Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 659/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z  art. 134 par. 1,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z  art. 135,  art. 145 par. 3 w zw. z  art. 145 par. 1  lit. a w zw. z  art. 15zzs4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Asesor WSA Mateusz Rogala Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi G. J. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od grzywny 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; 3. umarza postępowanie w przedmiocie zwolnienia od grzywny wszczęte wnioskiem G. J. z [...] lipca 2017 r.; 4. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz skarżącej G. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa – zwana dalej "Komisją", działając na podstawie art. 123 § 1 i 2, art. 144 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – zwanej dalej "kpa" w zw. z art. 20 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718) – zwanej dalej "ustawą lub ustawą z 2017 r.", po rozpoznaniu 1 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku G. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z 1 września 2017 r. nr R 1/17 (UNP:170906-00430) utrzymała w mocy postanowienie z 20 lipca 2017 r. nr R 1/17 o odmowie zwolnienia G. J. od grzywny.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Postanowieniem z 26 czerwca 2017 r. nr R 1/17 Komisja ukarała świadka – G. J. – zwaną dalej "skarżąca, ukarana, świadek, G. J.", grzywną w wysokości 3000 zł za bezzasadną odmowę złożenia zeznań. W uzasadnieniu wskazano, że ukarana odmawiając składania zeznań, nie powołała się na okoliczności wskazane w art. 83 kpa, a jedynie oświadczyła, że toczy się przeciwko niej postępowanie karne, w którym korzysta z prawa do odmowy składania wyjaśnień. Postanowienie z 26 czerwca 2017 r. odebrano w urzędzie pocztowym 31 lipca 2017 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy).

Pismem z 3 lipca 2017 r. ukarana wniosła o zwolnienie od grzywny.

Postanowieniem z 20 lipca 2017 r. nr R 1/17 Komisja odmówiła zwolnienia świadka od grzywny z uwagi na to, że wniosek był przedwczesny. Postanowienie to doręczono 3 sierpnia 2017 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy).

Do Komisji wpłynęły dwa pisma zatytułowane "zażalenie na postanowienie z 20 lipca 2017 r. o odmowie zwolnienia od grzywny" z: 9 sierpnia 2017 r. podpisane przez ukaraną; 10 sierpnia 2017 r. podpisane przez jej pełnomocnika. Komisja potraktowała ww. pisma jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ukarana zarzuciła postanowieniu z 20 lipca 2017 r. naruszenie: 1. art. 20 ustawy przez ukaranie za odmowę zeznań, podczas gdy w ustawie istnieje jedynie przesłanka bezzasadnej odmowy złożenia zeznań; 2. art. 7 kpa w zw. z art. 38 ustawy przez brak ustaleń co do prawidłowości odmowy zeznań; 3. art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy przez wydanie postanowienia, którego uzasadnienie jest sprzeczne z sentencją; 4. art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy przez brak odniesienia się do zarzutów wniesionych przez ukaraną, w tym m. in. w zakresie braku uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny w ogłoszonym ustnie postanowieniu; 5. art. 124 § 1 w zw. z art. 8 "ust." (winno być "§") 1 oraz art. 9 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy przez zaniechanie pouczenia ukaranej o prawie do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie zwolnienia od grzywny, wynikające z art. 20 ustawy z 2017 r.

Pismem z 9 sierpnia 2017 r. ukarana podniosła, że w jej ocenie Komisja błędnie ustaliła datę otrzymania przez nią zawiadomienia o ukaraniu. Zdaniem skarżącej postanowienie o ukaraniu grzywną zostało jej ogłoszone ustnie 26 czerwca 2017 r., zgodnie z procedurą uregulowaną w art. 125 § 2 w zw. z art. 14 § 2 kpa. Jej zdaniem doręczone jej 31 lipca 2017 r. postanowienie jest odrębnym postanowieniem, dotyczącym tej samej kwestii, które jest "błędnie datowane na dzień 26.06.2017 r." i istotnie różni się od postanowienia, które zostało przegłosowane i ogłoszone ustnie 26 czerwca 2017 r. Skarżąca wskazała na błędne, w jej ocenie, ustalenie, że jej zeznania miały kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a odmowa składania zeznań utrudniła realizację zasady prawdy obiektywnej. W jej ocenie weryfikacja prawidłowości postępowań reprywatyzacyjnych może nastąpić w całości, wyłącznie w oparciu o zgromadzoną przez organ dokumentację. Zdaniem ukaranej, w postanowieniu o nałożeniu grzywny, błędnie przyjęto, że nie przysługuje jej prawo do odmowy składania zeznań, wynikające z art. 182 § 3 kpk, art. 42 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., i zaniechano ustaleń co do toczących się wobec niej postępowań karnych.

Postanowieniem z 1 września 2017 r. nr R 1/17 Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, utrzymała w mocy postanowienie z 20 lipca 2017 r. Odnosząc się do zarzutów: błędnego ustalenia daty otrzymania przez ukaraną zawiadomienia o ukaraniu oraz zarzutu wydania dwóch postanowień o ukaraniu grzywną, o różnej treści (jedno ogłoszone ustnie, a drugie doręczone na piśmie) i braku uzasadnienia w ogłoszonym ustnie postanowieniu wysokości nałożonej grzywny Komisja wskazała, że wydała jedno postanowienie o ukaraniu grzywną, oznaczone datą 26 czerwca 2017 r., doręczone ukaranej 31 lipca 2017 r. Zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego zawartą w art. 14 kpa sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 570), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Komisja zauważyła, że 26 czerwca 2017 r. w toku rozprawy postanowiła o ukaraniu świadka za bezzasadną odmowę składania zeznań karą grzywny w wysokości 3000 zł. Jednocześnie z treści protokołu rozprawy wynika, że nie przedstawiono wówczas świadkowi istotnych motywów takiego rozstrzygnięcia, a strona nie wnioskowała o wydanie postanowienia wyłącznie w formie ustnej. Mając na uwadze interes strony Komisja doręczyła wnioskodawczyni postanowienie w formie pisemnej. Postanowienie zapadło na rozprawie, lecz jego dokumentalizacja nastąpiła dopiero w postanowieniu doręczonym ukaranej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przewidziana w art. 109 § 2 kpa możliwość ustnego ogłoszenia decyzji stronie dotyczy jedynie sytuacji wskazanej w art. 14 § 2 kpa, to jest gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Organ zatem może zastosować tę formę tylko wówczas, gdy stanowiska organu i strony są zgodne, natomiast w razie rozbieżności stanowisk - organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję pisemną zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 29 września 1981 r. sygn. akt II SA 345/81; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 332/06). Biorąc pod uwagę powyższe i fakt kwestionowania przez świadka już w dniu rozprawy, tj. 26 czerwca 2017 r. nałożenia kary grzywny, Komisja zdecydowała o doręczeniu postanowienia w formie pisemnej. Nie jest to jednak postanowienie odmienne niż to, które zapadło na rozprawie. Skarżąca została ukarana jednokrotnie za bezzasadną odmowę składania zeznań w sprawie nr R 1/17, a postanowienie z 26 czerwca 2017 r. zostało doręczone jej na piśmie 31 lipca 2017 r.

Zdaniem Komisji zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny nakładanie lub wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej lub udzielanie ulg w jej wykonaniu nie jest dopuszczalne w formie ustnej (Piotr Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII, WKP 2017). Kara grzywny przewidziana w art. 19 ust. 3 ustawy jest niewątpliwie administracyjną karą pieniężną, a zatem postanowienie o jej nałożeniu powinno być doręczone stronie na piśmie wraz ze stosownym uzasadnieniem i pouczeniem o przysługujących stronie środkach zaskarżenia.

Odnosząc się do zarzutu braku pouczenia o prawie do złożenia zażalenia organ wskazał, że w postanowieniu z 20 lipca 2017 r. ukarana została prawidłowo pouczona o przysługującym jej środku zaskarżenia - to jest o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy świadek lub biegły, który mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny, bez zezwolenia kierującego rozprawą opuścił rozprawę Komisji przed jej zakończeniem lub bezzasadnie odmówił złożenia zeznania albo wydania opinii, może być ukarany grzywną do 3000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 10000 zł. Komisja może na wniosek ukaranego, o którym mowa w art. 18 ust. 2 lub art. 19 ust. 3 ustawy, złożony w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ukaraniu, uznać za usprawiedliwioną nieobecność lub odmowę zeznania albo wydania opinii i zwolnić od grzywny. Na odmowę zwolnienia od grzywny służy zażalenie (art. 20 ustawy). Na podstawie art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 36 i art. 20 ustawy, strona może zwrócić się do Komisji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Do postanowień Komisji stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 kpa (art. 36 ustawy). Brak organu wyższego stopnia w stosunku do Komisji przesądza, że na postanowienie Komisji nie służy zażalenie, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do Komisji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Błędne oznaczenie środka zaskarżenia nie ma wpływu na jego rozpoznanie, w myśl zasady falsa demonstratio non nocet. Zażalenie ukaranej i pełnomocnika ukaranej, Komisja potraktowała jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Komisja podtrzymała stanowisko wyrażone w postanowieniu z 20 lipca 2017 r. dotyczące przedwczesności wniosku o zwolnienie od grzywny, złożonego przez ukaraną w piśmie z 3 lipca 2017 r.

Komisja podała, że może na wniosek ukaranego, złożony w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ukaraniu, uznać za usprawiedliwioną nieobecność lub odmowę zeznania... i zwolnić od grzywny (art. 20 ustawy). W niniejszej sprawie ukarana otrzymała zawiadomienie o ukaraniu 31 lipca 2017 r., tj. w dniu doręczenia postanowienia z 26 czerwca 2017 r. o ukaraniu grzywną. Wniosek zawarty w piśmie z 3 lipca 2017 r. był zatem niewątpliwie złożony przedwcześnie, przed wejściem rozstrzygnięcia o ukaraniu do obrotu prawnego.

Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 110 § 1 w zw. z art. 126 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że termin do wniesienia wniosku o zwolnienie od grzywny należy liczyć od momentu doręczenia postanowienia o ukaraniu (Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 88 kpa - LEX 2016; wyrok WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 7/16).

Ukarana, prócz wyżej omówionego przedwczesnego wniosku z 3 lipca 2017 r., wniosła kolejny wniosek o zwolnienie od grzywny, który został złożony w terminie i wpłynął 10 sierpnia 2017 r. Ten wniosek rozstrzygnięto postanowieniem z 1 września 2017 r. nr R 1/17 o odmowie zwolnienia ukaranej od grzywny.

Komisja podała, że nie uwzględniła wniosku ukaranej, gdyż nie został on złożony w terminie określonym w art. 20 ustawy. Procedura administracyjna nie przewiduje możliwości odrzucenia wniosku, z uwagi na jego niedopuszczalność. Regulacja art. 134 kpa odnosi się jedynie do postępowań odwoławczych. Art. 61a kpa ma zaś zastosowanie jedynie do fazy wszczęcia postępowania administracyjnego. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, podkreśla się, że art. 61a kpa nie może być stosowany w postępowaniach wpadkowych (M. Szewczyk, E. Szewczyk, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w kontekście art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny 2012/1/s. 37-51).

Komisja wskazała, że w art. 83 § 1 i 2 kpa określone są wyjątki od zasady obowiązku zeznawania, które winny być interpretowane w sposób zawężający (P. M. Przybysz - tamże, Komentarz do art. 83 kpa, LEX 2017). Świadek wskazała, że korzysta z prawa do odmowy składania zeznań na podstawie art. 182 § 3 Kodeksu postępowania karnego i nie powołała się na żadną z przesłanek wymienionych w art. 83 § 1 kpa. Okoliczność ta przesądza - zdaniem Komisji - o zakwalifikowaniu odmowy złożenia zeznań jako nieuzasadnionej. Odnosząc się do zarzutu błędnego uznania zeznań ukaranej za kluczowe dla wyjaśnienia sprawy Komisja wyjaśniła, że osobiste stawiennictwo, o którym mowa w art. 50 i n. kpa, ma na celu wyjaśnienie pewnych kwestii przed organem, których nie można wyjaśnić pisemnie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 814/16). Do organu należy ocena, czy zeznania świadka będą miały wartość dowodową.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku z 3 lipca 2017 r. o zwolnienie od grzywny Komisja w postanowieniu z 1 września 2017 r. uznała, że wniosek był przedwczesny. W ocenie Komisji podniesione przez ukaraną zarzuty, jak również twierdzenia powołane w uzasadnieniu środka zaskarżenia, są oczywiście bezzasadne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła ukarana zarzucając postanowieniu Komisji z 1 września 2017 r. naruszenie: I. przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 36 ustawy polegające na błędnym i nieuzasadnionym przyjęciu, że wniosek skarżącej z 3 lipca 2017 r. o zwolnienie jej od grzywny nałożonej na nią postanowieniem z 26 czerwca 2017 r. podczas przesłuchania przed Komisją był przedwczesny, gdyż Komisja jeszcze nie wydała i nie doręczyła skarżącej postanowienia, podczas gdy ustalenie takie jest dowolne bowiem bez wątpienia postanowienie to zapadło podczas posiedzenia Komisji 26 czerwca 2017 r. i zostało ogłoszone skarżącej ustnie 26 czerwca 2017 r. wraz z uzasadnieniem, zgodnie z procedurą uregulowaną w art. 125 § 2 w zw. z art. 14 § 2 kpa, a okoliczność ta jest notoryjna, wobec faktu że posiedzenie Komisji z 26 czerwca 2017 r. było transmitowane w ogólnopolskich stacjach telewizyjnych; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 36 ustawy przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie poczynienia przez Komisję ustaleń w przedmiocie zakresu zarzutów przedstawionych skarżącej, pomimo że taki obowiązek ciążył na Komisji zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami postępowania administracyjnego, nadto na konieczność poczynienia takich ustaleń zwracał uwagę podczas obrad Komisji jej członek – S. K., zaś wydanie zasadnego, merytorycznego rozstrzygnięcia w tej kwestii było niemożliwe bez poczynienia ww. ustaleń; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 36 i art. 19 ust. 3 ustawy przez dowolne, nieuzasadnione ustalenie, że skarżącej w postępowaniu przed Komisją nie przysługuje prawo do odmowy składania zeznań; 4. art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 36 ustawy przez sprzeczność sentencji i uzasadnienia, która występuje zarówno w postanowieniu Komisji z 20 lipca 2017 r. jak i postanowieniu z 1 września 2017 r., a przejawia się w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy skarżącej przez odmowę zwolnienia jej od grzywny na skutek złożonego przez nią 3 lipca 2017 r. wniosku o zwolnienie od grzywny, podczas gdy uzasadnienie ww. aktów sprowadza się w głównej mierze do błędnego stwierdzenia przedwczesności złożonego przez skarżącą wniosku i nie odnosi się do istoty sprawy, a jedynie w uwagach kończących "na marginesie" Komisja przytoczyła lakonicznie stanowisko w przedmiocie bezzasadności odmowy zeznań przez skarżącą, które to stanowisko - w ocenie skarżącej - jest błędne; 5. art. 11 i art. 9 oraz art. 8 w zw. z art. 124 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 36 ustawy przez zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie odmowy zwolnienia skarżącej od grzywny, w tym w szczególności Komisja w żaden sposób nie uzasadniła wysokości przyjętej grzywny, która została na skarżącą nałożona w najwyższym możliwym wymiarze; 6. art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 36 ustawy przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów wskazanych w zażaleniu z 10 sierpnia 2017 r., w tym w szczególności dotyczących: - braku poczynienia przez Komisję ustaleń w przedmiocie prawidłowości odmowy zeznań przez skarżącą; - zaniechania rozpoznania przez Komisję wszystkich zarzutów przedstawionych przez skarżącą we wniosku o zwolnienie od grzywny z 3 lipca 2017 r., a w konsekwencji zaakceptowania wad uzasadnienia ogłoszonego jej ustnie postanowienia z 26 czerwca 2017 r., w tym m.in. w zakresie braku uzasadnienia wysokości nałożonej na skarżącą grzywny; II. prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 182 § 3 kpk przez naruszenie konstytucyjnego prawa skarżącej do obrony oraz jej prawa do uczciwego procesu i nadużycie przepisów ustawy z 2017 r., polegające na wykorzystaniu instytucji kary grzywny (która w postępowaniu przed Komisją została zwiększona sześćdziesięciokrotnie w stosunku do standardowej instytucji kary grzywny przewidzianej w kpa) do przymuszenia skarżącej do zrzeczenia się przysługującego jej prawa do obrony i zmuszenia jej do złożenia zeznań de facto przeciwko sobie.

Wobec tego skarżąca wniosła o: I. uchylenie zaskarżonego postanowienia; II. uchylenie poprzedzającego go postanowienia z 20 lipca 2017 r.; III. uchylenie postanowienia z 26 czerwca 2017 r. o nałożeniu na świadka grzywny; IV. wstrzymanie wykonania przez Komisję, a po przekazaniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez ten Sąd postanowienia z 26 czerwca 2017 r. bowiem obecna sytuacja materialna skarżącej nie pozwala na uiszczenie wymierzonej jej grzywny i to w maksymalnej wysokości 3000 zł a toczące się obecnie postępowanie sądowoadministracyjne pozwala założyć, że zaskarżone postanowienie zostanie uchylone, przez co natychmiastowa egzekucja grzywny nie jest ani uzasadniona, ani konieczna; V. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała swe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Komisja jednocześnie uznała wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia za bezzasadny, ponieważ - zdaniem Komisji - postanowienie, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania nie kwalifikuje się do wykonania (zawieszenia jego skuteczności). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie odmowy zwolnienia z grzywny. Postanowienie to zawiera jedynie negatywną ocenę organu, co do wniosku ukaranej o zwolnienie z grzywny; w szczególności nie nakłada na zobowiązaną żadnych nowych obowiązków, ani nie zmienia wysokości powstałej wcześniej należności, a tym samym nie wywołuje żadnych bezpośrednich skutków w sferze praw, czy obowiązków materialnoprawnych. Skuteczność zaskarżonego postanowienia nie stwarza również niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. Zaskarżone postanowienie nie nakłada bowiem na skarżącą żadnych obowiązków, które podlegałyby realizacji w drodze egzekucji (postanowienie NSA z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FZ 470/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1912/17 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy wniosek skarżącej o zwolnienie od grzywny złożony 3 lipca 2017 r. był przedwczesny. Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko Komisji, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej, a zupełnie wyjątkowo gdy przemawia za tym interes strony w formie ustnej na jej wniosek (w tej sprawie strona nie złożyła wniosku o wydanie postanowienia w formie ustnej, a na rozprawie po wydaniu rozstrzygnięcia podano wyłącznie istotne motywy rozstrzygnięcia).

WSA w Warszawie uznał, że postanowienie Komisji z 26 czerwca 2017 r. o ukaraniu grzywną doręczono skarżącej 31 lipca 2017 r.

Zgodnie z treścią art. 20 ustawy Komisja może na wniosek ukaranego złożony w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia o ukaraniu uznać za usprawiedliwioną nieobecność na rozprawie lub odmowę złożenia zeznania... i zwolnić wnioskodawcę od grzywny. Skarżąca wniosek o zwolnienie od grzywny (będący przedmiotem tej sprawy) złożyła 3 lipca 2017 r.

Zdaniem WSA w Warszawie był on niewątpliwie złożony przedwcześnie, przed wejściem do obrotu prawnego postanowienia o ukaraniu grzywną. Jak słusznie podniosła Komisja za takim stanowiskiem przemawia treść art. 110 § 1 w zw. z art. 126 kpa, z których wynika, że organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia o ile kodeks nie stanowi inaczej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że termin do złożenia wniosku o zwolnienie od grzywny należy liczyć od momentu doręczenia postanowienia o ukaraniu (A. Wróbel, Komentarz do art. 88 kpa; wyrok WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 7/16).

Zgodnie z treścią art. 134 kpa, kiedy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, tj. zanim decyzja, czy postanowienie weszły do obrotu prawnego organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka. Powyższa procedura odnosi się wyłącznie do postępowań odwoławczych i nie mogła być zastosowana w rozpoznawanej sprawie. Art. 61a kpa ma zastosowanie wyłącznie do wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie może być stosowany w postępowaniach wpadkowych.

Takie stanowisko znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie (M. Szewczyk, E. Szewczyk, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w kontekście art. 61a kpa). Dlatego zarzut skargi dotyczący powyższej kwestii i zarzut dotyczący merytorycznego rozpoznania przez Komisję wniosku z 3 lipca 2017 r. Sąd I instancji uznał za niezasadny.

Sąd nie zajął stanowiska co do pozostałych zarzutów skargi, ze względu na przedwczesność złożenia tego wniosku. Z wyżej przedstawionych powodów Sąd uznał zaskarżone postanowienie Komisji za prawidłowe.

Od powyższego wyroku ukarana wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1912/17 w całości.

Komisja w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów procesu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 3434/18 uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zasadny zaś okazał się zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 36 ustawy.

NSA wskazał, że z odpisu protokołu rozprawy z 26 czerwca 2017 r. w sprawie nr R 1/17 wynika, że w trakcie rozprawy "Przewodniczący poprosił na salę kolejnego świadka – G. J. Świadek stawił się wraz z pełnomocnikiem. Świadka pouczono o obowiązkach i uprawnieniach procesowych dotyczących postępowania dowodowego wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w tym o prawie odmowy zeznań oraz prawie odmowy odpowiedzi na pytania. Świadka pouczono także o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań zgodnie z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Przed Komisją staje świadek: G. J. z pełnomocnikiem. Pełnomocnik świadka wnosi o uznanie świadka za stronę postępowania. Swój wniosek uzasadnia tym, że występowanie przed Komisją może mieć [wpływ na] wynik spraw toczącymi [zapewne "toczących"] się przed innymi organami. ... Świadek złożył na ręce Przewodniczącego pismo, w którym wskazał, że skorzysta z odmowy składania zeznań w tej sprawie. Pełnomocnik świadka wyjaśnił, że świadkowi postawiono zarzut przez prokuraturę.... Pełnomocnik świadka podkreślił, że przedmiot postępowania jest zbieżny z zarzutami prokuratorskimi....Przewodniczący pouczył świadka, że może odmówić odpowiedzi na konkretne pytanie.....Przewodniczący poddał pod głosowanie ukaranie świadka grzywną. W głosowaniu: 5 [głosów] za, 3 [głosy] przeciw, 1 [głos] wstrzymujące [zapewne winno być "wstrzymujący"] się - Komisja postanowiła uznać odmowę zeznań za bezzasadną i nałożyć na świadka grzywnę w kwocie 3000 zł" (s. 4-5 protokołu rozprawy).

NSA ustalił, że z protokołu rozprawy z 26 czerwca 2017 r. wynika, że Komisja w drodze głosowania podjęła postanowienie o ukaraniu świadka grzywną w kwocie 3000 zł. Postanowienie to, jako postanowienie o charakterze porządkowym (Borkowski/ Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 481, nb 5; s. 660, nb 6; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 337, uw. 2, 3) mimo że winno być sporządzone jako postanowienie zaskarżalne w postaci spisania odrębnej sentencji postanowienia (w postaci odrębnego dokumentu), błędnie nie zostało sporządzone jako odrębny dokument, a zostało nieprawidłowo wpisane do protokołu. Zawiera jednak rozstrzygnięcie zagadnienia wpadkowego - nałożenia na świadka grzywny w kwocie 3000 zł (s. 5 protokołu rozprawy). Postanowienie to zostało ogłoszone i weszło do obrotu prawnego 26 czerwca 2017 r.

Zdaniem NSA Sąd I instancji nietrafnie wskazał, że istotą sporu w kontrolowanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wniosek skarżącej o zwolnienie od grzywny złożony 3 lipca 2017 r. był przedwczesny.

Za trafne NSA uznał stanowisko skarżącej kasacyjnie, że postanowienie Komisji o ukaraniu świadka grzywną w kwocie 3000 zł zapadło na rozprawie 26 czerwca 2017 r. i tego dnia zostało ogłoszone. Komisja błędnie przyjęła, że postanowienie opatrzone datą "26 czerwca 2017 r." sporządzone w postaci odrębnego dokumentu, doręczone skarżącej 31 lipca 2017 r. "nie jest to jednak zdaniem Komisji postanowienie odmienne niż ogłoszone na rozprawie". W istocie porównanie obu postanowień: wpisanego do protokołu rozprawy z 26 czerwca 2017 r. (s. 5 protokołu) i ogłoszonego publicznie na rozprawie 26 czerwca 2017 r. - w tym ukaranej grzywną, z postanowieniem sporządzonym w postaci odrębnego dokumentu i doręczonego skarżącej 31 lipca 2017 r. prowadzi do wniosku, że owo doręczone postanowienie zasadniczo różni się od postanowienia wpisanego do protokołu rozprawy z 26 czerwca 2017 r. i na tej rozprawie ogłoszonego (art. 124 § 1 kpa) - wspólne jest jedynie rozstrzygnięcie w części zawierającej oświadczenie woli Komisji o nałożeniu na świadka grzywny w kwocie 3000 zł. Pozostałych obowiązkowych składników postanowienia, wymaganych przez ustawodawcę (art. 38 ustawy w zw. z art. 124 § 1 kpa) w ogłoszonym na rozprawie postanowieniu brak. Brak także w postanowieniu ogłoszonym na rozprawie 26 czerwca 2017 r. obligatoryjnego uzasadnienia, bowiem ukaranemu świadkowi przysługiwał - w miejsce zażalenia - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy lub skarga do sądu administracyjnego (art. 36 i art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 88 § 1 zd. 2 i art. 124 § 2 kpa; przy zastosowaniu wykładni korygującej - Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 664-665, nb 1, 2 do art. 125; s. 664, nb 6 do art. 124).

Według NSA skutki błędnego wyboru dokonanego przez Komisję na rozprawie 26 czerwca 2017 r. postaci zaskarżalnego postanowienia o ukaraniu świadka grzywną i ogłoszenia postanowienia na tej rozprawie, co skutkowało wejściem postanowienia z 26 czerwca 2017 r. w tymże dniu do obrotu prawnego, nie mogą skutkować następnie stworzeniem sytuacji, w której skarżąca - wywodząc w terminie otwartym do wywiedzenia wniosku o zwolnienie od grzywny (art. 88 § 2 kpa w zw. z art. 20 i art. 38 ust. 1 ustawy), znalazła się w pułapce prawnej na skutek podjęcia przez Komisję nieuprawnionych działań sporządzenia odrębnego postanowienia o ukarania grzywną po 26 czerwca 2017 r.

Zdaniem NSA ustna decyzja, której treść powinna być odzwierciedlona w protokole, nie może być następnie potwierdzona odrębną pisemną decyzją (wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 255/07, aprobowany przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, uw. 17 do art. 14 kpa). Pogląd prawny, zaprezentowany w wyroku II SA/Bd 255/07, znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowienia zaskarżalnego (art. 126 kpa).

Treść art. 88 § 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 141 § 1 kpa i art. 18 ust. 2 oraz art. 19 ust. 3 w zw. z art. 36 i art. 38 ust. 1 ustawy uprawnia zarówno stronę, jak i świadka lub biegłego ukaranego grzywną do złożenia środka odwoławczego (wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1348/17, aprobowany przez A. Wróbla - op. cit., uw. 9 do art. 88; wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 432/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 1348/17). Osoba ukarana może bronić się ponadto (niezależnie od zażalenia z art. 88 § 1 zd. 2 kpa) przez złożenie wniosku, w którym poda przyczyny niestawienia się lub odmowy złożenia zeznań... W razie uznania przez organ przeprowadzający dowód racji przedstawionych we wniosku, zwalnia on od kary grzywny. O zwolnieniu od kary grzywny organ orzeka w formie postanowienia. Na postanowienie o odmowie zwolnienia od kary grzywny służy zażalenie (Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 481, nb 5).

Doręczenie osobie ukaranej 31 lipca 2017 r. sporządzonego po ogłoszeniu postanowienia pisemnego uzasadnienia postanowienia ogłoszonego na rozprawie 26 czerwca 2017 r., służyło realizacji zasady pisemności (art. 38 ustawy w zw. z art. 14 § 1 kpa). Słusznie autor skargi kasacyjnej podniósł, że tryb ustny nie był trybem właściwym dla nałożenia kary na skarżącą na rozprawie 26 czerwca 2017 r. W oczywistej sytuacji braku przesłanek z art. 14 § 2 kpa, stanowiło inne uchybienie przepisom postępowania, które w tym tylko zakresie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem NSA niezasadnie Sąd I instancji uznał, że "Skarżąca wniosek o zwolnienie [skarżącej] od grzywny (będący przedmiotem tej sprawy) złożyła w dniu 3 lipca 2017 r., był on niewątpliwie złożony przedwcześnie, przed wejściem do obrotu postanowienia o ukaraniu grzywną" (s. 10 akapit 7 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1912/17). Jeśli strona dowiedziała się o treści postanowienia przed jego oficjalnym doręczeniem i przed takim oficjalnym doręczeniem wniosła od tego postanowienia zażalenie, to takie wniesienie zażalenia jest skuteczne.

Wobec tego NSA uznał, że skarżąca skutecznie wniosła wniosek o zwolnienie od grzywny za odmowę zeznania (art. 20 ustawy) w siedmiodniowym terminie otwartym od dnia ogłoszenia postanowienia na rozprawie 26 czerwca 2017 r., bowiem w tym to dniu postanowienie z 26 czerwca 2017 r. weszło do obrotu prawnego.

NSA zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w szczególności rozważył, czy w świetle wykładni językowej, systemowej i celowościowej świadek na rozprawie 26 czerwca 2017 r. "bezzasadnie odmówił złożenia zeznania" (art. 19 ust. 3 ustawy) oraz czy Komisja w wyniku rozpoznania wniosku z 3 lipca 2017 r. winna była "uznać za usprawiedliwioną... odmowę zeznania" świadka (art. 20 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 88 § 1 i 2 kpa).

NSA podkreślił, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy skarżąca na rozprawie 26 czerwca 2017 r. skorzystanie z prawa odmowy zeznań motywowała tym, że Prokurator przedstawił skarżącej zarzut popełnienia przestępstwa, a przedmiot postępowania [przed Komisją] jest zbieżny z zarzutami prokuratorskimi (s. 4-5 odpisu protokołu rozprawy z 26 czerwca 2017 r.). W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, że "Na rozprawie skarżąca złożyła przed Komisją stanowisko w sprawie, w którym wskazała, że przedstawiono jej zarzut w postępowaniu karnym prowadzonym przez Prokuraturę Regionalną we Wrocławiu pod sygn. akt RP I Ds 38.2016 zaś charakter przedstawionego jej zarzutu (z art. 231 § 1 kk) oraz przedmiot postępowania karnego wykluczają, w jej ocenie, złożenie przez nią zeznań oraz odpowiedzi na pytania w sprawie przed Komisją, jako że jej zeznania mogą wprost oznaczać udzielenie informacji związanych z przedmiotem postępowania RP I Ds 38.2016, w którym, jako podejrzana, korzysta z prawa odmowy składania wyjaśnień. Skarżąca podniosła, że zakres przesłuchania oraz pytania formułowane przez Komisję z pewnością będą dotyczyły jej obowiązków w ramach zatrudnienia w Urzędzie m.st. Warszawy oraz tzw. procedur reprywatyzacyjnych, tj. wprost odwoływały się do istoty zarzutu przedstawionego jej w sprawie RP I Ds 38.2016. Na taki zakres przesłuchania wskazywała treść dotychczasowych komunikatów medialnych relacjonujących prace Komisji... G. J. oświadczyła, że korzysta z prawa przysługującego jej z mocy art. 182 § 3 kpk, art. 42 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4.11.1950 r. i odmawia składania zeznań przed Komisją... Członek Komisji S. K. zwrócił uwagę na konieczność poczynienia przez Komisję ustaleń w przedmiocie zakresu zarzutów przedstawionych G. J. Komisja jednak zaniechała tej czynności..." (bezsporne - art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 229 kpc; s. 3-4 skargi kasacyjnej).

NSA stwierdził, że badając zarzuty skargi Sąd I instancji weźmie pod uwagę, że art. 19 ust. 3 i art. 20 oraz art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 83 § 1 i 2 kpa, nie zawierają całościowej regulacji przesłanek zasadnej odmowy złożenia zeznań przez świadka. W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy kpa (art. 38 ust. 1 ustawy). W szczególności prawo do odmowy składania zeznań przysługuje także świadkowi, który w innej toczącej się sprawie jest oskarżony o współudział w przestępstwie objętym postępowaniem (art. 182 § 3 kpk. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 182 § 3 kpk gwarantuje prawo odmowy zeznań świadkowi, który w innej sprawie jest oskarżony o współudział w przestępstwie objętym postępowaniem. Każdy współuczestnik czynu występuje więc w roli oskarżonego (podejrzanego) o udział w tym samym przestępstwie, ale w odrębnym postępowaniu. Komentowany przepis mówi o świadku, który w innej sprawie jest oskarżonym, lecz słusznie przyjmuje się, że przepis ten winien mieć zastosowanie także do sytuacji, gdy świadek jest podejrzanym (R. A. Stefański w: J. Bratoszewski i inni, Komentarz, t. I, s. 497; W. Grzeszczyk, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, LexisNexis 2006, s. 162, uw. 6; s. 370, uw. 9).

Skoro zatem świadek z uwagi na to że jest podejrzanym w innej sprawie karnej o udział w tym samym przestępstwie, może odmówić składania zeznań w postępowaniu karnym, to ma prawo odmówić składania zeznań w postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Dla niniejszej sprawy sądowej pierwszoplanowe znaczenie miały ocena prawna, wykładnia przepisów prawa i wskazania, co do dalszego postępowania sądowego, zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 3434/18. NSA uznał bowiem, że: 1) 26 czerwca 2017 r. weszło do obrotu prawnego i zostało ogłoszone na rozprawie postanowienie o ukaraniu, w trybie art. 19 ust. 3 ustawy, G. J. jako świadka grzywną w wysokości 3000 zł, które zostało zawarte w protokole rozprawy przeprowadzonej 26 czerwca 2017 r.; 2) postanowienie z 26 czerwca 2017 r., sporządzone w formie odrębnego dokumentu, doręczone G. J. 31 lipca 2017 r., należy traktować jako pisemne uzasadnienie postanowienia ogłoszonego na rozprawie 26 czerwca 2017 r. skierowane do ukaranej celem realizacji zasady pisemności postępowania rozpoznawczego; 3) G. J. skutecznie (w terminie) wniosła wniosek z 3 lipca 2017 r. o zwolnienie od grzywny za odmowę zeznania; 4) art. 19 ust. 3 i art. 20 oraz art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 83 § 1 i 2 kpa nie zawierają całościowej regulacji przesłanek zasadnej odmowy zeznań przez świadka; 5) art. 183 § 3 kpk gwarantuje prawo odmowy zeznań świadkowi, który w innej sprawie jest oskarżony o współudział w przestępstwie objętym postępowaniem i przepis ten winien mieć zastosowanie także do sytuacji, gdy świadek jest podejrzanym; 6) skoro świadek podejrzany w innej sprawie karnej o udział w tym samym przestępstwie może odmówić składania zeznań w postępowaniu karnym, to ma prawo odmówić składania zeznań w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem są czyny, których opis odpowiada przedmiotowi postępowania. NSA zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w szczególności rozważył, czy w świetle wykładni językowej, systemowej i celowościowej świadek na rozprawie 26 czerwca 2017 r. "bezzasadnie odmówił złożenia zeznania" (art. 19 ust. 3 ustawy) oraz czy Komisja rozpoznając wniosek z 3 lipca 2017 r. o zwolnienie od grzywny winna była "uznać za usprawiedliwioną...odmowę zeznania" świadka (art. 20 w zw. z art. 38 ust. 1 i art. 88 § 1 i 2 kpa).

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, które dotyczy oceny legalności postanowienia Komisji z 26 czerwca 2017 r., tj. bezzasadności odmowy złożenia zeznania przez świadka trzeba wskazać, że podstawę prawną tegoż postanowienia stanowił art. 19 ust. 3 ustawy. Wedle tego przepisu świadek, który mimo prawidłowego wezwania bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, może być ukarany grzywną do 3000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 10000 zł.

Zdaniem Sądu za bezzasadną odmowę zeznań przez świadka należy rozumieć taką sytuację, w której osoba fizyczna mogąca być świadkiem, prawidłowo pouczona o swych uprawnieniach i obowiązkach, niepoddana żadnej presji ze strony organu, świadomie odmawia złożenia zeznań i albo nie podaje żadnych powodów odmowy (np. zbywa milczeniem pytania kierowane przez przewodniczącego rozprawy) albo podaje powody odmowy całkowicie nieracjonalne lub niezwiązane z toczącą się sprawą administracyjną (np. na zasadzie "nie, bo nie", twierdząc, że nie potrafi tego wyjaśnić lub że nie będzie odpowiadała na pytania, ponieważ wyraża negatywny stosunek do organu, czy odmawia zeznań zasłaniając się stresującą dla niej sytuacją, brakiem znajomości prawa).

Tymczasem w niniejszej sprawie G. J. wyjaśniła organowi na rozprawie powody odmowy złożenia zeznań w charakterze świadka i te powody – w ocenie Sądu – zostały w sposób dostateczny skonkretyzowane i są racjonalne. Zatem nie było podstaw do zakwalifikowania na rozprawie odmowy złożenia zeznań w charakterze świadka jako bezzasadnej.

Z akt sprawy wynika, że po wszczęciu postępowania rozpoznawczego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 25 czerwca 2014 r. nr 246/GK/DW/2014 Komisja skierowała do G. J. wezwanie z 14 czerwca 2017 r. w którym wskazała, że skarżąca 26 czerwca 2017 r. będzie przesłuchiwana w charakterze świadka w sprawie dotyczącej m.in. decyzji reprywatyzacyjnej z 25 czerwca 2014 r. nr 246/GK/DW/2014 celem ustalenia stanu prawnego nieruchomości.

21 czerwca 2017 r. Komisja otrzymała pisemne stanowisko od adw. Łukasza Chojniaka - pełnomocnika G. J., który w piśmie wyjaśnił, że G. J. został przedstawiony zarzut popełnienia przestępstwa z art. 231 § 2 Kodeksu karnego (przekroczenie przez funkcjonariusza publicznego swych uprawnień lub niedopełnienie obowiązków, działając na szkodę interesu publicznego lub prywatnego w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej) w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Regionalną we Wrocławiu i sprawa prowadzona jest pod sygn. akt RP I Ds. 38.2016. Pełnomocnik skarżącej podał, że jest jej obrońcą w postępowaniu karnym i że przedmiot postępowania przygotowawczego w zasadniczej części, o ile nie w całości, jest tożsamy z przedmiotem prac Komisji. Pełnomocnik G. J. podał, że podczas zatrudnienia w Urzędzie m.st. Warszawy skarżąca wykonywała obowiązki służbowe związane z udziałem w procedurze wydawania decyzji reprywatyzacyjnych. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że istnieje teoretyczna możliwość, że wyniki prac Komisji mogą posłużyć jako asumpt do zainicjowania odpowiednich postępowań przeciwko G. J.

Z protokołu rozprawy z 26 czerwca 2017 r. wynika, że świadek złożył na ręce Przewodniczącego pismo, w którym wskazał, że skorzysta z odmowy składania zeznań w tej sprawie. W aktach sprawy znajduje się pismo, które zostało złożone na rozprawie. Pismo to z 26 czerwca 2017 r. zatytułowano "stanowisko w sprawie". W piśmie tym skarżąca dodatkowo podała, że charakter przedstawionego jej zarzutu w sprawie o sygn. akt RP I Ds. 38.2016 oraz przedmiot postępowania karnego wykluczają złożenie przez nią zeznań przed Komisją. G. J. wskazała, że jej zeznania mogą oznaczać udzielenie informacji związanych z przedmiotem postępowania karnego w którym, jako podejrzana, korzysta z prawa do odmowy składania wyjaśnień. G. J. oświadczyła, że zakres przesłuchania oraz pytania formułowane przez Komisję będą dotyczyły jej obowiązków w ramach zatrudnienia w Urzędzie m.st. Warszawy oraz tzw. procedur reprywatyzacyjnych, tj. będą wprost odwoływały się do istoty zarzutu przedstawionego jej w sprawie o sygn. akt RP I Ds. 38.2016. Na taki zakres przesłuchania wskazuje treść dotychczasowych komunikatów medialnych relacjonujących prace Komisji. Skarżąca powołała się na art. 182 § 3 kpk opierając swe prawo do odmowy zeznań przed Komisją uważając, że postępowanie przed Komisją może naruszyć jej prawo do obrony i prawo do milczenia przynajmniej na etapie postępowania przygotowawczego.

Następnie w toku rozprawy pełnomocnik świadka wyjaśnił, że świadkowi przedstawiono zarzut przez prokuraturę i że przedmiot postępowania jest zbieżny z zarzutami prokuratorskimi i poparł wniosek świadka. Świadek odmówił składania zeznań w tej sprawie.

Po tym oświadczeniu świadka Przewodniczący zarządził przerwę, po czym wznowił rozprawę i poddał pod głosowanie ukaranie świadka grzywną. W głosowaniu Komisja postanowiła, większością głosów, uznać odmowę zeznań za bezzasadną i nałożyć na świadka grzywnę w wysokości 3000 zł.

W pisemnym uzasadnieniu ogłoszonego na rozprawie postanowienia z 26 czerwca 2017 r. (sporządzonego w formie odrębnego dokumentu) Komisja wyjaśniła, że powodem odmowy jest brak wystąpienia okoliczności z 83 § 1 kpa i brak podstaw do zastosowania w postępowaniu administracyjnym odpowiednio art. 182 § 3 kpk, a także to, że mimo wielokrotnego pouczania o przepisach dotyczących prawa odmowy zeznań ukarana nie wyraziła woli współpracy z organem w sytuacji, gdy zeznania G. J. miały kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, skoro świadek brała udział w wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, będącej przedmiotem postępowania rozpoznawczego, a to utrudniło Komisji realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy).

Z opisanego wyżej stanu sprawy wynika, że organ wezwał G. J. celem wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości, której dotyczyła decyzja reprywatyzacyjną nr 246/GK/DW/2014 (tak wynika z treści wezwania). Z pisemnego uzasadnienia postanowienia z 26 czerwca 2017 r. wynika, że jej zeznania miały kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją reprywatyzacyjną.

Tymczasem ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętej decyzją reprywatyzacyjna możliwe było na podstawie treści księgi wieczystej nr WA4M/00235240/5 (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz.U. z 2017 r. poz. 107 ze zm.).

Z kolei ustalenie stanu faktycznego sprawy, który był podstawą do wydania decyzji reprywatyzacyjnej, mogło nastąpić w oparciu o akta administracyjne, skoro w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności postępowania (art. 14 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy).

Natomiast pogląd Komisji o niestosowaniu art. 182 § 3 kpk w postępowaniu rozpoznawczym nie mógł być argumentem za bezzasadnością odmowy zeznań, skoro Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis ten – co do zasady - może mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym przy prowadzeniu dowodu z zeznań świadka, jeżeli zarzucany w postępowaniu karnym czyn przestępczy jest zbieżny z przedmiotem postępowania administracyjnego.

Jeżeli chodzi o zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 182 § 3 kpk w toku prowadzenia w niniejszym postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań świadków trzeba wskazać, że art. 19 ust. 3, art. 20, art. 38 ust. 1 ustawy i art. 83 § 1 i 2 kpa zawierają niepełną regulację w zakresie odmowy złożenia zeznań przez świadka. Aby zrekonstruować normę prawną dotyczącą tej materii trzeba odwołać się do szerszego kontekstu normatywnego (całokształtu obowiązujących przepisów prawa), który kształtuje standardy uczciwej procedury zmierzającej do realizacji prawa materialnego.

Wobec tego, że przepisy procesowe muszą realizować standardy konstytucyjne w pierwszej kolejności należało odwołać się do konstytucyjnego prawa do obrony własnego interesu wywodzonego z art. 42 ust. 2 Konstytucji RP, które w aspekcie materialnym odnosi się do gwarancji procesowych umożliwiających podejrzanemu lub oskarżonemu prezentowanie własnego stanowiska, w tym prawa do odmowy składania wyjaśnień.

Prawo do obrony przysługuje każdemu od chwili wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego i sięga do etapu postępowania wykonawczego. Przy czym prawo do obrony aktywuje nie formalne przedstawienie zarzutów popełnienia przestępstwa, ale pierwsza czynność organów procesowych skierowana na ściganie danej osoby. Art. 42 ust. 2 Konstytucji RP należy odnosić także do tego stadium postępowania, które poprzedza postawienie zarzutów zatrzymanemu, a więc gdy występuje uzasadnione przypuszczenie, że dana osoba mogła dopuścić się przestępstwa. Prawo do obrony w postępowaniu karnym ma charakter gwarancyjny i jest ściśle powiązane z zasadą demokratycznego państwa prawnego (zasadą bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa i prawa) wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, dlatego należy je rozumieć szeroko. Odnosi się ono do różnych procedur, niezależnie od ich stadium, np. procedury wykroczeniowej, dyscyplinarnej. Gwarancyjny charakter prawa do obrony wymaga, aby nadać mu znaczenie realne i efektywne w ramach konkretnego postępowania, zwłaszcza, gdy chodzi o sprawy skomplikowane.

Standardy uczciwej procedury zostały sformułowane także w przepisach prawa międzynarodowego. Można tu wskazać na art. 6 ust. 1 i ust. 3 lit. b Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), gwarantujący każdemu prawo do sprawiedliwego procesu (cywilnego, karnego), w tym oskarżonemu prawo do przygotowania skutecznej obrony w postępowaniu karnym oraz na art. 14 ust. 1 i ust. 3 lit. b i g Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) gwarantujący każdemu prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia przez sąd sprawy karnej lub cywilnej, w tym oskarżonemu prawo do przygotowania skutecznej obrony i zakaz przymuszania go do zeznawania przeciwko sobie.

Nie można pominąć i tego, że w prawie krajowym prawo do odmowy zeznań (składania wyjaśnień) nie jest uregulowane w każdym przypadku według rozwiązania przyjętego w art. 83 § 1 kpa, art. 196 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa, czy art. 261 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego.

Oprócz rozwiązania wynikającego z art. 182 § 3 kpk, stosowanego odpowiednio także w sprawach wykroczeniowych (art. 41 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia), trzeba wskazać, że gwarancje odmowy składania zeznań (wyjaśnień) w ogóle są uregulowane w różnych procedurach. Art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2017 r. poz. 524) stanowi, że w postępowaniu kontrolnym prawo odmowy zeznań w charakterze świadka przysługuje każdej osobie, jeżeli złożenie zeznań mogłoby ją lub osoby wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 2 narazić na odpowiedzialność karną lub majątkową. Art. 11c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1024) przewiduje, że w postępowaniu przed komisją osobie wezwanej służy w szczególności prawo do odmowy zeznań, gdy jest ona osobą podejrzaną o popełnienie przestępstwa pozostającego w ścisłym związku z czynem stanowiącym przedmiot postępowania albo gdy za to przestępstwo została skazana. § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie szczegółowego trybu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli oraz wznawiania postępowania dyscyplinarnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 741) zakazuje rzecznikowi dyscyplinarnemu złożenia wniosku o zaniechanie wezwania i o odczytanie na rozprawie zeznań świadków, którzy mają prawo do odmowy zeznań na podstawie art. 182 kpk.

Jak widać z powyższego stanu prawnego, aby zapewnić świadkowi w postępowaniu administracyjnym (rozpoznawczym) właściwy standard proceduralny trzeba uzupełnić regulacje ustawy i kpa dotyczące prawa do odmowy zeznań o rozwiązanie przewidziane w art. 182 § 3 kpk. Zatem Komisja winna przyjąć, że w administracyjnym postępowaniu rozpoznawczym świadek ma prawo odmowy zeznań, jeżeli w toczącej się sprawie karnej jest on podejrzany lub oskarżony o czyn (przestępstwo), którego opis przynajmniej w części odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego.

Trzeba mieć na uwadze, że tryb procedowania Komisji wykazuje ścisłe związki z postępowaniem karnym i dyscyplinarnym. Według art. 3 ust. 2 ustawy Komisja jest kompetentna m.in. do występowania do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie. Wedle art. 14 ust. 1 i 2 ustawy na wniosek przewodniczącego Komisji lub z urzędu prokurator przekazuje Komisji informację o toczącym się postępowaniu karnym, którego przedmiotem jest przestępstwo, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2. Na wniosek przewodniczącego Komisji prokurator przekazuje Komisji informacje i dokumenty lub kopie z akt prowadzonego postępowania przygotowawczego oraz wydaje opinie, chyba że sprzeciwia się temu dobro postępowania przygotowawczego. Zgodnie z art. 28 ustawy jeżeli w toku postępowania Komisja stwierdzi istnienie okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw albo utrudniających ich ujawnianie, kieruje wystąpienie do odpowiedniego organu. W wystąpieniu Komisja może żądać przeprowadzenia kontroli, a także wszczęcia postępowania w przedmiocie odpowiedzialności m.in. dyscyplinarnej, służbowej. Organ, do którego wystąpiła Komisja, jest obowiązany w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia zawiadomić Komisję o podjętych środkach lub zajętym stanowisku albo sposobie zakończenia kontroli lub postępowania.

Nie można pominąć i tego, że Komisja jest uprawniona do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, jeżeli stwierdzi, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana w wyniku przestępstwa (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Charakter procedowania Komisji, jej pozycja ustrojowa i kompetencje wzmacniają argumentację o konieczności zapewnienia świadkowi w postępowaniu rozpoznawczym zwiększonych gwarancji proceduralnych, niż tylko te przewidziane w art. 83 § 1 kpa, jeżeli chodzi o podstawy wyłączenia obowiązku składania zeznań.

Sąd nie dopatrzył się, aby inne wartości konstytucyjnie chronione według art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (np. bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, wolności i prawa innych osób) nakazywały ograniczenie w administracyjnym postępowaniu rozpoznawczym prawo świadka do odmowy zeznań w ogóle tylko do przypadków uregulowanych w art. 83 § 1 kpa.

Sąd nie podzielił stanowiska Komisji zawartego w odpowiedzi na skargę, że G. J. jedynie oświadczyła, że toczy się przeciwko niej postępowanie karne, w którym korzysta z prawa odmowy zeznań i że świadek ograniczył się jedynie do kwestionowania zasadności nałożenia na niego grzywny.

G. J. podała konkretne okoliczności takiej decyzji (korzystania z prawa do odmowy zeznań w ogóle). Wskazała w jakiej roli występuje w postępowaniu przygotowawczym, gdzie toczy się postępowanie karne i pod jaką sygnaturą (sygnatura sprawy karnej "Ds." wskazuje na jego wszczęcie przed postępowaniem rozpoznawczym), jakie przestępstwo jest jej zarzucane. Stanowisko skarżącej poparł jej profesjonalny pełnomocnik – adw. Łukasz Chojniak podając, że jest obrońcą świadka w postępowaniu karnym. Jej oświadczenie było zatem wiarygodne. G. J. trafnie wskazała, że postępowanie wyjaśniające Komisji może zmierzać do ustalenia okoliczności, które mogą mieć znaczenie przy ustalaniu w postępowaniu przygotowawczym, czy został popełniony zarzucany skarżącej czyn zabroniony z art. 231 § 2 kk (działanie funkcjonariusza publicznego na szkodę prawnie chronionego interesu dla własnych korzyści). Racjonalne były wnioski skarżącej, że Komisja w toku przesłuchania jej jako świadka będzie chciała uzyskać informacje dotyczące wykonywania przez świadka obowiązków pracowniczych w Urzędzie m.st. Warszawy. Poza sporem jest to, że skarżąca zajmowała stanowisko naczelnika Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Gospodarki Nieruchomościami w Urzędzie m.st. Warszawy i brała udział w procesie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych i stosowania procedur reprywatyzacyjnych. Wątpliwe było, aby przedmiotem przesłuchania świadka było ustalenie stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...] i ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją nr 246/GK/DW/2014, skoro pierwsze było możliwe na podstawie treści księgi wieczystej, a drugie na podstawie akt sprawy administracyjnej. Odmowa złożenia zeznań w postępowaniu rozpoznawczym, poparta opisanymi wyżej argumentami, miała prawne oparcie w art. 182 § 3 kpk podlegającym odpowiedniemu zastosowaniu na gruncie procedury administracyjnego postępowania rozpoznawczego.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem Komisji zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że organ nie był w dyspozycji akt postępowania karnego i że ukarana nie przedstawiła postanowienia o przedstawieniu jej zarzutów. Komisja procedująca na rozprawie nie uznała za zasadne zweryfikowania stanowiska G. J., co mogła uczynić w trybie art. 14 ust. 1 i 2 ustawy, lecz z innych powodów uznała za bezzasadną odmowę złożenia przez G. J. zeznań w charakterze świadka. Dlatego też te argumenty nie mogły być brane pod uwagę przez Sąd w niniejszej sprawie.

Zatem podawane przez G. J. powody do skorzystania z prawa odmowy zeznań nie uzasadniały nałożenia grzywny na świadka w trybie art. 19 ust. 3 ustawy.

Wobec tego Sąd uznał, że postanowienie z 26 czerwca 2017 r. zostało wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego - art. 19 ust. 3 ustawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu art. 19 ust. 3 ustawy, mimo umiejscowienia tego przepisu wśród przepisach proceduralnych (Rozdział 3 Postępowanie przed Komisją), ma w istocie charakter materialnoprawny, ponieważ na jego podstawie organ administracji publicznej nakłada na uczestnika postępowania administracyjnego (świadka) indywidualnym aktem administracyjnym obowiązek finansowy.

Jeżeli chodzi o ocenę legalności zaskarżonego postanowienia z 1 września 2017 r. i poprzedzającego go postanowienia z 20 lipca 2017 r. w kontekście tego, czy były podstawy do uznania przez Komisję za usprawiedliwioną odmowę złożenia zeznań przez świadka trzeba wskazać, że jego podstawę prawną stanowił art. 20 ustawy. Zgodnie z tym przepisem Komisja może na wniosek ukaranego, o którym mowa art. 19 ust. 3 (świadka wezwanego na rozprawę, który bezzasadnie odmówił złożenia zeznania), złożony w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ukaraniu, uznać za usprawiedliwioną odmowę zeznania i zwolnić od grzywny. Na odmowę zwolnienia od grzywny służy zażalenie.

Sąd zwraca uwagę, że art. 19 ust. 3 i art. 20 ustawy (podobnie art. 88 § 1 i art. 88 § 2 kpa) nie precyzują jakie przesłanki decydują o uznaniu odmowy złożenia zeznań przez świadka za bezzasadną/zasadną bądź usprawiedliwioną/nieusprawiedliwioną. W niniejszej sprawie o zasadności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od postanowienia o ukaraniu grzywną (art. 19 ust. 3 w zw. z art. 36 ustawy) oraz o zasadności wniosku o zwolnienie od grzywny, a później wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od postanowienia o odmowie zwolnienia od grzywny (art. 20 w zw. z art. 36 ustawy) decyduje ten sam organ – Komisja.

Wobec tego Sąd uznał, że Komisja w wyniku rozpoznania wniosku z 3 lipca 2017 r. winna była uznać za usprawiedliwioną odmowę złożenia przez G. J. zeznań w charakterze świadka i zwolnić wnioskodawcę od grzywny z tego powodu, że już w momencie ogłoszenia na rozprawie 26 czerwca 2017 r. postanowienia o ukaraniu grzywną zasadna była odmowa złożenia przez świadka zeznań. Ponadto skarżąca wskazywała we wniosku o zwolnienie od grzywny, a później we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (w sprawie o zwolnienie od grzywny) te same zasadne argumenty, co w sprawie o ukaranie grzywną, a samo nałożenie przez Komisję 26 czerwca 2017 r. na świadka grzywny było wadliwe.

Dodatkowo trzeba wskazać, że pogląd Komisji zaprezentowany w postanowieniach z 20 lipca 2017 r. i 1 września 2017 r. o przedwczesności wniosku o zwolnienie od grzywny z 3 lipca 2017 r. był wadliwy i nie zyskał akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego dowodzi ocena prawna zaprezentowana w uzasadnieniu wyroku z 16 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 3434/18. Wobec tego podane przez Komisję w obu postanowieniach powody nieuwzględnienia wniosku o zwolnienie od grzywny nie uzasadniały zastosowania art. 20 ustawy.

Pogląd Komisji zawarty w postanowieniu z 1 września 2017 r., że G. J. wadliwie powołała się na art. 182 § 3 kpk i z tego przepisu procedury karnej wywiodła swe prawo do odmowy zeznań w administracyjnym postępowaniu rozpoznawczym oraz że nie wykazała żadnych okoliczności wyłączających prawo do odmowy zeznań w charakterze świadka, o których mowa w art. 83 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, także należało uznać, z opisanych wyżej względów, za wadliwy.

Wobec tego podane przez Komisję w postanowieniu odwoławczym powody nieuwzględnienia wniosku o zwolnienie od grzywny także nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa i art. 38 ust. 1 ustawy.

Z opisanych wyżej względów Sąd uznał, że postanowienie Komisji z 20 lipca 2017 r. zostało wydane z naruszeniem art. 20 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zatem także zaskarżone postanowienie Komisji z 1 września 2017 r. nr R 1/17 (UNP: 170906-00430) narusza art. 20, a dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu art. 20 ustawy, mimo umiejscowienia tego przepisu wśród przepisach proceduralnych (Rozdział 3 Postępowanie przed Komisją), ma w istocie charakter materialnoprawny, ponieważ na jego podstawie organ administracji publicznej odmówił zwolnienia uczestnika postępowania administracyjnego (świadka) od nałożonego na niego indywidualnym aktem administracyjnym obowiązku finansowego.

Wobec tego, że przedmiotem niniejszej skargi sądowej było postanowienie Komisji z 1 września 2017 r. poprzedzone postanowieniem tego organu z 20 lipca 2017 r. w przedmiocie zwolnienia G. J. od grzywny Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa", uchylił oba te postanowienia jako wydane w granicach "danej" sprawy (sprawy sądowej sensu stricto wywołanej niniejszą skargą).

Jednocześnie Sąd zastosował w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa i dodatkowo uchylił postanowienie Komisji z 26 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Oparcie wyroku Sądu także na podstawie art. 135 ppsa było podyktowane wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawie o sygn. akt I OSK 3434/18 zalecił, aby WSA w Warszawie rozważył, czy świadek na rozprawie bezzasadnie odmówił złożenia zeznania (art. 19 ust. 3 ustawy). Nie można pominąć tego, że w skardze G. J. wnioskowała dodatkowo o uchylenie przez Sąd postanowienia Komisji z 26 czerwca 2017 r. NSA w niniejszej sprawie miał na uwadze także to, że w innej sprawie o sygn. akt I OSK 3433/18 doszło do uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1913/17 skutkiem którego powrócił do rozpoznania przez Komisję wniosek G. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Komisji z 26 czerwca 2017 r., a w momencie wyrokowania przez NSA (16 listopada 2021 r.) nie funkcjonował tryb odwoławczy i wszystkie postanowienia Komisji stały się ostateczne. Do art. 10 ustawy został dodany ust. 4 przez art. 1 pkt 7 lit. c, art. 36 ustawy został uchylony przez art. 1 pkt 34, a art. 38 ust. 1 ustawy został zmieniony przez art. 1 pkt 37 lit. a ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy...(Dz.U. z 2018 r. poz. 431), która weszła w życie 14 marca 2018 r. To zaś uniemożliwia w przyszłości merytoryczną ocenę zasadności ukarania grzywną w postępowaniu odwoławczym. Te okoliczności NSA zapewne miał na uwadze formułując wytyczne dla WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt I OSK 3434/18. Skoro więc NSA uznał, że Sąd niższej instancji winien ocenić zasadność niniejszej skargi w aspekcie przesłanki od której uzależnione jest wydanie postanowienia o ukaraniu grzywną, to - po pierwsze uznał, że postanowienie o ukaraniu grzywną zostało wydane w granicach niniejszej sprawy sądowej sensu largo (w sensie materialnym sprawy o ukaranie grzywną i o zwolnienie od grzywny dotyczą tej samej kwestii - zasadności nałożenia na świadka kary finansowej), po drugie – uznał, że ocena legalności w niniejszej sprawie postanowienia Komisji z 26 czerwca 2017 r. jest niezbędna do końcowego załatwienia niniejszej skargi.

Sąd zastosował w niniejszej sprawie także art. 145 § 3 ppsa. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, o którym mowa m.in. w art. 145 § 1 pkt 1 sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Wobec tego, że Sąd w niniejszej sprawie uchylił: 1) postanowienia Komisji z 1 września 2017 r. i z 20 lipca 2017 r. wydane w przedmiocie odmowy zwolnienia od grzywny, jak i postanowienie Komisji z 26 czerwca 2017 r. o ukaraniu grzywną; 2) dodatkowo uznał, że nałożenie na świadka grzywny było wadliwe ab initio (pierwotny brak przesłanki do ukarania grzywną), tj. jeszcze przed wydaniem przez Komisję postanowienia z 26 czerwca 2017 r., to – mając na uwadze art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 126 kpa oraz w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy - stwierdził, że postępowanie wpadkowe wywołane wnioskiem z 3 lipca 2017 r. o zwolnienie od grzywny obecnie stało się bezprzedmiotowe i dlatego postanowił je umorzyć.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 ppsa (pkt 1 wyroku), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa (pkt 2 wyroku), art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (pkt 3 wyroku) w zw. z art. 15zzs4 ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie G. J. kosztów postępowania sądowego w zakresie wpisu sądowego od skargi, wynagrodzenia adwokata, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).