Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1532/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 174
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1189/13 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w Sz. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. na rzecz P. Spółki z o.o. w Sz. 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1189/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. w S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2006 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatu P. i Miasta S. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w . z dnia [...] maja 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że P. Spółka z o.o. złożyła w dniu [...] kwietnia 2006 r., wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2006 rok w ranach PROW 2004-2006.

W dniach 23-24 sierpnia 2006 r. i 23-26 kwietnia 2007 r. w gospodarstwie Spółki została przeprowadzona kontrola.

Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] lipca 2007 r. przyznano Spółce płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2006 rok na łączną kwotę 266.301,40 zł, która została przekazana Spółce w dniach 26 października 2007 r. i 23 lipca 2008 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. uchylił ww. decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że Spółka na dzień wydania decyzji nie była w posiadaniu planu rolnośrodowiskowego sporządzonego zgodnie z warunkami zawartymi w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatu P. ARiMR w S. odmówił Spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2006 rok ze względu na brak planu rolnośrodowiskowego opracowanego zgodnie z wymogami prawa. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S., utrzymał tę decyzję w mocy. Na skutek zaskarżenia jej do WSA w S., sąd wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 551/09 oddalił skargę i stwierdził, że w świetle ustaleń faktycznych prawidłowo został zastosowany przepis § 17 ust. 1 pkt 1 lit b rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, (...), albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4, (...), skoro Spółka P. takim planem rolnośrodowiskowym nie dysponowała. Skarga kasacyjna Spółki od ww. wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 186/10.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Kierownik Biura Powiatu P. ARiMR w S., po przeprowadzeniu postępowania, ustalił Spółce kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości 266.301,40 zł, uzyskanych na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Powołując się na § 17 ust. 1 pkt 1 lit b rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organ stwierdził, że istnieją podstawy do zwrotu płatności, ponieważ Spółka nie miała opracowanego planu rolnośrodowiskowego spełniającego wymogi określone w odpowiednich przepisach rozporządzenia. Powołując się na przepis art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004r, str. 18 ze zm.), organ pierwszej instancji ocenił, że nie zaistniały w sprawie okoliczności skutkujące odstąpieniem od dochodzenia kwot nienależnie wypłaconych. Od dnia wypłaty minęły 4 lata, jednak okoliczności sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że Spółka działała w dobrej wierze (art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia), gdyż miała świadomość naruszenia warunku zobowiązania, jakie na siebie przyjęła. Nawet błędne przekonanie Spółki nie usprawiedliwiało jej błędu.

Zaskarżoną decyzją, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniosła P. Spółka z o.o.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wskazał, że zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit b rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4, z zastrzeżeniem § 19 ust. 2.

Organy obu instancji stwierdziły, powołując się na wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 186/10, że Spółka sporządziła plan niezgodnie z warunkami określonymi w § 4. Sąd I instancji uznał, że kwestia związana z brakiem planu rolnośrodowiskowego została prawomocnie przesądzona, a zatem niedopuszczalna jest jego odmienna ocena w niniejszym postępowaniu

Dalej, Sąd zwrócił uwagę, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu (na podstawie art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia), jeżeli okres między datą pomocy a datą pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności jest dłuższy niż 10 lat. Okres ten ogranicza się do 4 lat, jeśli jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Wypłata środków na rzecz Spółki została dokonana w dniach 26 października 2007 r. i 23 lipca 2008 r., zatem dziesięcioletni okres upłynie dopiero odpowiednio w dniach 26 października 2017 r. i 23 lipca 2018 r. Zdaniem Sądu, powiadomienie o niezasadnym charakterze płatności (art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia) nastąpiło w dniu 5 listopada 2012 r. (wraz z informacją o możliwości dokonania zwrotu należności). Powiadomienie to nastąpiło po upływie czterech lat od dokonanych wypłaty środków (26 października 2007 r. i 23 lipca 2008 r.), zatem ustalenie, czy Spółka działała w dobrej czy złej wierze ma istotne znaczenie dla dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie otrzymanych płatności rolnośrodowiskowych na 2006 rok, w świetle regulacji art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że nie można przyjąć, że skarżąca działała w dobrej wierze, ponieważ znając zasady i tryb przyznawania płatności rolnośrodowiskowej oraz zasady 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie miała opracowanej zgodnie z wymogami prawa dokumentacji rolnośrodowiskowej, a co za tym idzie zdawała sobie sprawę, że w myśl §17 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność będzie podlegała zwrotowi.

Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdzający przebieg czynności w sprawie przyznania Spółce płatności rolnośrodowiskowej na 2006 r. pozwala stwierdzić, że Spółka nie działała w złej wierze do dnia 9 marca 2011 r., tj. do dnia wydania wyroku przez NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 186/10 dotyczącej odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2006 r., w której po raz pierwszy wskazano brak posiadania przez Spółkę planu rolnośrodowiskowego.

WSA zwrócił uwagę na okoliczność sporządzenia przez Spółkę w dniu 12 maja 2005 r. planu rolnośrodowiskowego na lata 2005-2009, który został parafowany na każdej stronie i podpisany na stronie ostatniej przez doradcę rolnośrodowiskowego, przyznania Spółce płatności rolnośrodowiskowej na 2006 r., (decyzją organu z dnia [...] lipca 2007 r.) po uprzednim przeprowadzeniu kontroli w gospodarstwie Spółki (w dniach 23 - 24 sierpnia 2006 r., 23-26 kwietnia 2007 r.) oraz po złożeniu wyjaśnień pełnomocnika Spółki w sprawie (wezwanie organu z dnia 9 października 2006 r., wyjaśnienia z dnia 20 października 2006 r.). Wszystkie powyższe okoliczności uzasadniają w ocenie WSA przekonanie Spółki, że otrzymując przyznaną jej płatność, otrzymuje ją należnie i zasadnie. Nie można bowiem od producenta nawet, jeśli jest on podmiotem profesjonalnym wymagać większej wiedzy odnośnie oceny prawidłowości przedłożonego planu rolnośrodowiskowego aniżeli od organu.

Wobec powyższego WSA uznał, że zaistniała przewidziana w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 okoliczność wyłączająca obowiązek zwrotu przez Spółkę nienależnej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2006 rok, uzasadniająca stwierdzenie bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w S. a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w następującym zakresie:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 5 zd. 1 i 2 rozporządzenia nr 796/2004, przez nieprawidłowe przyjęcie, że organy błędnie uznały, że w sprawie nie zaistniała przesłanka przewidziana w art. 75 ust. 5 zd. drugie ww. rozporządzenia w postaci dobrej wiary skarżącej w okresie czterech lat od dnia daty płatności do dnia pierwszego powiadomienia P. Sp. z o.o. o nieuzasadnionym charakterze płatności mimo, że:

a) w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że Spółka nie działała w złej wierze jedynie do dnia 9 marca 2011 r., tj. do dnia wydania wyroku przez NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 186/10 (od dnia wypłaty płatności, tj. 26 października 2007r. i dnia 23 lipca 2008 r. do dnia wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, tj. 9 marca 2011 r. nie minął okres czterech lat);

b) decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2008 r. organ odmówił P. Sp. z o.o. przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2007 r. jako płatności kontynuacyjnej (2005 r. był pierwszym rokiem płatności rolnośrodowiskowej przyznanej P. Sp. z o.o., rok 2006 r. był rokiem kontynuacyjnym) w uzasadnieniu decyzji wskazując wprost, że plan działalności rolnośrodowiskowej przedłożony przez P. Sp. z o.o. zawiera uchybienia i braki w stosunku do wymogów określonych wprost i w sposób jednoznaczny w przepisach rozporządzenia MRiRW z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania polegające nie tylko na niesporzadzeniu go przy udziale doradcy rołnośrodowiskowego ale i na braku obowiązkowych i wynikających wprost oraz w sposób jednoznaczny z przepisów prawa elementów tego planu; decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez organ II instancji, WSA w S. oraz NSA;

c) decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2009r. organ odmówił P. Sp. z o.o. przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2006 r. jako płatności kontynuacyjnej (2005 r. był pierwszym rokiem płatności rolnośrodowiskowej przyznanej P. Sp. z o.o., rok 2006 r. był rokiem kontynuacyjnym) w uzasadnieniu decyzji wskazując wprost, że plan działalności rolnośrodowiskowej przedłożony przez P. Sp. z o.o. zawiera uchybienia i istotne braki w stosunku do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia MRiRW z dnia 6 sierpnia 2004 r. oraz zawartości planu tego działania polegające nie tylko na niesporządzeniu go przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego ale i na braku obowiązkowych oraz wynikających wprost i w sposób jednoznaczny elementów tego planu w związku z czym płatność rolnośrodowiskowa za 2006 r. spółce nie przysługuje; decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez organ II instancji, WSA w S. oraz NSA;

d) P. Sp. z o.o. nie posiadała planu działalności rolnośrodowiskowej w roku 2005 i 2006 jak i w latach kolejnych albowiem dokument przedłożony przez spółkę organom jako plan działalności rolnośrodowiskowej i kolejne zmiany tego dokumentu zawierały uchybienia i istotne braki w stosunku do jednoznacznie określonych wymogów zawartych w przepisach ww. rozporządzenia MRiRW z dnia 6 sierpnia 2004 r. oraz zawartości planu tego działania polegające nie tylko na niesporzadzeniu go przy udziale doradcy rolnośrodowiskoweao ale i na braku obowiązkowych elementów tego planu wskazanych wprost i jednoznacznie w przepisach rozporządzenia;

e) P. Sp. z o.o. wraz z wnioskiem o przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowej za 2006 r. oświadczyła, że zna zasady realizacji programu rolno-środowiskowego, jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z programu rolnośrodowiskowego, posiada plan działalności rolnośrodowiskowej oraz zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji jak i do niezwłocznego informowania ARiMR na piśmie o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, pobieranie lub wypłacanie płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt;

naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem stanowiło podstawę uznania przez Sąd I instancji, że organy przy wydaniu zaskarżonej decyzji dokonały naruszenia art. 73 ust. 5 zd. drugie rozporządzenia nr 796/2004, co stanowiło zasadniczą podstawę uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatu P. i Miasta S. ARiMR z dnia [...] maja 2013 r. oraz uznania, że obowiązek zwrotu przez P. Sp. z o.o. płatności, określony w art. 75 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 nie ma zastosowania.

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. § 17 ust. 1 pkt 1) lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z § 4 pkt 1) tegorozporządzenia oraz w zw. z § 2 pkt 10) lit. b), § 4 pkt 1), § 5 pkt 2), 3), 5), § 8 pkt 2) i 3) obowiązującego w czasie przyznania skarżącej płatności za 2006 r. rozporządzenia MRiRW z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania oraz w zw. z art. 73 ust. 5 zd. 1 i 2 rozporządzenia nr 796/2004 przez nieprawidłowe przyjęcie, że płatność rolnośrodowiskowa za 2006 r. wypłacona P. Sp. z o.o. nie podlega zwrotowi, mimo, że skarżąca nie opracowała i nie posiadała w 2005 r. i 2006 r. planu działalności rolnośrodowiskowej albowiem wadliwość dokumentu przedłożonego przez stronę jako plan polegała nie tylko na braku udziału w jego sporządzeniu doradcy rolnośrodowiskowego lecz również na braku istotnych jego elementów określonych wprost i w sposób jednoznaczny przepisami prawa - obowiązującego wówczas rozporządzenia MRiRW z dnia 6 sierpnia 2004 r. oraz zawartości planu tego działania, tj. min.:

a) brak charakterystyki gospodarstwa rolnego z uwzględnieniem walorów przyrodniczych (§ 2 pkt 10) lit b) rozporządzenia z 6 sierpnia 2004 r.);

b) brak wskazań zadań realizowanych w ramach pakietu (§ 4 pkt 1 rozporządzenia);

c) brak opisu zbiorowiska roślinnego łąki, brak opisu planowanych metod wykaszania i zbioru ściętej trawy, brak informacji o poziomie planowanego nawożenia, wraz z uzasadnieniem celowości jego zastosowania (§ 5 pkt 2), 3) i 5) rozporządzenia);

d) brak charakterystyki strefy buforowej (§ 8 pkt 2) rozporządzenia);

e) brak zaleceń dotyczących zakładania i pielęgnacji strefy buforowej, w tym doboru gatunków traw i roślin zielnych, typów i częstotliwości zabiegów agrotechnicznych (§ 8 pkt 3) rozporządzenia);

naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem stanowiło podstawę uznania, że organy przy wydaniu zaskarżonej decyzji dokonały naruszenia art. 73 ust. 5 zd. drugie rozporządzenia nr 796/2004, co stanowiło zasadniczą podstawę uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] września 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatu P. i Miasta S. ARiMR z dnia [...] maja 2013 r. oraz uznania przez Sąd I instancji, że obowiązek zwrotu przez P. Sp. z o.o. płatności nie ma zastosowania.

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 5 zd. 1 i 2 w zw. z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 polegające na:

a) niezastosowaniu art. 73 ust. 5 zd. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 i niewłaściwym zastosowaniu w to miejsce art. 73 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia nr 796/2004 przez nieprawidłowe przyjęcie, że mimo doręczenia P. Sp. z o.o. dokumentów wskazanych w zarzucie nr 1 lit a) i b) skargi kasacyjnej, złożenia przez P. Sp. z o.o. oświadczenia wskazanego w zarzucie nr 1 lit d) i niesporządzenia przez P. planu działalności rolnośrodowiskowej w sposób zgodny z wymogami przepisów obowiązujących w czasie przyznania spółce płatności rolno-środowiskowej za 2005 r. oraz za 2006 r. (brak obowiązkowych elementów planu oraz sporządzenie planu bez udziału doradcy rolno-środowiskowego) spółka ta była w dobrej wierze w czteroletnim okresie wskazanym w art. 75 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia co do okoliczności przysługiwania jej płatności za 2006 r. aż do dnia wydania wyroku NSA z dnia 9 marca 2011 r., tj. w ocenie Sądu I instancji przez okres 4 lat, o którym mowa w art. 75 ust. 5 zd 2 rozporządzenia nr 796/2004;

b) błędnej wykładni polegającej na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji należytego rozumienia pojęcia dobrej i złej wiary P. Sp. z o.o. w przedmiocie przysługiwania jej płatności rolnośrodowiskowej za 2006 r. i przyjęcia, że P. Sp. z o.o. w okresie 4 lat od dnia wypłaty płatności rolnośrodowiskowej za 2006 r., tj. od dnia 26 października 2007 r. i 23 lipca 2008r. do dnia 9 marca 2011 r., tj. do dnia wydania wyroku przez NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 186/10 dotyczącej odmowy przyznania Spółce płatności rolnośrodowiskowej za 2006 r. pozostawała w dobrej wierze co do przysługiwania jej prawa do płatności za 2005 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ustanowiona powołanym przepisem zasada związania skargą kasacyjną oznacza, że jeżeli nie wystąpią przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły - to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, nie jest władny badać czy wyrok ten nie narusza innych przepisów, niż wskazane w jednoznacznie postawionych Sądowi I instancji zarzutach, lecz zobowiązany jest ograniczyć się do oceny czy zaskarżony wyrok uchybia przepisom, wskazanym w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Konsekwencją związania podstawami skargi kasacyjnej jest z kolei wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (procesowego, materialnego), którym zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną uchybił Sąd I instancji, przy czym nie ulega kwestii, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie podważać ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe ogólne zasady na uwadze, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że podstawy kasacyjne nie zostały sformułowane w sposób w pełni prawidłowy.

I tak, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania - w pkt. II. ppkt. 1 a-e i 2 a-e petitum skargi kasacyjnej - jej autor powołał bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) jak i lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami prawa materialnego. Tymczasem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy jako jedną z podstaw uchylenia decyzji przez sąd przewiduje naruszenie przepisów postępowania (innych niż z pkt. b) - jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro więc z zarzutem naruszenia ww. przepisu skarga kasacyjna nie wiąże żadnego przepisu postępowania administracyjnego - to znaczy, że brak jest skutecznie postawionych zarzutów uchybień proceduralnych.

Wskazana wadliwość konstrukcji podstawy kasacyjnej nie uniemożliwia jednak odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Tym niemniej przyjąć trzeba, że w istocie postawione Sądowi I instancji zarzuty dotyczą błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, a to art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 - w niespornych (niepodważonych) okolicznościach faktycznych sprawy.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3 (według którego odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem).

W myśl zaś objętego podstawami kasacyjnymi ust. 5 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Z treści przepisu wynika zatem, że zasadą jest dziesięcioletni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności. Wyjątkiem jest zaś sytuacja gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Znaczy to, że ocena co do tego czy beneficjent działał w dobrej wierze - jest okolicznością istotną w sprawie i musi być przedmiotem wnikliwych ocen.

Odnosząc się do oparcia skargi kasacyjnej na błędnej wykładni przytoczonego art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 - co do prawidłowości rozumienia użytego w nim pojęcia "dobrej wiary" - należy przypomnieć, że zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania w czym przejawia się wadliwa interpretacja, dokonana przez Sąd I instancji oraz jak, według strony odmiennie, przepis winien być odczytany. Powyższego wyjaśnienia w sformułowanym wyżej zarzucie brak.

Z pisemnych motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika natomiast, że Sąd nie wypowiedział się bliżej w tej kwestii. Całokształt rozważań pozwala natomiast uznać, że przyjęte przez Sąd rozumienie "dobrej wiary" odpowiada prezentowanemu w orzecznictwie.

Niewątpliwie pojęcie "dobrej wiary" nie zostało w zdefiniowane. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał zaś, że wyrażenie to wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, istotą których jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. Podnoszone jest też, że ocena okoliczności konkretnej sytuacji - co do uznania błędu za usprawiedliwiony - i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11).

W świetle tego, co zostało wyżej przedstawione, ocena czy w danej, konkretnej sprawie mamy do czynienia z beneficjentem działającym w dobrej wierze jest jednak nie tyle kwestią wykładni omawianego zwrotu, co należy do sfery stosowania prawa.

W rozpoznawanej sprawie organ podkreślał wadliwość złożonego przez stronę planu rolno środowiskowego oraz fakt, że beneficjent jest profesjonalnym przedsiębiorcą, zawodowo prowadzącym działalność rolnośrodowiskową jak i to, że w dniu złożenia wniosku o płatność oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania tej płatności.

Zdaniem Sądu I instancji zaś - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - takie okoliczności jak sporządzenie przez Spółkę planu rolnośrodowiskowego, bezspornie - co w sprawie zostało następnie przesądzone - niespełniającego określonych prawem warunków, ale który został parafowany na każdej stronie i podpisany na ostatniej stronie przez doradcę rolnośrodowiskowego, przyznanie Spółce (decyzją) płatności rolnośrodowiskowej, po uprzednim przeprowadzeniu kontroli w gospodarstwie skarżącej oraz po złożeniu - na wezwanie organu - wyjaśnień przez pełnomocnika Spółki, uzasadniały jej przekonanie, że otrzymując przyznaną jej płatność, otrzymuje ją należnie i zasadnie. Według Sądu I instancji nie można bowiem od producenta nawet, jeśli jest on podmiotem profesjonalnym, wymagać większej wiedzy odnośnie oceny prawidłowości przedłożonego planu rolnośrodowiskowego aniżeli od organu administracji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt podpisania przez beneficjenta oświadczenia, że znane są mu zasady przyznawania płatności, nie może - niejako automatycznie, w razie stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości - zawsze wykluczać działania beneficjenta w dobrej wierze.

Drugi skrajny pogląd, że ewentualny błąd organu przemawia na rzecz działania beneficjenta w dobrej wierze, ponieważ od producenta nie można wymagać wiedzy większej niż od organu - także nie zasługuje na aprobatę.

W rozpoznawanej sprawie jednakże skład orzekający NSA nie znajduje podstaw, by podważyć dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, że całokształt zgromadzonego w sprawie materiału - w szczególności przedstawiającego przebieg czynności w sprawie przyznania Spółce płatności rolnośrodowiskowej - przemawiał za przyjęciem jej działania w dobrej wierze. Podkreślić przy tym należy, że według Sądu I instancji istotny dla oceny dobrej wiary był moment otrzymywania płatności - którego to stanowiska organ żadnym zarzutem nie podważa. Istotnie, przedstawiony wyżej przebieg postępowania w przedmiocie przyznania płatności, usprawiedliwia stanowisko, że choć skarżąca Spółka błędnie mniemała, że posiada prawidłowy plan rolnośrodowiskowy - to jednak w przedstawionych okolicznościach owe błędne przekonanie mogło być ocenione jako uzasadnione. Nie można zarzucić braku logiki i naruszenia zasad doświadczenia ocenie, że Spółka mogła być w przekonaniu, że działała zgodnie z prawem.

W tym stanie rzeczy - skoro dodatkowo poza sporem pozostają daty płatności jak i data powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności - także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie usprawiedliwia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.