Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 379/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Monika Barszcz sędzia WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: ref. Katarzyna Matecka-Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 2 pkt 9 załącznika nr 1 w zakresie słów "drobne" oraz "a więc wymianę kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje" oraz "nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a"; - § 3 pkt 4 załącznika nr 1 w zakresie słów "w sposób niepowodujący uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości"; - § 6 pkt 3 ppkt b tiret 4-5 załącznika nr 1 w zakresie słów "nie mniej jednak niż 1 pojemnik o pojemności 110 l przy cyklu odbioru raz na dwa tygodnie"; - § 6 pkt 3 ppkt b tiret 6 załącznika nr 1 w zakresie słów "nie mniej jednak niż pojemnik 110 l przy cyklu odbioru raz na dwa tygodnie"; - § 6 pkt 3 ppkt b tiret 7-8 załącznika nr 1 w całości; - § 7 pkt 1 załącznika nr 1 w zakresie słów "do 120 l"; - § 7 pkt 3 załącznika nr 1 w zakresie słów "do 5 000 l"; - § 8 pkt 1 załącznika nr 1 w zakresie słów "do - 70"; - § 14 ust. 2 pkt 2 i 3 załącznika nr 1 w całości.


UZASADNIENIE

I. Rada Miasta [...] (dalej: organ, Rada) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) oraz art. 4 ust. 1, 2 i 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz.U. z 2019 poz. 2028 ze zm.) po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego uchwaliła w uchwale nr [...] z [...] czerwca 2020 r. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...], stanowiący załącznik do niniejszej uchwały (dalej: "Regulamin").

II. W piśmie z 21 stycznia 2022 r. Prokurator Okręgowy w [...] (dalej: skarżący, Prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2020 r. poz. [...]) wraz ze stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały "Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...]", w części obejmującej § 2 pkt 9, § 3 pkt 4, § 6 pkt 3 ppkt b tiret 4-8, § 7 pkt 1 i 3, § 8 pkt 1, § 14 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie:

1. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1439, dalej: u.c.p.g.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 2 pkt 9 Regulaminu ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi do drobnych napraw, które nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, podczas gdy wskazany przepis u.c.p.g. nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia takiego rodzaju ograniczenia;

2. art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 3 pkt 4 Regulaminu, na właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi dokonujących kompostowania bioodpadów wymogu prowadzenia kompostowania w sposób niepowodujący uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, podczas gdy wskazany przepis u.c.p.g. nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do ingerencji w materię stosunków sąsiedzkich uregulowaną w przepisach k.c.;

3. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji przez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 6 pkt 3 ppkt b tiret 4-8, § 7 pkt 1 i 3, § 8 pkt 1 Regulaminu dokładnej oraz maksymalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych;

4. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 14 ust. 2 pkt 2 Regulaminu do usytuowania uli z pszczołami w odległości co najmniej 10 m od granicy sąsiednich nieruchomości i drogi publicznej, z zastrzeżeniem, że powyższa odległość może być zmniejszona za zgodą właściciela lub użytkownika nieruchomości sąsiedniej, podczas gdy ustanowienie ww. regulacji nie posiada oparcia w treści upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. oraz wkracza w materię stosunków sąsiedzkich uregulowanych w stosownych przepisach Kodeksu cywilnego;

5. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 14 ust. 2 pkt 3 Regulaminu do zachowania odległości co najmniej 10 m od otworów okiennych znajdujących się na poziomie i powyżej poziomu posadowienia uli w przypadku usytuowania uli na dachach budynków, podczas gdy ww. nakaz nie ma oparcia w treści upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.;

III. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wniesiono o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 9 Regulaminu w zakresie słów "drobne" oraz "a więc wymianę kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje," oraz "nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a", § 3 pkt 4 Regulaminu w zakresie słów " , w sposób niepowodujący uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości", § 6 pkt 3 ppkt b tiret 4-5 Regulaminu w zakresie słów " , nie mniej jednak niż 1 pojemnik o pojemności 110 l przy cyklu odbioru raz na dwa tygodnie", § 6 pkt 3 ppkt b tiret 6 Regulaminu w zakresie słów " , nie mniej jednak niż pojemnik 110 l przy cyklu odbioru raz na dwa tygodnie", § 6 pkt 3 ppkt b tiret 7-8 Regulaminu w całości, § 7 pkt 1 Regulaminu w zakresie słów "do 120 l", § 7 pkt 3 Regulaminu w zakresie słów "do 5 000 l", § 8 pkt 1 Regulaminu w zakresie słów "do - 70" oraz § 14 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że po przeprowadzeniu analizy treści ww. Regulaminu stwierdzono, że duża część spośród zawartych w nim regulacji została wydana z istotnym naruszeniem prawa, w szczególności z uwagi na podjęcie z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do wydania kwestionowanej uchwały zawartego w art. 4 u.c.p.g. Prokurator wyjaśnił, że kwestionowana uchwała została poddana kontroli w brzmieniu pierwotnym oraz przy zastosowaniu przepisów u.c.p.g., u.g., Konstytucji RP oraz pozostałych ustaw, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania.

Podstawą dla stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały rady gminy w całości bądź w części jest uprzednie ustalenie, że naruszenie prawa dokonane w skarżonej uchwale jest naruszeniem istotnym, a więc takim, które prowadzi do skutków nietolerowanych w demokratycznym państwie prawnym. W doktrynie przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są między innymi naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Na podstawie art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego [...], na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów [...]. W ocenie skarżącego, naruszenie upoważnienia do przyjęcia określonych przepisów prawa miejscowego prowadzi jednocześnie do naruszenia art. 94 Konstytucji RP oraz art. 7 Konstytucji RP formułującej zasadę legalizmu.

Według Prokuratora, wszystkie naruszenia prawa wymienione w petitum skargi stanowią naruszenia prawa o charakterze istotnym, a zatem mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w stosownym zakresie.

Uzasadniając zarzut opisany w pkt II.1 skarżący wskazał, że w § 2 pkt 9 Regulaminu zawarto zastrzeżenie, w zakresie zapewnienia przez właścicieli czystości i porządku na terenie nieruchomości przez drobne naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a więc wymianę kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje, na terenie nieruchomości tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami. Powyższy przepis w zakresie napraw samochodów wydaje się dość nieprecyzyjny. Trudno uznać, aby możliwym było zapewnienie porządku na nieruchomościach przez prowadzenie na nich drobnych napraw samochodów. Należy jednak zauważyć, że jak się wydaje, na jego podstawie rada gminy zawęziła możliwość dokonywania napraw pojazdów samochodowych jedynie do napraw określonych jako drobne, np. wymianę kół, świec zapłonowych itp. Powyższe naprawy są przy tym dopuszczalne poza odpowiednimi warsztatami tylko wtedy gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości. W ocenie skarżącego, powyższy przepis został wadliwie sformułowany z dwóch powodów. Po pierwsze wydaje się, że wadliwe i nie znajdujące oparcia w art. 4 ust. 2 pkt 1 ppkt d jest zawężenie możliwości dokonywania napraw pojazdów jedynie do napraw określonych jako drobne. Przepisy u.c.p.g. nie przewidują takiego ograniczenia dokonywania napraw pojazdów samochodowych. Wynika to bowiem z faktu, że w myśl przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d, u.c.p.g. organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Racjonalnie przyjmując, nie ma znaczenia dla ochrony środowiska czy naprawa samochodu poza warsztatem jest naprawą drobną czy też nie. Trudno też uznać, że ich określenie przy użyciu określenia "drobne" oraz wskazanie kilku czynności związanych z normalną eksploatacją samochodu takich jak uzupełnianie płynów czy wymiana żarówek może określać w odpowiednim stopniu zakres pojęcia drobne naprawy. Stanowisko wskazujące na brak możliwości zawarcia ww. ograniczenia dopuszczalności napraw samochodów w Regulaminie jest ugruntowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym.

Zdaniem Prokuratora, przepis § 2 pkt 9 Regulaminu w zakresie dotyczącym braku uciążliwości naprawy pojazdów dla sąsiednich nieruchomości, w sposób nieuprawniony ingeruje w stosunki sąsiedzkie, godząc tym samym w art. 144 k.c. co stanowi o istotnym naruszeniu prawa przez organ. Przywołany przepis k.c. stanowi, że "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości i stosunków miejscowych". Oznacza to więc, że nie przepis Regulaminu, lecz unormowania prawa cywilnego są podstawą praw i roszczeń osób trzecich wynikających naruszenia tzw. stosunków sąsiedzkich.

W zw. z powyższym kwestionowany przepis Regulaminu w sposób istotny narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP ponieważ wykracza poza ramy delegacji ustawowej oraz stanowi niezgodne z prawem nałożenie na mieszkańców gminy ograniczeń w zakresie dopuszczalności wykonywania napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi.

Uzasadniając zarzut opisany w pkt II.2 Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g., rada gminy może w regulaminie określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Tymczasem w kwestionowanym Regulaminie wskazano, że prowadzenie kompostowania bioodpadów powinno być prowadzone w sposób niepowodujący uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości.

Zdaniem skarżącego, przepis § 3 pkt 4 Regulaminu w zakresie dotyczącym braku uciążliwości kompostowania odpadów dla sąsiednich nieruchomości, w sposób nieuprawniony ingeruje w stosunki sąsiedzkie, godząc tym samym w art. 144 k.c., co stanowi o istotnym naruszeniu prawa przez organ. Oznacza to więc, że nie przepis Regulaminu, lecz unormowania prawa cywilnego są podstawą praw i roszczeń osób trzecich wynikających naruszenia tzw. stosunków sąsiedzkich.

Prokurator uważa, że w zw. z powyższym kwestionowany przepis Regulaminu w sposób istotny narusza art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP ponieważ wykracza poza ramy delegaci ustawowej stanowiąc niezgodne z prawem nałożenie na mieszkańców gminy ograniczeń w zakresie kompostowania odpadów i jednocześnie wkracza w materię stosunków sąsiedzkich uregulowaną w stosownych przepisach k.c.

Uzasadniając zarzut opisany w pkt II.3 Prokurator wskazał, że w § 6 pkt 3 ppkt b tiret 4-8, § 7 pkt 1 i 3, § 8 pkt 1 Rada Miasta [...] wskazała wprost wielkość lub maksymalną wielkość pojemników/worków na odpady przez użycie zwrotów m.in. "nie mniej niż 1 pojemnik o pojemości 110 l", "co najmniej 1 pojemnik 110 l" oraz "pojemnik 110 l na każdych 10 pracowników". Powyższe sformułowania zawierające wprawdzie zwrot "niemniej niż" lub "co najmniej" odnoszą się jednak do minimalnej liczby pojemników, a nie do ich minimalnej pojemności. W § 7 pkt 1, § 7 pkt 3 oraz § 8 pkt 1 Regulaminu wskazano zakres pojemności pojemników lub worków (od 40 l do 120 l oraz od 40 l do 5 000 l oraz od 30-70 l), wskazując ich wielkość minimalną oraz maksymalną. Tymczasem jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., organ stanowiący gminy był uprawniony do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych [...], a nie ich minimalnej liczby przy ustaleniu konkretnej wielkości pojemnika. Prawidłowym zaś wypełnieniem delegacji ustawowej w powyższym zakresie byłoby wskazanie wielkości pojemników na przykład w następujący sposób: "co najmniej jeden pojemnik o pojemności nie mniejszej niż 110 l" itp.

W zw. z powyższym określenie wielkości maksymalnej pojemników lub worków i to nawet w sposób zakresowy stanowiło istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez przekroczenie delegacji ustawowej do przyjęcia ww. przepisu. Stanowisko takie zdaniem Prokuratora przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W zakresie zarzutów opisanych w pkt II.4 i II.5 Prokurator wskazał, że w § 14 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu Rada Miasta [...] przekroczyła zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Na jego podstawie Regulamin powinien zawierać m.in. wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Definicja zwierząt gospodarskich została zamieszczona w art. 2 pkt 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (tekst, jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2132). Zgodnie z art. 2 pkt 1 ppkt h powołanej ustawy pszczoła miodna - Apis mellifera należy do powyższej kategorii zwierząt.

Przepis § 14 ust. 2 pkt 2 Regulaminu nakazuje usytuować ule w odległości co najmniej 10 m od granicy sąsiednich nieruchomości i drogi publicznej, z tym że odległość ta może być zmniejszona za zgodą właściciela lub użytkownika nieruchomości sąsiedniej. Norma zawarta w § 14 ust. 2 pkt 3 Regulaminu nakazuje z kolei zachować odległość co najmniej 10 m od otworów okiennych znajdujących się na poziomie i powyżej poziomu posadowienia uli w przypadku usytuowania uli na dachach budynków. Zdaniem skarżącego, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż nakaz ustawienia uli z pszczołami w określonej odległości od granicy nieruchomości, na której stoją ule, nie ma oparcia w treści upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" nie mieści się określanie odległości od granic nieruchomości posadowienia uli. Nie można też przyjąć, by taka regulacja stanowiła realizację określenia zakazu utrzymywania na określonych obszarach" (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2866/15).

Według Prokuratora, trzeba mieć także na uwadze, że w zależności od odległości ustawienia uli od nieruchomości sąsiedniej, ewentualne zakłócenia powodowane hodowlą pszczół mogą zostać zakwalifikowane "bądź jako immisje pośrednie, bądź jako immisje bezpośrednie. Ocena w tym względzie zależy od konkretnego przypadku" (tak: J. Buczek, Cywilnoprawna problematyka hodowli pszczół, Przegląd Sądowy 2003 r., nr 2, s. 33). Jest to jednak sfera prawa prywatnego, a nie publicznego. Zgodnie z art. 144 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w Kodeksie cywilnym określanych mianem prawa sąsiedzkiego. Prawo sąsiedzkie dotyczy sytuacji, w których wzajemne oddziaływanie na siebie gruntów może rodzić sprzeczne interesy. Funkcją tych unormowań jest zapobieganie ewentualnym konfliktom pomiędzy sąsiadami oraz rozstrzyganie tych konfliktów. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego.

Skarżący uważa, że kwestionowane przepisy Regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP z uwagi na umieszczenie w § 14 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu nakazów odnoszących się do miejsca położenia uli, ponieważ stanowiło to wykroczenie poza ramy delegacji ustawowej w drodze unormowania w nim kwestii, do których zastosowanie znajdują przepisy regulacji szczególnych. Zdaniem Prokuratora, kwestionowane przepisy zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Na podst. art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości lub w zaskarżonej części.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej: § 2 pkt 9 Regulaminu w zakresie słów "drobne" oraz "a więc wymianę kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje," oraz "nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a", § 3 pkt 4 Regulaminu w zakresie słów " , w sposób niepowodujący uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości", § 6 pkt 3 ppkt b tiret 4-5 Regulaminu w zakresie słów " , nie mniej jednak niż 1 pojemnik o pojemności 1101 przy cyklu odbioru raz na dwa tygodnie", § 6 pkt 3 ppkt b tiret 6 Regulaminu w zakresie słów " , nie mniej jednak niż pojemnik 110 l przy cyklu odbioru raz na dwa tygodnie", § 6 pkt 3 ppkt b tiret 7-8 Regulaminu w całości, § 7 pkt 1 Regulaminu w zakresie słów "do 120 l", § 7 pkt 3 Regulaminu w zakresie słów "do 5 000 l", § 8 pkt 1 Regulaminu w zakresie słów "do -70" oraz § 14 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu w całości.

W przypadku uwzględnienia skargi w powyższym zakresie i stwierdzenia przez sąd nieważności kwestionowanych unormowań, uchwała w pozostałej części będzie mogła w dalszym ciągu regulować zagadnienia z zakresu utrzymania porządku i czystości w gminie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...], reprezentujący Radę Miasta [...] (dalej: organ) poinformował, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ww. uchwała uzyskała opinię sanitarną [...] z 18 czerwca 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w wydanym postanowieniu pozytywnie zaopiniował projekt Regulaminu. Ww. uchwała Rady Miasta [...] została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. [...]. z [...] lipca 2020 r., poz. [...]. Jednocześnie uchwała ta została szczegółowo zbadana pod względem prawnym w trybie nadzoru Wojewody [...]. W tej sprawie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze [...] z [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1, w zw. z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 i 1834) badając prawidłowość zapisów uchwały i ich zgodność pod kątem prawnym z zapisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stwierdził nieważność załącznika nr 1 w zakresie § 7 pkt 3, który dotyczy zapisu, że pojemniki o innych pojemnościach niż te które są wymienione w tym paragrafie oraz punkcie wymagają uzgodnienia z operatorem systemu. Wojewoda stwierdził również nieważność przepisów § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b-d oraz pkt 2 lit. b dotyczących wyprowadzania psów na smyczy, oraz § 15 ust. 2 dotyczących części zapisów w zakresie deratyzacji.

Organ wskazał, że żaden z przepisów kwestionowany w uchwale nr [...] przez Prokuratora nie został wskazany przez Wojewodę [...] jako niezgodny z prawem, tym bardziej w sposób istotny. W postępowaniu nadzorczym Wojewoda [...], jako podstawowy organ powołany do pełnienia funkcji nadzorczej nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem a contrario potwierdził wobec tego, że przepisy uchwały (poza zgłoszonymi przez niego uwagami) są zgodne z obowiązującymi przepisami.

Zdaniem organu, wymieniony art. 4 ust. 2a pkt 4 ww. ustawy wyraźnie umożliwia gminie określenie wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych, a przepis w Regulaminie określający sposób kompostowania "nie powodujący uciążliwości dla okolicznych mieszkańców" nie odnosi się do stosunków sąsiedzkich, a do zabiegów związanych z samym kompostowaniem tego typu odpadów tj. umiejscowieniem kompostownika, ilością i prawidłowością umieszczonych w nim bioodpadów oraz wykonywanie zabiegów związanych z przetwarzaniem tego typu odpadów na kompost. Zgodnie z zapisami ww. artykułu ustawy tego typu wskazanie w uchwale określające warunki kompostowania jest jak najbardziej dopuszczalne i właściwe.

Odnośnie do zastrzeżenia co do zapisu § 2 pkt 9 Regulaminu, dotyczącego niedopuszczalnego zdaniem skarżącego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem samochodowym do drobnych napraw pojazdów samochodowych, które nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, organ poinformował, że art. 4 ust. 2 pkt a lit d, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jasno precyzuje szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wobec obowiązku precyzyjnie określonego w przywołanym przepisie ustawy, Rada Miasta określiła wymagania, które doprecyzowują czego mogą dotyczyć naprawy i w jaki sposób mogą być zrealizowane przez mieszkańców. Jest to szczególnie istotne za względu na dbałość o stan środowiska naturalnego, niedopuszczenie do zanieczyszczenia, a nawet degradacji środowiska, co w obecnych czasach zmian klimatycznych jest szczególnie istotne dla całego społeczeństwa.

W zakresie kolejnej uwagi wniesionej przez skarżącego, dotyczącej naruszenia przepisów art. 4 ust. 2 prze przekroczenie delegacji ustawowej oraz ustalenia w § 6 pkt 3 ppkt b tiret 4-8, § 7pkt 1 i 3, § 8 pkt 1 organ wyjaśnił, że art. 4 ust. 2 nakłada na Radę Miasta [...] obowiązek określenia w Regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytworzonych w gospodarstwie domowy bądź w innych źródłach; liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków.

Określenie w powyższym zapisie połączenia obowiązku wskazania minimalnej pojemności z rodzajem pojemników upoważnia do opisania w Regulaminie również dokładniej maksymalnej pojemności, ponieważ jest to bezpośrednio związane z koniecznością określenia w Regulaminie wymagań dotyczących selektywnego zbierania i odbierania odpadów, co zostało określone w art. 4 ust 2 pkt 1 lit. a. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wszystkie te wymagania odnoszące się do zbiórki odpadów należy czytać łącznie, z czego wynika, że nie doszło w tym przypadku do przekroczenia uprawnień Rady Miasta.

Organ uważa, że dodatkowo należy zwrócić uwagę na społeczny i praktyczny wymiar wprowadzenia tego rodzaju przepisów, które umożliwiają kontrolę ilości zamieszkujących w danych nieruchomościach mieszkańców w odniesieniu do ilości wytworzonych odpadów, które są gromadzone w konkretnych pojemnikach. Szczególne znaczenie ma to w aspekcie ogólnie znanego w całym kraju problemu związanego z uchylaniem się wielu osób od wnoszenia opłaty za odbiór odpadów, wobec czego doprecyzowanie w zakresie możliwości do odniesienia się do ilości osób korzystających z pojemników czy też precyzyjnej ilości powstających odpadów ramach obowiązującego prawa jest bardzo wskazane.

Odnośnie do zastrzeżeń skarżącego dotyczących usytuowania uli w związku z umożliwieniem utrzymywania pszczół poza obszarem wyłączonym z produkcji rolnej tj. niezgodność z przepisami art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organ stwierdził, że interpretacja taka nie jest właściwa.

W art. 4 ww. ustawy widnieje przepis, że Regulamin jest aktem prawa miejscowego, który jest uchwalony po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Wymóg ten został spełniony. Organ ten nie wniósł zastrzeżeń do tego typu zapisów. Ponadto art. 4 ust. 2 wskazuje, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy dotyczące: - pkt. 7 w zakresie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W § 14 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu określone zostały właśnie takie szczegółowe zasady na jakie zezwala przepis ustawowy.

Zdaniem organu, warto również zwrócić uwagę na fakt, że przepisy te zostały sprecyzowane na liczne wnioski mieszkańców którzy wyrazili chęć zajęcia się utrzymaniem pszczół, czego nie umożliwiały zapisy poprzedniego Regulaminu. Tego typu działanie prowadzi do zwiększenia bioróżnorodności oraz poprawienia warunków życia mieszkańców, posiada więc wymiar społeczny.

W podsumowaniu uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że nie podziela stanowiska Prokuratury Okręgowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów.

Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w ustawie. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zakres regulacji regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 i ust. 2a ustawy.

Według organu, wyliczenie w art. 4 ust. 2 i ust. 2a elementów Regulaminu ma charakter wyczerpujący. Upoważnienie to nie daje radzie gminy podstaw do stanowienia regulaminu zawierającego postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 i ust. 2a oraz pomijania kwestii, które winny być w nim obligatoryjnie uregulowane. Przepis art. 4 ust. 2 określa bowiem obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art, 4 ust. 2. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Ponadto zgodnie z definicją zawartą w Wielkim Słowniku Języka Polskiego, wymagania to warunek lub zespół warunków, które muszą być spełnione w określonej sytuacji. Wobec tego użycie w sposób opisowy sformułowania warunków, lub wprost nie jest naruszeniem przepisów ustawy, bowiem stanowi synonim określenia "wymagania" zgodnie z powołaną definicją. W tej sytuacji wskazanie w treści uchwały "warunków" nawet w sposób opisowy zamiast "wymagań" nie jest naruszeniem powodującym nieważność kwestionowanych przez Prokuratora przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. W myśl art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Z tego też względu regulamin należy do aktów, które Konstytucja zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Wskazać należy, że zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a zawarte tam wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust. 2) ma charakter wyczerpujący - zamknięty, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczała to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Nadto materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Dodać należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm., dalej: ZTP). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasad techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Prokuratora, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. u.c.p.g.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Według art. 4 ust. 2a, u.c.p.g., rada gminy może w regulaminie: 1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów; 2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne; 3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące; 4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady; 5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że doszło do przekroczenia przez Radę ustawowego upoważnienia przez nałożenie w regulaminie obowiązków na właścicieli nieruchomości, których źródłem są przepisy ustawy i tym samym do powtórzenia istniejących regulacji ustawowych i ich modyfikacji, wykraczającej oraz ingerującej bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym prawo własności.

Trafnie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 pkt 2 Regulaminu, który dopuszcza możliwość wykonywania drobnych napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a więc wymianę kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje, na terenie nieruchomości tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami. Sąd zwraca uwagę, że po pierwsze, doszło bowiem w tym przypadku, do przekroczenia ustawowego upoważnienia poprzez dozwolenie w § 2 pkt 9 Regulaminu możliwości dokonywania jedynie drobnych napraw pojazdów samochodowych. Zaznaczyć należy, że na podstawie normy wynikającej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy do kompetencji Rady należy jedynie określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Trzeba wskazać też, że wprowadzając obowiązki określonego zachowania się właścicieli na terenie ich nieruchomości rada wkracza w sferę ich prawa własności. Z tego względu kluczowym jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu. Konstruując postanowienia regulaminu rada powinna przestrzegać zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, według której ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zasada proporcjonalności pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki wtedy, gdy tylko dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06, OTK-A 2008/1/20). Wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów jedynie do drobnych napraw nie spełnia przesłanek ustawowych, gdyż w sposób nieproporcjonalny wkracza w sferę prawa własności właścicieli nieruchomości. Po drugie, Rada kwestie mycia i napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi powinna unormować w odniesieniu do miejsc przeznaczonych do użytku publicznego.

Rada przekroczyła również ustawowe uregulowania poprzez nałożenie w § 3 pkt 4 Regulaminu, na właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi dokonujących kompostowania bioodpadów wymogu prowadzenia kompostowania w sposób niepowodujący uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, podczas gdy wskazany przepis u.c.p.g. nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do ingerencji w materię stosunków sąsiedzkich uregulowaną w przepisach k.c. Wskazać należy, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, istnieje generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Ponadto podzielić należy ocenę Prokuratora, że zapis o nieuciążliwości kompostowania bioodpadów dla nieruchomości sąsiednich wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, przewidzianego w art. 144 kodeksu cywilnego. Jak wskazano w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, LEX nr 2612314 tylko prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a przepisy Ustawy nie stanowią dla gminy uprawień do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich. Oznacza to więc, że nie przepis Regulaminu, lecz unormowania prawa cywilnego są podstawą praw i roszczeń osób trzecich wynikających naruszenia tzw. stosunków sąsiedzkich. Należy zatem uznać, że kwestionowany przepis Regulaminu w sposób istotny narusza art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP.

Zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II.3, ponieważ w § § 6 pkt 3 ppkt b tiret 4-8, § 7 pkt 1 i 3, § 8 pkt 1 Regulaminu zawarto parametry pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych przez określenie ich dokładnej oraz maksymalnej pojemności w litrach. W art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił organy gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników. Sztywne określenia rozmiarów pojemników oraz kontenerów nie stanowi oznaczenia minimalnej ich wielkości, a takie miało miejsce w następujących pozycjach Regulaminu:

- § 6 pkt 3 ppkt b tiret 4-5 – w zakresie słów "nie mniej jednak niż 1 pojemnik o pojemności 110 l przy cyklu odbioru raz na dwa tygodnie",

- § 6 pkt 3 ppkt b tiret 6 - w zakresie słów "nie mniej jednak niż pojemnik 110 l przy cyklu odbioru raz na dwa tygodnie",

- § 6 pkt 3 ppkt b tiret 7-8,

- § 7 pkt 1 - w zakresie słów "do 120 l",

- § 7 pkt 3 - w zakresie słów "do 5 000 l",

- § 8 pkt 1 - w zakresie słów "do - 70".

Powyższe sformułowania § 6 pkt 3 ppkt b tiret 4-8 zawierające zwrot "niemniej niż" lub "co najmniej" odnoszą się jednak do minimalnej liczby pojemników, a nie do ich minimalnej pojemności. Z kolei w § 7 pkt 1, § 7 pkt 3 oraz § 8 pkt 1 Regulaminu wskazano zakres pojemności pojemników lub worków (od 40 l do 120 l oraz od 40 l do 5 000 l oraz od 30¬-70 l), wskazując ich wielkość minimalną oraz maksymalną. Tymczasem jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., organ stanowiący gminy był uprawniony do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych [...], a nie ich minimalnej liczby przy ustaleniu konkretnej wielkości pojemnika. Orzecznictwo sądów administracyjnych zakazuje dokonywania rozszerzającej wykładni pojęć nieostrych (np. wyrok NSA z 13 marca 1985 r., II SA 1931/84, OSP 1988, z. 2, poz. 25). Wskazać należy, że pojęcia nieostre mogą być różnie interpretowane. W piśmiennictwie wskazuje się na " (...) wymaganie, aby w tekstach prawnych używano terminów jednoznacznych na gruncie języka, w którym dany tekst jest sformułowany, o ostrym zakresie i by posługiwano się nimi konsekwentnie" (por. S. Wronkowska, Problemy racjonalnego tworzenia prawa, Poznań 1982, s. 198). Treść art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie stwarza podstaw do określenia przez Radę rodzajów lub pojemności pojemników/worków przeznaczonych do gromadzenia odpadów. Regulacja tej kwestii w Regulaminie stanowi wyjście poza ramy delegacji ustawowej. W nowelizacji u.c.p.g. z 19 lipca 2019 r. (Dz. U. z dnia 22 sierpnia 2019 r. poz.1579) w art. 4 ust. 2 pkt 2 wprowadzono możliwość określenia w stosownej uchwale rodzaju i minimalnej pojemności pojemników/worków. Przepisy Regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, ponieważ wykraczały poza ramy delegacji ustawowej przez nieuprawnione uregulowanie dokładnych rozmiarów pojemników, kontenerów i worków przeznaczonych do gromadzenia odpadów.

Oceniając zapisy § 14 pkt. 2 i 3 Regulaminu (zarzuty pkt II. 4 i II.5), w którym określono obszar, na którym zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich, należy wskazać, że Rada Gminy przekroczyła także upoważnienie ustawowe w treści tych przepisów Regulaminu, jednak nie tyle przez samą dążność do określenia zasad hodowli pszczół, co przez niemający oparcia w upoważnieniu ustawowym nakaz ustawienia uli z pszczołami w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości sąsiedniej i drogi publicznej oraz co najmniej 10 m od otworów okiennych znajdujących się na poziomie i powyżej poziomu posadowienia uli. W przekonaniu Sądu, omawiane upoważnienie ustawowe z uwagi na swój publicznoprawny charakter pozwala na sformułowanie szczegółowych publicznoprawnych zasad hodowli pszczół, mieszczących się jednak w tym upoważnieniu, i to niezależnie od bytu prawnego art. 144 k.c. Jednak wskazanie powyższych ww. odległości wkracza w sposób nieuzasadniony prawem, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w prawo własności i materie regulowane prawem budowlanym dotyczące odległości zabudowy. Z uwagi na powyższe należało stwierdzić nieważność § 14 pkt. 2 i 3 Regulaminu w całości.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Prokuratora, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78, 483), art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w:

- § 2 pkt 9 Regulaminu w zakresie słów "drobne" oraz "a więc wymianę kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje" oraz "nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a";

- § 3 pkt 4 Regulaminu w zakresie słów "w sposób niepowodujący uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości";

- § 6 pkt 3 ppkt b tiret 4-5 Regulaminu w zakresie słów "nie mniej jednak niż 1 pojemnik o pojemności 110 l przy cyklu odbioru raz na dwa tygodnie";

- § 6 pkt 3 ppkt b tiret 6 Regulaminu w zakresie słów "nie mniej jednak niż pojemnik 110 l przy cyklu odbioru raz na dwa tygodnie";

- § 6 pkt 3 ppkt b tiret 7-8 Regulaminu w całości;

- § 7 pkt 1 Regulaminu w zakresie słów "do 120 l";

- § 7 pkt Regulaminu w zakresie słów "do 5 000 l";

- § 8 pkt 1 Regulaminu w zakresie słów "do - 70";

- § 14 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu w całości.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, w związku z czym wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie, należało uznać za zasadny i należy wyeliminować zapisy uchwały z obrotu prawnego w zakresie wskazanym w sentencji wyroku.

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.