Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1280/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2017 poz 1840
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 5 lutego 2018 r. nr XXXVII/445/2018 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Inowrocław na 2018 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXVII/445/2018 z dnia 5 lutego 2018 r. Rada Miejska Inowrocławia, na podstawie m.in. art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840, dalej powoływanej jako "u.o.z."), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Inowrocławia na 2018 r. (dalej powoływana jako "uchwała" lub "Program").

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagają się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżając § 1, § 2 ust. 3 i 4, § 7, § 9 i § 10 uchwały, Prokurator zarzucił:

- naruszenie w § 10 Programu przepisów art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 1 u.o.z. poprzez uzależnienie realizacji nałożonych ustawą zadań własnych Miasta w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom i realizacji programu od wysokości środków przy jednoczesnym odstąpieniu od wskazania wysokości tych środków z przeznaczeniem na realizację poszczególnych zadań programu oraz sprecyzowania sposobu ich wydatkowania;

- niedopełnienie w § 6 Programu obowiązku wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.;

- naruszenie w § 1 i § 2 ust. 3 i ust. 4 Programu uregulowań zawartych w § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283, dalej powoływanego jako "Zasady techniki prawodawczej" lub "ZTP"), poprzez powtórzenie w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych;

- naruszenie w § 7 Programu uregulowań zawartych w § 134 ZTP przez wykroczenie w nim poza zakres upoważnienia ustawowego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż przede wszystkim o zasadności stwierdzenia nieważności uchwały przesądza zapis § 10 Programu, który w ust. 1 w sposób nieuprawniony ogranicza realizację zadania własnego gminy wynikającego z art. 11 ust. 1 u.o.z. od wysokości środków zabezpieczonych w budżecie, a w ust. 2 nie spełnia ustawowego wymogu sprecyzowania wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów wskazanych w ustawie. Nadto, skarżący zarzucił również, regulacjom Programu zawartym w § 2 ust. 3 i 4 powielenie materii uregulowanych już w przepisach ustawowych. I tak, zdaniem skarżącego, ust. 3 powtarza regulacje zawarte w części ogólnej u.o.z., tj. przepis art. 1 ust. 1, gwarantujący każdemu zwierzęciu ochronę i opiekę oraz przepis art. 5 w zw. z art. 4 pkt 2 zobowiązujący do humanitarnego traktowania zwierzęcia. Natomiast zapisowi § 2 ust. 4 uchwały zarzucił powtórzenie regulacji zawartej m.in. w art. 61 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1855, ze zm.) i w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 stycznia 2005 r. w sprawie zwalczania wścieklizny (t.j. Dz.U. z 2005 r., poz. 103). Ponadto, Prokurator podniósł, iż sposób sformułowania § 7 Programu – który stanowi, iż opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmienie, Miasto zapewniać będzie poprzez zlecanie tego zadania zarejestrowanym lokalnym organizacjom społecznym, których ustawowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt – wskazuje na nałożenie przez uchwałę na ww. podmioty obowiązku podjęcia wspomnianych działań, co nie znajduje umocowania w ustawie. Jako kolejne uchybienie Prokurator wskazał na brak określenia w § 9 Programu w sposób odpowiednio precyzyjny gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. W jego uznaniu wskazanie jedynie adresu owego gospodarstwa nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając ją za nieuzasadnioną. W odpowiedzi na zarzut, dotyczący § 10 Programu, organ wskazał, iż jest on bezzasadny, gdyż w § 10 ust. 2 doszło do wskazania wyraźnie określonych kwot pieniężnych przeznaczonych na realizację Programu oraz precyzyjnego podania sposobu wydatkowania tych kwot, co pozwala przyjąć, iż rzeczony Program nie jest jedynie fikcją i nie opiera się na klauzuli generalnej uzależniającej jego realizację od wysokości środków finansowych bez ich wskazania, a umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Za nieuzasadniony organ uznał również zarzut odnośnie § 7 Programu, podnosząc, iż zapis ten jako podmiot odpowiedzialny za opiekę nad wolno żyjącymi kotami wskazuje wyraźnie Miasto Inowrocław. Natomiast zlecenie konkretnych usług w tym przedmiocie lokalnym organizacjom społecznym stanowi jedynie sposób realizacji przedmiotowego zadania, przy czym nie jest to żadnego rodzaju obowiązek bądź przymus wobec tych podmiotów i w uznaniu Rady Miejskiej Inowrocławia w całości wypełnia dyspozycję przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.z.o. Odnośnie zarzutu, dotyczącego niewłaściwego wskazania gospodarstwa rolnego, organ stwierdził, iż jest on całkowicie bezpodstawny, gdyż § 9 Programu wskazuje precyzyjnie adres konkretnego gospodarstwa rolnego na terenie miasta, które będzie zapewniało skuteczną realizację programu. W kwestii zarzutu, dotyczącego powtórzeń w uchwale przepisów ustawowych, organ wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem i literaturą przedmiotu zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w sytuacjach, gdy przytoczanie treści aktów ustawowych czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym jest ono dopuszczalne. Ponadto organ wskazał, iż w niniejszej sprawie, w zakresie § 2 ust. 3 uchwały nie doszło do kolizji obowiązków określonych w uchwale z obowiązkami określonymi w aktach powszechnie obowiązujących. Zaskarżone przepisy Programu nie ingerują w materię bezpośrednio unormowaną przez ustawodawcę, a zatem nie naruszają również obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej powoływanej jaka "u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia.

Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w przypadków przepisów § 10, § 2 ust. 4 i § 7 zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W przypadku spraw dotyczących opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa o ochronie zwierząt. Ustawa ta określa art. 11 ust. 1, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 tej ustawy, należą do kompetencji rady gminy, która zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. umocowana została do uchwalania corocznie do dnia 31 marca programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Program ten, co aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowi akt prawa miejscowego. Program, stosownie do ust. 2 art. 11a u.o.z., obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., tj. sprawy: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, zgodnie z ust. 5, program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały natomiast w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Miejskiej Inowrocławia nr XXXVII/445/2018 z dnia 5 lutego 2018 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 1 u.o.z. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza że Rada Miejska Inowrocławia uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt) zobowiązana była przestrzegać granic upoważnienia ustawowego określonych w zakresie elementów obligatoryjnych w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie naruszać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi więc ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a zatem zakazuje się dokonywania wykładni zawężającej lub rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Przy czym odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym skutkujące istotnym naruszeniem prawa, oznacza z jednej strony wykroczenie poza zakres upoważnienia czy zrealizowanie go w sposób nieprawidłowy, z drugiej zaś niewypełnienie zakresu upoważnienia determinowanego przepisem upoważniającym.

Analiza treści kontrolowanej uchwały wskazuje, że wynikający z art. 11a ust. 5 u.o.z., wymóg wskazania w programie opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków, organ zrealizował w sposób niepełny i nieprawidłowy. W art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania "program zawiera" wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został zatem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc co najmniej dokonanie podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie jak będą one rozdysponowywane. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Przedstawione stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/1; wyrok WSA w Opolu dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15; wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim: z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 485/18 i z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 68/18; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16; z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 329/18; z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 376/18; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 330/18; z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 265/18; z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 195/18; z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 248/18 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że w § 10 zaskarżonej uchwały organ wprawdzie wskazał środki finansowe, które zabezpieczył w budżecie Miasta na realizację programu, to jednak nie określił on w sposób zgodny z prawem sposobu wydatkowania tych środków. Przede wszystkim w § 10 uchwały nie dokonano podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w Programie. Rada Miejska Inowrocławia podając w § 10 ust. 2 uchwały środki finansowe zabezpieczone w budżecie Miasta na realizację Programu, podzieliła je na dwie grupy, do których przyporządkowała określone cele i zadania. Taki podział w uznaniu Sądu jest zbyt ogólny i niejasny, gdyż obrazuje on wyłącznie, ile pieniędzy przeznaczono na wyodrębnione przez organ ww. dwie grupy, natomiast uniemożliwia on odczytanie z omawianej regulacji, jaka część środków finansowych przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Zauważyć należy, że w ramach tych wyodrębnionych dwóch grup środków finansowych, pominięto zadanie polegające na odławianiu bezdomnych zwierzą (nie zostało to zadanie wprost wyszczególnione w ramach wyodrębnionych grup środków finansowych). Organ nie określił też w sposób zgodny z prawem sposobu wydatkowania środków finansowych w § 10 ust. 3 uchwały. W przepisie tym bowiem określa się jedynie podstawę, w oparciu o którą wydatkowane będą środki finansowe (zapłata na podstawie faktur wystawianych przez spółkę prowadzącą schronisko, w oparciu o zawarte porozumienie organizacjami społecznymi), co nie wyczerpuje określenia "sposób wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które jak wskazano rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania. Wymaga podkreślenia, że także w przypadku zapisu § 10 ust. 3 uchwały podstawa wydatkowania środków finansowych została określona w sposób niepełny, gdyż Rada Miejska Inowrocławia wskazując w przepisie tym na jakiej podstawie będzie dokonywana zapłata za realizację zadań przez spółkę prowadzącą schronisko i organizacje społeczne, pominęła kwestię określenia podstawy zapłaty dla gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich. Ponadto, należy wskazać, jedynie uzupełniająco, na nieprawidłowy zapis § 10 ust. 1 uchwały, w ramach którego prawodawca lokalny wskazał, że realizacja Programu oraz jego zakres uzależnione są od wysokości środków finansowych. Zdaniem Sądu, takie sformułowanie przepisu, które uwarunkowuje realizację zadania od posiadanych środków, nie znajduje żadnego umocowania w normie upoważniającej zawartej w art. 11a ust. 5 u.o.z. Ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie bowiem wskazał na wymóg określenia w programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków, nie pozostawiając zatem marginesu na formułowanie w zakresie tych dwóch obowiązków jakichkolwiek warunków czy czynników determinujących ich wykonanie. Należy też mieć na uwadze wykonawczy charakter omawianej regulacji, który to ze swej istoty wiąże się z powinnością formułowania norm w sposób jasny, czytelny i dookreślony, a nie niejednoznaczny i budzący wątpliwości interpretacyjne, co ma miejsca w przypadku zapisu § 10 ust. 1 uchwały, którego niejasność dodatkowo może rodzić zawarte w § 10 ust. 2 uchwały sformułowanie o "zabezpieczeniu" środków, w sytuacji, gdy w art. 11a ust. 5 u.o.z. mówi się wyraźnie o "przeznaczeniu" środków na realizację programu. Zdaniem Sądu, analiza całości regulacji objętych § 10 uchwały, nie pozwala na zaakceptowanie twierdzenia organu, że zapis § 10 ust. 1 uchwały odpowiada prawu, jako że został on uszczegółowiany w pozostałych przepisach § 10 uchwały. Nie sposób bowiem przyjąć, że wadliwy przepis, może zostać "konwalidowany" innym przepisem, tym bardziej w sytuacji, gdy ten inny przepis także narusza przepis upoważniający. Odstąpieniu od wskazania wysokości środków finansowych z przeznaczeniem na realizację poszczególnych, wyodrębnionych zadań Programu oraz brak zgodnego z prawem określenia sposobu ich wydatkowania, przy jednoczesnych uzależnienie realizacji Programu i jego zakresu od wysokości środków finansowych, stanowi istotną wadliwość regulacji § 10 uchwały i tym samym oznacza brak zrealizowaniu w sprawie w sposób zgodny z prawem upoważnienia ustawowego, wyznaczonego treścią przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie niepełny i nieprawidłowy sposób realizacji przez Radę Miejską w Inowrocławiu w § 10 uchwały delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z., obejmującej obligatoryjny element programu jakim jest określenie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków, a który to zwłaszcza w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych został w zaskarżonej uchwale unormowany w sposób istotnie naruszający normę upoważniającą, koniecznym stało się stwierdzenie przez Sąd nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż wyeliminowanie jej tylko w zakresie obejmującym wadliwą regulację § 10 uchwały naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiałoby ją koniecznych i niezbędnych elementów, o jakich mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że na uwzględnienie zasługuje również stanowisko Prokuratora o wadliwości § 7 Programu, zgodnie z którym opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, zapewniać będzie Miasto poprzez zlecanie tego zadania zarejestrowanym lokalnym organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt. Jak stanowi art. 11a ust. 4 uoz realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że realizacja zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona tylko (jedynie) podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. jeśli chodzi o zadania wskazane w pkt 1, 2 oraz 7 i 8, gmina może powierzyć ich realizację także innym podmiotom, niż te które prowadzą schronisko dla zwierząt (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 października 2016 r., sygn. II SA/Gl 813/16 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Prawodawca lokalny może zatem powierzyć opiekę nad wolno żyjącymi kotami zarówno podmiotom, które prowadzą schronisko dla zwierząt, jak i innym podmiotom, w tym więc i – tak jak w niniejszej sprawie - organizacjom społecznym. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, w sprawie zostało to uczynione w sposób nieprawidłowy. Sposób w jaki został sformułowany zapis § 7 uchwały odnośnie przedmiotowej kwestii wskazuje bowiem, że jedyną formą wykonania ww. zadania przez Miasto Inowrocław będzie jego zlecenie lokalnym organizacjom społecznym. Takie określenie sposobu realizacji zadania w postaci opieki nad wolno żyjącymi kotami stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji gdy nie doszłoby do zlecenia realizacji tego zadania odpowiednim organizacjom społecznym, to zadanie to nie zostanie zrealizowane w ogóle, gdyż organ wskazał wyłącznie na tę formę realizacji zadania, tj. wyłącznie poprzez zlecenie jego realizacji organizacjom społecznym, nie wskazując jednocześnie, że stosowne umowy zlecenia zostały zawarte z odpowiednimi organizacjami społecznymi, co stanowiłoby formę gwarancji, że przedmiotowe zadania rzeczywiście zostanie wykonane. Ponadto zaskarżony przepis Programu cechuje wysoki stopień ogólności oraz niedookreślenia sposobu realizacji zadnia, co do np. formy sprawowania opieki, miejsc dokarmiania kotów tip. Podkreślić należy również, iż Program – co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z. - musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne działania realizujące zadania w nim przewidziane. Niewystarczające jest zatem, w ramach realizacji normy art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. ograniczenie się przez organ stanowiący gminy wyłącznie do ogólnego powołania się na organizacje społeczne, jako podmioty realizacje zadanie, i niedookreślenie w żaden sposób formy/sposobu realizacji zadnia. Z powyższych względów, tak zredagowany zapis § 7 uchwały istotnie narusza prawo.

W kwestii zaś zarzutu istotnego naruszenia prawa w związku z powtórzeniem w zaskarżonej uchwale przepisów ustawowych i tym samym naruszeniem Zasad techniki prawodawczej, Sąd uznał go zasadnym w zakresie dotyczącym zapisu § 2 ust. 4 Programu, który reguluje materię dotyczącą poddania obserwacji lekarsko-weterynaryjnej zwierzęcia u którego istnieje podejrzenie wystąpienia wścieklizny i, który pogryzł człowieka. Kwestia ta bowiem uregulowana została we ww. ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1855, ze zm.) i w wydanym na jej podstawie ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 stycznia 2005 r. w sprawie zwalczania wścieklizny. Z aktów tych wynika szczegółowy sposób i tryb postępowania w sytuacji zaistnienia podejrzenia choroby zakaźnej (wścieklizny). W związku z tym wprowadzenie do Programu zapisów dotyczących przedmiotowej kwestii, i to sformułowanych w sposób ogólny, stwarza niebezpieczeństwo, że adresat uchwały w przypadku podejrzenia wystąpienia u zwierzęcia wścieklizny, odczyta wzorzec określonego postępowania wyłączenie z aktu prawa miejącego (przedmiotowego Programu), który nie reguluje wszystkich istotnych kwestii dotyczących sposobu i trybu postępowania przy podejrzeniu wystąpienia u zwierzęcia wścieklizny, które wskazane zostały w ww. rozporządzeniu. Ponadto zdaniem Sądu, z delegacji ustawowej nie wynika upoważnienie lokalnego prawodawcy do uregulowania kwestii sposobu postępowania przy podejrzeniu wystąpienia u zwierzęcia wścieklizny.

Sąd nie podzielił jednak zarzutu skargi istotnego naruszenia prawa w związku z powieleniem w § 1 oraz § 2 ust. 3 Programu materii ustawowej. Przyjmując takie stanowisko, Sąd miał na uwadze to, iż nie w każdym wypadku powtórzenie w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa, i że czasami taki zabieg prawodawczy może czynić akt prawa miejscowego dla jego adresata bardziej zrozumiałym i czytelnym. W sytuacji więc gdy powtórzenie materii ustawowej wiąże się wyłącznie z tym celem, i nie stwarza ono niebezpieczeństwa nieprawidłowego zdekodowania woli ustawodawcy co do znaczenia przepisu, objętego także aktem prawa miejscowego, a także gdy nie występuje zagrożenie konfliktu i niekompatybilności wzorca zachowania określonego w uchwale ze wzorcem określonym w akcie rangi ustawowej, to zdaniem Sądu, powielenie w takich warunkach w akcie prawa miejscowego materii ustawowej nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W związku z tym, iż taki charakter mają zapisy § 1 oraz § 2 ust. 3 Programu, Sąd nie uznał, iż w sposób istotny naruszają one prawo.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu Prokuratora dotyczącego niedopełnienia obowiązku wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Przepis ten sanowi o obowiązku wskazania "gospodarstwa rolnego", z jednoczesnym zastrzeżeniem, że celem regulacji jest zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich. Jak stanowi § 9 uchwały: "Miejsce dla zwierząt gospodarskich w związku z realizacją zadań wynikających z Programu, zapewniać będzie gospodarstwo rolne zlokalizowane w Inowrocławiu przy ul. Macieja Wierzbińskiego 146." Zdaniem Sądu podanie cechy indywidualizującej "gospodarstwo rolne", w postaci wskazania dokładnego adresu (miejsca lokalizacji) gospodarstwa, stanowi dostatecznie precyzyjny sposób określenia gospodarstwa rolnego, w którym realizowane będzie zadanie polegające na zapewnieniu miejsca dla zwierząt gospodarskich, zapewniający jednocześnie realizację funkcji informacyjnej uchwały, jaką w tym wypadku jest informacja dla adresata normy o gospodarstwie rolnym, zapewniającym miejsca dla zwierząt gospodarskich. W związku z tym, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w przypadku analizowanego przepisu, prawodawca lokalny nie zrealizował upoważnienia ustawowego, zgodnie z literą i celem przepisu upoważniającego.

Biorąc jednak pod uwagę wagę i rangę stwierdzonych powyżej przez Sąd istotnych naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu jej nieważności w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie jak wykazano nie zostało zrealizowane.