Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6254/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 18
journal: Dz.U. 2018 poz 913
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
Teza: W żadnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa, w tym w art. 18 u.s.w., ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego samorządu województwa do podejmowania apeli, wyrażania opinii czy stanowiska w sprawach, które nie mieszczą się w zakresie jego działania.

TEZY

W żadnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa, w tym w art. 18 u.s.w., ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego samorządu województwa do podejmowania apeli, wyrażania opinii czy stanowiska w sprawach, które nie mieszczą się w zakresie jego działania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 184/21 w sprawie ze skargi Województwa Zachodniopomorskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 stycznia 2021 r., nr P-1.4131.386.2020.EM w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia stanowiska w obliczu groźby weta rządu Rzeczpospolitej Polskiej wobec wieloletnich ram finansowych Unii Europejskiej 2021-2027 i funduszu odbudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Województwa Zachodniopomorskiego na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 184/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Województwa Zachodniopomorskiego na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z 7 stycznia 2021 r., nr P-1.4131.386.2020.EM,

w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia stanowiska w obliczu groźby weta rządu Rzeczpospolitej Polskiej wobec wieloletnich ram finansowych Unii Europejskiej 2021-2027 i funduszu odbudowy: I . uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądził od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Województwa Zachodniopomorskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Uchwałą z 3 grudnia 2020 r., Nr XXI/251/20, Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego, na podstawie art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz § 10 pkt 6 Załącznika do uchwały Nr VIII/92/19 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z 28 czerwca 2019 r. w sprawie przyjęcia Statutu Województwa Zachodniopomorskiego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2019 r., poz. 4229 ze zm.), przyjął stanowiska w obliczu groźby weta rządu Rzeczpospolitej Polskiej wobec wieloletnich ram finansowych Unii Europejskiej 2021-2027 i funduszu odbudowy.

W § 1 ust. 1 ww. aktu organ postanowił przyjąć opisane powyżej stanowisko.

W § 2 podał, iż stanowisko stanowi załącznik do uchwały. W § 3 powierzył wykonanie uchwały Zarządowi Województwa Zachodniopomorskiego, a w § 4 wskazał, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W załączniku do uchwały Sejmik zaapelował do Rządu RP o wycofanie się z weta wobec projektów budżetu Unii Europejskiej na lata 2021-2027 oraz nowego instrumentu w postaci Funduszu Odbudowy, wynegocjowanych w lipcu 2020 r. podczas szczytu Rady Europejskiej. Wskazał, że zawetowanie ww. projektów godzi w dobro publiczne i wywrze negatywne skutki w budżecie województwa. Podkreślił dotychczasowe znaczenie środków europejskich w rozwoju Województwa Zachodniopomorskiego, w tym ich wagę dla Zachodniopomorskiego Pakietu Antykryzysowego. Sejmik wskazał, że zagwarantowanie środków unijnych i zaakceptowanie ww. projektów budżetów jest niezbędne dla zapewnienia rozwoju województwa, wsparcia walki o zdrowie i życie obywateli oraz minimalizowania skutków kryzysu dla gospodarki.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 7 stycznia 2021 r. Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność ww. uchwały. Zdaniem organu nadzoru Sejmik, podejmując powyższa uchwałę, uczynił to z istotnym naruszeniem prawa, bowiem unormowania przywołanie w podstawie prawnej uchwały nie upoważniają organu stanowiącego Samorządu Województwa Zachodniopomorskiego do podejmowania dowolnych apeli, czy zajmowania stanowisk w każdej sprawie. Dyspozycja § 10 pkt 6 Statutu Województwa Zachodniopomorskiego nie może być bowiem interpretowana w oderwaniu od norm ustanowionych przez polskiego prawodawcę w aktach wyższego rzędu.

Wojewoda wskazał, że oceny zgodności z prawem treści apelu zawartego

w kwestionowanej uchwale trzeba dokonywać z uwzględnieniem art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które zezwala im prawo. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002 r., z. 3, poz. 34), normę zawartą w art. 7 Konstytucji RP należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz, dyrektywę "interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone". Zatem sejmik województwa, jako organ administracji publicznej, chcąc podjąć jakieś działanie, musi znaleźć normę prawną wyraźnie zezwalającą na takie działanie, która określa kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice jego aktywności.

Wojewoda przytoczył treść art. 2 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512 ze zm.; dalej: "u.s.w."). Według Wojewody nie ulega wątpliwości, że w świetle przywołanych przepisów ww. ustawy poza granicami właściwości samorządu województwa, a więc również jego organów, znajdują się sprawy ogólnokrajowe, czy należące na mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych, państwowych lub organizacji społecznych (por. wyroki: NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17, WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 42/20). Nie może też budzić wątpliwości, że ani w zawartym w art. 14 ust. 1 u.s.w. wykazie zadań samorządu województwa, ani w katalogu kompetencji sejmiku określonym w art. 18 tego aktu nie mieści się sprawa, która jest przedmiotem kwestionowanego stanowiska Sejmiku. Akt ten odnosi się bowiem do przepisów dotyczących prawodawstwa Unii Europejskiej. Tymczasem, w żadnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego samorządu województwa do podejmowania apeli, wyrażania opinii czy stanowiska w sprawach, które nie mieszczą się w zakresie jego działania.

Wojewoda zwrócił uwagę, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), jednak wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji RP). Regulacja zaś art. 146 ust. 1 Konstytucji RP przesądza, że to Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Negocjacje dotyczące uchwalenia budżetu Unii Europejskiej i Funduszu Odbudowy toczyły się pomiędzy podmiotami prawa międzynarodowego, jakimi są państwa członkowskie w ramach procedur organizacji międzynarodowej jaką jest Unia Europejska, co w sposób oczywisty przesądza, że są wyrazem realizacji polityki zagranicznej poszczególnych państw w tym również Rzeczypospolitej Polskiej.

Nadto stanowiska poszczególnych państw prezentowane na arenie międzynarodowej w trakcie rzeczonych negocjacji, były konsekwencją realizacji także założeń polityki wewnętrznej, której prowadzenie w Polsce należy do kompetencji Rady Ministrów. Nie budzi zatem wątpliwości, że sprawa poruszona w kwestionowanej uchwale nie należy do tych kwestii, w których może wypowiadać się organ stanowiący samorządu województwa, bowiem zarówno prowadzenie polityki zagranicznej, jak też polityki wewnętrznej, zastrzeżone jest dla Rady Ministrów. Wojewoda nie kwestionuje co do zasady uprawnienia Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego wynikającego z § 10 pkt 3 Statutu do zajmowania stanowiska w określonej kwestii, lecz może to nastąpić wyłącznie wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego upoważniający go do podjęcia uchwały dotyczącej danego zagadnienia, a takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie nie sposób się dopatrzyć.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że okazała się ona zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione Sąd uznał za trafne.

Zdaniem Sądu chybiony był zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 82 ust. 1 u.s.w. poprzez przyjęcie, że tzw. uchwały nienormatywne wyłączone są spod nadzoru legalnościowego Wojewody. Zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa każda uchwała rady gminy (rady miejskiej) podlega nadzorowi bez względu na to, czy została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi bowiem, iż o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia. W przepisie tym ustawodawca nie zamieścił słów "w sprawie z zakresu administracji publicznej", co oznacza, że intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał i wszystkich zarządzeń organów gminy nadzorowi przy umożliwieniu jednostkom samorządu terytorialnego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Skoro w art. 82 ust. 1 u.s.w. jest mowa o uchwałach, bez zaznaczenia, iż chodzi o uchwały z zakresu administracji publicznej, to powyższe stanowisko odnieść należy również do uchwał Sejmiku.

Natomiast na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 18 u.s.w. w zw. z § 10 pkt 6 Załącznika do uchwały Nr VIII/92/19 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie przyjęcia Statutu Województwa Zachodniopomorskiego, przez ich błędną wykładnię. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze opiera się na błędnym założeniu, że przedmiotowa uchwała Sejmiku podjęta została przy braku normy ustawowej konkretnie i wprost upoważniającej Sejmik do określonego działania (do sformułowania apelu do Rządu RP o wycofanie się z weta wobec projektów budżetu Unii Europejskiej na lata 2021-2027 oraz nowego instrumentu w postaci Funduszu Odbudowy, wynegocjowanych w lipcu 2020 r. podczas szczytu Rady Europejskiej) i w sferze tej organ stanowiący działał bez umocowania prawnego. Tymczasem podstawą do wystąpienia z apelem był prawidłowo zastosowany § 10 pkt 6 Statutu, uchwalonego na podstawie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 18 pkt 1 lit. a u.s.w., opublikowanym w Dz. Urz. Woj. Zachodniopolskiego z 2014 r., poz. 4229. Ustrojodawca wskazał, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). W doktrynie podkreśla się, że art. 169 ust. 4 Konstytucji RP samodzielnie spełnia wymagania stawiane podstawie prawnej uchwalenia statutu gminy przez radę (W. Kisiel w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 77, uw. 1). Na znaczny zakres swobody w kształtowaniu treści statutów wskazuje przekonująco doktryna, podnosząc uprawnienie rady do powołania prezydium rady jako mieszczące się w konstytucyjnie gwarantowanej – w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP – samodzielności jednostek samorządu terytorialnego do określania własnego ustroju wewnętrznego (K. Wlaźlak w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 346, uw. 3). W ramach konstytucyjnie chronionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (przykładowe wyliczenie – P. Sarnecki w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2005, t. IV, s. 3, uw. 6 do art. 169), wspólnoty samorządowe posiadają autonomię statutową, gdyż sprawy te określane są przez nie "w granicach ustaw". Tak samo rozumianą autonomię odnieść należy do samorządu województwa.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że pojęcie "apel" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W języku ogólnym należy poszukiwać znaczenia tego typu słów w słownikach ogólnych i w słownikach wyrazów obcych (T. Gizbert-Studnicki, Język prawny z perspektywy socjolingwistycznej, Kraków 1986, s. 40-41 i n.; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 11, uw. 245, 246). Sąd przedstawił znaczenie tego pojęcia w różnych słownikach - w znaczeniu istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy oznacza: wezwanie, odezwa, odwołanie się. Zdaniem Sądu ani ustrojodawca, ani ustawodawca, nie zakazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, umieszczania w statutach podstaw do występowania z apelem czy deklaracją. Uchwała jest główną formą uzewnętrzniania woli rady. W praktyce organ stanowiący podejmuje także apele, wnioski, rezolucje, stanowiska, itp. (Cz. Martysz, A. Wierzbica w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Wolters Kluwer 2016, s. 352, uw. 1). Takie apele czy deklaracje, mieszczą się w mającej kilkaset lat tradycji prawa do petycji. Statut województwa jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP; W. Kisiel – op. cit., s. 102-103, uw. 14) a § 10 pkt 6 Statutu stanowił wystarczającą podstawę do podjęcia uchwały.

Zdaniem Sądu w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda nie mógł skutecznie kwestionować § 10 pkt 6 Statutu jako podstawy prawnej kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym uchwały. W doktrynie trafnie wskazuje się, że nadzór staje się gwarantem samodzielności samorządu, a o zakresie samorządności decydują przepisy o nadzorze. Apel bądź deklaracja nie musi dotyczyć wyłącznie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów – w przeciwieństwie do działań władczych, które muszą być oparte na normach prawa materialnego. Kontrolowana uchwała dotyczy sfery finansowej, która jest istotna dla organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) i może być przedmiotem troski organu stanowiącego.

W kontrolowanej sprawie uchwała nie jest, ani aktem prawa miejscowego, ani innym prawnym aktem indywidualnym, którym Sejmik ingerowałaby w sferę praw bądź obowiązków czy to organów państwowych, czy osób fizycznych bądź prawnych. Brak było zatem podstaw do żądania, by uchwała musiała być oparta na normie prawa materialnego, koniecznej dla działań w sferze prawotwórczych uprawnień samorządu terytorialnego. Apel stanowiący załącznik do uchwały nie zwiera żadnych postanowień, które byłyby źródłem praw i obowiązków obywateli. Tym samym przywoływane

w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym i w zaskarżonym wyroku, wyroki sądów administracyjnych, dotyczące głównie aktów prawa miejscowego, nie stanowią podstawy do oceny przedmiotowego apelu.

Skoro zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów okazały się zasadnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") skargę uwzględnił i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uchylił. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto zażądał zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. naruszenie art. 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 18 u.s.w. w zw. z § 10 pkt 6 Załącznika do uchwały Nr VIII/92/19 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie przyjęcia Statutu Województwa Zachodniopomorskiego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2019 r., poz. 4229 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podjęcie przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego uchwały z 3 grudnia 2020 r., skierowanej do Rady Ministrów, stanowiącej apel o zajęcie określonego stanowiska względem budżetu UE, znajduje podstawy w ustawowych kompetencjach samorządu województwa;

2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 146 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęcia, że działanie Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nie stanowi wejścia przez Sejmik w kompetencje Rady Ministrów do prowadzenia polityki zagranicznej, że taka forma działalności Sejmiku nie narusza określonych w art. 146 ust. 1 Konstytucji kompetencji Rady Ministrów i stanowi niedopuszczalną formę uczestnictwa samorządu

w sprawowaniu władzy publicznej, jako niemieszczącą się w granicach art. 7 Konstytucji.

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku stanowiska Sądu wobec konkretnej argumentacji zarzutów organu nadzoru, że działanie Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego polegające na przyjęciu stanowiska w formie uchwały, skierowane do Rady Ministrów, stanowi wejście przez Sejmik w kompetencje Rady Ministrów związane z prowadzeniem polityki zagranicznej. W konsekwencji brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionej przez organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę zarzutu naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 146 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda odniósł się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo wniosło o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarządzeniem z 15 marca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z 28 marca 2022 r. Województwo Zachodniopomorskie wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wojewoda nie udzielił odpowiedzi na korespondencję sądową.

Zarządzeniem z 12 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Autorka skargi kasacyjnej w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniosła dwa zarzuty. Istota pierwszego zarzutu sprowadza się do działania przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego bez ustawowej kompetencji, zaś drugiego zarzutu – do podjęcia przez organ administracyjny działań pozostających w zakresie kompetencji Rady Ministrów. Oba zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które zezwala im wyraźnie prawo. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002 r., z. 3, poz. 34), normę zawartą w art. 7 Konstytucji RP należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz, dyrektywę "interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone". Oznacza to, że każdy organ administracyjny, chcąc podjąć jakiekolwiek działanie, musi znaleźć normę prawną rangi ustawowej mniej lub bardziej wyraźnie zezwalającą na takie działanie. Podstawą prawną może być norma kompetencyjna, która umożliwia stosowanie władczych środków działania (wynikających z jej treści). W tym przypadku ustawodawca określa wyraźnie działanie do podjęcia które organ jest uprawniony i zobowiązany. Podstawą taką może być również norma zadaniowa, pozwalająca na działania niewładcze. Norma ta nie precyzuje środków działania, lecz wyraźnie zakreśla sferę aktywności danego organu. W ten sposób następuje również wydzielenie zakresu działania danego organu i oddzielenie go od sfery kompetencyjno-zadaniowej innych organów tworzących wspólnie aparat administracyjny państwa, w ramach którego organy i podmioty administrujące obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa nie naruszając swoich zakresów kompetencji i zadań. Oba typy norm ustawodawca może połączyć z przepisami regulującymi tryb postępowania. W ten sposób w państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) wyznaczony zostaje zakres działalności organów, jak i potencjalnej ingerencji organów w prawa jednostki (art. 7 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512 ze zm. - dalej: "u.s.w.") organy samorządu województwa działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy, a do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Są to sprawy wynikające z przepisów prawa, nakładających na władze publiczne określone uprawnienia lub obowiązki o charakterze wykonawczym, których realizacja następuje na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei w art. 14 ust. 1 u.s.w. prawodawca wskazał, że samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, wymieniając jednocześnie sfery objęte tymi zadaniami.

Przez pryzmat powyższych przepisów regulujących zakres zadań samorządu województwa należy ustalać zakres uprawnień (kompetencji) jego organu stanowiącego. Na takie rozumienie kompetencji sejmiku województwa wskazuje brzmienie art. 18 u.s.w., w którym prawodawca określił zakres spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości sejmiku województwa, który odnosi się do działań przypisanych ustawowo samorządowi województwa. Poza granicami właściwości samorządu województwa, a więc również jego organów, znajdują się sprawy ogólnokrajowe, czy należące na mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych, państwowych lub organizacji społecznych (por. wyroki: NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17; WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 42/20).

Ani w zawartym w art. 14 ust. 1 u.s.w. wykazie zadań samorządu województwa, ani w katalogu kompetencji sejmiku określonym w art. 18 u.s.w. nie mieści się sprawa, która jest przedmiotem kwestionowanego stanowiska Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego. Akt ten odnosi się bowiem do przepisów dotyczących prawodawstwa Unii Europejskiej (tutaj - wieloletniego budżetu Unii Europejskiej na lata 2021 - 2027 oraz Funduszu Odbudowy). W żadnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa, w tym w art. 18 u.s.w., ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego samorządu województwa do podejmowania apeli, wyrażania opinii czy stanowiska w sprawach, które nie mieszczą się w zakresie jego działania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji, iż "ani ustrojodawca, ani ustawodawca, nie zakazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, umieszczania w statutach podstaw do występowania z apelem czy deklaracją. Uchwała jest nie jedyną, lecz główną formą uzewnętrzniania woli rady. W praktyce organ stanowiący podejmuje także apele, wnioski, rezolucje, stanowiska, itp. (Cz. Martysz, A. Wierzbica w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Wolters Kluwer 2016, s. 352, uw. 1). Takie apele czy deklaracje, mieszczą się w mającej kilkaset lat tradycji prawa do petycji. Statut województwa jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP; W. Kisiel – op. cit., s. 102-103, uw. 14), a § 10 pkt 6 Statutu stanowił wystarczającą podstawę do podjęcia Uchwały".

Prawo do petycji jest prawem jednostki. Z kolei organy działają na podstawie i w granicach prawa, a więc generalnie w oparciu o normy kompetencyjne. Oznacza to, że każde działanie podejmowane przez nie musi posiadać wyraźne podstawy ustawowe. Całkowicie nieuprawnione jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skoro ustawa nie zakazała organom stanowiącym j.s.t. do regulowania w statutach kwestii dotyczącej apeli czy deklaracji, to były one do tego upoważnione. Władztwo statutowe nie oznacza autonomii prawodawczej organów stanowiących j.s.t. Rozwiązania statutowe nie mogą m.in. przyznawać organom województwa nowych zadań i kompetencji, bo jest to materia ustawowa. Zakres działania samorządu terytorialnego i administracji rządowej został rozgraniczony już na gruncie przepisów Konstytucji. Niewątpliwie samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, o czym przesądza art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, jednak na podstawie art. 163 ww. aktu samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Brzmienie tego przepisu ustala generalne domniemanie zadań w zakresie zadań publicznych na rzecz samorządu terytorialnego. Regulacja zaś art. 146 ust. 1 Konstytucji RP przesądza, że to Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Negocjacje dotyczące uchwalenia budżetu Unii Europejskiej i Funduszu Odbudowy toczyły się pomiędzy podmiotami prawa międzynarodowego, jakimi są państwa członkowskie w ramach procedur organizacji międzynarodowej jaką jest Unia Europejska, co w sposób oczywisty przesądza, że są wyrazem realizacji polityki zagranicznej poszczególnych państw, w tym również Rzeczypospolitej Polskiej.

Należy zgodzić się także ze stanowiskiem organu nadzoru, że stanowiska poszczególnych państw prezentowane na arenie międzynarodowej w trakcie rzeczonych negocjacji, były konsekwencją realizacji także założeń polityki wewnętrznej, której prowadzenie w Polsce należy do kompetencji Rady Ministrów. Nie budzi zatem wątpliwości, że sprawa poruszona w kwestionowanej uchwale nie należy do katalogu zadań i kompetencji organu stanowiącego samorządu województwa, bowiem zarówno prowadzenie polityki zagranicznej, jak też polityki wewnętrznej, zastrzeżone jest dla Rady Ministrów.

Zauważyć należy także, iż kierowanie apelu tej treści jest sprawą z zakresu prowadzenia polityki, a nie wykonywania jakiegoś zadania administracyjnego. Prowadzenie polityki jest rolą partii politycznych i polityków, a rolą organu administracyjnego jest wykonywania zadań publicznych.

Słusznie więc Wojewoda stwierdził, że nie kwestionuje co do zasady uprawnienia Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego wynikającego z § 10 pkt 3 Statutu do zajmowania stanowiska w określonej kwestii, lecz może to nastąpić wyłącznie wówczas, gdy obowiązuje norma prawna rangi ustawowej upoważniająca go do podjęcia uchwały dotyczącej danego zagadnienia, a takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie nie sposób się dopatrzyć.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podejmując zaskarżoną uchwałę naruszył istotnie przepisy prawa, gdyż uchwała ta nie została oparta na ustawowej podstawie prawnej zawierającej normę kompetencyjną lub zadaniową. Działanie organu podjęte zostało tym samym bez wystarczającej podstawy prawnej i z wyraźnym naruszeniem kompetencji zastrzeżonych dla Rady Ministrów, co stanowi o wydaniu jej z istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 82 ust.1 u.s.w. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.