Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1992/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1 - art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 16, art. 5 ust. 1,2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 134 par. 1,2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 138 par. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Danuta Kania (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. J. P. wystąpił do Wojewody [...] na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "U.d.i.p., o przekazanie kopii (z wyłączeniem danych osobowych podlegających ochronie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - Dz. U. z 1997 r. Nr 133, poz. 883 ze zm.) wszystkich wydanych przez [...] Urząd Wojewódzki decyzji administracyjnych kończących postępowania prowadzone przez ten Urząd na podstawie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) w latach 2000 - 2013, tj. w zakresie uznania, czy majątki ziemskie podlegały pod działanie ww. dekretu.

Wniósł o przesłanie żądanej informacji na podany adres w terminie określonym w art. 3 ust. 1 U.d.i.p., bądź o umożliwienie mu osobistego jej odbioru.

Jednocześnie zobowiązał się do pokrycia wszelkich kosztów wykonania żądanych materiałów przy ich odbiorze.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "K.p.a." oraz art. 16 ust. 1 U.d.i.p. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wydanych przez [...] Urząd Wojewódzki decyzji administracyjnych kończących postępowania prowadzone przez Urząd w przedmiocie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w latach 2000 - 2013, tj. w zakresie uznania, czy majątki ziemskie podlegały pod działanie dekretu PKWN.

W uzasadnieniu organ wskazał, że żądanie wnioskodawcy odnosi się do udostępnienia decyzji administracyjnych wydanych w indywidualnych postępowaniach administracyjnych prowadzonych w trybie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Stronami postępowania o wydanie ww. decyzji są byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy oraz aktualni jej właściciele (użytkownicy wieczyści). Proces wydawania decyzji administracyjnych rozstrzygających o podpadaniu bądź nie podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzedzony jest wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego. W związku z powyższym w decyzjach są często wskazane dane dotyczące spraw majątkowych, koligacji rodzinnych, a także niekiedy tragicznych historii przedwojennych właścicieli majątków. Cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Tym samym organ jest zobowiązany do strzeżenia prywatności podmiotów uznanych za strony w przedmiotowych postępowaniach administracyjnych, gwarantowanej przepisem art. 5 ust. 1 i 2 U.d.i.p. Specyficzny charakter przedmiotowych decyzji uniemożliwia dokonanie anonimizacji, która uniemożliwiłaby identyfikację osób fizycznych, na wniosek których prowadzone były postępowania administracyjne. Wskazanie nazwy majątku oraz numeru księgi hipotecznej, w stosunku do których wydano decyzję o podpadaniu czy też nie podpadaniu pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest jednoczesnym wskazaniem podmiotu, na którego wniosek było prowadzone postępowanie zakończone decyzją administracyjną. Wskazuje również podmioty, którym obecnie przysługuje prawo własności (prawo użytkowania wieczystego) do nieruchomości objętych taką decyzją administracyjną.

Końcowo organ wskazał, iż nie może udostępnić informacji publicznych objętych wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r., ponieważ uzyskane dane umożliwiałyby zidentyfikowanie podmiotu, wobec którego było prowadzone postępowanie administracyjne oraz obecnych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych granicami dawnych majątków ziemskich. Stanowiłoby to złamanie zasad wyrażonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. zarzucił organowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP,

- art. 10 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 4 pkt a w z. z art. 6 ust. 5 pkt a - d, art. 5 ust. 2 U.d.i.p.,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 U.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie.

Wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. oraz o włączenie do akt sprawy wnioskowanych informacji publicznych w celu wyeliminowania istotnej wątpliwości, jaki charakter ma żądana informacja publiczna i czy zachodzą przesłanki do wyłączenia jej jawności.

W motywach odwołania J. P. wskazał m.in., że wydana w toku postępowania administracyjnego decyzja o zwrocie nieruchomości czy też odmowie zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na mocy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest informacją publiczną. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie domagał się udzielenia informacji przetworzonej. Gdyby organ zdecydował się jej udzielić, to musiałby dokonać anonimizacji wnioskowanych decyzji. Odwołujący się sam we wniosku z dnia [...] maja 2013 r. żądał wyłączenia danych osobowych zawartych w ww. decyzjach.

Nadto wskazał, iż przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p. zawiera zastrzeżenie o uprawnieniu do dostępu do informacji publicznej przetworzonej przez co można rozumieć np. usunięcie w dokumencie pewnych danych, których udostępnienie nie byłoby dopuszczalne (dane osobowe). Przy czym zawarta w tym przepisie możliwość ograniczenia przetworzenia informacji ze względu na szczególną istotność dla interesu publicznego tego przetworzenia musi być rozumiana jako konieczność skonfrontowania zakresu przetworzenia z interesem publicznym, nie wyłączając wartości jaką ma dla interesu publicznego udostępnienie informacji publicznej samo w sobie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 U.d.i.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że żądane decyzje zawierają często szczegółowe dane dotyczące spraw majątkowych, koligacji rodzinnych, niekiedy tragicznych historii przedwojennych właścicieli majątków ziemskich, czy inne informacje osobiste, które trudno jest anonimizować. Udostępnienie decyzji zawierających wskazane elementy byłoby naruszeniem prawa do prywatności, którego cechą jest ochrona życia osobistego (prywatnego) i rodzinnego człowieka.

Nadto organ stwierdził, iż udostępnienie danych, o które wnosi strona, wymagałoby przetworzenia tych danych w znacznej mierze. Odnosi się bowiem do olbrzymiej ilości spraw liczonej w setkach. Informacja objęta wnioskiem o udostępnienie wielu decyzji administracyjnych nie jest informacją prostą, lecz przetworzoną, która nie jest sumą informacji prostych, będących w posiadaniu organu.

Organ zauważył, że z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p. wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Interes ten ma być szczególnie istotny, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do uzyskania takiej informacji. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, nie mającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa - na co powołuje się strona. Jednakże strona, pomimo iż we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] wnosiła o udostępnienie informacji przetworzonych, nie wykazała, że są to informacje szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jedyne uzasadnienie odwołującego dotyczące istnienia interesu publicznego odnosiło się do gospodarki nieruchomościami państwowymi oraz samorządowymi, co "dotyczy sfery publicznej, którą żywo zainteresowani są obywatele". Przedmiotem decyzji, które miałyby zostać udostępnione jest ocena nacjonalizacji określonych majątków ziemskich, co nie ma związku z żadną formą gospodarowania nieruchomościami. Tym samym, uzasadnienie przedstawione przez odwołującego nie wskazuje na istnienie jakiegokolwiek interesu publicznego, a tym bardziej szczególnie istotnego interesu publicznego.

Z powyższych względów organ odwoławczy stwierdził, iż nie zostały spełnione przesłanki wskazujące na możliwość udostępnienia danych ze względu na brak "szczególnej istotności dla interesu publicznego".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi J. P. wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r.,

2) stwierdzenie, że ww. decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa,

3) zobowiązanie Wojewody [...] do udostępnienia zanonimizowanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. w terminie 7 dni.

W motywach skargi skarżący podkreślił, iż w niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem Wojewoda [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 U.d.i.p., zaś wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 U.d.i.p.

Stwierdził, iż jako zbędną należy traktować argumentację organów odnośnie danych osobowych jakie mogą znajdować się w spornych decyzjach, bowiem skarżący sam we wniosku o udostępnienie informacji publicznej podkreślił, iż wnosi o udostępnienie informacji z wyłączeniem danych osobowych podlegających ochronie zgodnie z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych.

Nadto skarżący zarzucił, że rozstrzygnięcia obu organów różnią się co do podstawy. Wojewoda [...] wskazuje możliwość identyfikacji osób wymienionych w decyzjach, zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazuje na brak szczególnej istotności dla interesu publicznego. Taka sytuacja narusza zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy naruszył art. 139 K.p.a., bowiem wydając zaskarżoną decyzję ukształtował sytuację prawną strony odwołującej się w sposób mniej korzystny, niż uczynił to organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] maja 2013 r. Skoro organ I instancji nie wskazał jako przyczyny odmowy udostępnienia informacji braku szczególnej istotności dla interesu publicznego, to organ odwoławczy ustaleń w tym zakresie czynić nie mógł, bowiem prowadziłoby to do osłabienia sytuacji prawnej skarżącego. Niekonsekwencja organów w powyższym zakresie nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy podstawę odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej stanowiły przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, czy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, iż nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 139 K.p.a., bowiem wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy nie negował stanowiska Wojewody [...], ani go nie rozszerzył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, kopii wszystkich wydanych przez [...] Urząd Wojewódzki decyzji administracyjnych kończących postępowania prowadzone przez ten Urząd, na podstawie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), w latach 2000 - 2013.

Nie jest kwestią sporną, iż w niniejszej sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy U.d.i.p., bowiem adresat wniosku - Wojewoda [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p.), zaś żądana informacja - obejmująca decyzje administracyjne wydane w indywidualnych sprawach - posiada walor informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a U.d.i.p.).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z udostępnianiem tychże informacji. Realizując wniosek o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany może dokonać następujących działań:

- udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem i nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej,

- poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach U.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji posiadającej charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielania informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła,

- odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 U.d.i.p. w procesowej formie decyzji administracyjnej stosownie do treści art. 16 U.d.i.p., przy czym wydając decyzję administracyjną organ zobowiązany jest do stosowania wszystkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 U.d.i.p.

W sprawie niniejszej postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone na podstawie przepisów K.p.a. stosownie do dyspozycji art. 16 U.d.i.p.

Podkreślenia wymaga, że istotą postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 K.p.a., która wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżane do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Istota tej zasady polega zatem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

Realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania służy konstrukcja z art. 138 K.p.a. Norma ta ukształtowała postępowanie przed organem II instancji zasadniczo jako postępowanie merytoryczne. Dla uznania zatem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie omawianej zasady. Z tego względu, właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 112/98, niepubl.). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, w konsekwencji doprowadzono do takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III AZP 8/94, publ.: OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82).

Istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama - pod względem podmiotowym i przedmiotowym - ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji wyznacza treść rozstrzygnięcia decyzji I instancji i zastosowana podstawa materialnoprawna.

Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowił przepis art. 5 ust. 1 i 2 U.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że powodem wydania rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej była ochrona prawa do prywatności osób będących stronami postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem wnioskowanych decyzji.

Orzekając w postępowaniu odwoławczym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jednak - nie kwestionując stanowiska organu I instancji - jako zasadniczą przyczynę odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji podał brak wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego wymaganego w sytuacji żądania udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Powołał przy tym przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wykroczył poza stosunek prawny (podstawę prawną orzekania) ukształtowany decyzją organu I instancji. Choć formalnie powołał się również na art. 5 ust. 2 U.d.i.p., orzekł w zakresie uregulowanym przez art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p. Przyjmując bowiem, że objęta wnioskiem informacja jest informacją publiczną przetworzoną, stwierdził brak po stronie wnioskodawcy kwalifikowanego interesu publicznego. Uczynił to jednak z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), ponieważ nie był uprawniony orzekać w postępowaniu odwoławczym (w istocie jako organ I instancji) w kwestii, która nie była przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Orzekając zaś w tym charakterze pozbawił stronę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym stanowiska organu odnośnie braku wykazania interesu publicznego.

W ocenie Sądu, organ II instancji pozbawiając stronę możliwości obrony jej praw w administracyjnym toku instancji nie naruszył zakazu reformationis in peius (art. 139 K.p.a.), lecz zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz zasadę informowania (art. 9 K.p.a.) i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (8 K.p.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, czy usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 495/10, z dnia 9 października 2012r., sygn. akt I OSK 1737/12, z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 976/11, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w doktrynie wyrażany jest pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (v. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wyd. 2, LexisNexis Warszawa 2012, str. 51). Zaznaczenia wymaga, że przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, intencją ustawodawcy nie było tworzenie instrumentów pozwalających na utrudnienie funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa uzyskania informacji publicznej. Przez uznanie informacji za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest tego prawa pozbawiony. Jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania słusznie została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego (v. wyroki NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LexPolonica nr 418723, z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11, LexPolonica nr 2819572).

W świetle powyższego zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Dotyczy bowiem, jak wskazał Minister, udostępnienia bardzo dużej ilości dokumentów (decyzji administracyjnych) wydanych na przestrzeni 13 lat, które wymagają przeanalizowania pod kątem ograniczeń wynikających z art. 5 U.d.i.p. i ewentualnej potrzeby usuwania danych chronionych prawem. Stanowiska tego nie kwestionuje również skarżący, który już w treści odwołania wskazywał, że domagał się udzielenia informacji publicznej przetworzonej.

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie niezbędne było uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji (z przyczyn powyżej wskazanych), ale również decyzji organu I instancji, który z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p. zaniechał poinformowania skarżącego, że udostępnienie informacji objętej wnioskiem jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący powinien mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie możliwość wykazania w zakreślonym przez organ terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w wymienionym przepisie.

Zaznaczenia wymaga, iż w sytuacji, gdy udostępnienie wnioskowanej informacji jest uzależnione od stwierdzenia istnienia interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p., badanie przez Sąd zasadności odmowy udzielenia żądanych informacji z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 U.d.i.p. (prawo do prywatności) jest przedwczesne. Pierwszorzędne znaczenie, z punktu widzenia przesłanek warunkujących udostępnienie informacji, ma - na obecnym etapie - stwierdzenie istnienia kwalifikowanego interesu publicznego.

W konkluzji stwierdzić należy, że wskazane powyżej uchybienia przepisów U.d.i.p. oraz K.p.a. obligowały Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

Rozpoznając ponownie wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2013 r. organ I instancji zwróci się do skarżącego w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p. o wykazanie - w zakreślonym terminie - interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej, a następnie dokona oceny, czy przedstawiona argumentacja wypełnia ww. przesłankę ustawową. W razie niewykazania przez skarżącego ww. przesłanki udzielenia informacji, organ we własnym zakresie zbada istnienie interesu publicznego. Weźmie pod uwagę, że dopiero ewentualne stwierdzenie przez organ braku ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej może stanowić podstawę wydania decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji w oparciu o art. 16 ust. 1 U.d.i.p.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na mocy art. 152 P.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., jak w pkt 3 sentencji.