Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 73/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 170 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 45, art. 77 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1b
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 276 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi R. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie zwolnienia ze służby I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 (czternastu) dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2017 r. R. L. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (zwanego dalej "Dyrektorem Izby") o wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wskazał, że 30 maja 2017 r. otrzymał pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Propozycję przyjął 12 czerwca 2017 r., w związku z czym od dnia następnego stał się pracownikiem cywilnym zatrudnionym w oparciu o umowę o pracę na czas nieokreślony. W tych okolicznościach R. L. wniósł o wydanie decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza w związku z przyjęciem propozycji zatrudnienia, zawierającej uzasadnienie w zakresie przyczyn, z powodu których nie skierowano do niego propozycji pełnienia służby.

W odpowiedzi Dyrektor Izby pismem [...] (bez daty) wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U., poz. 1948 ze zm., dalej "p.w.u.K.A.S.") organy Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zatrudnienia. Z powyższego wynika, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (to jest zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby), jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom. Propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie p.w.u.K.A.S. nie ma charakteru decyzji.

Dyrektor Izby wyjaśnił dalej, że w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u.K.A.S. przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Organ podkreślił, że w art. 170 ust. 3 p.w.u.K.A.S. ustawodawca wyraźnie określa przypadek, który z mocy prawa traktuje jako zwolnienie ze służby – wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie art. 170 ust. 1 p.w.u.K.A.S. Natomiast w przypadku ciągłości służby i przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy takiego sformułowania już nie używa. Skoro zatem ustawodawca określa i traktuje wskazany przypadek jako zwolnienie ze służby, to należy przyjąć, iż w pozostałych przypadkach, gdy przekształcenia nie określa jako zwolnienie ze służby, nie można takiemu przekształceniu nadać znaczenia zwolnienia ze służby.

Wobec powyższego organ uznał, że nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W dniu 21 maja 2018 r. skarżący złożył pismo opisane jako zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby, w którym domagał się wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. Argumentował, że złożona mu propozycja określająca warunki zatrudnienia nie pozostawia mu alternatywy w postaci kontynuowania stosunku służbowego i stanowi w jego ocenie decyzję o zwolnieniu ze służby (k. 17 akt administracyjnych).

Pismem z tego samego dnia ([...]) Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał, że z uwagi na to, iż w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – uw. Sądu, dalej "K.p.a."), brak jest podstaw do uwzględnienia zażalenia skarżącego złożonego w trybie art. 37 tego aktu prawnego (k. 23 akt administracyjnych).

Następnie R. L. złożył skargę, w której wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby i wyznaczenie organowi terminu zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego. W skardze nakreślając swoją sytuację wyjaśnił, że pracę w administracji celnej rozpoczął [...] 1991 r. na podstawie umowy zawartej z Urzędem Celnym w [...]. Na podstawie aktu mianowania z dnia [...] 2000 r. od dnia [...] 2000 r. rozpoczął służbę jako funkcjonariusz Służby Celnej. Następnie z dniem [...] 2009 r. został mianowany na stopień [...] w korpusie [...] służby celnej. Służbę pełnił do dnia 28 lutego 2017 r. na stanowisku [...] w Izbie Celnej w [...]. Z dniem 1 marca 2017 r. stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, a 30 maja 2017 r. otrzymał od Dyrektora Izby pismo określające nowe warunki zatrudnienia. Skarżący przyjął propozycję nowych warunków zatrudnienia, jednakże w jego ocenie organ powinien wydać decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby, czego konsekwentnie odmawia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Na wstępie organ wskazał, że jest ona niedopuszczalna, albowiem p.w.u.K.A.S. nie wprowadziły obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Skutek taki wobec R. L. nastąpił z mocy prawa z uwagi na nie przedstawienie mu nowej propozycji służby. Jak podkreślono przyznane przez ustawodawcę uprawnienia w zakresie kwestii pracowniczych i stosunków służbowych miały na celu służyć usprawnieniu działań organu i są dopuszczalne w świetle postanowień konstytucji, na co wskazuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego w z dnia 12 lipca 2011 r., K 26/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą R. L., dotyczy w istocie bezczynności Dyrektora Izby w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej jego stosunku służby (na temat możliwych rozstrzygnięć - zob. niżej), przy czym ze względu na zaistniałe okoliczności sprawy (przedstawienie R. L. propozycji pracy i przyjęcie tej propozycji przez niego) sam skarżący nie kryje, że ma na myśli decyzję potwierdzającą fakt jego zwolnienia ze służby.

Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd tych sądów administracyjnych, które stoją na stanowisku, że w takim stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie, występuje kognicja sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi. W szczególności Sąd w całości podziela i przyjmuje jako własne stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 marca 2018 r., II SAB/Po 210/17 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawach III SAB/Gd 16/18, III SAB/Gd 145/17, III SAB/Gd 81/17, III SAB/Gd 109/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organizacyjna reforma służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm., dalej "u.K.A.S.") oraz p.w.u.K.A.S. Jej istota sprowadza się między innymi do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji p.w.u.K.A.S. pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.u.K.A.S.),

- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.u.K.A.S.),

- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.u.K.A.S.).

W niniejszej sprawie skarżący przyjął przedstawioną mu propozycję zatrudnienia w dniu 12 czerwca 2017 r., jednocześnie podejmując działania w celu otrzymania propozycji służby. Należy też podkreślić, że złożona skarżącemu pismem z dnia 23 maja 2017 r. propozycja zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącego wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niego działań (k. 9 akt administracyjnych)).

W kontekście powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika z kolei, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu, wśród których wymienia się: (1) prawo dostępu do sądu, to jest prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym), (2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, (3) prawo do wyroku sądowego, to jest prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. w tej materii: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97; publ. OTK 1998/4/50; z dnia 16 marca 1999 r., SK 19/98; OTK ZU 1999/3/36; z dnia 27 maja 2008 r., SK 57/06; OTK-A 2008/4/63), (4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r.; SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob. w tej materii m.in.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: wskazany powyżej wyrok K 28/97 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r.; SK 10/00; publ. OTK 2001/3/52).

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, ustanawiają one konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Po trzecie, wskazuje się na "organiczną więź" jaka istnieje między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (zob. w tej materii: wyrok TK z dnia 15 czerwca 2004 r., SK 43/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

Ponadto zgodnie z art. 60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (K 21/99; publ. OTK 2000/4/109), celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji RP jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Przedmiotowa ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (zob. w tej materii: T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17 i n.). Co istotne, nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Następnie należy zauważyć, że w myśl art. 169 ust. 4 p.w.u.K.A.S. propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej.

Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 p.w.u.K.A.S. skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych.

Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania: (1) zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz (2) wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przyjąć zatem należy, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Należy przy tym podkreślić, że charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego – prawa pracy.

W tym miejscu należy przywołać wywód prawny zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2014 r., I OSK 2489/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W jego uzasadnieniu wskazano, że w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Wyrok ten wydany został w odmiennym stanie prawnym i dotyczy on propozycji nowych warunków służby, a nie propozycji zatrudnienia. Rozważenia wymaga zatem kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do ochrony sądowej wobec funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyrokach z dnia 9 listopada 2017 r., III SAB/Gd 31/17 oraz z dnia 8 lutego 2018 r., III SA/Gd 158/17, a odnoszące się do sytuacji prawnej funkcjonariusza, któremu nie przedłożono jakiejkolwiek propozycji, odnosząc go także - z niezbędnymi zmianami - do sytuacji funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł wskutek przekształcenia w stosunek pracy, w następstwie przyjęcia złożonej przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji zatrudnienia. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi w zdaniem Sądu do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu.

Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.u.K.A.S. wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 u.K.A.S. w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – Dyrektora Izby) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy.

Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obciąża organ obowiązek wydania takiej decyzji, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w.u.K.A.S. w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.K.A.S. - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 p.w.u.K.A.S. jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków.

Podsumowując powyższą część rozważań Sąd wskazuje, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.").

Uzupełniająco Sąd zaznacza, że z regulacji zawartych w p.w.u.K.A.S. wynika, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć (przy uwzględnieniu kryteriów ustawowych – art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S.) zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, jak też zatrudnienia. Z drugiej strony złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wyżej wskazano – z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej, określonej w art. 60 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 p.w.u.K.A.S. (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) względnie alternatywnie art. 170 ust. 3 p.w.u.K.A.S. w zw. z art. 276 ust. 2 u.K.A.S. (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy Dyrektor Izby był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, dlatego też skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego.

Należy podkreślić, że w konsekwencji niniejszego wyroku Dyrektor Izby zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny, rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącego zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącego poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor Izby ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącego jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Sąd podkreśla również, że nie jest jednak wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącemu propozycję kontynuowania służby, taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji zatrudnienia - zgodnym z wolą skarżącego. Zdaniem Sądu, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z działaniami wskazującymi na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłączają możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.

Orzekając jak w punkcie II. wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w p.w.u.K.A.S., jak i ich konstytucyjności. W przekonaniu Sądu w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Reasumując, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził , iż organ dopuścił się bezczynności, zobowiązując jednocześnie Dyrektora Izby - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b p.p.s.a. - do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Sąd ponadto stwierdził zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów p.w.u.K.A.S.