Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 258/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 258/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 kwietnia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r., sprawy ze skargi A.M., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 28 grudnia 2015 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.,


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 28 grudnia 2015 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 983 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 16 października 2015 r. nr 73/U/2015 o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, należnych od A.M. (dalej: skarżąca).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że skarżąca złożyła w dniu 18 sierpnia 2015r. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę. Uzasadniając wniosek, skarżąca wskazała na swoją bardzo trudną sytuację materialną oraz zdrowotną. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 16 października 2015r. odmówiono umorzenia należności.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że uwzględnił wszystkie podnoszone w toku całego postępowania okoliczności. Powołując się na art. 28 ust. 2 u.s.u.s. podał, że należności z tytułu składek mogą być umarzanie jedynie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zachodzi ona m.in. wówczas, gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję lub gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Następnie wskazano na art. 28 ust. 3a, który daje możliwość umarzania należności w przypadku, gdy nie zachodzi ich całkowita nieściągalność, powołując jednocześnie przesłanki wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Badając, czy zachodzą przesłanki do umorzenia należności, organ podniósł, że wobec należności objętych postępowaniem, prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, które zostało zawieszone, w związku z wpływem wniosku o umorzenie należności na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. W przypadku skarżącej, nie zostały wydane przez właściwe organy egzekucyjne postanowienia świadczące o nieściągalności zadłużenia. Zdaniem organu nie można także uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne.

Organ podkreślił, że przesłanką przemawiającą za odmową umorzenia zobowiązań jest istnienie składników majątkowych tj. świadczenia emerytalnego, które jest przedmiotem prowadzonej egzekucji oraz majątku nieruchomego położonego w miejscowości B., którego skarżąca jest współwłaścicielem na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej. Nieruchomość ta została obciążona hipoteką przymusową. Podkreślenia zdaniem organu wymaga również, że całkowita nieściągalność, musi mieć charakter trwały, nieprzemijający, to jest taki, gdy z okoliczności sprawy wynika, iż nie ma żadnych szans na poprawę sytuacji finansowej dłużnika.

W dalszej części organ wskazał, że w sprawie nie zachodzą także sytuacje wymienione w rozporządzeniu wykonawczym. Skarżąca nie udokumentowała okoliczności tam wymienionych. Sam zły stan zdrowia skarżącej, nie pozbawia skarżącej możliwości uzyskiwania przez skarżącą dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Otrzymuje ona bowiem świadczenie emerytalne, którego wypłata nie jest w jakikolwiek sposób związana z posiadaniem zdolności do pracy, czy też kondycją zdrowotną. Nie sposób zatem uznać, że skarżąca nie ma możliwości uzyskiwania dochodu. W sprawie nie zachodzi również okoliczność, że opłacanie należności pozbawiłoby skarżącą i członków jej rodziny możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Uzyskuje ona bowiem świadczenie emerytalne w wysokości 537,10 zł netto miesięcznie. Z tego świadczenia dokonywane są potrącenia w wysokości 220,11 zł miesięcznie. Prowadzona działalność została zlikwidowana przez skarżącą z dniem 2 czerwca 2014r. Wydatki z tytułu utrzymania opiewają na kwotę 300 zł miesięcznie, natomiast wydatki na leki i leczenie wynoszą od 100 do 200 zł miesięcznie. Skarżąca jest zamężna, posiada rozdzielność majątkową małżeńską. Koszty związane z opłatami ponosi mąż, natomiast skarżąca partycypuje w kosztach utrzymania domu na kwotę 300 zł. W ocenie organu, biorąc pod uwagę twierdzenia skarżącej odnośnie ponoszonych wydatków i otrzymywanych kwot z tytułu emerytury, zachodzą wątpliwości. Trudno bowiem w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego uznać, że osiągając dochód w wysokości 537,10 zł, skarżąca ponosi wydatki w łącznej wysokości 400-500 zł, nie przeznaczając żadnych środków na zaspokojenie bieżących potrzeb życiowych. Organ zwrócił uwagę na okoliczność nie udzielania pomocy przez organ ustawowo do tego powołany, którą również traktować należy jako przesłankę odmowy umorzenia.

Na zakończenie organ wskazał, że podejmując rozstrzygnięcie, kieruje się uznaniem administracyjnym. W takim zaś przypadku, nawet w razie stwierdzenia zaistnienia okoliczności pozwalających na umorzenie należności, organ nie jest zobowiązany do wydania decyzji pozytywnej dla strony.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniosła w niej, że znajduje się w trudnej sytuacji majątkowej i zdrowotnej. Jej zdaniem przedłożyła wszelkie potrzebne dokumenty do umorzenia należności. Otrzymywana kwota emerytury nie wystarcza na godne życie. Dlatego też musi być wspierana przez członków rodziny i osoby obce. Dom w którym zamieszkuje, wymaga całkowitego remontu.

Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika zarówno z błędnej interpretacji przepisów prawa, jak również z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednak najpierw przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję albo gdy 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). Wskazanymi w tym akcie przesłankami umożliwiającymi umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (w tej części przepis podlega wykładni ścisłej – tj. ani rozszerzającej ani zawężającej – zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendandae). Wypełniając upoważnienie ustawowe, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowe stany faktyczne, w których może nastąpić umorzenia zaległości. Zgodnie z tym rozporządzeniem, możliwość umorzenia należności istnieje np.: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz w razie 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd zwraca uwagę, że wyliczenie to nie stanowi zamkniętego katalogu przypadków uzasadniających umorzenie zaległości z innej przyczyny niż całkowita nieściągalność, a jedynie przykładowe wskazanie różnych kategorii stanów faktycznych, które z całą pewnością mieszczą się w tej przesłance.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji dotyczącej zastosowania lub odmowy zastosowania wnioskowanej przez skarżącą ulgi. Wynika to z faktu, że w ocenie Sądu, organ nie ustalił, czy w sprawie skarżącej doszło do ziszczenia się przesłanki "całkowitej nieściągalności" zadłużenia". Ma to o tyle istotne znaczenie, że tylko ustalenia, czy uregulowanie zaległych należności z tytułu składek może pociągnąć dla skarżącej i jej rodziny zbyt ciężkie skutki, czynione są w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11, LEX nr 1305514). Oznacza to, że ustalenia w zakresie przesłanki "całkowitej nieściągalności" dokonuje organ rozpoznający wniosek, bez względu na zakres inicjatywy dowodowej skarżącej w tym przedmiocie. Także bowiem w przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12, LEX nr 1310089).

Należy zatem zauważyć, że organ w obu instancjach ustalenia w zakresie zaistnienia przesłanki "całkowitej nieściągalności" sprowadził do następujących twierdzeń: 1) wobec skarżącej prowadzone jest "przymusowe dochodzenie zobowiązań" przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, 2) ani organ skarbowy ani komornik sądowy nie wydali rozstrzygnięcia o nieściągalności zadłużenia skarżącej, 3) "nie można także uznać", że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne.

W ocenie Sądu spostrzeżenia te nie wskazują, by Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeprowadził prawidłowe ustalenia pod kątem ziszczenia się sytuacji z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. poza stwierdzeniem, że obecnie postępowanie egzekucyjne pozostaje zawieszone oraz brakiem w obrocie prawnym postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na "nieściągalność zadłużenia".

Natomiast stwierdzając, iż "nie sposób uznać", że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne organ wykazał wyłącznie gołosłowną tezę, nie mającą potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Taka ocena Sądu wynika zwłaszcza z faktu, że organ nie ustalił ani nie dokonał choćby symulacji kwoty wydatków egzekucyjnych i majątku skarżącej, który mógłby zostać zajęty w toku postępowania egzekucyjnego. Tymczasem nawet pobieżna lektura art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. prowadzi do wniosku, iż działanie takie jest niezbędne w celu oceny, czy w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwotę przekraczającą wydatki egzekucyjne. Tymczasem organ gołosłownie stwierdził, że "nie można także uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ badał wszystkie przesłanki, które mogą doprowadzić do stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Dotyczy to między innymi przesłanki określonej w punkcie 3), który wskazuje, że całkowita nieściągalność zachodzi wówczas, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy spełnieniu dalszych przesłanek. Sam organ stwierdził, że skarżąca zlikwidowała prowadzoną działalność gospodarczą z dniem 2 czerwca 2014r. Likwidacja prowadzonej działalności gospodarczej to nic innego jak zaprzestanie jej prowadzenia o którym mowa w tym przepisie. Organ przytoczył jednak jedynie taką informację, nie wyciągając z tego żadnych wniosków i nie prowadząc w tym kierunku żadnego postępowania.

Błędne jest także w ocenie Sądu stwierdzenie organu, że całkowita nieściągalność powinna mieć charakter trwały, nieprzemijający, gdy z okoliczności sprawy niezbicie wynika, iż nie ma żadnych szans na poprawę sytuacji finansowej dłużnika w przyszłości. Stwierdzenie takie pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W przepisie tym nie wprowadzono bowiem takich przesłanek o których wspomina organ w zaskarżonej decyzji. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, kiedy dochodzi do całkowitej nieściągalności. Wystarczy zatem, że jedna z przesłanek zaistnieje w sprawie i wówczas organ jest zobowiązany do przyjęcia, że ma do czynienia z przypadkiem całkowitej nieściągalności. Nie może on przy tym wprowadzać dodatkowych przesłanek, których zaistnienie, wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu, spowoduje że w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność. Organ w zaskarżonej decyzji dokonał w istocie prawotwórczej wykładni jasno brzmiącego przepisu prawnego, dodając dodatkowe wymogi, które muszą być spełnione, aby zaistniała przesłanka wskazana w tym przepisie. Podkreślenia przy tym wymaga, że powyższy przepis nie jest oparty na instytucji uznania administracyjnego. W tym zakresie organ ma ustalić stan faktyczny pod kątem istnienia jednej ze wskazanych tam przesłanek i tylko w zakresie określonym w tym przepisie.

Stwierdzenie całkowitej nieściągalności otwiera dopiero bowiem organowi możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia, bądź odmowy umorzenia należności. Wówczas organ działając w zakresie uznania administracyjnego, może powoływać taką okoliczność, jak przemijający charakter sytuacji w jakich znalazł się wnioskodawca, która z kolei doprowadziła do ziszczenia się przesłanki całkowitej nieściągalności. Oczywiście organ jest wówczas zobowiązany do należytego uzasadnienia swojego stanowiska. Na etapie jednak badania, czy zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, wprowadzanie dodatkowego kryterium, nieprzewidzianego w ustawie, jest niedopuszczalne.

Jak z powyższego wynika, organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanki całkowitej nieściągalności. Twierdzenia zaś organu o uznaniowym charakterze decyzji są przedwczesne. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania dowodowego co do istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności i stwierdzeniu, że przesłanka taka zachodzi organ mógłby odmówić zastosowania ulgi. W tej kwestii przyznany został mu wybór rozstrzygnięcia, oparty na instytucji uznania administracyjnego. Jeżeli natomiast organ ustali, że przesłanka całkowitej nieściągalności nie zachodzi, wówczas rozważa możliwość zastosowania ulgi na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Podane możliwości rozważenia uwzględnienia wniosku o ulgę w postaci umorzenia należności, mogą mieć miejsce jedynie w przypadku prawidłowego ustalenia ziszczenia się warunku całkowitej nieściągalności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji musi przy tym jasno wynikać, że organ rozważał poszczególne przesłanki wymienione w tym przepisie. Dopiero wówczas Sąd będzie mógł skontrolować, czy stwierdzenie organu w przedmiocie całkowitej nieściągalności jest prawidłowe.

W ocenie Sądu, dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny – zarówno w zakresie przesłanki "całkowitej nieściągalności" jak i ewentualnie innych przesłanek umorzenia zaległych składek – otwiera organowi możliwość skorzystania z "uznania administracyjnego". Oznacza to, że dopóki organ nie ustali prawidłowo i ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego sprawy, rozważania dotyczące uznaniowego charakteru decyzji, o której mowa w art. 28 u.s.u.s. są pozbawione znaczenia. Już jednak na tym etapie postępowania należy podnieść, że organ wydający decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym wciąż musi uwzględniać szereg reguł ogólnych, rządzących funkcjonowaniem struktur władzy publicznej, a zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady proporcjonalności (także np. art. 7 k.p.a.) oraz dokonać m.in. oceny relacji interesu społecznego i interesu indywidualnego zainteresowanego w sprawie. Prawidłowe zastosowanie tych zasad może (w niektórych stanach faktycznych) doprowadzić do tego, że zakres swobodnego uznania organu zostanie drastycznie ograniczony. Nie można przy tym twierdzić, że strona powinna przekonać organ do wydania korzystnego dla niej rozstrzygnięcia. To rzetelnie zebrany (przez organ) materiał dowodowy umożliwia organowi taką ocenę sytuacji zainteresowanego, która – w świetle art. 7 k.p.a. – stanowi podstawę do przyjęcia, czy w świetle kodeksowej zasady proporcjonalności należy skorzystać z przypisanej organowi kompetencji.

Sąd pragnie również zwrócić uwagę na inne błędy wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że nielogicznym jest twierdzenie skarżącej, iż osiągając dochód w wysokości 537,10 zł, ponosi jedynie wydatki w kwocie 400-500 zł miesięcznie. Z treści decyzji wynika jednak, że jak sam organ przyjął, z otrzymywanej kwoty dokonywane są potrącenia w wysokości 220,11 zł miesięcznie. Oznacza to, że według organu skarżąca otrzymuje kwotę 316,99 zł. W takiej sytuacji organ mógłby dojść jedynie do przekonania, że skarżąca wydaje więcej aniżeli uzyskuje z tytułu emerytury. Pomijając już jednak tę kwestię, należy podkreślić, że jeżeli organ miał wątpliwości co do rzeczywistych dochodów skarżącej, bądź jej wydatków, powinien kwestię tę wyjaśnić. W sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne, przed wydaniem decyzji negatywnej organ administracji powinien zawsze wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów, czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych, czy też ogólnikowych wyjaśnień (tak: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 1291/12, LEX nr 1421792), czego na gruncie niniejszej sprawy zabrakło. Organ bowiem nie zwrócił się do skarżącej z wezwaniem do wyjaśnienia zauważonych przez siebie nieścisłości.

Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Podkreślić przy tym należy, że organ nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej, choć to na organie spoczywał ciężar ustalenia stanu faktycznego. Oczywiście o pewnych faktach wiedzę ma wyłącznie skarżąca i to ona powinna fakty te udowodnić. Niemniej jednak to na organie spoczywa obowiązek zwrócenia się do strony o wyjaśnienie okoliczności, które jego zdaniem mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dopiero w sytuacji braku odpowiedzi, organ nie mając żadnych możliwości ustalenia tych okoliczności, może stwierdzić, że brak współdziałania strony, uniemożliwił dokonanie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Wezwanie strony o podanie konkretnych okoliczności, musi wyraźnie wskazywać, co strona ma obowiązek przedstawić. Nie może to być ogólne wezwanie, lecz organ musi wskazać konkretne okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody, jakimi strona okoliczności te może wykazać. Organ nie może również zapominać o dyspozycji art. 86 k.p.a., który przewiduje, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Ustawodawca umożliwia organowi realizację w ten sposób zasady prawdy obiektywnej. Organ nie może wobec powyższego, bez wykorzystania tego dowodu stwierdzić, że z winy strony nie mógł ustalić stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie takie byłoby usprawiedliwione jedynie wówczas, gdyby organ należycie wzywał stronę do wykazywania określonych okoliczności i wykorzystał możliwość jej przesłuchania. Dopiero wówczas mógłby stwierdzić w uzasadnieniu decyzji, że o konkretnych faktach wiedzę ma jedynie strona i z uwagi na jej bierność, organ nie miał możliwości dokonania pełnych ustaleń.

Również same motywy organu uzasadniające odmowę umorzenia należności są niepełne i nienależycie uzasadnione. Organ dużą wagę przykładał do faktu, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości z której możliwa jest egzekucja. Można zatem stwierdzić, że zdaniem organu prawo własności nieruchomości uniemożliwia umorzenie należności składkowych. Stanowisko takie byłoby jednak nieprawidłowe. Pomijając już fakt, że organ stworzyłby normę prawną polegającą na przyjęciu, że właścicielom nieruchomości nie można umarzać należności składkowych. Stwierdzić należy, że organ powinien przeanalizować po pierwsze możliwość zbycia przedmiotowej nieruchomości, zaś następnie skutki, jakie sprzedaż ta pociągnęłaby dla skarżącej oraz instytucji państwowych. W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, zgodnie z którym, sytuacja, w której zapłata zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest zgodna nie dość, że z interesem zobowiązanego, to jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014r., sygn. akt II GSK 1837/13 – LEX nr 1637111). Stanowisko takie zawarł również między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 maja 2014r. (sygn. akt I SA/Rz 304/14 – LEX nr 1469972) stwierdzając, że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym. W niniejszym postępowaniu, poza samym stwierdzeniem, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości, organ w ogóle wyżej wskazanych kwestii nie rozważał, co czyni uzasadnienie zaskarżonej decyzji wadliwym.

W ocenie Sądu również fakt, że skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej, nie może stanowić argumentu uniemożliwiającego umorzenie należności. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do powstania kolejnego warunku umorzenia należności, czyli korzystania z pomocy społecznej. Brak korzystania z takiej pomocy może jedynie sugerować, że skarżąca samodzielnie stara się zaspokajać swoje potrzeby bytowe. Jeżeli organ będzie miał wątpliwości, czy jest to możliwe, ewentualnie, czy w związku z tym może również spłacić zaległości, powinien podjąć inicjatywę dowodową i ustalić należycie stan faktyczny sprawy. W każdym razie organ musi uzasadnić swoje stanowisko. Sąd nie może się "domyślać", dlaczego według organu brak korzystania z pomocy społecznej, stanowi argument do odmowy umorzenia zaległości. Poza tym stanowisko organu prowadziłoby do sytuacji, w której osoby starające się samodzielnie zaspokajać swoje potrzeby bytowe, byłyby gorzej traktowane od osób, które prób takich nie podejmują i jedynie oczekują pomocy ze strony państwa. Dyskryminowane byłyby przy tym osoby aktywne. Trudno przyjąć, aby argumentacja taka odpowiadała interesowi publicznemu.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie badania, czy sytuacja skarżącej wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Z uwagi na tożsamość naruszenia prawa, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd zastosował ten środek również względem decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zastosuje wszystkie dyrektywy wynikające z niniejszego uzasadnienia. W szczególności natomiast przeprowadzi wszechstronne postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy zadłużenie skarżącej względem ZUS jest "całkowicie nieściągalne" w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Gdyby okazało się, że sytuacje takie nie zachodzą, organ wyczerpująco zbada przede wszystkim przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i jeżeli stwierdzi, że któraś z nich zachodzi, będzie mógł przejść do rozważań opartych na swobodnym uznaniu.

Organ wyeliminuje również błędy w zakresie uzasadnienia przesłanek, które jego zdaniem przemawiały za odmową umorzenia składek. Sposób rozumowania organu powinien przy tym znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji, aby umożliwić Sądowi, w razie ewentualnego jej zaskarżenia, ocenę motywów podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto w razie wątpliwości co do dochodów skarżącej, organ przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające.

W ocenie Sądu organ powinien również rozważyć okoliczność na którą zwróciła uwagę skarżąca podczas rozprawy. Stwierdziła ona, że wielokrotnie zwracała się do organu o rozłożenie zaległości na raty, aby doprowadzić do spłaty całości zadłużenia. Za każdym jednak razem otrzymywała odmowną decyzję. Organ powinien, rozważając istnienie interesu społecznego, odnieść się do takiego zachowania skarżącej. Nie można przy tym zapominać, że odsetki przewyższają należność główną.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.