Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1576/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 182 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51, art. 48, art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 779/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce słów: "w B." wpisuje słowa: "w B.".


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lutego 2017 r., sygnatura akt VII SA/Wa 779/16, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2016 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z [...] lipca 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora – Firma "[...]" E. W. – R., J. R. Sp.j. z siedzibą w B., obowiązek wykonania przy budynku usługowo - magazynowym położonym na działce nr [...] przy ul. [...] w C., robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej przebudowy tego budynku do stanu zgodnego z prawem, mianowicie wylania wieńca żelbetowego wieńczącego mury na całości ścian.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z [...] stycznia 2012 r. – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] lipca 2009 r. Organ administracji nie zgodził się z dokonaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. kwalifikacją wykonanych robót budowlanych. Uznał, że prowadzone na działce nr [...] roboty budowlane w istocie stanowiły odbudowę, a nie przebudowę obiektu budowlanego. Na podstawie przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontroli budowy stwierdził, że budynek znajdujący się na wskazanej działce został rozebrany za wyjątkiem stropów nad piwnicami i częścią ściany północnej i wschodniej, a następnie odbudowany. Zdaniem organu, błędna kwalifikacja wykonanych robót budowlanych stanowiła rażące naruszenie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i doprowadziła do zastosowania niewłaściwego trybu legalizacji robót budowlanych, czyli rażącego naruszenia art. 51 tej ustawy.

Pismami z 3 czerwca 2015 r. i 18 sierpnia 2015 r. inwestor - Firma "[...]" E. W. – R., J. R. Sp.j. z siedzibą w B. - wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r. Wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym stwierdzono, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie inwestora, przemawia to za wadliwością decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z uwagi na znaczny upływ czasu między wydaniem decyzji organu powiatowego, a decyzji organu wojewódzkiego. Ponadto stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest dotknięta wadą nieważności również z uwagi na fakt, że organ nadzoru w sposób nieprawidłowy zakwalifikował wykonane w budynku roboty budowlane jako odbudowę zamiast jako przebudowę, co stanowi rażące naruszenie art. 51 i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, gdyż doprowadziło to do uznania, że w sprawie zastosowano niewłaściwy tryb postępowania legalizacyjnego. Nie kwestionując tego, że wykonał roboty budowlane potwierdzone protokołami kontroli, uznał, że nie zmienił parametrów charakterystycznych budynku, o których mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja ta nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził ustalenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], że w sprawie doszło w istocie do odbudowy, a nie przebudowy obiektu budowlanego, która to odbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną w przepisie art. 48 Prawa budowlanego. Oznacza to, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że organ wojewódzki prawidłowo uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] lipca 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne jego zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego fakt późniejszego wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie pozwala na uznanie, że decyzja z [...] stycznia 2012 r. jest obarczona wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie doszło też do znacznego upływu czasu pomiędzy decyzjami, na co powoływano się w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Na skutek wniosku Firma "[...]" Sp. z o.o. w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2015 r. Organ potwierdził ustalenia zawarte w decyzji z [...] grudnia 2015 r. Uznał, że roboty budowlane prowadzone na działce nr [...] stanowiły odbudowę, że potwierdzają to protokoły kontroli z 31 marca i 27 kwietnia 2009 r., w których wskazano, że budynek został rozebrany za wyjątkiem stropów nad piwnicami i częścią ściany wschodniej i północnej oraz że oznacza to konieczność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. W związku z tym stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r. nie jest obarczona wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, z uwagi na pominięcie w nazwie spółki wyrazu "Firma", organ odwoławczy wyjaśnił, że użycie w decyzji niepełnej nazwy strony nie oznacza skierowania tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie i nie stanowi podstawy przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego znacznego upływu czasu od dnia wydania decyzji, która była podstawą nabycia prawa, organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji z [...] grudnia 2015 r. o braku podstaw do przyjęcia, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r., została wydana pomimo znacznego upływu czasu od wydania decyzji z [...] lipca 2009 r.

W skardze [...] Sp. z o.o. w B., powołując się na to, że jest następcą prawnym Firma "[...]" Sp. z o.o. w B., twierdziła, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i skierowana do podmiotu, który nie był stroną postępowania oraz rozstrzygała sprawę rozstrzygniętą już inną ostateczną decyzją. Skierowanie decyzji do podmiotu, który nie był stroną postępowania miało polegać na skierowaniu decyzji do podmiotu oznaczonego jako Spółka Jawna "[...]" E. W. – R. i J. R., zamiast do podmiotu oznaczonego jako Firma "[...]" E. W. – R. i J. R. spółka jawna. Rażące naruszenie prawa miało polegać na nieprawidłowym zakwalifikowaniu wykonanych robót budowlanych jako odbudowę, zamiast przebudowę oraz na wskazanym już błędnym oznaczeniu podmiotu, do którego decyzja została skierowana. Rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej już inną ostateczną decyzją miało polegać na tym, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] czerwca 2009 r. Ponadto według skarżącej decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r. naruszała prawo, gdyż stwierdzono nią nieważność decyzji, na podstawie której doszło do nabycia prawa i od tego nabycia prawa nastąpił znaczny upływ czasu oraz dlatego, że nie doręczono jej stronie postępowania, przy czym w tym przypadku chodziło o to, że doręczono ją T. K., przyjmując wadliwie, że jest on pełnomocnikiem strony. W końcu podniesiono, że w ocenie skarżącej nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zamiast na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, była decyzja także wydana w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Badanie zatem, czy decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad opisanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. odnosi się wyłącznie do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r., bez oceny legalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] lipca 2009 r. Nie jest więc istotne, zdaniem Sądu pierwszej instancji, czy decyzja z [...] lipca 2009 r. została prawidłowo wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym, czy wykonane samowolnie roboty budowlane zostały zasadnie zakwalifikowane jako nie wypełniające dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego. Istotą kontrolowanego postępowania nadzorczego było wyjaśnienie, czy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję z [...] stycznia 2012 r. nie naruszył rażąco art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tych okolicznościach sprawy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocena dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie budzi żadnych wątpliwości ani zastrzeżeń, zaś zarzuty skargi świadczą o niezrozumieniu nadzwyczajnego charakteru postępowania, w którym została wydana zaskarżona decyzja, a w którym to ocenie nie podlegają zwykłe naruszenia prawa, a jedynie te o charakterze kwalifikowanym.

Potwierdzając ustalenia organu nadzoru Sąd stwierdził, że oględziny przeprowadzone w dniach 31 marca i 27 kwietnia 2009 r. wskazywały, że sporny budynek został rozebrany za wyjątkiem stropów nad piwnicami i częścią ściany północnej i wschodniej. Oznacza to, że przeprowadzone roboty budowlane należało zakwalifikować jako odbudowę, a nie jak uczynił to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. jako przebudowę, czym ten ostatni rażąco naruszył art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, w konsekwencji tryb postępowania legalizacyjnego z art. 51 Prawa budowlanego. Fakt zrealizowania przez inwestora inwestycji na podstawie zgłoszenia, w sytuacji, gdy na realizację faktycznie wykonanej inwestycji istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor takim pozwoleniem nie dysponował, zobowiązywał organy nadzoru budowlanego do podjęcia czynności w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach nie można, w ocenie Sądu, skutecznie postawić [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] zarzutu, iż stwierdzając nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] lipca 2009 r. z powodu rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, sam rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących oznaczenia w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r. nazwy inwestora bez użycia słowa "Firma" Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nieprawidłowości tej nie można uznać jako wadę kwalifikowaną, skutkującą wyeliminowaniem z obrotu prawnego takiej decyzji. W jego ocenie akta sprawy nie pozostawiają bowiem żadnej wątpliwości co do tego, kto jest stroną w rozpoznawanej sprawie.

Odnośnie do zarzutu związanego z nieprawidłowym doręczeniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że taki zarzut może być rozważany na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, a co za tym idzie nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Co do wskazanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, dotyczącego art. 156 § 2 k.p.a., Sąd wskazał po pierwsze, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny, gdyż zawiera wskazówki, jak należy rozumieć powołany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, a jego skutkiem nie jest derogacja przepisu, po drugie, został wydany ponad trzy lata po decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r., a po trzecie, stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] lipca 2009 r. nastąpiło w niecałe 2,5 roku od dnia jej wydania, a więc pomiędzy stwierdzeniem nieważność decyzji, a wydaniem decyzji w trybie zwykłym, nie nastąpił znaczny upływ czasu.

W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w B. zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. "poprzez przyjęcie, że istnieje i wywołuje skutki prawne decyzja, której strona została oznaczona w sposób nieprawidłowy" oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. "poprzez przyjęcie, że nie jest obarczona wadą nieważności decyzja, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie", przy czym z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi skarżącej o to, iż w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r. strona postępowania została oznaczona jako Spółka Jawna "[...]" E. W. – R. i J. R., zamiast jako Firma "[...]" E. W. – R. i J. R. spółka jawna.

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 16, art. 156 i art. 158 k.p.a. "poprzez przyjęcie, że w przypadku braku doręczenia decyzji nie mamy do czynienia z decyzją nieważną, której eliminacja z obrotu prawnego wymaga wydania odrębnej decyzji stwierdzającej jej nieważność". Ta podstawa, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, została powiązana z tym, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r. została doręczona T. K., wadliwie uznanemu za pełnomocnika strony postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 51 i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego "poprzez błędną interpretację pojęći". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący w związku z tą podstawą kasacyjną twierdzi, iż rażąco naruszono powołane przepisy przez to, że uznano, iż wykonane roboty budowlane stanowią odbudowę, a nie przebudowę.

Ostatnim zarzutem skargi kasacyjnej sformułowanym z użyciem przepisów prawa był zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "poprzez uznanie, że stanowi rażące naruszenie prawa wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w sytuacji, gdy zastosowanie winien mieć art. 48 pr.bud.".

Oprócz tych zarzutów sformułowano zarzut bez użycia przepisów prawa, zarzucając "rażące naruszenie prawa poprzez stwierdzenie nieważność decyzji, na podstawie której doszło do nabycia praw, a od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut ten powiązano z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

W końcu z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że podniesiono także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., polegającego na tym, że wydano decyzję w sprawie rozstrzygniętej już inną ostateczną decyzją, przy czym tą inną ostateczną decyzją miała być decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] czerwca 2009 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz "pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego".

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przede wszystkim przez wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Podstawa kasacyjna, zawierająca zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w kontekście twierdzenia, że w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r. przy oznaczaniu strony postępowania pominięto w nazwie strony słowo "Firma" jest niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż jest to uchybienie, które w okolicznościach sprawy nie ma istotnego znaczenia. Przede wszystkim należy poczynić pewną uwagę porządkową, mianowicie to, że art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie ma nic wspólnego z okolicznościami mającymi wspierać tę podstawę. Wobec tego NSA przyjmuje, że przy przytaczaniu podstawy kasacyjnej doszło do oczywistej omyłki i w istocie chodzi o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przechodząc po tym wyjaśnieniu do meritum NSA rozpoznający sprawę stwierdza, że podziela zwrócenie przez Sąd pierwszej instancji uwagi na swoisty relatywizm skarżącej. Otóż skarżąca zarzucając, że w taki błędny sposób oznaczono stronę postępowania w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r. i wywodząc z tego najdalej idące skutki prawne, pomija, że tak samo tę samą stronę oznaczono w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] lipca 2009 r., której obronie całe postępowanie wszczęte przez skarżącą jest poświęcone. Zwrócić przy tym należy uwagę, że błędne oznaczenie strony w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r. pojawia się samodzielnie, poza cytatami z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] lipca 2009 r., jedynie w tak zwanym rozdzielniku, natomiast w tej ostatniej decyzji taki błąd popełniono w rozstrzygnięciu. Można by więc twierdzić, że błędne oznaczenie strony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] lipca 2009 r. jest bardziej istotne, gdyż dotyczy oznaczenia adresata obowiązku nałożonego tą decyzją. Niemniej także w tym przypadku NSA uważa, że w okolicznościach sprawy nie można mówić o wadzie, która podpadałaby pod art. 156 § 1 pkt 2 lub 4 k.p.a. Trafnie także Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że przedsiębiorca o nazwie Firma "[...]" E. W. – R. i J. R. Sp.j. w B. sam w swych pismach procesowych nazywał się Spółka Jawna "[...]" E. W. – R., J. R. (pisma z 3 czerwca 2015 r. i 18 sierpnia 2015 r.) Te fakty tylko potwierdzają stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wobec przyjęcia takiej mylącej nazwy przedsiębiorcy, pomyłka w oznaczeniu tegoż przedsiębiorcy w decyzji organu administracji nie może być uznawana za skierowanie decyzji do podmiotu, który nie jest stroną lub za rażące naruszenie prawa. Zauważyć należy, że użycie w firmie, czyli nazwie podmiotu prawnego, słowa "firma", które samo w sobie jest wieloznaczne, gdyż oznacza nazwę podmiotu prawnego (spółki), będącego przedsiębiorcą oraz przedsiębiorstwo, było z góry skazane na pomyłki. Takich pomyłek nie ustrzegła się też pełnomocnik skarżącej, np. w piśmie z 2 listopada 2015 r., kiedy powołując się na pełnomocnictwo od Firma "[...]" Spółka z o.o. w B., przedkłada odpis z Krajowego Rejestru Sądowego dla [...] Spółka z o.o. w B. i informuje, że Firma "[...]" E. W. – R. i J. R. Spółka jawna w B. przekształciła się w [...] Spółkę z o.o. w B., gdy w rzeczywistości - co wynika z odpisów z KRS - wskazana spółka jawna przekształciła się w Firma "[...]" Spółka z o.o. w B. Z uwagi na tak mylące ukształtowanie firm (nazw przedsiębiorców) NSA uznał za oczywiste i nieistotne pomyłki w odniesieniu do oznaczenia stron zarówno w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r., jak i w decyzjach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w których powinno być wskazane, że wniosek o stwierdzenie nieważności złożyła Firma "[...]" E. W. – R. i J. R. Sp.j. w B., która przekształcała się w Firma "[...]" Spółka z o.o. w B. Zauważyć też należy, że legitymacja skarżącej jest usprawiedliwiona jedynie takim ciągiem zdarzeń: Firma "[...]" E. W. – R. i J. R. Sp.j. w B. przekształcała się w Firma "[...]" Spółka z o.o. w B., której część majątku, w wyniku podziału, przejęła skarżąca.

Podstawa kasacyjna, zawierająca zarzut naruszenia art. 16, art. 156 i art. 158 k.p.a. w kontekście wadliwego doręczenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r. jest niezasadna, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że takie uchybienie mogło by być ewentualnie podstawą wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Zauważyć należy, że wskazana decyzja nie została doręczona jedynie T. K. W związku z tym okoliczności rozpoznawanej sprawy są inne niż okoliczności w sprawie, w której NSA wydał powołany w skardze kasacyjnej wyrok z 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08. W powołanej sprawie NSA przyjął, że można mówić o podstawie nieważności decyzji administracyjnej określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli decyzję doręczono wyłącznie podmiotowi, który nie jest stroną postępowania. Poza tym, doręczenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r. T. K., jak wynika z tej decyzji, było spowodowane tym, że tę osobę uznano za pełnomocnika strony postępowania, mianowicie Firmy "[...]" E. W. – R. i J. R. Sp.j. w B., błędnie w decyzji oznaczonej jako Spółka Jawna "[...]" E. W. – R. i J. R. Nie doszło więc do pominięcia właściwej strony, lecz co najwyżej do błędu, który spowodował, że strona nie brała bez swej winy udziału w postępowaniu, co w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, w której zarzucono naruszenie art. 51 i art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) "poprzez błędną interpretację pojęći", wskazać należy, że rozróżnienie obu pojęć nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Istota sprawy sprowadza się bowiem do tego, co zresztą przyznaje skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i co wynika z akt administracyjnych, że zgłoszono roboty budowlane obejmujące wymianę pokrycia dachu i zniszczonych elementów więźby dachowej, ocieplenie ścian, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej oraz remont tynków wewnętrznych ścian działowych, posadzek oraz instalacji wewnętrznych, a w rzeczywistości wykonano roboty budowlane polegające na rozebraniu istniejącego budynku za wyjątkiem piwnic i części ścian oraz następnie jego odbudowaniu. Taki zakres wykonanych robót budowlanych, bez względu na to czy nazwie się je przebudową, czy odbudową niewątpliwie wymagał pozwolenia na budowę. Ponadto wykonanie takich robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę podpadało pod art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 tej ustawy, gdyż możliwe było wydanie nakazu rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia obiektu budowlanego. W związku z tym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a i art. 51 Prawa budowlanego.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że stanowi rażące naruszenie prawa wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zamiast w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do tej podstawy kasacyjnej wskazać należy na aspekt sprawy podkreślony przez Sąd pierwszej instancji, mianowicie, że dotyczy ona oceny zgodności z prawem decyzji, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji. Oznacza to, że w tej sprawie podlega ocenie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale w kontekście tego, czy prawidłowo uznano, iż nie narusza rażąco prawa stwierdzenie, że powołany przepis został rażąco naruszony. Mając to na uwadze brak podstaw do przyjęcia, że rażąco narusza prawo uznanie, że w okolicznościach sprawy, polegających na tym, że zamiast remontu doszło do rozebrania i następnie odbudowy budynku, rażąco naruszono art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie i art. 48 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie. W ocenie NSA, w tych okolicznościach nie można było uznać, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] stycznia 2012 r. rażąco naruszył prawo przyjmując, że powołane przepisy zostały rażąco naruszone.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczącej naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez to, że wydano decyzję w sprawie rozstrzygniętej już inną ostateczną decyzją, stwierdzić należy, że nie jest ona zasadna. Rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r. Mając to na uwadze jest całkowicie niezrozumiałe, jak tego rodzaju sprawa mogła zostać rozstrzygnięta decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] czerwca 2009 r., którą – jak wynika z akt – nałożono na Firma "[...]" E. W. – R., J.R. Sp.j. z siedzibą w B. obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych przy budynku, którego dotyczy sprawa. W ocenie NSA, wskazana podstawa wynika z całkowitego nieporozumienia. Istnienie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] czerwca 2009 r. mogłoby bowiem być podstawą uznania, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] lipca 2009 r. jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zauważyć jednak należy, że w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2012 r. te kwestie rozważano, dochodząc do wniosku, że ta podstawa nieważności nie zachodzi, gdyż po wydaniu decyzji z [...] czerwca 2009 r. zmieniły się okoliczności sprawy.

W końcu odnosząc się do podstawy kasacyjnej sformułowanej bez użycia przepisów prawa i nawiązującej do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, stwierdzić należy, że w podstawie kasacyjnej powinno się wskazywać naruszone, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przepisy prawa. Wynika to z art. 174 p.p.s.a., w którym stanowi się, że podstawami skargi kasacyjnej są naruszenia przepisów prawa. Już to mogłoby być podstawą uznania tej podstawy kasacyjnej za niezasadną. Niemniej kierując się wykładnią prawa, która legła u podstaw uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, można przyjąć, że skarżąca w tej podstawie kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 156 § 2 k.p.a., który był przedmiotem powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który to przepis został zresztą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poprzez zacytowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przytoczony. Tak rozumiana podstawa kasacyjna nie jest zasadna, gdyż jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji okres pomiędzy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] lipca 2009 r., a [...] stycznia 2012 r., kiedy to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził jej nieważność, nie może być uznany za "znaczny upływ czasu", o którym mowa w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Ponadto na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. NSA sprostował oczywistą omyłkę w zaskarżonym wyroku, podając prawidłową formę nazwy miejscowości, w której skarżąca ma siedzibę.

W związku z tym, że skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.