Wyrok NSA, sygn. akt III SA 1580/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2-3
journal: Dz.U. 1992 nr 85 poz. 428
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.
article: art. 25 ust. 4-5, art. 30 ust. 2, art. 37b ust. 1, art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: Radny może brać udział w komisji przetargowej, jednak z tego tytułu nie może otrzymać diety na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

TEZY

Radny może brać udział w komisji przetargowej, jednak z tego tytułu nie może otrzymać diety na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu 17 grudnia 1999 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w N. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z 26 maja 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miejskiej w N. z 29 kwietnia 1999 r. (...) - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą (...) z 26 maja 1999 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./, stwierdziło nieważność dwu uchwał Rady Miejskiej w N.:

1/ (...) z 29 kwietnia 1999 r. określającej wysokość diet radnych i członków komisji spoza rady /par. 1 pkt 1 lit. "d"/, z powodu niezgodności z art. 25 ust. 4 oraz art. 30 ust. 2 pkt 4 i art. 46 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./;

2/ (...) z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie ustalenia wysokości ryczałtu dla przewodniczących zarządów osiedli oraz wysokość diet radnych i członków komis] i spoza rady /par. 3 i par. 4/, z powodu niezgodności z art. 37 b oraz art. 25 ust. 4 cyt. ustawy.

W uzasadnieniu Kolegium Izby stwierdziło, iż uchwała Rady Miejskiej w N. (...) w par. 1 pkt 1 lit. "d", dotyczącym ustalenia diet dla radnych za udział w przetargach i przy podpisywaniu umów notarialnych, w sposób istotny narusza przepisy prawa, tj. art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który Rada Miejska przyjęła jako podstawę prawną do ustalenia ww. diet, a także art. 30 ust. 2 pkt 4 oraz art. 46 wymienionej ustawy. Zgodnie z powołanym art. 25 ust. 4 - na zasadach ustalonych przez radę - radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych ponoszonych w związku z wykonywaniem mandatu radnego lub pełnioną funkcją. Czynności wymienione w par. 1 pkt 1 lit. "d" ww. uchwały Rady Miejskiej nie są związane z pracą Rady ani z realizacją przez radnego przypisanych mu zadań. Dotyczą one bowiem wykonywania budżetu i innych zadań gminy, które w świetle obowiązujących przepisów ustawy o samorządzie gminnym /art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 4/ należą do kompetencji Zarządu. To zarząd gminy - w ramach nadanych mu upoważnień - ma prawo, zgodnie z art. 46 ustawy o samorządzie gminnym, do zaciągania zobowiązań majątkowych. Żaden przepis prawny nie wyklucza wprawdzie możliwości udziału radnego w komisji przetargowej, niemniej jednak nie może on z tego tytułu otrzymywać diet, przyznawanych na podstawie art. 25 ust. 4 powołanej wyżej ustawy. Tym bardziej nie ma podstaw prawnych do uchwalenia dla radnych diet za podpisywanie aktów notarialnych, które to czynności nie mieszczą się w zakresie uprawnień przypisanych radnemu. Powyższe czyni postanowienie par. 1 ust. 1 pkt "d" uchwały Rady Miejskiej w N. (...) sprzeczne z obowiązującym prawem i z tego też powodu Kolegium RIO w W. wycofało je z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w tej części.

Ponadto, Kolegium Izby stwierdziło, że w badanych uchwałach Rada Miejska w N., ustalając ryczałty miesięczne dla: przewodniczącego Rady w wysokości 1.500 zł /par. 3 uchwały/; wiceprzewodniczących Rady w kwocie 1.000 zł /par. 4 uchwały/ oraz przewodniczących zarządów osiedli na terenie miasta N. D. M. (...), naruszyła przepisy art. 25 ust. 4 oraz art. 37b ustawy o samorządzie gminnym. W myśl powołanych wyżej przepisów art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, radnemu przysługują, na zasadach ustalonych przez radę, diety i zwrot kosztów podróży służbowych. Zgodnie natomiast z przepisem art. 37b ww. ustawy, rada gminy może ustanowić zasady, na jakich powyższe świadczenia będą przysługiwały przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Przedmiotowe uchwały nie określają zasad przyznawania tych świadczeń, a tym samym nie wypełniają wymogów zawartych w cytowanych przepisach prawnych. Kolegium Izby stwierdziło, że zastrzeżenia budzi także przyjęta przez Radę forma "ryczałtu miesięcznego", która, jak wynika z wyjaśnień obecnego na posiedzeniu Kolegium Przewodniczącego Rady Miejskiej w N., obejmuje diety i zwrot kosztów podróży służbowych. W myśl przepisów art. 77 kodeksu pracy oraz przepisów wykonawczych wydanych na jego podstawie, ryczałtowy system rozliczania kosztów podróży służbowych powinien wynikać ze stosunku pracy. Radni gminy, a także przewodniczący organów wykonawczych jednostek pomocniczych nie nawiązują stosunku pracy z samorządem, dlatego nie ma podstawy do zawarcia umowy cywilnoprawnej pomiędzy pracodawcą a pracownikiem o ustalenie zryczałtowanego zwrotu kosztów podróży. Wobec powyższego, w tym przypadku właściwy byłby zwrot faktycznie poniesionych kosztów podróży służbowych w związku z wykonywaniem mandatu radnego lub pełnieniem funkcji przewodniczącego zarządu osiedla. Do rozliczania ww. kosztów mogą posłużyć stawki /lub tytuły/ określone w rozporządzeniach: Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na terenie kraju /Dz.U. nr 69 poz. 454/ i Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 marca 1998 r. w sprawie warunków ustalania i zasad zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy /Dz.U. nr 41 poz. 239/. W skardze Zarząd Miasta N. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej.

W uzasadnieniu strona skarżąca twierdzi, iż przyznane w uchwale prawo do diet radnym za udział w komisjach przetargowych i przy podpisywaniu umów notarialnych należy do materii określonej w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem przewidziane w art. 2 ust. 1 i art. 6 tej ustawy uprawnienie gminy do wykonywania powierzonych zadań w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność obejmuje również zarządzanie jej mieniem i rozstrzyganie w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym. Radny - członek zarządu, realizując odpowiedzialne zadania organu wykonawczego gminy, ma prawo do zwrotu poniesionych wydatków związanych z pełnioną funkcją. Strona skarżąca twierdzi, że przyznanie przewodniczącemu i wiceprzewodniczącemu Rady ryczałtu miesięcznego jest przyznaniem tym osobom diet i zwrotu kosztów podróży, bez potrzeby szczegółowego dokumentowania każdej podróży służbowej. W odpowiedzi na skargę, Regionalna Izba Obrachunkowa wnosi o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawą do wydania przez Radę Miejską w N. uchwały, której przepis został przez organ nadzoru zakwestionowany, jest art. 25 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Przepis ten zawiera upoważnienie do ustanowienia obowiązującego na obszarze gminy aktu prawa miejscowego w zakresie ustalania zasad przyznawania radnemu oraz członkom komisji spoza rady gminy diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej. Z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie gminy na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości. Z tego też względu należało uznać, że dopuszczalne było, w ramach swobody jaką ustawodawca przyznał radzie gminy, określenie zwrotu kosztów podróży przysługujących przewodniczącemu i wiceprzewodniczącemu w sposób zryczałtowany. Ryczałtowe rozliczenie diet i kosztów podróży mieści się niewątpliwie w pojęciu "zasady" jego ustalania. Postanowienia uchwały Rady, iż przewodniczący i wiceprzewodniczący Rady nie muszą rozliczać indywidualnie każdej podróży i nie muszą szczegółowo jej dokumentować w zakresie czasu trwania, poniesionych kosztów itp. z pewnością usprawniają postępowanie w sprawach diet i kosztów podróży, zwłaszcza w przypadkach częstotliwości tych rozliczeń. W rozpoznawanej sprawie Kolegium zakwestionowało zasadność przyznania przez Radę Gminy diet w formie ryczałtu dla przewodniczących zarządów osiedli, tj. dla przewodniczących organu wykonawczego jednostki pomocniczej /art. 37b ust. 1 cyt. ustawy/. W tym przypadku, rada może ustalić zasady, na jakich będzie przysługiwała im dieta oraz zwrot kosztów podróży. W uchwale (...) Rada Gminy takich zasad nie określiła. Natomiast Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej kwestionuje przede wszystkim par. 1 pkt 1 lit. "d" uchwały (...) z 29 kwietnia 1999 r. dotyczącej ustalenia diet dla radnych za udział w przetargach i przy podpisywaniu umów notarialnych. Czynności polegające na uczestniczeniu w przetargach i podpisywaniu umów notarialnych stanowią zarządzanie mieniem komunalnym. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gospodarowanie mieniem komunalnym oraz wykonywanie budżetu należą do kompetencji zarządu, który w imieniu rady gminy składa oświadczenie woli w tym zakresie /art. 46 ust. 1 cyt. ustawy/. W związku z tym za prawidłową należy uznać. dokonaną przez Kolegium RIO ocenę, iż czynności wymienione w par. 1 pkt 1 lit. "d" uchwały nie są związane z pracą Rady ani też z realizacją przez radnego przypisanych mu zadań oraz konstatację, iż radny może brać udział w komisji przetargowej, jednak z tego tytułu nie może otrzymać diety na podstawie art. 25 ust. 4 cyt. ustawy.

Ponadto, z par. 49 pkt 3 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w N., stanowiącego załącznik do Statutu Miasta N., wynika jednoznacznie, iż radni otrzymują diety za udział w posiedzeniach: sesji rady, komisji stałej i komisji doraźnej oraz Zarządu, a zatem przyznanie diet dla radnych za udział w przetargach i przy podpisywaniu umów notarialnych nie wynika również z uchwalonych przez Radę przepisów prawa miejscowego.

Wobec powyższego, na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało orzec jak w sentencji.