Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 585/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalania warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki [...] sp. z o.o. w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2016 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2015 r. o warunkach zabudowy ([...]).

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] grudnia 2015 r. Wójt Gminy [...] (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji") ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] (zwaną też dalej "Inwestorem") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, obejmującego maksymalnie [...] budynków (osiem budynków trzykondygnacyjnych i dwadzieścia budynków dwukondygnacyjnych), przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] (obręb [...], ark. [...]), położonej w [...] przy ulicy [...].

Z treścią tej decyzji nie zgodziła się [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana też dalej "Skarżącym"), która w przepisanym terminie złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji Wójta i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy – a to z powołaniem się na zarzuty rażącego naruszenia:

1) art. 6 k.p.a. przez nie działanie przez organ na podstawie przepisów prawa,

2) art. 7 k.p.a. przez niedokładne i wybiórcze wyjaśnienie sytuacji faktycznej;

3) art. 10 k.p.a. przez m.in. uniemożliwienie Skarżącemu uczestniczenia w toku postępowania, w tym podczas wizji lokalnej, a także realnego czasu na zapoznanie się z aktami sprawy i wniesienia ewentualnych uwag;

4) art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy,

5) art. 107 § 1 k.p.a. przez brak elementów, koniecznych, które ww. decyzja winna posiadać, w tym lakoniczne (a w zasadzie jego brak) uzasadnienie prawne i faktyczne,

6) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.") przez błędną wykładnię zasady sąsiedztwa i niedostosowanie nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji,

7) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem MI") przez błędne określenie obszaru analizowanego i błędną analizę m.in. funkcji, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu,

8) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI przez błędne wyznaczenie wskaźników zabudowy,

9) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI przez błędne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej,

10) § 7 ust. 1–4 rozporządzenia MI przez błędne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej,

11) § 9 ust. 2 rozporządzenia MI przez lakoniczną (a w zasadzie brak) analizy zawierającej cześć tekstową.

Utrzymując w mocy kwestionowaną decyzję Wójta z [...] grudnia 2015 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2016 r. – SKO wskazało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na pozytywne rozpatrzenie wniosku Inwestora. Rozwijając to ogólne stwierdzenie, SKO podniosło m.in., że:

- w toku postępowania przed organem I instancji sporządzona została zarówno analiza graficzna w postaci mapy oraz analiza urbanistyczna tekstowa, a także wyniki analizy – zgodnie z dyspozycją rozporządzenia MI;

- również zgodnie z rozporządzeniem MI organ I instancji wyznaczył obszar analizowany, obejmując nim obszar o wielkości [...] m (szerokość frontu działki [...] m x [...]). Przyjęto w tej sprawie, iż jest to wielkość odpowiednia dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Zdaniem SKO z przedłożonych akt sprawy wynika, że organ I instancji objął analizą obszar tworzący urbanistyczną całość, obejmujący działki o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. W obrębie obszaru analizowanego znajdują się ponadto nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Organ I instancji w sprawie tej sporządził tabele, w których umieścił nieruchomości przyjęte do analizy oraz dokonał zestawienia i porównania parametrów zabudowy występującej w badanym obszarze;

- z ustaleń organu sporządzającego analizę wynika, że planowana inwestycja niewątpliwie kontynuuje funkcję obiektów z obszaru analizowanego. Organ I instancji wskazał mianowicie, że działki nr [...], [...] i [...] zabudowane są budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Organ ten, po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej, doszedł do przekonania, iż w warunkach niniejszej sprawy możliwe jest określenie parametrów dla nowej zabudowy; SKO pogląd ten podzieliło;

- na działkach objętych analizą linia zabudowy jest zróżnicowana. W bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, na działce nr [...], znajduje się budynek biurowo-magazynowy posadowiony w linii rozgraniczającej ulicy [...], na działce nr [...] znajduje się budynek handlowy położony w odległości 6 metrów od linii rozgraniczającej drogi, która na wysokości działki nr [...] tworzy uskok wynoszący około 1 metra. Dla planowanej inwestycji ustalono w związku z tym linię zabudowy w odniesieniu do zabudowy na działce nr [...], co jest zgodne z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia MI;

- działka objęta wnioskiem posiada znaczny obszar, wynoszący [...] m2. Średni wskaźnik zabudowy na obszarze analizowanym wynosi [...]% i zawiera się w granicy od [...]% do [...]%. Dla celów określenia parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji organ I instancji dokonał głównie porównania nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi; średni procent zabudowy dla tego rodzaju zabudowy wynosi [...]%. Organ wskazał ponadto, iż działka nr [...] zabudowana jest w [...]%. Z tego względu uznał, że możliwe jest określenie procentu zabudowy na maksymalnie [...]%, w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia MI;

- organ I instancji szerokość elewacji frontowej określił na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia MI. Szerokość elewacji frontowej nieruchomości o różnej funkcji zamyka się w przedziale od [...] do [...] metrów, średnio zaś wynosi (z tolerancją [...]%) [...] m. Organ podobnie, jak przy wyznaczeniu dopuszczalnej wielkości powierzchni zabudowy, tak i w tym przypadku dokonał analizy parametru dla zabudowy wielorodzinnej, uznając za prawidłowe określenie tego parametru dla planowanej nowej zabudowy na maksymalnie [...] metry.

- zgodnie z przepisem § 7 ust. 4 rozporządzenia MI organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanych budynków na maksymalnie 10 metrów od poziomu terenu. Wskazał przy tym, iż w obszarze analizowanym budynki o zróżnicowanej funkcji posiadają wysokość od [...] do [...] m. Wysokości te w wielu miejscach tworzą uskoki, co powoduje, iż średnia wynosi [...] m. Natomiast badane budynki wielorodzinne posiadają maksymalnie [...] m wysokości, w związku z tym organ I instancji dopuścił do określenia tego parametru w tej wysokości;

- w obszarze analizowanym występują dachy płaskie i strome – dwu- i wielospadowe. Dla planowanej inwestycji organ I instancji ustalił jednak dachy płaskie, jako że badając rodzaj dachu dla istniejącej zabudowy wielorodzinnej uznał za konieczne określenie dachu płaskiego o kącie nachylenia [...]°; kalenice nie występują;

- Inwestor przedłożył organowi I instancji zapewnienia dostaw mediów – wody, gazu, energii elektrycznej i odbioru ścieków; wskazał, iż infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla realizacji przedsięwzięcia, teren ma dostęp do drogi publicznej – ulicy [...], nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, inwestycja zgodna jest także z przepisami odrębnymi.

- organ I instancji wskazał ponadto Inwestorowi na konieczność spełnienia wymogów wynikających z decyzji Wójta z [...] maja 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia (nr [...]; dalej: "Decyzji [...]").

Odpowiadając zaś na zarzuty odwołania, SKO wskazało:

- w kwestii wyznaczenia parametrów dla planowanej inwestycji – że przepisy rozporządzenia MI nie stanowią przepisów odrębnych względem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani nie mają prymatu nad przepisami tej ustawy, w tym zwłaszcza nad jej art. 61 ust. 1 pkt 1–5. Organ I instancji może określić wielkość parametrów w wartościach maksymalnie dopuszczonych, bowiem konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane ("pr.bud."), następuje na etapie udzielania inwestorowi pozwolenia na budowę. Wskazane wartości parametrów mogą być określone w sposób maksymalny, mogą jednak ulec korekcie (zmniejszeniu) na późniejszym etapie – pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania przed organem I instancji oraz w odwołaniu Skarżący nie wykazał, czy i w jaki sposób planowana inwestycja miałaby negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość. Co więcej, Skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji, iż dopuszcza do zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej w obszarze zabudowanym w większości budynkami jednorodzinnymi, sam natomiast w tym obszarze prowadzi działalność, która ma się nijak do zabudowy mieszkaniowej;

- w odniesieniu do zarzutu, że organ I instancji na potrzeby rozpatrzenia wniosku Inwestora, rozszerzył w sposób nieuprawniony obszar analizowany – że organ rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy ma prawo do rozszerzenia obszaru analizowanego, niedopuszczalne jest jego zawężanie; organ ma prawo poszukiwania tzw. dobrego sąsiedztwa w celu rzetelnego rozpatrzenia wniosku inwestora;

- w odniesieniu do zarzutu naruszenia interesów mieszkańców okolicy – że ci nie odnosili się w ogóle do treści decyzji. To Skarżący jako jedyny wniósł odwołanie od zaskarżonej decyzji;

- że możliwość zapoznania się z aktami sprawy jest prawem strony, a nie jej obowiązkiem. W ocenie organu II instancji wyznaczony Skarżącemu termin 7 dni był wystarczający dla zapoznania się z aktami omawianej sprawy. Zarazem SKO zauważyło, że możliwość analizy akt sprawy nie była jednak dla strony na tyle istotna, by ewentualnie zapoznać się z aktami sprawy w organie II instancji. Pomimo że akta sprawy zostały przekazane do SKO [...] grudnia 2015 r., do dnia rozpatrzenia odwołania Skarżący nie podjął próby zapoznania się z materiałem dowodowym;

- że Skarżący nie ma racji, wytykając organowi I instancji, iż ten nie dokonywał analizy inwestycji pod kątem zastosowania przepisów technicznych – bowiem te przepisy mają zastosowanie dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez r.pr. T. M., który wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie orzeczenie przez Sąd co do istoty sprawy, a także o zasądzenie od ww. organów na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

- art. 28 k.p.a. przez nieprzyznanie spółce [...] Sp. z o.o. statusu strony postępowania administracyjnego, pomimo że – jak wskazano w uzasadnieniu skargi – spółka ta jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości nr [...] do [...] oraz [...] do [...], położonych "w bezpośrednim sąsiedztwie" nieruchomości, na której planowana jest inwestycja (działka nr [...]), która ewidentnie będzie oddziaływać na nieruchomości [...] Sp. z o.o.;

- art. 10 k.p.a. przez m.in. uniemożliwienie [...] Sp. z o.o., a także Skarżącemu uczestniczenia w toku postępowań administracyjnych,

- art. 6 k.p.a. przez nie działanie przez organy na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a. przez niedokładne i wybiórcze wyjaśnienie sytuacji faktycznej,

- art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie przesłanek, którymi organy kierowały się przy załatwianiu sprawy,

- art. 107 § 1 k.p.a. przez brak elementów, koniecznych, które zaskarżona decyzja winna posiadać, w tym lakoniczne (a w zasadzie jego brak) uzasadnienie prawne i faktyczne,

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię zasady sąsiedztwa i niedostosowanie nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji,

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI przez błędne określenie obszaru analizowanego i błędną analizę m.in. funkcji, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu,

- § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI przez błędne wyznaczenie wskaźników zabudowy,

- § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI przez błędne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej,

- § 7 ust. 1–4 rozporządzenia MI przez błędne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej,

- § 9 ust. 2 rozporządzenia MI przez lakoniczną (a w zasadzie brak) analizę zawierającą cześć tekstową.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, szeroko czerpiąc z argumentacji przedstawionej już wcześniej w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z [...] września 2016 r. (zatytułowanym: "Odpowiedź na skargę") Inwestor, reprezentowany przez r. K., wniósł o:

- odrzucenie skargi – podnosząc, że Skarżący w przedmiotowej sprawie nie powinien być uznany za stronę, gdyż z Decyzji [...] wynika jednoznacznie, iż oddziaływanie przedmiotowej inwestycji ogranicza się tylko i wyłącznie do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy;

ewentualnie o:

- oddalenie skargi – w całej rozciągłości popierając i zgadzając się ze stanowiskiem organów obu instancji wyrażonym w zapadłych w sprawie decyzjach.

Postanowieniem z 20 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 585/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wznowieniowego dotyczącego zaskarżonej decyzji SKO z [...] kwietnia 2016 r., wszczętego na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z 05 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 585/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik Inwestora podtrzymał wnioski i wywody zawarte w jego piśmie procesowym z [...] września 2016 r. Na pytanie Sądu podał, że pomimo wejścia w życie dla przedmiotowego terenu planu miejscowego, nie stwierdzono wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2016 r. ([...]) oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2015 r. ([...]) w przedmiocie warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.").

Pod rządem tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzję w.z.") wydaje się jedynie w przypadku braku (nieuchwalenia), dla danego terenu, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") – co expressis verbis wynika już z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Sytuację, w której po wydaniu decyzji w.z. doszło do uchwalenia m.p.z.p., normuje natomiast art. 65 u.p.z.p., stanowiąc, że:

"1. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;

2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

2. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

3. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego."

Sądowi wiadomym jest z urzędu, że po wydaniu zaskarżonej decyzji teren inwestycji (działka nr ewid. [...]) został objęty ustaleniami m.p.z.p. wprowadzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...] na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...].11.2016 r. poz. [...]). Ponieważ jednak, jak oświadczył pełnomocnik Inwestora na rozprawie, nie doszło do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wójta z [...] grudnia 2015 r. (na podstawie przywołanego wyżej art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), a ponadto, dodajmy, zaskarżona decyzja SKO z [...] kwietnia 2016 r. nie została uchylona w wyniku postępowania wznowieniowego (postępowanie to zakończyło się wydaniem przez SKO ostatecznej decyzji z [...] września 2019 r., nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji SKO z [...] kwietnia 2016 r. "gdyż brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b"), to niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne nie stało się bezprzedmiotowe.

W związku z tym Sąd zobligowany był przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi. Chybiony okazał się bowiem wniosek pełnomocnika Inwestora, zawarty w jego piśmie procesowym z [...] września 2016 r., o odrzucenie skargi, motywowany twierdzeniem, iż Skarżący ([...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w ogóle nie powinien był być stroną postępowania administracyjnego. Jest wszak poza sporem, że Skarżący był stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego – zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji – i taki jego status nie był w tym postępowaniu kwestionowany. Co więcej, Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, które przez organ II instancji zostało rozpatrzone merytorycznie. Już z tego względu, zdaniem Sądu, Skarżący ma interes prawny, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., we wniesieniu skargi na decyzję wydaną na skutek rozpoznania jego odwołania.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie, a to z następujących względów.

Po pierwsze, organy nie uzasadniły w sposób należyty poszerzenia obszaru analizowanego ponad normatywne minimum.

Jest zasadą – wysłowioną w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – że wydanie decyzji w.z. jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wymóg ustanowiony w cytowanym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu (zabudowie) danego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania (zabudowy) terenów sąsiednich. Jej celem jest zagwarantowanie zachowania ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".

Podstawowym narzędziem służącym stwierdzeniu, czy w sprawie zachodzi ww. "zasada dobrego sąsiedztwa", a także pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana potocznie "analizą architektoniczno-urbanistyczną" lub "analizą urbanistyczną"), której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI"), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.

W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż [...] metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI). Zarazem pod pojęciem "frontu działki" prawodawca nakazuje rozumieć "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę" (§ 2 pkt 5 rozporządzenia MI).

Z cytowanych uregulowań jasno wynika, że prawodawca nie pozostawił organom administracji całkowitej swobody w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem zarówno pojęcie "frontu działki", jak i zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki budowlanej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż [...] m. Wskazane parametry – trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż [...] m – wyznaczają normatywne minimum, jakie w każdym przypadku musi spełniać obszar analizowany. W konkretnej sprawie granice obszaru analizowanego mogą zostać poszerzone ponad owo normatywne minimum, ale taki zabieg musi być zawsze należycie uzasadniony, przede wszystkim z odwołaniem się do podstawowej wartości, jakiej mają służyć instytucje prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym instytucja decyzji w.z. – tj. do względów zachowania ładu przestrzennego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że w tej sprawie jest poza sporem, iż szerokość frontu działki nr [...], obejmującej teren inwestycji, wynosi [...] m, a więc jej trzykrotność to [...] m – tyle wynosiło minimum normatywne dla promienia obszaru analizowanego w kontrolowanej sprawie. Natomiast promień, jakim faktycznie posłużył się organ I instancji przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, wyniósł [...] m, a więc ponad czterokrotność (a nie, jak przyjmują błędnie organy, równo czterokrotność, bo ta wynosiłaby [...] m) szerokości frontu działki.

Zarazem organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił tak znacznego poszerzenia obszaru analizowanego, poprzestając w uzasadnieniu swej decyzji na "gołej" konstatacji, że (s. 5): "Szerokość frontu nieruchomości objętej wnioskiem wzdłuż ul. [...] wynosi ok. [...] m, a promień obszaru analizowanego ustalono jako czterokrotna szerokość frontu, czyli ok. [...] m ([...] m)." Ten brak próbował jakoś uzupełnić organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale nie wyszedł ponad ogólnikowe stwierdzenie, że (s. 6): "Przyjęto w tej sprawie, iż jest to wielkość odpowiednia dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Jak wynika z przedłożonych akt sprawy organ pierwszej instancji objął analizą obszar tworzący urbanistyczną całość obejmujący działki o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej [...]" Twierdzenie o "urbanistycznej całości" jest przy tym ewidentnie fałszywe, gdyż jak wynika z części graficznej analizy urbanistycznej, ówcześnie teren inwestycji (działkę nr [...]) oddzielał od oddalonych o ok. [...] m terenów najbliższej zabudowy wielorodzinnej (działek nr [...], [...] i [...]) znaczny obszar gruntów rolnych, który nijak nie tworzył z terenami zabudowanymi urbanistycznej całości.

W konsekwencji należy stwierdzić, że organy obu instancji nie uzasadniły w wymagany sposób zasadności poszerzenia obszaru analizowanego w kontrolowanej sprawie. W efekcie można się jedynie domyślać, że rzeczywistym powodem owego poszerzenia było poszukiwanie "dobrego sąsiedztwa" dla projektowanej inwestycji, co zresztą pośrednio przyznało samo SKO, które odnosząc się w końcowych fragmentach uzasadnienia swej decyzji do zarzutów odwołania stwierdziło, że (s. 10): "[...] organ ma prawo poszukiwania tzw. dobrego sąsiedztwa w celu rzetelnego rozpatrzenia wniosku inwestora". W ocenie Sądu takie stanowisko jest błędne – jedynego motywu poszerzania obszaru analizowanego, i to w sposób tak znaczny, jak w kontrolowanej sprawie (o [...] m w promieniu) nie może stanowić poszukiwanie "dobrego sąsiedztwa" dla projektowanej inwestycji. Wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien bowiem zawsze wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 09.04.2019 r., II OSK 1299/17, CBOSA). Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Powyższego celu nie realizuje natomiast nadmierne rozciąganie obszaru analizowanego celem objęcia analizą zabudowy znajdującej się - w stosunku do działki inwestora – w zupełnie innej części miejscowości (por. wyrok NSA z 25.05.2017 r., II OSK 2451/15, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie trudno uznać, aby dokonane poszerzenie obszaru analizowanego służyło zachowaniu ładu przestrzennego, skoro – jak to już wyżej wskazano – zabudowa podobna do projektowanej została "znaleziona" dopiero w odległości ok. [...] m od terenu inwestycji, w innej miejscowości ([...]), i to za sporą połacią terenów rolnych.

Poza tym godzi się zauważyć, że ww. działki z zabudową wielorodzinną (jedyną tego rodzaju w obszarze analizowanym) stanowiły rzeczywisty punkt odniesienia dla analizy i ustalenia zarówno kontynuacji funkcji zabudowy, jak i poszczególnych parametrów nowej zabudowy. W istocie więc organ I instancji w swym rozstrzygnięciu oparł się na analizie nie całego obszaru analizowanego, a jedynie jego wyodrębnionej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, wyodrębnionej z ww. obszaru i mającej stanowić wzorzec dobrego sąsiedztwa – co w orzecznictwie sądowym trafnie uznawane jest za działanie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 20.03.2012 r., II OSK 10/11, CBOSA).

Po drugie, większość istotnych parametrów nowej zabudowy została ustalona w zupełnym oderwaniu od wartości średnich w obszarze analizowanym.

Godzi się zauważyć, że samo występowanie w obszarze analizowanym danego parametru w określonej wielkości (zwłaszcza maksymalnej) samo w sobie nie uzasadnia "powielania" tego parametru w nowoprojektowanych zamierzeniach. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela bowiem pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2018 r. o sygn. akt II OSK 1515/17 (CBOSA), że z rozporządzenia MI wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości innych niż średnie (zwłaszcza najwyższych / maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako – co do zasady – nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji w.z. określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do określonych, innych niż średnie, wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że w przypadku następujących parametrów:

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – jego średnia wartość w obszarze analizowanym wyniosła ok. [...]%. Tymczasem dla projektowanej zabudowy parametr ten ustalono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, na maks. [...]%;

- szerokość elewacji frontowej – jej średnia wielkość w obszarze analizowanym wyniosła [...] m, co z uwzględnieniem normatywnej tolerancji ± [...]% daje przedział wielkości od [...] m do [...] m. Tymczasem dla projektowanej zabudowy parametr ten ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia MI, na maks. [...] m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wyniosła [...] m. Tymczasem dla projektowanej zabudowy parametr ten ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia MI na maks. [...] m.

W każdym przypadku dla uzasadnienia ww. odstępstw organ I instancji odwołał się do odnośnych parametrów występujących na działkach z zabudową wielorodzinną nr [...], [...] i [...], przy czym w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oparł się na wartości maksymalnej występującej na jednej z tych działek ([...]%, przy średnim wskaźniku dla tych działek: ok. [...]%). Takie działanie motywował generalnym stwierdzeniem, że (s. 6–7 uzasadnienia decyzji Wójta): "Parametry istniejącej zabudowy wielkorodzinnej stanowią podstawę dokonania szczegółowych ustaleń dla wnioskowanej nowej zabudowy wielorodzinnej. Ustalenie warunków zabudowy zgodne z wnioskiem nie będzie zatem godziło w istniejący ład przestrzenny."

Jest to uzasadnienie z pewnością zbyt ogólnikowe i lakoniczne, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy, odbiegające od wartości średnich, wielkości ustalonych parametrów będą zapewniać zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 06.12.2017 r., II OSK 806/16, CBOSA). Niezależnie jednak od tego, zdaniem Sądu, wyniki analizy sporządzonej w kontrolowanej sprawie nie uprawniają do takiego wniosku. Trudno bowiem uznać, że rzeczywiście "wpisują się" w wymagania ładu przestrzennego parametry nowej zabudowy ustalone w całkowitym oderwaniu od parametrów średnich w obszarze analizowanym, a jedynie w nawiązaniu do parametrów występujących na wąskiej "podprzestrzeni" tego obszaru, i to usytuowanej nie w bliskim sąsiedztwie ("otoczeniu") terenu inwestycji, lecz w znacznej odległości od niego (ok. [...] m), w innej miejscowości, w dodatku oddzielonej od terenu inwestycji dużym obszarem gruntów rolnych (niezabudowanych).

Po trzecie, organy co najmniej przedwcześnie uznały, że w sprawie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., uzależniający wydanie decyzji w.z. od stwierdzenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji w.z. od faktycznego istnienia niezbędnego uzbrojenia terenu, a jedynie zagwarantowanie, że powstanie takie uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z projektowanych obiektów budowlanych. Przy czym wystarczające jest przedłożenie przez inwestora zapewnienia gestorów sieci o możliwości podłączenia do sieci (por. wyrok NSA z 30.11.2012 r., II OSK 1371/11, CBOSA).

W niniejszej sprawie przedmiotem inwestycji była budowa [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Tymczasem uszło uwagi organów, że załączone do wniosku zapewnienia udzielone przez [...] w opinii z [...] lutego 2014 r. wraz z umową z [...] kwietnia 2014 r. (dot. zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków) oraz [...] z [...] lutego 2014 . (dot. dostaw energii elektrycznej) opiewały tylko na [...] budynków. W związku z tym należało wyjaśnić – czego organy jednak nie uczyniły – czy złożone później przez Inwestora do akt sprawy umowy z dostawcami tych mediów wskazane braki usuwały (tym bardziej, że nie jest jasne, czy umowy te odnosiły się także do etapu eksploatacji inwestycji, czy tylko jej budowy). Jeśli zaś idzie o pismo-opinię [...] sp. z o.o. z [...] lutego 2014 r., to – w ocenie Sądu – w ogóle nie ma ono charakteru "zapewnienia" spełniającego wymagania z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Stwierdza się w nim bowiem i niestanowczo, że przyłączenie przedmiotowych budynków związane jest z rozbudową sieci gazowej, a podjęcie decyzji w sprawie przestąpienia do takiej rozbudowy "uzależnione będzie od wyniku analizy techniczno-ekonomicznej". Poza tym opinia ta utraciła zastrzeżoną w jej treści 12-miesięczną "ważność", z dniem [...] lutego 2015 r., tj. jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Wszystko to najwyraźniej uszło uwagi organów obu instancji, skoro żaden z nich nie zażądał od Inwestora przedłożenia nowego, niewadliwego zapewnienia.

W świetle dotychczasowych rozważań jako w istotnej mierze zasadne należało ocenić podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz proceduralny zarzut nienależytego uzasadnienia wydanych decyzji przez organy. Natomiast chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a. przez nieprzyznanie [...] sp. z o.o. statusu strony postępowania administracyjnego – co w istocie zostało już wiążąco przesądzone w ostatecznej decyzji SKO z [...] września 2019 r., nr [...], kończącej postępowanie wznowieniowe zainicjowane wnioskiem tej spółki. Brak było również podstaw uwzględnienia zarzutu naruszenia praw Skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym – a to z przyczyn wskazanych już przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także z uwagi na to, iż Skarżący nie wykazał, aby zarzucane naruszenie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne jego pełnomocnikowi ([...] zł) ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) – łącznie [...] zł.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji zweryfikuje dopuszczalność kontynuowania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji uchwalenia dla terenu inwestycji planu miejscowego.