Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1050/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.6, 16, art. 145 a ,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. Z. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Kr 1050/16

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2015r. znak: [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (zwany dalej PINB) odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego znak: [....] w przedmiocie doprowadzenia do wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu rozbiórki części obiektu budowlanego tj. wykonanych w 2004 r. robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na nieruchomości nr [....] w miejscowości W. , gm. K.

W uzasadnieniu tego postanowienia szczegółowo opisano dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie rozbiórki oraz postępowania egzekucyjnego.

Obowiązek rozbiórki nałożony został decyzją PINB z dnia 18 stycznia 2006 r. znak: [....] . Decyzja PINB została utrzymana w mocy przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej MWINB) decyzją z dnia 11 lipca 2006 r. znak: [....] . Decyzja MWINB została zaskarżona przez S.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który postanowieniem z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 997/06 skargę odrzucił.

W związku z wnioskiem S.T. z dnia 15 stycznia 2008 r., MWINB postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2008 r. wznowił postępowanie zakończone opisaną wyżej ostateczną decyzją MWINB z dnia 11 lipca 2006 r. znak: [....] .

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania MWINB decyzją z dnia 28 stycznia 2010 r. znak: [....].

← uchylił własną decyzję z dnia 11 lipca 2006 r. znak: [....]

← i rozstrzygnął o istocie sprawy tj.

a) uchylił w całości decyzję PINB z dnia 18 stycznia 2006 r. znak: [....] w przedmiocie nakazania rozbiórki rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości [....] nr [....] gm. K. i

b) orzekł, że w związku z Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z 2007 r. nr 247, poz. 1844), przy braku wymaganego postępowania legalizacyjnego określonego treścią art. 48 ust. 2-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, odmawia się nałożenia na inwestora S.T. obowiązku przymusowej rozbiórki, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości [....] gm. K. - działka nr ewid. gr. [....] , wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołania W.S. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej GINB), decyzją z dnia 25 marca 2010 r. znak: [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez MWINB.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wznowienia postępowania MWINB wydał w dniu 30 czerwca 2011 r. decyzję znak: [....] , którą

← uchylił własną decyzję z dnia 11 lipca 2006 r. znak: [....] oraz

← nakazał S.T. jako inwestorowi i zarazem właścicielowi nieruchomości rozbiórkę części budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości nr [....] w W. tj. wykonanej w 2004 r. rozbudowy i nadbudowy w/w budynku.

S.T. odwołała się od tej decyzji do GINB, który decyzją z dnia 16 września 2011 r. znak: [....] uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145a k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji MWINB z dnia 11 lipca 2006 r. znak: [....] z przyczyny wskazanej w art. 146 § 1 k.p.a. i stwierdził wydanie decyzji z dnia 11 lipca 2006 r. z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia GINB wskazał, iż ostateczna decyzja MWINB wydana została z naruszeniem prawa, bowiem wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w oparciu o które orzeczono nakaz rozbiórki są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Decyzja GINB została zaskarżona przez S.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2620/11 skargę oddalił.

W dniu 5 listopada 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę w terenie, w wyniku której ustalono, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Ponadto organ egzekucyjny ustalił, że dotychczasowa właścicielka działki, na której znajduje się podlegający obowiązkowi rozbiórki budynek – S.T. , przeniosła własność w/w nieruchomości na swoją córkę – W.Z.

W związku z powyższym upomnieniem z dnia 16 listopada 2015 r. PINB wezwał W.Z. jako następcę prawnego S.T. do wykonania obowiązku rozbiórki. Po przeprowadzeniu w dniu 25 listopada 2015 r. kontroli, w wyniku której ustalono, że obowiązek pozostaje niewykonany, PINB tego samego dnia tj. 25 listopada 2015r. wystawił tytuł wykonawczy nr [....] , wszczynając tym samym egzekucję obowiązku rozbiórki wobec W.Z.

W dniu 30 listopada 2015 r. do organu powiatowego wpłynęło podanie zobowiązanej - W.Z. z dnia 29 listopada 2015 r., które w ocenie PINB wymagało sprecyzowania, dlatego pismem z dnia 3 grudnia 2015 r. organ egzekucyjny wezwał zobowiązaną do sprecyzowania, czy jej pismo stanowi zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, czy też wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Odpowiadając na powyższe zobowiązana, pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. poinformowała PINB, iż pismo stanowi wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Dalej w uzasadnieniu postanowienia PINB przytoczył treść art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wymieniając podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego i wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z tych przypadków.

Zażalenie na to postanowienie wniosła W.ZZZ... podnosząc, że 13.01.2016 r. w Starostwie Powiatowym w M. zostały złożone dokumenty w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Powołała się również na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2620/11 o wstrzymaniu wykonania rozbiórki, a także na orzecznictwo Sądu Najwyższego, z którego wynika, że "w państwie prawnym nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym".

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 26 czerwca 2016 r., Znak: [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2016 r., poz. 23) w związku z art. 18 i art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 599) - dalej "u.p.e.a." - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia MWINB wskazał, w przedmiotowej sprawie żadna z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego nie zachodzi.

Dalej rozważono kwestię wpływu decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145a k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a. o odmowie uchylenia wykonywanej decyzji MWINB z dnia 11 lipca 2006 r. z przyczyny wskazanej w art. 146 § 1 k.p.a. oraz stwierdzeniu wydania tej decyzji z naruszeniem prawa na prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Wskazano, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje rozbieżność poglądów co do dopuszczalności dalszego egzekwowania decyzji, co do których zapadły w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego decyzje odmawiające uchylenia lub stwierdzenia nieważności egzekwowanych decyzji, z powodu upływu wskazanych w przepisach terminów, ale stwierdzające jednocześnie wydanie egzekwowanych decyzji z naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych z jednej strony podkreśla się, w kontekście ustanowionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji, iż decyzja stwierdzająca wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny i nadal wywołuje skutki prawne w niej określone, z czego można by wywodzić dopuszczalność egzekucji decyzji wydanych z naruszeniem prawa. Jako przykład takiego stanowiska przywołano pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 643/12, opubl. w LEX nr 1235475.

Z drugiej jednak strony zwraca się uwagę na to, iż egzekwowanie decyzji, co do której w przewidzianej prawem procedurze ostatecznie stwierdzono, że została wydana z naruszeniem prawa jest nie do pogodzenia z ustanowioną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności. Przykładem takiego stanowiska jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 753/12 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dostępnej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). który choć nie posiada przymiotu prawomocności, doskonale odzwierciedla istniejące w poglądach judykatury rozbieżności: "Należy bowiem wskazać, że to na wniosek wierzyciela, organ egzekucyjny prowadzi egzekucję obowiązku, a żądania od organów, aby egzekwowały obowiązek wynikający z decyzji obarczonej nieważnością (pomimo, że nie została wyeliminowana z obrotu prawnego), jest nie do pogodzenia z naczelną zasadą postępowania tj. zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a."

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił pierwszy z przywołanych wyżej poglądów, uznając, iż decyzja, która pozostaje w obrocie prawnym, pomimo stwierdzonego wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa, nadal kształtuje stosunek prawny i nadal wywołuje skutki prawne w niej określone, zatem podlega egzekucji. Przyjęcie stanowiska przeciwnego oznaczałoby, iż w odniesieniu do decyzji, co do których stwierdzono, iż obarczone są wadami, ale nie jest możliwe wyeliminowanie ich z obrotu prawnego (ze względu na upływ czasu), ustanowiona w przepisie art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych miałaby wymiar wyłącznie pozorny.

Stwierdzić zatem należy, iż wobec podjętego przez GINB rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją MWINB z dnia 11 lipca 2006 r. znak: [....] zarówno w/w decyzja tut. organu, jak i utrzymana nią w mocy decyzja PINB z dnia 18 stycznia 2006 r. znak: [....] , z których wynika egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki pozostają w obrocie prawnym, wiążą zatem PINB i obligują go do podejmowania działań celem wykonania w/w decyzji.

Stwierdzić należy także, iż tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzone jest przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, wystawiony został przez organ uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 26 § 4 u.p.e.a.: "Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego". W przedmiotowym przypadku organem tym jest PINB. Badanie dopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego byłoby w przedmiotowej sprawie przedwczesne, bowiem do dnia złożenia przez zobowiązaną przedmiotowego wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, PINB nie zastosował jeszcze wobec W.Z. żadnego ze środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji niepieniężnych obowiązków orzekanych w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane (grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze). Przed wystawieniem tytułu wykonawczego z dnia 25 listopada 2015 r. nr [....] wystosowano do W.Z. upomnienie z dnia 16 listopada 2015 r. znak: [....] wzywające wyżej wymienioną do wykonania ciążącego na niej obowiązku rozbiórki nadbudowanej i rozbudowanej części budynku mieszkalnego na nieruchomości nr [....] w miejscowości W.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego skarżone postanowienie PINB jest prawidłowe, z uwagi na brak w niniejszej sprawie przesłanek do umorzenia postępowania egzekucyjnego, określonych w art. 59 § 1 u.p.e.a.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W.Z. , wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [....] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa procesowego przepisu art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie jako podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego pomimo tego, iż za zastosowaniem tegoż przepisu przemawia zasada praworządności wynikająca z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a. i zgodnie z tą zasadą decyzja PINB w M. z dnia 18 stycznia 2006r. wydana z naruszeniem prawa polegającym na pozbawieniu skarżącej w oparciu o niekonstytucyjne przepisy możliwości korzystania z procedury legalizacyjnej nie powinna stanowić podstawy wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego stanowiącego własność skarżącej.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że mamy do czynienia z sytuacją, gdy podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest decyzja administracyjna, która według prawomocnego orzeczenia została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej wymaga rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie winna być uznana za decydującą naczelna zasada postępowania to jest zasada praworządności wynikająca z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a., czy też należy uznać za dominującą zasadę trwałości decyzji ostatecznej opartą o wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do Państwa i stanowionego przez nie prawa.

Zdaniem skarżącej wzajemne odniesienie się do siebie wymienionych wyżej zasad winno być rozpatrywane na gruncie konkretnej sprawy. W zaskarżonym orzeczeniu Organ II Instancji podkreślił znaczenie, jakie dla jego rozstrzygnięcia miała treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do Państwa i stanowionego przez nie prawa.

Zgadzając się w pełni z takim stwierdzeniem należy podnieść, że Trybunał Konstytucyjny jak wynika już z wyżej cytowanego zdania nie wykluczył istnienia odstępstw od zasady trwałości decyzji ostatecznej, a cały ciężar swojego orzeczenia przeniósł na znaczenie nabycia przez stronę prawa lub jego ekspektatywy, w szczególności, jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku Państwa. Potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczym ukształtowanych mocą aktu administracyjnego Trybunał Konstytucyjny widzi przez pryzmat zaufania obywatela do Państwa. Chodzi zatem Trybunałowi Konstytucyjnemu o sytuację, w której obywatel nabył określone uprawnienia i przy dokonywaniu odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej należy mieć na względzie tę sytuację. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, a wręcz przeciwnie. Na skutek naruszenia prawa organy administracyjne pozbawiły skarżącą możliwości ostatecznego zawnioskowania i przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Gdyby taka procedura została wdrożona to zachodzi bardzo duże prawdopodobieństwo, że nie doszłoby do nakazania rozbiórki. Naruszenie przez organ administracyjny ma zatem dla skarżącej szczególnie dotkliwe konsekwencje. Nie jest zatem tak, że na skutek naruszenia prawa nabyła jakieś uprawnienia, ale została ich pozbawiona, a w konsekwencji grozi to znacznym uszczerbkiem dla jej majątku.

Skarżąca przypomniała dalej, iż Trybunał Konstytucyjny w swym wyroku z dnia 11 maja 2015r. sygn. P 46/13 przypomniał, iż w swym orzecznictwie przyjmował, że w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (wyroki z dnia 10 grudnia 2007r. sygn. P 43/07 i z 23 kwietnia 2013r. sygn. P 44/10). Precyzując pojęcie "szczególnych okoliczności" Trybunał stwierdził, że obejmują one sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej uniwersalnej reguły (orzeczenie z dnia 29 stycznia 1992r. sygn. K 15/91). Trybunał podkreślił też, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności, które może być jednak przełamane, gdy samo rozstrzygnięcie odbiega od konstytucyjnego standardu na przykład z uwagi na niekonstytucyjność dotyczącą prawa materialnego.

W niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z taką sytuacją, gdy rozstrzygnięcie stanowiące podstawę prowadzenia egzekucji to jest decyzja PINB z dnia 18 stycznia 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa polegającym na oparciu się na niekonstytucyjne prawo materialne. Taki stan rzeczy winien skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Egzekwowanie bowiem obowiązku wynikającego z decyzji wydanej z tak daleko idącym naruszeniem prawa jest nie do pogodzenia z naczelna zasadą postępowania to jest zasadą praworządności wynikając a z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a. Parafrazując słuszny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2013r. sygn. I SA/Gl 753/12 podkreślić należy, że nie można postawić znaku równości pomiędzy brakiem możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą naruszenia prawa z decyzją zgodną z prawem, a upływ określonego procedurą administracyjną terminu nie czyni z decyzji nieważnej decyzję ważną (zgodną z prawem).

Przy równoczesnym wystąpieniu w niniejszej sprawie szczególnych okoliczności polegających na nałożeniu na skarżącą obowiązku, którego wykonanie wpłynie ujemnie na jej stan majątkowy w bardzo znaczącym stopniu, a obowiązek ten nałożono z pominięciem dopuszczonej prawem procedury legalizacyjnej przy zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów całość przytoczonych okoliczności daje podstawę organowi egzekucyjnemu do umorzenia postępowania egzekucyjnego, czego jednak ten nie uczynił i dlatego wnoszę jak w skardze.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie MWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB w M. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Egzekucji podlega nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest w niniejszej sprawie zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym, gdyż egzekwuje decyzję własną z dnia 18 stycznia 2006 r. znak: [....] , utrzymaną w mocy przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 11 lipca 2006 r. znak: [....] .

W niniejszej sprawie egzekucja administracyjna obowiązku nałożonego na skarżącą prowadzona jest na podstawie tytułu wykonawczego, który został wystawiony w oparciu o decyzję, co do której nie ma wątpliwości że wydana została z naruszeniem prawa, a naruszenie to polegało na wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie przepisów uznanych następnie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06 za niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Okoliczność ta została stwierdzona decyzją GINB z dnia 16 września 2011 r. znak: [....] , który na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145a k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji MWINB z dnia 11 lipca 2006 r. znak: [....] z przyczyny wskazanej w art. 146 § 1 k.p.a. i stwierdził wydanie decyzji z dnia 11 lipca 2006 r. z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 145a Kpa, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1). W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.(§ 2). Zgodnie natomiast z art. 146 § 1 Kpa, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145a nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Tym samym wierzyciel będący organem egzekucyjnym prowadzi egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w oparciu o wadliwą decyzję, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, z uwagi na upływ pięcioletniego okresu od dnia jej doręczenia zobowiązanemu, wskazując, że upływ czasu zalegalizował jej byt prawny.

Wskazać należy, że w myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z zamiarem uczynienia zadość tej regule konstytucyjnej ustawodawca wprowadził do kodeksu postępowania administracyjnego – ustawą z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) – art. 145a statuujący nawiązującą do niej przyczynę wznowienia postępowania. Rozwiązanie to spotkało się z krytyką części doktryny, wskazującej na to, że bardziej adekwatna w tym przypadku byłaby instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, bo chodzi o wadę wyjątkową ciężką i tkwiącą w samej decyzji. (Kiełkowski, Tadeusz. Art. 145(a). W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015.)

W tym kontekście, egzekucja obowiązku wynikającego z decyzji niewątpliwie wadliwej, choć nie wyeliminowanej z obrotu prawnego ze względu na upływ czasu, jest nie do pogodzenia z naczelną zasadą postępowania tj. zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a. i nie może zostać zaaprobowana.

Przepis art. 6 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 u.p.e.a. Art. 6 Kpa konstytuuje zasadę praworządności i jest jedną zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zasady ogólne postępowania administracyjnego mogą pełnić różne funkcje, w tym rolę dyrektyw interpretacyjnych, szczególnie w procesie ujednolicania interpretacji przepisów prawa; zapewniają niezbędną elastyczność działań administracji publicznej podejmowanych na podstawie przepisów prawnych; wypełniają luki w prawie administracyjnym w takim zakresie, w jakim można dopuścić stosowanie w tej gałęzi prawa analogii (J.P. Tarno, Zasady ogólne KPA w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, SPE 1986, nr 36, s. 63–68; R. Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2010, s. 91). WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Wa 1911/06 wskazał, że dyrektywy wynikające z zasad ogólnych są korzystne przede wszystkim dla stron postępowania administracyjnego.

Zasada praworządności jest podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego, mającą niewątpliwie wysoką rangę (por. M. Stolarska, Zasada legalności..., s. 13). W sytuacjach gdy dojdzie do konfliktu tej zasady z inną zasadą ogólną w procesie podejmowania decyzji, należy przyznać pierwszeństwo zasadzie praworządności (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, PiP 1993, z. 8, s. 119). W szczególności zasada praworządności ma pierwszeństwo przed zasadą dyspozycyjności, za czym przemawia treść art. 137. W wyroku z dnia 10 października 2013 r., I OSK 1573/13, LEX nr 1381658, NSA wskazał, że "w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. chodzi o jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa, a jedynym ograniczeniem zastosowania tegoż przepisu jest to, czy naruszenie określonej normy daje, czy nie daje podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnej" (Knysiak-Molczyk, Hanna. Art. 6. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015).

Wyrażona w art. 16 Kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza przyjęcie domniemania legalności (prawidłowości) i mocy obowiązującej decyzji ostatecznych a najprościej rzecz ujmując służy realizacji takich wartości jak pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, ochrona praw nabytych jednostki, zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz prawa. Jak już wyżej wskazano, nie jest to zasada bezwzględna i doznaje pewnych ograniczeń przewidzianych prawem.

Wskazać też należy na to, że do upływu 5 letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa zasadniczo przyczyniły się same organy prowadzące wznowione postępowanie. Poprzedniczka prawna skarżącej dochowała należytej staranności dla ochrony swych praw; w tym w szczególności dotrzymała miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, liczonego od publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06.

Wniosek o wznowienie postępowania złożony został w dniu 15 stycznia 2008 r. Jednak po wznowieniu postępowania, co nastąpiło postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2008 r., organ (MWINB) pierwszą decyzję w sprawie wydał dopiero 28 stycznia 2010 r. czyli prawie po dwóch latach, a nadto decyzja ta okazała się być wadliwa i została przez GINB uchylona decyzją z dnia 25 marca 2010 r. Kolejną decyzję MWINB wydał w dniu 30 czerwca 2011r., a na skutek złożonego odwołania, GINB wydał w dniu 16 września 2011 r. decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji rozbiórkowej z dnia 11 lipca 2006 r. znak: [....] z naruszeniem prawa i o niemożności jej uchylenia z powodu upływu pięcioletniego terminu o którym mowa w art. 146 § 1 kpa.

Tym samym organy administracyjne nie były w stanie sprawnie przeprowadzić wznowionego postępowania w czasie 3 lat i prawie 9 miesięcy, jednak skutkami przewlekle prowadzonego postępowania obarczona ma być obecnie skarżąca. Także i z tego powodu ta sytuacja jest niemożliwa do zaakceptowania.

Zdaniem Sądu prowadzenie postępowania egzekucyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest do pogodzenia z zasadą zaufania do organów państwa, ujmowanej jako uzasadnione prawo oczekiwania obywatela określonego, racjonalnego i adekwatnego działania państwa. W gruncie rzeczy bowiem z punktu widzenia obywatela (w niemniejszej sprawie: skarżącej) działalność Państwa wygląda następująco: organy władzy ustawodawczej uchwaliły określone przepisy rangi ustawowej; następnie Trybunał Konstytucyjny jako organ władzy sądowniczej uznał je za niezgodne z Konstytucją, eliminując je tym samym z obrotu prawnego; następnie organy administracji publicznej (władzy wykonawczej) potwierdzają, że decyzja wydana na podstawie tych niekonstytucyjnych przepisów jest co prawda dotknięta wadą, ale równocześnie nie stanowi to przeszkody do jej przymusowego wykonania, choć dotyczy ona obowiązku rozbiórki części budynku mieszkalnego, w którym skarżąca wraz z rodziną zamieszkuje.

Wskazać też należy na regulacje art. 4171 § 2 Kodeksu Cywilnego, zgodnie z którym "jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą." Przepis ten stanowiłby dla skarżącej podstawę dochodzenia roszczeń za szkodę, której doznała na skutek wydania i wyegzekwowania decyzji rozbiórkowej z naruszeniem prawa. Tym samym najpierw organy państwa doprowadziłyby prowadzoną egzekucją – w myśl zasady trwałości decyzji administracyjnej – do powstania (a na pewno zwiększenia) szkody, a następnie zobowiązane byłyby do jej naprawienia.

Takie działanie nie koresponduje z przeważającymi i zaaprobowanymi społecznie wartościami, celami i funkcjami prawa, a w szczególności konstytucyjna zasadą sprawiedliwości społecznej, która wszak miał na względzie Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok, dotyczący przepisów, na których oparta została decyzja aktualnie podlegająca egzekucji.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela nadto poglądy, zgodnie z którymi fakt, że upływ pięcioletniego terminu wyłącza możliwość uchylenia decyzji obarczonej wadą stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania, nie oznacza, że decyzja ta jest zgodna z prawem, a w konsekwencji, że wystawiony w oparciu o nią tytuł wykonawczy dotyczy obowiązku, określonego zgodnie z prawem. Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy brakiem możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji, opartej na przepisach uznanych następnie za niezgodne z Konstytucją, z decyzją zgodną z prawem. Upływ bowiem pięcioletniego terminu wady tej bowiem nie uchyla i nie czyni z niej decyzji zgodnej z prawem. Upływ tego terminu powoduje tylko tyle, że nie można stwierdzić jej uchylić we wznowionym postępowaniu (podobnie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 753/12).

Zgodnie z art. 59 § 1 pkt. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm.), postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. Pojęcie wykonalności (niewykonalności) obowiązku odnosi się do obowiązków wynikających z aktów indywidualnych i generalnych. Niewykonalność obowiązku może wiązać się z niewykonalnością aktu, z którego obowiązek ten wynika. W literaturze wskazuje się, że przez wykonalność rozumie się zdolność (zdatność) aktu do tego, aby był podstawą egzekucji. Niewykonalność obowiązku może być trwała lub tylko czasowa. Jedynie przy trwałej niewykonalności obowiązku istnieje podstawa do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Niewykonalność obowiązku może mieć przyczynę faktyczną bądź prawną. Z niewykonalnością o charakterze prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją nieusuwalne prawne przeszkody w realizacji egzekwowanego obowiązku. O niewykonalności obowiązku można mówić także wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby za sobą odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego.

Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązek jest niewykonalny z przyczyn prawnych, a wiąże się niewykonalnością aktu, z którego obowiązek ten wynika, jako że akt ten (decyzja nakazująca rozbiórkę wydana z naruszeniem prawa) jest niezdatna do tego aby stanowiła podstawę egzekucji.

Na zakończenie, na marginesie wskazać tylko można, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją nakładającą obowiązek w rozmiarze maksymalnym, a jej treść jest w pełni zdeterminowana przepisami, a zatem strona nie nabyła na jej podstawie prawa w rozumieniu art. 154 Kpa. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 grudnia 2012 r., I SA/Wa 908/12, wskazał, że: "Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Jeśli przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie, wykładnia, od wydania decyzji «pierwotnej» uległa zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, na gruncie art. 154 k.p.a., do zmiany decyzji także o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie". Celem zatem doprowadzenia do sytuacji, w której rozbudowana i nadbudowana część budynku mieszkalnego skarżącej będzie korzystała z przymiotu legalności, organ rozważy możliwość zastosowania art. 154 Kpa celem umożliwienia przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Z wszystkich wyżej powołanych względów zaskarżone postanowienie zostało uchylone na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. jako naruszające art. 59 § 1 pkt. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowienie organu I Instancji uchylone zostało na zasadzie art. 135 p.p.s.a.