Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 246/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 7, 77  par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. K. F. (zwany dalej także jako: "Strona"; "Skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, 1 Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm. - zwanej dalej: "ustawą zaopatrzeniową").

We wniosku K. F. wskazał, iż w kwietniu 1984 r., po odbyciu zasadniczej służby wojskowej, złożył podanie o przyjęcie do Milicji Obywatelskiej. Zaproponowano mu jednak etat w [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], na co się zgodził ze względu na możliwość podjęcia studiów wyższych.

Po ich ukończeniu w 1988 r. wnioskodawca ponownie podjął próbę przejścia do pionu MO, jednakże trafił do Wydziału [...] Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Na etat milicyjny został przeniesiony dopiero w dniu [...] stycznia 1990 r.

W sierpniu 1990 r., po pozytywnej weryfikacji, K. F. objął stanowisko [...] Komendy Rejonowej Policji w [...]. Strona podniosła, iż jego priorytetem była służba na rzecz poprawy stanu poczucia bezpieczeństwa wśród obywateli oraz eliminacja we wczesnej fazie zagrożeń, które takie poczucie mogłyby powodować, dlatego też skupiał się na takich zjawiskach jak: alkoholizm, wandalizm, czy też narkomania.

W 2003 r. Strona przeszła na emeryturę, pełniąc obowiązki [...] Komisariatu Policji w [...]. Ponadto zainteresowany w przedmiotowym wskazał, że swoje obowiązki wykonywał rzetelnie, z pełnym zaangażowaniem oraz nie szczędząc sił i czasu przeznaczonego dla rodziny. Był także często nagradzany, wyróżniany i awansowany.

Po rozpoznaniu wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej także jako: "Minister"; "Organ") decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

W uzasadnieniu decyzji Organ podniósł, że Strona została zwolniona ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w dniu [...] maja 2003 r., nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym informację o przebiegu służby Nr [...], K. F. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia [...] sierpnia 1984 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez okres 5 lat, 5 miesięcy i 6 dni, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 18 lat, 9 miesięcy, 22 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] kwietnia 1982 r. do dnia [...] kwietnia 1984 r., tj. 1 rok, 11 miesięcy i 22 dni.

W zaistniałej sytuacji nie sposób stwierdzić, by Organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na to, iż znaczna część służby przez Stronę pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Minister podkreślił, że pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka mówi o "krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r.".

Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą".

W sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat, 5 miesięcy, 6 dni, co stanowi około 28,9% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona.

Na poparcie swojego stanowisko Organ przywołał wyrok NSA w Warszawie z dnia z dnia 12 grudnia 2019 , w sprawie o sygn. akt I OSK 2125/19, w którym Sąd ten stwierdził, że "nie można przyjąć, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono aż prawie 10-letniego okresu czasu stanowiącego około 28% (a więc prawie aż 1/3) całego okresu służby", gdyż zdaniem NSA, "nie da się w kontrolowanej sprawie obronić tezy o krótkotrwałości służby skarżącego kasacyjnie na rzecz totalitarnego państwa".

Ponieważ - zdaniem Ministra - obie przesłanki przepisu 8austawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

Od powyższej decyzji K. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że Minister, w związku z jego wnioskiem, rozpatrzył tylko jedną przesłankę wskazaną w ww. art.8a ustawy emerytalnej, tzn. tzw. "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." na rzecz tzw. "totalitarnego państwa".

Jednocześnie nie zgodził się z argumentacją Ministra, że okres jego służby, obejmujący czas między dniem [...] sierpnia 1984 r a dniem [...] stycznia 1990 r., wynoszący 5 lat, 5 miesięcy, nie spełnia kryterium "krótkotrwałości służby", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej.

Podniósł, że kryterium " krótkotrwałości służby do 31 lipca 1990 r." jest niedefiniowalne, o niezwykle wysokim stopniu subiektywizmu i uznaniowości. Trudno stwierdzić, w stosunku do czego należy odnosić ową "krótkotrwałość". W opinii Skarżącego, pojęcie to można interpretować jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990 r nad okresem służby przed tą datą.

Za taką argumentacją przemawiają względy intuicyjnie wyczuwanego poczucia sprawiedliwości. Nie można, w imię irracjonalnie pojmowanej "sprawiedliwości społecznej" oraz niczym nieusprawiedliwionej represji, przekładać okresu służby na rzecz intencjonalnie zdefiniowanego "państwa totalitarnego" ponad wieloletnią służbę na rzecz wolnej i demokratycznej Ojczyzny. Podkreślił, że "ten dysonans w mojej sprawie jest wyraźnie widoczny".

Zwrócił też uwagę, że treść art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem Sądu Najwyższego w zakresie tzw. klauzul generalnych, które nie powinny być stosowane przy wykładni powyższego przepisu. Oznacza to, że "skarżona decyzja Ministra w mojej sprawie została podjęta w ramach tzw. uznania administracyjnego, w oparciu o skrajnie ułomną podstawę prawną.

Zdaniem Skarżącego spełnił on oba warunki określone w art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, gdyż jego służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była "krótkotrwała", albowiem trwała 5 lat i 5 miesięcy ( w tym 3 lata Szkoła Oficerska), co stanowi zaledwie 28 % łącznego okresu służby pełnionej także po 15 stycznia 1990 r. dla wolnej i demokratycznej Polski, a ponadto po dniu 12 września 1989 r. powierzone mu zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, o czym jednoznacznie świadczą dokumenty z przebiegu służby zgromadzone także w jego aktach osobowych, a zwłaszcza okoliczność, iż był wielokrotnie nagradzany za rzetelną służbę nagrodami finansowymi oraz odznaczony Brązowym i Srebrnym Krzyżem Zasługi.

Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów uzupełniających z dokumentów, w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. z dokumentów dotyczących rzetelnego wykonywania przez niego zadań i obowiązków służbowych, tj.: świadectwa służby z [...]05.2003r., legitymacji poświadczającej odznaczenie brązowym krzyżem zasługi, aktu mianowania Skarżącego przez Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2001r. na stanowiska [...] Policji.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., zwanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.

W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd porządkowo wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Postawą do takiego trybu rozpoznania sprawy stanowi regulacja z art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm., dalej: "uCOVID-19").

Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia.

Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy tzw. obszarem czerwonym w zakresie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Uwzględnić przy tym należy brak możliwości przeprowadzania dowodów w sprawie sądowoadministracyjnej (z wyjątkiem ograniczonej dopuszczalności dowodu z dokumentów – art. 106 § 3 p.p.s.a). Jednocześnie podkreślić należy, że dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego.

Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany albowiem stosowne zarządzenie o rozpoznaniu sprawy w trybie art. 15zzs4 uCOVID-19 zostało wydane przez Przewodniczącego Wydziału II, który skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku sprawy (k. 25 akt sądowych).

Jednocześnie strony postępowania miały możliwość złożenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia dodatkowego żądania, wniosków lub wyjaśnień.

Przechodząc ad rem, istota sporu w rozstrzyganej sprawie sprowadza się do oceny czy organ administracji dokonał poprawnej wykładni art.8a ustawy zaopatrzeniowej, zwłaszcza w kontekście przesłanki "krótkotrwałości służby" na rzecz państwa totalitarnego przez Skarżącego oraz na tym tle czy organ wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Zdaniem Ministra, w sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat, 5 miesięcy i 6 dni, co stanowi około 28,9% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby, a tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona. Jednocześnie, ponieważ obie przesłanki przepisu 8austawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę "potencjalnego spełnienia drugiej" przesłanki.

W ocenie Sądu, taka wykładnia przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wadliwa i stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W punkcie wyjścia Sąd wskazuje, że przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Poza sporem (także między stronami) jest, że w świetle brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić jednak należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy.

Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do więc do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (por. dla przykładu: wyrok NSA z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08).

Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się też uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Mianowicie podkreśla się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej.

Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. wyrok NSA z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 czy też z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

W ocenie Sądu, podzielić należy argumentację skargi, że Organ, wydając zaskarżoną decyzję naruszył powyższe zasady, koncentrując się jedynie na tzw. przesłance "krótkotrwałości służby" na rzecz państwa totalitarnego.

Jak już stwierdzono wcześniej, Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie – por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – którego tezy w tym względzie Sąd w składzie orzekającym przyjmuje jako własne).

Organ, przyjmując że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być de facto spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku "krótkotrwałości służby" pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 1895/19, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium <> przed dniem 31 lipca 1990 r.", ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".

Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r.", powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".

Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W tym znaczeniu służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosząca – jak w niniejszej sprawie – 28 % ogólnego stażu służby przez Skarżącego, prima facie może prowadzić do wniosku, że nie powinna być kwalifikowana, jak to uczynił Organ, jako służba krótkotrwała.

Przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest jednak wystarczające do wydania decyzji odmownej.

Kwestia ta, jak już wyjaśniono wcześniej, w kontekście przywołanego wyroku NSA, musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak.

Tymczasem od takiej oceny organ w istocie odstąpił stwierdzając, iż w przypadku Skarżącego przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 nie została spełniona. Jest to stanowisko błędne i bez zbadania całości aspektów sprawy uznać należy jako przedwczesne.

Jeszcze raz podkreślić bowiem trzeba, że – jak wskazano w wyroku NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 - "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych.

W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

W ocenie Sądu, Minister w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął aspekt czy służba pełniona przez Skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych, ograniczając się do konstatacji braku przesłanki "krótkotrwałości służby" w tym okresie.

Tymczasem, jak wyjaśniono wcześniej, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" a więc czy funkcjonariusz taki jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku Skarżącego niewątpliwie należało rozważyć, czego organ nie uczynił, przez pryzmat "szczególnie uzasadnionego przypadku", co tym bardziej musi dziwić, jeśli zważy się, że Organ posługuje się w swoim uzasadnieniu argumentacją wynikającą z wyroku w sprawie I OSK 2125/19, tyle tylko, że ogranicza się do jednego, "wyrwanego" z kontekstu zdania, tj. że "(...) Zdaniem NSA nie da się w kontrolowanej sprawie obronić tezy o krótkotrwałości służby skarżącego kasacyjnie na rzecz totalitarnego państwa – zarówno w ujęciu bezwzględnym (...), jak w ujęciu proporcjonalnym", pomijając jednocześnie istotę rozważań NSA co do konieczności zweryfikowania, jaki charakter miała służba za ten okres i czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Tymczasem, w realiach badanej sprawy, sprawa ta wymaga szczególnie wnikliwej analizy, jeśli weźmie się pod uwagę wskazane przez Skarżącego okoliczności tejże służby przedstawione przez zainteresowanego we wniosku, tj. starania o przyjęcie do służby do ówczesnej milicji, 3-letnie studia stacjonarne w [...] w tym okresie oraz późniejszą realizację zadań w dziale [...].

W ocenie Sądu, nie jest również znane stanowisko Organu co do oceny rzetelności przebiegu służby Skarżącego po 31 stycznia 1990 r, w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych, jak wysoka ocena realizowanych zadań, pozytywne opinie i awanse służbowe, co miało odzwierciedlenie także w uzyskanych odznaczeniach państwowych, w tym tak wysokiego stopnia, jak choćby Brązowy i Srebrny Krzyż Zasługi.

Jak już wskazano wcześniej, pominięcie tej przesłanki wiąże się z wadliwą wykładnią przez Organ przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej polegającą na uznaniu, że obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że działać "rzetelnie", to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne.

W ocenie Sądu, Organ nie tylko pominął w swoich ustaleniach te kwestie, ale niejako "przeszedł" do porządku dziennego na tak istotnym faktem, że Skarżący został zwolniony [...] maja 2003r. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji (por. k. 47 akt adm.), a więc ze względu na przesłankę trwałej niezdolności do dalszego pełnienia służby z uwagi na stan zdrowia i w związku ze służbą (II grupa inwalidztwa).

Powyższe, w ocenie Sądu, jest tyle istotne, że z jednej strony, świadczy o realizacji zadań służbowych w warunkach, które spowodowały trwałą niezdolność do służby Skarżącego, a po drugie, miało też wpływ na ocenę relacji służby przed i po 1990 r. w ujęciu bezwzględnym i proporcjonalnym. Jest bowiem oczywistym, że gdyby nie "trwała niezdolność" do dalszego pełnienia służby przez Skarżącego po 1990 r., to relacje te uległyby zmianie na "korzyść" i to przy niekwestionowanych opiniach przełożonych, co do rzetelnego pełnienia służby przez Skarżącego (por. "Ocena realizacji zadań" oraz "Informacja dot. przebiegu służby" – odpowiednio k. 45 i 47 akt adm.).

Reasumując dotychczasowe rozważania i ustalenia, Sąd uznał, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a w konsekwencji nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył także przepisy prawa procesowego, o których mowa w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, Organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wszystkie wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu, w tym w szczególności mając na uwadze poprawną wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a więc dokonać wyczerpującej oceny, czy sprawa Skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając pogląd w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby, jego postawy w służbie, jej charakteru, warunków jej pełnienia, a następnie odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę jej charakter. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby Skarżącego, w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL i jej charakterem powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Końcowo Sąd stwierdza, że oddalił na podstawie art. 106 § 3 wnioski dowodowe Skarżącego zawnioskowane przy skardze z dnia [...] stycznia 2021 r., albowiem fakty, o udowodnienie których wnosi Skarżący, mają swoje odzwierciedlenie w zgromadzonych aktach administracyjnych sprawy i dlatego nie wyczerpują przesłanki, że "są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości" w rozstrzyganej sprawie.