Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1777/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61a, art. 156 § 1 pkt 1, art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Iwona Bogucka (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1149/13 w sprawie ze skargi N.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 4 października 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..]kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Bk 1149/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z 4 października 2013 r., nr [..], którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z 28 sierpnia 2013 r., nr S-[..]odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z 19 listopada 2007 r., nr [..]/07, a także orzekł o niewykonalności uchylonego postanowienia. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2013 r. N.W. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 2007 r., nr [..], utrzymującej w mocy decyzję Kolegium z dnia 23 października 2007 r., nr [..], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [..]z dnia 15 września 1977 r., nr [..] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 13,76 ha, położonego na terenie wsi [..], gm. [..]. Jako podstawę żądania wskazała art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. zarzucając wydanie kwestionowanej decyzji Kolegium z naruszeniem przepisów o właściwości organu. Zdaniem Skarżącej właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [..]z 1977 r. wydanej w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za rentę jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie SKO.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 26/08 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), oddalił skargę N.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 19 listopada 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego (uzasadnienie wyroku nie było sporządzane).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], rozpatrując wniosek N.W. z 16 czerwca 2013 r. postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2013 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z 19 listopada 2007 r. Zdaniem Kolegium, po wydaniu wyroku oddalającego skargę na decyzję, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, bowiem w postępowaniu sądowym sąd bada z urzędu, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/2009 zauważając, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymagało zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem zdaniem Skarżącej stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 4 października 2013 r., nr [..]utrzymano w mocy dotychczasowe rozstrzygnięcie, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 26/08 jest rezultatem stwierdzenia niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Zatem kwestia kwalifikowanej wadliwości decyzji z dnia 19 listopada 2007 r. zostało już prawomocnie rozstrzygnięte, przedmiotem badania sądu były przesłanki nieważności, w tym kwestia właściwości organu, który wydał kontrolowaną przez sąd decyzję. Wyrok ten jest prawomocny, rodzi skutek powagi rzeczy osądzonej co do tego, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [..]z dnia 15 września 1977 r. nr [..]o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi Kamianki gm. Jedwabne, została wydana zgodnie z prawem, w tym, że nie jest dotknięta wadą nieważności. Prawomocne oddalenie przez Sąd skargi na decyzję oznacza, że sąd nie dopatrzył się także nieważności zaskarżonej decyzji, a tym samym, że kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięcia sądu (z trzema tylko wyjątkami - oddalenia skargi z powodu braku interesu prawnego skarżącego oraz w razie późniejszego ujawnienia, że sprawa administracyjna już poprzednio (przed orzeczeniem sądu) została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a także w razie stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja objęta rozstrzygnięciem sądu, które nie występują w tym przypadku). Prawomocne oddalenie skargi na decyzję (niestwierdzenie jej nieważności) oznacza, że ani organ administracyjny, ani sąd administracyjny, nie kontrolują jej już ponownie w aspekcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (poza wskazanymi wyżej trzema wyjątkami). Skoro postępowanie z przyczyn przedmiotowych nie może być wszczęte, stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do powołanej przez stronę uchwały NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/2009 Kolegium wskazało, że wprost dotyczy ona uruchamiania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, od której skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z tą uchwałą, fakt utrzymania w mocy takiej decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny, zamyka organom administracyjnym legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.

W skardze do sądu administracyjnego N.W. wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium z 4 października 2013 r., zrzucając naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 156 § 1 w zw. z art. 158 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nie nadanie biegu sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji;

2. art. 170 w zw. z art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, iż pomiędzy obecnie rozstrzygniętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a tym zakończonym wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2008 r. zachodzi tożsamość, podczas gdy obecny wniosek oparty jest na innej podstawie prawnej. W uzasadnieniu ponownie odwołała się do tez zawartych w uchwale NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/2009.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności. W uzasadnieniu wyjaśnił zakres i kryteria sprawowania sądowej kontroli administracji. Sąd I instancji wskazał, że znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/2009. Uchwała ta ma walor wiążący, a orzekający Sąd akceptuje wyrażone w niej stanowisko i nie dostrzega podstaw do zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą uchwałą wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.). Taka wstępna kwalifikacja żądania może napotykać zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji badanie będzie musiało ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie, winno być jednak dokonane. Zgodnie z uchwałą, uwzględniająca ogół okoliczności konkretnego przypadku ocena dopuszczalności przeprowadzenia postępowania co do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji znajdzie formalny wyraz albo w decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania, albo stworzy podstawę do wydania decyzji rozstrzygającej o zasadności wniesionego żądania.

Sąd I instancji przyjął, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej jest obowiązany rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Stanowisko zajęte w sprawie przez Kolegium Sąd I instancji ocenił jako błędne, bazujące na niezasadnym założeniu, że skoro uzasadnienie wyroku w badanej sprawie nie było sporządzane, to automatycznie należy przyjąć, że postępowanie sądowe dotyczyło oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, dotyczącym weryfikacji decyzji ostatecznej o przejęciu na Skarb Państwa gospodarstwa rolnego. Skoro organ nie dysponował treścią uzasadnienia, które nie zostało sporządzone, to nie może się oprzeć na domniemaniu dokonania przez Sąd jakiejkolwiek kwalifikacji w przedmiocie dopuszczalności prowadzenia postępowania. Naruszony tym samym w sprawie został art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.

Formułując zalecenia dla dalszego postępowania Sąd I instancji wskazał, że organ będzie zobowiązany dokonać wstępnego zbadania przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniosku, co z uwagi na brak uzasadnienia przytaczanego wyroku WSA w Białymstoku, będzie mogło być dokonane w oparciu o dostępne organowi administracji publicznej informacje oraz dane przedstawione przez wnoszącego żądanie. Z podanych względów Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], żądając:

- uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi N.W., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku;

- zasądzenia od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - poprzez niewłaściwe zastosowanie przy wydawaniu wyroku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 4 października 2013 r. wskutek błędnego przyjęcia, iż postanowienie naruszyło art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.;

- art. 151 p.p.s.a przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga N.W. jako nieuzasadniona winna zostać oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu I instancji o naruszeniu przez Kolegium art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. jest bezzasadne. Uchwała NSA, powoływana przez Sąd I instancji, została podjęta przed nowelizacją k.p.a., w wyniku której uchylono przepis § 3 art. 157 k.p.a. stanowiący, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. SKO uwzględniło w swoich rozstrzygnięciach zmianę stanu prawnego i zastosowało w sprawie art. 61a k.p.a., który wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r. Stosownie do tego przepisu formą prawną przewidzianą do odmowy wszczęcia postępowania, także nieważnościowego, jest postanowienie, a nie decyzja, jak Sąd wskazuje w wyroku. Jedyną zaś przyczyną, która według skarżącej uzasadniała wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do prawomocnej decyzji SKO, był zarzut naruszenia przez ten organ przepisów o właściwości. Właściwość organu do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego nie była jednak zakwestionowana przez Sąd, który oddalił skargę na decyzję SKO odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. W zakresie oceny istnienia przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, obowiązkiem Sądu było także ustalenie, czy decyzja nadzorcza została wydana przez właściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Wobec tego należy przyjąć, że odmowa wszczęcia postępowania, orzeczona postanowieniem SKO, które zostało uchylone przez WSA zaskarżonym wyrokiem, jest prawidłowa. Wyrok Sądu oddalający skargę na decyzję z 19 listopada 2007 r. stanowi przeszkodę prawną i zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącej, zatem wskazane przez Sąd I instancji przepisy k.p.a. w tej sprawie nie mogą być zastosowane.

Nadto Kolegium zauważyło, że uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/2009 odnosi się do uruchamiania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, od której skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z tą uchwałą fakt utrzymania w mocy takiej decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie chodzi zaś o wszczęcie postępowania w stosunku do prawomocnej decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Sąd I instancji stwierdził naruszenie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy przepisy te nie mogły być zastosowane wobec odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Sąd I instancji nie wskazał przy tym innych przepisów, które zostały naruszone, a także nie wyjaśnił, w jaki sposób wskazane wyżej przepisy zostały naruszone i jaki był wpływ ich naruszenia na wynik sprawy. Organ dokonał wstępnego zbadania i orzekł w odpowiedniej formie prawnej, że zachodzi przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie natomiast wynika, że Sąd I instancji nie przeanalizował wszystkich argumentów organu uzasadniających podjęte rozstrzygnięcie i nie odniósł się do nich w wyroku, w szczególności nie wypowiedział się co do zakresu badania przez sąd administracyjny z urzędu zgodności z prawem kontrolowanego przez siebie aktu, w tym zagadnienia właściwości organu w sprawie objętej skargą. Tymczasem to zagadnienie jest w sprawie istotną kwestią.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania K.M. sprzeciwiła się jej żądaniu, wyrażając akceptację dla wyroku Sądu I instancji. Także N.W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, podając że wedle jej wiedzy, kwestia właściwości organu nie była badana przez sąd, nie była objęta skargą.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzucając naruszenie prawa procesowego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 156 § 1 i 158 § 1 k.p.a. Zarzuty te okazały się zasadne.

Kwestionując postanowienie wydane na podstawie art. 61a k.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że znajduje to uzasadnienie w odmiennej ocenie, czy w okolicznościach sprawy zachodzi konieczność dokonania wstępnej kwalifikacji istnienie przesłanek nieważności. Akcentując brak uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku z 18 września 2008 r., sygn. II SA/Bk 26/08 oddalającego skargę na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, Sąd I instancji przyjął, że dopiero po dokonaniu takiego wstępnego badania będzie możliwe albo wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (gdy nastąpi stwierdzenie przeszkody przedmiotowej ze względu na wydany wyrok), albo zajdzie konieczność rozpoznania wniosku co do istoty na podstawie art. 156 § 1 i 158 § 1 k.p.a. Brak uzasadnienia nie pozwala na domniemanie, że w prawomocnym wyroku sąd dokonał jakiejkolwiek kwalifikacji odnoszącej się do dopuszczalności prowadzenia postępowania.

Oczywiście wadliwe jest przy tym stanowisko Sądu I instancji, że stwierdzenie przeszkody przedmiotowej do prowadzenia postępowania w przedmiocie nieważności stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. W stanie prawnym obowiązującym po 11 kwietnia 2011r., wprowadzonym ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje na podstawie art. 61a k.p.a. w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest zatem uzasadniony.

Wadliwe jest także stanowisko, że w okolicznościach sprawy powinno dojść do ewentualnego rozważenia zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. i możliwości wydania decyzji na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., orzekającej w przedmiocie nieważności. Istotnie wyrok WSA w Białymstoku z 18 września 2008 r. nie zawiera uzasadnienia, zaś uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09 rozstrzyga, że jedynie w sytuacji gdy w wyniku wstępnego badania zawartości żądania organ ustali wystąpienie, ze względu na wydany uprzedni wyrok sądu, przeszkody przedmiotowej czyniącej rozpoznanie wniosku niedopuszczalnym, żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem, winno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a., aktualnie postanowienie o odmowie wszczęcia na podstawie art. 61a k.p.a.); w pozostałych przypadkach organ zobowiązany jest zaś rozpoznać wniosek co do istoty. W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że podjęcie rozstrzygnięcia i ocena dopuszczalności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego zależy od ogółu okoliczności danego przypadku i wymaga zbadania, czy oddalenie nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności odpowiadającym przesłankom z art. 156 § 1 k.p.a., czy też wskazane we wniosku okoliczności nie były objęte orzeczeniem sądu.

Należy w związku z tym podkreślić, że ocena, jakie okoliczności były przedmiotem kontroli sądu w postępowaniu zakończonym oddaleniem skargi na decyzję, objętą następnie wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, wymaga uwzględnienia obowiązków ciążących na sądzie administracyjnym, określonych w art. 134 p.p.s.a. Sąd ten rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to obowiązek sądu zbadania legalności decyzji wedle stanu faktycznego i prawnego mającego w niej zastosowanie.

Słusznie w skardze kasacyjnej zarzucono, że ten aspekt kontroli sądu administracyjnego został w zaskarżonym wyroku pominięty. Sąd I instancji zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy zbadania przez organ, w oparciu o dostępne mu materiały i informacje podawane przez stronę, czy nie zachodzi przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniosku. Nie jest jasne, w jaki sposób te informacje i materiały miałyby uzasadnić przyjęcie przez organ, że WSA w Białymstoku , w wyroku z 18 września 2008 r. pominął kwestię właściwości organu do wydania kontrolowanej przez ten sąd decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 obliguje sąd do stwierdzenie nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i niezależnie od zarzutów skargi sąd administracyjny kwestię właściwości obejmuje badaniem. Zakwestionowanie dokonania przez sąd kontroli w tym zakresie musiałoby oznaczać zakwestionowanie prawidłowości prawomocnego wyroku, do czego organ w trybie weryfikacji materiałów i informacji nie jest uprawniony.

Oddalenie skargi na decyzję SKO z 19 listopada 2007 r. nie mogło także być następstwem braku legitymacji po stronie skarżącej. Decyzja ta rozstrzygała wszak wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z 1977 r., zatem jako wnioskodawczyni skarżąca nie była pozbawiona legitymacji do wniesienia skargi na decyzję załatwiającą odmownie jej wniosek i do niej skierowaną. Nawet niedostateczne rozważenie przez Kolegium wskazanych kwestii w uzasadnieniach postanowień kontrolowanych przez Sąd I instancji nie uzasadniało przy tym uwzględnienia na nie skargi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę jeśli stwierdzi naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi, również był zobligowany wziąć pod rozwagę z urzędu okoliczności faktyczne i prawne wynikające z akt sprawy, brak dostatecznie wnikliwych analiz w postanowieniu Kolegium odmawiającym wszczęcia postępowania nieważnościowego nie mógł mieć zatem wpływu na wynik postępowania. Za uzasadniony w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. W sprawie nie mogło dojść do merytorycznego badania przesłanki nieważności decyzji z 19 listopada 2007 r., polegającej na wydaniu tej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, skoro skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, a oddalenie nie było uzasadnione brakiem legitymacji strony skarżącej.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Ze względu na oparcie skargi kasacyjnej na zarzutach naruszenia prawa procesowego, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 188 p.p.s.a. Pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając przypadek za szczególnie uzasadniony ze względu na przedmiot postępowania i sytuację osobistą strony wnoszącej skargę do Sądu I instancji.