Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 588/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały zaskarżonej w części
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 17, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151, art. 147, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi D. P. na uchwałę Rady Miasta Kalisza z dnia 27 maja 2021 r., nr XXXIX/565/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 25 ustępy 1, 2 i 4 uchwały Rady Miasta Kalisza z dnia 27 maja 2021 r., nr XXXIX/565/2021 wraz z załącznikiem graficznym – w części dotyczącej przebiegu drogi 4KDD przez działkę o numerze ewidencyjnym [...] położoną przy ul. [...] nr [...] w K., stanowiącą własność skarżącej D. P., II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. zasądza od Rady Miasta Kalisza na rzecz skarżącej kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

D. P., jako jedna z [...] osób wskazanych w skardze (których skargi zostały przez Sąd odrzucone- uw. Sądu) zaskarżyła uchwałę Rady Miasta Kalisza Nr XXXIX/565/2021 z dania 27 maja 2021 r. W sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] i [...] (opubl. Dz.Urz. Woj.Wlkp. 2021 poz. 4776, dalej w skrócie jako m.p.z.p. lub plan miejscowy).

W skardze wskazano, że mieszkańcy osiedla C. oraz właściciele nieruchomości, czują się całkowicie pominięci w procesie kształtowania planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, mają nieodparte wrażenie, że ich głos sprzeciwu wobec zabudowy wielorodzinnej na osiedlu, wyraźnie wybrzmiewający od wielu lat, pozostał bez echa. Czują się bezsilni i zdruzgotani zaistniałą sytuacją. Zaznaczono, iż wola pozostawienia istniejącego charakteru tego terenu nie jest jedynie w interesie osób tu mieszkających i ich rodzin, ale też znacznej części mieszkańców Kalisza, co odzwierciedlają pisma poparcia kilkunastu Rad Osiedlowych z całego miasta.

W ocenie strony skarżącej uchwała w znacznym stopniu wpłynie negatywnie na komfort życia mieszkańców, ponieważ dzielnica straci swój charakter jednorodzinny na rzecz dużego zaludnienia i natężenia ruchu samochodowego. Ludzie mieszkający tu od pokoleń lub osiedlający się na tym terenie wybierali to miejsce właśnie ze względu na spokój, niskie zanieczyszczenie powietrza (czego nie można powiedzieć o wielu innych częściach Kalisza) oraz kameralny jednorodzinny charakter osiedla.

Plan miejscowy uwzględnia w głównej mierze interesy osób, którym najbardziej zależało na zmianie dotychczasowego planu czyli właścicieli działek tj. Spółka Jawna G. reprezentowana przez Panów S. T. i R. K., na których przewidziana jest zabudowa wielorodzinna.

Zwrócono uwagę że Plan przewiduje dla zabudowy wielorodzinnej minimum wymaganego terenu pod zieleń i półtora miejsca parkingowego na lokal, zakładając możliwość zabudowania 40% powierzchni działki. Powyższe parametry w niczym się nie odróżniają od parametrów dla terenów przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną w planach innych części miasta zatwierdzonych przez Radę Miasta Kalisza. Taka zabudowa kolidować będzie z dotychczas obowiązującą tam zabudową jednorodzinną. Ponadto istniejąca ulica [...] prowadząca do terenu objętego planem nie jest przystosowana do dużego ruchu samochodowego, który będzie wynikał z intensywności zabudowy niniejszego terenu. Szerokość ulicy będzie musiała być dostosowana do ogromnej ilości użytkowników, kosztem właścicieli nieruchomości przyległych do drogi, którzy zastaną zmuszeni do odsprzedania gruntów pod budowę nowej szerszej nawierzchni. Planowany ciąg komunikacyjny potrzebny jest wyłącznie do obsługi terenu pod zabudowę wielorodzinną. Obsługa komunikacyjna tego terenu będzie odbywała się kosztem właścicieli działek sąsiednich. Dodatkowo plan komunikacyjny zakłada wszystkie wyjazdy na stronę ulicy [...], pomijając możliwość skomunikowania tego obszaru z ulicą [...]. We wcześniej obowiązującym planie taki wyjazd na ul. [...] był przewidziany i miał on charakter drogi publicznej. Miasto pod taki układ komunikacyjny dokonywało podziałów. Na chwilę obecną zaprojektowana droga obsługująca działki zlokalizowane przy ul. [...] ma status drogi wewnętrznej, co uniemożliwia miastu jej wybudowanie (mimo licznych pism właścicieli nieruchomości zlokalizowanych przy ul. [...] z prośbą o jej realizację).

W skardze zawarto też zastrzeżenia co do sposobu prowadzenia konsultacji społecznych. Spotkania takie miały miejsce, lecz były przeprowadzone wyłącznie dla formalności, na co dowodem jest brak uwzględnienia w procesie opracowywania projektu planu miejscowego uwag i wniosków składanych przez mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kalisza wniosła o jej oddalenie i wskazała, że analizując treść złożonej skargi dostrzec można, iż skarżący w istocie zarzucają brak właściwych konsultacji nad projektem uchwały i w efekcie niedochowanie procedury związanej z uchwaleniem m.p.z.p. W ocenie organu wszystkie elementy procedury związanej z przygotowaniem i uchwaleniem Planu miejscowego zostały dochowane.

Teren, którego dotyczy sprawa, do dnia wejścia w życie ww. uchwały objęty był Miejscowym planem zagospodarowana przestrzennego w rejonie ulic: [...], [...], [...] przyjętym uchwałą Nr XL/265/97 Rady Miejskiej Kalisza z dnia 30 października 1997 r. Ze względu na fakt, że ustalenia zawarte w powyższej uchwale określone zostały na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym opracowanie nowego aktu prawa miejscowego stało się konieczne. Dodatkowym argumentem były problemy interpretacyjne zapisów planu, jego nieścisłości i przeznaczenie na powiększenie istniejącego zakładu produkcyjnego będącego sporą uciążliwością dla mieszkańców osiedla. Dodatkowo do Prezydenta Miasta Kalisza w dniu [...] lutego 2018 r. wpłynął wniosek spółki G. Spółka Jawna o podjęcie procedury planistycznej zmierzającej do zmiany obowiązującego m.p.z.p.

Rada Miejska Kalisza uchwałą z dnia 25 stycznia 2007 r. Nr V/43/2007 przystąpiła do sporządzenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...], [...], [...], jednak zakres powyższej uchwały nie obejmował całego terenu objętego obowiązującym planem z 1997 roku, a procedura jego uchwalenia nigdy nie została ukończona. Uchwałą Nr XLIX/648/2018 Rady Miejskiej Kalisza z dnia 1 marca 2018 r przystąpiono do sporządzenia planu miejscowego będącego przedmiotem złożonej skargi, jednocześnie uchylona została uchwała intencyjna z 2007 roku.

W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta Kalisza przyjętym uchwałą Nr XLVI/566/2017 Rady Miejskiej Kalisza z dnia 30 listopada 2017 r., dla przedmiotowego obszaru ustalono kierunek zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, mieszkaniową wielorodzinną o niskiej intensywności (o wysokości maksymalnej 12 m), tereny zabudowy usługowo - przemysłowej (teren istniejącego zakładu produkcyjnego) oraz tereny zieleni urządzonej.

Na podstawie powyższych kierunków, przyjętych w niezmienionym kształcie przez uchwałę Nr XIV/215/2019 Rady Miasta Kalisza z dnia 26 września 2019 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta Kalisza, projekt miejscowego planu opracowany został przez osobę do tego uprawnioną, wyłonioną z przetargu ogłoszonego na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych.

W trakcie trwania procedury zgodnie z art. 17 u.p.z.p. ogłoszono w prasie, poprzez obwieszczenie, na stronie BIP, tablicy ogłoszeń z poprzez ogłoszenia na słupach o podjęciu przedmiotowej uchwały i możliwości składania wniosków. Zawiadomiono wszystkie organy i instytucje właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, od których po opracowaniu projektu, uzyskano wszelkie niezbędne opnie i uzgodnienia. W dniach od 12 września do 04 października 2019 roku wyłożono projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu. Termin dyskusji publicznej został wyznaczony na dzień 04 października 2019 roku o godzinie 14:00 w Urzędu Miasta Kalisza.

Zdaniem organu istotnym wątkiem w sprawie jest fakt, iż w dniu 25 września 2019 roku w gabinecie Prezydenta Miasta Kalisza odbyło się spotkanie z Przedstawicielami Rady Osiedla C. zaniepokojonymi przeznaczeniem terenu przy ulicy [...] pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. W trakcie spotkania szczegółowo omówiono zapisy projektu planu. W związku z dalszymi wątpliwościami została przedstawiona propozycja o wprowadzeniu do zapisów projektu planu dodatkowego ograniczenia w formie określenia maksymalnej wysokości do 3 kondygnacji. Członkowie Rady Osiedla przystali na kompromis. W trakcie trwania dalszych postępowań związanych z procedurą obniżono wysokość zabudowy ustalając jej maksymalną wartość na poziomie 11m.

W związku z uwzględnieniem części złożonych uwag wprowadzono stosowne zmiany w projekcie i w dniach od 07 listopada do 28 listopada 2019 roku ponownie wyłożono projekt planu do publicznego wglądu z zaznaczeniem, że wyłożeniu podlegają oznaczone na rysunku Planu zmiany. W odpowiedzi na powyższe wpłynęło 111 uwag, z których żadna nie dotyczyła zakresu wyłożenia. W związku z powyższym rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta Kalisza uwagi te nie zostały uwzględnione.

Przekonanie o słuszności przyjętych rozwiązań i konsekwentne realizowanie przyjętej polityki przestrzennej miasta, której głównym celem jest jego rozwój i tworzenie nowych miejsc pracy i zamieszkania, spowodowało, iż pismem z dnia 12 lutego 2020 roku projekt planu został przekazany do Przewodniczącego Rady Miasta Kalisza z prośbą o skierowanie pod obrady Rady Miasta Kalisza, pod które finalnie nie trafił.

W związku z napływającymi wnioskami o wznowienie procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia m.p.z.p. w rejonie ulic: [...] i [...] w okresie od maja 2020 roku do kwietnia 2021 roku pismem z dnia 17 maja 2021 r. projekt został ponownie przekazany do Przewodniczącego Rady Miasta Kalisza celem jego uchwalenia. W konsekwencji uchwałą Nr XXXIX/565/2021 Rady Miasta Kalisza z dnia 27 maja 2021 roku miejscowy plan został przyjęty.

Uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego niejednokrotnie budziło kontrowersje i sprzeciw części mieszkańców. Doświadczenie pokazuje jednak, iż realizowanie zabudowy na podstawie miejscowych planów z biegiem lat uświadamia wszystkich o słuszności przyjętych rozwiązań. Miasto Kalisz ma ściśle określoną politykę przestrzenną, którą konsekwentnie realizuje. Wprowadzanie zabudowy na nowych terenach pozwoli w przyszłości na doprowadzenie odpowiedniej infrastruktury, usprawnienie komunikacji, ale przede wszystkim pozwoli zatrzymać mieszkańców w mieście.

Mając na uwadze ww. okoliczności organ wniósł o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego wezwano wszystkich skarżących kolejno do wykazania interesu prawnego do wniesienia przedmiotowej skargi. Wezwania Sądu pozostały bez odpowiedzi, albo skarżący istnienia takiego interesu nie wykazali, co skutkowało odrzuceniem ich skarg- zob. postanowienia z dnia 16 listopada 2021 r. (dwa), z dnia 21 marca 2021 r. Od kilku skarg zaś nie został uiszczony wpis, wobec czego również podlegały odrzuceniu- zob. postanowienie z dnia 25 lutego 2022 r. (wszystkie o sygnaturze II SA/Po 588/21, dostępne w bazie orzeczeń CBOSA).

Skarżąca D. P. odpowiadając na wezwanie Sądu do wykazania naruszenia interesu prawnego w związku z przyjęciem m.p.z.p., podała, że zaskarżona uchwała oddziałuje bezpośrednio na jej nieruchomość (działkę nr [...] położona przy ul. [...] w Kaliszu), a proponowany przebieg drogi ingeruje bezpośrednio w jej nieruchomość, gdyż układ komunikacyjny poprowadzony jest przez jej działkę w sposób taki, że dzieli fragmenty o nieregularnych kształtach (klinów) i wielkości uniemożliwiające ich wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem.

Zlokalizowanie wzdłuż granicy jej działki zabudowy wielorodzinnej, wpływa na spadek jej wartości. Działki pod budownictwo jednorodzinne, zlokalizowane w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej, tracą na wartości ze względu na brak Ilości jak i negatywne oddziaływanie zabudowy wielorodzinnej na jakość życia m.in. poprzez duży ruch samochodowy a co za tym idzie hałas (w/w droga przebiega wzdłuż jej działki, jest ona głównym traktem komunikacyjnym dla planowanego osiedla a więc natężenie ruchu będzie bardzo duże, przy działce znajduje się także zaplanowany wjazd/wyjazd na osiedle).

Jej interes prawny również jest naruszany poprzez fakt, że Miasto na wniosek inwestorów (Spółki G. sp.j.) o zmianę poprzednio obowiązującego m.p.z.p., przekształcając teren zlokalizowało fragment drogi na jej działce, nie uwzględniając jej potrzeb i planów względem posiadanego gruntu. Koszt wybudowania drogi oraz całej z nią związanej infrastruktury, a także lokalizacja powinny być po stronie oraz na działce inwestora, ubiegającego się o możliwość usytuowania tego typu zabudowy, zwłaszcza że działka Spółki jest kilkakrotnie większa od jej działki.

Zwróciła uwagę, że zakup działki był dla niej inwestycją (lokacja środków w grunt), jak również zapewnieniem w przyszłości miejsca pod budowę domu. Na zakup nieruchomości jest zaciągnięty kredyt hipoteczny. W związku z powyższym koszt zakupu a także zaciągniętego kredytu przewyższą koszty, za jakie Miasto będzie odkupować grunty pod budowę zaplanowanego układu komunikacyjnego (koszt wykupów przez Miasto gruntów pod drogi to ok. 40-45 zł/ m2). Podzielenie jej działki powoduje, że jej plany z realizacją budowy domu na dużej działce, a dzięki temu mniejsze oddziaływanie sąsiadów, w takim układzie staje się niemożliwe.

Spółka G. posiada działkę o pow. [...] m2 a jej działka ma pow. [...] m2, więc zupełnie nie zostały zachowane proporcje jeżeli chodzi o partycypację w oddaniu gruntów pod drogę. W jej przypadku jest to 16% a w przypadku Spółki 8%. Skarżąca podkreśliła, że miasto nie wzięło pod uwagę innych proponowanych rozwiązań przebiegu układu komunikacyjnego.

Na rozprawie w dniu 21 lipca 2022[...] r. D. P. podała, że podtrzymuje skargę. W jej ocenie zbyt krótki czas przed uchwaleniem planu przeznaczono na konsultacje z mieszkańcami. Wskazała, że doszło do naruszenia jej prawa własności poprzez przeznaczenie znacznej części działki pod drogi, w szczególności drogę dojazdową. Droga ta ma obsługiwać działki inwestora. W projekcie planu z 2012 r. droga biegła wzdłuż jej działki (k.[...] akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że skarga do sądu administracyjnego nie jest formą petycji, która dla swojej skuteczności wymaga jak największej ilości podpisów. Taka bowiem sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ skargę wniosło (podpisało) ponad sto osób, lecz ostatecznie jedynie D. P., odpowiadając na wezwanie Sądu wykazała interes prawny do jej wniesienia. Należy wskazać, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2022, poz. 559 – dalej jako u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z cytowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem – jak ma to miejsce na gruncie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 – dalej jako k.p.a.) oraz art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2022, poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.) – ale jeszcze zaistniałym w dacie wnoszenia skargi "naruszeniem" tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność i realny charakter. Dodatkowy wymóg zaistnienia "naruszenia" takiego interesu prawnego (uprawnienia) nakłada na skarżącego obowiązek wykazania, że istnieje określony związek pomiędzy jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, skutkujący ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków (por. wyrok WSA z 29.06.2009 r., II SA/Kr 560/09, CBOSA, i tam przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych). Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem, czy innymi wartościami nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. – gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis – lecz niezbędne jest jeszcze wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia jego prawnie chronionego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero po wykazaniu tej okoliczności, sąd administracyjny jest władny przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie wystarczyło w takim razie posiadanie statusu mieszkańca osiedla C. w Kaliszu, aby skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego na ww. uchwałę. Jedynie D. P. skutecznie wykazała, że z uwagi na przyjęcie planu miejscowego doszło o naruszenia jej interesu prawnego, jako właściciela działki nr [...] objętego zaskarżoną uchwałą. Ponadto skarżąca naruszenia jej interesu prawnego dopatrywała się w przekroczeniu przez organ władztwa planistycznego i naruszeniu zasad proporcjonalności i równości, co do przebiegu drogi dojazdowej o symbolu 4DD przez jej nieruchomość.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd nie oceniał więc ogólnego poczucia niezadowolenia i rozczarowania mieszkańców osiedla C., lecz poruszał się wyłącznie w granicach interesu prawnego D. P., co sprowadzało się do oceny tych przepisów planu, które dotyczyły działki skarżącej. Jak już wyżej wskazano, wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zasadniczo rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. W judykaturze akcentuje się, że przewidziany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Natomiast kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 115/15). Reasumując Sąd stwierdził, że D. P. posiadała legitymację do tego aby skutecznie dochodzić stwierdzenia nieważności Uchwały - w części - wyznaczonej jej indywidualnym interesem, a więc (upraszczając) dotyczącej działki nr [...].

Przystępując do oceny zasadności złożonej skargi należy wskazać, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać zaś przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej: wyrok WSA z 07.03.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA).

Wobec powyższego Sąd niezależnie od zarzutów skarżącej skontrolował w niniejszej sprawie tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ustawodawca określił w art. 17 u.p.z.p. Sąd nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania planu, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. Analiza akt planistycznych prowadzi do wniosku, że Rada Miasta Kalisza próbowała wielokrotnie osiągnąć konsensus z mieszkańcami terenów objętych planem, jak i inwestorem terenów zabudowy wielorodzinnej. Wbrew zarzutom skargi procedura konsultacji społecznych nie mogła być uznana za fikcyjną, tylko z tego względu, że organ nie przychylił się do uwag strony skarżącej i dopuścił zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na terenie objętym planem.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów D. P. (rozpatrywanej z uwzględnieniem pisma procesowego z dnia 9 marca 2022 r. k. [...] i n. akt sądowych) Sąd miał na uwadze, że Rada Gminy (tutaj: rada Miasta Kalisza) posiada kompetencję do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich. Dopuszczalność ingerencji planów w prawo własności jest niezaprzeczalna i znajduje jednoznaczne umocowanie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji jak i w ustawie (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.: "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości"). W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Konsekwentnie dokonując oceny prawidłowości ingerencji planu miejscowego w prawo własności konieczne jest wyważenie praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesów prywatnego oraz publicznego. Wynika to z faktu, że kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu uchwalenie zaskarżonego planu wiązało się z nadużyciem władztwa planistycznego polegającego na przyjęciu środków nieadekwatnych i nieproporcjonalnych do osiągnięcia zamierzonych celów.

Dla terenów oznaczonych na planie symbolem 4KDD wyznaczona droga publiczna dojazdowa obejmuje część działki skarżącej, o numerze ewid. [...] istotne, działka skarżącej jest stosunkowo długa i wąska (i prawdopodobnie wydzielona została z sąsiedniej działki – uw. Sądu). Analiza załącznika graficznego prowadzi do wniosku, że droga 4DD biegnie, patrząc z perspektywy działki skarżącej, równolegle do niej, lecz w [...] długości działki przecina ją- jak to określiła skarżąca- tworząc dwa kliny- jeden o powierzchni [...] m2, a drugi [...] m2 (ograniczony drogą wewnętrzną 7 KDW, zob. k. [...] akt sądowych). Zdaniem Sądu wytyczony przebieg drogi powoduje, że działka skarżącej, w zakresie, w jakim leży na terenie planu objętym symbolem [...], doznaje istotnego ograniczenia w sposobie zagospodarowania (przeznaczenia na tereny zabudowy jednorodzinnej, tak jak to przewidziano w Planie miejscowym). Słusznie podnosiła skarżąca, że zabranie z jej wąskiej działki pasa drogowego o powierzchni [...] m2, podczas gdy droga ta ma na celu obsługę terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, sąsiadujących z jej działką, jest nieproporcjonalne. Nie wzięto pod uwagę przebiegu drogi, który ważyłby interesy skarżącej i właściciela działki sąsiedniej (na terenie 2MW i 5 MN/U). Jak słusznie zwracała uwagę skarżąca inwestor posiada działkę o wielokrotnie większej powierzchni, więc już z tego względu powinien być wzięty pod uwagę inny przebieg drogi. Aktualny przebieg drogi 4KDD przez działkę D. P. uniemożliwia pełne wykonywanie prawa własności przysługującego skarżącej- nie tylko co do pasa "zabranego" pod drogę, ale dwóch "klinów", jakie ten przebieg tworzy. Innymi słowy w obecnym układzie znaczna część działki skarżącej nie będzie mogła być wykorzystana pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową (6 MN/U), co uzasadniało stwierdzenie nieważności zapisów planu w powyższym zakresie. Niedopuszczalne jest powstanie sytuacji, gdy pomimo częściowo korzystnego przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym (przeznaczenie terenu określone symbolem [...]) właściciel nieruchomości zostaje w zasadzie pozbawiony możliwości korzystania z działki w sposób w nim określonym. Ograniczenie to należało ocenić jako przekraczające granice władztwa planistycznego i naruszające zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz istotę prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji).

Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd uwzględnił skargę D. P. i działając na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 25 ust. 1, 2 i 4 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przebiegu drogi 4KDD przez działkę nr ewid. [...], stanowiącą własność skarżącej. Te postanowienia stanowiły nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego.

Skargę dalej idącą, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił, nie dopatrując się naruszeń mających wpływ na sytuację prawną skarżącej. Wskazać trzeba, że w skardze mocno podkreślano brak zgody na budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne na działkach należących do inwestora- spółki [...]. Jednak to rozwiązanie, na co słusznie zwrócił uwagę organ, pozostawało w zgodzie z ustaleniami Studium, które określiło kierunki rozwoju tych terenów miasta Kalisza nie tylko jako terenów zabudowy jednorodzinnej, lecz także budownictwa wielorodzinnego. Jak już wcześniej wskazano, uwagi mieszkańców były wzięte pod uwagę, choćby np. w ten sposób, że ograniczono wysokość budynków do 3 kondygnacji i 11 metrów (z przewidzianych w Studium 12m). Skarżąca zdaje się nie dostrzegać, ze z drugiej strony to "kameralne osiedle domków jednorodzinnych" otoczone jest zakładami produkcyjnymi K. , które z pewnością są dużo bardziej uciążliwe niż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Argumenty skarżącej o zwiększeniu ruchu samochodowego przez dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej, czy spadku wartości jej nieruchomości z tego względu, nie mogły odnieść zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej 300 zł (wysokość wpisu od skargi) tytułem zwrotu kosztów sądowych.