Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 381/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.11 ust 1, art.43 ust 1, art.97 ust 1, art. 94 ust 1pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.61 ust 1 i art.28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 402/15 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii do wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 15 października 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 402/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Generalnego Dyrektora [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii do wstępnego projektu podziału nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz M. postanowieniem z [...] listopada 2014 r., na wniosek Starosty K., na podstawie art. 93 ust. 1 oraz ust. 4, ust. 5, art. 94 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej również "u.g.n.") a także art. 123 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej również "k.p.a.") pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki o numerze geodezyjnym [...], zlokalizowanej w obrębie nr [...] jednostki ewidencyjnej m. M. – w celu wyodrębnienia lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym nr [...] i sprzedaży na rzecz najemcy.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie, którego przedmiot stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji [...] , zostało wszczęte na wniosek Skarbu Państwa - Starosty K. Teren wskazany w podaniu nie podlega ustaleniom obowiązujących planów miejscowych, dla działki nie było także ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt przewiduje wydzielenie z działki nr [...], obręb [...], dwóch nieruchomości oznaczonych numerami [...] i[...], obręb [...]. Działka nr [...], obręb [...], zabudowana jest w stanie obecnym dziewięcioma budynkami, oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków numerami ewidencyjnymi budynku od [...] do [...]. W granicach działki znajduje się jeden budynek mieszkalny (oznaczony numerem [...]) o powierzchni zabudowy [...] m2. Działka projektowana oznaczona numerem [...] zawiera w swoich granicach wymieniony budynek nr [...] oraz niemieszkalny budynek nr [...] o powierzchni zabudowy [...] m2. Granica projektowanego podziału przebiega pomiędzy budynkiem oznaczonym numerem ewidencyjnym nr [...] oraz niemieszkalnym budynkiem oznaczonym numerem ewidencyjnym nr [...] o powierzchni zabudowy [...] m2. Przedmiotowy podział dokonywany jest w trybie określonym w art. 94 ust. 1 u.g.n. W wyniku podziału powstaną dwie działki budowlane w rozumieniu art. 4 ust. 3 i 3 a u.g.n. Działka nr [...], obręb [...] posiada istniejący zjazd indywidualny z drogi publicznej gminnej, natomiast działka nr [...], obręb [...] nie posiada w obecnym stanie takiego zjazdu. Działki projektowane nr [...] i [...], obręb [...], posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej nr [...]. W ocenie Burmistrza, projekt podziału nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi dotyczącymi podziału nieruchomości, w tym ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.).

Generalny Dyrektor [...] (dalej również "[...]", "skarżący") wniósł zażalenie na powyższe postanowienie i podniósł, że cel przedstawionego podziału jest wadliwy. Planowane do wyodrębnienia mieszkanie nie jest mieszkaniem zakładowym w rozumieniu przepisów ustawy z 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa, ponieważ znajduje się ono na nieruchomości, której celem jest prowadzenie pracowniczego ośrodka wypoczynkowego i jest ono integralną częścią zabudowań tej nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość stanowi całość i zdaniem skarżącego nie jest możliwe dokonanie jej podziału bez uszczerbku dla prawidłowego z niej korzystania.[...] nie planuje wyzbywać się tej nieruchomości.

Zdaniem skarżącego wstępny projekt podziału jest również sprzeczny z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej również "rozporządzenie"), tym samym nie spełnia warunku określonego w art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zgodności z przepisami odrębnymi. Zgodnie z treścią § 12 cytowanego rozporządzenia, budynek nie powinien być usytuowany ścianą z oknami i otworami drzwiowymi, w odległości mniejszej niż cztery metry od granicy sąsiedniej działki budowlanej, tymczasem projekt przewiduje odległości około [...] m, za wyjątkiem strony południowej. Granicę działki nr [...] zaprojektowano także po ścianie budynku nr [...] obejmując również otwory okienne tego budynku, co nie jest uzasadnione. Dodatkowo skarżący podniósł, że w zaskarżonym postanowieniu brak jest przesłanek na podstawie których ustalono, że działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej i nie będzie konieczne korzystanie z projektowanej działki nr[...] .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej również "SKO", "organ") postanowieniem z [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza. SKO wyjaśniło, że organ I instancji zasadnie weryfikował przedstawioną propozycję podziału nieruchomości pod kątem jej zgodności z przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych zalicza się ustawy regulujące kwestie dotyczące ochrony środowiska, ochrony przyrody, ochrony zabytków, ochrony gruntów rolnych i leśnych, dróg publicznych, gospodarki wodnej. W ocenie organu przedłożony projekt podziału nie pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi, w tym z § 12 rozporządzenia. Zarzuty w zakresie braku dostępu do drogi publicznej dla obydwu projektowanych działek, w sytuacji gdy przylegają one do drogi publicznej nie dają również podstaw do negatywnej opinii o projekcie podziału. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że dostęp taki spełnia wymogi przewidziane w art. 93 ust. 3 u.g.n. Nie sposób oczekiwać od podmiotu występującego ze wstępną propozycją podziału, aby mająca powstać działka już na takim etapie posiadała zjazd do drogi publicznej, skoro powyższe w żaden sposób nie wynika z obowiązujących przepisów.

Organ podkreślił, że poza zakresem oceny dokonywanej przez Kolegium jest weryfikacja celu przestawionego przez wnioskodawcę w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 93 i art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ów cel ma podstawowe znaczenie dla zasadności prowadzenia postępowania w przypadku podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego (art. 95 tej ustawy), w którym notabene brak jest podstaw opiniowania wstępnego projektu podziału.

Generalny Dyrektor [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe postanowienie. W skardze wywodził, że ustanowienie prawa trwałego zarządu polega na wykreowaniu nowego prawa podmiotowego, które w zakresie swej treści wyłącza wykonywanie uprawnień właścicielskich, które w tym czasie pozostają w spoczynku. W konsekwencji zatem, w niniejszej sprawie, organem reprezentującym Skarb Państwa w charakterze jego statio fisci, występować może wyłącznie Generalny Dyrektor [...]. Brak tym samym było podstaw dla wydania postanowienia w postępowaniu, toczącym się z wniosku podmiotu, nieuprawnionego do jego złożenia.

Skarżący nie podzielił również stanowiska SKO, co do uznania, że poza zakresem dokonywanej przez niego oceny jest weryfikacja celu przestawionego przez wnioskodawcę. Jeżeli bowiem interes prawny jest pochodną zaspokojenia jakiejś potrzeby to niezbędnym jest ustalenie dla zaspokojenia jakiej potrzeby Starosty K. dokonuje się podziału nieruchomości znajdującej się w trwałym zarządzie skarżącego.

Ponadto skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem SKO, że nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W niniejszej sprawie w wyniku podziału działki ściana budynku wraz z otworem okiennym znalazła się w granicy działki, co zdaniem skarżącego należało wziąć pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie oraz wyjaśniło, że badane postanowienie dotyczyło opinii o wstępnym projekcie podziału, nie zaś zatwierdzenia projektu podziału. Powyższe determinowało zakres postępowania organu I instancji oraz organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Generalnego Dyrektora [...] na postanowienie z [...] lutego 2015 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.

W ocenie Sądu I instancji organy słusznie uznały, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. dotyczące odległości budynków od granic działek, nie mogą stanowić podstawy negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości zabudowanej. "Przepisami odrębnymi" w rozumieniu art. 94 ust. 1 u.g.n. nie mogą być unormowania, których zakres stosowania jest wąski i ograniczony do sytuacji niemających nic wspólnego z podziałem nieruchomości. Sąd I instancji stwierdził, że już § 2 rozporządzenia, określający generalnie zakres jego zastosowania stanowi, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Wyjątkiem są tu przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, które stosuje się także do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi (§ 207 ust. 2). Nie trzeba zawiłej interpretacji zacytowanego unormowania, żeby uznać, że przepisy rozporządzenia (poza szczególnym zagrożeniem pożarowym) w żadnym razie nie odnoszą się do budynków istniejących. Taki jest zresztą sens tego aktu prawnego, dbanie o to, aby nowe budynki powstawały w zgodzie z warunkami technicznymi. Tym samym rozporządzenie nie odnosi się do zastanych sytuacji, istniejących w momencie podziału nieruchomości. Pogląd przeciwny prowadziłby do sytuacji, w której niemal nigdy nie mogłoby dojść do podziału nieruchomości, na których stoją budynki, gdyż najczęściej zmiana tych granic powodowałaby naruszenie tego lub innego przepisu rozporządzenia.

Na marginesie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że § 12 ust. 1 rozporządzenia wskazywany przez skarżącego jako "przepis odrębny", odnosi się do "sytuowania" budynków, o czym przy podziale nieruchomości nie ma mowy. Podział nieruchomości żadnych budynków nie "sytuuje". Wprawdzie prowadzi to do zbliżenia granicy działek do budynku, ale tylko do istniejącego już budynku, a nie do budynku "sytuowanego".

Sąd I instancji, za nietrafny uznał argument skarżącego, jakoby Starosta nie był uprawniony do złożenia przedmiotowego wniosku ze względu na wyłączenie jego uprawnień właścicielskich w odniesieniu do spornej nieruchomości z uwagi na oddanie jej w trwały zarząd [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że o ile można się zgodzić ze skarżącym, że oddanie jednostce organizacyjnej w trwały zarząd nieruchomości stanowiącej własność lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ogranicza uprawnienia właścicielskie tych podmiotów lub ich uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego (m.in. pozbawia te podmioty możliwości ich wynajmowania, wydzierżawiania czy oddawania ich w użytkowanie), o tyle nie można zgodzić się z poglądem, że powyższe pozbawia te podmioty także możliwości wystąpienia z wnioskiem o opinię, o jakiej mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n.

Powołując się na poglądy judykatury, Sąd I instancji wskazał, że postępowania w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości sprowadza się do badania zgodności proponowanego podziału, określonego we wstępnym projekcie podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w przypadku gdy plan taki dla danego obszaru obowiązuje. Organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. Opinia ta nie dotyczy w szczególności celowości przedsięwzięcia oraz jego skutków prawnych i finansowych. Wydanie opinii w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n., nie przesądza, że dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie wydania opinii poprzedza bowiem postępowanie w sprawie podziału nieruchomości - a więc nawet nie jest częścią tego postępowania. Świadczy o tym przepis art. 97 ust. 1b u.g.n., zgodnie z którym jeżeli jest wymagane wyrażenie opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., lub uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 96 ust. 1a u.g.n., dokumenty wymienione w ust. 1a pkt 5-8 dołącza się do wniosku o podział nieruchomości po uzyskaniu pozytywnej opinii lub pozwolenia. Dokumenty te podlegają przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że wydanie opinii o jakiej mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. nie przesądza w żadnym razie, że dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości, a zatem opinia ta nie ma żadnego wpływu na sytuację skarżącego i nie narusza jego uprawnień jako zarządcy nieruchomości. Za bezsporne przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Dlatego starosta był uprawniony do złożenia w niniejszej sprawie wniosku w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor [...].

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 ust. 1 lit.c. p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 43 ust.1 i art. 97 ust.1 u.g.n. mające istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na dokonaniu błędnej ich wykładni,

2. naruszeniu prawa materialnego, tj. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie o uchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2015 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej [...] podniósł, że oczywistym jest fakt, iż złożenie wniosku o wydanie opinii nie przesądza, że podział nieruchomości faktycznie nastąpi. Za niewątpliwe uznał, że sprawa dotyczy interesu prawnego Skarbu Państwa, albowiem to jemu przysługują uprawnienia w stosunku do opiniowanej nieruchomości. Jednakże prawidłowa wykładnia przepisu art. w art. 11 ust. 1 u.g.n. dokonana z uwzględnieniem normy art. 43 u.g.n. prowadzi do wniosku, że w sytuacji oddania nieruchomości Skarbu Państwa w trwały zarząd, mamy do czynienia z "wyjątkiem wynikającym z przepisów wynikających z niniejszej ustawy" a w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie, organem reprezentującym Skarb Państwa w charakterze jego statio fisci, występować może wyłącznie Generalny Dyrektor [...]. Nieruchomość oddana w trwały zarząd służy zaspokojeniu, wyraźnie wyartykułowanych w decyzji o oddaniu w trwały zarząd, potrzeb jednostki organizacyjnej, której to prawo jest przyznawane. Tak długo zatem, jak trwały zarząd nie zostanie wygaszony, nieruchomość co do istoty nie może służyć zaspokojeniu potrzeb innej niż jednostka organizacyjna, osoby czy podmiotu.

Za błędną skarżący kasacyjnie uznał wykładnię Sądu I instancji co do art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w myśl której, przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego artykułu, nie stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący kasacyjnie powołując się na stanowisko orzecznictwa i doktryny podniósł, że zarówno przepisy ustawy Prawo budowlane, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są objęte katalogiem pojęcia "przepisy odrębne" użytym w art. 94 ust.1 pkt 1 u.g.n. Uznaje się, że przepisami takim są te same przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które stanowią podstawę do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Brak tych właśnie dokumentów skutkuje koniecznością dokonywania oceny dopuszczalności podziału nieruchomości w świetle tych przepisów, które będą adekwatne do sposobu zagospodarowania, na jaki wskaże właściciel wnioskujący o podział. Ocenie zatem należy poddać możliwość zagospodarowania proponowanych do wydzielenia działek gruntu na cel zamierzony przez wnioskodawcę podziału, aby uniknąć sytuacji, w której po zatwierdzeniu podziału i zbyciu wydzielonych działek gruntu na odrębną własność okaże się, iż położenie i konfiguracja tych działek uniemożliwia ich zagospodarowanie przez nabywcę na cel, którym kierował się przy nabyciu tej działki gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 ｧ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postęowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania posiadania przez Starostę K. jako reprezentanta Skarbu Państwa interesu prawnego do wszczęcia postępowania w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. W ocenie skarżącego kasacyjnie oddanie nieruchomości w trwały zarząd [...] skutkuje brakiem istnienia interesu prawnego po stronie Skarbu Państwa – Starosty K. do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania opinii projektu podziału nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że nieruchomość, której dotyczy opinia w przedmiocie projektu podziału nieruchomości została przekazana w trwały zarząd [...]. Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.g.n. trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do:

1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania;

2) zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego;

3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (art. 43 ust. 2 u.g.n). Trwały zarząd może być ustanowiony na czas nieoznaczony lub oznaczany (art. 44 ust. 1 u.g.n.). Przy czym trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu (art. 46 ust. 1 u.g.n.).

Powyższe przepisy zakreślają więc granice władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, której nieruchomość została oddana w trwały zarząd. Ponadto wynika z nich, że oddanie nieruchomości w trwały zarząd może być ograniczone czasowo. Z żadnego z przytoczonych powyżej przepisów nie wynika, że jednostce organizacyjnej przysługują wobec nieruchomości uprawnienia właścicielskie. Wręcz przeciwnie zawarcie umowy zobowiązaniowej dotyczącej najmu, dzierżawy albo użyczenia może nastąpić na czas nie dłuższy niż czas na który został ustanowiony trwały zarząd z równoczesnym zawiadomieniem lub zgody właściwego organu i organu nadzorującego w zależności od czasookresu trwania tej umowy. Niewywiązanie się z obowiązku powiadomienia organów lub uzyskania ich zgody może stanowić podstawę do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części. Jednostka organizacyjna, której oddano nieruchomość w trwały zarząd ograniczona jest także w możliwości sposobu jej zagospodarowania, który musi być zgodny z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu. Powyższe przykładowe ograniczenia jednostki organizacyjnej w odniesieniu do nieruchomości oddanej jej w trwały zarząd wskazują, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, że zarządca nie jest jedynym i wyłącznym dysponentem tej nieruchomości. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Generalny Dyrektor [...] nie stał się z tytułu powierzenia mu w trwały zarząd nieruchomości Skarbu Państwa posiadaczem jakiegokolwiek prawa o charakterze prawnorzeczowym, a w szczególności takiego, które odpowiadałoby uprawnieniom jakie zawiera w sobie prawo własności. Ustanowienie trwałego zarządu nie spowodowało więc w konsekwencji wyzbycia się przez Skarb Państwa uprawnień właścicielskich, a jedynie doszło do ich ograniczenia w zakresie o jakim mowa w art. 43 ust. 2 u.g.n. W podobny sposób wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 kwietnia 1998 r. sygn akt II CKN 721/97 stwierdzając, że państwowa jednostka organizacyjna, której przysługuje zarząd nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa, nie może samodzielnie zawrzeć ugody w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie. Jednostka taka nie może żądać stwierdzenia nieważności ugody zawartej w toku postępowania rozgraniczeniowego przez Skarb Państwa - jako właściciela.

Z art. 11 ust. 1 u.g.n. wynika, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, art. 23 ust. 1 u.g.n. w dziewięciu punktach przewiduje tylko przykładowy zakres czynności wykonywanych przez starostę w ramach zadań z zakresu administracji rządowej, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności", to starosta ma także w ramach uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do danej nieruchomości zainicjować postępowanie w przedmiocie wydania opinii do wstępnego projektu podziału. Skarb Państwa pomimo ustanowienia trwałego zarządu na nieruchomości pozostaje dalej jej właścicielem, a jego organem reprezentującym jest starosta. Nie odbiera to jednak [...] prawa do bycia stroną takiego postępowania, albowiem swój interes prawny skarżąca kasacyjne wywodzi z art. 43 u.g.n.

Przedstawione powyżej rozważania przesądzają o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 28 k.p.a. i w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 43 ust. 1 oraz art. 97 ust. 1 u.g.n.

Nie posiada usprawiedliwionych podstaw także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego to jest art. 94 ust. 1 pkt 1 poprzez dokonanie jego błędnej wykładni. W zakresie powyższego zarzutu skargi kasacyjnej spór sprowadza się do oceny, czy przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. W tej kwestii podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przepisy tego rozporządzenia nie mogą być traktowane jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n.

Zwrócić należy uwagę, że przepisy rozporządzenia, stosownie do § 2, określają generalny zakres jego stosowania "przy projektowaniu i budowie, w tym także rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie użytkowania budynków nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2." Zakres stosowania tych przepisów jest wąski i odnosi się do sytuacji związanej z sytuowaniem nowych budynków, a nie do budynków już istniejących. Istota tego aktu prawnego sprowadza się do dbania o to, aby nowe budynki powstawały w zgodzie z warunkami technicznymi. W żadnym więc razie rozporządzenie nie odnosi się do zastanych sytuacji, istniejących w momencie wydawania opinii do wstępnego projektu podziału. Zwrócić należy uwagę, że § 12 rozporządzenia odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego stosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia, a nie podziału nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1333/05).

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.