Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 749/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 50
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie NSA Halina Kremis Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Paweł Kysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M. i J. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 4 września 2006 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 7 lipca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydał na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzję Nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. J. w L., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w trakcie dotychczasowego postępowania, wszczętego na wniosek M. i J. S., ustalono, że przedmiotowe roboty budowlane są wykonywane na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty L. Nr [...] z dnia 11 lutego 2000 r., przeniesioną na rzecz E. K. i W. M. decyzją Nr [...] z dnia 2 czerwca 2005 r. i zmienioną decyzjami Nr [...], Nr [...] oraz Nr [...]. Podczas oględzin nie stwierdzono istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bądź przepisów. Wobec takich ustaleń organ I instancji uznał prowadzone postępowanie w tej sprawie za bezprzedmiotowe i swoje postępowanie umorzył. M. i J. S. odwołali się od tej decyzji i w wyniku postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji - naruszono procedurę administracyjną, nie dokonując formalnego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także poprzez zaniechanie powiadomienia stron o zakończeniu czynności procesowych. Uchybienia te spowodowały konieczność powtórzenia czynności procesowych.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, jak wskazał organ I instancji, M. S. zapoznała się z aktami sprawy, nie składając żadnych uwag. Z treści zaś pisma złożonego w prowadzonym równocześnie postępowaniu dotyczącym wykonania przez W. M. i E. K. robót polegających na zwiększeniu wysokości komina na budowanym przez Państwo S. budynku mieszkalnym na działce sąsiadującej nr [...], jak i wcześniej złożonego odwołania wynika, że M. i J. S. mają przekonanie, iż organ rozstrzygający w kwestii zmiany pozwolenia na budowę dotyczącego budowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] nie wziął pod uwagę uwarunkowań wynikających z wcześniej wydanych decyzji dotyczących działek sąsiednich. Organ I instancji ponadto stwierdził, że zgodnie z przepisami art. 19 k.p.a. organ jest zobowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Z wniosku strony wynikało, że roboty związane z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. J. w L. prowadzi się z naruszeniem przepisów. Organ został więc zobowiązany do zbadania, czy roboty te są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach – zgodnie z dyspozycją art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W ocenie organu, w trakcie prowadzonego postępowania nie stwierdzono istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bądź przepisów. Ponadto organ zauważył, że sprawa badania prawidłowości wydanej decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak również późniejszych decyzji zmieniających tę decyzję, nie należy do właściwości tut. organu i w związku z tym nie może być w żadnym razie przez niego rozpatrywana. W świetle tych ustaleń, organ I instancji stwierdził, że prowadzenie postępowania w/w sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało orzec jak w rozstrzygnięciu.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i J. S., wskazując iż pismem z dnia 16 stycznia 2006 r. powiadomili organ I instancji o tym, że obiekt mieszkalny budowany na działce nr [...] w L. przy ul. J. uniemożliwia prawidłową wentylację i odprowadzenie spalin z kominów zbudowanych na ich budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr [...] w L. Kominy te zostały wykonane zgodnie z dokumentacją techniczną, zatwierdzoną decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 26 listopada 2001 r. Jak podniosły strony, przedstawiciele PINB w L., po dokonaniu oględzin wykonywania spornych robót, nie dopatrzyli się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu i przepisów i wydali decyzję o umorzeniu postępowanie. Po odwołaniu i uchyleniu decyzji przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. i po powiadomieniu ich o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, organ I instancji wydał ponownie decyzję, umarzając postępowanie i uzasadniając w podobny sposób swoje stanowisko. Odwołujący się podnieśli, iż nie wnieśli żadnych uwag do prowadzonego postępowania, ponieważ w aktach sprawy znajdował się jedynie protokół z oględzin budowy dokonanych w dniu 14 lutego 2006 r., o których nie byliśmy powiadomieni. Nie mieli też wglądu do dokumentacji budynku, znajdującego się na działce nr [...], ponieważ nie wchodziła ona w skład akt sprawy. W celu uzyskania wglądu do tej dokumentacji, konieczne było wystosowanie pisma do Starostwa Powiatowego w L. z uzasadnieniem i oczekiwanie na rozpatrzenie tego pisma, co przy krótkim okresie wyznaczonym na zapoznanie się z aktami sprawy było niemożliwe do zrealizowania. W kwestionowanej decyzji organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w poprzedniej decyzji, oświadczając, że w trakcie prowadzonego postępowania nie stwierdzono istotnego odstąpienia w robotach związanych z przedmiotową budową od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Podobnie jak w poprzedniej decyzji Nr [...] z dnia 28 lutego 2006 r., w obecnej nie rozpatrywana była jednak sprawa zgłoszona przez odwołujących się w piśmie z dnia 16 stycznia 2006 r. dotycząca uniemożliwienia wentylacji ich budynku.

Skarżący nie zgodzili się ponadto z zawartym w decyzji z dnia 7 lipca 2006 r. stwierdzeniem, że budynek na działce nr [...] realizowany jest zgodnie z przepisami. Przepisy art. 5 ust. 1 Prawa Budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazują, aby obiekt budowlany był nie tylko projektowany, ale i budowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Budynek odwołujących się, usytuowany w zabudowie szeregowej z budynkami na działce nr [...], znajduje się w strefie jego oddziaływania. Właśnie wskutek tego oddziaływania budynek wznoszony na działce nr [...], w wyniku zmian wprowadzonych w dokumentacji decyzjami pozwolenia na budowy wydanymi w 2005 r., spowodował zaburzenie wentylacji i odprowadzenia spalin w ich budynku. W wyniku tych zmian doszło do zmiany usytuowania, architektury i wysokości budynku na działce nr [...]. W ten sposób budynek odwołujących się nie nadaje się w chwili obecnej do użytkowania, ponieważ nie spełnia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, oraz zasad technicznych zawartych w normie PN-89/B-10425 dotyczących wentylacji budynków. Art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdza, że organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Do takiej sytuacji może doprowadzić, zdaniem stron, brak wentylacji i możliwości odprowadzenia spalin w ich budynku. Mimo tego prace na sąsiednim budynku są kontynuowane bez żadnych ograniczeń i niebawem zostanie on oddany do użytkowania. Na etapie opracowywania zmian do projektu budynku na działce nr [...] oraz później w trakcie postępowania prowadzonego przez organ zatwierdzający zmiany i wydający pozwolenie na budowę, Państwo S. zgłaszali zastrzeżenia dotyczące wprowadzenia tak znacznej zmiany architektury i wielkości budynku na działce nr [...] oraz negatywnego wpływu tych zmian na usytuowanie ich budynku. Zastrzeżenia te nie znalazły jednak zrozumienia ani u inwestorów ani u projektantów, ani też w organie wydającym pozwolenie na budowę. Ponadto, jak wskazali odwołujący się, nie byli powiadamiani o kolejnych decyzjach zatwierdzających zmiany powodujące podwyższenie budowanego na działce nr [...] budynku.

Decyzją z dnia 4 września 2006 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż nie dostrzegł nieprawidłowości w dyskredytowanej decyzji zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również co do poprawności zastosowanych przepisów. Strony protestując przeciwko funkcjonowaniu przedmiotowej inwestycji w obecnie realizowanym kształcie, zdaniem organu, nie przyjmują do wiadomości tak istotnego dla wyniku sprawy faktu w postaci uzyskania przez inwestorów przedmiotowych robót budowlanych ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta daje inwestorom niezaprzeczalne prawo do realizacji budynku mieszkalnego w sposób określony w tym rozstrzygnięciu oraz w projekcie budowlanym, stanowiącym integralną część wspomnianego pozwolenia. Ponieważ fakt legitymowania się przez inwestorów takim pozwoleniem jest w niniejszej sprawie bezsporny, wszelkie zarzuty strony organ II instancji uznał za bezzasadne. Biorąc pod uwagę, iż inwestorzy realizują przedmiotowy budynek mieszkalny w sposób prawidłowy, nie dopuszczając się istotnych odstępstw od warunków określonych zarówno w pozwoleniu na budowę, jak i zatwierdzonym projekcie, brak jest przesłanek uzasadniających interwencję organów nadzoru budowlanego. Wobec tak kształtującego się materiału dowodowego, postępowanie w niniejszej sprawie podlega obligatoryjnie umorzeniu jako bezprzedmiotowe, zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a.

Ponadto powyższy wywód – w ocenie organu odwoławczego - jednoznacznie wyklucza zasadność zarzutów odwołania, które ograniczają się jedynie do kwestionowania ustaleń organu I instancji, bez jednoczesnego przedłożenia jakichkolwiek dowodów, potwierdzających stanowisko odwołujących się. Jednocześnie organ wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego nie posiada możliwości do podjęcia działań w sytuacji realizacji robót budowlanych w sposób zgodny z pozwoleniem na budowę, chociażby powodowałoby to zakłócenie w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej. Strony odwołujące się niezadowolone z ustaleń wspomnianego pozwolenia na budowę, mogą podejmować stosowne czynności procesowe zmierzające do uwzględnienia powoływanych argumentów przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Organy nadzoru budowlanego nie posiadają bowiem kompetencji do kwestionowania zasadności rozstrzygnięć podejmowanych przez inne organy administracji. Biorąc pod uwagę wyżej powiedziane, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia, dlatego też orzekł jak wyżej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wnieśli U. i E. M., domagając się jej uchylenia w całości. Skarżący wskazali w niej, iż organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję, naruszył w rażący sposób prawo procesowe, w tym kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: brak analizy dowodów w sprawie wskazanych przez skarżących, pominięcie w toku postępowania dowodów w postaci sprawdzenia oddziaływania obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...] na budynek na działce nr [...], brak postępowania dowodowego w zakresie sprawdzenia pozwolenia na budowę na działce nr [...], brak spójności obu pozwoleń na budowę, tj. pozwoleń dotyczących realizacji budowy na działkach nr [...] i [...] oraz uznanie istotnych odstępstw w budowie za nieistotne. Ponadto naruszono przepisy prawa materialnego, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadniony interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), art. 4, który mówi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W niniejszej sprawie naruszono także prawa skarżących jako właścicieli działki nr [...], co stanowi również naruszenie art. 64 Konstytucji RP, stanowiącego o ochronie prawa własności.

Uzasadniając skargę skarżących podnieśli ponadto, iż do zadań organu II instancji należy zbadanie sprawy, aby zrzuty i wątpliwości strony podnoszone we wniosku do organu I instancji, jak i odwołaniu od decyzji, zostały wyjaśnione. Tymczasem DWINB jedynie powielił decyzję PINB i uzasadnienie do niej bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Przede wszystkim organ nie przeprowadził analizy dowodów, tj. nie zwrócił uwagi na wielkość ścian w realizowanej budowie na działce nr [...], pominął dowód w postaci nadbudowy komina dokonany przez inwestorów na kominie domu skarżących bez ich wiedzy i zgody; pominął dowody w postaci wizji lokalnej z udziałem stron postępowania i wysłuchania wszystkich uwag stron, ograniczając swojego postępowania do analizy dokumentów. Gdyby jednak organ II instancji uznał, iż jego rola sprowadza się jedynie do czynności polegającej na analizie dokumentów zebranych w sprawie, to w dokumentach tych brak takiego postępowania przeprowadzonego na etapie I instancji. Brak jest również postępowania dowodowego w zakresie sprawdzenia pozwolenia na budowę, skoro skarżący wskazują, iż doszło do pominięcia ich jako stron przy wydawaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a realizacja zmienionego pozwolenia na budowę narusza prawa skarżących. Organ pominął też brak spójności obu pozwoleń na budowę dotyczących realizacji budowy na działce nr [...] i [...]. Zdaniem strony skarżącej, zmienione pozwolenie na budowę na działce nr [...], realizowane znacznie później niż pozwolenie na budowę na ich działce, w rażący sposób narusza istniejące już prawa skarżących. Organ tym samym poprzez stwierdzenie, iż zmiana wysokości ściany w budynku na działce nr [...], która w istotny sposób narusza prawa i warunki mieszkania na działce [...], uznał na nieistotne odstępstwa w budowie.

Zdaniem skarżących, organ II instancji w rażący sposób naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego poprzez pominięcie w toku postępowania dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, np. braku zgody skarżących na wykonanie robót, tj. art. 7, 8, 10 i 75 k.p.a. Brak postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawach przez nich podnoszonych. A gdyby nawet przyjąć, iż taki wniosek literalnie nie został przez skarżących sporządzony, to do organu należy wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a tym samym przeprowadzenie z mocy prawa postępowania dowodowego, tj. naruszenie art. 75 i następnych k.p.a. Ponadto naruszono zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) poprzez pominięcie istotnych w sprawie przepisów prawa, zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa (art. 7 k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli broniących swojego prawa własności i realizowanej wcześniej budowy, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) poprzez ochronę nieuprawnionego działania sąsiadów skarżących, zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), zasadę przekonywania poprzez niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ II instancji (art. 11 k.p.a.) oraz zasadę ugodowego załatwiania spraw administracyjnych (art. 13 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem decyzje podjęte w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte na podstawie art. 105 k.p.a. rozstrzygając prawidłowość zastosowania tego przepisu przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, iż doszło do jego naruszenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż pismem z dnia 16 stycznia 2006 r. skarżący zgłosili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., że wysokość budynku mieszkalnego wznoszonego na sąsiedniej działce nr [...] uniemożliwi prawidłowe działanie wentylacji i kanału spalinowego w ich budynku, co jest niezgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki. Ponadto wnieśli o spowodowanie realizacji tego budynku w sposób nieutrudniający prawidłową eksploatację ich budynku.

W związku z powyższym pismem w dniu 16 maja 2006 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], zlokalizowanego przy ul. J. w L. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach (art. 61 § 4 k.p.a.).

Podstawą materialnoprawną rozstrzygania tego rodzaju spraw jest art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w niniejszej sprawie - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Na podstawie ust. 1 art. 50, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy (ust. 2):

1) podać przyczynę wstrzymania robót;

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4).

Zgodnie z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1, nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Na podstawie zaś art. 51 ust. 1 tej ustawy przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, lub

3) nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Z treści pisma skarżących z dnia 16 stycznia 2006 r., wszczynającego postępowanie, wynika, iż żądali oni z jednej strony sprawdzenia prawidłowości działania wentylacji i kanału spalinowego w ich budynku oraz realizacji budynku na działce nr [...], która jest niezgodna z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki. Zatem biorąc pod uwagę powyższe przepisy oraz to, że budowa przedmiotowego budynku - jak ustaliły organy w rozpatrywanej sprawie - jest prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę, organ I instancji musiał rozstrzygnąć, czy sporna budowa jest prowadzona w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (ust. 1 pkt 2 art. 50) i w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (ust. 1 pkt 4 art. 50).

Przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę należy w szczególności rozumieć odstąpienie naruszające przepisy, w tym techniczno-budowlane, obowiązujące Polskie Normy oraz odstąpienie zmieniające usytuowanie, przeznaczenie obiektu budowlanego lub warunki określone w art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt IV SA 1396/03, LEX nr 164456).

Tymczasem organ I instancji, bez jakiegokolwiek rozważenia powyższych kwestii, ograniczył się jedynie do stwierdzenia braku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bądź przepisów. Takie stwierdzenie dało - w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. - podstawę do uznania, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i jego umorzenia na mocy art. 105 § 1 k.p.a.

Pokreślić w tym miejscu jednak należy, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984 r., sygn. akr I SA 508/84, ONSA 2/84, poz. 100).

W ocenie Sądu podjęcie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego, bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, było co najmniej przedwczesne. A to stanowi naruszenie nie tylko przepisu art. 105, ale również art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Te uchybienia już dawały podstawę do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej.

Umorzenie postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego jest możliwe, gdy organ stwierdzi, iż nie zachodzą przesłanki z tego artykułu, a zatem w razie stwierdzenia, że inwestor nie prowadzi robót budowlanych m.in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska i w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy tutaj zaznaczyć, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25).

Bezprzedmiotowość postępowania może mieć m.in. charakter przedmiotowy (jak to miało miejsce w ocenie organów orzekających w rozpatrywanej sprawie). O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można jednak mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 1984 r., sygn. akt II SA 2085/83, ONSA 1984, Nr 1, poz. 23).

Żadna z przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, prowadzonego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, nie została przez organ I instancji w należyty i niewątpliwy sposób wskazana, a to stanowi - ponad powyżej wskazane uchybienia - naruszenie art. 107 k.p.a.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3).

Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zasada zawarta w art. 7 k.p.a. nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, gdy w sprawie występują sporne interesy stron, a taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Z jednej strony inwestor, który prowadzi budowę na działce nr [...] przy ul. J. w L., a z drugiej strony – właściciele budynku usytuowanego na sąsiedniej działce nr [...], wyrażający swoje obawy o swoje zdrowie w związku z prowadzeniem spornej budowy oraz co do jej zgodności z prawem. W takiej sytuacji zadaniem organów administracji było przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów obu stron, ich przedyskutowanie z udziałem zainteresowanych osób i podjęcie decyzji, w której uzasadnieniu wyraźnie będzie stwierdzone, jakie względy wzięte pod uwagę zostały przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to, by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, a rozstrzygających sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 4 k.p.a.

W orzecznictwie funkcjonuje ponadto pogląd, iż w sytuacji gdy w postępowaniu występują dwie strony o spornych interesach przyjęcie, iż tylko ta, na rzecz której pozytywnie załatwiono sprawę, ma przymiot strony, naruszałoby zasadę równości procesowej stron (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2001 r., I SA 1479/99, LEX nr 54176). Załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 k.p.a. (zob. wyrok z dnia 29 stycznia 1992 r., SA/Kr 963/91 - niepubl.).

Zasadom art. 8 k.p.a., jak to wynika z linii orzeczniczej NSA (wyrok z dnia 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 64), przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie – bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy – uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkował się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Zaś z uzasadnienia zarówno decyzji I jak i II instancji nie wynika, aby organy w rozpatrywanej sprawie uwzględniły interesy strony skarżącej poprzez wyjaśnienie wszystkich twierdzeń i wniosków.

Ponadto wywód zawarty w zaskarżonej decyzji, iż zarzuty odwołania ograniczają się jedynie do kwestionowania ustaleń organu I instancji, bez jednoczesnego przedłożenia jakichkolwiek dowodów, potwierdzających stanowisko odwołujących się, Sąd uznał za nieuprawniony bowiem obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964).

W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, iż to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, LEX nr 50114).

Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie organ zarówno I jak i II instancji. Treść uzasadnień podjętych przez te organy decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, iż podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego.

Organ II instancji przede wszystkim nie odniósł się do zarzutów odwołania, że skarżący nie wnieśli żadnych uwag do prowadzonego postępowania, ponieważ w aktach sprawy znajdował się jedynie protokół z oględzin na budowie budynku na działce nr [...], niepowiadomienia ich o dokonanych w dniu 14 lutego 2006 r. oględzin, nie mieli też wglądu do dokumentacji budynku na działce nr [...], ponieważ nie wchodziła ona w skład akt sprawy. Ponadto brak jest jakiegokolwiek odniesienia się co do nierozpatrzenia sprawy zgłoszonej w piśmie z dnia 16 stycznia 2006 r. dotyczącej uniemożliwienia wentylacji ich budynku.

Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, iż wezwanie na oględziny, które odbyły się w dniu 14 lutego 2006 r., zostało skierowane tylko do inwestorów – W. M. i E. K. Pominięto natomiast skarżących – M. i J. S. Wprawdzie uchybienia te stały się przyczyną uchylenia poprzedniej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 28 lutego 2006 r. Nr [...], którą również umorzono postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. J. w L., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach, jednakże czynności tej nie powtórzono. Natomiast w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia 27 kwietnia 2006 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. zobowiązał organ I instancji do powtórzenia całości czynności procesowych w sprawie. Mimo tych wytycznych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wydał ponownie postanowienie o umorzeniu postępowania, nie stosując się do nich.

Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 13 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1210/97, LEX nr 47906).

Przede wszystkim organ nie przeprowadził ponownie z udziałem skarżących oględzin działki, na której prowadzona jest sporna budowa. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być oględziny. W niniejszej sprawie mogły one przede wszystkim posłużyć do potwierdzenia bądź obalenia twierdzeń skarżących dotyczących prowadzenia niezgodnie z prawem i pozwoleniem przedmiotowej budowy, a w konsekwencji wyjaśnienia, czy zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, uzasadniające wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych.

Powyższe stanowi naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od zasady określonej w § 1 jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2).

Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecną, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.), a przez to - wpływ na stosowanie normy praw materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących. Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu (bądź prowadzeniu) postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Aby zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień to organ administracji publicznej musi wykazać dostateczną aktywność, a nie strona.

Zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie może sprowadzać się jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania i poinformowaniu o uprawnieniach, wynikających z art. 10 k.p.a., ale musi zasada ta również znaleźć swój wyraz w innych czynnościach postępowania.

Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to bez względu na to, czy miało ono, czy też nie, wpływ na wynik sprawy - treść decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458).

Ponadto należy zwrócić uwagę na ustalenia w protokole oględzin z dnia 14 lutego 2006 r. Zapisano w nim, że w wyniku oględzin nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. W aktach sprawy nie znajduje się jednak żadna z decyzji Starosty L. o pozwoleniu na budowę. Brak jest zarówno decyzji Nr [...] z dnia 11 lutego 2000 r., decyzji Nr [...] z dnia 2 czerwca 2005 r. o przeniesieniu pozwolenia na rzecz E. K. i W. M., jak i decyzji ją zmieniających Nr [...], Nr [...] oraz Nr [...]. Wątpliwe jest zatem, na jakiej podstawie organ ustalił, że roboty nie są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu, oraz z czym porównał stan faktyczny budowy (na dzień 14 lutego 2006 r.). Wynika z tego, że organ oparł swoje twierdzenie jedynie na wzrokowych oględzinach, nie popartych następnie odpowiednimi dokumentami. A to nie może stanowić – zdaniem składu orzekającego - wystarczającego dowodu w sprawie, który stał się podstawą podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Zastrzeżenia Sądu wzbudziła również forma protokołu oględzin. Jak to przewiduje art. 67 § 1 k.p.a., sporządzenie zwięzłego protokołu z czynności postępowania oznacza, że powinien on zawierać opis okoliczności zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy. Opisu tego brak jest jednak w protokole oględzin z dnia 14 lutego 2006 r. bowiem kończy się on na jednym zdaniu "nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu". Dowód z oględzin (art. 85 § 1 k.p.a.) jest środkiem umożliwiającym bezpośrednie zetknięcie organu ze stanem faktycznym w danej sprawie i należy do ważniejszych w systemie środków dowodowych, z tym że należy go przeprowadzać prawidłowo. W rozpatrywanej sprawie, pomijając fakt, że w oględzinach tych nie brali udziału skarżący, dowód ten został przeprowadzony w sposób pobieżny bez szczegółowego opisu stanu faktycznego i porównania danych, z których wynikałoby, że budowa prowadzona jest zgodnie z pozwoleniem. Nie sporządzono również szkicu sytuacyjnego określającego miejsce posadowienia przedmiotowego budynku, a skarżący podnieśli w odwołaniu m.in., że nastąpiła zmiana jego usytuowania.

Organ II instancji w ogóle nie rozpatrzył również kwestii zgodności prowadzonej budowy na działce nr [...] z przepisami w kontekście art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującego. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy nie tylko projektować, ale i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając:

1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących:

a) bezpieczeństwa konstrukcji,

b) bezpieczeństwa pożarowego,

c) bezpieczeństwa użytkowania,

d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska,

e) ochrony przed hałasem i drganiami,

f) oszczędności energii i odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród;

2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie:

a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników,

b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów;

3) możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego;

4) niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich;

5) warunki bezpieczeństwa i higieny pracy;

6) ochronę ludności, zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej;

7) ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską;

8) odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej;

9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej;

10) warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy.

Jak podnieśli w odwołaniu skarżący, należący do nich budynek znajduje się w strefie oddziaływania budynków znajdujących się na działce nr [...], a wskutek tego oddziaływania budynek wznoszony, w wyniku zmian wprowadzonych w dokumentacji decyzjami pozwolenia na budowy wydanymi w 2005 r., spowodował zaburzenie wentylacji i odprowadzania spalin w ich budynku. W wyniku tych zmian doszło do zmiany usytuowania, architektury i wysokości budynku na działce nr [...]. Na przepis art. 5 ust. 1 pkt 9, nakazujący projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich zwrócili uwagę Państwo S., jednakże w tym przedmiocie organ odwoławczy w ogóle się nie wypowiedział.

Zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (tu skarżących), o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, znajduje szczególne uzasadnienie w sprawach, w których występują strony o spornych interesach, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ rozpatrując ponownie sprawę powinien zatem wnikliwie rozważyć wszystkie kwestie sporne, które zostały podniesione zarówno w odwołaniu jak i w skardze.

Nie ma nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani słowa o art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a na który zwrócili uwagę skarżący w odwołaniu. Ich zdaniem brak wentylacji i możliwości odprowadzenia spalin w ich budynku może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co daje podstawę do podjęcia przez organ postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wykonywanych. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto należy zaznaczyć, iż właściwy organ może wstrzymać wykonywanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nawet wtedy, gdy są one prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Jedyną przesłanką wstrzymania wykonywania robót budowlanych na podstawie tego przepisu jest prowadzenie ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 170/98, ONSA 2001/3/108). A tej kwestii organ I, jak i II instancji w ogóle nie rozważyły.

Przepis art. 50 Prawa budowlanego może być podstawą jedynie wstrzymania robót celem następnego rozważenia tego, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1280/97, LEX nr 48716).

Na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Obowiązek taki wynika chociażby poprzez art. 140 k.p.a. bezpośrednio z art. 107 § 1-3 k.p.a. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa (jak w niniejszej sprawie) i brak jest możliwości do przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), obowiązkiem organu II instancji jest wydanie decyzji uchylającą taką decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji, nie usuwając uchybień popełnionych przez ten organ. Tym samym wydał decyzję również naruszając prawo, co musiało skutkować uchyleniem decyzji zarówno I jak i II instancji.

Jednocześnie należy wskazać, iż organ I jak i II instancji wyjaśniły, że organ nadzoru budowlanego nie posiada możliwości do podjęcia działań w sytuacji realizacji robót budowlanych w sposób zgodny z pozwoleniem na budowę, chociażby powodowałoby to zakłócenie w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej bowiem nie posiada on kompetencji do kwestionowania zasadności rozstrzygnięć podejmowanych przez inne organy administracji. W istocie tak jest. Powodem wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego oraz dalszych działań organów nadzoru budowlanego nie może być bowiem wadliwość pozwolenia na budowę, a w szczególności jego sprzeczności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki, bowiem kwestie te pozostają w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, jednakże przepis art. 65 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, do niezwłocznego przekazania go do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

W sytuacji zaś, gdy podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści (§ 2). Zawiadomienie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 § 1 k.p.a.).

Mimo, że – jak wskazują organy orzekające w niniejszej sprawie – nie miały kompetencji do badania zasadności decyzji o pozwoleniu na budowę, żądnego z tych postanowień nie podjęły. A przed wszczęciem postępowania organ bada swoją właściwość, nie podejmując czynności w razie wyniku negatywnego. Przy wszczęciu na żądanie strony, w razie wyniku negatywnego, przekazuje podanie do organu właściwego w sprawie (art. 65 § 1 k.p.a.). Naruszenie zaś art. 65 i art. 66 § 1 k.p.a. może stanowić uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1329/99, OSP 2001/7-8/108).

Stąd też prawidłową formą uznania się przez organ administracji państwowej za niewłaściwy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, jak stwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 11 stycznia 1995 r. (sygn. akt III PO 9/94, OSNP 1995/12/152), jest przekazanie wniosku organowi właściwemu (art. 65 k.p.a.) lub zwrócenie podania wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 2 k.p.a.). Twierdzenie zaś w decyzji, że organ nie ma kompetencji do rozpoznania żądania strony, bez podjęcia tych czynności, stanowi naruszenie w/w przepisów.

Uwzględniając powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.