Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 28/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Beata Łomnicka NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 września 2014 r. znak [...] Starosta K. orzekł

1. o zwrocie działek: nr [...] o pow. 0,0413 ha i nr [...] o pow. 0,0084 ha, powstałych z podziału działki nr [...] o pow. 0,0555 ha, objętych księgą wieczystą nr [...] , poł. w obr. [...] m. K. , w granicach wywłaszczonej działki nr [...] , poł. w obr. [...] na rzecz J.W. , s. W. i Ł.

2. o zobowiązaniu J.W. do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej K. kwoty 3289,10 zł tytułem zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości,

3. o sposobie i terminie zapłaty kwoty określonej w pkt 2,

4. o odmowie zwrotu na rzecz J.W. , s. W. i Ł. działek: nr [...] o pow. 0,0050 ha i nr [...] o pow. 0,0092 ha, poł. w obr. [...] m. K. w granicach wywłaszczonej działki nr [...] , poł.. w obr. [...] , b. gm. kat. P. (pkt 4).

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie już dwukrotnie wydawał decyzje, które były uchylane przez Wojewodę . W ostatniej decyzji Wojewody z dnia 9 czerwca 2014 r. organ II instancji wskazał na potrzebę dokonania oceny zbędności części działek: nr [...] i nr [...] , poł. w obr. [...] , m. K. z uwzględnieniem wykładni zaprezentowanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt I 38/11, w którym to Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel wywłaszczenia. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji Starosty K. z dnia 31.12.2013 r., powodem stwierdzenia zbędności tej części nieruchomości - pomimo stwierdzonego stanu jej zagospodarowania, który odpowiada założeniom planowanym w dacie wywłaszczenia - jest wykonanie tych elementów infrastruktury osiedla mieszkaniowego z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n., z jednoczesnym uwzględnieniem tych nakładów w rozliczeniach związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości. Zadaniem organu I instancji w ocenie Wojewody powinno być zatem ustalenie terminów stwierdzonego zagospodarowania nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki: nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] , m. K. , a następnie dokonanie oceny jej zbędności na cel wywłaszczenia z uwzględnieniem wykładni przedstawionej w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto w ocenie Wojewody dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego Ł.O. wycena nieruchomości sporządzona w formie operatu szacunkowego z dnia 24 czerwca 2013 r. nie odpowiada wymogom określonym w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość - działka nr [...] o pow. 4005 m2 - wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Dzielnicowego K. –P. z 14 marca 1975 r. znak [...] oraz [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w K. , zgodnie z decyzją Urzędu Miasta K. Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z 22 lutego 1974 r. znak: [....] zatwierdzającą plan realizacyjny powołanej wyżej inwestycji.

W dacie wywłaszczenia nieruchomość stanowiła własność J.W. , który wystąpił z wnioskiem o jej zwrot.

Na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego K. –P. z dnia 27 marca 1976 r. nr [...] ustalono na rzecz J.W. odszkodowanie za wywłaszczoną działkę nr [...], poł. w obr. [...] , b. gm. kat. [...] w kwocie 62 091 zł, w tym 60 075 zł za grunt i 2 016 za składniki rolne. Niniejsza decyzja stała się ostateczna z dniem 3 maja 1976 r.

Planem podziału nr [...] z dnia 30 sierpnia 1974 r. działka nr [...] o pow. 0,4005 ha, poł. w obr. [...] , b. gm. kat. [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0499 ha oraz nr [...] o pow. 0,3506 ha.

Następnie działka nr [...] o pow. 0,3506 ha, poł. w obr. [...] , operatem nr [...] z dnia 26.08.1980 r. podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,2492 ha, nr [...] o pow. 0,0404 ha i nr [...] o pow. 0,0610 ha, poł. w obr. [...] b. gm. kat. P.

Planem podziału nr [...] z dnia 29.05.1990 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki: nr [...] o pow. 0,0092 ha i nr [...] o pow. 0,2400 ha, poł. w obr. [-...] , m. K. , natomiast działka nr [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0560 ha i nr [...] o pow. 0,0050 ha, poł. w obr. [...] , m. K.

W toku postępowania ustalono, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość stała się w części (działki nr [...] i nr [...] zbędna na cel wywłaszczenia, skonkretyzowany jako budowa dwukondygnacyjnego żłobka wraz z infrastrukturą niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania, bowiem ww. obiekt nigdy nie powstał.

Ponadto organ I instancji dokonał rozliczeń z tytułu zwrotu ww. części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot poprzez waloryzację kwoty wypłaconej w ramach odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia, stosownie do treści przepisów art. 140 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odstępując od waloryzacji kwoty wypłaconego odszkodowania za składniki rolne, które znajdowały się na przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia (bowiem nie podlegają one obecnie zwrotowi na rzecz wnioskodawczyni).

W zakresie odnoszącym się do pozostałej części nieruchomości objętej wnioskiem ustalono, iż planowane na tym terenie inwestycje w postaci ogólnodostępnej zieleni osiedlowej oraz fragmentu sieci uzbrojenia technicznego dla potrzeb osiedla, m.in. sieci gazowej (działka nr [...] ) oraz chodnika i urządzonych terenów zielonych (działka nr [...] ) powstały - co prawda częściowo z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jednakże w kontekście wykładni tego przepisu zaprezentowanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, nie można z powyższej okoliczności wywodzić skutków w postaci uznania zbędności tej części nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty K. w części orzekającej o zwrocie działek: nr [...] i nr [...] , poł.. w obr. [...] m. K. , w granicach wywłaszczonej działki nr [...] , poł.. w obr.[...] (pkt 1-3 decyzji), złożyła Gmina Miasto K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K.

Ponadto odwołanie od ww. decyzji organu I instancji - w zakresie odmowy zwrotu działek nr [...] i nr [...] (pkt 4 decyzji) - złożył J.W. , nie przedstawiając jednak żadnych argumentów na jego poparcie.

Wojewoda decyzją z dnia 12 listopada 2014 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 518) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z 17 września 2014 r. znak [...] .

Wskazano na uzasadnienie, iż przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono, iż art. 137 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W świetle powyższego należy wskazać, iż zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest precyzyjne ustalenie celu stanowiącego podstawę wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a następnie zebranie materiału dowodowego, potwierdzającego lub negującego występowanie wymienionych wyżej przesłanek zbędności - z uwzględnieniem wpływu powołanego powyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na sposób wykładni przesłanki zbędności nieruchomości, o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Zgodnie z powołaną wyżej decyzją wywłaszczeniową, przedmiotowa nieruchomość była niezbędną pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...] " w K. -zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. z 22 lutego 1974 r. znak [...] , zatwierdzającą plan realizacyjny powołanej wyżej inwestycji. Z pozyskanego przez organ I instancji załącznika graficznego do tej decyzji oraz pozyskanych do akt sprawy: mapy sytuacyjno-wysokościowej z 1971 r. (uwzględniającej zmiany aktualne na rok 1973) oraz planu zagospodarowania - architektura i drogi, których ustalenia zasadniczo pokrywają się z ww. załącznikiem graficznym do planu realizacyjnego, wynika, iż na działce nr [...] (z podziału której powstały m.in. działki nr [...] i nr [...] ), planowano realizację fragmentu dwukondygnacyjnego budynku żłobka wraz z infrastrukturą niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania w postaci otaczających ten obiekt terenów zielonych oraz placu zabaw, natomiast w północnej części działki nr [...] (część projektowanej działki nr [...] ) oraz na działce nr [...] powstać miała zieleń osiedlowa w postaci fragmentu trawnika z nasadzeniami zieleni wysokiej. Pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] przebiegała orientacyjna granica lokalizacji terenu żłobka wraz z otoczeniem - w ten sposób, iż niewielka część działki nr [...] położona była na obszarze przeznaczonym pod otoczenie żłobka, zaś niewielki fragment działki nr [...] stanowił fragment ogólnodostępnych terenów zielonych, przy czym na obu ww. częściach działek nr [...] i nr [...] planowano realizację trawnika z nasadzeniami zieleni wysokiej. Ponadto na działce nr [...] planowano realizację kanalizacji sanitarnej, natomiast na działce nr [...] powstać miał gazociąg.

Z kolei działka nr [...] znalazła się poza obszarem lokalizacji projektowanego żłobka-w terenie, na którym zaplanowano realizację trawnika z nasadzeniami zieleni niskiej oraz-w zasadniczym zakresie — fragment osiedlowego chodnika z ławeczkami, w ciągu którego zaprojektowano schody - najprawdopodobniej z uwagi na charakterystyczne dla tego obszaru ukształtowanie terenu. Ponadto na działce nr [...] planowano posadowienie fragmentu osiedlowej sieci cieplnej.

Z pozyskanych przez organ I instancji zdjęć lotniczych przedstawiających stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w datach: 22 sierpnia 1975 r., 4 maja 1982 r. oraz 9 maja 1998 r. wynika, iż w pierwszym z ww. terminów nie rozpoczęto jeszcze realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, w 1982 r. (8 lat od daty wywłaszczenia) teren ten stanowił plac budowy (był to obszar "rozjeżdżony" ciężkim sprzętem), w którego sąsiedztwie widoczne są elementy realizowanego osiedla, tj. budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z częściowo zrealizowanymi ciągami pieszymi, pawilon handlowy oraz będący w budowie budynek szkoły.

Z kolei zgodnie ze stanem uwidocznionym na zdjęciu pochodzącym z 4 maja 1998 r., teren działki nr [...] oraz bezpośrednio graniczącej z nią niewielkiej części działki nr [...] (aktualnie niewielkiej części projektowanej działki nr [...] ) stanowił trawnik, na którym znajdowało się drzewo liściaste sąsiadujące z innymi drzewami (poza terenem działki nr [...] ). Na części działki nr [...] znajdował się tworzony wówczas plac zabaw. Pozostały obszar nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot stanowił teren trawiasty z wydeptanymi ścieżkami.

Powyższy stan zagospodarowania w zakresie trwałych obiektów budowlanych potwierdza również pochodzący z września 1985 r. (11 lat od daty wywłaszczenia) raster mapy archiwalnej, pozyskany z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta K. , z którego wynika ponadto, iż na części działki nr [...] znajdowało się wówczas drzewo.

W trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości, przeprowadzonej 20 lipca 2012 r. organ I instancji ustalił, iż: teren działki nr [...] stanowił trawnik, (częściowo skarpę) oraz fragment chodnika; działka nr [...] stanowiła teren trawiasty, na którym stwierdzono występowanie skarpy oraz częściowo teren ogrodzonego placu zabaw, natomiast na działce nr [...] znajdował się trawnik oraz drzewo liściaste.

Z kolei powyższy stan zagospodarowania działki nr [...] (tj. urządzony teren zielony-trawnik wraz z fragmentem osiedlowego chodnika) istniał już od 2001 r., co potwierdzają materiały pozyskane przez organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania w postaci: zdjęcia lotniczego z 14 kwietnia 2003 r. oraz dokumentacji związanej z wykonaniem ww. ciągu pieszego -faktury VAT z 20 sierpnia 2001 r. i protokołu ostatecznego odbioru robót z tej samej daty — z których wynika, iż ww. chodnik został wykonany pomiędzy 1 a 20 sierpnia 2001 r., a zatem przed złożeniem wniosku o zwrot (1 kwietnia 2003 r.) oraz przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), tj. przed 22 września 2004 r., w związku z czym w tym zakresie znajdzie zastosowanie wykładnia przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. zaprezentowana w powołanym wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

Na uwagę zasługują również ustalenia poczynione przez organ I instancji w zakresie posiadania przez podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej swoich sieci lub urządzeń na przedmiotowych nieruchomościach.

Z treści pism Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z 6 sierpnia 2004 r., 6 czerwca 2005 r., z 20 grudnia 2011 r. oraz z 3 grudnia 2012 r. wynika, że na działkach nr [...] i nr [...] , poł.. w obr. [...] m. K. znajduje się sieć kanalizacji sanitarnej 0 300, która była przewidziana dla żłobka nr [...] na osiedlu [...] , jednakże z uwagi na niezrealizowanie tego obiektu jest ona aktualnie nieczynna.

Z treści pism Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. z 23 maja 2005 r. i z 22 listopada 2012 r. wynika, iż przez działkę nr [...] (w części projektowanej działki nr [...] przebiega odcinek sieci cieplnej Dn 2 x 250 mm odgałęźnej do budynku nr [...] , która powstała na potrzeby realizowanego osiedla. Jak wynika z omówionych wcześniej dokumentów planistycznych, ww. sieć przebiegać miała przez teren działki nr [...] — sąsiadującej z działką nr [...] .

Jak poinformowała [...] Spółka Gazownictwa sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. (pisma z 20 czerwca 2005 r. i z 23 lipca 2012 r.), przez działkę nr [...] przebiega gazociąg średniego ciśnienia PE 63, wybudowany w 1981 r. z inicjatywy [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Osiedle "[...] " w K. , który jak już wcześniej wskazano, był planowany na tym terenie w dacie wywłaszczenia.

Dokonując oceny zbędności wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] , b. gm. kat. [...] , w granicach obecnych działek: nr [...] i nr [...] oraz projektowanych działek nr [...] i nr [...] , poł.. w obr. [...] m. K. , w świetle dokonanych ustaleń należy zdaniem organu odwoławczego stwierdzić, iż wydana w tym zakresie decyzja Starosty K. z 18 września 2014 r. znak [...] była prawidłowa.

Jak bowiem wynika z akt sprawy, planowany m.in. na części przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...] i nr [...] żłobek wraz z ww. infrastrukturą nie powstał do chwili obecnej, a zatem ta część nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot stała się zbędna na ww. cel wywłaszczenia.

Natomiast na pozostałej części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot rozpoczęto realizację planowanego przedsięwzięcia, tj. na działce nr [...] zrealizowano w terminach ustawowych planowaną infrastrukturę osiedlową w postaci sieci gazowej, która stanowiła część założeń ujętych w powołanym na wstępie planie realizacyjnym, a ponadto na terenie tym powstał planowany teren zielony, tj. trawnik oraz część projektowanych nasadzeń zieleni wysokiej.

Rozpoczęcie w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia realizacji inwestycji głównej w postaci osiedla mieszkaniowego oraz poszczególnych elementów jego planowanej infrastruktury (w tym podziemnej) należy uznać za podjęcie prac zmierzających do wykonania tego złożonego zamierzenia inwestycyjnego na działkach nr [...] oraz nr [...] , poł.. w obr. [...] m. K. w granicach wywłaszczonej działki nr [...] , obr. [...] , b. gm. kat. P.

Ponadto, mając na uwadze powołany wcześniej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny - w kontekście dodatkowych ustaleń poczynionych przez organ l instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania, z których wynika, iż przed złożeniem wniosku o jej zwrot oraz przed 22 września 2004 r. dokończono inwestycję planowaną w dacie wywłaszczenia - również działki nr [...] nie można było uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, określony jako realizacja elementów infrastruktury osiedla mieszkaniowego "[...] " w K. (tereny zielone, fragment ciągu pieszego oraz niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania tego osiedla, planowana infrastruktura podziemna).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Gminy Miasta K. wskazano, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie. Jakkolwiek bowiem słusznym jest stwierdzenie, że realizacja osiedla mieszkaniowego co do zasady zakłada nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również innych obiektów i urządzeń technicznych stanowiących szeroko rozumianą infrastrukturę osiedlową, to w przedmiotowej sprawie argument ten nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić bowiem należy, iż zasadniczym, skonkretyzowanym celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa części budynku żłobka wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym zielenią niską i wysoką. Wskazywana w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz literaturze przedmiotu dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia niezmieniająca jego charakteru mogłaby ewentualnie zostać wzięta pod rozwagę w sytuacji, gdyby zasadniczy cel wywłaszczenia w postaci planowanego budynku żłobka powstał, lecz w nieco zmienionej formie, pociągającej za sobą również korektę niezbędnej dla funkcjonowania tego obiektu infrastruktury towarzyszącej lub gdyby w miejsce żłobka powstał obiekt o zbliżonej funkcji, np. przedszkole lub tym podobna jednostka, której przeznaczeniem byłaby opieka nad dziećmi. Jedynie bowiem w takim przypadku możliwym byłoby przyjęcie, iż w danej sprawie nie doszło do jakościowej zmiany inwestycji zrealizowanej w stosunku do inwestycji planowanej, wobec czego nie można zgodzić się z argumentacją zawartą w odwołaniu Gminy Miasta K. , jakoby stwierdzony na tej części nieruchomości (działki nr [...] i nr [...] ) stan jej zagospodarowania, tj. "teren pozostawiony wolny od zabudowy naziemnej i wykorzystany jako utrzymywana zieleń osiedlowa a także teren osiedlowego placu zabaw (...) powinien być traktowany jako część zrealizowanego celu wywłaszczenia - budowy osiedla z infrastrukturą", czy też jako "dopuszczalna modyfikacja" tego celu. Podkreślić bowiem należy, iż cel wywłaszczenia winien być co do zasady interpretowany ściśle. W sytuacji zaś, gdy zasadniczym celem wywłaszczenia była realizacja konkretnego obiektu (żłobka), którego nie zrealizowano w ogóle, to tym samym zbytecznym staje się ustalanie, czy powstała również infrastruktura towarzysząca niezbędna dla funkcjonowania tego obiektu (por. wyroki WSA w Krakowie: z 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 959/13 oraz z 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 958/13 - oba orzeczenia dostępne w CBOSA).

W powyższym zakresie na uwagę zasługuje również pogląd prawny zaprezentowany w powołanym przez organ I instancji, wydanym w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości (również wywłaszczonej pod budowę żłobka wraz z infrastrukturą - w ramach osiedla mieszkaniowego [...] ") wyroku WSA w Krakowie z 30 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 454/14 (dostępny w CBOSA), zgodnie z którym: "Istota sporu w tej sprawie pomiędzy obecnym właścicielem - Gminą Miasto, a organami sprowadza się do rozumienia celu wywłaszczenia. Gmina Miasto wywodzi, że skoro celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego i osiedle to powstało, to tym samym przesłanka (cel) wywłaszczenia została zrealizowana. Organy administracji stoją zaś na stanowisku, że celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była budowa żłobka, a nie innych budowli lub budynków. Sąd dokonując oceny legalności wykładni prawa dokonanej przez organy administracji jak i zgodności z prawem stanowiska strony skarżącej doszedł do przekonania, że w tej sprawie rację mają organy administracji."

Odnosząc się natomiast do podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu na rzecz Gminy Miasta K. (jako dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości) zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należało stwierdzić, iż przeprowadzone w tym zakresie przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające należy uznać za prawidłowe.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska K. , zarzucając jej

1. naruszenie zasad postępowania, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

2. naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez nie rozpatrzę nie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia ,

3. naruszenie prawa materialnego, tj., art. 136 ust.3 i 137 Ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty K. w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że celem wywłaszczenia ustalonym na podstawie decyzji z dnia 14.03.1975 r. dla działki nr [...] była budowa osiedla mieszkaniowego "[...] " w K. , zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny Urzędu Miasta K. Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 22.02.1974 r. nr [...] .

Organ II instancji podkreśla, iż cel wywłaszczenia, ustalony w decyzji wywłaszczeniowej (umowie sprzedaży) musi być interpretowany ściśle.

Jako realizację celu wywłaszczenia, czyli budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić więc nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki).

Przy tak rozumianym celu wywłaszczenia modyfikacja nie będzie dopuszczalna tylko wtedy, jak twierdzi organ II instancji, gdy zasadniczy cel wywłaszczenia w postaci planowanego żłobka wraz z infrastrukturą towarzyszącą zostanie zrealizowany, lecz w nieco zmienionej formie, pociągającej za sobą również korektę niezbędnej dla jego funkcjonowania infrastruktury towarzyszącej lub gdyby w miejsce żłobka powstał obiekt o zbliżonej funkcji, np. przedszkole lub tym podobna jednostka, której przeznaczeniem byłaby opieka na dziećmi.

W ocenie Gminy Miejskiej K. natomiast modyfikacja celu wywłaszczenia możliwa będzie także wtedy, gdy na przedmiotowej działce zostały zrealizowane inne obiekty (plac zabaw, sieci przesyłowe mediów, itp) niezbędne do prawidłowego funkcjonowania dużego osiedla mieszkaniowego.

Podkreślić należy także, iż północne granice działki nr [...] obręb [...] znajdują się w bliskiej odległości od budynku mieszkalnego przy ul. [...] i jak wynika z zebranego w postępowaniu materiału dowodowego (mapy syt.-wys., zdjęcia lotnicze, oględziny) działka stanowi teren utrzymanej zieleni osiedlowej usytuowanej pomiędzy blokami a wyodrębnionym przez Starostę K. niewielkimi działkami zajętymi pod alejki osiedlowe i linie przesyłowe mediów.

Działki te są elementem całościowego układu urbanistycznego osiedla, a zatem w tym kontekście nie można zgodzić się z poglądem Sądu w powołanym powyżej wyroku, iż niezbędny do funkcjonowania osiedla jest teren, zabudowany jakimś budynkiem, choćby o innym przeznaczeniu niż planowanym w dacie wywłaszczenia.

Analogicznie trudno uznać za prawidłowe rozumowanie, iż brak realizacji uszczegółowionego w decyzjach celu wywłaszczenia powoduje zbędność nieruchomości w sytuacji gdy zrealizowano na nich elementy celu podstawowego wywłaszczenia, czyli w przedmiotowej sprawie budowy osiedla mieszkaniowego wraz z niezbędną infrastrukturą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. , którą orzekł o zwrocie działki [...] i [...] oraz o odmowie zwrotu działki [...] i [...] . Z uzasadnienia skargi wynika, że w istocie Gmina K. kwestionuje tę część decyzji organu II Instancji, która utrzymuje w mocy pkt. 1- 3 decyzji Starosty K. , skarżąca Gmina K. nie kwestionuje natomiast utrzymania w mocy pkt. 4 decyzji Starosty K. dotyczącego odmowy zwrotu działek.

Podstawa materialnoprawna decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zawarta została w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Rozumienie tego przepisu doprecyzowane zostało w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/1, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dokonanie prawidłowej subsumcji powołanej normy prawnej wymaga precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia danej nieruchomości oraz zbadania terminu realizacji celu wywłaszczenia, z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy czym cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Wskazać też należy, że w toku prowadzonego postępowania organy dokonały wszystkich wyżej wskazanych ustaleń, w tym również odniosły się do przywołanego Wyroku Trybunału Konstytucyjnego a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że ustalenia te są prawidłowe.

W niniejszej sprawie ustalenie celu wywłaszczenia wymaga analizy tego celu określonego w decyzji Urzędu Dzielnicowego K. –P. z 14 marca 1975 r. znak [...] i [...] oraz doprecyzowania tego celu w dokumentacji dotyczącej inwestycji, na rzecz której dokonano w istocie wywłaszczenia w 1974 r.

Prawidłowo zostało ustalone w toku postępowania, że celem wywłaszczenia była budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego " [...] " w K. Działka nr [...] (objęta powołaną wyżej decyzją) ulegała podziałom i ostatecznie zakres żądania objęty tą sprawą dotyczył działek nr [...] i [...] oraz działek [...] i [...] (wydzielonych z działki [...] ). Co istotne, w decyzji z dnia 14 marca 1975r. o wywłaszczeniu nieruchomości, wprost odwołano się do ustaleń decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. z 22 lutego 1974 r. znak: [...] , zatwierdzającej plan realizacyjny spółdzielczego osiedla mieszkaniowego " [...] ". Z załącznika graficznego do tej decyzji wynika, że na terenie zawnioskowanych do zwrotu działek planowano realizację fragmentu dwukondygnacyjnego budynku żłobka wraz z infrastrukturą niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania w postaci otaczających ten obiekt terenów zielonych oraz placu zabaw (na działce nr [...] z podziału której powstały działki nr [...] i nr [...] ). Natomiast w północnej części działki nr [...] (część projektowanej działki nr [...] ) oraz na działce nr [...] powstać miała zieleń osiedlowa w postaci fragmentu trawnika z nasadzeniami zieleni wysokiej. Niewielka część działki nr [...] położona była na obszarze przeznaczonym pod otoczenie żłobka, zaś niewielki fragment działki nr [...] stanowił część ogólnodostępnych terenów zielonych, przy czym na obu ww. częściach działek nr [...] i nr [...] planowano realizację trawnika z nasadzeniami zieleni wysokiej. Ponadto na działce nr [...] planowano realizację kanalizacji sanitarnej, natomiast na działce nr [...] powstać miał gazociąg. Z kolei działka nr [...] znalazła się poza obszarem lokalizacji projektowanego żłobka-w terenie, na którym zaplanowano realizację trawnika z nasadzeniami zieleni niskiej oraz fragment osiedlowego chodnika z ławeczkami, w ciągu którego zaprojektowano schody. Ponadto na działce nr [....] planowano posadowienie fragmentu osiedlowej sieci cieplnej.

Nie ulega żadnej wątpliwości, że do chwili obecnej planowany w tym terenie żłobek nie powstał. Natomiast na działce nr [...] zrealizowano w terminach ustawowych planowaną infrastrukturę osiedlową w postaci sieci gazowej, która stanowiła część założeń ujętych w powołanym na wstępie planie realizacyjnym. Na działce [...] powstał planowany teren zielony. Przed złożeniem wniosku o zwrot oraz przed 22 września 2004 r. dokończono inwestycję planowaną w dacie wywłaszczenia - również działki nr [...] nie można było uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, określony jako realizacja elementów infrastruktury osiedla mieszkaniowego "[...]" w K. (tereny zielone, fragment ciągu pieszego oraz niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania tego osiedla infrastruktura podziemna).

Prawidłowo więc organy obu instancji ustaliły, że projektowany sposób zagospodarowania wywłaszczonej działki nr [...] w granicach obecnych działek nr [...] i [...] (wydzielonych z działki [....]) oraz działek [...] ,[...] prowadzi do wniosku, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia w postaci budowy żłobka wraz z infrastrukturą niezbędna do jego funkcjonowania a zrealizowano fragmenty infrastruktury osiedlowej (zieleń, chodnik) oraz sieć infrastruktury technicznej (gazociąg). Tym samym prawidłowe jest rozstrzygnięcia zarówno w zakresie zwrotu działek [...] oraz [...] jak i odmowa zwrotu działek [...] oraz [...]

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd zawarty w wyroku tutejszego Sądu z dnia 30 maja 2014r. sygn. IISA/Kr 454/14, który powołany został przez organ II Instancji, zgodnie z którym: "Istota sporu w tej sprawie pomiędzy obecnym właścicielem - Gminą Miasto K. , a organami sprowadza się do rozumienia celu wywłaszczenia. Gmina Miasto K. wywodzi, że skoro celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego i osiedle to powstało, to tym samym przesłanka (cel) wywłaszczenia została zrealizowana. Organy administracji stoją zaś na stanowisku, że celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była budowa (fragmentu) żłobka wraz z jego otoczeniem, a nie innych budowli lub budynków." Wskazać należy, że wyrok ten dotyczył sąsiedniej nieruchomości tj., wywłaszczonej działki nr [... ] .

Sąd dokonując oceny legalności wykładni prawa dokonanej przez organy administracji jak i zgodności z prawem stanowiska strony skarżącej doszedł do przekonania, że w tej sprawie rację mają organy administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1440/12, opub. w LEX nr 1323497 zawarł pogląd, zgodnie z którym ustalenie celu wywłaszczenia zasadniczo następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej lub innym akcie o charakterze wywłaszczenia. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, to organ prowadzący postępowanie o zwrot jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Ten pogląd Sąd w składzie rozpoznającym tą sprawę akceptuje.

W zakresie objętym tą sprawą wprost skonkretyzowanym celem wywłaszczenia nieruchomości opisanej jako działka nr [...] była budowa (fragmentu) budynku żłobka wraz z infrastrukturą towarzyszącą, urządzenie zieleni, budowa sieci infrastruktury technicznej. Cel ten nie wynika wprost z decyzji wywłaszczeniowej, w której zawarto zapis o wywłaszczeniu nieruchomości na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego, ale z planu realizacyjnego będącego uszczegółowieniem celu wywłaszczenia. Na podstawie tego planu realizacyjnego dokonywano wywłaszczeń nieruchomości pod budowę osiedla "[...] ". Plan realizacyjny zatwierdzony został decyzją wydaną wcześniej, niż dokonano wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] .

Tym samym należy stwierdzić, że w przypadku, gdy decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79) określa ogólnie cel wywłaszczenia, ale wprost ogólnie zapisany cel został powiązany ze szczegółowym przeznaczeniem danej nieruchomości – przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia należy dokonać porównania wykorzystania danej nieruchomości z przeznaczeniem szczegółowo opisanym w decyzjach lub innych aktach powiązanych z umową sprzedaży. Tym samym podstawowe znaczenie ma okoliczność, jakie konkretne przeznaczenie tej nieruchomości wynika z zatwierdzonego planu realizacyjnego. Szczegółowy cel wywłaszczenia objęty planem realizacyjnym w tej sprawie precyzuje ogólnie przyjęty cel, jakim było wywłaszczenie na budowę osiedla mieszkaniowego.

Co dodatkowo jest istotne w tej sprawie, na przedmiotowych działkach objętych w tej sprawie wnioskiem o zwrot nie tylko, że nie został zbudowany budynek żłobka, ale nie powstał żaden inny budynek niezbędny do funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Tym samym mimo, że osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane, to wywłaszczenie nieruchomości obejmującej w tej sprawie działki wnioskodawców – nie było niezbędne do budowy osiedla.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie są one zasadne. Zarzut błędnej wykładni art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje uzasadnienia. Sąd kontrolując stosowanie prawa w tej sprawie przez organy administracji nie stwierdził jego naruszenia. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zebranie niewystarczającego materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona istotniejszymi wadami proceduralnymi lub prawa materialnego i jako odpowiadająca prawidłowej wykładni art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie podlega uchyleniu.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji i skargę oddalił.