Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 450/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 185/16 w sprawie ze skargi A. G. i M. C. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą Restauracja [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od A. G. i M. C. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu kwotę 610 zł (słownie: sześćset dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 185/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. i M. C. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą Restauracja [...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący:

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Prezydenta Miasta Tarnobrzega (dalej: Prezydent), na wniosek [...]Sp. z o.o. Sp. k. (dalej: inwestor), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków handlowo-usługowo-mieszkaniowych w zabudowie segmentowej wraz z przyłączami oraz budowie zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] - ul. D., na działkach nr [...]1, [...]3, [...]4, [...]0 oraz części działki nr [...]1 (droga gminna) w Tarnobrzegu.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. G. i M. C., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Restauracja [...] (dalej: skarżący), podnosząc następujące zarzuty:

1/obrazę prawa materialnego, tj.:

– art. 21 ust. 1, art. 22, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.; dalej: k.c.), a także art. 6 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.) oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pośrednie ograniczanie prawa prowadzenia działalności gospodarczej oraz stworzenie zagrożenia dla prawa własności polegającego na faktycznym uniemożliwieniu korzystania z tego prawa, a tym samym faktyczne ograniczenie prawa własności w inny sposób niż określony w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP,

– art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i określenie w decyzji usytuowania wnioskowanego budynku bezpośrednio przy granicy działek,

– § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy powyższy przepis jest sprzeczny z u.p.z.p. i prawem budowlanym oraz jest niezgodny z upoważnieniem ustawowym, co oznacza, że organ nie był uprawniony do określania w decyzji lokalizacji wnioskowanego budynku,

– art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w sposób przewidziany decyzją, podczas gdy z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji wypływają odmienne wnioski,

– art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie w decyzji zmiany przeznaczenia terenu położonego na obszarze gminy w sposób sprzeczny z lokalnymi zasadami zagospodarowania przestrzennego,

1. obrazę przepisów postępowania, tj.:

– art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na niekompletnym materiale dowodowym oraz braku rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sposób wnikliwy, rzetelny i wyczerpujący, przez co organ doszedł do niewłaściwych i nielogicznych wniosków o dopuszczalności inwestycji,

– art. 8 i 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazali, że na działce nr [...]1 (graniczącej bezpośrednio z terenem objętym decyzją) prowadzą działalność w formie restauracji i domu weselnego. Działalność takiego obiektu wiąże się z wzmożoną emisją hałasu, a także innymi czynnikami związanymi z zachowaniem gości przebywających w lokalu, a także poza nim. Wybudowanie planowanej inwestycji wiązać się będzie z koniecznością ograniczenia prowadzonej działalności gospodarczej, co ograniczy także ich prawo do korzystania z nieruchomości. W dalszej kolejności wskazali na bezwzględny zakaz wkraczania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w kognicję organów architektoniczno-budowlanych w kwestii usytuowania inwestycji, który został w sprawie naruszony przez dopuszczenie lokalizacji wnioskowanego budynku bezpośrednio przy granicy działek. Uzasadniając zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa wskazano, że działka, na której ma być prowadzona inwestycja otoczona jest zabudową nieodpowiadającą charakterystyce zamierzenia inwestycyjnego. Wskazano, że budynki mieszkalne znajdujące się w sąsiedztwie mającej powstać inwestycji stanowią niską zabudowę jednorodzinną, natomiast zabudowa wielorodzinna znajduje się na zachód i na południe od terenu inwestycji i nie ustalono jej parametrów, aby można było ją skonfrontować z zamierzeniem inwestycyjnym. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnobrzeg, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Tarnobrzeg Nr XLII/844/2009 z dnia 26 listopada 2009 r., teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze zabudowy usługowej, i choć przyznano, że studium nie stanowi aktu prawa miejscowego to jednak przy ocenie obszaru analizowanego powinno być brane pod uwagę. Naruszenie przepisów procesowych skarżący powiązali z brakiem przeprowadzenia wszechstronnego i wyczerpującego postępowania dowodowego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej: Kolegium) uchyliło decyzję Prezydenta w części dotyczącej pkt-u 3 ppkt-u 1 o treści: "dopuszcza się lokalizację wnioskowanego budynku bezpośrednio przy granicy działek nr ewid. [...]1 i [...]3 z działką nr ew. [...]1" i w tym zakresie umorzyło postępowanie. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie w tej części, Kolegium stwierdziło, że kwestie dotyczące usytuowania nowej zabudowy, w tym względem granic działki, podlegają ocenie organu architektoniczno-budowlanego, dlatego też brak jest podstaw do akceptacji poglądu, że kompetencje te mogą być przeniesienie na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy na organ wydający tę decyzję. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Treść tego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, a zatem organ nie może "dookreślać" wnioskowanej zabudowy, czy dokonywać dowolnej interpretacji zamierzeń inwestora. Mając to na uwadze, Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie z treści wniosku inwestora nie wynika, że zamierza realizować inwestycję w granicy działek. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można było tego domniemywać z załącznika graficznego do wniosku, a należało w tej sytuacji wystąpić do inwestora o wyjaśnienie tej kwestii. Kolegium wskazało, że w toku postępowania odwoławczego inwestor wyjaśnił, że nie było jego intencją określenie w decyzji, czy też narzucanie na tym etapie postępowania takiego sytuowania budynku, czy też jego kształtu. Zadeklarował jednocześnie otwartość na rozwiązania budowlane w trakcie postępowania prowadzącego do uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle powyższego Kolegium uznało, że należało uchylić decyzję Prezydenta w części i w tej części umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W pozostałym zakresie Kolegium podzieliło ustalenia i wnioski Prezydenta. Kolegium uznało, że na gruncie niniejszej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki prawne przewidziane dla ustalenia warunków zabudowy. Analizą urbanistyczną objęto obszar wyznaczony wokół działek objętych wnioskiem, w odległości zapewniającej spełnienie najmniejszego, wymaganego przepisem wymogu, tj. trzech szerokości frontu terenu inwestycji, nie mniejszej niż 50 m. Obszar ten obejmuje całość urbanistyczną i jest wystarczający dla określenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego w oparciu o charakterystyczne cechy zabudowy i zagospodarowania centrum miasta. Jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, charakteryzuje się on koegzystencją zabudowy o zróżnicowanej funkcji, różnym charakterze, skali zabudowy i wyrazie architektonicznym. W celu ich ustalenia dokonano rozgraniczenia analizowanego terenu odstępując od ustalania poszczególnych parametrów jako średniej arytmetycznej poszczególnych parametrów, charakteryzujących działki położone w granicach analizowanego terenu w ujęciu en bloc. Kolegium zauważyło, że Prezydent, wyjaśniając w sposób szczegółowy przesłanki, którymi się kierował, ustalił poszczególne parametry zabudowy w zakresie linii zabudowy i cech zabudowy, w tym wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Wskazało, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spowoduje jakichkolwiek zmian w sferze praw rzeczowych tak w odniesieniu do inwestora jak i w stosunku do osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia interesu skarżących przez zagrożenie prawa własności oraz pośrednie ograniczenie prawa prowadzenia działalności gospodarczej, Kolegium, odwołując się do charakteru decyzji o warunkach zabudowy, wskazało, że decyzja ta nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP. Decyzja ta nie wkracza w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Potwierdza jedynie możliwość realizowania zamierzenia na działce gruntu, wskazanej we wniosku inicjującym postępowanie. Kwestie konkretne mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do obaw skarżących Kolegium wskazało, że zaprojektowany został korytarz stwarzający dodatkową przestrzeń dźwiękochłonną, oddzielającą teren inwestycji z działką skarżących, na której znajduje się restauracja, co ograniczy oddziaływanie prowadzonej tam działalności na planowany obiekt mieszkalny. Niezależnie od rozwiązań konstrukcyjnych inwestor zamierza wprowadzić klauzule w umowach z nabywcami lokali, zawierające informacje o warunkach panujących w sąsiedztwie, dla zabezpieczenia przed zgłaszaniem roszczeń. Kwestie te będą przedmiotem szczegółowej analizy na dalszych etapach postępowania.

W skardze na przedmiotową decyzję, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, powtarzając w przeważającej części zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo podnieśli, że Kolegium nie odniosło się do wszystkich przedstawionych w odwołaniu zarzutów, w tym zarzutu naruszenia art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i całkowicie pominęło kwestię przeznaczenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja, nie zbadało też uciążliwości planowanej inwestycji. Brak odniesienia się do postawionych zarzutów stanowi naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z czym brak było podstaw do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy daje jedynie możliwość realizacji inwestycji, w związku z czym na tym etapie postępowania nie można mówić o naruszeniu praw własnościowych, czy też swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Kolegium nie podzieliło również zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych uznając, że postępowanie przeprowadzone zostało w sposób wyczerpujący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uznając skargę za zasadną, stwierdził, że Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy prawa procesowego i materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący wnieśli odwołanie od całej decyzji Prezydenta i zawarli w nim wniosek o jej uchylenie w całości. Kolegium, w wyniku rozpoznania odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt-u 3 ppkt-u 1 i w tym zakresie umorzyło postępowanie I instancji, nie orzekając co do pozostałej części zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, powyższe świadczy o naruszeniu art. 138 § 1 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Sąd wskazał, że stanowisko doktryny i orzecznictwa co do takich przypadków nie jest jednolite, jednakże skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko judykatury, zgodnie z którym organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie dotyczącym uchylonej części decyzji, jak również orzec co do pozostałej, nieuchylonej części, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu I instancji. Uzasadniając przyjęte stanowisko, Sąd stwierdził, że na wskazaną problematykę należy spojrzeć w ujęciu systemowym. Nie wystarczy dokonać wykładni językowej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ dokonanie takiej interpretacji może prowadzić do powstania problemów procesowych - taki stan nie sprzyja bowiem realizacji zasad postępowania, takich jak: praworządność, szybkość postępowania, trwałość aktu administracyjnego, dwuinstancyjność, co w konsekwencji nie sprzyja też realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Sąd wskazał, że należy mieć na względzie, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie powinien sugerować się rozstrzygnięciem organu I instancji, natomiast sam powinien przeprowadzić na nowo postępowanie i dopiero wówczas wydać w sprawie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, która zgodnie z art. 7 k.p.a. powinna być przedmiotem jego analizy. Istota postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Brak jest więc podstaw do przyjęcia stanowiska, że decyzja organu odwoławczego uchylająca w części zaskarżoną decyzję i umarzająca w tej części postępowanie pierwszoinstancyjne nie musi zawierać rozstrzygnięcia odnoszącego się co do całości istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11). Sąd dodał, że stanowisko takie wydaje się przeważać w najnowszym orzecznictwie NSA (zob. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1496/14, i z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 436/15).

W dalszej kolejności Sąd zauważył, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji w części i umorzenia postępowania w tym zakresie było uznanie przez Kolegium za niedopuszczalne rozstrzygnięcie o dopuszczeniu lokalizacji planowanego budynku bezpośrednio przy granicy działek w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska, wskazując, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zauważył jednak, że norma kompetencyjna, zawarta w tym przepisie nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza bowiem o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Co do zasady decyzja ta nie musi określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce. W konsekwencji związanie organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Sąd przypominał, że podstawą takiego rozstrzygnięcia jest sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która umożliwia ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie zaś czy jest do pogodzenia z obowiązującymi przepisami technicznymi. Stąd, stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w powyższym przepisie, powoduje, iż organ jest zobligowany do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości, itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego, nie tworzy zaś per se porządku prawnego i nie ma charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

Podsumowując Sąd dodał, że wykładnia literalna § 12 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że posadowienie budynków z odstępstwem od ogólnych zasad ich lokalizacji jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdy możliwość powyższą przewiduje obowiązujący plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy. Dopuszczenie powyższego odstępstwa musi jednak stanowić następstwo obowiązującego ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie, musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie względem. To ład przestrzenny stanowi zatem główną determinantę dopuszczenia lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje natomiast kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji zauważył, że przyjęte stanowisko może budzić wątpliwości i rodzić pytanie co do zakresu związania decyzją o warunkach zabudowy organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę oraz postanowienia umożliwiającego lokalizację inwestycji w granicy. Stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest tak, że postanowienie powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziło do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd przywołał w tym zakresie wyroki NSA: z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 398/12, i z dnia 16 stycznia 2015, II OSK 227/14. Dopiero bowiem na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę należy uwzględniać wymóg odpowiedniego usytuowania budynku na działce oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, to jest właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wynika to z faktu, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest dotyczącym pozwolenia na budowę. W konsekwencji, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania jakoby decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w odległości innej, niż wymieniona w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., wiązała w sposób bezwzględny organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższego uznał, że brak było podstaw do umorzenia przez Kolegium postępowania I instancji.

Sąd zauważył, że Kolegium stwierdziło, że wniosek inwestora nie zawiera expresis verbis żądania ustalenia warunków zabudowy dla obiektu w granicy działki, a kwestii tej nie można wnioskować, czy domniemywać. Dlatego też na żądanie Kolegium w postępowaniu odwoławczym inwestor wyjaśnił, że nie było jego intencją określanie w decyzji, czy też narzucanie na tym etapie postępowania takiego sytuowania budynku, czy też jego kształtu. Zadeklarował przy tym otwartość na rozwiązania budowlane w trakcie postępowania prowadzącego do uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że z regulacji art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że wprawdzie to inwestor składając wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną, lecz zupełnie oddzielną kwestią jest, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Specyfiką postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu jest wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel). Związanie to nie ma już jednak takiego charakteru w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji. Z uwagi na to, że wyników przyszłej analizy nie sposób precyzyjnie przewidzieć na etapie opracowywania wniosku, parametry inwestycji mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy nieco odmienne niż we wniosku. Organ administracji traci jednak taką możliwość, gdy wyniki analizy w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby bowiem zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1827/10). Sąd uznał tym samym, że wniosek inwestora może, ale nie musi zawierać wyraźnego żądania co do możliwości sytuowania planowanego obiektu w granicy. Orzekanie w tym przedmiocie może być bowiem wypadkową wniosku inwestora planującego konkretną inwestycję oraz warunków urbanistycznych działki, na której ma powstać i jej otoczenia. Uznał jednocześnie, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, zaś odmienny pogląd Kolegium w tym przedmiocie przesądza o naruszeniu § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w związku z art. 61 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną złożyło Kolegium. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazało naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez przyjęcie, że organ odwoławczy, uchylając decyzję w części i orzekając w tym zakresie powinien wydać orzeczenie co do pozostałej, nieuchylonej części decyzji,

2/ art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice zaskarżenia wskazane w skardze i uchylenie zaskarżonej decyzji z innych powodów niż w niej wskazanie, a w konsekwencji wydanie orzeczenia, którego wykonanie pogorszy sytuację skarżących, pomimo braku wykazania naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji,

3/ art. 141 § 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie poddaje się kontroli instancyjnej ze względu na sprzeczność pomiędzy podaną w nim podstawą prawną rozstrzygnięcia, a treścią jej uzasadnienia oraz brak wskazań co do dalszego postępowania i zakresu uchylenia zaskarżonej decyzji,

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu stwierdziło, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, a jego uzasadnienie nie odpowiada prawu. Podniosło, że w części, w jakiej Sąd wskazuje, iż decyzja Kolegium jest niepełna i powoduje problemy procesowe, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest powtórzeniem fragmentu uzasadnienia wyroku NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11, z tą jednak różnicą, że w sprawie niniejszej nie ujawniono w jaki sposób uchylona decyzja narusza wskazane przez Sąd zasady postępowania administracyjnego. W dalszej kolejności Kolegium zauważyło, że Sąd szeroko odniósł się w uzasadnieniu do naruszenia prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., lecz po pierwsze, przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a po drugie, końcowe rozstrzygnięcie Sądu oparte zostało wyłącznie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku nie zawarto również wskazań co do dalszego postępowania.

Kolegium stwierdziło, że wydaje się, że zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji jest jej wadliwość formalna, przejawiająca się brakiem rozstrzygnięcia w zakresie ponad ten, w jakim uchylono decyzję Prezydenta. Mając to na uwadze, Kolegium wskazało, że zarzut ten jest sprzeczny z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyło, że jeśli zakres uchylenia decyzji i umorzenia postępowania jest ściśle określony i tożsamy to nie może być wątpliwości co do tego, że w pozostałym zakresie status prawny stron kształtowany jest niedotkniętą wadliwością decyzją organu I instancji. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że istota postępowania administracyjnego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy. Skoro zatem Sąd nie zarzuca uchybień w postaci nierozpoznania sprawy w całości, a bazuje jedynie na treści rozstrzygnięcia, to nie sposób nie dostrzec w takiej argumentacji sprzeczności. Kolegium wskazało, że objęło oceną całą niniejszą sprawę, a umorzyło postępowanie wyłącznie w zakresie w jakim było bezprzedmiotowe z powodu braku wniosku inwestora i możliwości rozstrzygania w tym przedmiocie z urzędu. Dodało, że wątpliwości co do zakresu podjętego rozstrzygnięcia nie mieli skarżący, bowiem zaskarżyli decyzję jedynie "w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta". Sąd, uznając powyższe za uchybienie procesowe, nie wskazał natomiast powodów, dla których wadliwość uchylonej decyzji Kolegium jest tego rodzaju i wagi, że mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy i że mogła spowodować wydanie orzeczenia o innej treści. Kolegium zaznaczyło, że w niniejszej sprawie wydanie nowej decyzji sprowadzi się do uzupełnienia rozstrzygnięcia o zapis "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy".

Kolegium stwierdziło również, że w sytuacji, gdy wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części to zakres możliwości braku związania sądu treścią skargi dotyczy wyłącznie zaskarżonej części aktu. W niniejszej sprawie Sąd orzekając poza tymi granicami naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji z innych powodów aniżeli wskazane w skardze narusza ponadto zakaz orzekania na niekorzyść skarżących, o którym stanowi art. 134 § 2 p.p.s.a. Wyrok pogarsza bowiem sytuację skarżących, którym uchylona decyzja gwarantowała brak lokalizacji inwestycji w granicy z ich posesją, a w postępowaniu sądowym nie wykazano naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności tego aktu. Kolegium zauważyło, że pomimo tych wadliwości będzie związane tym wyrokiem na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Na zakończenie Kolegium dodało, że z uwagi na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku zachodzi w istocie trudność ze zrozumieniem jego treści i motywów rozstrzygnięcia. Po pierwsze, wskazało na sprzeczność polegającą na stwierdzeniu w początkowej części uzasadnienia, że Kolegium uchybiło zarówno przepisom postępowania, jak i prawa materialnego, a końcowo oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz bez wskazania na przesłankę istotności wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Po drugie, zauważyło, że wobec pojętego rozstrzygnięcia nie jest też pewne, czy uchylenie decyzji Kolegium jest całkowite, czy częściowe. Po trzecie, wskazało, że naruszenie prawa materialnego, na którym Sąd szeroko bazował w uzasadnieniu nie zostało wskazane jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Dodało jednocześnie, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyby uznać argumentację Sądu za słuszną, lecz zastosowanie tej podstawy w sposób rażący narusza zasadę reformationis in peius. Po czwarte, Kolegium podkreśliło, że Sąd nie zawarł w treści uzasadnienia jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w podstawie, opartej na naruszeniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., są usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności, wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd bada co do zasady zgodność z prawem zaskarżonego aktu w pełnym zakresie (zakreślonym interesem prawnym strony), a w konsekwencji zakres jego rozstrzygnięcia może być odmienny od tego, wskazanego w skardze. Zawarty w niej wniosek dotyczący bytu prawnego zaskarżonego aktu nie jest wiążący dla sądu, lecz dla organu administracji publicznej w przypadku skorzystania z uprawnień autokontrolnych, o których mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zabezpieczeniem interesu strony skarżącej w postępowaniu sądowym jest natomiast zakaz reformationis in peius, wyrażony w art. 134 § 2 p.p.s.a., w świetle którego sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest chybiony, bowiem w warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji, badając zgodność z prawem działania administracji publicznej nie był związany, określonym w skardze zakresem zaskarżenia i jej wnioskiem w tym przedmiocie.

W dalszej kolejności, odnieść należy się do podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu przepisów określających dopuszczalne formy rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach.

W warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił decyzję Kolegium wskazując na niepełne w jego ocenie rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji. Jak się przyjmuje naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w tym przepisie nie obejmuje tych naruszeń prawa procesowego, które dają podstawę do wznowienia postępowania, a także będących podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Naruszenie tego rodzaju stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie wówczas, gdy może w sposób istotny oddziaływać na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu, organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie dotyczącym uchylonej części decyzji, jak również orzec co do pozostałej, nieuchylonej części decyzji, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu I instancji.

Mając to na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1/ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2/ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3/ umarza postępowanie odwoławcze.

Jak słusznie zauważyło Kolegium, literalna wykładnia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie daje podstaw, by uznać, że organ II instancji ma bezwzględny obowiązek orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w takim zakresie, w jakim jej nie uchyla. Wynikające z tego przepisu obowiązki organu nie są jednak jednolicie postrzegane zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd. Można spotkać się zarówno z poglądami tożsamymi z poglądem Kolegium (zob. np. wyroki NSA: z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1385/05, z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1741/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i z poglądami tożsamymi z poglądem Sądu I instancji (zob. np. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1317/05, z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11, z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w ramach którego podkreśla się, że brak rozstrzygnięcia co do utrzymania w mocy decyzji w pozostałej, nieuchylonej części może powodować problemy przy jej wykonywaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej konkretnej sprawie podziela pogląd reprezentowany przez Kolegium. Nie wdając się jednak w dalszą dyskusję co do wymaganych składników osnowy decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzić należy - co istotniejsze w niniejszej sprawie - że Sąd I instancji, nawet przechylając się do poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku, nie miał podstaw, by w warunkach niniejszej sprawy uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak słusznie wskazało Kolegium, Sąd nie wykazał bowiem w istocie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zauważyć należy, że sytuacja prawna stron została określona decyzją Kolegium w pełnym zakresie. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium odniosło się do całości rozstrzygnięcia Prezydenta. Sąd nie uwzględnił natomiast tego, że rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie tworzy całość, a po ich łącznym odczytaniu brak jest problemów z ustaleniem zakresu faktycznego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, powinna być ponownie rozpoznania i rozstrzygnięta przez organ II instancji. W warunkach niniejszej sprawy, Sąd I instancji nie zarzucił Kolegium naruszenia wskazanej zasady. Wobec zatem faktycznego objęcia rozstrzygnięciem całej sprawy, o czym świadczy uzasadnienie decyzji Kolegium, nie można uznać, że samo pominięcie w osnowie decyzji zapisu o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Podstawa kasacyjna oparta na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. okazała się tym samym uzasadniona. Trafne było również spostrzeżenie, oparte na brzmieniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., że rozstrzygnięcie oparte na tej podstawie powinno wyraźnie stanowić, że Sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, co jednak w warunkach niniejszej sprawy w świetle uzasadnienia wyroku nie budziło w istocie wątpliwości.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W warunkach niniejszej sprawy słuszne jest twierdzenie Kolegium o pewnej sprzeczności pomiędzy podstawą prawną rozstrzygnięcia, a jej wyjaśnieniem. Sąd I instancji, rozpoczynając swoje zważania stwierdził bowiem, że Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy prawa procesowego i materialnego w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy, i twierdzenie to w dalszej części uzasadnienia rozwinął, lecz ostatecznie rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powyższa sprzeczność w powiązaniu z brakiem wskazań dla organu administracji co do dalszego postępowania uzasadnia stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć znaczny wpływ na wynik sprawy. Pozostawia bowiem istotną wątpliwość w jaki sposób organ powinien zastosować się do wydanego wyroku, aby nie narazić się na naruszenie art. 153 p.p.s.a. Podstawę kasacyjną opartą w części na omawianym przepisie uznać należy tym samym za usprawiedliwioną.

Z uwagi na to, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał na naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w związku z art. 61 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które czyniło decyzję Kolegium wadliwą w zakresie uchylenia decyzji Prezydenta w części, odnieść należy się również do tej merytorycznej kwestii szczególnie, że jak słusznie zauważyło Kolegium naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyby uznać argumentację Sądu za słuszną. Wydaje się także, że wskazane naruszenie stanowiło w intencji Sądu podstawę podjętego rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tej kwestii jest częściowo prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, zgodnie z którym w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie w zakresie usytuowania zabudowy w granicy działki. Zaznaczyć jednak należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia ta nie jest postrzegana jednolicie. Według jednego poglądu organ ustalający warunki zabudowy w ogóle nie może rozstrzygać o usytuowaniu obiektu, w tym także i o usytuowaniu na granicy działki lub w jej zbliżeniu, gdyż jest to kompetencja organu architektoniczno-budowlanego, a § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jest sprzeczny z przepisami u.p.z.p. i prawem budowlanym. Z kolei według drugiego stanowiska organ ustalający warunki zabudowy może i powinien orzekać o usytuowaniu budynku, ale wówczas gdy wymaga tego wzgląd na ochronę ładu przestrzennego oraz gdy taka okoliczność wynika z analizy przeprowadzanej w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 728/12, i powołane w jego uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając to na uwadze wskazać należy, że w świetle § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r, jako aktu wykonawczego do ustawy Prawo budowlane, dopuszczalne jest sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mimo, że przepis ten dopuszcza taką możliwość to nie stanowi upoważnienia dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy do określenia usytuowania budynku przy granicy nieruchomości. Upoważnienia tego poszukiwać należy w przepisach u.p.z.p. Ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania obiektu budowlanego w granicy nieruchomości może być bowiem elementem, zmierzającym do zachowania ładu przestrzennego na obszarze analizowanym, który wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sposób umiejscowienia obiektu na działce budowlanej mieści się w pojęciu "cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sytuacji zatem, gdy wymaga tego ochrona ładu przestrzennego, a okoliczność taka wynika z przeprowadzanej w sprawie analizy, organ ustalający warunki zabudowy, może wskazać na jego umiejscowienie również bezpośrednio przy granicy tej działki, szczególnie w zwartej zabudowie, a w tym w centrum miasta jak w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić jednocześnie należy, na co słusznie zwrócił uwagę również Sąd I instancji, że o ostatecznym usytuowaniu obiektu budowlanego względem granicy działki decyduje dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę po uwzględnieniu uwarunkowań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza bowiem o szczegółowej lokalizacji obiektu budowlanego, a jedynie potencjalnie dopuszcza takie usytuowanie w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1626/12, i powołane w jego uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 3/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, "na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy można dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, jeżeli budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych. W tym znaczeniu decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że dopuszczenie sytuowania takiego budynku bezpośrednio przy granicy nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej."

Pomimo wyrażonej oceny Kolegium w przedstawionym wyżej zakresie, podzielić należy stanowisko tego organu, że w warunkach niniejszej sprawy orzekanie w przedmiocie dopuszczalności lokalizacji wnioskowanego budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr.[...]1 było niezasadne wobec jednoznacznego wniosku inwestora w tym zakresie. W warunkach niniejszej sprawy, inwestor nie wskazał bowiem wyraźnie na zamiar sytuowania zabudowy bezpośrednio przy granicy działek ani na etapie postępowania w I instancji ani w toku postępowania odwoławczego. W konsekwencji, wbrew stanowisku Sądu I instancji, brak było podstaw, aby w warunkach niniejszej sprawy domniemywać, że taki jest zamiar inwestora, a co za tym idzie brak było również podstaw do uchylenia zaskarżanej decyzji. W omówionym zakresie nie można bowiem stwierdzić naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W przedstawionych okolicznościach traci zatem na znaczeniu zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. i wyrażonego w nim zakazu reformationis in peius. Odnosząc się jednak do niego, zauważyć należy, że Sąd I instancji, wskazując na dopuszczalność rozstrzygnięcia w zakresie usytuowania zabudowy w granicy działki w decyzji o warunkach zabudowy, nie przesądził w istocie, że w warunkach niniejszej sprawy usytuowanie zabudowy w granicy działek jest dopuszczalne. Wobec tego podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie Sądu, gdyby było słuszne, nie mogłoby być uznane za działające na niekorzyść skarżących. Zauważyć ponadto należy, że zarzut oparty na podstawie art. 134 § 2 p.p.s.a. ma w istocie charakter osobisty.

W świetle powyższego, pomimo nie w pełni trafnych zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok podlega zaś uchyleniu. Z uwagi na to, że istota niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał rozpoznanie skargi.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyrażającym tzn. "zasadę dobrego sąsiedztwa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak powszechnie się przyjmuje zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy [zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 515, 517]. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (tak np. NSA w wyrokach: z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 316/13, i z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1440/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W warunkach niniejszej sprawy planowana inwestycja dotyczy co do istoty budowy zespołu czterech budynków handlowo-usługowo-mieszkaniowych w zabudowie segmentowej. Jak wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, usługowa, znajduje się również zabudowa szeregowa. W tych okolicznościach warunek kontynuacji funkcji został zatem spełniony. Dodatkowo zaś wskazać należy, że po zastosowaniu się przez inwestora do wytycznych konserwatorskich oraz wprowadzeniu niższych i cofniętych względem lica elewacji frontowej przeszklonych łączników, dzięki którym uniknięto zbitej, jednolitej i ciągłej, utrzymanej w jednej linii zabudowy pierzowej, organ uzgadniający uznał, że planowana inwestycja wpisze się w charakter istniejącej, sąsiedniej zabudowy i nie będzie miała negatywnego wpływu na całokształt zabytkowego układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta. Wbrew stanowisku skarżących, nie można stwierdzić zatem, że w warunkach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stwierdzić natomiast należy, że akt ten nie jest aktem prawa miejscowego, zaś jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutów związanych z naruszeniem w niniejszej sprawie praw konstytucyjnych, wskazać należy, że prawo własności we współczesnych systemach prawnych należy do podstawowych praw jednostki, której ochrona stanowi w świetle art. 21 ust. 1 Konstytucji RP podstawową zasadę ustrojową Rzeczypospolitej Polskiej. Wolność działalności gospodarczej to również prawo podmiotowe o randze konstytucyjnej, którego źródłem jest przede wszystkim art. 20 Konstytucji RP. Własność i wolność działalności gospodarczej, tak jak inne prawa i wolności jednostki, nie są jednak prawami absolutnymi. W związku z tym mogą podlegać ograniczeniom z uwzględnieniem warunków przewidzianych w art. 31 ust. 3 oraz art. 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (zob. np. wyroki TK: z dnia 11 maja 1999 r., sygn. P 9/98, OTK 1999, Nr 4, poz. 75, i z dnia 29 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02, OTK-A 2003, Nr 4, poz. 33).

Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego, ale granice treści tego prawa w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy u.p.z.p. Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1/ zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2/ ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przytoczony przepis statuuje z jednej strony prawo osoby do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, a z drugiej - prawo do ochrony interesu prawnego osoby trzeciej przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, które to zagospodarowanie może mieć wpływ na jej interes prawny, czyli interes chroniony prawem. W przypadku planowania inwestycji może dojść bowiem do konfliktu dwóch własnościowych interesów prywatnych. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, jego efektem muszą być odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw. W tego typu sytuacjach ustawodawca zobowiązany jest do wyważenia tychże interesów w taki sposób, aby dysponujący prawem własności właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swoich praw optymalnie korzystać. Właściciel nieruchomości, będący inwestorem może być zatem ograniczony w pełnym i nieskrępowanym wykorzystaniu jej dla celu realizowania inwestycji budowlanej ze względu na to, że obiekt budowlany ponad dopuszczalną miarę utrudnia korzystanie z prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Podobnie prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, w zakresie korzystania z niej, podlegać może ograniczeniom ze względu na takie lub inne korzystanie z nieruchomości przez dysponującego prawem własności inwestora. Takie ograniczenia są efektem wzajemnego oddziaływania praw własności (innych praw majątkowych) różnych osób, a przez to konieczności znoszenia tychże oddziaływań w granicach dopuszczalnych prawem (zob. wyrok TK z dnia 11 maja 1999 r., sygn. P 9/98, OTK 1999, Nr 4, poz. 75).

W przypadku decyzji o warunkach zabudowy, zauważyć należy, że stosownie do art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z powyższego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, na której planowana jest inwestycji. Tym bardziej zatem nie ma wpływu na stan prawny nieruchomości sąsiedniej. Zabezpieczeniem interesu prawnego osoby trzeciej przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób jest art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

W toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie dochodzi zatem do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP, i wolności działalności gospodarczej oraz "prawa" do ich nieograniczania w sposób z niezgodny z warunkami wymienionymi w art. 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Jak słusznie wskazało Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy nie wkracza w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dodać należy, że decyzja ta potwierdza jedynie potencjalną możliwość realizowania zamierzenia na konkretnej działce gruntu. Nie upoważnia natomiast do podjęcia i realizacji inwestycji. Szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i jej oddziaływania, będą przedmiotem oceny dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego przed organem architektoniczno-budowlanym.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, gdy spełnione zostały łącznie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. brak było bowiem podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.