Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 223/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant - ref. staż. Małgorzata Skomiał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. nr [...] z dnia [...] września 2014 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi "P." Sp. z o.o. [...] (dalej: skarżąca lub spółka) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z [...] października 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] września 2014 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z [...] stycznia 2013 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Spółka złożyła [...] maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności, w którym zadeklarowała działki rolne położone na działkach ewidencyjnych o numerach:

- [...], położonych w obrębie P., gmina W., powiat [...];

- [...], położonych w obrębie W., gmina W., powiat [...].

W przedmiotowym wniosku zadeklarowano do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęcą) powierzchnię [...] ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. decyzją z [...] stycznia 2013 r. przyznał spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, w wysokości [...] zł w tym z tytułu JPO kwotę [...] zł, z tytułu UPO kwotę [...] zł, z tytułu płatności zwierzęcej kwotę [...] zł oraz z tytułu płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych kwotę [...] zł. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. przyznał również płatność cukrową w wysokości [...] zł. Płatności zostały przyznane do powierzchni stwierdzonej.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z [...] stycznia 2013 r. w sprawie przyznania spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, w wyniku którego decyzją z [...] września 2014 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] stycznia 2013 r.

W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 wraz z materiałem graficznym zawierającym wyrysowaną powierzchnię użytkowania (działki rolne) na poszczególnych działkach ewidencyjnych w tym na działkach [...]. Materiał graficzny przedstawia wyrysowanie pól wyłączonych z użytkowania rolnego. Ponadto system identyfikacji działek rolnych ([...]) wskazuje maksymalną powierzchnię uprawnioną do płatności dla poszczególnych działek ewidencyjnych. Dane te były w posiadaniu organu w dniu wydania decyzji z [...] stycznia 2013 r. Ponadto z treści uzasadnienia wymienionej decyzji nie wynika aby organ dokonał analizy materiału dowodowego w postaci załączników graficznych przedstawiających powierzchnie wyłączone z upraw rolnych oraz dokonanej analizy wskazań ortofotomapy z zastosowaniem [...] wskazując właściwą powierzchnię ewidencyjno gospodarczą (PEG) dla poszczególnych gruntów rolnych. Tym samym nie dokonano właściwej analizy materiału dowodowego, mimo że materiał ten znany był w chwili wydania decyzji z [...] stycznia 2013 r. Zdaniem Dyrektora ARiMR opisane zaniechania organu I instancji polegające na rzetelnej weryfikacji dowodów doprowadziły do rażącego naruszenia art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164; dalej: ustawa o płatnościach), gdyż brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie weryfikacji materiału dowodowego w postaci analizy przedłożonych przez spółkę załączników graficznych z wyrysowanymi działkami rolnymi, pozwala na przyjęcie, że powierzchnie działek rolnych zadeklarowane we wniosku nie zostały przez organ faktycznie zweryfikowane. Tym samym w sprawie nie wyjaśniono jakie powierzchnie kwalifikują się do objęcia płatnościami obszarowymi, mogącymi stanowić podstawę obliczenia wysokości płatności bezpośrednich.

W odwołaniu od decyzji spółka wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 7 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach.

Prezes ARiMR decyzją z [...] października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ARiMR z [...] września 2014 r.

W uzasadnieniu Prezes ARiMR wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa w świetle powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Zdaniem Prezesa ARiMR taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Prezes ARiMR przedstawił regulacje prawne krajowe i unijne dotyczące przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w roku 2012. Wśród nich wskazał na przepis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, który wskazuje warunki przyznawania płatności oraz art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach, zgodnie z którym jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Należy mieć na uwadze, że obowiązek ustanowienia i prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych wynika z regulacji zawartej w art. 14, art. 15 i art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Zaś w myśl art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach – wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami i stawek płatności obszarowej na 1 ha tej powierzchni.

Jednocześnie na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r. poz. 86) to Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest właściwa do tworzenia i prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych. Stosownie do art. 9a pkt 1 ww. ustawy system identyfikacji działek rolnych zawiera:

1) wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009;

2) identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Natomiast w myśl art. 9a pkt 2 przedmiotowej ustawy do prowadzenia systemu, o którym mowa w ust. 1, wykorzystuje się w szczególności:

1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

3) dane z wniosków o przyznanie płatności;

4) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 74, z późn. zm.).

W myśl art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, państwa członkowskie (...) dostarczają (...) z góry ustalone formularze sporządzone w oparciu o obszary określone w poprzednim roku oraz materiały graficzne wskazujące położenie takich obszarów (...), natomiast z art. 25 ustawy o płatnościach wynika, że rolnik składa wnioski w sprawach dotyczących płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, płatności do krów i owiec i zgody, o której mowa wart. 28 ust. 1 ustawy, na formularzach opracowanych i udostępnionych przez Agencję. Przy czym zgodnie z art. 12 ust. 3 rozporządzenia Rady Nr 1122/2009, przekazany rolnikowi stosownie do treści art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady Nr 73/2009 oraz art. 25 ust. 2 ustawy o płatnościach wcześniej ustalony formularz wniosku zawiera informację na temat maksymalnego kwalifikowalnego obszaru przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. A nadto, przekazany z ww. wnioskiem materiał graficzny, określa granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, zaś rolnik, składając wniosek, wskazuje położenie każdej działki rolnej.

Mając natomiast na względzie treść art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 wskazał, że jeśli nastąpiły jakiekolwiek zmiany (...) lub jeśli jakakolwiek informacja podana we wcześniej ustalonym formularzu, o którym mowa w ust. 2 i 3, jest błędna, przy składaniu wniosku rolnik wprowadza poprawki w formularzu. Jeśli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje zaktualizowaną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje nowe granice działki referencyjnej.

W oparciu o powyższe Prezes ARiMR stwierdził, iż rolnik otrzymując wstępnie wypełniony formularz wniosku ma obowiązek dokonać zmian danych na tym formularzu w przypadku, kiedy stwierdzi, iż wyznaczony maksymalny kwalifikowalny obszar w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych nie znajduje potwierdzenia w oparciu o aktualny stan faktyczny. Ponadto ustalenie, czy dane grunty kwalifikują się do objęcia płatnościami w ramach systemów wsparcia bezpośredniego następuje w wyniku przeprowadzonej zgodnie z treścią art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 kontroli administracyjnej, która stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c tego rozporządzenia dotyczy zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy, tzn. polega na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych zawartych we wniosku z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych, w tym szczególnie polega na porównaniu powierzchni działek rolnych z wniosku z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowalną do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych, na których znajdują się deklarowane działki rolne. Zgodnie z ww. przepisem płatności przysługują do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowalny obszar.

Prezes ARiMR odwołując się do przytoczonych uregulowań przypomniał przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika ARiMR z [...] stycznia 2013 r., którymi było wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach, z powodu niewyjaśnienia jakie powierzchnie kwalifikują się do objęcia płatnościami obszarowymi, mogącymi stanowić podstawę obliczania wysokości płatności bezpośrednich.

Prezes ARiMR wskazał, że spółka we wniosku zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej:

• Nr [...] wynoszącą [...] ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi [...] ha, wobec przyznanej przez Kierownika ARiMR płatności do powierzchni [...] ha na tej działce;

• Nr [...] wynoszącą [...] ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi [...] ha, wobec przyznanej przez Kierownika ARiMR płatności do powierzchni [...] ha na tej działce;

• Nr [...] wynoszącą [...] ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi [...] ha, wobec przyznanej przez Kierownika ARiMR płatności do powierzchni [...] ha na tej działce;

• Nr [...] wynoszącą [...] ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi [...] ha, wobec przyznanej przez Kierownika ARiMR płatności do powierzchni [...] ha na tej działce;

• Nr [...] wynoszącą [...] ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi [...] ha, wobec przyznanej przez Kierownika ARiMR płatności do powierzchni [...] ha na tej działce;

• Nr [...] wynoszącą [...] ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi [...] ha, wobec przyznanej przez Kierownika ARiMR płatności do powierzchni [...] ha na tej działce;

• Nr [...] wynoszącą [...] ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi [...] ha, wobec przyznanej przez Kierownika ARiMR płatności do powierzchni [...] ha na tej działce;

• Nr [...] wynoszącą [...] ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi [...] ha, wobec przyznanej przez Kierownika ARiMR płatności do powierzchni [...] ha na tej działce;

• Nr [...] wynoszącą [...] ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi [...] ha, wobec przyznanej przez Kierownika ARiMR płatności do powierzchni [...] ha na tej działce;

• Nr [...] wynoszącą [...] ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi [...] ha, wobec przyznanej przez Kierownika ARiMR płatności do powierzchni [...] ha na tej działce;

• Nr [...] wynoszącą [...] ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi [...] ha, wobec przyznanej przez Kierownika ARiMR płatności do powierzchni [...] ha na tej działce.

Prezes ARiMR podkreślił, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie było uwzględnienie wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych w tym wypełnionego załącznika graficznego dla działek ewidencyjnych o numerach: [...] oraz zaimplementowanej do ww. systemu identyfikacji (...) ortofotomapy. Tymczasem Kierownik ARiMR przyznając spółce sporne płatności do powierzchni stwierdzonej, w tym m.in. do powierzchni działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o ww. numerach naruszył rażąco art. 7 ust. 1a i 4 ustawy o płatnościach, ponieważ nie ustali powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych.

Prezes ARiMR następnie stwierdził, że zarzuty odwołanie nie są zasadne. W szczególności przypomniał, że rolnik otrzymując wstępnie wypełniony formularz wniosku ma obowiązek dokonać zmian danych na tym formularzu w przypadku, kiedy stwierdzi, że jakakolwiek informacja tam zawarta jest błędna lub nieaktualna. Rolnik ma zatem możliwość "zanegowania" przebiegu granic poszczególnych działek ewidencyjnych i zasięgu pól zagospodarowania, jeżeli uzna, że nie znajduje on potwierdzenia w oparciu o stan faktyczny. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających, że powierzchnia gruntów zadeklarowana we wniosku na rok 2012 na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] jest powierzchnią uprawnioną do płatności. Tym samym brak było podstaw do uznania, że wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych dla tych działek ewidencyjnych jest nieprawidłowa.

Odnosząc się do zarzutu spółki, że organ I instancji "nie wskazał jakie występują rozbieżności pomiędzy powierzchnią działek, uwzględnionych w decyzji Kierownika ARiMR, a tymi działkami lub ich fragmentami, które wyłączone zostały z użytkowania rolnego" Prezes ARiMR stwierdzając wadliwość uzasadnienia decyzji I instancji, dokonał niniejszą decyzją uzupełnienia w tym zakresie uzasadnienia decyzji I instancji.

Na końcu Prezes ARiMR wyjaśnił, że Kierownik ARiMR w N. będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w oparciu o stwierdzony stan faktyczny z uwzględnieniem wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych zgodnie z art. 9a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstwa rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z [...] października 2014 r. spółka wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że w niniejszym przypadku zachodzą przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a.;

2) przepisów art. 7, art. 8 oraz 107 k.p.a. poprzez podanie błędnego uzasadnienia prawnego oraz faktycznego decyzji;

3) prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1a oraz ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach.

W motywach skargi spółka podniosła, że organy w swych decyzjach wskazały na inne przepisy, które zostały rażąco naruszone w sprawie. Dyrektor ARiMR powołał się na rażące naruszenie przez Kierownika ARiMR art. 7 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, a Prezes ARiMR na rażące naruszenie art. 7 ust. 1a w zw. z art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach. Zdaniem skarżącej są to wyraźne rozbieżności, które zostały pogłębione treścią uzasadnień decyzji. Dyrektor ARiMR wskazuje bowiem, że dowody określające powierzchnie wyłączone nie zostały przez organ zweryfikowane w trakcie prowadzonego postępowania przed organem I instancji. Z kolei Prezes ARiMR stwierdził, że Kierownik ARiMR do powierzchni działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o numerach [...] nie ustalił prawidłowo powierzchni kwalifikowanej obszaru wyznaczonego systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009. co spowodowało przyznanie płatności z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1a i 4 ustawy o płatnościach. W ocenie skarżącej powyższe rozbieżności sugerują, że nie są to jedynie różne określenia tego samego rodzaju uchybienia, ale że w ocenie organu II instancji występowały inne przesłanki do stwierdzenia nieważności, niż wskazane przez organ I instancji. Organ II instancji nie wskazał zresztą w treści decyzji na jakiej podstawie ustalił, że okoliczności sprawy są inne niż stwierdził to organ I instancji.

Zdaniem spółki, decyzja Kierownika ARiMR wydana została w oparciu o prawidłowe przepisy i nawet jeżeli wystąpiły w tym przypadku pewne uchybienia w zakresie analizy materiału dowodowego, to nie mają one charakteru rażącego naruszenia prawa ani nie powinny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto w ocenie skarżącej skoro stwierdzono pewne rozbieżności pomiędzy powierzchnią zgłoszoną przez spółkę do płatności a wielkością maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności, to powinno być w tym zakresie podjęte niezbędne działanie wyjaśniające. Tym bardziej, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wymaga jednoznacznego wskazanie, których konkretnie działek dotyczy. Spółka zadeklarowała do płatności JPO [...] działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha, do płatność UPO [...] działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha oraz do płatności zwierzęcej [...] działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Decyzja Dyrektora ARiMR nie zawiera dokładnych danych, wymienia tylko część działek: [...]. Z kolei Prezes ARiMR wymieniając działki ewidencyjne: [...] posługuje się określeniami: "w tym m.in.", co sugeruje, że w treści obu decyzji nie wskazano w sposób wyczerpujący wszystkich działek, co do których zgłoszono zarzut braku analizy materiału dowodowego. Dodatkowo decyzje obu instancji określają w sposób różny zakwestionowane działki, co uniemożliwia, a przynajmniej w znacznym stopniu utrudnia ich identyfikację.

Spółka zauważyła, że Kierownik ARiMR wydając decyzję z [...] stycznia 2013 r. przykładowo w stosunku do działki rolnej oznaczonej jako [...] wskazał że korzystał ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli. W kontekście powyższego zapisu, całkowicie nietrafny jest argument w decyzji organu I instancji, że nie przeprowadzono analizy materiału dowodowego w postaci wskazań ortofotomapy z zastosowaniem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli ([...]).

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisu art. 156 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zaznaczenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 k.p.a. jest m.in. i ta na którą powoływał się organ. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Odnosząc się do przesłanki wskazanej w powyższym przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie iż zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki:

1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty;

2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia;

3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expressis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Zdaniem Sądu decyzja której nieważność stwierdzono, a mianowicie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z [...] stycznia 2013 r. nie była również dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przede wszystkim wskazać należy, że jak wynika z treści decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z [...] stycznia 2012 r. przed przyznaniem skarżącej spółce płatności została przeprowadzona kontrola administracyjna kwalifikowalnej powierzchni zgłoszonych działek rolnych. W jej wyniku zostały stwierdzone różnice między powierzchniami deklarowanymi a stwierdzonymi do poszczególnych płatności. W przypadku płatności JPO powierzchnia deklarowana [...] ha, stwierdzona [...] ha; w przypadku płatności UPO powierzchnia deklarowana [...] ha, stwierdzona [...] ha; w przypadku płatności zwierzęcej powierzchnia deklarowana [...] ha, stwierdzona [...] ha. W decyzji tej powołano się także na art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach, zgodnie z którym płatności nie mogą być przyznane do powierzchni większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Powyższe oznacza, że w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie kontrolne ustalające maksymalną powierzchnię do jakiej mogły zostać przyznane wnioskowane płatności. W związku z tym skarżąca spółka miała uzasadnione podstawy aby uznać, iż decyzja mocą której przyznano jej płatność jest decyzją prawidłową, wszak wydał ją kompetentny organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania w toku którego dokonano weryfikacji powierzchni działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności. W ocenie Sądu obywatel ma prawo zakładać i oczekiwać rzetelności oraz profesjonalizmu organów i zatrudnionych przez nie pracowników. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć założenie, że w każdej sytuacji i w każdym czasie powinien on liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia. To jednak byłoby nie do pogodzenia z obowiązującą zasadą stabilności decyzji administracyjnej.

Sąd stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zasada, o której wyżej mowa winna mieć priorytet przed stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowym uchybieniami. Zresztą uchybienia te nie są tak jednoznaczne i oczywiste dla samych organów orzekających w przedmiotowej sprawie. Świadczy o tym porównanie uzasadnień rozstrzygnięć podjętych w obu instancjach, a co trafnie zarzuca spółka.

W decyzji I instancji Dyrektor ARiMR wskazał na [...] działek rolnych ([...]), których wielkość gruntów kwalifikowalnych do płatności zakwestionował. Natomiast w decyzji II instancji Prezes ARiMR wskazał już na [...] działek ([...]). Należy zwrócić uwagę, że oprócz innej liczby zakwestionowanych działek, organ odwoławczy podał ich inne oznaczenie, co co najmniej utrudnia, a nawet uniemożliwia ich prawidłowe zidentyfikowanie. Takie działanie organu jest niedopuszczalne, zwłaszcza w sytuacji prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Tak jak zaznaczono wyżej, wada kwalifikowalna musi tkwić w samej decyzji i być jasna, czytelna i nie budząca wątpliwości. Ponadto także dla Sądu nie było możliwym, na podstawie przesłanych przez organ akt administracyjnych sprawy, ustalenie maksymalnej kwalifikowalnej do płatności powierzchni gruntów rolnych, ponieważ wielkości te nie wynikają z załączników graficznych przedstawiających powierzchnie wyłączone z upraw rolnych.

Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie organy w istocie zakwestionowały prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w sprawie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N., a nie zasadność zastosowanych przez niego przepisów prawa. W sposób wyraźny i jednoznaczny wskazał na to Dyrektor ARiMR w decyzji z [...] września 2014 r. "(...) zaniechania organu polegające na rzetelnej weryfikacji dowodów w postępowaniu (art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy)". Prezes ARiMR co prawda unikał w zaskarżonej decyzji powołania się na naruszenie przepisów postępowania o jakich mowa w art. 3 ustawy o płatnościach, niemniej jednak również on stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. "przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowalnej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosowanie do treści art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009".

Tak więc zdaniem organów powodem stwierdzenia nieważności była brak prawidłowych ustaleń dotyczących zgodności między działkami zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych. Sąd zwraca uwagę, że brak uwzględnienia ewentualnych rozbieżności między powierzchnią działek zadeklarowanych a stwierdzonych, może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa, w szczególności w sytuacji, gdy kontrola administracyjna zgodności – jak zaznaczono powyżej – była prowadzona, a ustalenia kwalifikowanej powierzchni poczyniono na podstawie jej wyników.

Sąd stoi na stanowisku, że tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzania w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ po uprawomocnieniu się decyzji dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości w swoich własnych obliczeniach powierzchni kwalifikowanej do płatności. Stanowisko to prezentowane było w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach, w których organ poprzez stwierdzenie nieważności decyzji chciał skorygować własne ustalenia faktyczne (por. np. wyrok NSA z 11 października 2013 r. II GSK 949/12, wyrok NSA z 8 listopada 2013 r. II GSK 1211/12, wyrok NSA z 13 listopada 2013 r. II GSK 926/12; pub. www.orzecznia.nsa.gov.pl).

Jak wskazano na wstępie, postępowanie o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji jest trybem nadzwyczajnym i może być skutecznie prowadzone tylko wtedy, kiedy z jednej strony naruszenie prawa, do którego doszło, jest niewątpliwe i rażące (naruszenie jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa), a z drugiej strony pozostawienie w obrocie decyzji dotkniętej omawianą wadą nie da się pogodzić z praworządnością. Tryb ten nie służy natomiast korygowaniu błędów organu w szczególności w sytuacji, w której organ chciałby ponownie przeprowadzić ustalenia faktyczne, nie będąc pewnym, czy te które zostały poczynione były w pełni trafne, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej.

Ponadto za uznaniem, iż przy wydaniu decyzji, której nieważność stwierdzono doszło do rażącego naruszenia prawa nie przemawiają również racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje ta decyzja. Różnica między powierzchnią, którą przyjęto jako kwalifikującą się do płatności, a tą która zdaniem organu odwoławczego powinna być przyjęta jest niewielka. To zaś oznacza, że kwota ewentualnych "nowych" płatności przyznanych spółce (przy założeniu, że doszłoby do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia2013 r.) nie różniłaby się znacząco od kwoty dotychczas przyznanej. Jeśli uwzględnimy przy tym koszty nowego postępowania, które należałoby przeprowadzić po stwierdzeniu nieważności ww. decyzji to także i z tego względu wzruszanie jej w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a. byłoby nieuzasadnione.

Konkludując charakter naruszenia przepisów (błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie powierzchni kwalifikowanej działek) w rozpoznanej sprawie z pewnością nie powoduje, że decyzja z [...] stycznia 2013 r. o przyznaniu płatności spółce na rok 2012 nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu spółce płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd nie orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego z uwagi na brak wniosku spółki w tym zakresie.