Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 69/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 roku sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzenia odwadniającego w celu przywrócenia stanu wody na gruncie oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Wójt Gminy N. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 29 § 1 i § 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz. U z 2012r., poz. 145 ), nakazał Z. S., właścicielowi działki nr 170/1, położonej w miejscowości L., w gminie N. wykonanie na własny koszt urządzenia odwadniającego, zapewniającego przepływ wody opadowej przez działkę 170/1 w postaci rowu przebiegającego wzdłuż granicy działek 170/1 i 171/6, w kierunku południowym, a następnie wzdłuż ogrodzenia na działce 170/1, w kierunku wschodnim.

W uzasadnieniu podjętej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż w kwietniu 2011 roku A. B., M. B., B. P., J. S. oraz M. B. wnieśli o podjęcie interwencji w związku z budową betonowego ogrodzenia oraz podwyższaniem terenu na działce nr 170/1, w miejscowości L., której właścicielem jest Z. S., bowiem dalsza realizacja inwestycji spowoduje zatrzymanie spływającej z pól wody i podtopienia ich posesji. W związku z tym, dniu 19 kwietnia 2011r., pracownik urzędu gminy przeprowadził wizję lokalną na działce 170/1, w wyniku której stwierdził, że Z. S. podwyższył teren w granicach swojej nieruchomości o ok. 2 m, natomiast wzdłuż granicy działek 170/1 i 171/6 budowany jest betonowy płot, składający się z przęseł pozbawionych otworów, co może utrudnić dotychczasowy swobodny przepływ wód na tym obszarze. Inwestor został poinformowany przez pracownika urzędu, że w przypadku gdy budowane ogrodzenie zakłóci naturalny spływ wód, powodując jednocześnie szkodę na gruntach sąsiednich, zostanie wezwany do usunięcia ww. ogrodzenia, zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne.

Nadto wyjaśniono, iż w dniu 23 maja 2011r. zostały przeprowadzone oględziny z udziałem stron postępowania oraz z udziałem specjalisty w dziedzinie budownictwa hydrotechnicznego i melioracji - inż. R. F., po czym sporządził on opinię dotyczącą zalewania wodami opadowymi terenów położonych na południe od drogi krajowej nr 72 w miejscowości L, z której wynika, że tereny bezpośrednio przylegające na południe od drogi krajowej nr 72 charakteryzują się dużymi spadkami poprzecznymi z wyraźnym obniżeniem biegnącym równolegle do wspomnianej drogi w odległości ca 170 m od jej osi. Jest to wyraźny naturalny kierunek spływu wód powierzchniowych od drogi L. - K. w kierunku wschodnim, z ujściem do lokalnego rowu melioracyjnego. W tejże drodze usytuowany jest dwuotworowy betonowy przepust, którego zadanie polega na odprowadzaniu wód opadowych z trzech kierunków: północnego zachodu, zachodu oraz z południa, zgodnie z lokalnymi, naturalnie wyznaczonymi wododziałami. Odpływ z przepustu, w postaci rowu kończy się po 50 m na działce nr 170/1, która od strony sąsiadów odgrodzona jest żelbetowym płytowym płotem. Skutkiem takiego stanu rzeczy jest to, że już przy nieco intensywniejszych opadach deszczu, zalewane są w pierwszej kolejności zabudowania znajdujące się na działkach nr 171/6 oraz 176 (w tym również działka 175), a następnie działki znajdujące się w zbiegu dróg nr 72 i drogi L. - K. W dalszej kolejności woda gromadzi się na szczelnym płocie, wygradzającym działkę nr 170/1, by w końcu penetrując w różnych kierunkach, spłynąć w istniejący "smug" z odpływem do rowu melioracyjnego. Opinia ta została uzupełniona pismem z dnia 21 września 2011r., w którym biegły wyraził pogląd, że wybudowanie płotu z betonowych płyt wygradzających działkę nr 170/1. lokalnie utrudnia i zmienia kierunek spływu wód opadowych, który dotychczas odbywał się wyraźnym obniżeniem terenowym.

Organ dodał, iż w przeprowadzonym równolegle postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w wyniku dokonanej kontroli budowy, w dniu 29 sierpnia 2011r. stwierdzono, że teren przedmiotowej działki został podniesiony w stosunku do projektu i za wyjątkiem niezgodnego z projektem posadowienia budynku. Dalej wyjaśniono, iż w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie doszło do podwyższenia terenu działki nr 170/1 przez jej właściciela - Z. S., co znalazło swoje potwierdzenie zarówno w notatce sporządzonej przez pracownika urzędu, po dokonaniu oględzin na w/w nieruchomości w dniu 19 kwietnia 2011r., jak i w protokole kontroli budowy nr 22/2011 z dnia 29 sierpnia 2011r., w którym w rubryce - wytyczne geodezyjne - wyraźnie zaznaczono, iż teren podniesiony w stosunku do projektu oraz w oświadczeniach uczestników postępowania. Nadto podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 24 lipca 2012r. A. B. stwierdził, iż przed rozpoczęciem inwestycji na działce Z. S. woda rozlewała się na poła położone w najniższym punkcie i swobodnie spływała w kierunku P. (kierunek wschodni). Obecnie "(...) część wody zatrzymuje się na ogrodzeniu betonowym usytuowanym na działce 170/1, a część opływa działkę Z. S. i rozlewa się na działkach w kierunku P.".

Zdaniem organu pierwszej instancji, powyższe okoliczności wskazują wyraźnie, że Z. S. dokonał ingerencji w naturalny kierunek spływu wód opadowych na rozpatrywanym obszarze, naruszając tym samym zakaz wynikający z art. 29 § 1 pkt 1 Prawa wodnego. Organ wskazał także, iż rów odwadniający, przebiegający przez działkę nr 171/6), który został wykonany w trakcie prac związanych z modernizacją drogi gminnej (w latach 1997 - 98) jako urządzenie, mające na celu ustabilizowanie stanu wywołanego określonym zagospodarowaniem terenu oraz wpływające na stosunki wodne na tamtejszym obszarze nieprzerwanie od ponad 10 lat, należy uznać jako element istniejących stosunków wodnych (stan trwały) pomimo, że jest ono tworem sztucznie wykonanym. Dla zdefiniowania pojęcia stanu trwałego, przez analogię posłużył się treścią art. 15 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym linię brzegu ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Zatem za stan istniejący wody, którego nie można zmieniać ze szkodą dla gruntów sąsiednich, należy uznawać taki stan wody, który jest stanem średnim z okresu ostatnich 10 lat. Dodano, iż podczas rozprawy administracyjnej uczestnicy postępowania wskazywali na nieprawidłowe ich zdaniem odwodnienie drogi krajowej nr 72 oraz zalewanie ich posesji od strony północnej (o czym niejednokrotnie sygnalizowali świadkowie - H. R. i Ł. F.). Z kolei pełnomocnik Z. S. wniósł o zwrócenie się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządcy drogi, o rozwiązanie problemu jej odwodnienia, jako mającego znaczenie dla sprawy. Jednakże w opinii organu problem wykracza poza zakres niniejszego postępowania, bowiem w przypadku stwierdzenia okoliczności wadliwego wykonania odwodnienia drogi podczas jej modernizacji, co świadczyłoby jedynie o niezachowaniu należytej staranności przez właściciela tejże drogi, winno to być przedmiotem odrębnego postępowania.

Organ przypomniał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast ustalenie, czy rzeczywiście występuje szkoda na posesjach wnioskodawców oraz czy na wskazanym przez wnioskodawców gruncie dokonano czynności, które mogły zmienić stosunki wodne. W opinii organu rzeczą najistotniejszą jest ustalenie, czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy w/w czynnościami a szkodą, a więc ustalenie, czy dana szkoda jest następstwem określonych czynności i zdarzeń na gruncie - w danym przypadku - czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy podniesieniem terenu oraz wybudowaniem betonowego ogrodzenia na działce 170/1 a szkodą na działkach wnioskodawców. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie organu, wynika, że przed podwyższeniem terenu i wybudowaniem ogrodzenia na działce 170/1 w L. podczas intensywnych opadów deszczu oraz roztopów woda opadowa przepływała swobodnie przez przepust betonowy na drodze L. - K., a następnie przez rów na działce 171/6, rozlewała się na kolejne działki w kierunku wschodnim, płynąc naturalnym obniżeniem terenu. W wyniku prac przeprowadzonych na działce 170/1 (podwyższenie terenu, wybudowanie betonowego ogrodzenia), w ocenie organu nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, którą należy ocenić jako szkodliwą dla gruntów sąsiednich. Dodano, iż w czasie rozprawy, w dniu 24 lipca 2012r. M. B. oraz E. B. zgodnie stwierdziły, iż po wybudowaniu ogrodzenia gromadzi się więcej wody na działce niż przed jego powstaniem. Potwierdziła to J. S. wskazując, że po wybudowaniu ogrodzenia na działce Z. S., na posesji gromadzi się więcej wody niż przed inwestycją. Nadto A. B. oraz E. B. zwrócili uwagę na to, iż obecnie podczas intensywnych opadów deszczu nieruchomości są regularnie podtapiane, a woda niejednokrotnie dostaje się do piwnic budynku. Ze złożonych przez strony wyjaśnień wynika, że opisane powyżej zmiany stanu wody na gruncie powodują podwyższenie poziomu spływającej wody w przypadku intensywnych opadów deszczu i roztopów, czego konsekwencją są występujące wówczas miejscowe podtopienia. Są one niewątpliwie rezultatem ingerencji poczynionej na działce 170/1 w postaci wykonanej tam przeszkody w odpływie wód opadowych. Z powyższego wynika jednoznacznie, że istnieje bezpośredni związek przyczynowo -skutkowy pomiędzy podniesieniem terenu oraz wybudowaniem ogrodzenia na działce 170/1, a szkodą na gruntach sąsiednich.

Wobec tego organ stwierdził, iż nieuzasadniony jest wniosek Z. S. o przeprowadzenie badań hydrogeologicznych na przedmiotowym terenie, a następnie rozważenie możliwości rozwiązania problemu zakłócenia stosunków wodnych w miejscowości L. w drodze budowy otwartego rowu w kierunku wschodnim do P., bądź wybudowanie zbiornika wód opadowych.

Od powyższej decyzji odwołał się Z. S., zarzucając jej:

- naruszenie art. 77 § 1, w związku z art. 7 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienie istotnych elementów stanu faktycznego oraz bezpodstawne oddalenie zgłaszanych przez skarżącego wniosków dowodowych zmierzających do kompleksowego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności pominięcie realnego wpływu inwestycji drogowych w postaci budowy drogi gminnej K. - L. oraz przebudowy drogi krajowej nr 72 wraz z odwodnieniami na naturalne stosunki wodne występujące na rozpatrywanym terenie, nieprzeprowadzenie w toku postępowania badań hydrogeologicznych, które jako jedyne pozwoliłyby ustalić przebieg naturalnych stosunków wodnych na rozpatrywanym terenie oraz określić ewentualne czynniki je zakłócające, pomimo wyraźnych wskazań biegłego rzeczoznawcy do spraw melioracji wodnych, iż inwestycja na działce skarżącego nie miała znaczącego wpływu na istniejące stosunki wodne, nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania na własny koszt urządzenia odwadniającego, w sytuacji gdy w świetle opinii biegłego jedynie budowa otwartego rowu, aż do miejscowości P. pozwoliłaby na rozwiązanie problemu zalewania działek w miejscowości L., nieuwzględnienie okoliczności, iż zgoda Z. S. na odprowadzanie wód opadowych przez i na działkę nr 170/1 udzielona została w 1997r., gdy działka nr 170/1 była działką rolną, pominięcie okoliczności, iż inwestycja na działce Z. S., w związku z którą wydano skarżoną decyzję, wykonana została na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu;

- naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez nałożenie na Z. S. sankcji przewidzianej w art. 29 ust. 3 prawa wodnego w sytuacji, gdy podjęta przez niego inwestycja przeprowadzona została w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o pozwoleniu na budowę, nałożenie na Z. S. obowiązku, którego wykonanie skutkować będzie zalewaniem działek położonych na wschód od działki nr 170/1;

- naruszenie art. 29 prawa wodnego, poprzez wydanie wobec Z. S. nakazu przewidzianego w ust. 3 pomimo niezaistnienia przesłanek przewidzianych w ust. 1 i 2 tegoż przepisu, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż inwestycja Z. S. naruszyła naturalne stosunki wodne na rozpatrywanym terenie, oddziałując jednocześnie w sposób szkodliwy na nieruchomości sąsiednie, przy pominięciu okoliczności, iż stosunki wodne wytworzone w sposób wadliwy i sprzeczny z prawem nie mogą być uznane za naturalne.

W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, iż w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, iż problem zalewania wodami opadowymi działek w miejscowości L., w pobliżu zbiegu drogi krajowej nr 72 oraz drogi gminnej K. - L. występuje od wielu lat i w żadnym razie jego początek nie może być łączony z inwestycją na działce nr 170/1 należącej do Z. S. W ocenie odwołującego się biegły w zakresie melioracji wodnych w pisemnej opinii wskazał, że zalewanie działek w L. przez wody opadowe uwarunkowane jest dużymi poprzecznymi spadkami terenu występującymi na rozpatrywanym obszarze z wyraźnym obniżeniem biegnącym równolegle do drogi krajowej nr 72. Biegły wskazał również, iż wody opadowe dopływając do ogrodzenia wzniesionego przez odwołującego się, penetrują w różnych kierunkach i ostatecznie spływają w istniejący "smug" z odpływem do rowu melioracyjnego znajdującego się około 1400 m w kierunku wschodnim. Z przedstawionej opinii wynika zatem, iż wody opadowe penetrują pod ogrodzeniem Z. S. i spływają dalej naturalnym obniżeniem terenu. Strona wskazała, iż wzniesione ogrodzenie nie posiada ani fundamentów, ani podmurówki. Z tych przyczyn inwestycja na działce odwołującego nie miała istotnego wpływu na występujące na rozpatrywanym terenie stosunki wodne. Wskazano, iż na rozprawie administracyjnej biegły poparł swój wniosek z opinii pisemnej, iż jedynym ekonomicznie uzasadnionym i skutecznym rozwiązaniem problemu zalewania byłoby wykonanie otwartego rowu biegnącego aż do miejscowości P. Opinia biegłego, a w szczególności zalecany sposób rozwiązania problemu zalewania działek w L. wodami opadowymi winny, w ocenie odwołującego się, skłonić organ pierwszej instancji do podjęcia dalszych czynności wyjaśniających w tym przeprowadzenia badań hydrogeologicznych na rozpatrywanym terenie zgodnie z wnioskiem skarżącego. Badania takie pozwoliłyby ustalić faktyczny wpływ inwestycji drogowych w postaci przebudowy drogi krajowej nr 72 oraz budowy drogi gminnej K. — L. na istniejące stosunki wodne. Opinia biegłego była w tym zakresie niewystarczająca, jako że biegły nie badał skutków przedmiotowych inwestycji, a w szczególności skutków wykonanych odwodnień dla istniejących stosunków wodnych. Analiza powyższych zagadnień była konieczna dla wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, tym bardziej, że urządzenia wodne służące odwodnieniu drogi K. - L., w szczególności rów posadowiony na działce nr 171/6 wykonane zostały bez wymaganych przepisami prawa pozwoleń wodnoprawnych. Nadto, w toku rozprawy administracyjnej strony oraz świadkowie zwracali uwagę na wadliwe wykonanie przepustu pod drogą gminną oraz jego niekompatybilność z przepustem pod drogą krajową. Badania hydrogeologiczne były również niezbędne z punktu widzenia określenia ewentualnych skutków inwestycji na działce skarżącego odczuwanych na nieruchomościach sąsiednich.

Odwołujący się zwrócił nadto uwagę, iż przeświadczenie części właścicieli, że obecnie na ich działki spływa więcej wód opadowych jest czysto subiektywne i może być wynikiem chociażby zwiększonej ilości opadów w danej jednostce czasu, zaś zwiększoną ilość wód zaobserwowali zarówno właściciele działki 171/6 położonej na zachód od działki skarżącego, jak i właściciele działki 169/12 położonej na wschód od działki skarżącego, co wskazywałoby na inną, aniżeli budowa ogrodzenia na działce nr 170/1, przyczynę takiego stanu rzeczy. O zwiększonej ilości opadów w ostatnich latach świadczy w ocenie skarżącego również okoliczność, iż jeszcze kilka lat temu na jednej z sąsiednich działek istniał staw, który z uwagi na brak wystarczających sum opadów wysechł i został zasypany.

Zwrócono również uwagę, iż organ pierwszej instancji, powołując się na okoliczność wyrażenia w 1997r. zgody przez Z. S. na odprowadzanie wód opadowych przez oraz na jego działkę nr 170/1, pominął fakt, iż wówczas działka ta miała przeznaczenie rolne. W 2010r. odwołując się uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, która to decyzja wydana została w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Dla organu są to okoliczności znane z urzędu, które winien rozważyć i nadać im odpowiednie znaczenie. Nadto, organ winien również uwzględnić wskazywaną przez skarżącego okoliczność, iż wyrażona przez niego zgoda nie mogła w żadnym razie zastąpić pozwolenia wodnoprawnego ani zwolnić wykonawcy odwodnienia drogi gminnej z przeprowadzenia robót z nim związanych w sposób niewadliwy.

W dalszej kolejności wskazano, iż nakaz zawarty w zaskarżonej decyzji wydany został z naruszeniem art. 8 k.p.a. bowiem z jednej strony, jak wskazano, na skarżącego nałożony został obowiązek wykonania na własny koszt urządzenia odwadniającego, w sytuacji, gdy prowadząc inwestycję na swojej działce działał on w zaufaniu do ostatecznych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę. Zatem odwołujący miał prawo uznać, że skoro działka gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona została jako budowlana, nie istnieją przeszkody do realizacji na niej inwestycji budowlanej, a także miał prawo przypuszczać, że w przypadku uznania, iż na jego działkę mają być odprowadzane wody opadowe zakwalifikowana by została jako grunty zalewowe, co eliminowałoby możliwość prowadzenia inwestycji. Z drugiej strony, w świetle opinii biegłego nakazanie stronie budowy rowu w sposób określony w skarżonej decyzji nie rozwiąże problemu zalewania działek w miejscowości L., a co więcej spowoduje bliżej nieokreślone skutki dla gruntów sąsiednich. Jak można bowiem przypuszczać wybudowanie przedmiotowego rowu spowoduje zalewanie działek położonych z kolei na wschód od działki zainteresowanego, których właściciele już w toku rozprawy administracyjnej wskazywali na zwiększoną aktualnie ilość wód na ich działkach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo wodne, utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...].

Kolegium w uzasadnieniu podjętej decyzji wyjaśniło, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kwestia zakłócenia stosunków wodnych na terenach w miejscowości L. w gminie N. W prowadzonym postępowaniu wymagane było zatem ustalenie, czy na wskazanym przez wnioskodawców gruncie dokonano czynności, które zmieniły stosunki wodne. Ponadto czy zachodzi związek przyczynowy między tymi działaniami a szkodą. Wobec tego konieczne było ustalenie czy istnieje związek przyczynowy między podniesieniem terenu i wybudowaniem betonowego ogrodzenia przez Z. S. na działce 170/1, a szkodą na sąsiednich gruntach, czyli działkach wnioskodawców.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone oględziny, opinia biegłego wskazują, że wykonane prace na terenie działki nr 170/1 należącej do Z. S., tj. podwyższenie terenu i wybudowanie betonowego ogrodzenia spowodowały zmianę stanu wód, w wyniku której na gruncie (działce nr 170/1) nastąpiło podniesienie poziomu spływającej wody w czasie intensywnych opadów, wskutek czego występują wówczas miejscowe podtopienia na terenach sąsiednich. Dotychczasowy kierunek spływu wód opadowych odbywał się wyraźnym obniżeniem terenowym, natomiast podwyższenie terenu i wzniesienie betonowego ogrodzenia na działce 170/1 spowodowały zmiany stosunków wodnych na gruncie, które to zmiany wyrządzają szkodzą gruntom sąsiednim, poprzez zalewanie terenów sąsiednich i przedostawanie się wody do piwnic w budynkach. Te ustalenia wskazują, że zachodzi związek przyczynowy między tymi działaniami a szkodą na sąsiednich gruntach.

Wobec tego, w ocenie Kolegium Z. S., jako właściciel działki nr 170/1 - dokonał zmian na swoim gruncie, poprzez podwyższenie terenu działki i wzniesienie betonowego ogrodzenia, co potwierdził biegły wskazując, że wybudowanie płotu z betonowych płyt i podwyższenie terenu działki nr 170/1 zmieniły kierunek wód odpływowych i stanowią przeszkodę, choć nie ma to decydującego znaczenia dla odwodnienia części miejscowości L. po południowej stronie drogi Nr 72. Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie i zabrany materiał dowodowy wykazały, ze działania właściciela działki nr 170/1 spowodowały zmiany stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie o czym mowa w przepisie art. 29 ust.1 ustawy Prawo wodne, natomiast w omawianej sprawie nie podlega badaniu i analizie kwestia ustalenia wszystkich przyczyn dla odwodnienia terenów. W konsekwencji uzasadnia to nałożenie sankcji wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkody.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż wbrew zarzutom skarżącego organ pierwszej instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające w toku którego dokonano oględzin terenu, została sporządzona opinia przez biegłego, przeprowadzono rozprawę administracyjną oraz umożliwiono zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Podniesiono, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 29 ustawy Prawo wodne dotyczy tylko zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie, natomiast to postępowanie nie dotyczy robót budowlanych. Zatem skoro ustalenia wykazały, że działania wykonane przez Z. S. spowodowały zmiany stanu wód i przy większych opadach powodują szkody na gruntach sąsiednich, to uzasadnione jest zastosowanie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przedmiotem postępowania nie była sprawa ustalenia wszelkich przyczyn stanu wody na gruncie i odwodnienia terenów położonych na południe od drogi krajowej Nr 72 , ale sprawa dotycząca zalewania posesji w miejscowości L. tj. działek o nr 174, 175, 176, 171/2 i 171/6.

Ponadto wskazano, że w świetle materiału dowodowego prace związane z wybudowaniem drogi gminnej w kierunku na K. ok. 1998r., jak zeznali świadkowie, nie miały wpływu na stan wód na przedmiotowych działkach ponieważ w okresie od 1998 do 2011 roku, tj. do czasu podwyższenia terenu i wybudowania betonowego ogrodzenia przez Z. S. na działce nr 170/1 brak jest informacji odnośnie zmiany stanu wód i ich swobodnego przepływu zgodnie z ukształtowaniem terenu.

Powyższą decyzję Z. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która winna zostać uchylona;

- art. 7, w związku z art. 77 § 1, w związku z art. 80, w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego, bezpodstawne nieuwzględnienie zgłaszanych przez skarżącego wniosków dowodowych zmierzających do kompleksowego wyjaśnienia sprawy oraz poczynienie istotnych ustaleń na podstawie materiału dowodowego potraktowanego w sposób wybiórczy, przy jednoczesnym niewskazaniu w treści uzasadnienia przyczyn, dla których organ część dowodów pominął, a w szczególności: ustalenie w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem, że inwestycja budowlana związana z drogą gminną K. - L. nie miała wpływu na stan wód na rozpatrywanym terenie, nierozważnie wpływu przebudowy drogi krajowej nr 72 na stosunki wodne na rozpatrywanym terenie, pominięcie jednoznacznych wniosków wypływających z pisemnej opinii uzupełnionej opinią ustną biegłego rzeczoznawcy do spraw melioracji wodnych, że inwestycja na działce skarżącego nie miała znaczącego wpływu na istniejące stosunki wodne oraz, że jedynym racjonalnym rozwiązaniem problemu zalewania działek w miejscowości L. jest budowa otwartego rowu aż do miejscowości P., nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie badań hydrogeologicznych, które pozwoliłyby ustalić przebieg naturalnych stosunków wodnych na rozpatrywanym terenie oraz określić ewentualne czynniki je zakłócające, przy jednoczesnym czynieniu ustaleń odnośnie szkodliwego wpływu inwestycji na działce skarżącego na grunty sąsiednie jedynie w oparciu o subiektywne odczucia stron, które dodatkowo pozostawały ze sobą w sprzeczności, które to naruszenia skutkowały błędnym ustaleniem, że inwestycja budowlana na działce skarżącego doprowadziła do zmiany naturalnych stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

- art. 7, w związku z art. 8, w związku z art. 11 k.p.a., poprzez nałożenie na skarżącego nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w sytuacji gdy wykonanie nałożonego obowiązku skutkować będzie zalewaniem działek położonych na wschód od działki skarżącego, przy jednoczesnym niewyjaśnieniu skarżącemu przyczyn pominięcia przez organ tej okoliczności oraz zasadności podjęcia przez skarżącego inwestycji, która spowoduje szkody na gruntach sąsiednich;

- art. 29 ust. 1 pkt 1, w związku z ust. 3 prawa wodnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nałożeniem na skarżącego nakazu określonego w ust. 3, pomimo niezaistnienia przesłanek opisanych powołanym przepisem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której wyżej mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zobowiązującą Z. S. do wykonania na własny koszt urządzenia odwadniającego, zapewniającego przepływ wody opadowej przez działkę 170/1 w postaci rowu przebiegającego wzdłuż granicy działek 170/1 i 171/6, w kierunku południowym, a następnie wzdłuż ogrodzenia na działce 170/1, w kierunku wschodnim

Rozważanie w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od przypomnienia, iż stosownie do treści art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012r., poz. 145 ze zm.), właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3).

Wskazana regulacja ustanawia wobec właściciela gruntu zakaz zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich i związany z tym obowiązek usunięcia przeszkód lub zmian w odpływie wody nawet powstałych wskutek przypadku lub działania osób trzecich. Nałożenie przez właściwy organ administracyjny na właściciela gruntu obowiązku usunięcia przeszkód lub zmian w odpływie wody nie ma jednak charakteru automatycznego i wiążę się z obowiązkiem uprzedniego ustalenia w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy naruszenie stanu wód faktycznie miało miejsce, a jeśli tak, to czy było ono istotne, jakie są skutki tego naruszenia, czy powstała szkoda na gruncie sąsiednim. Między zmianą stosunków wodnych na gruncie a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie winien bowiem zachodzić adekwatny związek przyczynowy. Dopiero stwierdzenie, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływających na sąsiednie grunty, umożliwia podjęcie jednego z dwóch rozstrzygnięć: nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego bądź też wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, przy czym każde z tych rozstrzygnięć musi mieć swoje uzasadnienie i oparcie w rzeczowym materiale dowodowym.

Tożsame stanowisko w kwestii zastosowania rozważanego art. 29 Prawa wodnego ukształtowało się także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Warto tu chociażby wskazać na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008r., w sprawie o sygn. akt II OSK 613/07 (Lex nr 469720), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 lutego 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 609/08 (Lex nr 486232), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2008r. w sprawie o sygn. akt II SA/GL 901/07 (Lex nr 493195), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2008r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 880/07 (Lex nr 466028), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2007r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 444/06 (Lex nr 386493), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 października 2007r w sprawie o. sygn. akt II SA/Bd 581/07 (Lex nr 386497), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2007r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 703/07 (Lex nr 362093) i z dnia 20 marca 2006r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1836/05 (Lex nr 222279).

Sąd analizując zgromadzoną w sprawie dokumentację w świetle poczynionych wyżej uwag oraz obowiązujących przepisów prawa uznał, iż w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ustalono stan faktyczny sprawy w sposób odpowiadający regułom określonym dla postępowania wyjaśniającego.

Jak już wyjaśniono, treść art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego wskazuje jednoznacznie na obowiązek orzeczenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego w zakresie spływu wód gruntowych albo wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli właściciel dokonał zmiany stanu wód na gruncie, zwłaszcza zmienił kierunek spływu wód opadowych. Zatem w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu należy w jednoznaczny sposób przesądzić okoliczności faktyczne wskazujące na zmianę stanu wody na gruncie polegającą na zmianie kierunku spływu wody. Dopiero te ustalenia pozwalają przyjąć możliwość zastosowania art. 29 pod warunkiem, że skutkiem zmian stanu wody na gruncie jest szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany dla nieruchomości sąsiednich.

Konsekwencją tak ukształtowanej regulacji, a więc i kierunku prowadzonego postępowania wyjaśniającego musi być ustalenie wskazanych okoliczności faktycznych. W rozpoznawanej sprawie organy jednoznacznie i poprawnie ustaliły, że Z. S. dokonał ingerencji w naturalny kierunek spływu wód opadowych na analizowanym obszarze, naruszając tym samym zakaz wynikający z art. 29 § 1 pkt 1 Prawa wodnego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że przed podwyższeniem terenu i wybudowaniem ogrodzenia na działce 170/1 w L. podczas intensywnych opadów deszczu oraz roztopów woda opadowa przepływała swobodnie przez przepust betonowy na drodze L. - K., a następnie przez rów na działce 171/6, rozlewała się na kolejne działki w kierunku wschodnim, płynąc naturalnym obniżeniem terenu. W wyniku prac przeprowadzonych na działce 170/1 (podwyższenie terenu, wybudowanie betonowego ogrodzenia), nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, którą należy ocenić jako szkodliwą dla gruntów sąsiednich. Poczynione zmiany stanu wody na gruncie powodują podwyższenie poziomu spływającej wody w przypadku intensywnych opadów deszczu i roztopów, czego konsekwencją są występujące wówczas miejscowe podtopienia, a są one rezultatem ingerencji poczynionej na działce 170/1 w postaci wykonanej tam przeszkody w odpływie wód opadowych.

Także przeprowadzone oględziny, opinia biegłego wskazują, że wykonane prace na terenie działki nr 170/1 należącej do Z. S., tj. podwyższenie terenu i wybudowanie betonowego ogrodzenia spowodowały zmianę stanu wód, w wyniku której na gruncie (działce nr 170/1) nastąpiło podniesienie poziomu spływającej wody w czasie intensywnych opadów, wskutek czego występują wówczas miejscowe podtopienia na terenach sąsiednich. Dotychczasowy kierunek spływu wód opadowych odbywał się wyraźnym obniżeniem terenowym, natomiast podwyższenie terenu i wzniesienie betonowego ogrodzenia na działce 170/1 spowodowały zmiany stosunków wodnych na gruncie, które to zmiany wyrządzają szkodzą gruntom sąsiednim, poprzez zalewanie terenów sąsiednich i przedostawanie się wody do piwnic w budynkach.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie zatem wskazuje, że organy ustaliły jakie było pierwotne ukształtowanie działki skarżącego, jakie działania zostały na niej podjęte oraz jaki miały wpływ na stan wody na tym gruncie. Organy słusznie uznały, iż ustalenie przesłanek z powołanego wyżej art. 29 ust. 3 wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który posiada wiadomości specjalne, po czym właściwie oceniły opinię wraz z innymi dowodami zgromadzonymi w trakcie przeprowadzonego postępowania, potwierdzając związek przyczynowy pomiędzy działaniami skarżącego, a negatywną zmianą wód na sąsiednich gruntach. Powyższe ustalenia wskazują, że zachodzi związek przyczynowy między tymi działaniami, a szkodą na sąsiednich gruntach.

Ustalenia organów prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie nie noszą cech dowolności i znajdują uzasadnienie w ocenie zarówno opinii biegłego, jak i ustaleniach oględzin, a zgromadzony materiał dowodowy czyni zadość wymaganiom z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi, podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że podstawową kwestią, którą należało ustalić było to, czy faktycznie doszło do zakłócenia dotychczasowych stosunków wodnych na skutek działań skarżącego, czy powstały szkody z tym związane dla sąsiednich gruntów, a co zostało bezsprzecznie ustalone na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, prowadząc do wydania ocenianego rozstrzygnięcia. Wbrew sugestiom skargi nie było rzeczą organów w przedmiotowej sprawie regulowanie kwestii stosunków wodnych na całym terenie położonym na południe od drogi krajowej 72.

W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.

LS