Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 748/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 236d ust. 1, art. 236b ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 79c ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1a, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Z. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Z. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 2800 (dwa tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "organ odwoławczy", "GIOŚ") po rozpatrzeniu odwołania Zakładów M. S.A. z siedzibą w K. (dalej: "skarżącego") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również jako: "organu pierwszej instancji") z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. wymierzył skarżącemu – na podstawie art. 236d ust. 1 w zw. z art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), dalej p.o.ś. – karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieprzekazanie w terminie do [...] marca 2012 r. sprawozdania zawierającego dane do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za 2011 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że wymagane sprawozdanie za 2011r. zostało przekazane do WIOŚ w K. w wersji elektronicznej w dniu [...] listopada 2013r. i pisemnej w dniu [...] listopada 2013r. tj. z przekroczeniem ustawowego terminu. Wskazał, że na podstawie art. 236b ust. 1 p.o.ś. podmiot prowadzący instalację w terminie do [...] marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006. Skarżący do dnia [...] marca 2012 r. nie złożył sprawozdania za 2011r., wpłynęło ono dopiero w listopadzie 2013r. co oznacza, że termin nie został zachowany. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że przepisy nie umożliwiają organowi odstąpienia od kary, bądź jej miarkowania.

W odwołaniu od wskazanej decyzji skarżący w ślad za publikacją prof. Marka Górskiego "Prawo ochrony środowiska" Komentarz z 2001r. wywodzi, że każda z kar przewidzianych w art. 236d p.o.ś. może być nałożona na prowadzącego instalację jeden raz w roku sprawozdawczym. Tymczasem stronie wymierzono trzy kary za niewypełnienie tego samego obowiązku za trzy kolejne lata. Strona wnosiła o łączne rozpoznanie trzech spraw o nałożenie kary oraz miarkowanie i ograniczenie nałożonych kar poprzez "anulowanie kar za dwa lata z trzech kar".

Rozpatrując odwołanie GIOŚ stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ ustalił, że skarżący był zobowiązany do złożenia sprawozdania w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń w terminie do dnia [...] marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, na podstawie art. 236b ust. 1 p.o.ś., jednak obowiązek ten wykonał z naruszeniem wskazanego terminu, dlatego organ zobowiązany był do nałożenia kary w wysokości 10 000 zł.

Wskazano, że okoliczności faktyczne w sprawie zostały ustalone prawidłowo, a strona nie neguje faktu nieterminowego złożenia owego sprawozdania. Jako bez znaczenia dla sprawy organ ocenił okoliczność, że strona w toku postępowania przed organem I instancji w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej złożyła sprawozdanie w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Przesłanką bowiem wszczęcia postępowania w sprawie tej kary był jedynie fakt złożenia sprawozdania z przekroczeniem terminu tj. złożenie go po dniu 31 marca roku następującego po zakończeniu roku sprawozdawczego. Zatem złożenie tego sprawozdania w jakiejkolwiek dacie po [...] marca 2012r. będzie złożeniem sprawozdania po terminie, a kwestia na jakim etapie postępowania w przedmiocie kary owo sprawozdanie zostało wniesione nie jest badana w tym postepowaniu.

Organ dalej stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że nałożenie kary na prowadzącego instalację jest możliwe wyłącznie raz w roku sprawozdawczym. Wywodzi, że obowiązek, o którym mowa w art. 236b ust. 1 p.o.ś. dotyczy każdego roku sprawozdawczego oddzielnie. Zatem również kara wynikająca z niewywiązywania się z tego obowiązku nakładana jest oddzielnie za każdy rok sprawozdawczy. Wobec powyższego zasadne było wymierzenie trzech odrębnych kar pieniężnych, gdyż przekroczenie terminu złożenia sprawozdania miało miejsce trzykrotnie tj. za 2010r., za 2011r. i 2012r.

W kwestii oceny proporcjonalności sankcji wynikającej z art. 236d ust. 1 p.o.ś. to stwierdzono, że przedmiotem postępowania nie jest ocena proporcjonalności sankcji lecz nałożenie jej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ zreasumował, że przepisy nie wskazują na możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, stąd nie zachodziła potrzeba gromadzenia materiału dowodowego. Organ nie znalazł zatem podstaw prawnych zarówno do miarkowania tej kary, jak i do odstąpienia od jej wymierzenia.

Zakłady M. S.A. wywiodły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 236d ust. 4 i 281 ust. 1 p.o.ś. poprzez doręczenie decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną po upływie 3 lat od końca roku, w którym powstało naruszenie obowiązku nałożonego normą z art. 236b p.o.ś. przez co nastąpiło tzw. "przedawnienie prawa do wydania decyzji", a zobowiązanie podatkowe nie powstało;

- art. 236d ust. 1 p.o.ś. poprzez jego zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy nałożonej kary pieniężnej pomimo wykonania przez skarżącą obowiązku określonego w art. 236b ust. 1, jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego pierwszoinstancyjnego;

- art. 236d ust. 1 w związku z art. 236b p.o.ś. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że ziściły się przesłanki do nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy skarżąca obowiązek sprawozdawczy wykonała jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego pierwszoinstancyjnego, a jedynie uczyniła to z przekroczeniem ustawowego terminu;

- art. 236d ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez automatyczne zastosowanie rażąco wygórowanej, dolegliwej, niewspółmiernej i materialnie nieproporcjonalnej kary w stosunku do rodzaju uchybienia skarżącej wobec obowiązku ustawowego, który został dobrowolnie spełniony przez nią jeszcze przed wszczęciem postępowania przez organ pierwszoinstancyjny, którego prawidłowość nie była nigdy kwestionowana, a zachowanie skarżącego nie wyrządziło jakiejkolwiek szkody zagrażającej środowisku.

Skarga podnosi także naruszenie przepisów proceduralnych tj. niezastosowanie art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie przy wydaniu rozstrzygnięcia całości zebranego materiału dowodowego oraz z urzędu słusznego interesu strony, wobec spełnienia przez nią ustawowego obowiązku wynikającego z ustawy jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego; nie uwzględnienie faktu że skarżąca nie naruszyła zasad ochrony środowiska, a jedynie uchybiła administracyjnemu obowiązkowi; a przez to zastosowanie niezgodnej z art. 2 Konstytucji normy z art. 236d p.o.ś. poprzez nałożenie niepodlegającej miarkowaniu kary pieniężnej, a przez to danie przewagi interesowi społecznemu.

Skarga wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności Skarżąca podnosi zarzut nie powstania obowiązku nałożonego skarżoną decyzją. Mianowice zgodnie z art. 236d ust. 4 p.o.ś. "w sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska". Zdaniem strony do administracyjnej kary administracyjnej uregulowanej w art. 236d p.o.ś. zastosowanie znajdzie również art. 281 p.o.ś. Zgodnie zaś z treścią art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, który znajduje się w dziale III tej ustawy : "Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". W niniejszej sprawie zobowiązanie podatkowe czyli administracyjna kara pieniężna nie powstanie z uwagi na "przedawnienie" prawa do wydania decyzji konstytutywnej, gdyż decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstało zobowiązanie tj. naruszenie usankcjonowane normą z art. 236d ust. 1 p.o.ś. Obowiązek "podatkowy" powstał dla Spółki z upływem dnia [...] marca 2012 r., zatem licząc 3 lata od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek, decyzja musiała być wydana i doręczona Stronie do końca roku 2015. Tymczasem decyzja wydana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. została doręczona pełnomocnikowi Spółki dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r., czyli po upływie 3 lat od chwili powstania obowiązku podatkowego.

Dalej skarżąca wywodzi, że przesłała wymagane sprawozdanie jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Spółka spełniła zatem obowiązek złożenia sprawozdania z własnej woli dobrowolnie, bez uprzedniego wezwania lub ponaglenia, zanim zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie w tym przedmiocie, a sprawozdanie nie było kwestionowane pod względem kompletności, spójności czy wiarygodności.

Dalej podnosi, że przepis art. 236b ust. 1 p.o.ś., dla którego sankcję określono w art. 236d ust. 1, przewiduje, że prowadzący instalację w terminie do 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sporne sprawozdanie. Z jego treści wynikają dwa elementy opisanego tam obowiązku, a mianowicie złożenie sprawozdania oraz dokonanie tego w zakreślonym terminie. Dopiero w przypadku nie wykonania obu tych elementów winna aktywować się sankcja administracyjna w wysokości 10.000 zł. W tej natomiast sprawie jeden z tych elementów został wykonany tj. złożono sprawozdanie.

Przywołano pogląd zawarty w komentarzu do p.o.ś. wyd. BECK pod red. prof. dr hab. M. Górskiego: "W trakcie postępowania w sprawie nałożenia kary prowadzący instalację może uzupełnić brakujące sprawozdania lub poprawić nierzetelne dane. Należy przyjąć, że w takim przypadku postępowanie w sprawie nałożenia kary stanie się bezprzedmiotowe i postępowanie będzie podlegało umorzeniu". Tak więc, skoro w ocenie komentatora podstawą umorzenia postępowania i nie nakładania kary administracyjnej, jest wypełnienie przez podmiot ciążącego obowiązku w trakcie prowadzonego postępowania przymuszającego, to tym bardziej uzasadnione jest umorzenie postępowania wszczętego już po wypełnieniu obowiązku ustawowego.

Na poparcie najdalej idącego zarzutu skarżąca wywodzi, że zastosowana administracyjna kara pieniężna na podstawie art. 236d ust. 1 w związku z art. 236b ust. 1 p.o.ś. jest rażąco wygórowana i niewspółmierna w stosunku do rodzaju uchybienia w postaci złożenia sprawozdanie po terminie w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Należy podkreślić, że Spółka spełniła ten obowiązek sama dobrowolnie, bez żadnych wezwań zanim zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie w tym przedmiocie, a sprawozdanie nie było kwestionowane pod względem kompletności, spójności czy wiarygodności. Nieproporcjonalna i wysoka kara znajduje zastosowanie zarówno wobec podmiotów, które spóźniły się ze złożeniem sprawozdania, jak również wobec podmiotów, które w ogóle nie spełniły tego obowiązku.

W tej sytuacji skarżąca zwraca uwagę i podnosi, że trzeba mieć na względzie, iż w wyroku z dnia 15 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt P 26/11 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że analogiczny przepis w kwestii sankcji za niezłożenie sprawozdania jest niezgodny z Konstytucją tj. art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 i Nr 203, poz. 1351, z 2011 r. Nr 106, poz. 622, Nr 117, poz. 678, Nr 138, poz. 809, Nr 152, poz. 897 i Nr 171, poz. 1016 oraz z 2012 r. poz. 951 i 1513), w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Skarżąca stoi na stanowisku, że przepis będący podstawą wydania spornej decyzji - art. 236d ust. 1 p.o.ś jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Podstawą takiego stanowiska jest analogia ww. poddanego ocenie TK przepisu dotyczącego sankcji za niezłożenie sprawozdania o odpadach ze sporną w niniejszym postępowaniu normą z art. 236d ust. 1 p.o.ś. Skarżąca zwraca uwagę, że stan faktyczny objęty postępowaniem w tamtej sprawie, jest tożsamy ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie. W tamtej sprawie skarżący złożył po terminie do marszałka województwa zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów z przekroczeniem terminu określonego w ustawie, przez co wymierzona została mu administracyjna kara pieniężna w przewidzianej w ustawie wysokości 10 000, 00 zł.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie uznając, że podniesione w niej argumenty są bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, skargę uwzględnił podzielając najdalej idący zarzut tj. naruszenia art. 236d ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez automatyczne zastosowanie rażąco wygórowanej, dolegliwej, niewspółmiernej i materialnie nieproporcjonalnej kary w stosunku do rodzaju uchybienia skarżącej wobec obowiązku ustawowego.

W pierwszej kolejności Sąd nadmienia, że w całej rozciągłości akceptuje dominujący w orzecznictwie pogląd, że sądy i organy administracji publicznej nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisu ustawy i odmowy jego stosowania. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje walor mocy obowiązującej. Jeżeli zatem Sąd jest przekonany o niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją lub ma tym względzie wątpliwości powinien – na podstawie art. 193 Konstytucji - zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Zgoła inna sytuacja dotyczy oceny konstytucyjności przepisu rangi podustawowej. W tym zakresie sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Takie stanowisko jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie (vide wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 2102/10 i przywołane tamże orzecznictwo; z dnia 17 czerwca 2011r., sygn. akt 1897/10). Jeśli chodzi o stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało ono wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany.

W niniejszej sprawie jednak podstawę prawną orzekania stanowił przepis rangi ustawowej tj. ustawy p.o.ś., stąd sąd orzekający nabierając wątpliwości co do konstytucyjności tych norm prawa powinien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy art. 236d ust. 1 p.o.ś. przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w kwoce 10 000 zł za nieterminowe przekazanie sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006 jest zgodny z Konstytucją. Orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywoła wówczas ten skutek, że przepis ustawy utraci moc. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają bowiem moc obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP).

Jednakże może zaistnieć sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie, że dla sądu orzekającego sprzeczność ta ma charakter oczywisty bowiem wyczerpująca argumentacja prawna zawarta w wyroku Trybunału odnoszącym się do analogicznej normy prawa nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zatem w tej konkretnej sprawie, mając na uwadze przywołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt P 26/11 Sąd orzekający dokonał zabiegu odmowy zastosowania przepisu rangi ustawowej. Stoi bowiem na stanowisku zaprezentowanym w wyroku NSA z dnia 24 września 2008r. (sygn. akt I OSK 1369/07), że sądy administracyjne są uprawnione w szczególnych sytuacjach do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w sposób oczywisty sprzecznego z Konstytucją. Skoro zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości brak zgodności przepisu z Konstytucją, a niezgodność ma charakter oczywisty ( w rozpoznawanej sprawie oczywistość ta wynika ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego podjętego na gruncie analogicznego przepisu art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach), zachodzi podstawa do odmowy zastosowania przez Sąd przepisów rangi ustawowej bez potrzeby przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie.

Istota sprawy dotyczy nie zasadności nakładania sankcji administracyjnej za nie przedstawienie w terminie spornego sprawozdania, lecz jej wysokości. Właśnie owa wysokość kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł była przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku pod sygn. P 26/11. Zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis art. 79 c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach w okresie od 12 marca 2010r. do 19 lipca 2011r. brzmiał następująco:. "Jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł.". Przepis ten zatem przewidywał sankcję w wysokości 10 000 zł za trzy niezależne od siebie zachowania: nie wykonanie obowiązku złożenia sprawozdania, wykonanie go nieterminowo, niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Przy czym wyrok Trybunału obejmował jeden z trzech stanów faktycznych wyznaczonych tą normą tj. nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia. Trybunał bowiem stwierdził, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach jest niekonstytucyjny bowiem przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach.

Art. 236d ust. 1 p.o.ś. stanowi, że w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 235b ust. 1 organ nakłada w drodze decyzji karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Obowiązek natomiast wynikający z art. 236 b ust. 1 p.o.ś. to przekazanie przez prowadzącego instalację sprawozdania w terminie do 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym. Uchybienie temu obowiązkowi skutkuje sankcją administracyjną, której konkretyzacja wymaga wydania decyzji administracyjnej. Przy czym jako sporna pozostaje wysokość owej sankcji.

Przeprowadzona przez Sąd analiza stanów prawnych wykreowanych przez zakwestionowany przez Trybunał art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach w zakresie objętym omawianym wyrokiem Trybunału oraz art. 236 d ust. 1 w zw. z art. 236b ust. 1 p.o.ś., stanowiącego postawę orzekania przez organ w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że przepisy te przewidują tożsamy wzorzec ustanowienia sankcji administracyjnej. Po pierwsze wprowadzają obowiązek o charakterze administracyjnym przekazania w określonym terminie dokumentu zawierającego dane wynikające z prowadzonej działalności przez dany podmiot – w jednym wypadku posiadacza lub transportującego odpady, w drugim natomiast prowadzącego instalację i uwalniającego czy transferującego zanieczyszczenia oraz transferującego odpady. Po drugie przewidują identyczną sankcję administracyjną tj. karę pieniężną w wysokości 10 000zł.

Przepis art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dniu 12 marca 2010r. przewidywał , że posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei ust. 3 tego przepisu stanowił, że zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust. 1 i 2, posiadacz odpadów lub wytwórca komunalnych osadów ściekowych jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów w terminie do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy. Obowiązek zatem przekazania tego zbiorczego zestawienia oraz termin wykonania tego obowiązku wynikał bezpośrednio z ustawy. W świetle wyroku Trybunału nieterminowe przekazanie tego zestawienia nie mogło zostać obwarowane tak wysoką karą jaką ustanowił art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach.

Z kolei art. 236b ust. 1 p.o.ś. wprowadził obowiązek dla prowadzącego instalację obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia 166/2006 przekazania wskazanemu organowi sprawozdania w terminie do [...] marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym. Konstrukcja przepisu jest zatem analogiczna do normy ocenionej przez Trybunał Konstytucyjny.

Trybunał w przywołanym wyroku stwierdził, że "z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że nie sama represyjność, ale dopiero nadmierna represyjność administracyjnej kary pieniężnej w stosunku do okoliczności stosowania przepisu sankcjonującego może przemawiać za jej niekonstytucyjnością. Z punktu widzenia niniejszego postępowania istotna jest ocena, czy represyjna rola kary pieniężnej z art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r. jest nadmierna i nieuzasadniona. W razie uznania, że doszło do nadmiernego karania, a omawiana sankcja jest zbyt represyjna, Trybunał Konstytucyjny powinien stwierdzić naruszenie zasady proporcjonalności, a w konsekwencji także naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej stanowiących element zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zasadny jest zarzut nieproporcjonalności sankcji przewidzianej w art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r. za opóźnione złożenie zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2009 r., którego prawidłowości i kompletności nie zakwestionowano. Zbytnia dolegliwość administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r. wynika tu ze szczególnej kumulacji kilku elementów sankcji: bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości (...)" .

Powyższy wywód prowadzi do wniosku, że również przewidziana w art. 236d ust. 1 p.o.ś. wysokość kary pieniężnej jest nadmiernie wysoka. Skoro doszło do nadmiernego karania doszło tym samym do naruszenia zasady proporcjonalności , a w konsekwencji do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 października 2000 r., sygn. V SA 613/00 (OSP 2001 r. Nr 5, poz. 82) ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym.

Mając powyższe względy na uwadze w tej konkretnej sprawie Sąd odstąpił od wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, niemniej jednak odmowa zastosowania ocenianej normy prawnej w zakresie wysokości kary pieniężnej powoduje dalsze skutki. Otóż zbyt represyjna kara 10 000 zł nie może zostać nałożona w przypadku bezspornie stwierdzonego faktu złożenia sprawozdania po terminie. Jednakże z tego tytułu nie można wywieść, że w ogóle taka kara nie może zostać nałożona, a postępowanie winno zostać umorzone. W ocenie Sądu organ winien ustalić wysokość sankcji w takiej wysokości jaka została przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o odpadach wskutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z art. 2 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., przy czym o wysokości wynagrodzenia pełnomocnika orzeczono na podstawie § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r, poz.1804).