Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1428/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1904/11, o odrzuceniu skargi M. M. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r., nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawa postanowieniem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1904/11, odrzucił skargę M. M. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r., nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że M. M. w skardze na powyższą uchwałę wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości składającej się z działek ew. o nr 83/9, 83/10, 83/11 (dawna działka 83/5) z obrębu [...] położonej w dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy. Współwłaścicielem nieruchomości stał się na podstawie umowy darowizny z dnia [...] czerwca 2011 r. Darczyńcą był T. M., który swój udział nabył jako następca prawny P. M., na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. wydanej przez Starostę Piaseczyńskiego orzekającej zwrot nieruchomości. M. M. wskazał, iż poprzednio nie skarżył uchwały więc jest legitymowany czynnie w niniejszej sprawie.

Uchwale zarzucił naruszenie § 12 ust. 1 pkt 4, § 15 ust. 3 pkt 1, § 41 ust. 1, ust. 2 pkt 2, 3, 4, 5, 7, 8, 11 i ust. 3 pkt 2, § 40 ust. 3 pkt 1 i 2, § 40 ust. 4 pkt 1, 2b, 2d, 3b, § 40 ust. 4 pkt 4a, § 40 ust. 4 pkt 5a i 6a, § 42 ust. 4 pkt 2b, 2d, 3b, 4a, 6a domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w w/w części.

W odpowiedzi na skargę, Rada m. st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma wskazano, że działki Skarżącego powstały w rezultacie ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. zatwierdzającej podział dawnej działki 83/5 z obrębu [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że uprawnionym do zaskarżenia aktu prawa miejscowego zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 tj. ze zm.), dalej jako "u.s.g." jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Z tych m. in. względów nowy właściciel nieruchomości - jako następca prawny - wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie "nieskonsumowanych" uprawnień przechodzi na nabywcę nieruchomości, gdyż dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Powyższe oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (bądź dotychczasowi właściciele) nie skorzystał(-li) z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. Wyczerpanie przysługującego prawa kontroli aktu prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez poprzednich właścicieli nieruchomości powoduje, iż skarga ich następców prawnych jest niedopuszczalna, gdyż tryb sądowej kontroli konkretnych regulacji prawa miejscowego, dotyczących określonych praw został prawomocnie przeprowadzony.

W przedmiotowej sprawie poprzedni współwłaściciele działki ew. nr 83/5 (po podziale o nr 83/9, 83/10, 83/11) tj.: M. C., M. M., T. M. i J. M. zaskarżyli uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego już pismem z dnia 4 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1963/08, w pkt I stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ew. 83/5 z obr. [...]; w pkt II stwierdził nieważność § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ew. 83/5 z obr. [...]; w pkt lII oddalił skargę w pozostałej części.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych Rady m.st. Warszawy oraz M. C., M. M., T. M. i J. M., wyrokiem dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1275/09 w pkt 1 oddalił skargę kasacyjną Rady m.st. Warszawy; w pkt 2 uchylił zaskarżony wyrok w pkt 3 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę w uchylonej części, wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2074/09 oddalił skargę M. C., M. M., T. M. i J. M. na przedmiotową uchwalę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. Powyższy wyrok Sądu pierwszej instancji został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1237/10.

Sąd I instancji wskazał, że zarzuty stawiane miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty przez obecnego współwłaściciela dawnej działki ew. nr 83/5 (M. M.) są dalej idące niż te podniesione przez jego poprzednika prawnego (T. M.) w skardze z dnia 4 listopada 2008 r., rozpoznanej pod sygn. akt IV SA/Wa 1963/08. Jednak w świetle oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1237/10, która jest wiążąca w niniejszej sprawie (art. 153 p.p.s.a.) w związku z tożsamością jej przedmiotu (zakwestionowanie postanowień planu co do tej samej nieruchomości) WSA w Warszawie, wówczas rozpoznający skargę pod sygn. akt IV SA/Wa 1963/08, był obowiązany rozpoznać ją w granicach sprawy, a zatem skontrolować skutki wszystkich postanowień uchwały na pewnym obszarze - dla działki ew. 83/5, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dlatego też jest niedopuszczalne domaganie się ponownej kontroli aktu prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez nowego właściciela nieruchomości, nawet w przypadku rozszerzenia zakresu zaskarżenia, w sytuacji gdy jego poprzednik prawny skorzystał już z takiego uprawnienia.

Zdaniem Sądu I instancji kontrola legalności aktu prawa miejscowego ma inny charakter niż rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Przedmiotem jest rozważenie legalności pewnych norm o charakterze abstrakcyjnym w kontekście ich skutków (ukształtowanego stanu prawnego) dla określonych nieruchomości. Dokonanie oceny tych regulacji (w tym przypadku w pełnym zakresie, gdy chodzi o daną nieruchomość) skutkuje brakiem możliwości wniesienia skargi z uwagi na zasadę powagi rzeczy osądzonej, niezależnie czy określona osoba skorzystała wcześniej z możliwości sądowej kontroli legalności aktu prawa miejscowego.

Z tych względów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g.

M. M. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji – oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych prawem.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1) Art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski, poprzez błędną ich wykładnię, skutkującą uznaniem, iż strona wniosła skargę w tożsamej sprawie, która uprzednio została prawomocnie rozstrzygnięta, a tym samym skarga była niedopuszczalna z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, w sytuacji gdy zawarte w pierwotnej skardze z 2008r. żądania nie zostały w całości rozpoznane, tym samym odrzucenie skargi w niniejszej sprawie stanowi ograniczenie prawa M. M. do sądu,

2) Art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski w zw. z art. 101 ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez błędną ich wykładnię, skutkującą uznaniem, iż w niniejszej sprawie prawo M. M. do sądu zostało ograniczone co do możliwości wniesienia skargi na MPZP, z uwagi na tożsamość sprawy, która została uprzednio prawomocnie rozstrzygnięta, tj. z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, w sytuacji, gdy zawarte w pierwotnej skardze z 2008r. żądania nie zostały w całości rozpoznane przez Wojewódzki Sad Administracyjny, tak więc nie może być mowy o powadze rzeczy osądzonej

3) Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 58 §1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., przez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, iż sprawa zainicjowana skargą M. M. została już w całości prawomocnie rozstrzygnięta jako tożsama z poprzednią sprawą zainicjowaną skargą z 2008 r. i z tego tytułu jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, podczas gdy żądanie skarżących - poprzednich pozostałych współwłaścicieli nieruchomości - zawarte w pierwotnej skardze z 2008 r. nie zostało rozpoznane w całości, tym samym sprawa nie jest prawomocnie rozstrzygnięta i w tym sensie tożsama.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania oceny Sądu Wojewódzkiego, który uznał, że skorzystanie przez współwłaścicieli nieruchomości ze skargi na przedmiotową uchwałę – rozstrzygniętej prawomocnie – czyni niedopuszczalną skargę nabywcy nieruchomości (udziału we własności nieruchomości), wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Innymi słowy, skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego co do zaistnienia stanu powagi rzeczy osądzonej, skutkującego w myśl art. 58 § 1 pkt 4 odrzuceniem skargi.

Podnieść należy, że w każdej sprawie wniesionej do sądu administracyjnego merytoryczne rozpoznanie skargi musi zostać poprzedzone zbadaniem dopuszczalności środka zaskarżenia. Przyczyną, dla której sąd administracyjny powinien odrzucić skargę jako niedopuszczalną jest stwierdzenie, że sprawa jest już prawomocnie osądzona (res iudicata). Prawomocne osądzenie sprawy oznacza, że była już ona przedmiotem rozpoznania przed sądem administracyjnym, które zakończyło się prawomocnym orzeczeniem, wywierającym ten skutek, że sprawa ta nie może być przedmiotem ponownego postępowania sądowego toczącego się w tej samej sprawie.

Stosownie do regulacji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego z tym, że stosownie do treści art. 101 ust. 2 ww. ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

W niniejszej sprawie, co wykazał Sąd Wojewódzki, kwestia prawidłowości ustaleń zawartych w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego w stosunku do działki nr 83/5 (a w konsekwencji również do powstałych po jej podziale działek ew. o nr 83/9, 83/10, 83/11) z obrębu [...] położonej w dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, była już przedmiotem rozstrzygania przez sądy administracyjne obu instancji i została prawomocnie osądzona.

Zaakcentować należy, że zarówno w poprzedniej sprawie, jak też w niniejszej, skarżący wywodzą legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z przysługującego im prawa własności do oznaczonej nieruchomości. Istotne w sprawie jest bowiem to, że granice rozpoznania skargi na plan miejscowy wyznaczone są interesem prawnym skarżących, który w obu sprawach jest identyczny bowiem określony prawem własności do tej samej nieruchomości. Drugorzędne natomiast znaczenie dla ustalanej tożsamości spraw ma okoliczność który ze współwłaścicieli wniósł skargę na uchwałę. Zgodzić się należy z oceną Sądu Wojewódzkiego, że wyczerpanie przysługującego prawa zaskarżenia aktu prawa miejscowego przez poprzednich właścicieli nieruchomości powoduje, że skarga następcy prawnego (następców prawnych) jest niedopuszczalna, gdyż tryb kontroli konkretnej regulacji dotyczącej określonych praw został prawomocnie przeprowadzony.

Podkreślić również należy, że bez znaczenia jest w tym zakresie podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że Sąd rozstrzygając w pierwotnej sprawie badał inne zarzuty i żądania niż zgłoszone przez skarżącego w kolejnej skardze o stwierdzenie nieważności przepisów tej samej uchwały z dnia 10 lipca 2008 r. Istotne jest bowiem, że wcześniejszymi orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga właścicieli działki nr 83/5 na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została prawomocnie rozstrzygnięta, co powoduje w stosunku do niej stan rzeczy osądzonej.

Całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że zawarte w pierwotnej skardze żądania nie zostały w całości rozpoznane, co otwierało skarżącemu drogę do złożenia ponownej skargi.

Rozstrzygnięcia zawarte w sentencjach kolejnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują, że skarga na przedmiotową uchwałę została w całości prawomocnie rozstrzygnięta. Ewentualne wadliwości orzeczeń wydanych w poprzedniej sprawie mogły być podnoszone w postępowaniu kasacyjnym. Jeżeli zatem sprawa została zakończona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to chybione jest podnoszenie w niniejszym postępowaniu argumentu, że żądania poprzednich współwłaścicieli nieruchomości nie zostały rozpoznane w całości. W konsekwencji należało przyjąć, że Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził niedopuszczalność domagania się ponownej kontroli aktu prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez nowego właściciela nieruchomości, nawet w przypadku rozszerzenia zakresu zarzutów, w sytuacji gdy jego poprzednik prawny skorzystał już z takiego uprawnienia. Decydujące znaczenia miało bowiem to, że w obu skargach zakwestionowanie postanowień planu wiązało się z prawem własności do oznaczonej (tej samej) nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych dodać również należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych norm konstytucyjnych.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wyrażano stanowisko, że nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne czy zaufanie do prawa.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 04.11.2003 r. sygn. SK 30/02 wskazał, że regulacja zawarta w art. 101 ust. 2 usg nie polega na zamknięciu uprawnionemu prawa do sądu ani drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Ogranicza jedynie prawo do sądu, jednakże w sposób dopuszczalny w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że jeżeliby każdy obywatel wspólnoty samorządowej w każdym czasie mógł składać kolejne skargi na uchwałę organów stanowiących gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej niezależnie od tego, że stanowiły one już przedmiot merytorycznego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, prowadziłoby to do naruszenia zasady pewności prawa (art. 2 Konstytucji), a przez stan niepewności prawa ograniczałoby zdolność gminy do wykonywania zadań publicznych. Godziłoby równocześnie w prawa ogółu obywateli – tych osób lub ich grup, które nie mogłyby uzyskać realizacji ich interesu prawnego lub uprawnień gwarantowanych zaskarżaną uchwałą.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.