Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1230/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Gminy [...], Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1109/14 w sprawie ze skargi B.W. i P.W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty gospodarczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej Gminy [...]; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 4. zwraca Gminie [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1109/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi B.W. i P.W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty gospodarczej, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] znak: [...], w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz w pkt 3 zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. i P.W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nakazującą B. i P.W. dokonanie rozbiórki wiaty gospodarczej. W uzasadnieniu wskazano, iż w toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że w okresie od dnia 1 stycznia 2004r. do dnia 14 stycznia 2013 r. Gmina W. nie posiadała obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość. Natomiast zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w mieście W., w rejonie wzdłuż torów kolejowych oraz strugi [...] i ulicy [...] cz. II (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 31 grudnia 2012 r., poz. 4746), działka nr ewid. [...] – oznaczona symbolem 7UR – przeznaczona jest pod zabudowę usług rzemiosła jako podstawowe przeznaczenie terenu, usług o uciążliwości nie przekraczającej granic działki jako podstawowe dopuszczalne przeznaczenie terenu, urządzenia obsługi technicznej jako dopuszczalne przeznaczenie terenu.

W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 23 października 2013 r. organ pierwszej instancji stwierdził istnienie wiaty gospodarczej o wymiarach 3,60m x 5,70m, o dachu jednospadowym, mierzącym w najwyższym punkcie 3,30m. Na wykonanie przedmiotowego obiektu przedstawiono zgłoszenie Gminy W. przyjęte do Starostwa Powiatowego w W. w dniu 8 kwietnia 2013 r. Wskazano także, że na mocy umowy z dnia 29 grudnia 2011 r. Gmina W. oraz B.W. i P.W. dokonali zamiany nieruchomości. Jak wynika z § 5 pkt 2 lit. e tej umowy zamiany Gmina W. zobowiązała się w terminie do 15 kwietnia 2012 r. w ramach odtworzenia zagospodarowania działki nr ewid. [...] na działce nr ewid. [...], do wykonania na rzecz B. i P.W. wiaty o wymiarach minimum 3,50m x 5,70m i wysokości w najniższym punkcie 2,50m, niezwiązanej trwale z gruntem, o konstrukcji metalowej lub drewnianej, krytej blachą trapezową.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., w trybie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał B. i P.W. rozbiórkę samowolnie wykonanej wiaty gospodarczej o wym. 3,60m x 5,70m o dachu jednospadowym, znajdującej się w miejscowości W., na działce nr ewid. [...].

Na skutek wniesionego przez P. i B.W. odwołania Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie tego organu w aktach brak jest dokumentu z którego wynikałoby w sposób niebudzący wątpliwości, że omawiana wiata powstała przed dniem 31 stycznia 2013r. W aktach sprawy znajduje się zgłoszenie robót budowlanych z dnia 31 stycznia 2013 r., które wpłynęło do właściwego Starostwa w dniu 8 kwietnia 2013 r., informujące, że Gmina W. zamierza przystąpić m.in. do budowy wiaty gospodarczej o wym. 600 cm x 300 cm, o dachu jednospadowym i wysokości w najwyższym punkcie 220 cm. Jednakże na podstawie innych dowodów ustalono, że przedmiotowa wiata powstała przed dniem 8 kwietnia 2013 r. A zatem zgłoszenie zostało dokonane już po wybudowaniu spornej wiaty.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego prawidłowo, w oparciu o normę art. 49b ustawy Prawo budowlane, nakazano rozbiórkę spornego obiektu. Odnosząc się zaś do kwestii wyboru adresata decyzji organ podniósł, że nie ma możliwości nakazania rozbiórki obiektu wyłącznie inwestorowi, który w dacie orzekania nie posiada uprawnień do władania obiektem, które pozwoliłyby na wykonanie nakazu rozbiórki.

W skardze na powyższą decyzję P.W. i B.W. zarzucili jej naruszenie: art. 52 w zw. z art. 3 ust. 11 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Sądu skarga jest zasadna, co skutkowało uchyleniem zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż trafnie uznano, że przedmiotowa wiata podlega rozbiórce, co nie jest przez skarżących kwestionowane, albowiem została ona postawiona w warunkach samowoli budowlanej, nadto zrealizowana została na terenie, na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje tego rodzaju zabudowy, a więc nie było możliwe w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane jej zalegalizowanie. Kwestią sporną jest zaś to, kto – skarżący jako właściciele nieruchomości, czy Gmina W. – jako sprawca samowoli budowlanej, powinien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę. Wskazując na treść art. 52 ustawy Prawo budowlane Sąd wyjaśnił, że w normie tej przyjmuje się, iż nakaz rozbiórki winien być skierowany w pierwszej kolejności do inwestora. Sąd podzielił nieodosobnione głosy judykatury przyjmujące, że w pewnych sytuacjach należy wydać nakaz rozbiórki wobec inwestora nawet wówczas, gdy nie dysponuje on prawem do władania nieruchomością. W orzeczeniach prezentujących ten pogląd podkreśla się, że dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane bez zgody właściciela. Bez wątpienia w niniejszej sprawie Gmina W. nie dysponowała zgodą właścicieli nieruchomości. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, uzasadniony jest zarzut skarżących, że nakaz rozbiórki winien zostać skierowany do Gminy W. jako sprawcy samowoli budowlanej. Dalej Sąd zaznaczył, że w sprawie istotne jest i to, że Gmina dopuściła się samowoli budowlanej już po zawarciu umowy zamiany. Skarżący nie mieli zatem możliwości zweryfikowania stanu nieruchomości i legalności naniesień w dacie zawierania umowy, bo ich nie było. Nie sposób byłoby im zarzucić, że powinni byli znać stan nieruchomości podpisując umowę zamiany, bo wówczas stan ten był inny. Trafnie, zdaniem Sądu, skarżący podkreślają, że oczywista była po stronie Gminy świadomość bezprawności działania w sposobie wykonania inwestycji. Zaniechanie uzyskania niezbędnych pozwoleń przez inwestora, który jest organem administracji samorządowej, zasługuje na absolutną dezaprobatę. Takie zachowanie stanowi oczywistą obrazę zasady praworządności. W takiej sytuacji nałożenie obowiązku usunięcia samowoli budowlanej na obecnych właścicieli nieruchomości jaskrawo narusza zasadę budowania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto takie działanie to przerzucenie kosztów i ciężaru przywrócenia stanu zgodnego z prawem wywołanego świadomym naruszeniem prawa przez organ to prawo stosujący i egzekwujący, na osoby, które w najmniejszym stopniu nie przyczyniły się do stanu bezprawności. Działanie takie nie uwzględnia nie tylko słusznego interesu obywatela, ale także nie jest działaniem w imię interesu społecznego (art. 7 k.p.a.). Nie stanowi bowiem elementu dobrze pojętego interesu społecznego podejmowanie takich decyzji, w wyniku których to obywatel zmuszony jest do usunięcia skutków samowoli organu administracji publicznej. A zatem obowiązek naprawienia tak rażących zaniedbań winien zostać skierowany do Gminy.

Reasumując Sąd uznał, że w realiach tej sprawy organ winien ponownie przeprowadzić postępowanie z udziałem inwestora, uzupełnić postępowanie wyjaśniające o oświadczenie skarżących o zgodzie na udostępnienie nieruchomości w celu usunięcia samowoli, która zresztą została złożona do akt sądowoadministracyjnych i prawidłowo zastosować normę art. 52 ustawy Prawo budowlane. Powyższa wada postępowania wyjaśniającego, w ocenie Sądu, jest prostą konsekwencją naruszenia dyspozycji art. 52 ustawy Prawo budowlane polegającego na skierowaniu nakazu rozbiórki do niewłaściwego adresata. Jest to naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą jego wykładnię, mającą oczywisty wpływ na wynik postępowania, co stanowi przesłankę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. i Gmina W., jednakże pismem z dnia 18 stycznia 2017 r. Gmina W. cofnęła wniesioną skargę kasacyjną.

W złożonej skardze kasacyjnej Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

1/ na podstawie normy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa

materialnego:

a) art. 49b ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że norma art. 52 powyższej ustawy, nie określając jakichkolwiek kryteriów wyboru adresatów obowiązku wynikającego z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwala na skierowanie obowiązku do inwestora nieposiadającego w dniu wydania decyzji administracyjnej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas kiedy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że w takiej sytuacji powinnym adresatem decyzji jest właściciel bądź zarządca nieruchomości, której dotyczy postępowanie,

b) art. 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że gmina działająca jako osoba prawna i podmiot prawa cywilnego, w stosunkach prawa prywatnego, występuje jako "organ administracji publicznej prowadzący postępowanie", do którego adresowana jest zasada ogólna pogłębiania zaufania uczestników postępowania, podczas kiedy właściwa wykładnia wskazanej normy prowadzi do konkluzji, że do oceny stosunków zobowiązaniowych między osobą prawną - gminą działającą jako podmiot prawa cywilnego nie mają zastosowania normy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisy prawa prywatnego,

2/ na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wadliwej kontroli zgodności z prawem inkryminowanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] naruszają przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają prawo materialne i w konsekwencji uwzględnieniu skargi mimo braku podstaw,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania poprzez zobligowanie skarżącego organu do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości na udostępnienie nieruchomości w celu usunięcia samowoli i nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora niedysponującego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd pierwszej instancji sformułował dla organu zalecenia niezgodne z prawem, jako że zastosowanie się do wskazań Sądu pierwszej instancji doprowadzi do wydania decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną określoną normą art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne B. i P.W., pismami z dnia 20 kwietnia 2015 r., wnieśli o ich oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego stosownie do normy § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., albowiem postępowanie ze skargi kasacyjnej Gminy W. wobec cofnięcia tego środka odwoławczego podlegało umorzeniu.

Dlatego też w tym przedmiocie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 60 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę kasacyjną. Sąd jest związany żądaniem strony, jeżeli stwierdzi jego dopuszczalność, tj. jeżeli cofnięcie skargi kasacyjnej nie zmierza do obejścia prawa lub nie spowodowałoby utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

Cofnięcie skargi kasacyjnej sprowadza się do rezygnacji przez skarżącą z dochodzenia na drodze sądowej ochrony sfery jej praw i interesów, a tym samym z kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego i realizacji uprawnień wynikających z zasady prawa do sądu.

W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby istniały przesłanki negatywne, określone w powołanym wyżej przepisie.

Stąd też, mając na uwadze skuteczny wniosek Gminy W. o cofnięciu wniesionej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., umorzono postępowanie kasacyjne ze skargi tej strony postępowania, a o zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przystępując zaś do rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. podnieść należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

Wyjaśniając przesłanki uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez organ administracji zauważyć należy, iż na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 49b ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że norma art. 52 tej ustawy, nie określając jakichkolwiek kryteriów wyboru adresatów obowiązku wynikającego z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwala na skierowanie obowiązku do inwestora nieposiadającego w dniu wydania decyzji administracyjnej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas kiedy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że w takiej sytuacji adresatem decyzji jest właściciel bądź zarządca nieruchomości, której dotyczy postępowanie.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, co przyznał również w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, iż sama zasadność orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie budzi wątpliwości, gdyż przedmiotowa wiata gospodarcza o wymiarach 3,60m x 5,70m z dachem jednospadowym niewątpliwie została zrealizowany na działce nr [...] w W. w warunkach samowoli budowlanej i jest ewidentnie sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]) obowiązującego dla przedmiotowej działki i nie ma prawnej możliwości jej zalegalizowania. Niemniej jednak Sąd pierwszej instancji zakwestionował wyłącznie prawidłowość ustalenia adresata decyzji nakazującej przedmiotową rozbiórkę uznając, iż skierowanie jej do właścicieli działki, w okolicznościach tej sprawy, nie jest zasadne, skoro sprawcą samowoli była Gmina W., to i ona winna być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, co również nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że do przedmiotowej samowoli budowlanej doszło na skutek wcześniej zawartej między skarżącymi, a Gminą W. umowy zamiany. Niewątpliwie aktem notarialnym z dnia 29 grudnia 2011r. repertorium A nr [...] pomiędzy ww. stronami doszło do zamiany nieruchomości, przy czym Gmina W. została tą umową zobowiązana w wyznaczonym terminie (do 15 kwietnia 2012 r. - przypomnienie NSA) do odtworzenia zagospodarowania działki przejętej od skarżących poprzez realizację wymienionych w tej umowie obiektów, w tym w szczególności do wykonania wiaty o wymiarach minimum 3,5m x 5,70m i wysokości w najniższym miejscu 2,5m, niezwiązanej trwale z gruntem, o konstrukcji metalowej lub drewnianej, krytej blachą trapezową (§ 5 pkt 2 lit. e umowy). Umową tą zobowiązano ponadto Gminę W. do jednoczesnego zgłoszenia wymienionych w niej prac i robót budowlanych w Wydziale Architektury Starostwa Powiatowego w W., a konsekwencją niewywiązania się z tak zawartych postanowień było zobowiązanie się wskazanej Gminy do wypłacenia rekompensaty skarżącym w wysokości 80.000 zł.

W tych okolicznościach sprawy, jak ustalono w toku postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, sporna wiata gospodarcza powstała przed dniem 31 stycznia 2013 r., zaś formalności związane z jej zgłoszeniem nastąpiły po tej dacie (wskazano datę 8 kwiecień 2013 r., a zgłoszenie dotyczyło wiaty gospodarczej o wymiarach 600 cm x 300 cm), a więc już po realizacji tejże wiaty gospodarczej, co uzasadnia w pełni przyjęcie zaistnienia samowoli budowlanej. Jednocześnie sprzeczność wykonanych robót z przepisami prawa miejscowego, nie pozwalała na wdrożenie procedury legalizacyjnej wobec tak samowolnie realizowanego obiektu, dlatego też w tej sprawie zachodziła konieczność orzeczenia rozbiórki spornej wiaty gospodarczej o dachu jednospadowym, jak to zasadnie uczyniono w tej sprawie na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co również nie jest kwestionowane w tej sprawie.

Podstawowe zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia ma w tych okolicznościach prawidłowa wykładnia art. 52 ustawy Prawo budowlane, który odnosi się do zasad ponoszenia kosztów wykonania decyzji. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Ponieważ decyzje, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, dotyczą samowoli budowlanej co do zasady obowiązek wykonania wymienionych w tych decyzjach czynności winien w pierwszej kolejności być kierowany do inwestora jako sprawcy samowoli. Najczęściej bowiem inwestor jest jednocześnie właścicielem działki na której został usytuowany obiekt będący przedmiotem nakazu rozbiórki.

W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, zarówno w chwili powstawania spornej samowoli kiedy Gmina W. realizując w 2012 r. postanowienia zawartej w dniu 29 grudnia 2011 r. umowy, jak i w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, wskazana Gmina nie dysponowała prawem własności do spornego terenu na którym powstała przedmiotowa wiata gospodarcza o dachu jednospadowym. Dlatego też obowiązek ten winien zostać skierowany do właściciela nieruchomości, a więc w niniejszej sprawie do B. i P. małżonków W. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; wyrok NSA z 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 247/10, LEX nr 1071219; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, LEX nr 1219135).

Przeciwne stanowisko w zaskarżonym wyroku wskazujące jako podmiot zobowiązany do rozbiórki, w opisanych wyżej okolicznościach, inwestora - sprawcę samowoli Gminę W., która nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do spornej nieruchomości, uzasadnia w pełni przyjęcie stanowiska, iż Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 52 ustawy Prawo budowlane.

Należy bowiem podkreślić, iż przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00, LexPolonica 354876). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu - patrz wyrok NSA z 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2319/14, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.

W rozpoznawanej sprawie żaden z przypadków o jakich wyżej mowa, a więc pozwalających skierować decyzję o nakazie rozbiórki również do inwestora, który nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, nie zaistniał. Po pierwsze w sposób niebudzący wątpliwości ustalono osoby będące właścicielami nieruchomości na której znajduje się samowola, a nadto nie można z akt sprawy w żaden sposób wyprowadzić wniosku, iż Gmina W. realizując sporne zamierzenie na gruncie skarżących wybudowała go samowolnie bez zgody i wiedzy właścicieli nieruchomości. Postanowienia umowne z dnia 29 grudnia 2011 r. przeczą temu, albowiem w sposób bardzo precyzyjny wskazywały na obowiązek Gminy W., w bardzo krótkim terminie, na zrealizowanie po uprzednim dokonaniu zgłoszenia organom architektoniczno-budowlanym, na terenie stanowiącym własność skarżących, szeregu obiektów, w tym również i przedmiotowej wiaty gospodarczej o dachu jednospadowym. Niezrealizowanie spornego budynku gospodarczego po uprzednim dokonaniu zgłoszenia i do tego w odpowiednim terminie, powodowało konieczność wypłacenia skarżącym stosownej rekompensaty, oznaczonej co do wysokości w zawartej umowie. Niemniej jednak nie jest sporne w tej sprawie, że za wiedzą i zgodą stron na działce małżonków W. zrealizowano sporną wiatę, a to, że niezgodnie z umową, to już jest inna kwestia, która nie może być oceniana w toku postępowania administracyjnego. Zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny, nie są właściwe do oceny skutków niewłaściwego wykonania umowy cywilnej. W tym zakresie właściwy jest bowiem sąd powszechny. Pomimo tego, że to Gmina W. była sprawcą samowoli budowlanej, to jednak wszelkie skutki wynikające z tej samowoli obciążają jej obecnych właścicieli. Natomiast ewentualne roszczenia do inwestora z tytułu poniesionych kosztów rozbiórki będą mogły być dochodzone przez skarżących wyłącznie przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny tym samym podziela w pełni stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż to aktualny właściciel winien być w okolicznościach tej sprawy adresatem decyzji o nakazie rozbiórki.

Ponadto, mając na uwadze okoliczności tej sprawy, nie można zapominać również o potrzebie wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki. Gdy inwestor jest jednocześnie właścicielem gruntu kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli jednak inwestorowi, tak jak w tej sprawie, nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości i obowiązek rozbiórki nałożony byłyby na niego, to w takiej sytuacji wykonalność takiej decyzji przez inwestora uzależniona jest od woli osoby trzeciej, a skoro tak, to w razie odmowy wejścia na teren nieruchomości celem wykonania rozbiórki, decyzja o nakazie rozbiórki będzie niewykonalna, gdyż nie można zastosować w stosunku do jej adresata środków przymusu.

Dlatego też Sąd pierwszej instancji w opisanych okolicznościach sprawy przyjmując, iż obowiązek rozbiórki w trybie art. 52 ustawy Prawo budowlane obciąża inwestora – Gminę W., nieposiadającego jakiegokolwiek tytułu do gruntu na którym wybudowano samowolnie sporną wiatę gospodarczą, naruszył ww. przepis poprzez błędną jego wykładnię. Stąd też przedstawiony w tym zakresie przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zarzut należy uznać za w pełni usprawiedliwiony. W konsekwencji zasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wadliwej kontroli zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają prawo materialne i w konsekwencji uwzględnieniu skargi, mimo braku podstaw. Podzielenie tego stanowiska w powyższym zakresie spowodowało, iż należało uwzględnić wniesioną skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok jako nieodpowiadający prawu.

Natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nie objęto zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako pozbawionych doniosłości prawnej. Jedynie informacyjnie należy w tym miejscu zauważyć, iż w kasacji wadliwie oznaczono naruszenie art. 8 k.p.a. jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, skoro jest to przepis regulujący procedurę administracyjną, a więc należy go kwalifikować jako przepis prawa procesowego.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota tej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co w konsekwencji uzasadniało zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 188 p.p.s.a., a to po uchyleniu zaskarżonego wyroku rozpoznanie wniesionej skargi B.W. i P.W.

Rozpoznając więc wniesioną skargę w prawidłowo ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym wskazać należy, że przedmiotowa wiata gospodarcza zrealizowana samowolnie bez wymaganego zgłoszenia, nie może podlegać postępowaniu legalizacyjnemu, albowiem pozostaje w sprzeczności z przepisami uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w mieście W. w rejonie terenu wzdłuż torów kolejowych oraz strugi [...] i ulicy [...] cz. II. W planie tym dla terenu gdzie zlokalizowano sporną wiatę gospodarczą określono szczegółowe warunki zagospodarowania. Teren ten oznaczony został na rysunku planu symbolem 7UR i przeznaczony jest pod zabudowę usług rzemiosła, jako podstawowe przeznaczenie. Na działce budowlanej dopuszcza się lokalizację zakładu rzemieślniczego lub usługowego wraz z niezbędnym zapleczem, w tym administracyjno-socjalnym w formie budynków lub zespołu budynków (Rozdział 3 - § 16 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1a). To zaś oznacza, że przedmiotowa wiata gospodarcza nie spełnia kryteriów z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane umożliwiających jej legalizację i dlatego na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane należało nakazać jej rozbiórkę. Zasadnie również przedmiotowy nakaz skierowano do małżonków W. jako właścicieli nieruchomości, albowiem takie określenie adresata decyzji umożliwi w przyszłości prawidłowe jej wykonanie. Z tych powodów zaskarżoną decyzję uznać należy za odpowiadającą prawu. To zaś uzasadniało przyjęcie stanowiska, że wniesiona w tej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co w konsekwencji pozwalało na jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych powodów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylono zaskarżony wyrok, a w konsekwencji rozpoznania wniesionej skargi oddalono ją jako niezasadną. Mając na uwadze okoliczności tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na zastosowanie przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a., stąd też odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od B. i P.W. na rzecz Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w całości.

Dotąd powiedziane pozwalało orzec jak w sentencji.