Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1908/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2,2 c
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary za wydanie decyzji z uchybieniem terminu oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2014 r., znak: [...], nałożył na skarżącego – Burmistrza [...] karę pieniężną w wysokości 39.500 zł za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.").

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Burmistrz [...] zarzucając mu:

1. naruszenie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż Burmistrz [...] nie wydał decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku;

2. naruszenie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. (przepis błędnie oznaczony przez skarżącego jako art. 51 ust. 2a) w związku z art. 53 ust. 1 ww. ustawy oraz art. 39, art. 49 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), a także art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. (przepis błędnie oznaczony przez skarżącego jako art. 54 ust. 4 i 5 ww. ustawy) w związku z art. 106 § 1 i art. 141 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, a niepodlegających wliczeniu do terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] maja 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał art. 51 ust. 2, 2a 2b i 2c u.p.z.p. i wyjaśnił, że organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej bowiem brzmienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie daje podstaw do uznaniowości. Oznacza to, że organ po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona.

Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wniosek inwestora o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji wpłynął do Urzędu Miejskiego w [...] 7 lipca 2011 r. Wobec tego, 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., rozpoczął bieg 8 lipca 2011 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął ww. wniosek. Powyższe wynika z treści art. 57 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W omawianym przypadku przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. [...] stycznia 2012 r. Zatem, jak słusznie ustalił organ I instancji, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 195 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Burmistrz [...], po otrzymaniu wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, pismem z 15 lipca 2011 r., wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku. Pismo zostało nadane 26 lipca 2011 r., a odebrane przez 28 lipca 2011 r. Inwestor 10 sierpnia 2011 r. uzupełnił braki formalne wniosku. Minister podkreślił, że okres od 27 lipca 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania wezwania do usunięcia braków wniosku, do 10 sierpnia 2011 r., tj. do dnia wpływu do Urzędu Miejskiego w [...] odpowiedzi inwestora na ww. wezwanie organu (15 dni), podlega na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako opóźnienie spowodowane z winy strony.

Następnie pismem z 9 listopada 2011 r., Burmistrz [...] ponownie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku. Pismo zostało nadane 10 listopada 2011 r. W dniu 14 listopada 2011 r. inwestor odebrał powyższe wezwanie organu, natomiast pismem z 22 listopada 2011 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w [...]: 23 listopada 2011 r.) przesłał aktualny adres R. A. Minister nie podzielił zdania Wojewody [...], aby ww. okres podlegał wyłączeniu z biegu terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.. Zdaniem Ministra bowiem wezwanie do uzupełnienia było nieuzasadnione, gdyż chodziło o wskazanie prawidłowego adresu pełnomocnika wnioskodawcy, podczas gdy dokonanie doręczenia pism stronie następowało skutecznie w ramach tzw. doręczenia zastępczego. Dlatego też okoliczność ponownego uzupełniania wniosku przez inwestora należy uznać za opóźnienie powstałe z winy organu, a w konsekwencji czasu przeznaczonego na ponowne uzupełnienie wniosku przez inwestora nie powinien podlegać odliczeniu od biegu ustawowego 65-dniowego terminu.

Następnie pismami z 7 grudnia 2011 r. skarżący wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej do: Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] - Rejonowego Oddziału w [...], Starosty [...], oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. W ocenie Ministra wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Pismem które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [...] 23 grudnia 2011 r., Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] - Rejonowego Oddziału w [...] poinformował Burmistrza [...], że projekt decyzji w przedmiotowej sprawie nie wymaga uzgodnienia.

Postanowieniem, które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [...] [...] stycznia 2012 r., Starosta [...] uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym w myśl art. 53 ust. 5 i 5c u.p.z.p., brak zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w ustawowym terminie, liczonym od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uważa się za uzgodnienie projektu decyzji. W związku z powyższym Minister uznał, że Starosta [...] uzgodnił projekt omawianej decyzji w ostatnim dniu 2-tygodniowego terminu w drodze tzw. "milczącej zgody", tj. w dniu 27 grudnia 2011 r.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z 28 grudnia 2011 r., poinformował Burmistrza [...], że nie zajmie stanowiska w formie postanowienia w sprawie uzgodnienia. Zdaniem Ministra należało zatem stwierdzić, iż uzgodnienia dokonano w ostatnim dniu 21-dniowego terminu w trybie tzw. "milczącej zgody", tj. 3 stycznia 2012 r.

Minister podkreślił, że odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji podlega okres 22 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, liczonych od 13 grudnia 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania pism zawierających prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, do 3 stycznia 2012 r., tj. do dnia, w którym projekt decyzji został uzgodniony w trybie tzw. "milczącej zgody" przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...].

Minister podkreślił, że organ gminny wystąpił również o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej do Burmistrza [...], jako właściwego zarządcy drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Burmistrz [...] postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., uzgodnił projekt przedmiotowej decyzji. Jednakże, Minister wskazał, że zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 609/12, w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia.

Minister podkreślił także, że mając na uwadze, iż w przedmiotowej sprawie ostatni dzień 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadł na 25 września 2011 r., tj. na niedzielę, określoną w art. 1 pkt 2 ustawy o dniach wolnych od pracy jako dzień wolny od pracy, za ostatni dzień terminu należało przyjąć najbliższy następny dzień powszedni, tj. poniedziałek 26 września 2011 r. W związku z powyższym, wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlega dodatkowo 1 dzień wynikający z art. 57 § 4 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez skarżącego nie miały miejsca, poza wskazanymi powyżej, inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Po arytmetycznym odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. od 195 dni, 65 dni przewidzianych w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. na wydanie decyzji, 15 dni związanych z uzupełnieniem wniosku przez inwestora, 22 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej oraz 1 dnia na podstawie art. 57 § 4 k.p.a., Minister otrzymał matematyczne wyliczenie, z którego wynika, że decyzja Burmistrza [...] została wydana z 92-dniową zwłoką, a nie jak ustalił Wojewoda [...] - z 79-dniową zwłoką.

Mając na uwadze błąd organu I Instancji w zakresie ustalania okresów niepodlegających wliczeniu do ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej polegał na nieprawidłowym przyjęciu, że odliczeniu podlega okres związany z ponownym uzupełnieniem wniosku przez inwestora Minister wskazał, że termin na wydanie przedmiotowej decyzji został przekroczony przez skarżącego o 92 dni, co powinno być równoznaczne z wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 46.000 zł, a nie - jak to uczynił organ I instancji - z wymierzeniem kary w wysokości 39.500 zł za 79 dni zwłoki. Minister podkreślił, jednakże, że stosownie do treści art. 139 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie.

Ustosunkowując się do twierdzenia skarżącego, że pomimo nieuzupełnienia wniosku przez inwestora w terminie wyznaczonym w wezwaniu, organ, mając na względzie interes społeczny, kontynuował prowadzenie postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji, Minister wyjaśnił, że wnioskodawca brakujące dokumenty może nadać w placówce pocztowej np. ostatniego dnia ww. terminu, czego organ prowadzący postępowanie również nie może przewidzieć. Minister wskazał, że skarżący prawidłowo postąpił rozpatrując merytorycznie wniosek o ustalenie lokalizacji omawianej inwestycji, pomimo iż inwestor dostarczył brakujące dokumenty do Urzędu Miejskiego w [...] po upływie terminu. Odliczenie organowi od biegu terminu postępowania okresu przeznaczonego na usunięcie przez inwestora braków podania, możliwe jest tylko w przypadku podjęcia przez organ prowadzący postępowanie administracyjne odpowiednich działań formalnych, znajdujących umocowanie w przepisach k.p.a., tj. wystosowania - jak to miało miejsce w sprawie - wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Odliczeniu nie podlegają bowiem czynności dokonywane przez organ poza procedurą.

Minister nie zgodził się ze skarżącym, że 101-dniowy okres związany z obwieszczeniem i zawiadomieniem na piśmie stron o wszczęciu przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego powinien być wyłączony z biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Ustawodawca przewidział bowiem jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpływu wniosku o wydanie decyzji i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Z akt sprawy prowadzonej przez Burmistrza [...] nie wynika, aby w trakcie analizowanego postępowania lokalizacyjnego nastąpiły trudności w doręczaniu korespondencji stronom postępowania, takie jak np. zaginięcie przesyłki lub zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i związana z tym konieczność złożenia reklamacji u operatora pocztowego, co mogłoby zostać uznane za okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Wbrew stanowisku skarżącego, czas uprawomocnienia się postanowień uzgadniających również nie podlega odliczeniu od ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Końcowo, odnosząc się do informacji udzielonej przez skarżącego, że przedmiotowa decyzja "została wygaszona", Minister podkreślił, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie spowodowało skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie wymierzenia kary w trybie art. 51 ust 2 u.p.z.p.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. Naruszenie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż Burmistrz [...] nie wydał decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku;

2. Naruszenie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. w związku z art. 53 ust. 1 w/w ustawy oraz w związku z art. 39 k.p.a., art. 49 k.p.a. oraz 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu a nie podlegających wliczaniu do terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.;

3. Naruszenie art. 7, 8, 12 i 77 k.p.a. w zw. art. 51 ust. 2 c u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie okresów zawieszenia postępowania, opóźnień spowodowanych z winy strony oraz przyczyn niezależnych od organu, a nie podlegających wliczeniu do terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p;

4. Naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia, tj. art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu II instancji w sposób wykraczający poza ramy zarysowane przez przepisy prawa;

5. Naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu postanowienia słusznego interesu indywidualnego stron;

6. Naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia, tj. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa;

7. Naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia, tj. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy przez organ II instancji w sposób niewyczerpujący.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.- dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 ppsa - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Sposób liczenia terminu precyzuje art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu wskazując, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, zgadzając się w tym zakresie z Ministrem Infrastruktury i Rozwoju, że nałożony w przywołanym przepisie obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, stąd ów wniosek powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu.

Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie na gruncie analogicznego przepisu art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 tej ustawy nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.), ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania. Są to bowiem czynności konieczne do spełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 powołanej ustawy należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (vide wyroki: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08, wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 973/06, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1765/10).

Karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź z przyczyn od niego zależnych (tak NSA w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10).

Powyższe rozważania należy odnieść do postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjęcie analogicznej wykładni przepisu art. 51 ust. 2 i ust. 2c u.p.z.p. do wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane, jest możliwe ze względu na zbieżność ratio legis w przypadku obu tych regulacji. Intencją racjonalnego ustawodawcy było zapewnienie szybkości postępowania w obu typach postępowania (pozwolenie na budowę i lokalizacji inwestycji celu publicznego). Negatywnie należy ocenić sytuację, w której w orzecznictwie wyprowadza się odmienne normy prawne z jednobrzmiących przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, podniesione przez skarżącego okoliczności nie stanowią usprawiedliwienia dla przekroczenia terminu 65 dni do wydania decyzji. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, do terminów o których mowa w ust. 2 art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Do powyższych terminów, usprawiedliwiających opóźnienie w wydaniu decyzji przez organ nie można zaliczyć okresu, w którym organ oczekuje na doręczenie stronom postępowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Okres ten bowiem nie stanowi przedziału czasu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. Samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07), podzielanym również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, do okresu usprawiedliwionych opóźnień nie można zaliczyć zwykłych działań organu składających się na to postępowanie i nie wymagających dodatkowych nadzwyczajnych działań. A właśnie do takich działań zaliczyć należy zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania. Oceny, zdaniem Sądu, nie może również zmienić okoliczność, iż stron w postępowaniu jest wiele. Nie ulega bowiem wątpliwości, że termin do załatwienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wynosi 65 dni, a więc jako termin dłuższy od ogólnie określonych przepisami k.p.a. terminów, uwzględnia specyfikę i złożoność tego postępowania, w tym wielość podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. Tym samym obowiązkiem organu właściwego dla rozpatrzenia takiego wniosku, jest takie zorganizowanie pracy i postępowania, aby obowiązki kodeksowe (w tym obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, zawiadomienia o jego wszczęciu) wypełnione zostały w terminie przewidzianym w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu. Przy tym w razie wystąpienia szczególnych utrudnień w realizacji obowiązków nałożonych na organ przepisami regulującymi postępowanie administracyjne, uzasadnione będzie odliczenie okresu koniecznego na ich przezwyciężenie, od ustawowego okresu przewidzianego na rozpatrzenie sprawy. Jednak z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby takie szczególne utrudnienia wystąpiły.

Zdaniem Sądu, nie ma również racji skarżący, twierdząc iż do ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie wlicza się okresu, w którym Burmistrz wyczekiwał na upływ terminu do wniesienia zażalenia na postanowienia uzgadniające. Jest to również bowiem okoliczność, która nie stanowi odstępstwa od normalnych czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, dlatego nie może usprawiedliwiać wydłużonego terminu wydania decyzji. Tym bardziej, że postanowienia administracyjne z zasady podlegają natychmiastowemu wykonaniu, zaś stosownie do art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje ich wykonania, a zatem sam dzień wpływu postanowienia uzgadniającego do organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powoduje zakończenie zawieszenia biegu terminu 65 dni na wydanie decyzji, chyba że zaszły okoliczności, o których mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Za powyższym przemawia również brzmienie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., który wskazuje wyraźnie, jakich terminów nie wlicza się do 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powołanego przepisu wynika, że takimi terminami są wyłącznie terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, zaś posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "nie wlicza się" wskazuje, że powyższe wyliczenie ma charakter katalogu zamkniętego. W konsekwencji uznać należy, że brak jest przesłanek przemawiających za uznaniem, iż terminem podlegającym odliczeniu jest również okres oczekiwania na uostatecznienie się postanowienia uzgadniającego. Zdaniem Sądu wobec jednoznacznego brzmienia wskazanego przepisu, bez znaczenia dla sprawy pozostaje również podnoszona przez skarżącego kwestia konieczności wydawania decyzji w oparciu o ostateczne postanowienie uzgadniające. W niniejszej sprawie bowiem spór nie koncentruje się wokół zasadności wydania decyzji, dla której przepisy prawa wymagają uzyskania uzgodnienia w drodze postanowienia, w oparciu o postanowienie nieostateczne, ale wokół wydania decyzji w terminie zakreślonym przepisem art. 51 ust 2 ustawy o planowaniu. Rzeczą organu wydającego tę decyzję, jest zaś takie zorganizowanie postępowania, aby w momencie wydawania decyzji dysponował ostatecznym postanowieniem uzgadniającym. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 8, 12, 77 oraz 107 § 3 k.p.a.. Nałożenie kary jest jedynie konsekwencją zbyt długotrwałego rozpatrywania wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Fakt, iż organ nie zorganizował postępowania w taki sposób, aby zapewnić realizację wszystkich praw i obowiązków kodeksowych, nie oznacza braku możliwości i zasadności wymierzenia kary za niedotrzymanie przez organ ustawowego terminu rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego.

Reasumując, w ocenie tutejszego Sądu odliczenie wskazanych przez skarżącego terminów przeczy zasadzie szybkości postępowania. Proponowana przez skarżącego wykładnia przepisu art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu niweczyłaby zamysł ustawodawcy, by zmusić organy do skrócenia postępowania przy pomocy sankcji administracyjnej. Przyjmując tok rozumowania skarżącego, należałoby uznać, że 65-dniowy termin obejmie wyłącznie czynności pracowników organu związane z prowadzonym postępowaniem, a odliczyć należy każdy okres, zaliczany do czasu trwania postępowania, ale wiążący się z koniecznością podjęcia czynności "zewnętrznych" do których zaliczyć należy zawiadomienia, czy obwieszczenia. Pogląd ten zdaniem Sądu jest błędny i nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ppsa należało orzec, jak w sentencji.