Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1854/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z  art. 2 ust. 1 oraz  art. 4  pkt 6
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 3  ust. 1,  art. 4  ust. 1,  art. 15  ust. 2  pkt 1 i 8,  art. 19  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 133  par. 1 i  art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 757/06 w sprawie ze skarg E.S.. i innych na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. nr LXXXIV/833/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Wzgórza Św. Bronisławy" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 757/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg E. S. i innych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy".

Sprawa dotycząca oceny legalności ww. planu miejscowego toczyła się już przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie ze skargi Wojewody Małopolskiego. Wyrokiem z dnia 29 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1329/05 Sąd stwierdził nieważność powyższej uchwały w części. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji powołał się m. in. na przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który określa zakres kontroli sądu ze względu na przedmiot zaskarżenia. Dlatego też, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona uchwała podlegała kontroli sądowej wyłącznie w części zaskarżonej a więc w ww. zakresie § 5 ust. 2 i 3, § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ i ust. 2 pkt 5, § 10 ust. 1 pkt 8, § 12 ust. 1 pkt 1 w § 15 ust. 2 pkt 6, oraz § 18, w części odnoszących się do terenów otwartych. W ocenie Sądu określenia: ZO1, ZO2, ZO3 i ZO4, zastosowane w uchwalonym planie nie pozwalają w sposób jednoznaczny ustalić jednego rodzaju przeznaczenia terenów nimi oznaczonych. Z uchwalonego planu wynika, że obok użytkowania rolniczego tych gruntów, przewidziano różnorodne formy zieleni niskiej, zakrzewienia i zadrzewienia śródpolne oraz zieleń o charakterze parkowym. Ta ostania kategoria budzi poważne zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji, gdyż zieleni o charakterze parkowym nie da się zaliczyć do parków wiejskich, albowiem plan miejscowy obejmuje tereny położone na obszarze miasta Krakowa. Poza tym dla terenów otwartych, obok użytkowania rolniczego, dopuszczono również inny sposób użytkowania. Tym samym uzasadniony jest zarzut Wojewody Małopolskiego, że doszło do przemieszania funkcji rolniczej i nierolniczej. Nie rozgraniczono również terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Załącznik graficzny do § 18 ust. 1 i 2 do uchwały Rady Miasta, na którym zaznaczono linie rozgraniczające obszar terenów otwartych (ZO1, ZO2, ZO3, ZO4), nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić wyłącznie rolnicze przeznaczenie tego obszaru ani rozgraniczyć tereny o przeznaczeniu rolniczym od terenów o przeznaczeniu nierolniczym, leśnym i nieleśnym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przemieszanie funkcji terenów, prowadzi do możliwości zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne bez zgody właściwego organu. Wprawdzie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) dopuszcza stosowanie w projekcie rysunku planu mieszanych i uzupełniających oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, jednakże stanowi to wyjątek, który podlega wykładni ścieśniającej, i nie może pozostawać w sprzeczności z regulacją ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest wreszcie dopuszczalne objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o rożnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie. Powołane rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. daje możliwość stosowania mieszanych oznaczeń, ale nie daje podstaw do ustalania mieszanych sposobów przeznaczenia terenów bez wyraźnego rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu. Wszystkie te względy, zdaniem Sądu pierwszej instancji przemawiały za stwierdzeniem nieważności uchwały w części zaskarżonej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku z dnia 29 maja 2006 r., wniesione zostały przez Prokuratora Okręgowego w Krakowie oraz Radę Miasta Krakowa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1278/06, uwzględnił skargi kasacyjne, stwierdzając, iż Sąd pierwszej instancji popadł w sprzeczność przy ustalaniu wzajemnego stosunku pomiędzy art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a treścią przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści art. 15 ust 2 pkt 1 ww. ustawy nie da się wyprowadzić innego wniosku niż ten, że plan miejscowy powinien określać przeznaczenie terenu oraz zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Skoro tak, to przepis ten nie zawiera ograniczeń (nakazów względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego. Takich ograniczeń nie zawiera i nie może zawierać § 9 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi jedynie o możliwości stosowania mieszanych oznaczeń. W konsekwencji Sąd drugiej instancji przyjął, że nie można wykluczyć ustalenia mieszanego przeznaczenia terenów.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do kontroli § 5 ust. 2 i 3, § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ i ust. 2 pkt 5, § 10 ust. 1 pkt 8, § 12 ust. 1 pkt 1 w § 15 ust. 2 pkt 6, oraz § 18 uchwały, uznając, że jest związany granicami zaskarżenia. Stanowiska powyższego nie można było podzielić. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy" wobec czego ta uchwała stanowi granicę sprawy. Skoro tak, to Sąd Wojewódzki, uprawniony był do jej uchylenia w całości, nie będąc związany zarzutami skargi Wojewody Małopolskiego. Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia procedury planistycznej, i która skutkuje nieważnością całego planu, Sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części uchwały pozostawiając w obrocie pozostałą część planu dotkniętą nieważnością. Wreszcie nie sposób nie dostrzec, że w zaskarżonym planie miejscowym "tereny otwarte" zajmują ok. 65% powierzchni planu, czyli ok. 170 ha z łącznego obszaru 264 ha wobec czego wyłączona jest w ogóle możliwość stwierdzeniu nieważności jedynie części planu. Plan miejscowy obejmuje obszar całego "Wzgórza Św. Bronisławy" i trudno zakładać możliwość uchwalania odrębnych planów częściowych wyłącznie dla omawianych terenów otwartych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargi E. S. i innych połączył w dniu 18 kwietnia 2008 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 757/06 sprawy o sygn. akt: II SA/Kr 327/07, II SA/Kr 585/07, II SA/Kr 1144/07, II SA/Kr 158/08, II SA/Kr 153/08 i II SA/Kr 1019/07.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając powyższe skargi, wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r. stwierdził nieważność całej uchwały Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Św. Bronisławy", mając na uwadze ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2006 r. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na okoliczność, iż Rada Miasta Krakowa w § 18 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały wyznaczyła obszar terenów otwartych (ZO1, ZO2, ZO3, ZO4) określając podstawowe przeznaczenie terenów jako różnorodne formy zieleni niskiej oraz użytkowanie rolnicze gruntów w formie gruntów ornych, łąk i pastwisk, istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, a także zieleń o charakterze parkowym. W ocenie Sądu powyższe określenie nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić jednego rodzaju przeznaczenia terenów. Sąd podzielił zarzut podnoszony przez skarżących, iż w omawianej regulacji doszło do przemieszania funkcji rolniczej i nierolniczej. W konsekwencji Sąd uznał, że treść § 18 ust. 1 i 2 uchwały wraz z załącznikiem graficznym, jest sprzeczna z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zauważył też, iż Rada Miasta Krakowa, określając przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne obszarów ZO nie wzięła pod uwagę istniejącego rolniczego użytkowania gruntów, ponieważ dopuściła możliwość przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze, bez uzyskania wymaganej przepisami prawa zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Rozstrzygnięcie to narusza przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), a zwłaszcza jej art. 7 ust. 1 i 2.

Sąd zwrócił też uwagę na okoliczność, iż przepis § 18 ust. 8 zaskarżonej uchwały został wyeliminowany z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Małopolskiego z dnia 17 sierpnia 2005 r., znak: [...]. Fakt ten nie spowodował jednak, że kwestia uzyskania zgody właściwego organu na użytkowanie nierolnicze gruntów rolnych nie ma w sprawie znaczenia. Nierolnicze przeznaczenie gruntów rolnych określa bowiem częściowo właśnie § 18 ust. 2 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł również, iż w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wątpliwe jest wyznaczenie w zaskarżonym planie obszarów ZO z całkowitym zakazem zabudowy. Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie nieustalenia zasad i warunków scalania i podziałów nieruchomości w obszarze ZO. W ocenie Sądu w odniesieniu do celów nierolnych i nieleśnych powinny być wskazane zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, co wynika z art. 92 i art. 101 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji zakwestionował też prawidłowość przeprowadzonej procedury planistycznej, w wyniku której został uchwalony kontrolowany plan miejscowy. W toku bowiem procesu planistycznego została zmieniona treść planu bez ponowienia stosownych czynności planistycznych (art. 19 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Co prawda, powołanym wyżej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność m.in. tych ustaleń planu, które powstały na skutek zmian dokonanych przez Radę Miasta, lecz faktem pozostaje okoliczność istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wątpliwości Sądu budzi też prawidłowość wyznaczenia granic projektu planu bez uwzględnienia stanu faktycznego na gruntach, co doprowadziło do sytuacji, iż granica planu przebiega przez obiekty budowlane powstałe zgodnie z prawem. W ocenie Sądu organy planistyczne powinny obejmować obiekty budowlane jednym planem miejscowym, a nie dwoma.

Od powyższego wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r. skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta Krakowa, wnosząc o jego zmianę w całości poprzez oddalenie wszystkich skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Rada Miasta Krakowa wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, od każdego ze skarżących, według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego polega na niewłaściwym zastosowaniu:

– art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że wystąpiła podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, mimo, że treść uchwały nie dawała podstaw do przyjęcia, że nie doszło do wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych sposobach zagospodarowania;

– art. 15 ust. 8 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że wystąpiła podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, mimo że treść uchwały nie dawała podstaw do przyjęcia, że doszło do zmiany przeznaczenia terenów ZO na cele nierolnicze i nieleśne i tym samym nie zachodziła konieczność określenia w planie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości;

– art. 19 ust. 1 i 2 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że nieponowienie czynności proceduralnych w wyniku zmian dokonanych przez Radę Miasta mimo stwierdzenia w trybie nadzoru nieważności przepisów planu (wprowadzonych w wyniku tych zmian) rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Małopolskiego, co doprowadziło do ich wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkujące stwierdzeniem jego nieważności;

– art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo, że jej przepisy nie dawały podstaw do przyjęcia, że zachodzi konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne.

Zarzucono też błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że ustanowienie zakazu zabudowy na terenach oznaczonych jako ZO stanowiło nieuzasadnioną ingerencję w istotę prawa własności, co spowodowało przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Podstawami naruszenia przepisów postępowania, są zarzuty naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

– art. 141 § 4 ustawy poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

– art. 133 § 1 i art. 147 § 1 ustawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wynikające z pominięcia i nierozważenie istotny dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy i w związku z tym przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest nieważna w świetle art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że systematyka przepisów § 18 uchwały nie tylko nie świadczy o przeznaczeniu terenów ZO na cele nierolnicze, ale świadczy wręcz o rolniczym przeznaczeniu tych terenów. Zasadniczy błąd Sądu pierwszej instancji sprowadza się do tego, że Sąd dokonał oceny w tym zakresie w oparciu o przepis art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rada Miasta Krakowa podkreśliła, że sens i istota tego przepisu powoduje, iż nie może być on podstawą do dokonywania ocen w przedmiocie zmiany przeznaczenia terenów z rolniczego na nierolniczy. Zbadanie tej okoliczności powinno nastąpić z uwzględnieniem treści art. 4 pkt 6, a nie art. 2 powyższej ustawy. Analiza wszystkich ustaleń planu, niezawężona do treści § 18 ust. 1 i 2 uchwały jednoznacznie zresztą wskazuje na brak możliwości zagospodarowania terenów wyznaczonych jako tereny otwarte ZO w sposób inny niż wyłącznie rolny.

Bezzasadne jest również, w ocenie Rady, stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie da się ustalić określonego przeznaczenia terenów oznaczonych jako ZO. Przepisy planu w tym zakresie są bowiem jednoznaczne i nie powinny budzić większych wątpliwości.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia natomiast okoliczność, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał konkretnie z którym przepisem ustawy pozostaje w sprzeczności uchwała, kiedy wywodził, że plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem "władztwa planistycznego".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada podniosła, iż bezsporne jest, że po dokonaniu w toku prac planistycznych zmiany § 8 ust. 2 uchwały, nie ponowiono procedury sporządzania planu w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Naruszenie to zostało jednak wyeliminowane rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Małopolskiego z dnia 17 sierpnia 2005 r., znak: PN.II.0911-259-05.

Pismem z dnia 21 października 2008 r. S. F. i G. D. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie.

Pismem z dnia 29 października 2008 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożył T. S. wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zamierzonego skutku nie może odnieść główny zarzut tej skargi, związany z naruszeniem wskazanych w niej przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż przeznaczenie terenów otwartych, oznaczonych w zaskarżonym planie symbolami ZO1, ZO2, ZO3 i ZO4, nie jest jednoznacznie określone, obejmując grunty o innym, niż rolnicze, przeznaczeniu bez wymaganej prawem zgody właściwych organów. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie normy art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie bowiem do regulacji art. 7 ust. 1 ww. ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody właściwego organu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei stosownie do regulacji art. 4 pkt 6 tej ustawy przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Jeżeli tak to rozstrzygające znaczenie w sprawie będzie miała ocena czy przeznaczenie gruntów przewidziane w zaskarżonym planie na przedmiotowym obszarze jest przeznaczeniem pod użytkowanie rolnicze, czy też w części na cele nierolnicze, bowiem część gruntów na obszarze, o którym mowa, została przeznaczona pod "różnorodne formy zieleni niskiej", "istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne", "zieleń o charakterze parkowym", a także pod lokalizację "urządzonych ciągów pieszych i tras konnych" oraz "urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym". Oczywiście można wyjść z założenia, że zieleń niska a nawet zieleń parkowa to w istocie rolnicze użytkowanie gruntu, ale już cech takiego użytkowania nie będą miały ww. urządzenia infrastruktury technicznej, z tym że nawet w przypadku przeznaczenia gruntu pod zieleń może rodzić się wątpliwość czy tak określone przeznaczenie terenu zobowiązuje właściciela do użytkowania gruntu w ten tylko sposób i rodzi pytanie o jego prawa do innego użytkowania rolniczego gruntów.

Ma rację Sąd pierwszej instancji, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób "czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych". Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o "zwykłe" wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu. Jeżeli tak to tym bardziej przedmiotowy plan nie może się ostać w obrocie prawnym i to w całości ze względu na to, że jak zasadnie podnosi się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ww. wady planu dotyczą przeważającej powierzchni planu, stanowiącej integralną całość planistyczną.

W kontekście powyższych stwierdzeń za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie jest zwłaszcza zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowego ustalenia w kwestii zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zarzut naruszenia art. 141 § 4 tej ustawy wobec ewidentnego spełnienia wymogów co do uzasadnienia wyroku staje się niezrozumiały. Czym innym jest natomiast dokonana przez Sąd wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuującego instytucję tzw. władztwa planistycznego gminy. W tym zakresie wywód Sądu, mimo dorozumianego, a nie wyraźnego, powołania się na ww. normę prawną uznać należy co do zasady za poprawny, bowiem władztwo planistyczne gminy rzeczywiście nie jest absolutne i podlega ograniczeniom, a gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bezwzględnie związana ustawami, w tym ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Co prawda Sąd pierwszej instancji wykładając i stosując w tym kontekście normę art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poszedł za daleko, uznając, iż ustanowienie w przedmiotowym planie zakazu zabudowy na terenach, o których mowa, stanowi przekroczenie władztwa planistycznego, w sytuacji gdy może ono być udziałem samej gminy, a ściślej jej uzasadnionej polityki przestrzennej, to jednak ten fakt nie może wpłynąć na byt prawny zaskarżonego wyroku. Co do zaś zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 i 8 oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to w związku z wyeliminowaniem zaskarżonego planu z obrotu prawnego zarzuty te tracą na znaczeniu.

W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.