Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2084/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt , art. 3, art. 4, art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. L. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 59 pkt 1 ppkt 9 przeznaczającego teren pod drogę lokalną oznaczoną na rysunku planu symbolem [...]; II. zaskarżona uchwała w zakresie w jakim stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Gminy L. na rzecz skarżącego J. L. kwotę 540 (słownie: pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy L. uchwałą z dnia [...] marca2007 r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Z.

W dniu 21 maja 2009 r. J. L. wezwał Radę Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa przepisami wskazanej powyżej uchwały w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], położonej w miejscowości Z. , będącej jego własnością.

Z uwagi na bezskuteczność tego wezwania J. L. pismem z dnia 17 lipca 2009 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wymienioną uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2007 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisu o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Z. działki o nr ew. [...] pod projektowaną drogę lokalną o symbolu [...]. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez przyjęcie, że projektowana droga lokalna o symbolu [...], przechodząca przez działkę skarżącego ma służyć miejscowym potrzebom oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania formalne, społeczne oraz kompozycyjno-estetyczne podczas, gdy projektowana droga przechodzi przez środek działki skarżącego i nie jest połączona z żadną inną drogą, prowadzi "do nikąd", co oznacza, że nie jest przydatna dla potrzeb mieszkańców,

2. naruszenie art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaprojektowanie drogi na działce skarżącego, pomimo, iż brak racjonalnego uzasadnienia dla jej zaprojektowania, a co za tym idzie pozbawienie skarżącego możliwości korzystania z przedmiotowej działki, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż na podstawie aktu darowizny, który został sporządzony w dniu 21 stycznia 2008 r. zostało mu przekazane gospodarstwo rolne, w skład którego wchodzi m.in. działka o nr [...]. Przed przekazaniem przedmiotowego gospodarstwa, rodzice skarżącego przez długie lata scalali zakupione działki, aby w końcu doprowadzić do takiego stanu, że pięć wąskich działek stanowiło jedną całość. Zdaniem skarżącego, uchwalenie przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej projektowanej drogi doprowadziło do tego, iż gospodarstwo rolne ponownie zostało rozdrobnione. Działania takie, w ocenie skarżącego nie mają żadnego racjonalnego uzasadnienia, a zatem należy je uznać za bezprawne.

Skarżący ponadto wskazał, iż z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż droga lokalna o symbolu [...] została zaprojektowana w ten sposób, iż kończy się na środku jego działki, a zatem "prowadzi do nikąd". Nie tworzy harmonijnej całości, nie stanowi również uzupełnienia istniejącej sieci dróg, służącym miejscowym potrzebom. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony zaskarżoną uchwałą, nie spełnia wymogów art. 7 ustawy o drogach publicznych.

Nadto zwrócono uwagę na okoliczność, iż projektowana w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego droga w sposób znaczący zmniejszy powierzchnię gospodarstwa rolnego, co spowoduje utrudnienie w dokonywaniu zasiewów, a w konsekwencji sprawi, że prowadzenie gospodarstwa stanie się nieopłacalne. Jednocześnie jeżeli z tego powodu skarżący zostanie zmuszony podzielić gospodarstwo na mniejsze działki i je sprzedać, to powstaną działki o niskiej atrakcyjności, a zatem znacznie niższej cenie rynkowej. W ten sposób, w ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała ograniczy w znaczny sposób jego prawo do swobodnego korzystania i dysponowania jego własnością.

Skarżący wskazał również, iż w trakcie trwania procedury planistycznej dotyczącej uchwalenia zaskarżonego planu jego rodzice, uprzedni właściciele działki o nr ew. [...], z powodu złego stanu zdrowia nie mogli skorzystać z uprawnień w postaci możliwości złożenia stosownych wniosków do planu. Rada Gminy natomiast nie powiadomiła ich o treści uchwalonego planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze wskazano, że projektowana droga o symbolu [...] została zaplanowana na działce skarżącego, jako kontynuacja istniejącej drogi na działkach o nr [...] i [...] i wraz z drogą dojazdową o symbolu [...]stanowi podstawę rozwoju układu komunikacyjnego terenu objętego planem i przeznaczonego pod zabudowę. Takie wyznaczenie projektowanej drogi, ocenie organu nie pozbawia właścicieli możliwości przyszłego podziału przylegających do niej terenów na działki budowlane o gabarytach zgodnych z ustaleniami planu. Ponadto wskazano, iż dla terów MN i projektowanych dróg miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala m.in., iż do czasu realizacji przeznaczenia podstawowego, czyli wydzielenia dróg i działek budowlanych, dopuszcza się zachowanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu. Powyższe zdaniem organu oznacza, że działka nr [...] może być nadal użytkowana rolniczo. Podkreślono również, iż organ planistyczny dopuszczając w treści planu możliwość zagospodarowania określonego obszaru w sposób inwestycyjny i budowlany, zmuszony był, realizując założenia ładu przestrzennego, do zapewnienia tym terenom komunikacji drogowej.

Konkludując organ uznał, iż przedstawione przez skarżącego zarzuty nie znajdują uzasadnienia, bowiem skarżący nie wykazał, a organ w ramach samokontroli nie doszukał się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ani też innych naruszeń trybu jego sporządzenia.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 16 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącego wnosząc o uwzględnienie skargi poinformował, iż droga, której kontynuacją w ocenie organu jest projektowana droga, ma 6 m., natomiast droga zaprojektowana na działkach skarżącego ma 12 m. Wskazując na mapie przebieg projektowanej drogi skarżący podkreślił, iż biegnie ona od drogi [...] w dół do granic terenu objętego planem. W ocenie skarżącego, gdyby projektowana droga odpowiadała na przykład parametrom istniejącej drogi o szerokości 6 m., a nawet gdyby ją wyznaczono w szerokości 8 m., to wówczas nie kwestionowałby ustaleń planu. Skarżący ponadto oświadczył, iż droga przebiegająca przez działki [...] i [...]stanowi jego własność. Z drogi tej korzysta jedynie on i jego siostra, która ma ustanowioną służebność.

Pełnomocnik skarżącego J. L. ponadto wskazała, iż na terenie objętym planem znajdowała się po sąsiedzku druga działka, o szerokości 12 m. ( działka nr [...]), która mogła być przeznaczona pod projektowaną drogę, ale obecnie działka ta została połączona z działką sąsiednią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując w pierwszej kolejności oceny wymogów formalnych wniesionej skarg, na wstępie należy stwierdzić, iż skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 60 dni, od dnia wezwania Rady Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z. .

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 53 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę na akty prawa miejscowego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania.

W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone przez skarżącego w dniu 21 maja 2009 r. (data wpływu wezwania do urzędu). Rada Gminy L. nie ustosunkowała się do złożonego wezwania, zatem skarżący zobowiązany był do wniesienia skargi w nieprzekraczalnym terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia przedmiotowego wezwania. Z akt sprawy wynika, iż J. L. złożył skargę w dniu 17 lipca 2009 r. (skarga do siedziby organu wpłynęła w dniu 20 lipca 2009 r.), czyli z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia.

Pozytywne ustalenia w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (planu). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe Sąd, w pierwszej kolejności zbada istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego, aby następnie dokonać oceny, czy interes prawny J. L. został naruszony ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy naruszenie to było wynikiem zgodnego, czy też niezgodnego z prawem działania Rady Gminy L..

J. L. jest właścicielem działki nr ew. [...], położonej w Z., gmina L., dla której Sąd Rejonowy w G. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...]. Nieruchomość ta znajduje się w obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem [...] i [...], przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod projektowaną drogę lokalną o symbolu [...] i dojazdową drogę [...]. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. skarżący oświadczył, iż jest właścicielem również pozostałych działek przeznaczonych pod projektowaną drogę [...].

Skarżący kwestionując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące zaprojektowanej na jego działce drogi lokalnej o symbolu [...], wywodzi więc swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności. Zgodnie z treścią art. 140 k.c, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Projektując drogę [...] o szerokości w liniach rozgraniczających 12 m. w całości na działkach skarżącego, gmina wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień skarżącego do korzystania z przedmiotowych nieruchomości w sposób wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych przez prawo. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawniony był do kwestionowania zaskarżonej uchwały.

Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała- wprowadzając zapis, iż na działce o nr ew. [...] projektuje się drogę lokalną [...]- zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ukształtowała sposób wykonywania prawa własności przysługującego skarżącemu do tej nieruchomości. W tym sensie, plan miejscowy narusza zatem interes prawny skarżącego, legitymującego się prawem własności przedmiotowej działki, skoro ogranicza sposób wykonywania tego prawa w sferze zagospodarowania nieruchomości poprzez zaprojektowanie na tej działce drogi lokalnej.

Dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano powyżej, zasadnicze znaczenie posiada jednak okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczny z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Powołane uprawnienie planistyczne, zwane w doktrynie "władztwem planistycznym, czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy jednak rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57).

Należy jednocześnie mieć na uwadze, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i każde inne rozstrzygnięcie uznaniowe nie może być wykonywane całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i racjonalnego skrępowania i uzasadnienia. Jakkolwiek obowiązujące przepisy nie wprowadzają wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak organ zarówno w toku postępowania planistycznego jak i postępowania sądowoadministracyjnego winien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień.

Przenosząc powyższe wywody na stan przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy L. w części dotyczącej § 59 pkt 1 ppkt 9, przeznaczającej teren należący do skarżącego pod drogę lokalną, oznaczoną na rysunku planu symbolem [...] narusza interes prawny skarżącego. Zarzuty skargi, które wskazują na przekroczenie przez organy gminy władztwa planistycznego, w ocenie Sądu, znajdują bowiem oparcie w stanie faktycznym, jak i przepisach prawa.

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przeznaczenie zatem danego terenu pod drogę mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy. Zauważenia też wymaga, iż do zadań własnych gminy, oprócz wskazanego już uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, należy również - stosownie do normy art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż gmina przeznaczając tereny oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] i [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną winna była, w ramach przyznanych jej uprawnień, dokonać stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym ich właściwego połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg. Jakkolwiek zatem gmina decydując o zaprojektowaniu na działce skarżącego drogi lokalnej o symbolu [...] działała w ramach przysługujących jej uprawnień (władztwo planistyczne), to w niniejszej sprawie należy uznać, iż władztwo to bez podania uzasadnionych przyczyn przekroczyła. Brak bowiem racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia w miejscowym planie przebiegu projektowanej drogi przez środek działki skarżącego.

Z załącznika graficznego przedmiotowego planu, stanowiącego integralną część zaskarżonej uchwały, wynika, iż przebieg drogi lokalnej o symbolu [...] został w całości zaprojektowany przez środek działki o nr [...], stanowiącej własność

skarżącego.

Należy mieć na uwadze, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również przepisy szczególne nie określają normatywnych wymagań dotyczących planowania sieci drogowej (brak szczegółowych wytycznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Musi być ona więc tworzona z zachowaniem zasad ogólnych wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy, w tym obowiązku uwzględniania wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki architektury oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności (pkt 1 i 5). Ponadto uprawnienie gminy w postaci samodzielnego, władczego decydowania o zagospodarowaniu terenu, w tym decydowania o przeznaczeniu danego terenu pod drogę, musi uwzględniać całość systemu prawa, a zatem być również zgodne z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zasadą równości i proporcjonalności (art. 32 i 33 Konstytucji).

W ocenie Sądu, Rada Gminy L. nie wskazała racjonalnych przyczyn zastosowania tak rygorystycznego ograniczenia, jakim jest zajęcie działki skarżącego pod projektowaną drogę, a przede wszystkim usytuowania zaplanowanej drogi na działce skarżącego, w jej środkowej części. Brak wskazania przejrzystych przesłanek, którymi kierował się organ nakazuje uznać, iż rozstrzygniecie organu w tym zakresie jest rozstrzygnięciem arbitralnym.

Należy mieć bowiem na uwadze, iż tylko wprowadzenie ograniczeń wynikające z obiektywnych przesłanek, mieści się w realizacji zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a więc nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy. Podkreślenia przy tym wymaga, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." (art.31 ust.3 Konstytucji RP).

Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w

Sygn. akt IV SA/Wa 2084/10

procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań.

Rolą organu Gminy było zatem rozważenie, czy takie zaprojektowanie rozwiązań w odniesieniu do obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego nie jest szczególnie dla niego krzywdzące w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP)

W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej.

W niniejszej sprawie jedynym uzasadnieniem zapisu planu dotyczącego przebiegu projektowanej drogi o symbolu [...] gmina uczyniła twierdzenie, iż droga lokalna została zaprojektowana jako kontynuacja istniejącej drogi na działkach o nr ew. [...] i [...]. Jak wynika z ustaleń Sądu poczynionych na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. droga przebiegająca przez działki [...] i [...] o szerokości 6 m. stanowi własność skarżącego, nie jest zatem drogą gminną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Z drogi tej korzysta jedynie skarżący dojeżdżając do swojego gospodarstwa oraz jego siostra, która ma ustanowioną służebność. Dokonanie przez Sąd ustaleń w zakresie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a w szczególności ustalenie stanu prawnego oraz statusu istniejącej na działkach o nr ew. [...] i [...] drogi, czyni wątpliwym twierdzenie organu o konieczności zaprojektowania przedmiotowej drogi na środku działki skarżącego z uwagi na to, iż będzie ona stanowiła kontynuację istniejącej drogi. Powyższe wskazuje zatem, iż brak jest racjonalnego uzasadnienia dla przebiegu projektowanej drogi przyjętego w zaskarżonym planie.

Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. i drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy. Stosownie do § 4 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430 ) w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg publicznych, oznaczone stosownymi symbolami: autostrady ( A), ekspresowe ( S), główne ruchu przyspieszonego (GP), Główne (G), zbiorcze ( Z), lokalne ( L), dojazdowe ( D). Drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe, odpowiadające określonym klasom dróg publicznych, odpowiednio w sposób określony w § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia ( drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne).

W świetle powołanych powyżej przepisów należy stwierdzić, iż istniejąca na działkach o nr ew. [...] i [...]droga, stanowiąca w całości własność skarżącego, nie może być kwalifikowana w normatywnym ujęciu jako droga publiczna, dlatego uznanie jej za istniejącą drogę, która wymaga skomunikowania z projektowaną siecią dróg nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Powyższe w ocenie Sądu wskazuje, iż nie może zostać uznany za wystarczający argument organu, wskazujący na konieczność przyjętego w planie przebiegu przedmiotowej drogi, z uwagi na skomunikowanie jej z drogą istniejącą.

Ponadto należy mieć na uwadze, iż brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskuje prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych jak i kolizji interesów indywidualnych (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2073/10).

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważania wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy stanowisko doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważania. Nakaz wyważania interesów jest w szczególności naruszony jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (M. Wyrzykowski- Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986 r.,s. 177-178).

Obowiązek rozważnego wyważenia wszystkich interesów łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien zatem wyważyć wszystkie istniejące interesy.

Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu nie rozważono kwestii, czy sposób zaprojektowania przedmiotowej drogi lokalnej, ograniczający prawo własności skarżącego, będącego właścicielem działki nr [...], stanowi racjonalne rozwiązanie, zapewniające prawidłową obsługę komunikacyjną i czy powyższego prawa własności nie ogranicza w sposób nadmierny i nieproporcjonalny w stosunku do "obciążeń" innych działek. Rada Gminy L. nie rozważyła również w sposób niebudzący wątpliwości, czy istnieje możliwość innego przeprowadzenia projektowanej drogi w taki sposób, który w jak najmniejszym stopniu ograniczałby prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania, iż interes ogólny przemawia za zaplanowaniem przebiegu przedmiotowej drogi przez środek działki skarżącego. Rada Gminy L. nie wykazała, iż rozważała w trakcie procesu planistycznego, czy przedmiotowa droga może być zaprojektowana w innym miejscu i czy interes ogólny w tej sprawie uzasadnia zaprojektowanie drogi nierównomiernie, kosztem jedynie działki skarżącego.

Z uwagi na wskazane powyżej uchybienia należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie został naruszony interes prawny skarżącego poprzez nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstaw art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy.