego równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, oznacza, że jeżeli instalacja składa się z więcej niż jednej anteny, to parametr, od którego zależy zaliczenie przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), nie ustala się przez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten składających się na całą instalację.

SKO podkreśliło, że nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów, szczególnie jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe (por. wyrok WSA w Ł. sygn. akt: II SA/Łd [...], LEX nr 3267028 - wyrok z dnia 21 października 2021 r.).

W ocenie Kolegium nie sposób uznać o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na zawarty we wniosku zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 k.p.a. Wyjaśnić należy, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiera wyłącznie warunki ochrony interesów osób trzecich, natomiast zbadanie czy warunki te zostały spełnione następuje na kolejnym etapie tj. ewentualnego ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę.

Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

W odniesieniu do tych przepisów można zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo. W odniesieniu do prawa procesowego, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem rażącego naruszenia prawa wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Jednocześnie ewentualny brak udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania.

Zdaniem SKO, w wydanej decyzji Burmistrza [...] i Gminy K. określono wszystkie wymagane przez obowiązujące przepisy prawa parametry planowanej inwestycji, a załącznik graficzny decyzji określa granice terenu inwestycji zgodnie z wnioskiem.

Pobocznie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dwanaście miesięcy. Art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Upływ 12-miesięcznego terminu do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sanuje rozstrzygnięcie w sprawie, uniemożliwiając jego wzruszenie.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie było jednak zasadne zastosowanie art. 158 k.p.a.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze L. O., J. G., W. Ś., S. C. i B. J. zarzucili decyzji z 31 stycznia 2022 r. naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego:

1. przepisu art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organu, ponieważ nie dokonano w istocie oceny, jakie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko odnoszące się do stacji bazowych stosował Burmistrz [...] i Gminy K. oraz jak je uzasadnił,

2. przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga sprecyzowania parametrów technicznych (moce EIRP, pochylenia, ilość anten) w sytuacji, w której stanowi to według jednolitego orzecznictwa NSA rażące naruszenie prawa,

3. przepisów art. 8 § 1, art. 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie sprecyzowanie decyzji w zakresie mocy, ilości anten, ich maksymalnego pochylenia wraz z uzasadnieniem tej kwestii w sposób możliwy do kontroli,

4. przepisów art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podanie konkretnej jednostki prawnej z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wraz z jej uzasadnieniem, co stanowi rażące naruszenie prawa albowiem taka decyzja jest nie do odkodowania albowiem organ winien podać, jak ustalił, a szczególnie na podstawie jakich danych, maksymalne moce, tilty anten, oraz jak rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP,

5. przepisów art. 7, 87 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poprzez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co uniemożliwia złożenie ewentualnej skargi kasacyjnej albowiem Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje naruszenie konkretnego zastosowanego przepisu, a nie całości danego aktu normatywnego,

6. przepisów art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten,

7. przepisu § 3 punkt 6 "uchwały numer [...] Sejmiku Województwa Ś. z dnia 9 czerwca 2005 r. w dotyczącej wyznaczenia Konecko - Łopuszańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu inwestycji celu publicznego obiektu infrastruktury technicznej polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na obszarze Konecko - Łopuszańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w sytuacji, gdy wskazany przepis nakazuje szczególną ochronę ekosystemów i krajobrazów wyjątkowo cennych",

8. przepisu art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z przepisami § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez pominięcie i niezastosowanie tych przepisów w sytuacji, w której mają one ogromne znacznie w sprawie bowiem nakładały na organ obowiązek uwzględniania kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku, w tym wskazywały na konieczność sumowania mocy anten radioliniowych oraz sektorowych, czego w niniejszej sprawie nie dokonano, a przede wszystkim nie sporządzono opinii środowiskowej dotyczącej wpływu planowanej inwestycji na środowisko, a uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

9. przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, a w szczególności:

a) poprzez zaniechanie zbadania wpływu planowanej budowy na tereny sąsiednie oraz zdrowie ludzi i zwierząt domowych oraz dzikich w zakresie oddziaływania w sposób ograniczający jej zagospodarowanie i użytkowanie poprzez emisję promieniowania, możliwość naruszenia konstrukcji budynków sąsiednich podczas budowy, emisji pyłów, spływu wód, wibracji, promieniowania, zakłóceń elektrycznych, a także ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do lakonicznego stwierdzenia, iż inwestycja nie spowoduje żadnych utrudnień i szkód dla nieruchomości sąsiednich bez poparcia odpowiednich ekspertyz taki stan rzeczy potwierdzających,

b) brak oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności brak weryfikacji, czy obecna na terenie planowanej budowy fauna i flora objęte są ochroną.

10. przepisów art. 158 § 2 w zw. z art. art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji, w sytuacji zachodzenia w sprawie podstaw do takiego rozstrzygnięcia na podstawie w/w przepisów, przy przyjęciu, że minęło 12 miesięcy od prawidłowego ogłoszenia decyzji Burmistrza [...] i Gminy K., przy czym zwrócić należy uwagę, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przed tym terminem, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję w sprawie po upływie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania,

a także zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu zarzuty skargi zostały rozwinięte wraz

z przytoczeniem argumentacji mającej przemawiać za ich zasadnością.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z 25 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargi J. G. i L. O., co oznacza, że merytorycznym rozstrzygnięciem Sądu objęte były skargi pozostałych skarżących tj. W. Ś., S. C. i B. J..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przede wszystkim trzeba podkreślić, że sprawa poddana kontroli sądowej dotyczy decyzji wydanej przez organ w trybie nadzwyczajnym, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] i Gminy K. z 30 czerwca 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w Nowym Dziebałtowie, gmina K. (ostatnia wymieniona działka włączona została do terenu inwestycji na podstawie postanowienia tego samego organu z 19 sierpnia 2020 r. o sprostowaniu decyzji).

W odróżnieniu od "zwykłego" toku odwoławczego, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta konkretną wadą kwalifikowaną, w tym przypadku określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem taki zarzut został zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności. W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ skontrolował decyzję z 30 czerwca 2020 r. także pod kątem innych przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. (str. 4), jednak istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do tego, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze właściwie oceniło, że decyzja objęta wnioskiem nie narusza prawa w sposób rażący, a co za tym idzie nie zostały spełnione warunki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, organ administracji słusznie przyjął, że taka wada

w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza [...] i Gminy K. z 30 czerwca 2020 r. nie wystąpiła.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, podważającą zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. np. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2012 r., II GSK [...], LEX nr 1337107; z 10 maja 2022 r., III OSK [...], LEX nr 3342673.). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA [...], LEX nr 24547 oraz z dnia 18 czerwca 1997r., sygn. akt III SA [...], LEX nr 34457).

Mając na uwadze przedstawione wyżej założenia o charakterze ogólnym wskazać należy, że decyzja Burmistrza [...] i Gminy K. z 30 czerwca 2020 r. podjęta została na podstawie obowiązujących wówczas przepisów:

- ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.; dalej u.p.z.p.),

- ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm., zwanej dalej ustawą środowiskową) oraz

- rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839; przytaczanego w dalszym ciągu jako rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r.). Ustalając lokalizację stacji bazowej w decyzji z 30 czerwca 2020 r. organ przywoływał wprawdzie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) obowiązującego do 10 października 2019 r., jednak uchybienie to nie miało charakteru rażącego, o czym będzie mowa niżej.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] i Gminy K. z 30 czerwca 2020 r. koncentrował się na wykazaniu, że wskutek naruszenia prawa przy jej podjęciu, ocenianego przez wnioskodawcę jako rażące, nie doszło do rzetelnego wyjaśnienia, czy lokowana inwestycja celu publicznego stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., a tym samym, czy uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powinno zostać poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z oceną oddziaływania na środowisko (art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej).

Odnosząc się do przeprowadzanej przez Kolegium oceny złożonego wniosku

o stwierdzenie nieważności decyzji w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także do zarzutów skargi (które w duże mierze stanowią powtórzenie argumentacji zawartej w tym wniosku) wskazać należy, co następuje:

I. Nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa tj. § 3 pkt 6 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Ś. z dnia 23 września 2013 r. dotyczącej wyznaczenia Konecko-Łopuszniańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Święt. z 2013 r. poz. 3308). W przepisie tym, jako jedno z działań (wymienionych w pkt 1 – 6) na terenie Obszaru w zakresie czynnej ochrony ekosystemów ustalono szczególną ochronę ekosystemów i krajobrazów wyjątkowo cennych, poprzez uznawanie ich za rezerwaty przyrody, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe i użytki ekologiczne.

Bezsporną okolicznością w sprawie jest to, że inwestycja objęta decyzją z 30 czerwca 2020 r. znajduje się na terenie Konecko-Łopuszniańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Przepis § 3 pkt 6 przywołanej wyżej uchwały wymienia formy ochrony przyrody, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, 4 i 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916), które mogą być utworzone na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu w ramach szczególnej ochrony ekosystemów i krajobrazów wyjątkowo cennych. Do ustanowienia form ochrony przyrody wymienionych w § 3 pkt 6 uchwały uprawnione są natomiast właściwe organy:

- regionalny dyrektor ochrony środowiska w przypadku rezerwatu przyrody (art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) oraz

- rada gminy co do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i użytku ekologicznego.

Przepis § 3 pkt 6 ma charakter normy generalnej i nie jest adresowany do organów wydających decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 52 i nast. u.p.z.p. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o te przepisy nie ma on zastosowania, a co za tym idzie nie mógł być przez organ naruszony przy wydaniu decyzji z 30 czerwca 2020 r., a tym bardziej naruszony rażąco – jak zarzucają skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i w skardze (zarzut nr [...]).

Dodatkowo powiedzieć trzeba, na co zwraca uwagę również Kolegium

w zaskarżonej decyzji (aczkolwiek bez rozwinięcia postawionej w tym zakresie prawidłowej tezy), że uchwała z dnia 23 września 2013 r. dotycząca wyznaczenia Konecko-Łopuszniańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu nie wprowadza na terenie Obszaru zakazu realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Bezwzględne zakazy określonych działań na terenie Obszaru przewiduje § 4 ust. 1 pkt 1 – 4 uchwały. Treść tego przepisu została zresztą przytoczona w decyzji z 30 czerwca 2020 r., a następnie organ uznał, że "po przeanalizowaniu możliwości ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego pod kątem zakazów wynikających z § 4 ww. uchwały stwierdzono, że zamierzenie inwestycyjne nie będzie w sprzeczności z ww. zakazami".

We wniosku, a co za tym idzie również w skardze nie wykazano, aby teza ta była wadliwa i że przepisy przywołanej uchwały zostały w jakikolwiek sposób naruszone w decyzji z 30 czerwca 2020 r.

Tym samym jako niezasadny ocenić należy zarzut skargi oznaczony nr [...].

II. Należy zgodzić się z Kolegium, że w sprawie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym nie doszło do rażącego naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r.

Kluczowy zarzut wnioskodawcy w kontekście zgłaszanego we wniosku rażącego naruszenia tych przepisów (powtórzonego w pkt 8 petitum skargi) polegał na stwierdzeniu, że nie dokonano kumulacji (zsumowania) równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten, o jakim mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, a także nie wskazano w decyzji takich parametrów jak azymut

i nachylenie ("tilt") poszczególnych anten, co dawałoby podstawę do ustalenia, czy inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko

i co za tym idzie, czy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno zostać poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Przepis art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. stanowi, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zamierać m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Obowiązek przewidziany w tym przepisie inwestor wypełnił poprzez złożenie dokumentu pn. "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu

o Rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 10.09.2019r., [...] poz. 1839", zwanego w dalszym ciągu Kwalifikacją. Celem Kwalifikacji była ocena, czy objęta wnioskiem instalacja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., aby dokonać takiej oceny należy wyznaczyć zakres emisji pola elektromagnetycznego anten, wyznaczyć równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) dla pojedynczej anteny, a następnie obliczyć w jakiej odległości w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Dla wyznaczenia miejsc dostępnych dla ludności koniecznym jest ustalenie tiltów poszczególnych anten, gdyż parametr ten określa pochylenie osi głównej wiązki promieniowania i tym samym determinuje wyznaczenie miejsc dostępnych dla ludności. Zgodnie z powołanymi przepisami, parametrów tych nie wyznacza się dla radiolinii.

W niektórych sytuacjach parametry charakteryzujące daną inwestycję należy zsumować. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia stanowi bowiem, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia: nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.

Jak wynika z decyzji z 30 czerwca 2020 r., lokalizację inwestycji celu publicznego ustalono dla stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]", która obejmuje budowę wieży telekomunikacyjnej o wysokości 61,95 m n.p.t. wraz

z instalacją odgromową oraz montaż 9 anten sektorowych i 2 anten radiolinii. Z tabeli w pkt 2 decyzji wynika, że anteny umieszczone będą na wysokości 59 m (środek elektryczny) na azymutach: 30o, 150o i 280o. Na każdym azymucie zawieszone zostaną po 3 anteny – po dwie o mocy EIRP 465,02 W i po jednej o mocy 1012,95 W. Wszystkie anteny będą emitować wiązkę o pochyleniu 10o.

Umieszczenie na wskazanych wyżej azymutach trzech anten o mocy EIRP wynoszącej 1012,95 W powoduje, że Kwalifikacja winna zawierać obliczenia mające na celu ustalenie, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit.d) rozporządzenia z 10 września 2019 r.). Takie obliczenia zawiera przedłożony przez inwestora dokument, który był podstawą do wydania decyzji z 30 czerwca 2020 r. Znajdujące się w nim rysunki nr [...] i 4 obrazują rzuty pionowe osi głównych wiązek promieniowania na wszystkich trzech azymutach

w odległościach do 70 m, przy czym przedstawiono je dla tiltów 0o oraz 10o. Podkreślenia przy tym wymaga, że stacja bazowa objęta decyzją z 30 czerwca

2020 r. może zostać zrealizowana jedynie przy pochyleniu wiązki promieniowania wynoszącym 10o, co wynika wprost z jej treści. W Kwalifikacji wyjaśniono jednocześnie, że ze względu na zastosowanie specjalistycznych konstrukcji wsporczych przy montażu anten, ich mechaniczne pochylenie (a więc osiągnięcie innego tiltu niż przewidziany w decyzji o wielkości 10o) nie jest możliwe. Z kolei tilty mechaniczne anten dla wszystkich anten sektorowych wynoszą zero (str. 8 Kwalifikacji).

Rysunki zamieszczone w Kwalifikacji wskazują na to, że w osi głównej wiązek promieniowania wyznaczonych dla anten zawieszonych na trzech azymutach nie występują miejsca dostępne dla ludności. Na rysunku nr [...] naniesiono jedynie jeden obiekt o wysokości 7 m pod wiązką promieniowania wyznaczoną dla azymutu 30o.

W tym miejscu wiązka promieniowania - przy pochyleniu anteny 10o - emitowana jest na wysokości 40,9 m ponad dach tego obiektu, czyli 47, 9 m n.p.t. W odległości 70 m od elektrycznego środka anteny oś wiązki promieniowania znajduje się na wysokości 45,9 m n.p.t. (przy azymucie 30o), 48,1 m n.p.t. (azymut 150o) oraz 47,2 m n.p.t. (azymut 280o).

W Kwalifikacji na str. 6 wskazano także, jak należy rozumieć pojęcie "miejsc dostępnych dla ludności". Przytoczna w tym dokumencie definicja odpowiada treści art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (według brzmienia obowiązującego w dacie wydania decyzji z 30 kwietnia 2020 r. - t.j. Dz. U.

z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Definicję tę powtarza za ustawą rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r.

w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448; oznaczenia zawarte w załączniku do tego rozporządzenia). Autor Kwalifikacji dodał, że przyjmuje się, że miejsca dostępne dla ludności występują

2 metry nad poziomem terenu lub nad powierzchnią dachu.

Nie mają zatem racji skarżący, że w decyzji poddanej kontroli w postępowaniu nieważnościowym rażąco naruszono prawo, gdyż nie sprecyzowano parametrów technicznych stacji bazowej w postaci mocy EIRP, pochylenia (w tym także możliwego pochylenia) i ilości anten, gdyż dane te wynikają wprost z tabeli zawartej w pkt 2 tego rozstrzygnięcia. Jak podkreślono już wyżej warunki decyzji określają tylko jeden rodzaj tiltu dla wszystkich anten sektorowych wynoszący 10o. Takie rozstrzygnięcie było uzasadnione wnioskiem inwestora, który tak właśnie określił ten parametr zamierzonego przedsięwzięcia. Treść decyzji oznacza, że inwestycja może legalnie funkcjonować tylko przy pochyleniu anten 10o. We wniosku podkreślono także, że "metoda montażu anten sektorowych całkowicie uniemożliwia ich mechaniczne pochylenie. Pochylenie wiązek anten sektorowych następuje jedynie przez sterowanie elektryczne." Nie ma możliwości zmiany azymutu promieniowania anten z uwagi na to, że są one montowane za pomocą specjalistycznych uchwytów i wsporników, dokręcanych "z odpowiednim momentem". Podobne stwierdzenie znalazło się w Kwalifikacji, o czym była już mowa wyżej.

Z decyzji Burmistrza [...] i Gminy K. z 30 czerwca 2020 r. wynika, że przyjęta przez ten organ ocena, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oparta została na złożonej przez inwestora Kwalifikacji, która stanowiła obligatoryjny element wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, o jakim mowa w art. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. W stosunku do treści tego dokumentu i jego merytorycznej zawartości skarżący nie złożyli żadnych zarzutów. Nie można uznać, że organ w decyzji z 30 czerwca 2020 r. rażąco naruszył prawo, skoro sformułowany w tej decyzji wniosek co do charakteru inwestycji wynika z Kwalifikacji i nie pozostaje z nią w sprzeczności.

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że Sądowi znane jest stanowisko wyrażane

w orzecznictwie, że w postępowaniu mającym na celu ustalenie, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, powinna zostać wyjaśniona kwestia dotycząca możliwego pochylenia anten sektorowych i nie jest wystarczające poprzestanie w tym zakresie wyłącznie na deklaracji inwestora co stosowanego przez niego tiltu anten.

W ramach tego stanowiska podkreśla się, że w przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anteny większej niż deklarowana przez inwestora, organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem (por. przykładowo wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., II OSK 839/19, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – CBOSA). Podkreślenia jednak wymaga, że przywołany pogląd judykatury nie wynika bezpośrednio, w sposób oczywisty z przepisów prawa, lecz wymaga uprzedniej ich wykładni, często skomplikowanej prawniczo i odwołującej się do zasad ogólnych zamieszczonych w różnych aktach prawnych (np. do zasad zapobiegania i przezorności ujętych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Aktualizuje się on przede wszystkim w postępowaniu zwykłym, w którym zakres kontroli przeprowadzanej zarówno w administracyjnym toku instancji jak i w postępowaniu sądowym jest znacznie szerszy aniżeli w postępowaniu nieważnościowym, w którym – tak jak w tym przypadku – do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji jako nieważnej koniecznym jest wykazanie nie tylko tego, że narusza ona prawo, ale że naruszenie to ma charakter rażący. Dlatego stwierdzenie uchybień, popełnionych przez organy w postępowaniu zwykłym, prowadzące do uchylenia decyzji czy to w administracyjnym toku instancji czy też przez sąd administracyjny, nie oznacza, że taka decyzja, jeśli uzyska przymiot ostateczności, dotknięta jest ciężką wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przenosząc tę uwagę ogólną na stan faktyczny sprawy podkreślić należy, że Kwalifikacja dołączona do wniosku inwestora zawiera analizę miejsc dostępnych dla ludności dla tiltu minimalnego i maksymalnego i w obu tych przypadkach w osi głównej wiązki promieniowania nie stwierdzono w odległości 70 m istnienia takich miejsc. Wprawdzie w decyzji z 30 czerwca 2020 r. organ odnosi się wyłącznie do odległości 20 m, która dotyczy wyłącznie anten sektorowych emitujących moc EIRP o wielkości 100 W ( § 3 ust. 1 pkt 8 lit. b) rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r.), jednak uchybienie to nie jest rażące, skoro wniosek organu o niezaliczeniu przedsięwzięcia do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, opierający się na powołanej w decyzji Kwalifikacji, odpowiadał jej wnioskom.

Tak samo należy ocenić wadliwe przywołanie przez organ przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2009 r., które nie obowiązywało już w dacie podjęcia decyzji z 30 czerwca 2020 r. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż w tym konkretnym przypadku zmiana przepisów nie miała znaczenia prawnego. Nie może być więc uznane za rażące. Treść § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2009 r. została bowiem powtórzona w tych samych jednostkach redakcyjnych rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. (przy czym w stanie sprawy, z uwagi na moce anten, przedsięwzięcie wymagało oceny pod kątem § 3 ust. 1 pkt 8 drugiego z wymienionych rozporządzeń). Co się zaś tyczy § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2009 r., to jego treść została wprawdzie zmieniona w tej samej jednostce redakcyjnej rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., ale w takiej części, która nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy (w nowym rozporządzeniu nie znalazła się definicja "planowanego przedsięwzięcia").

Podkreślić jednocześnie należy, że trudno nie dostrzec braku staranności

przy sporządzeniu przez Burmistrza [...] i Gminy K. decyzji z 30 września

2020 r. Poza uchybieniami omówionymi wyżej, znalazły się w niej także oczywiste omyłki skutkujące koniecznością dwukrotnego sprostowania decyzji, co nastąpiło

w postanowieniach z 19 sierpnia 2020 r. i 18 listopada 2020 r. Dokonana przez organ analiza inwestycji pod kątem oceny, czy przedsięwzięcie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest lakoniczna i nie można przyjąć, aby była szczegółowa i pogłębiona. Tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), na które powołuje się skarga, mogłyby odnieść skutek w postaci uchylenia tej decyzji, o ile byłaby ona zaskarżona w trybie zwykłym. W ocenie Sądu nie mają one jednak charakteru rażącego. Wnioski decyzji opierają się bowiem na złożonej przez inwestora Kwalifikacji, a tej nie można zarzucić pominięcia elementów istotnych dla oceny, czy zamierzone przedsięwzięcie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. Dostrzeżone przez Sąd wady tej decyzji nie są więc tego rodzaju, że stanowią podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Co się zaś tyczy argumentów dotyczących braku uwzględnienia kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku, co skarżący rozumieją jako konieczność zsumowania mocy anten radioliniowych oraz sektorowych, to w złożonym wraz

z wnioskiem inwestorskim dokumencie pod nazwą "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej" w tabeli 1 zamieszczono

w ostatniej rubryce wyniki obliczeń odnoszących się do sumarycznej mocy EIRP emitowanej na każdym azymucie przez wszystkie trzy anteny łącznie. Sumaryczna moc anten na każdym kierunku nie przekracza 2000 W, a więc przedstawiony

w Kwalifikacji wniosek, że w odległości do 70 m nie ma miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania na danym azymucie (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit.d rozporządzenia) pozostawał aktualny.

Kwestia związana z sumowaniem pola elektromagnetycznego czy też jego kumulowaniem, rozumianym nie jako proste matematyczne zsumowanie mocy EIRP, ale jako nachodzenie na siebie wiązek promieniowania emitowanych przez anteny sektorowe i konieczność badania tzw. zjawiska superpozycji w ramach oceny, czy dane przedsięwzięcie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wynika z wykładni przepisów, a nie z ich oczywistego, jasnego brzmienia. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. mówi bowiem o zsumowaniu parametrów w określonych okolicznościach, a nie o kumulowaniu wiązek promieniowania w rozumieniu przedstawionym wyżej.

Orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest zresztą w tym zakresie jednolite, na co zwróciło uwagę Kolegium w zaskarżonej decyzji (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 1 lipca 2018 r., II OSK 907/18; z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 262/19; z dnia 12 stycznia 2021 r., III OSK 3455/21; wyrok WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2021 r., IV SA/Po 111/21, dostępne w CBOSA). Wątpliwości interpretacyjne na tle stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. stanowiły podstawę do przedstawienia tego zagadnienia do rozstrzygnięcia poszerzonemu składowi NSA (sygn. akt III OPS 1/22).

Wszystko to świadczy o tym, że brak odniesienia się przez organ w decyzji z 30 czerwca 2022 r. do zagadnienia kumulacji pola elektromagnetycznego emitowanego przez wszystkie anteny nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa tj. § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak prawidłowo uznało SKO.

Nie podlegał więc uwzględnieniu zarzut nr 8 skargi – naruszenia art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. dotyczący braku uwzględnienia kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku oraz sumowania mocy poszczególnych anten.

III. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 u.p.z.p., sformułowany wobec decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 stycznia 2022 r. (pkt 2 petitum skargi), gdyż z treści tej decyzji nie wynika, aby organ wyższego stopnia przyjął – jak twierdzi się w skardze – "iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga sprecyzowania parametrów technicznych (moce EIRP, pochylenia, ilość anten) w sytuacji, w której stanowi to według jednolitego orzecznictwa NSA rażące naruszenie prawa". Na str. 8 zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało bowiem, że "w wydanej decyzji Burmistrza [...] i Gminy K. określono wszystkie wymagane przez obowiązujące przepisy prawa parametry planowanej inwestycji a załącznik graficzny decyzji określa granice terenu inwestycji zgodnie z wnioskiem." To prawda, że wnioski SKO w tym zakresie, aczkolwiek prawidłowe, nie zostały poprzedzone bardziej wnikliwą analizą. Kolegium nie odniosło się bowiem bezpośrednio do tych zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności, które dotyczą braku wskazania w decyzji z 30 czerwca 2020 r. "jak skierowanych (pochylenie) anten przedsięwzięcie dotyczy", przez co "decyzja ta uchyla się (...) spod kontroli pod kątem spełnienia wymagań z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 (w zw. z art. 60) oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś (w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia 2019" (k. 189). Organ wyższego stopnia nie dostrzegł także omówionych już wyżej wad decyzji z 30 czerwca 2020 r. Można więc w tym zakresie zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że naruszyło art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., jednak w ocenie Sądu uchybienie tym przepisom postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a co za tym idzie nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak już wykazano w pkt II, decyzja z 30 czerwca 2020 r. określa wszystkie niezbędne parametry inwestycji, których brak niezasadnie zarzucają skarżący, zaś inne uchybienia świadczące o sporządzeniu tej decyzji w sposób niestaranny czy też pozbawiony dogłębnej analizy złożonej przez inwestora Kwalifikacji, nie miały charakteru rażącego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że postawiony w zaskarżonej decyzji wniosek, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nie zawiera ciężkiej wady, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest ostatecznie prawidłowy.

IV. Nie odniosły zamierzonego skutku - w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji - zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. (zarzut nr 1 petitum skargi), art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. (zarzuty nr 3

i 4). Co do braku wskazania "konkretnej jednostki redakcyjnej z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wraz z jej uzasadnieniem" (zarzut nr 4), to nie jest on zasadny w stosunku do zaskarżonej decyzji, gdyż na str. 6 tej decyzji Kolegium przywołuje § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 10 września 2019 r. w kontekście oceny zarzutu rażącego naruszenia tych przepisów na skutek braku zbadania kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku oraz konieczności sumowania mocy anten radioliniowych oraz sektorowych. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 30 czerwca 2020 r. koncentrowały się przede wszystkim na tej właśnie kwestii i to do niej odniosło się Kolegium szerzej w zaskarżonej decyzji.

Natomiast Burmistrz [...] i Gminy K. istotnie nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (niezależnie od tego, że powołał się na rozporządzenie już nieobowiązujące), na podstawie której należy dokonać oceny zamierzonej inwestycji. Raz jeszcze podkreślić należy, że decyzja z 30 czerwca 2020 r. nawiązywała w tym zakresie do wniosków złożonej przez inwestora Kwalifikacji, która jako podstawę prawną przeprowadzonej analizy przywołuje treść § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia obowiązującego w dacie wydania decyzji. Ponieważ Kwalifikacja nie zawiera wad w tym zakresie, a to na jej podstawie organ przyjął, że planowana stacja bazowa nie należy do przedsięwzięć, o jakich mowa w tych przepisach, nie można przyjąć, że wskazane w omawianym zarzucie naruszenie, o ile odnieść je do decyzji z 30 czerwca 2020 r., miało charakter rażący.

W odniesieniu do miejsc dostępnych dla ludności, do których nawiązuje zarzut oznaczony nr 4, to – jak podkreślono już wyżej – Kwalifikacja została opracowana bazując na definicji ustawowej tego pojęcia zawartej w art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Brak wyjaśnienia w decyzji z 30 września 2020 r., jak organ "rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP" nie można postrzegać w kategorii rażącego naruszenia prawa, skoro podstawą dokonanej w tej decyzji oceny była Kwalifikacja, w której określenie to zostało prawidłowo zdefiniowane i przyjęte jako podstawa przeprowadzonej analizy.

W zarzucie skargi oznaczonym nr [...] niezrozumiałe jest natomiast odniesienie sposobu rozumienia pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ponieważ w tej części zarzut nr 4 nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi, jego merytoryczna ocena nie jest możliwa.

V. Podobnie należy ocenić zarzut oznaczony nr 5 nawiązujący do art. 7, art. 87 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. W pierwszym z przywołanych przepisów ustanowiona została zasada praworządności (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa). W art. 87 ust. 1 wskazane zostały źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia). Artykuł 79 ust. 1 Konstytucji stanowi natomiast, że każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Z treści omawianego zarzutu, odwołującego się do uniemożliwienia złożenia ewentualnej skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można dociec, w czym skarżący upatrują naruszenia ww. przepisów ustawy zasadniczej. Skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie od decyzji organów administracji. Poza tym, żaden z przywołanych przepisów Konstytucji nie nawiązuje do opisu tego zarzutu.

VI. Nie jest trafny zarzut oznaczony nr [...] dotyczący naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (ustanawiającego zasadę przezorności) w zw.

z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy i tiltów anten. Jak powiedziano już wyżej, decyzja z 30 czerwca 2020 r. zawiera parametry, o jakich mowa w tym zarzucie. Poza tym, rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. nie miało w sprawie zastosowania, co podkreśla zresztą skarga. Tym samym nie można mówić o wadliwej wykładni przywołanych wyżej przepisów tego rozporządzenia.

VII. Nie jest zasadny zarzut nr [...] dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Niezależnie od tego, że zarzut ten, podobnie jak większość pozostałych zarzutów skargi, dotyczy nie tyle zaskarżonej decyzji SKO w K., co decyzji Burmistrza [...] i Gminy K. z 30 czerwca 2020 r., powiedzieć trzeba, że okoliczności wymienione w ppkt a) i b) omawianego zarzutu mogłyby zostać objęte badaniem ale w innym postępowaniu, zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej. Skoro organ uznał, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymaga wydania takiej decyzji, zaś skarga nie wykazała, aby decyzja, w której wniosek taki został postawiony rażąco naruszała prawo, to zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. postawiony w pkt 9 zarzutów skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Orzeczenie zawarte w pkt 2 lit. d) decyzji z 30 czerwca 2020 r. w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich odpowiada treści art. 54 pkt 2 lit.d) u.p.z.p. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie, podobnie co do pozostałych wymogów wymienionych w art. 54 tej ustawy, określane są na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, w ramach zgód na realizację inwestycji wydawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

VIII. Nie jest także trafny zarzut oznaczony nr [...].

Przepis art. 158 § 2 k.p.a. miałby w sprawie zastosowanie jedynie wówczas, gdyby SKO uznało, że decyzja z 30 czerwca 2020 r. dotknięta została wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie można byłoby stwierdzić jej nieważności , gdyż od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Taki przypadek w stanie sprawy nie występuje, a zatem nie można mówić o naruszeniu obu wymienionych wyżej przepisów.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.