Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 161/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2011-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 11
journal: Dz.U. 1958 nr 31 poz 138
law: Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.
article: art. 20 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 216
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art.158 par. 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.1 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi E.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak:[...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda działając na podstawie art. 9 a, art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołań E. M., R. K., R. S. i W. O. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] wraz ze stanowiącym jej integralną część postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 15 listopada 2010 r., orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 kwietnia 1960 r. za nr 21/60 jako działka nr [...], która na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego z dnia 29 maja 1961 r. przeszła na własność Skarbu Państwa, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wraz ze stanowiącym jej integralna część postanowieniem z dnia 15 listopada 2010 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że nieruchomość, o zwrot której wystąpili spadkobiercy J. S., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,1209 ha została wydzielona w wyniku dokonanego podziału nieruchomości o pow. 4,3236 ha położonej w K. przy ul. R., stanowiącej własność J. S., zatwierdzonego decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...], wydaną na podstawie art. 18 ustawy z dnia 22 maja 1958r., o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138 ze zm.). W/w decyzja PMRN została zapisana w formie klauzuli na mapie podziału nr 21/60.

Wydzielona w wyniku podziału zatwierdzonego w/w decyzją działka nr [...] zgodnie z art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, z datą uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału przeszła na własność Państwa, co zostało potwierdzone w toku postępowania o dział spadku po J. S., toczącym się przed Sądem Powiatowym i orzeczone postanowieniem tego sądu z dnia 29 maja 1961r., sygn. akt Ns 1364/60.

Wnioskiem z dnia 17 grudnia 1997r., uzupełnionym pismem z dnia 30 grudnia 1999r., spadkobiercy J. S. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w K. przy ul. Ł., oznaczonej na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 kwietnia 1960r., nr 21/60 jako działka nr [...] o pow. 1,1209 ha.

Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu w/w wniosku, decyzją z dnia [...], orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców J. S., nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, stanowiącej część działki nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. (obręb 005) jako działka nr [...] o pow. 0,1720 ha i o odmowie zwrotu pozostałej części działki nr [...], której w ewidencji gruntów miasta K. odpowiadały działki nr [...] i nr 16/8 stanowiące własność Skarbu Państwa.

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania od w/w decyzji pierwszoinstancyjnej, decyzją z dnia 20.12.2002r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odnosząc się do podanych przez organ I instancji powodów odmowy zwrotu części działki nr [...], organ II instancji wyjaśnił, że planowany drugi pas drogi nie został wybudowany, przez co infrastruktura techniczna z nim związana nie ma wpływu na możliwość zwrotu. Planowana inwestycja nie jest bowiem przeszkodą dla zwrotu.

Prezydent Miasta K., postanowieniem z dnia [...], zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu opisanej wyżej nieruchomości z uwagi na śmierć H. K. będącej stroną postępowania.

Postanowieniem z dnia [...], organ I instancji podjął zawieszone postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Następnie Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...], zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu opisanej wyżej nieruchomości z uwagi na śmierć Z. S..

Wojewoda po rozpatrzeniu zażalenia E. M. i R. K. na w/w postanowienie z dnia [...], postanowieniem z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Wojewody ego z dnia [...], wyrokiem z dnia 29 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Ke 917/05 skargę oddalił.

Mając na uwadze, iż ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania, Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...], podjął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości zawieszone postanowieniem z dnia [...]

Wojewoda po rozpatrzeniu zażalenia E. M. na w/w postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...], postanowieniem z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

WSA po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M., na postanowienie Wojewody z dnia [...], postanowieniem z dnia 25 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Ke 721/09 umorzył postępowanie sądowe.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o zwrot nieruchomości, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...], orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 kwietnia 1960r., nr 21/60 jako działka nr [...], która na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego z dnia 29 maja 1961r., sygn. akt Ns 1364/60 przeszła na własność Skarbu Państwa.

Organ I instancji ustalił również, iż decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...], zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. R. została wydana bez podstawy prawnej oraz stwierdziło nieważność w/w decyzji w części dotyczącej m.in. działki nr [...]. Nadto z ustaleń organu I instancji wynika, iż postanowienie Sądu Powiatowego z dnia 29 maja 1960r., sygn. akt Ns 1364/60 nadal pozostaje w obrocie prawnym i stanowiło podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości w dziale II księgi wieczystej [...], bowiem skarga o wznowienie postępowania w sprawie o dział spadku została odrzucona postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 31 lutego 2005r., sygn. akt I Ns 661/04. W związku z tym na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Organ II instancji podał ponadto, że decyzją z dnia 13.05.2004r., Wojewoda ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy Ł. na odcinku od ul. H. do ul. Z., w ciągu drogi krajowej Nr 74. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 24.06.2004r. Powyższą decyzją lokalizacyjną objęte zostały m.in. działki nr:. [...], 16/8 i [...] stanowiące własność Skarbu Państwa na podstawie postanowienia Sądu o dziale spadku Sygn. akt. Ns 1364/60 z dnia 29.05.1961r. Następnie Wojewoda decyzją z dnia [...], w oparciu o art. 20 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10.04.2003r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. z 2003r., nr 80, poz. 721 ze zm.) ustanowił z mocy prawa, nieodpłatnie, trwały zarząd na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg na nieruchomościach położonych przy ul. Ł., oznaczonych m.in. jako działki nr: [...], [...], 16/8 (wywodzące się z działki nr [...]).

Organ II instancji wyjaśnił też, że stosownie do art. 1 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 10.04.2003r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, niniejsza ustawa ma zastosowanie także do dróg w miastach na prawach powiatu, finansowanych z budżetów tych miast, z tym że uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do tych dróg, wykonuje właściwy zarządca drogi. Na mocy art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Uzasadniając w dalszym ciągu zaskarżoną decyzję Wojewoda wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku E. M. i R. K., postanowieniem z dnia [...], wznowił postępowanie dotyczące ustanowienia z mocy prawa, nieodpłatnie, trwałego zarządu na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg na nieruchomościach położonych w K. przy ul. Ł., oznaczonych m.in. jako działki nr: [...], [...], 16/8 zakończone ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] Mając na uwadze, iż E. M., R. K. i pozostali spadkobiercy J. S. nie posiadali w dacie wydawania decyzji z dnia [...], wynikającego z przepisów prawa materialnego, interesu prawnego, uzasadniającego legitymację strony w postępowaniu dotyczącym ustanowienia z mocy prawa, nieodpłatnie, trwałego zarządu na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg na nieruchomościach położonych w K. przy ul. Ł., oznaczonych jako działki nr: [...], [...], 16/8 i 19/5, Wojewoda decyzją z dnia 01.08.2008r., umorzył wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody ego z dnia [...] W ocenie Wojewody ego w/w osoby nie miały też interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego w/w ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...]

Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania od w/w decyzji Wojewody z dnia [...], decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], wyrokiem z dnia 29 maja 2009r., sygn. akt I SA/Wa l06/09 skargę oddalił.

Niezależnie od powyższego, Wojewoda po rozpatrzeniu wniosku E. M. z dnia 17 marca 2010r., postanowieniem z dnia 06.07.2010r., odmówił wyłączenia Prezydenta Miasta K. od załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. Ł. W uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki podniósł, iż art. 1[...] ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Stosownie zaś do ust. 2 w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, stosownie do art. 1[...] ust. 1 ugn, organem właściwym w sprawie zwrotu tej nieruchomości, jest Prezydent Miasta K. jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Dlatego brak było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta K. jako organu, od załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu wyżej opisanej nieruchomości.

W tak ustalonym stanie faktycznym i po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast art. 216 ust. 1 u.g.n., rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu, na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wymienionych w tym właśnie przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów (państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej) i na potrzeby Tatrzańskiego Parku Narodowego. Katalog aktów prawnych wymienionych w powyższym artykule ma charakter zamknięty i nie podlega wykładni rozszerzającej. Nie stwarza zatem możliwości odzyskania nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych aktów prawnych. Podzielając takie stanowisko Wojewoda powołał się na liczne orzecznictwo sądowe (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 01.07.2009r. sygn. IV SA/Po 265/09, wyrok NSA z dnia 01.12.2008r. sygn. I OSK 1663/07).

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stwierdziło, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...], zatwierdzająca podział nieruchomości położonej przy ul. R. została wydana bez podstawy prawnej oraz stwierdziło nieważność w/w decyzji w części dotyczącej m.in. działki nr [...]. Jednakże nadal pozostaje w obiegu prawnym postanowienie Sądu Powiatowego z dnia 29 maja 1960r. sygn. akt Ns 1364/60, które stanowiło podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości w dziale II księgi wieczystej KIlL/00104525/2.

Taki tryb nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa nie może być utożsamiany z instytucją wywłaszczenia nieruchomości. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwalają na zwrot nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych przepisów niż wskazane w art. 216 tej ustawy. Dlatego Wojewoda uznał, że brak jest podstawowej przesłanki uzasadniającej żądanie przez skarżących zwrotu nieruchomości.

Organ II instancji wyraził też pogląd, że podniesione w odwołaniu zarzuty dot. przyznania odszkodowania czy też nieruchomości zamiennej nie mogą być przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu dot. zwrotu nieruchomości.

Zarzut, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z decyzją Wojewody ego z dnia 20.12.2002r., jest w ocenie organu nieuzasadniony, bowiem decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...]., została wydana z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego nieruchomości, który uległ zmianie po 2002r.

Również podnoszone wielokrotnie zarzuty dot. wyłączenia od rozpatrzenia niniejszej sprawy Prezydenta Miasta K. organ II instancji uznał za nieuzasadnione, bowiem nieruchomość stanowiąca przedmiot wniosku o zwrot stanowi własność Skarbu Państwa, przez co zgodnie z art. 1[...] ust. 1 u.g.n. organem właściwym w sprawie jej zwrotu jest Prezydent Miasta K. jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Zarzuty dotyczące naruszenia ustawy o księgach wieczystych i ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie mogą według Wojewody być rozpatrywane w postępowaniu zwrotowym. Natomiast kwestia zgodności z prawem decyzji podziałowej była przedmiotem badania przez SKO.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odpowiedzialnemu za rozpoznanie wniosku o zwrot działki.

Skarżący podtrzymał wnioski o wyłączenie Prezydenta Miasta K. pełniącego zlecone obowiązki starosty (a nie Wojewody), od rozpoznania sprawy zwrotu działki nr [...] - decyzją, negatywnie rozpoznane przez Wojewodę.

Skarżący zwrócił się o:

1. ustalenie zasad prawnych rozpoznania wniosku o zwrot działki nr [...] wg planu 21/60 o powierzchni 11209 m kw. w postępowaniu administracyjnym gdy w latach 1997-2005 była objęta przepisami art. 136-137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997r.,

2. kontrolę właściwości rzeczowej obu organów, tj. orzekającego i odwoławczego, celem stwierdzenia który z nich miał obowiązek ustalić podstawę prawną przejęcia działki z mocy prawa przez Skarb Państwa pod drogę krajową nr.74 /Ł.-K./ czy nie doszło do zaniechania prawnego ustalenia przesłanek prawnych o którym mówi art.7 kpa w zw. art.136-137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

3. ustalenie, który z organów w ramach instytucji pomocy prawnej miał obowiązek jako zagadnienie wstępne zwrócić się do właściwego sądu z wnioskiem o sprostowanie bądź uzupełnienie postanowienia Sądu Powiatowego 1364/60 w ramach dyspozycji art.100 § 1 kpa, powołując jako dowody okoliczności faktyczne ustalone w tej sprawie przez organy kontrolne (SKO i Sądy).

Skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów ustaw kompetencyjnych przyznających Wojewodzie prawo gospodarowania nieruchomościami, co spowodowało równocześnie naruszenie przepisów Konstytucji chroniących prawny interes stron.

2. odstępstwo od przepisów art. 8 i 11 kpa, wielokrotne naruszenie art. 9a "oraz innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami".

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda jedynie powierzchownie ocenił decyzję SKO z dnia [...] oraz postanowienia Sądu Powiatowego z dnia 29 maja 1961 r., a także nie ustalił zmian stany faktycznego i prawnego działki nr [...], które nastąpiły po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] o zwrocie na rzecz spadkobierców J. S. działki nr [...] o pow. 0,1720 ha i odmowie zwrotu działek nr [...] i 16/8. Skarżący zarzucił też, że działka nr [...] nie mogła być oddana w trwały zarząd na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego z dnia 29 maja 1961 r., postanowienie to nie przeniosło własności tej działki na rzecz Skarbu Państwa, co wynika z SKO w postanowieniu z dnia [...], które wyjaśniło zapis zawarty w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] stwierdzając, iż z chwilą uprawomocnienia się ostatnio wymienionej decyzji, Skarb Państwa utracił tytuł prawny do działki nr [...]. Unieważnienie tą decyzją SKO decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej przy ulicy R. oznacza, że na podstawie planu nr 21/60 nie można było wydzielić żadnych działek pod drogi, co z kolei oznacza, że postanowienie Sądu Powiatowego z dnia 29 maja 1961 r. straciło przymiot prawomocności z dniem unieważnienia decyzji PMRN w K. o podziale nieruchomości.

E. M. podniósł też szereg zarzutów dotyczących prawidłowości decyzji podziałowej oraz powtórzył zarzuty odwołania dotyczące wyłączenia od rozpatrzenia sprawy Prezydenta Miasta K. oraz skierowania postanowienia tego organu z dnia 15 listopada 2010 r. o odmowie uzupełnienia decyzji z [...] tylko do wnioskodawców. Skarżący przedstawił też szereg zarzutów dotyczących dwukrotnego zawieszania przez organ I instancji postępowania zwrotowego oraz bezczynności tego organu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewoda ponownie wyraził pogląd, że w obiegu prawnym pozostaje postanowienie Sądu Powiatowego z dnia 29 maja 1961 r., które stanowiło podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości w dziale II księgi wieczystej nr [...].

W dniu 11 kwietnia 2011 r. E. M. złożył do WSA pismo datowane na dzień 6 kwietnia 2011 r., w którym podtrzymał zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, aczkolwiek częściowo z innych przyczyn niż w nim wskazane.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było żądanie zwrotu nieruchomości, co do której ujawnione zostały dwa dokumenty, które świadczyły w ocenie organów administracji o nabyciu jej własności przez Skarb Państwa. Jednym z nich była zapisana w formie klauzuli na mapie podziału nr 21/60, decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...], zatwierdzająca podział położonej przy ul. R. nieruchomości o pow. 4,3236 ha, stanowiącej własność J. S., wydana na podstawie art. 18 ustawy z dnia 22 maja 1958r., o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138 ze zm.).

Drugim natomiast - postanowienie byłego Sądu Powiatowego z dnia 29 maja 1961 r. wydane w sprawie Ns 1364/60 o dział spadku po J. S..

Podstawą rozstrzygnięcia utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją, było uznanie przez organy administracji, że nie istnieją podstawy do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, (przez co postępowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe), ponieważ jedna z wymienionych podstaw nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa okazała się nieważna w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...], a druga, tj. postanowienie Sądu Powiatowego z dnia 29 maja 1961 r. o dziale spadku nie mieści się w katalogu enumeratywnie wyliczonych w art. 216 ugn podstaw zwrotu nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach niemieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto, przez co nie mogły być zwrócone na podstawie art. 136 ust. 3 ugn. Niepodważając zasadności stwierdzenia organów, co do niedopuszczalności zwrotu nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie innego tytułu niż wymieniony w art. 216 ugn oraz nie kwestionując twierdzenia, że nabycie nieruchomości na podstawie postanowienia działowego nie mieści się w katalogu podstaw wymienionych w art. 216 ugn, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w sprawie w ogóle nie doszło do nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa ani na podstawie wymienionej decyzji PMRN , ani na podstawie postanowienia działowego, ani też na podstawie wywłaszczenia, czy też jakiegokolwiek innego z tytułów wymienionych w art. 216 ust. 1 ugn, przez co nie zaistniały przewidziane w tej ustawie podstawy do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotem zwrotu mogą bowiem być tylko nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Odnośnie pierwszej ze wskazanych podstaw, organy administracji obu instancji trafnie oceniły, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] orzeczonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], ta podstawa nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ze względu przy tym na charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 156 kpa, stwierdzona taką decyzją nieważność istnieje już w dacie orzekania o niej, a nie dopiero od tej daty. Stwierdzając przy tym nieważność decyzji organ administracji autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. W imię jednak realizmu prawniczego w art. 156 § 2 kpa wprowadzono jako przesłankę negatywną stwierdzenia nieważności powstanie nieodwracalnego skutku prawnego, spowodowanego istnieniem decyzji dotkniętej nieważnością, co wskazuje, że każdy inny skutek prawny nie będzie przeszkodą w stwierdzeniu nieważności. Taki jednak nieodwracalny skutek prawny odnośnie przedmiotowej nieruchomości w niniejszej sprawie nie nastąpił, skoro doszło do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w części dotyczącej między innymi przedmiotowej nieruchomości, a nie do stwierdzenia wydania decyzji podziałowej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa). W konsekwencji decyzja Prezydium MRN z dnia [...] nie może być podstawą do uznania Skarbu Państwa za właściciela przedmiotowej nieruchomości.

Wadliwie natomiast organy obu instancji oceniły, że druga ze wskazanych podstaw nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, tj. postanowienie Sądu Powiatowego z dnia 29 maja 1961 r. rzeczywiście spowodowało taki skutek. Przede wszystkim należy zauważyć, że z sentencji tego postanowienia, a zwłaszcza z jego uzasadnienia wynika jednoznacznie, że orzeczenie to nie rozstrzygało konstytutywnie i samodzielnie o nabyciu przez Skarb Państwa działek oznaczonych ówcześnie numerami [...], [...] i [...] (odpowiadających między innymi przedmiotowym działkom nr [...], [...] i [...]), ale odwoływało się do nabycia tych działek na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa jednorodzinnego w miastach i osiedlach, dalej ustawa z dnia 22 maja 1958 r. – Dz. U. Nr 31/58 poz. 138 ze zm. (odnośnie tożsamości z tą ustawą powołanej w uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 maja 1961 r. "ustawy z dnia 28 X 1958 r. o terenach dla budownictwa domków jednorodzinnych w miastach i osiedlach" świadczy tytuł tego aktu prawnego oraz to, że w 1958 r. nie został wydany żaden akt prawny w dacie 28 października 1958 r.). Zgodnie natomiast z treścią art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r., przy podziale nieruchomości na terenach budownictwa jednorodzinnego z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Z powołania tego przepisu w uzasadnieniu postanowienia Sądu Powiatowego z dnia 29 maja 1961 r. wynika, że podstawą nabycia przez Skarb Państwa między innymi przedmiotowej nieruchomości nie było to postanowienie działowe, ale decyzja Prezydium MRN z dnia [...], której nieważność została stwierdzona przez SKO w decyzji z dnia [...] Omawiane stwierdzenie w postanowieniu działowym należy więc odczytać jako informację o skutkach wydanego wcześniej aktu administracyjnego, tj. decyzji z dnia [...] (która była zapewne Sądowi wówczas znana), w stosunku do części nieruchomości stanowiących wcześniej własność spadkodawcy J. S., a nie jako jedno z rozstrzygnięć sądu spadku co do sposobu podziału nieruchomości spadkowej. Skarb Państwa nie był bowiem spadkobiercą J. S., ani współwłaścicielem nieruchomości do niego należących z innego niż dziedziczenie tytułu, przez co nie mógł brać udziału w tamtym podziale. Jeżeli bowiem nawet skutek nabycia przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa, w trybie art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r., w dacie wydawania postanowienia działowego z dnia 29 maja 1961 r. już nastąpił, (przy pominięciu na potrzeby niniejszego wywodu późniejszego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium MRN z dnia [...]), to nie dotyczył on ułamkowej części majątku spadkowego pozostałego po J. S., ale wydzielonych nieruchomości, które przestały w ten sposób być składnikiem majątku spadkowego.

Z powyższego wywodu wynika więc, że postanowienie działowe byłego Sądu Powiatowego nigdy nie mogło być traktowane jako tytuł własności Skarbu Państwa do działki oznaczonej numerem [...]. Dlatego ustalony w sprawie i powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakt pozostawania w obrocie prawnym tego postanowienia, nie ma znaczenia dla oceny prawa własności Skarbu Państwa do tej nieruchomości. Takiej oceny nie mogło również zmienić to, że postanowienie Sądu Powiatowego z dnia 29 maja 1961 r. stało się podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela między innymi nieruchomości oznaczonej numerem [...] w dziale II księgi wieczystej nr [...]. Taki wpis nie miał bowiem charakteru konstytutywnego, przez co nie tworzył nowego stanu prawnego, a tylko zmierzał do jego ustalenia. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr124/01 poz. 1361 ze zm.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Ponadto domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym może być obalone (art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych), a rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie jest bezwarunkowa (art. 6 ust. 1, art. 7 i 8 ustawy o księgach wieczystych).

Konsekwencją powyższych rozważań jest stwierdzenie, że ujawnione w sprawie dokumenty nie stanowiły o nabyciu bądź przejęciu przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie wywłaszczenia, bądź innych przepisów wymienionych w art. 216 ugn. Skoro tak, to postępowanie o zwrot tej nieruchomości prowadzone na podstawie art. 136 i n. ugn było bezprzedmiotowe i zasadnie zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Nie mogły zmienić rozstrzygnięcia sprawy ujawnione w sprawie decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193/08 poz. 1194 ze zm.), dotyczące lokalizacji między innymi na przedmiotowej nieruchomości inwestycji drogowej – rozbudowy ulicy Ł., ani też ustanawiające na tej nieruchomości trwały zarząd na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg, jak również umorzone ostatecznie postępowanie wznowieniowe dotyczące tej ostatniej decyzji. Decyzje wydane w tych sprawach nie miały bowiem związku z jakimkolwiek postępowaniem wywłaszczeniowym, czy też przejęciem lub nabyciem przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tytułów wymienionych w art. 216 ugn. Tylko w takich sytuacjach natomiast, mogłoby dojść do merytorycznej oceny zasadności żądania jej zwrotu. Ponadto należy zauważyć, że pozostawanie nieruchomości w trwałym zarządzie, aczkolwiek rodzące domniemanie, że taka nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, nie może przesądzać o niewadliwości takiego tytułu własności. Trwały zarząd powstały z mocy prawa, na podstawie art. 20 ust. 1, 4, 5 i 6 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80/03 poz. 721 ze zm.), między innymi na przedmiotowych działkach oznaczonych numerami [...], [...] i 16/8, ma bowiem charakter pochodny względem prawa własności Skarbu Państwa (lub jednostki samorządu terytorialnego, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi) i może być ważnie ustanowiony tylko wtedy, gdy Skarb Państwa rzeczywiście jest właścicielem takiej nieruchomości.

Odnosząc się do ponowionych w skardze wniosków o wyłączenie Prezydenta Miasta K. pełniącego zlecone obowiązki starosty, od rozpoznania sprawy zwrotu działki nr [...], należy zauważyć, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznawania takich wniosków. Jego rolą wyznaczoną przez treść przywołanego na wstępie niniejszych rozważań art. 3 § 1 p.p.s.a. jest bowiem sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd może więc jedynie ocenić, czy zasadna była odmowa wyłączenia Prezydenta Miasta K. od prowadzenia sprawy, orzeczona postanowieniem Wojewody ego z dnia 6 lipca 2010 r. Należy przy tym pamiętać, że postanowienie w sprawie wyłączenia pracownika nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Instytucja wyłączenia pracownika na gruncie kpa jest instytucją proceduralną, w ramach której stronie służy uprawnienie gwarantujące obiektywne rozstrzygnięcie sprawy. Ustawodawca poddał tę instytucję kontroli sądowej, wzmacniając zasadę obiektywizmu postępowania w postępowaniu administracyjnym. Ta kontrola odbywa się jednak dopiero przy rozstrzyganiu odwołania od orzeczenia, kończącego postępowanie w danej instancji, a nie w postępowaniu wpadkowym na podstawie zażalenia na postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 r., P 8/03, OTK-A 2005, nr 3, poz. 20). Dokonując wspomnianej oceny należy podzielić wyrażony w sprawie pogląd co do braku podstaw do wnioskowanego wyłączenia. Nie zachodzą bowiem w sprawie żadne z wymienionych w art. 25 § 1 kpa okoliczności mogących być podstawą wyłączenia organu administracji publicznej. W szczególności nie są takimi okolicznościami podnoszone przez skarżącego zastrzeżenia co do prawidłowości dokonywanych przez Prezydenta Miasta K. czynności ("posługiwanie się w złej wierze postanowieniem 1364/60", "wystąpienie z wnioskiem do Sądu w 2006 r. o wpis jako właściciela działki Skarb Państwa", "wniosek o założenie księgi wieczystej miedzy innymi dla działki [...] w oparciu o postanowienie 1364/60"), a także zastrzeżenia co do wydawanych przez ten organ decyzji.

Sformułowane w skardze wnioski dotyczące: ustalenia zasad prawnych rozpoznania wniosku o zwrot działki, kontroli właściwości rzeczowej obu organów celem stwierdzenia, który z nich miał obowiązek ustalić podstawę prawną przejęcia działki z mocy prawa przez Skarb Państwa pod drogę krajową oraz ustalenia, który z organów w ramach instytucji pomocy prawnej miał obowiązek jako zagadnienie wstępne zwrócić się do właściwego sądu z wnioskiem o sprostowanie bądź uzupełnienie postanowienia Sądu Powiatowego 1364/60 - również nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponieważ z przedstawionych powyżej wywodów wynika, że postanowienie Sądu Powiatowego z dnia 29 maja 1961 r., sygn. akt Ns 1364/60 nie stanowiło tytułu własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości, to jego ewentualne prostowanie, a więc i ustalanie który z organów powinien się o to zwrócić, było zbędne.

Organy administracji niewadliwie ustaliły, że podstawa prawna przejęcia przedmiotowej działki z mocy prawa przez Skarb Państwa pod drogę krajową nr 74, tj. decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...], okazała się nieważna. Dlatego niezrozumiałe jest żądaniem ustalenia, który z organów administracji miał obowiązek ustalić podstawę prawną tego przejęcia.

Odnośnie natomiast zasad prawnych rozpoznania wniosku o zwrot działki, to zostały one ustalone przez ustawodawcę w art. 136 i n. ugn oraz zastosowane przez orzekające w sprawie organy.

Zarzuty dotyczące zawieszania przez organ I instancji postępowania zwrotowego oraz bezczynności tego organu nie miały wpływu na wynik sprawy, skoro ostatecznie okazało się, że Skarb Państwa nie stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie wywłaszczenia, bądź tytułów wymienionych w art. 216 ugn.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.