Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1159/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.4 ust. 2 art. 14 ust. 8 art. 59 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 841/18 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w Poznaniu na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Poznaniu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 841/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W dniu 18 kwietnia 2016 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu (zwana też dalej "Inwestorem") złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielomieszkaniowego z garażem wielostanowiskowym w kondygnacji podziemnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o oznaczeniu geodezyjnym: A i B, 4 arkusz mapy [...], obręb [...] , w Poznaniu, w rejonie ul. Mariana Jaroczyńskiego (pkt 2).

Prezydent Miasta Poznania (dalej także: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") dnia [...] lutego 2017 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy, uzasadniając ją brakiem kontynuacji funkcji oraz cech zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej także: "SKO" lub "organ II instancji"), decyzją nr [...], z dnia [...] września 2017 r., uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Prezydent Miasta powtórnie odmówił ustalenia warunków zabudowy, ponownie uzasadniając takie rozstrzygnięcie brakiem kontynuacji funkcji oraz cech zagospodarowania terenu.

Inwestor wniósł odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z [...] marca 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy (pkt 1) i ustaliło warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Powołało się na art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dalej także: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "u.p.z.p."

SKO wskazało, że teren inwestycji nie jest objęty m.p.z.p. i wyjaśniło, iż w toku postępowania przed organem I i II instancji została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek (na którym to obszarze występuje zabudowa mieszkalna wielorodzinna uzupełniona zabudową usługową, tereny zieleni otwartej), jednak wyniki tej analizy zostały zinterpretowane zawężająco. Zabudowa występująca w obszarze analizowanym ma swobodny kompozycyjnie układ urbanistyczny. Projektowana zabudowa działek A i B budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o parametrach mieszczących się w zbiorze występujących tu cech zabudowy nie tylko – zdaniem SKO – nie narusza istniejącego ładu urbanistycznego, lecz stanowić będzie jego kompozycyjne dopełnienie. Ponadto, w ocenie SKO, organ I instancji w sposób zawężający zinterpretował definicję kontynuacji linii zabudowy, nie uwzględniając zapisów § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1688), dalej także: "rozporządzenie". Wszystko to doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy ustalenia warunków zabudowy, co stanowiło naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz art. 8 K.p.a.

Dalej organ II instancji podkreślił, iż na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę trzeba będzie rozstrzygnąć o zgodności planowanej inwestycji z innymi przepisami (odrębnymi), dotyczącymi m.in. parametrów technicznych dróg dojazdowych i pożarowych, warunków nasłonecznienia i przesłaniania, bezpieczeństwa użytkowania, ochrony przed hałasem, drganiami, ochrony przeciwpożarowej, odwodnienia, itd. W niniejszym postępowaniu rozstrzygnięto wyłącznie o potencjalnej lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zacienianiem i przesłanianiem budynków, mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.) następuje na etapie postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. SKO podkreśliło, że z faktu ustalenia warunków zabudowy nie wynika automatycznie fakt otrzymania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż kwestie związane z technicznymi warunkami definiującymi sposób realizacji planowanej inwestycji nie są przedmiotem oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w Poznaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia; przepisów prawa miejscowego – uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 10 czerwca 2008 r. nr XXXVIII/409/V/2008 w sprawie przyjęcia Polityki Parkingowej Miasta Poznania; art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 54 pkt 2 lit. b w zw. art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 144 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 84 § 1 K.p.a.; art. 15 K.p.a.; art. 8 K.p.a. i art. 10 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi. Inwestor wniósł o oddalenie skargi oraz oświadczył, że według jego wiedzy cały teren inwestycji znajduje się obecnie w granicach planu miejscowego "Osiedle Bolesława Chrobrego - część północna A".

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję SKO uchybiło przepisom 10 i art. 40 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy po uzyskaniu nowej analizy urbanistycznej winien zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu i umożliwić im zapoznanie się z tak uzupełnionym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do niego – czego w niniejszej sprawie błędnie SKO nie uczyniło, czym w istotnym stopniu naruszyło art. 10 K.p.a. Nadto, strona skarżąca w postępowaniu administracyjnym działała przez zawodowego pełnomocnika, do którego ustanowienia doszło jeszcze w postępowaniu przed organem I instancji, zaś SKO nie zapewniło mu udziału w postępowaniu odwoławczym, a zaskarżoną decyzję doręczyło bezpośrednio stronie, co niewątpliwie stanowiło istotne naruszenie art. 40 § 2 K.p.a.

Niezależnie od powyższych uchybień, Sąd stwierdził, że sama decyzja SKO kończąca owo wadliwie przeprowadzone postępowanie odwoławcze została dotknięta istotnymi wadami.

Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich wymaganych prawem załączników, zgodnie z § 9 rozporządzenia. Ponadto w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak jest projektu decyzji sporządzonego przez uprawnioną osobę, wymaganego zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., a także brak w nich zaświadczenia o posiadaniu przez mgr inż. arch. M. M. deklarowanych uprawnień.

Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p., tj. działka ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie może budzić wątpliwości również spełnienie wymogu kontynuacji funkcji, skoro w obszarze analizowanym występuje – co bezsporne – zabudowa mieszkalna wielorodzinna uzupełniona zabudową usługową oraz tereny zieleni otwartej.

Sąd stwierdził, że poważne zastrzeżenia budzi natomiast prawidłowość określenia dla planowanej inwestycji – w ślad za wynikami drugiej analizy – parametrów w postaci: wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości budynku.

Sąd wskazał, że na podstawie § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Jak wynika z analizy urbanistycznej, średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 58 m. Ustalona w decyzji wartość tego parametru (35 m) nie odpowiada więc ww. wartości średniej, nawet przy uwzględnieniu dopuszczonej tolerancji 20%. Organ, uzasadniając przyjęte odstępstwo, stwierdził lakonicznie, iż projektowana szerokość elewacji mieści się w zbiorze wielkości występujących w obszarze analizowanym (ściśle rzecz biorąc powinno być: mieści się "w przedziale" wartości występujących w obszarze analizowanym, bo akurat "w zbiorze" tych parametrów wymienionych w analizie wielkość "35 m" nie występuje).

Podobne zastrzeżenia budzi ustalenie przez organ wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, który to parametr, co do zasady, wyznacza się na podstawie średniej wielkości tego wskaźnika w obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), zaś jego wyznaczenie w innej wielkości jest dopuszczalne jedynie w drodze wyjątku – gdy wynika to z analizy (zob. § 5 ust. 2 rozporządzenia). Z analizy urbanistycznej wynika, że średnia powierzchnia zabudowy wynosi 25%, tymczasem organ ustalił ten parametr na 28%. W analizie wyjaśniono lakonicznie, iż proponowana wielkość mieści się w zbiorze (znów raczej: "w przedziale") wielkości występujących w obszarze analizowanym.

Wprowadzone przez organ odstępstwo dotyczy także wysokości zabudowy. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Jak wynika z analizy urbanistycznej zaakceptowanej przez SKO, w obszarze analizowanym mamy do czynienia ze zróżnicowaną wysokością budynków: od 14 m do 40 m. Z analizy urbanistycznej sporządzonej przed organem I instancji wynika zaś, iż średnio budynki w obszarze analizowanym mają 4,4 kondygnacje. Natomiast w zaskarżonej decyzji dopuszczono zabudowę V-VI kondygnacyjną, o wysokości maks. 19,5 m, powołując się – tak jak w przypadku pozostałych parametrów – wyłącznie na okoliczność, iż proponowana wielkość mieści się w zbiorze (znów raczej: "w przedziale") wielkości występujących w obszarze analizowanym.

Mając na uwadze, że przy ustalaniu ww. parametrów nowej zabudowy organ posłużył się odstępstwami od "standardowych" zasad ustalania tych parametrów – i to aż w odniesieniu do 3 z 5 ustalanych parametrów – Sąd podkreślił, że wprawdzie przepisy rozporządzenia pozwalają na określenie wskazanych w nim parametrów z odstępstwami od zasad ogólnych określania tych parametrów (w szczególności od wartości średnich), jednakże powyższe powinno przekonująco wynikać z analizy urbanistycznej, a także z uzasadnienia decyzji. Nie jest przy tym wystarczające samo odwołanie się do okoliczności, iż dany parametr "mieści się w zbiorze wielkości występujących w obszarze analizowanym". Sąd podzielił w pełni pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17, że z ww. rozporządzenia wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście jako, co do zasady, nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych lub odpowiednio najniższych, w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

Odnosząc się do pozostałych, zarzutów skargi, Sąd uznał je za nieuzasadnione.

Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji winien przeprowadzić postępowanie z poszanowaniem zasady czynnego udziału stron (w tym pełnomocnika skarżącej) w postępowaniu. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy, co do meritum, winien ustalić, czy teren inwestycji nie jest objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności, uchwalonego 5 dni po wydaniu zaskarżonej decyzji, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Bolesława Chrobrego – część północna A" w Poznaniu (uchwała nr LXIX/1256/VII/2018 z 26.06.2018 r. Rady Miasta Poznania; Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 5499). Zgodnie bowiem z oświadczeniem inwestora, złożonym na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r., cały teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze ww. planu miejscowego. Z kolei, treść rozstrzygnięcia odnośnie do uwagi opisanej w § 14 załączonego do planu wykazu nieuwzględnionych uwag zdaje się sugerować, iż planem tym objęta jest tylko część działek nr A, B. Jest to kwestia kluczowa, gdyż ustalenie warunków zabudowy jest możliwe (czyli postępowanie w tej sprawie pozostaje "przedmiotowe") wyłącznie w odniesieniu do terenu nieobjętego m.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w Poznaniu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim w przepisie tym zakodowana została zasada ustanawiająca ochronę zaufania obywateli do organów władzy publicznej i stanowionego prawa, z której wyprowadzany jest zakaz stosowania nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które zaczęły się zanim te nowe normy zostały ustanowione i dalej pozostają w toku (określana też jako zasada ochrony interesów w toku) w związku z art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 zdanie 1 ab initio ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dy. U. z 2018 r. poz. 1945), w których zakodowana została norma-zasada, zgodnie z którą, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko w przypadku, gdy na danym terenie, którego miałaby dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok w części obejmującej następujący fragment jego uzasadnienia: "Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum winien wszakże ustalić, czy przedmiotowy teren inwestycji nie jest objęty postanowieniami m.p.z.p., a w szczególności, uchwalonego 5 dni po wydaniu zaskarżonej decyzji, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Bolesława Chrobrego – część północna A" w Poznaniu (uchwała nr LXIX/1256/VII/2018 z 26.06.2018 r. Rady Miasta Poznania; Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 5499). Zgodnie bowiem z oświadczeniem Inwestora złożonym na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. cały teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze ww. planu miejscowego. Z kolei treść rozstrzygnięcia odnośnie do uwagi opisanej w § 14 załączonego do planu wykazu nieuwzględnionych uwag zdaje się sugerować, iż planem tym objęta jest tylko część działek nr A, B. Jest to kwestia kluczowa, gdyż ustalenie warunków zabudowy jest możliwe (czyli postępowanie w tej sprawie pozostaje "przedmiotowe") wyłącznie w odniesieniu do terenu nieobjętego m.p.z.p.".

W oparciu o powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie cytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia ww. wyroku; orzeczenie o kosztach postępowania w tym i o kosztach zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej podczas rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w Poznaniu wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2019 r. wnosząca kasację sprostowała sygn. akt zaskarżonego wyroku. Zamiast IV SA/Po 851/18 podała bowiem w skardze kasacyjnej IV SA/Po 841/18. Odniosła się do treści odpowiedzi na skargę kasacyjną. Podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 9 listopada 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na znaczną liczbę uczestników.

Pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. pełnomocnik wnoszącej kasację przedstawił uzupełniające w stosunku do skargi kasacyjnej, stanowisko w sprawie. Nawiązując do art. 2 Konstytucji RP stwierdził, że żadnemu prawodawcy: ani ustawodawcy zwykłemu, ani prawodawcom terenowym, nie wolno stanowić prawa w taki sposób, który naruszałby zasady lex retro non agit sensu stricte, ani sensu largo. Zdaniem wnoszącego kasację, linii orzeczniczej sądów administracyjnych ignorujących konstytucyjne uwarunkowania i ograniczenia w zakresie stosowania norm zakodowanych w art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można traktować jako dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych, rozumianego w sensie prawnym.

Pismem z dnia 10 grudnia 2021 r. pełnomocnik [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przedstawiła stanowisko w sprawie. W całości podtrzymała stanowisko zajęte w skardze do WSA w Poznaniu. Nawiązując do przebiegu procedury planistycznej oraz unormowań planu stwierdziła, że zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bezzasadny. Dołączyła załącznik do uchwały Nr LXIX/256/VII/2018 Rady Miasta Poznania z dnia 26 czerwca 2018 r. – Rozstrzygnięcie Rady Miasta Poznania o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Bolesława Chrobrego – część północna "A" w Poznaniu w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Najpierw zauważyć trzeba, że nie ma w procedurze sądowoadministracyjnej przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 750/05, ONSA i wsa 2006/5/126). Co do zasady zatem nie ma możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od samego uzasadnienia.

Jednak ewentualna wadliwość oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego stanowi o wadliwości całego orzeczenia, a nie jedynie uzasadnienia. Zaskarżenie wyroku sądu pierwszej instancji w tej części uzasadnienia, która stanowi ocenę prawną i wynikające z tej oceny wskazania co do dalszego postępowania, jest zakwestionowaniem orzeczenia sądu. Potwierdzenie się trafności w ten sposób sformułowanej podstawy kasacyjnej skutkować winno uwzględnieniem skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 817/07; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3716/18).

W związku z tym, że w podstawie kasacji zakwestionowano wskazania co do dalszego postępowania, które związane są z możliwością dalszego procedowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, możliwe jest odniesienie się do spornego zagadnienia.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Natomiast w myśl art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Niezależnie zatem od treści zakwestionowanego fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, w ponownym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należy uwzględniać ewentualną zmianę prawa. Taką zmianę stanowiłoby wejście w życie postanowień uchwały nr LXIX/1256/VII/2018 Rady Miasta Poznania z dnia 26 czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle Bolesława Chrobrego – część północna "A" w Poznaniu.

Przepis art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Jest bezsporne, że w ponownym postępowaniu ewentualne obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miałoby wpływ na rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jak bowiem wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Norma ta znajduje rozwinięcie w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Rozstrzygnięcie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jakkolwiek jest aktem rozbudowanym i zawierającym szereg określeń o charakterze nie tylko władczym, ale także informacyjnym (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 oraz art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), niewątpliwie stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., załatwiającą sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Co do zasady, w postępowaniu tym z uwagi na reformatoryjny charakter postępowania odwoławczego, obowiązuje zasada rozstrzygania według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji ostatecznej (art. 138 K.p.a.).

Ze względu na brak przepisów szczególnych, które ustanawiałyby zasadę rozstrzygania wniosku o ustalenie warunków zabudowy według stanu faktycznego i prawnego z daty złożenia wniosku, w postępowaniu tym obowiązują reguły wynikające z art. 138 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie została dotychczas podważona zgodność tych przepisów z Konstytucją RP, w tym także z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą ochrony zaufania obywateli do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą ochrony interesów w toku.

Wątpliwości co do zgodności wskazanych norm art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 z art. 2 Konstytucji RP nie ma Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę.

Pamiętać trzeba, że w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowano normę o charakterze zasady, według której, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy może być wydana tylko w razie braku planu miejscowego (art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1).

Jak wskazano w orzecznictwie, nie można utożsamiać decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego. Nie jest ona efektem procedury planistycznej prowadzącej do ustanowienia lokalnego porządku planistycznego. Nieprawidłowe jest też stawianie znaku równości między kompetencjami organu uchwałodawczego (rady gminy) do stanowienia prawa miejscowego - z jednej strony oraz kompetencjami wójta gminy do stosowania (a nie - stanowienia) prawa poprzez wydanie decyzji, załatwiającej wniosek konkretnego inwestora o załatwienie jego indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego - z drugiej strony (patrz: uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/05 (aktualne w omawianym zakresie pod rządami obecnie obowiązującej ustawy); uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/07, OTK-A 2007/11/160; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1737/08).

Prymat ustaleń planu miejscowego został podkreślony także w przepisach art. 62 ust. 1 i 2, a także art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 62 ust. 1, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Jeszcze dalej idzie unormowanie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiące, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Z art. 65 ust. 2 wynika zaś, że przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się tylko wtedy, gdy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Warto w tym miejscu odnotować wiążące się z omawianym zagadnieniem stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 510/18, według którego, w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego w sposób odmienny od wcześniej wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z wydanej wcześniej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a dopiero w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Unormowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalające prymat ustaleń planu miejscowego wobec decyzji o warunkach zabudowy są konsekwencją realizacji konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1). Podstawowym sposobem wykonania tego zadania jest uchwalenie planu miejscowego. Dopiero zaś w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o treści decyzji przesądza zgodność planowanej inwestycji z prawem, a więc powszechnie obowiązującymi przepisami rangi państwowej.

W konsekwencji, zakwestionowane w skardze kasacyjnej zastrzeżenie Sądu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w części dotyczącej wskazań co do dalszego postępowania, nie narusza prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od wnoszącej kasację Agencji Inwestycyjnej Sp. z o.o. w Poznaniu na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Poznaniu kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.