Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 547/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par 1, art. 89 par 2, art. 90 par 1, art. 91 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2009r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu kwotę 292, 80 /dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100/ złotych, w tym 52,80 /pięćdziesiąt dwa 80/100/ złotych należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpoznaniu odwołania T. W.j uchyliło decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 30 września 2008r. T. W. zwróciła się o przyznanie jej usług opiekuńczych w zakresie pomocy przy paleniu w piecu c.o. w wymiarze 6 godzin dziennie; poza tą pomocą nie wskazywała żadnych innych potrzeb.

W dniu 10 października 2008r. doszło do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, podczas którego stwierdziła, iż sama wybierze osobę do palenia w piecu i oczekuje zawarcia umowy z opiekunką, którą sama wskaże.

W dniu 15 października 2008r. T. W. złożyła pismo w którym zażądała niezwłocznego przyznania usług opiekuńczych. W piśmie zaproponowała trzy formy odpłatności za te usługi: zasiłek okresowy w formie pieniężnej w wysokości 6 zł za godzinę, zawarcie umowy z opiekunką wskazaną przez siebie (pismo z dnia 24 października 2008r. wskazuje na T. Z.), zawarcie umowy z firmą, która zatrudni wskazaną opiekunkę.

W związku z powyższym w dniu [...] została wydana decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego z przeznaczeniem na dofinansowanie pomocy przy paleniu w piecu.

Od tej decyzji zostało złożone odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., które decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowych wniosków w dniu [...] została wydana decyzja o przyznaniu usług opiekuńczych dla T. W. świadczonych przez A. U. O. "E." w wymiarze 3 godzin dziennie oraz decyzja z dnia [...] o przyznaniu zasiłku okresowego.

Kolegium w dniu [....] ponownie uchyliło przedmiotową decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, a następnie decyzją z dnia [....] organ I instancji przyznał T. W. zasiłek okresowy od 1 października 2008r. do 31 stycznia 2009r. w wysokości: 186zł w październiku 2008r., 180zł w listopadzie 2008r., 186 zł w grudniu 2008r. i 248zł w styczniu 2009r, która to decyzja ponownie została zaskarżona do organu Samorządowe Kolegium Odwoławczego w L.

W odwołaniu T. W. zarzucała, że przyznana jej pomoc jest za niska, bowiem powinna ona wynosić 960 zł miesięcznie. Wskazała na orzeczenie lekarskie potwierdzające jej umiarkowany stopień niepełnosprawności z dnia 24 września 2008r. oraz zaświadczenia lekarskie z dnia 5 stycznia 2009r. i z dnia 10 października 2008r. w zakresie wymiaru godzin usług stwierdzające, że wnioskodawczyni wymaga pomocy osób drugich przy paleniu w piecu przez 8 godzin dziennie. Podniosła, że zaświadczenie lekarskie z dnia 22 stycznia 2009r. oraz protokół z dnia 29 maja 2009r. nie mają znaczenia w sprawie.

W dniu 20 lipca 2009r. złożyła pismo wraz z zaświadczeniem lekarskim z dnia 14 lipca 2009r. i pismem skierowanym do OPS w N. z dnia 14 lipca 2009r.

Badając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że w dniu 28 kwietnia 2009r. przeprowadzono aktualizacyjny wywiad środowiskowy, podczas którego T. W. wyjaśniła, że oczekuje przyznania usług opiekuńczych w wymiarze 6 godzin dziennie. Ustalono, że wnioskodawczyni zajmuje pokój oraz pomieszczenie gospodarcze, w którym usytuowany jest piec c.o., który ogrzewa korytarz, pokój wnioskodawczyni oraz pokój zajmowany przez będącego w separacji męża Z. W. Mieszkanie nie jest ocieplone, trudno je ogrzać.

Wnioskodawczyni prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i utrzymuje się wyłącznie z emerytury w wysokości 594,34zł oraz zasiłku celowego przyznanego z przeznaczeniem na zakup żywności w wysokości 200zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2009r. do 30 czerwca 2009r.

Na jej wydatki składają się koszty energii elektrycznej – 100 zł raz ma dwa miesiące, wody – 20 zł kwartalnie, wywozu ścieków – 60 zł miesięcznie, telefonu - 35zł miesięcznie, a także koszt leków i środków higienicznych ok. 100 zł miesięcznie.

Wnioskodawczyni, pomimo iż cierpi na astmę oskrzelową i legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym jest sprawna fizycznie i psychicznie, sama chodzi na zakupy i do lekarza.

W dniu 28 kwietnia 2009r. T. W. złożyła oświadczenie, w którym stwierdziła, że w okresie od 1 października 2008r. do 9 lutego 2009r. korzystała pomocy różnych osób w wymiarze 6 godzin dziennie, które wykonywały niezbędne czynności domowe: palenie w piecu, przygotowywanie opału, pranie, sprzątanie. Koszt tych prac wyniósł 480zł miesięcznie. Wnioskodawczyni nie posiada dokumentów potwierdzających wykonanie usług i zapłatę za nie, ani nie wskazuje nazwisk osób, które te usługi wykonały.

Uzupełniając materiał dowodowy, organ I instancji wezwał T. Z. (świadczącą dla wnioskodawczyni usługi opiekuńcze przyznane na podstawie odrębnej decyzji) do osobistego stawienia się do organu i w dniu 29 maja 2009r. na rozprawie administracyjnej przesłuchał ją w sprawie usług opiekuńczych. T. Z. wyjaśniła, że pomagała T. W. w ramach pomocy sąsiedzkiej nieodpłatnie codziennie po ok. 6 godzin we wszelkich czynnościach życia codziennego: gotowaniu, paleniu w piecu, praniu, sprzątaniu, robieniu zakupów itp.

Na podstawie zebranych w postępowaniu wyjaśniającym dowodów organ I instancji stwierdził, że w okresie od 1 października 2008r. do 31 stycznia 2009r. wnioskodawczyni otrzymała pomoc T. Z. w wymiarze 4-5 godzin dziennie. Pomoc ta miała charakter sąsiedzki, nieodpłatny, a T. Z. otrzymywała w zamian owoce, orzechy. T. Z. pomagała jej w gotowaniu, wieszaniu prania, robieniu zakupów, paliła również w piecu co. W zimie rozpalał raz dziennie, a wyczyszczenie pieca i rozpalenie pieca zajmowało jej godzinę. Ponadto, co godzinę dokładała do pieca. Pomoc tę T. Z. świadczyła codziennie w okresie od 1 października 2008r. do 31 stycznia 2009r.

W związku z tym, że zostały T. W. przyznane usługi opiekuńcze w okresie od 9 lutego 2009r. do 30 kwietnia 2009r. (za okres od 1 października 2008r. do 31 stycznia 2009r.), a więc uzasadniona była tego typu pomoc, organ I instancji uznał, że należy przyznać wnioskodawczyni zasiłek okresowy na opłacenie pomocy przy paleniu w piecu c.o., którą świadczyła nieodpłatnie T. Z. w okresie od października 2008r. do końca stycznia 2009r. Organ przyjął, że na rozpalenie w piecu wystarczyła 1 godzina dziennie, przy czym stwierdził, że pomoc nie była konieczna przy dokładaniu do pieca. Przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego organ I instancji wziął pod uwagę stawki opłat za jedną godzinę usług opiekuńczych obowiązujące w A. U. – O. "E.", świadczącej usługi w Gminie N. (w okresie od 1 października do 31 grudnia 2008r. – 6 zł, zaś od 1 stycznia 2009r.- 8 zł za godzinę)

Organ podkreślił, że nie bez znaczenia w wydawaniu niniejszej decyzji było zaświadczenie lekarskie z dnia 22 stycznia 2009r. stwierdzające, że T. W. ze względu na stan zdrowia wymaga pomocy osób drugich w czynnościach związanych z obsługą pieca c.o., a w okresie zaostrzenia dolegliwości może wymagać pomocy w robieniu zakupów oraz w pracach domowych związanych z zakurzaniem oraz że nie wymaga stałej ośmiogodzinnej opieki osób drugich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa, bowiem przeprowadził on w dniu 29 maja 2009r. rozprawę administracyjną bez powiadomienia o niej wnioskodawczyni.

Ponadto, w wezwaniu o terminie i miejscu przesłuchania w charakterze świadka T. Z., skierowanym do wnioskodawczyni (i jej pełnomocnika Z. W.) nie powiadomiono jej o szczegółowym zakresie przesłuchania obejmującym kilka różnych spraw tj. zarówno w sprawie udzielenia jej pomocy w okresie od 30 września 2008r. do 9 lutego 2009r., w sprawie przyznania usług opiekuńczych z wniosku z dnia 23 kwietnia 2009r., w sprawie określenia rodzaju i częstotliwości pomocy T. W. oraz w sprawie wniosku z dnia 8 maja 2009r. o przyznanie zasiłku okresowego. Wnioskodawczyni została powiadomiona wyłącznie o tym, że w dniu 29 maja 2009r. w Ośrodku odbędzie się przesłuchanie świadka na okoliczność udzielenia wnioskodawczyni pomocy w postaci usług opiekuńczych w okresie od 30 września 2008r. do 9 lutego 2009r.

Kolegium wytknęło również organowi I instancji nieaktualne określenie zakresu przyznanych za miniony okres usług.

Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania Kolegium nakazało ponowne przesłuchanie świadka z zachowaniem ustawowego trybu powiadamiania stron o przeprowadzeniu takiego dowodu, rozważenie zasadności przeprowadzenia rozprawy, a także doprecyzowanie rodzaju i zakresu przyznawanych usług.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wniosła T. W. podnosząc, że Kolegium powinno było rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a nie uchylać decyzję organu I instancji, przez co skarżąca została pozbawiona usług opiekuńczych począwszy od dnia 1 lipca 2009r.

W jej przekonaniu ponowne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka opiekunki T. Z. jest zbędne, bowiem "nie ma ona nic do dodania". Skarżąca zastrzegła, że "rozprawa nie będzie skuteczna z powodu pogorszenia się stanu zdrowia w związku z rażącym naruszeniem prawa jakie SKO winno stwierdzić orzekając w decyzjach".

Skarżąca zarzuciła także, iż naruszono art. 130 kpa, bowiem wadliwie ustalono dochód doliczając pomoc przyznaną na dożywianie. .

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem.

Zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Podstawą wydania tej decyzji był przepis art. 138 § 2 kpa, przewidujący możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis ten ma zastosowanie również wtedy, gdy wprawdzie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, w szczególności zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 kpa. (wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 1997r., SA/Rz 770/97; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997r., I SA/Po 1237/96).

Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady możliwe jest tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.), a przyczyny odstąpienia organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3 k.p.a.).

Z powyższej ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynika m.in. obowiązek organu administracji prowadzącego postępowanie - zawiadomienia stron o zamiarze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.(art. 90-92 kpa), tak aby umożliwić stronom (i uczestnikom postępowania) czynny w niej udział. Rozprawa administracyjna ma doniosłe znaczenie w toku postępowania i stanowi wyjątek od zasady, że sprawy administracyjne rozpoznawane są na tzw. posiedzeniach gabinetowych. W każdym przypadku organ ma obowiązek przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. (art. 89 § 1 kpa) Organ powinien również przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § 2 kpa)

Ze względu na to, że istotą rozprawy jest bezpośrednia konfrontacja stron i uczestników postępowania (m.in. świadków, biegłych) z organem administracji publicznej (swego rodzaju kumulacja materiału dowodowego) jej przeprowadzenie zostało przez ustawodawcę obwarowane szczególnymi wymogami procesowymi, gwarantującymi maksymalne wykorzystanie tej instytucji.

Jeżeli więc organ decyduje się na przeprowadzenie rozprawy z przyczyn określonych w art. 89 kpa, to musi on zachować niezbędne wymogi procesowe, niezależnie od wagi i rodzaju przeprowadzanych na rozprawie dowodów czy innych wykonywanych podczas rozprawy czynności. Jednym z tych istotnych wymogów jest wezwanie stron (i uczestników) na rozprawę w sposób określonym w art. 90 § 2 pkt 1, art. 91 § 1 i 92 kpa. W świetle tych przepisów – organ wzywa strony do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez pełnomocnika, określając jej termin, miejsce i przedmiot (art. 91 § 1 kpa), przy czym termin powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań (...) nastąpiło przynajmniej na siedem dni przed rozprawą (art.92 kpa) Prawidłowe wezwanie na rozprawę stanowi bowiem rękojmię konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2001r., I SA 389/00). Jej przeprowadzenie pomimo nieprawidłowego wezwania ogranicza uprawnienia strony do bezpośredniego zadawania świadkom i biegłym pytań i składania wyjaśnień. Stanowi to naruszenie art. 89 § 2 w zw. z art. 10 § 1 kpa.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...] nie zapewnił skarżącej w dostatecznym stopniu czynnego udziału w postępowaniu, nie zawiadamiając jej należycie o tym, na jakie okoliczności ma być przesłuchiwany świadek. Nie uczynił zatem zadość wymogom wynikającym z art. 90 § 1 i art. 91 § 1 kpa.

Pominięcie gwarantowanego ustawowo prawa skarżącej do udziału w rozprawie mogło zatem stanowić podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Za prawidłowe należy przy tym uznać zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. skierowane do organu I instancji dotyczące dalszych czynności procesowych, w szczególności rozważenia czy w sytuacji występującej w sprawie niezbędne jest na tym etapie postępowania przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, tym bardziej, że sama skarżąca podnosi w skardze, iż przeprowadzenie takiej rozprawy uważa za niecelowe.

Z tych względów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja kasacyjna, jest prawidłowa. Tym samym skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw prawnych podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)