Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 742/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 104 § 1, art. 136, art. 138 § 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a, art. 64b, art. 64d, art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu G. I. od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S., działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.

o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) oraz na podstawie art. 104, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), decyzją z dnia 21 maja 2021 r.

(nr [...]) wymierzył G. I. administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się do obowiązku wynikającego z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 ze zm.) przez podawanie w dniu 9 kwietnia 2021r. i w dniu 22 kwietnia 2021 r. napoi i potraw do stolików w Barze: "[...]" Spółka cywilna, ul. P. [...], [...]-[...] S.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G. I. (dalej także jako: "skarżący"), który zarzucił organowi pierwszej instancji:

1. naruszenie przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności w postaci art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a. oraz art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 864 k.c. poprzez skierowanie decyzji do G. I. i M. I. - wspólników spółki cywilnej, przy równoczesnym wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej jedynie wobec G. I., z pominięciem drugiego ze wspólników spółki cywilnej -M. I. oraz niewskazanie, że kara została wymierzona G. I., jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, co powoduje, że decyzja ta odnosi się do osoby fizycznej, która nie była stroną postępowania, co skutkuje tym, że przedmiotowa decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2. rażące naruszenie prawa wynikające z naruszenia art. 2, art. 7, art. 22 i art. 31 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na działaniu organu administracji wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa, zasadzie wolności działalności gospodarczej oraz zasadzie sankcji proporcjonalnej a także z naruszeniem art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu wydającego decyzję wbrew wyrażonej w tym przepisie zasadzie praworządności;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wydane na jego podstawie rozporządzenie nie przewidywało ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej z zakresu gastronomii wskazanych w uzasadnieniu decyzji w dniu jej wydania,

b) § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wskazane rozporządzenie obowiązywało do dnia 7 maja 2021 r. a decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. została wydana 21 maja 2021 r., w którym to dniu obowiązywały względniejsze dla strony przepisy, które należało zastosować przy jej wydawaniu;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 189c k.p.a. poprzez niezastosowanie w czasie wydawania decyzji ustawy obowiązującej w chwili jej wydawania mimo, że była ona względniejsza dla strony.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez G. I., decyzją z dnia 9 lipca 2021 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zakwestionowaną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego ustalenia strony w postępowaniu, podzielił stanowisko strony odwołującej, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. w sentencji decyzji błędnie określił osobę odpowiedzialną za naruszenie przepisów. W tym zakresie organ wskazał, że postępowanie dotyczy niezastosowania się do § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, tj.: przygotowywaniu i podawaniu posiłków gościom siedzącym przy stołach w Barze "[...]" przy ul. P. [...] w S. Osobami odpowiedzialnymi za naruszenie powyższych przepisów są G. i M. I., którzy są wspólnikami spółki cywilnej Bar "[...]" z siedzibą w S. przy ul. P. [...]. Zatem błędnym jest wymierzenie, przez organ pierwszej instancji, kary pieniężnej jedynie G. I., z pominięciem drugiego wspólnika - M. I.

Organ odwoławczy, odnosząc się do pozostałych zarzutów, stanął na stanowisku, że są one chybione, gdyż zakaz prowadzenia określonej działalności został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki zabieg ustawowy, zdaniem organu, był w pełni zasadny, ponieważ pozwala on na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną i działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi na dzień kontroli przepisami prawa, a przedmiotowa kara została nałożona prawidłowo, gdyż nie doszło do zmiany obowiązującej ustawy.

W związku z ustaleniem, że administracyjna kara pieniężna została wymierzona tylko jednemu wspólnikowi spółki cywilnej, organ odwoławczy postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem prawidłowego ustalenia osób odpowiedzialnych za naruszenie przepisów.

Sprzeciw od powyższej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarny, wniósł G. I., domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami uzasadniającymi wydanie decyzji kasatoryjnej, w szczególności nie istniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, albowiem postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji było wyczerpujące, a zgromadzone w nim informacje dawały podstawę organowi odwoławczemu do wydania decyzji orzekającej, co do meritum (utrzymującej lub reformatoryjnej).

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ drugiej instancji możliwe jest jedynie gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie.

W przedmiotowej sprawie, co zostało wskazane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, z pewnością doszło do naruszenia przepisów postępowania. Nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego aby pozostał jeszcze jakiś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Błąd co do wskazania osoby, wobec której wymierzono administracyjną karę pieniężną, nie wymagał przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji zostało bowiem przeprowadzone w sposób wyczerpujący i dawało podstawy do określenia stron postępowania, a tym samym do ewentualnej zmiany decyzji w sposób, który odnosiłby się do obu wspólników spółki cywilnej, tj. do G. I. oraz M. I.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy winien był dokonać eliminacji błędu, którego występowanie stwierdził w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. Nie było bowiem potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Prawidłowe określenie osób, wobec których - zdaniem organu odwoławczego - winna była być wymierzona kara pieniężna, mogło bez problemu nastąpić na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego i nie wymagało ponownych działań ze strony organu pierwszej instancji. Skarżący zaznaczył przy tym, że jeśli [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, iż w sprawie wystąpił konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy to winien był wskazać w uzasadnieniu swej decyzji z jakich powodów ewentualne uzupełnienie dowodów nie mogło odbyć się na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. na etapie postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na sprzeciw (wadliwie określonej jako odpowiedź na skargę), [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko reprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej również "organem odwoławczym"), wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako - "k.p.a.").

Jest to tzw. decyzja kasacyjna (uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania). Od dnia 1 czerwca 2017 r. decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, nie zaś skargą, a zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako - "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 p.p.s.a.).

Natomiast przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn., że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, gdy uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, sprzeciw inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien - wyłącznie ocenić - czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy. Nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w graniach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa powraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18 czy wyrok z dnia 18 października 2018 r., I OSK 3632/18 czy z dnia 29 sierpnia 2019 r. II OSK 3011/17 ). Powyższe stanowisko należy w pełni podzielić.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych (art. 136 § 3 k.p.a.).

Należy tu przypomnieć, że omawiany przepis na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz.18 ze zm.) otrzymał nowe brzmienie. I tak, od 11 kwietnia 2011 r. uległa zmianie jego treść w zakresie przesłanek dopuszczalności kasacyjnego rozstrzygnięcia. W poprzednim stanie prawnym organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Niewątpliwie, aktualna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednak, zdaniem Sądu orzekającego, użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. określenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., należy mieć na względzie, że zaskarżoną decyzją uchylono w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., którą organ pierwszej instancji wymierzył G. I. administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się do obowiązku wynikającego z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 ze zm.) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Niezastosowanie się do obowiązku, jak wskazano w sentencji decyzji, polegało na podawaniu w dniu 9 kwietnia 2021r. i w dniu 22 kwietnia 2021 r. napoi i potraw do stolików w Barze: "[...]" Spółka cywilna, ul. P. [...], [...]-[...] S.

Nie było w sprawie kwestionowane, że skarżący jest wspólnikiem spółki cywilnej, zaś drugim wspólnikiem jest M. I. Prowadzą oni wspólnie działalność gospodarczą (Bar "[...]" Spółka Cywilna). W odwołaniu zarzucono organowi pierwszej instancji między innymi wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej jedynie wobec skarżącego z pominięciem drugiego ze wspólników spółki cywilnej – M. I., a także "niewskazanie, że kara została wymierzona G. I., jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, co powoduje, że decyzja ta odnosi się do osoby fizycznej, która nie była stroną postępowania". W konsekwencji rozpoznania odwołania, organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w celu prawidłowego ustalenia osób odpowiedzialnych za naruszenie przepisów.

Zdaniem Sądu, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zasadnie wydał rozstrzygnięcie kasacyjne, uchylając się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego - co do istoty - sprawy. Organ odwoławczy nie był uprawniony, wbrew stanowisku reprezentowanemu w sprzeciwie do wydania decyzji orzekającej ad meriti, w tym zwłaszcza do zmiany decyzji "w sposób, który odnosiłby się do obu wspólników spółki cywilnej, tj. do G. I. oraz M. I". Na przeszkodzie oczekiwanemu przez skarżącego rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy stoi przede wszystkim naczelna zasada postępowania administracyjnego, a mianowicie zasada dwuinstancyjności postępowania (art.15 k.p.a.), do której się Sąd odniesie w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

W pierwszej kolejności należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z spółką cywilną. Zgodnie z art. 860 § 1 i 2 k.c. przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Umowa spółki powinna być stwierdzona pismem.

Natomiast przepis art. 864 k.c. stanowi, że za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie.

W świetle obowiązującego prawa i utrwalonego orzecznictwa nie ma wątpliwości co do tego, że spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. To wspólnicy spółki cywilnej, posiadają status strony w postępowaniu administracyjnym. Z tego też tytułu są oni stroną - wielopodmiotową - postępowania administracyjnego wszczętego w związku ze stwierdzonymi w czasie kontroli naruszeniami (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). W takiej sytuacji organy prowadzą jedno postępowanie w sprawie stwierdzonych naruszeń, czyniąc stosowne ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę do dokonania oceny prawnej i wydania rozstrzygnięcia w sprawie w postaci decyzji administracyjnej. Powyższe, jak i istnienie po stronie wspólników spółki cywilnej odpowiedzialności solidarnej przekłada się po pierwsze - na obowiązek prowadzenia przez organ jednego postępowania administracyjnego; po drugie - na obowiązek wydania jednej decyzji rozstrzygającej sprawę w stosunku do wszystkich wspólników spółki cywilnej, którzy posiadają status strony w postępowaniu administracyjnym. Taki więc prawidłowy sposób procedowania przez organy powinien prowadzić do załatwienia sprawy administracyjnej w przypadku spółki cywilnej.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2).

W doktrynie prawa ugruntowany jest pogląd na tle przywołanego przepisu k.p.a., że treścią decyzji jest "załatwienie sprawy", tzn. rozstrzygnięcie o istocie sprawy, czyli orzeczenie co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu jako strony.

W realiach niniejszej sprawy nie można uznać, aby decyzja organu pierwszej instancji załatwiła sprawę administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a. Sprawa nie została bowiem rozstrzygnięta w stosunku do wszystkich stron postępowania, a mianowicie wobec wszystkich wspólników spółki cywilnej. Tym samym nie doszło do załatwienia sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie było prowadzone postępowanie w stosunku do dwóch wspólników spółki cywilnej, zatem decyzja powinna w stosunku do nich zawierać rozstrzygnięcie, do czego jednak nie doszło. Stanowi to niewątpliwie istotne naruszenie przepisów postępowania.

Powyższe uchybienie procesowe przekłada się bezpośrednio na jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z przepisem art. 15 k.p.a. - postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że ta sama sprawa winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta pod względem przedmiotowym, i co ważne w realiach niniejszej sprawy - także pod względem podmiotowym. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną, ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że jej celem jest "zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (tj. stronie), prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99, OTK 2000, nr 4, poz.110). Ustanowiona w Konstytucji zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym - art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna jest rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 5. wydanie, W-wa 2003, str. 96). Skarżący słusznie zauważa, że treść art. 138 § 2 k.p.a. powinna być odczytywana razem z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Jednak trzeba pamiętać, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. mogłoby również powodować naruszenie zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy co do zasady nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

W ocenie Sądu, akceptacja stanowiska reprezentowanego w sprzeciwie, prowadziłaby do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do drugiego wspólnika spółki cywilnej przez organ odwoławczy (z pominięciem organu pierwszej instancji). Zatem strona dopiero z uzasadnienia organu odwoławczego będzie mogła się zapoznać z przyczynami i motywami, które legły u podstaw wydania względem jej określonego rozstrzygnięcia. Taki sposób rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, sprowadziłby postępowanie administracyjne de facto do pozbawienia drugiego wspólnika spółki cywilnej jednej instancji. Ponadto, co niemniej ważne, pozbawił również pełnej i szerokiej możliwości obrony interesu prawnego w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Nie może też ujść pola widzenia, że przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej.

Niewątpliwie, organ odwoławczy ma uprawnienie do korygowania wad decyzji pierwszo-instancyjnej. Jednak zdaniem Sądu, uprawnienie to, nie może prowadzić do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady dwuinstancyjności. Nie może również pozbawiać strony pełnej i szerokiej możliwości obrony jej interesu prawnego. Jest przy tym oczywiste, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki strony w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu sądowym ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy oraz pełna dwuinstancyjność postępowania. Konstatując, w świetle poczynionych uwag, trudno uznać, że organ odwoławczy powinien merytorycznie procedować w niniejszej sprawie. Ponadto, brak rozstrzygnięcia w stosunku do wszystkich stron postępowania, w tym wspólnika spółki cywilnej, solidarnie odpowiadającego za zobowiązania spółki, powinien być w ocenie Sądu, odczytywany jako wypełniający przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podobne stanowisko, aczkolwiek wyrażone na tle odmiennego stanu sprawy, zostało wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r., II OSK 2878/20, w którym uznał, że pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu wyczerpuje przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia - strona pominięta - nie miałaby zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Podsumowując, w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji zasadnie przyjął istnienie potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie naruszając dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zaś nie doparzył się istnienia uchybień w zaskarżonej decyzji skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W konsekwencji też w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Na zakończenie należy wskazać, że sprawa będzie przedmiotem ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji, w wyniku którego zostanie wydana przez ten organ decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę w całości w odniesieniu do wszystkich stron postępowania (wspólników spółki cywilnej).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku