Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 994/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił dla firmy P. R. I. sp. z o.o., z siedzibą w P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalno - handlowo - usługowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb J. położonej w P. przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Pan Z. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta [...]. W uzasadnieniu odwołania podniesiono zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Skarżącego organ nie uwzględnił wskazań konserwatorskich określonych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P.. Zamiar Inwestora nie uwzględnia zabytkowego charakteru stanowiącego jego własność budynku. W opinii Skarżącego uzgodnieniu nie podlegał także projekt decyzji a jedynie samo zamierzenie inwestycyjne. Nie zostały określone także kondygnacje planowanej inwestycji, jak i nie zostały zapewnione minimalne ilości miejsc parkingowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2018r. na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej PZP) i wskazało, że określają one przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu - w ocenie organu odwoławczego - nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi więc ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 PZP. Następnie organ odwoławczy poczynił szereg uwag ogólnych w oparciu o stanowiska sądów administracyjnych oraz doktryny dotyczących pojęcia działki sąsiedniej, zasad ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w oparciu o wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy obszar analizowany i wynikającą z niego kontynuację funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, przyjmując że wymaganie te zostały spełnione.

Organ I instancji ustalił, że z akt spawy wynika, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] i ul. [...]. Organ odwoławczy wskazał o konieczności dokonania uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 PZP w trybie art. 106 k.p.a. W niniejszej sprawie zarządcą dróg publicznych jest Prezydent Miasta P., zatem organ ten nie musi uzyskiwać oddzielnego uzgodnienia (od siebie) i zobowiązany jest rozstrzygnąć w treści decyzji kwestię obsługi komunikacyjnej samodzielnie.

Kolejnym warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest to by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 PZP było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co oznacza, że dla wydania decyzji nie jest konieczne istnienie uzbrojenia terenu, ale wystarczy jego zagwarantowanie. Zagwarantowanie Wystarczające uzbrojenie oznacza, że wymaga się posiadania co najmniej zapewnienia, gwarancji że stosowna umowa w zakresie wykonania uzbrojenia w przyszłości zostanie zawarta.

Organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 64 w zw. z art. 52 ust. 1 PZP), a z akt sprawy wynika, że powyższy warunek został spełniony. W aktach sprawy znajdują się opinie właściwych gestorów sieci potwierdzające istnienie uzbrojenia umożliwiającego realizację planowanej inwestycji.

Teren inwestycji nie wymaga również zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 PZP, gdyż nie stanowi gruntów ornych klasy I-III.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do kwestii spełnienia warunku zgodności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z przepisami odrębnymi, przyjmując, że uzależnione będzie niewątpliwie od rodzaju inwestycji i miejsca jej położenia.

Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że teren inwestycji położny jest w obrębie zespołów urbanistyczno - architektonicznych najstarszych dzielnic XIX - wiecznego P., wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] października 1982 roku. Tym samym projekt zaskarżonej decyzji wymagał uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w P. w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 PZP. Zaskarżona decyzja zawiera w swej treści wskazane w piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] grudnia 2016 roku ([...]) wskazania konserwatorskie dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się postanowienie nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] listopada 2017 roku ([...]) uzgadniający projekt powyższej decyzji. Tym samym organ uzgadniający pozytywnie zaopiniował zarówno ustalone parametry planowanej inwestycji (m.in. w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) jak i wymogi konserwatorskie dla inwestycji określone. Dokonane w trakcie postępowania uzgodnienie projektu decyzji, wydane przez organ uzgadniający wiąże organ prowadzący postępowanie główne. Zatem do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego powyższego postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. jest ono wiążące w zakresie ochrony konserwatorskiej związanej z uzyskaniem zaskarżonej decyzji warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Skoro zaskarżona decyzja została pozytywnie zaopiniowana przez miejskiego Konserwatora Zabytków, to nie można uznać że narusza ona art. 61 ust. 1 pkt 5 PZP.

Jest oczywistym, że uzgodnieniu podlega decyzja (projekt decyzji) nie zaś zamiar inwestycyjny. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że sporządzony został i przesłany do uzgodnienia projekt zaskarżonej decyzji tożsamy w swej treści z zaskarżoną decyzją, za wyjątkiem uzupełnienia o datę wydania postanowienia uzgadniającego. Podnoszona w odwołaniu przez Skarżącego kwestia dotycząca wpisania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji daty uzgodnienia z konserwatorem zabytków (tj. o uzgodnieniu z MKZ z dnia [...] listopada 2017 roku) nie stanowiła bowiem treści projektu decyzji a została uzupełniona po otrzymaniu ww. postanowienia uzgadniającego. Z akt sprawy wynika, że treść zaskarżonej decyzji jest tożsama z treścią projektu przedstawionego Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w P. do uzgodnienia.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że skoro w analizowanym obszarze, obejmującym wymaganą rozporządzeniem minimalną wielkość, występuje zabudowa mogąca stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy za zbędne organ uznał objęcie analizą i granicami obszaru analizowanego kolejnych działek.

W ocenie organu odwoławczego opracowana w niniejszej sprawie analiza z dnia 9 stycznia i 9 listopada 2017 została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia na właściwych mapach wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wymienione w rozporządzeniu elementy. Na części graficznej i tekstowej analizy naniesione zostały dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy. Nadto są one wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji uznać należy, że w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna została przeprowadzona właściwie a jej wyniki organ odwoławczy w pełni akceptuje.

Ustalone parametry zabudowy stanową kontynuację wartości średnich obszaru analizowanego lub wynikają w przeprowadzonej analiz urbanistycznej. Jednocześnie Skarżący musi mieć na uwadze, że ustalenie warunków zabudowy następuje wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 64 w zw. z art. 52 ust. 1 PZP). Organ związany jest treścią wniosku, w tym parametrami planowanej inwestycji. Zatem rozstrzygnięcie sprawy następuje w oparciu ocenę dopuszczalności realizacji inwestycji o konkretnych parametrach, wskazanych przez Inwestora w aspekcie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 PZP.

Ustosunkowując się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu wskazać należy, ż zgodnie z § 7 ust. 2-4 ww. rozporządzenia w decyzji o warunkach zabudowy ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że wysokość ta winna być ona wyrażona w wartości metrycznej, a nie poprzez podanie liczby kondygnacji.

Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego liczby miejsc parkingowych organ odwoławczy wskazał, że w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w decyzjach o warunkach zabudowy, co nie wyklucza jednak takiej możliwości, a określenie w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej ilości miejsc parkingowych nie narusza przepisów prawa. Przepisy § 19-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które regulują w sposób szczegółowy odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych będą miały dopiero zastosowanie na etapie późniejszym procesu inwestycyjnego, tworzenia projektu budowlanego z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy. W treści zaskarżonej decyzji określono minimalną ilość miejsc parkingowych w zależności o sposobu zagospodarowania terenu inwestycji oraz dopuszczalny obszar ich lokalizacji.

Pan Z. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2018r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr [...] w P. wniósł. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję odwoławczą w całości wnosząc o jej uchylenie (ewentualnie uchylenie decyzji obu organów) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 7 Kpa w związku z art. 77 § l Kpa poprzez pominięcie lub niepełne wyjaśnienie zarzutów odwołania, przez co nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ odwoławczy oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie dokonał tego w kontekście konkretnych zarzutów odwołania. Organ nie wyjaśnił szczegółowo kwestii spornych i kwestionowanych w przedmiotowej sprawie przez stronę odwołującą, a mających w jej ocenie kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia co stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. To kontrola decyzji przeprowadzona w sposób ewidentnie sprawozdawczy nie odnosząca się wcale lub w sposób powierzchowny do zgłoszonych konkretnych zarzutów skarżącego.

Skarżący nie uzyskał od SKO wyjaśnienia w następujących kwestiach związanych z konkretnymi zarzutami sformułowanymi w odwołaniu:

1. Braku elementarnej zgodności wydanych wskazań konserwatorskich z 2016r., na które organ I instancji powołuje się w uzasadnieniu decyzji ustalającej WZ - z wydanymi warunkami zabudowy. Powołane wskazania chroniły zabytkową willę przed jakąkolwiek nadbudową, a wydana decyzja o WZ na to pozwala.

2. Sposobu uzgodnienia zmienionego niespodziewanie w trakcie procedowania decyzji wniosku inwestora rozszerzonego o nadbudowę zabytkowej willi. W dniu [...].10.2017r. MKZ uzgodnił zamierzenie inwestorskie - wyrażając zgodę na nadbudowę części istniejącej, na co nie było zgody od lat - w ramach trzech poprzednio prowadzonych postępowań o wydanie WZ. Jest poza sporem, że organ konserwatorski postanowieniem z 27.11.2017r. uzgodnił jedynie nowe zamierzenie inwestorskie. Nie uzgadniał natomiast, jak wymaga tego prawo projektu decyzji o warunkach zabudowy, akceptującej poszerzony wniosek. Jako strona postępowania nie byłem o poszerzeniu wniosku informowany, poinformowano mnie jedynie o "odwieszeniu" zawieszonego na krótko postępowania. Kluczowa zmiana procedowanego wniosku została niejako przez inwestora, przy czynnym udziale organu I instancji "przemycona". O postanowieniu MKZ z 2.10.2017r. nie byłem informowany (nie przysługiwał mi środek zaskarżenia), natomiast w trakcie rozmów telefonicznych byłem z premedytacją informowany przez osoby prowadzące postępowanie, że postępowanie dotyczy wyłącznie rozbudowy istniejącego budynku poprzez dobudowę nowego o tych samych parametrach. Zabytkowa willa miała pozostać bez zmian.

3. Braku precyzyjnego określenia parametrów architektonicznych planowanej inwestycji tj. ilości kondygnacji i jednoznacznie określonej maksymalnej wysokości nowego budynku.

4. Nie wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy ustaloną w warunkach konserwatorskich z 2016r. dopuszczalną wysokością maksymalną nowego obiektu na 11,5 m, a dopuszczoną ostatecznie w decyzji o warunkach zabudowy 13,5m.

5. Braku wyjaśnienia czym będzie planowana przez inwestora przestrzeń techniczna budynku ze stropodachem - którą uwzględniają wydane warunki zabudowy, bez precyzowania jej przeznaczenia. Na urządzenia klimatyzacji ewent. windy nie buduje się pełnej kondygnacji.

6. Braku odniesienia - do ewidentnie błędnego sposobu obmiaru w wysokości planowanego budynku - prezentowanego w uzasadnieniu decyzji. Organ twierdzi tam, że planowana przestrzeń techniczna ze stropodachem nie jest wliczana do całkowitej wysokości planowanego budynku i w związku z tym jego wysokość nie przekroczy 11,5 m.

7. Braku możliwości spełnienia wymagań w zakresie minimalnej ilości miejsc parkingowych wymaganej dla planowanej inwestycji w strefie śródmiejskiej P.. Inwestor nie planuje budowy garażu podziemnego. Zarząd Dróg Miejskich w P. w opinii z [...] stycznia 2017r. - jednoznacznie wyklucza możliwość sytuowania miejsc parkingowych w pasie przyległych dróg, a ilość miejsca na działce po rozbudowie istniejącego obiektu i wybudowania drogi wewnętrznej zapewni jedynie symboliczną ilość miejsc do parkowania.

Zdaniem Skarżącego organ odwoławczy miał obowiązek szczegółowo wyjaśnić wszystkie zgłaszane w odwołaniu wątpliwości i prezentowane zarzuty, czemu nie sprostał, a nie wyjaśnienie kluczowych kwestii rażąco narusza wskazane w skardze przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego.

Skarżący podkreślał, że jedyną intencją skarżącego w przedmiotowej sprawie jest ocalenie zabytkowego budynku w istniejącym kształcie. Nadbudowa zabytkowej wilii miejskiej oznaczać będzie w praktyce zagładę ciekawego budynku w stylu bauhaus - jednego z ostatnich ocalałych budynków tego typu - tworzących niepowtarzalny klimat i koloryt poznańskich Jeżyc.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie odwołując się do argumentacji wskazanej z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu Skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w skardze i wnosił o uchylenie decyzji I i II instancji. Podkreślał, że sprawa dotyczy zabytkowej willi objętej ochroną konserwatorską i nie zgadzał się z jej nadbudową, co spowoduje utratę jej zabytkowego charakteru. Dodał, że organ zaakceptował w swojej decyzji nadbudowę określając ją przestrzenią techniczną, co w ocenie skarżącego jest niezgodne z poprzednimi wskazaniami Miejskiego Konserwatora Zabytków zawartymi w postanowieniu z 2016 r. Kwestionował ustalenia organów w zakresie przyjętej liczby miejsc parkingowych, przy czym wskazał, że inwestor zdecydowanie wykluczył parking podziemny. Stosunki wodne na przedmiotowym terenie uniemożliwiają wybudowanie parkingu podziemnego przy planowanej rozbudowie, a także pod istniejącą willą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Podstawę materialnoprawną w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073, dalej "u.p.z.p." w brzmieniu w dacie wydania decyzji odwoławczej). Stosownie do treści przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p. jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego urbanistę, a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej.

Zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa przeprowadzana jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – zwana potocznie analizą architektoniczno-urbanistyczną – której przeprowadzenie nakazuje §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie z 2003r."). Wykonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W analizie należy wymienić jakie działki zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść się do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy zgodnie z § 9 rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji.

Nadto zwrócić należy uwagę, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, że zgodnie z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem w trybie art. 106 K.p.a.

Jakkolwiek, podstawą do ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego przedsięwzięcia budowlanego jest właściwie i precyzyjnie sformułowany wniosek o wydanie warunków zabudowy. W związku z określoną nową zabudową, jak to wskazano powyżej sporządza się analizę cech, funkcji i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie w oparciu o tą analizę uprawniony urbanista ustala wskazania dla nowej zabudowy i sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy.

W przedmiotowej sprawie zgodnie z pierwotnym wnioskiem z 21 listopada 2016r. Inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-handlowo-usługowego położonego w P. na działce o numerze ewidencyjnym [...], ark. [...] wskazując, że projektowana rozbudowa będzie stanowiła powierzchnię 250 m˛, 3 kondygnacje nadziemne, wysokość do kalenicy do 12 m, dach płaski o kącie nachylenia 10 %, dopuszcza się realizację piwnic. Miejsca postojowe zaprojektowano zlokalizować na terenie inwestycji, a w przypadku braku możliwości zaprojektowania wystarczającej liczby miejsc w granicach działki proponowane jest wykorzystanie istniejących miejsc parkingowych urządzonych na terenach publicznych lub wykorzystania dodatkowych miejsc na terenach sąsiednich w rejonie sąsiedztwa inwestycji.

Prezydent Miasta dnia 30 listopada 2016r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przedmiocie rozbudowy budynku istniejącego mieszkalno-handlowo-usługowego przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obręb J. położonej w P. przy ul. [...].

Nadto w toku postępowania organ wystąpił na podstawie art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. do Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. o wstępne uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno-handlowo-usługowego na działce nr [...] w P.. W ramach uzgodnienia z [...] grudnia 2016r. Miejski Konserwator Zabytków wskazał, że wnioskowany budynek jest elementem zespołów urbanistyczno-architektonicznych miasta P. wpisanych do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z [...] października 1982r. i podlegających ochronie konserwatorskiej. Budynek powinien być zachowany w istniejącej formie architektonicznej i poddany renowacji. Rozbudowaną część należy dostosować wysokością oraz rozwiązaniem bryły i elewacji do architektury istniejącego budynku.

Do powyższego wniosku dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego Inwestor dołączył warunki przyłączenia do sieci elektrycznej - E. O. z dnia [...] maja 2017r. ze wskazanym okresem ważności 12 miesięcy od dnia wystawienia oraz w toku dalszego postępowania administracyjnego dalsze uzgodnienia gestorów sieci: Zarządu Dróg Miejskich z [...] stycznia 2017r. w zakresie poszerzenia drogi publicznej klasy dojazdowej – ul. [...] oraz obsługi komunikacyjnej działki nr [...] ark. [...] obręb J.. Jednocześnie ZDM wyraźnie wskazał, że nie wyraża zgody na sytuowanie miejsc postojowych, koniecznych dla istniejącej zabudowy i planowanej inwestycji w pasach przyległych dróg administrowanych przez Zarząd Dróg Miejskich. Inwestor przedłożył także warunki techniczne wystawione przez A. z [...] października 2017r. przyłączenia do sieci wodociągowej oraz opinii na podłączenie do sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej dla planowanego budynku z okresem ważności warunków na dwa lata oraz warunki przyłączenia projektowanej inwestycji do sieci gazowej wystawione przez PGNiG z [...] lipca 2017r. z terminem ważności na 24 miesiące od dnia wystawienia.

W dniu 24 października 2017r. Inwestor dokonał modyfikacji wniosku o zapis dopuszczający wysokość części dobudowanej do 13,5 m do najwyższego punktu dachu – w nawiązaniu do wysokości budynku istniejącego. Nadto wyraził zamiar podniesienia wysokości istniejącego strychu na części budynku i w związku tym wniósł o zmianę wniosku w zakresie planowanej inwestycji poprzez rozszerzenie jej zakresu o nadbudowę części istniejącej. W załączeniu Inwestor złożył Pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] października 2017r. na prowadzenie robót budowlanych przy budynku przy ul. [...] w P. (działka nr [...]) na obszarze zespołów urbanistyczno-architektonicznych wpisanych do rejestru zabytków – uwzględniające wnioskowaną rozbudowę i nadbudowę.

W tym stanie sprawy organ przygotował wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazania dla nowej zabudowy oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego-handlowo-usługowego na działce o numerze [...] w P.. W powyższym projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy, nadbudowy i przebudowy w części [...] rozstrzygnięcia decyzji dotyczącej warunków dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej organ umieścił uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2016r., które sporządzone zostało na potrzeby pierwotnego wniosku z [...] listopada 2016r. o wydanie warunków zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku, a nie dla zamierzenia polegającego na jego rozbudowie, nadbudowie i przebudowie. Projekt decyzji o takiej treści został przedłożony Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków do ponownego uzgodnienia, który postanowieniem z [...] listopada 2017r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalno-handlowo-usługowego przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb J.). Z uzasadnienia postanowienia wynika jedynie, że przedmiotowy budynek znajduje się w obrębie zespołów urbanistyczno-architektonicznych najstarszych dzielnic XIX-wiecznego P. wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] października 1982r. i dlatego projekt decyzji wymaga uzgodnienia konserwatorskiego. Powyższa inwestycja nie narusza wartości zabytkowych chronionych zespołów urbanistyczno-architektonicznych.

W powyższym stanie sprawy Prezydent Miasta wydał decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2108r. dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalno-handlowo-usługowego przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb J., położonej w P. przy ul. [...].

W ocenie Sądu powyższa decyzja została wydana przedwcześnie i obarczona jest uchybieniem mającym wpływ na wynik sprawy i skutkującym koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uchybienie to polega na niewłaściwym przeprowadzeniu przez organ administracji architektonicznej procesu uzgodnienia projektowanej inwestycji z organem, który obowiązany jest do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

Przyczyną, dla której organ konserwatorski nie tylko jest uprawniony, ale wręcz zobowiązany uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy, było uznanie istniejącego budynku, którego dotyczy rozbudowa, nadbudowa i przebudowa za element zespołów urbanistyczno-architektonicznych miasta P. wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] października 1982r. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., stanowiący podstawę do działania organów, wskazuje, że projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Wskazać jednak należy, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy przedłożonym do uzgodnienia Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków, któremu powierzono zadania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (art. 96 ust. 2 i 2a ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz.U. z 2018, poz. 10), wynika ewidentna sprzeczność między treścią projektu decyzji w jej punkcie [...] rozstrzygnięcia, a rzeczywistą intencją Inwestora, który pismem z 21 lipca 2017r. dokonał modyfikacji wniosku o wydanie warunków zabudowy w zakresie planowanej inwestycji poprzez nadbudowę części istniejącej (k. 115 akt adm. I inst.). Jak wskazano powyżej, w treści punktu III. 4 rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji zawarta jest treść uzgodnienia Konserwatora Zabytków, które jednak dotyczyło pierwotnego wniosku o warunki zabudowy tylko dla rozbudowy, a nie nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku.

W ocenie Sądu organ I instancji nie ustalił prawidłowej i jednoznacznej treści nowego wniosku o warunki zabudowy w zakresie nadbudowy istniejącego budynku oraz jego rozbudowy i przebudowy. Z pisma z 21 lipca 2017r. wynika, że zamiar Inwestora dotyczy podniesienia wysokości istniejącego strychu na części budynku. Zadaniem organu było w pierwszej kolejności ustalenie dokładnego zakresu i charakteru nadbudowy istniejącego budynku, czy chodzi o podwyższenie ostatniej kondygnacji istniejącego budynku, jeżeli tak, to o ile i na jakiej powierzchni istniejącego budynku, czy też o nadbudowę o kolejną kondygnację, skoro z załączonych planów rozbudowy budynku na k. 129 i 132 akt adm. I inst. wynika, że dla istniejącego budynku Inwestor planuje nadbudowę szklaną, wyraźnie zróżnicowaną materiałowo (nadbudowę w formie lekkiej niematerialnej), czy chodzi też jeszcze o innego rodzaju nadbudowę. Brak wyraźnego ustalenia zakresu nowego wniosku o warunki zabudowy zwłaszcza w części dotyczącej nadbudowy – jej wysokości, zakresu i charakteru - istniejącego budynku włączonego do zabytkowego zespołu urbanistyczno-architektonicznego jest kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Determinuje bowiem prawidłowość ustalenia parametrów dla nowej zabudowy, zwłaszcza, gdy wysokość oraz rozwiązania bryły i elewacji należało dostosować do architektury istniejącego budynku, jak to wskazał Konserwator Zabytków w pierwotnym uzgodnieniu z [...] grudnia 2016r. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednoznacznie, że Miejski Konserwator Zabytków rzeczywiście uzgodnił projektowaną inwestycję polegającą na nadbudowie istniejącego budynku i jego dalszej rozbudowy i przebudowy w takim zakresie, jak to rzeczywiście zamierza Inwestor. Tym bardziej, że jak wskazano powyżej Konserwator Zabytków wydał postanowienie uzgadniające z [...] listopada 2017r. w oparciu o projekt decyzji o warunkach zabudowy zawierającej w części [...] rozstrzygnięcia, treść uzgodnienia z [...] grudnia 2016r. wydanego dla projektowanej inwestycji tylko w zakresie rozbudowy, a nie nadbudowy istniejącego budynku.

Nadto Sąd zauważa, że dal niniejszej sprawy drugorzędne znaczenie ma dołączone do akt sprawy przez Inwestora Pozwolenie nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2017r. na prowadzenie robót budowanych na obszarze zespołów urbanistyczno-architektonicznych wpisanych do rejestru zabytków przy budynku przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb J.). Przede wszystkim pozwolenie dotyczy prowadzenia robót polegających na remoncie elewacji willi oraz dobudowę nowego budynku, dostosowanego pod względem kształtu, dekoracji i materiałów wykończeniowych do istniejącej willi (k. 126 akt adm. I inst.). Z treści tego pozwolenia wynika, zatem że dotyczy ono rozbudowy, a nie nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku. Pozwolenie to nie może zatem służyć organowi I instancji w niniejszej sprawie dla potwierdzenia zakresu zmiany wniosku o wydanie warunków zabudowy obejmującej nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku. Z pozwolenia tego też nie wynika, że MKZ wydał pozytywną decyzję dla nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku, a wręcz przeciwnie – uzgodnił jedynie remont elewacji i dobudowę nowego budynku dostosowaną do istniejącego budynku.

Zasadny był zatem zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowych uzgodnień konserwatorskich dla projektowanej inwestycji.

Uchybień powyższych nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w całości zaakceptowało ustalenia i rozstrzygnięcie organu I instancji, zatem decyzja odwoławcza z tego powodu nie może się ostać i należy ją uchylić.

Nadto, dopiero prawidłowe ustalenie o co w istocie wnosi Inwestor stanowi podstawę do dalszych prac planistycznych w zakresie sporządzenia prawidłowych wyników analizy i wskazań dla nowej zabudowy. Analizę w tym zakresie organ przeprowadzi ponownie po precyzyjnym ustaleniu zakresu wniosku o wydanie warunków zabudowy.

Jakkolwiek w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie prawidłowo została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wersji opisowej i graficznej w postaci mapy w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, sporządzona przez uprawnionego urbanistę. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z rozporządzeniem z 2003r. w wymaganej odległości 3 krotności szerokości frontu działki (52 m), co daje 156 m wokół działki budowlanej. Teren, na którym planowana jest inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...], ul. [...] oraz ulicy bez nazwy równoległej do ul. [...]. W obszarze analizowanym funkcjami dominującymi są zabudowa mieszkalna wielorodzinna, ale także występuje funkcja usługowa, handlowa, mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą gospodarczo-garażową. Wobec tego planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkalno-handlowo-usługową. W ocenie Sądu projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy, o ile Inwestor po sprecyzowaniu wniosku o wydanie warunków zabudowy pozostanie przy inwestycji w zakresie budynku mieszkalno-handlowo-usługowego.

Kwestią otwartą jest natomiast ustalenie cech i parametrów nowej zabudowy, w tym wysokości projektowanego budynku, co zostanie ponownie przeprowadzone przez organ po sprecyzowaniu wniosku o wydanie warunków zabudowy przez Inwestora. W tym miejscu Sąd wskazuje, że na etapie ustalenia warunków zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku zgodnie z §7 ust. 2 rozporządzenia z 2003r. Oznacza to, że wysokość mierzy się w jednostkach długości – metrach, natomiast przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają ustalenia ilości kondygnacji dla planowanej zabudowy, co jest pojęciem prawa budowlanego, funkcjonującym na dalszym etapie - wydania pozwolenia na budowę. Chybiony jest zatem zarzut Skarżącego dotyczący konieczności zakreślenia Inwestorowi określonej ilości kondygnacji dla planowanej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej "warunki techniczne") podkreślić należy, że organ ustalający warunki zabudowy co do zasady nie bada zgodności projektowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanym, w tym zawartymi w powyższym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Z tego względu przepisy warunków technicznych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, nie są "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i zasadniczo nie znajdują zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3335/14, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Spełnienie wymogów określonych w tych przepisach kontrolowane jest przez organy architektoniczno-budowlane w sprawach zainicjowanych wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Wyjątek w zakresie uwzględnienia warunków technicznych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć jedynie tych przepisów, które zawierają wyraźne odesłanie do decyzji lokalizacyjnych – decyzji o warunkach zabudowy. Chodzi tu o przepis § 18 warunków technicznych w zakresie dotyczącym pominięcia wymogu urządzenia miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo w tym również miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Wymóg określenia tego parametru w decyzji o warunkach zabudowy nie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - materię tą reguluje właśnie przepis § 18 warunków technicznych, zgodnie z którym zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 1). Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych brak zgodności co do tego, czy z przepisu wynika bezwzględny wymóg określania w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc postojowych. Literalne brzmienie § 18 ust. 2 warunków technicznych na to nie wskazuje.

Wobec powyższego, Sąd w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że w decyzji o warunkach zabudowy nie ma obowiązku wskazania konkretnej liczny miejsc postojowych ale, wskazać należy zasady ustalenia tych miejsc w zależności od zawnioskowanego przeznaczenia nowej zabudowy. Przy czym należy mieć na uwadze, że Zarząd Dróg Miejskich w swoim uzgodnieniu planowanej inwestycji z [...] stycznia 2017r. (k. 63 akt adm. I inst.) wyraźnie wskazał, że nie wyraża zgody na sytuowanie miejsc postojowych, koniecznych dla istniejącej zabudowy i planowanej inwestycji w pasach przyległych dróg administrowanych przez Zarząd.

Nadto Sąd zauważa, że organ odwoławczy dokonujący ponownej oceny przedmiotowej sprawy nie zweryfikował w sposób prawidłowy w odniesieniu do projektowanej inwestycji spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., mianowicie że "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Zgodnie z przywołanym art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze uzgodnienia czy warunków przyłączenia określonych przez właściwą jednostkę organizacyjną Inwestorowi dla konkretnej inwestycji.

Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy uzgodnienie dotyczące zapewnienia dostaw energii elektrycznej E. z [...] maja 2017r. dotyczy rozbudowy budynku i nadto opatrzone było okresem ważności 12 miesięcy od daty wystawienia, zatem straciło swoją ważności. W tym kontekście stwierdzenie przez organ odwoławczy wydający decyzję [...] czerwca 2018r., że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jawi się na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy jako gołosłowne, a konkluzja o spełnieniu wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., jako co najmniej przedwczesna. Brak bowiem aktualnego na dzień wydania decyzji odwoławczej zapewnienia dostawy energii elektrycznej wymaganej dla projektowanego przedsięwzięcia. Jakkolwiek zwrócić należy uwagę, że po sprecyzowaniu wniosku co do ostatecznego kształtu planowanej inwestycji organ I instancji oceni, czy zasadnym będzie dostarczenie przez Inwestora nowych i aktualnych zapewnień wszystkich dostawców mediów dostosowanych do projektowanej zabudowy.

Mając powyższe na uwadze decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa, gdyż zaakceptowała niedostrzeżone uchybienia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy naruszył także przepisy postępowania art. 15 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., zatem zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. Jednocześnie Sąd uznał za zasadne w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylić decyzję organu I instancji.

W ponownym postępowaniu organ I instancji uwzględni powyżej wskazane motywy wyroku Sądu i ponownie rozpoznając sprawę, wezwie Inwestora o sprecyzowanie wniosku o wydanie warunków zabudowy w zakresie projektowanych parametrów nowej zabudowy w szczególności w zakresie projektowanej nadbudowy istniejącego budynku i w oparciu o pełny i konkretny wniosek dokona oceny parametrów i cech nowej zabudowy. Organ zwróci się także o stosowne uzgodnienie do Miejskiego Konserwatora Zabytków dla precyzyjnie określonej nowej zabudowy oraz zwróci się do Inwestora o przedłożenie stosownych zapewnień dostawców mediów, z których bezspornie wynikać będzie, że aktualnie istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla sprecyzowanego zamierzenia budowlanego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku, zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości [...] zł (§2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.).