Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1609/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 133 par 1, 141 par 4. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 46 ust 1 pkt 1, art 51 ust 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 688/09 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 688/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] październiku 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz decyzję ją poprzedzającą i orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok ten został wydany w następującym wskazanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Wojewoda Dolnośląski uzgodnił uwarunkowania środowiskowe dla realizacji inwestycji polegającej na przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. Nr [...] przy ul. E. w S. na terenie działki nr [...]. Powyższe postanowienie, na skutek zażalenia złożonego przez Stowarzyszenie [...], zostało uchylone postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2008 r. z uwagi na zmianę przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego od dnia 31 sierpnia 2007 r. rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Rozpatrując ponownie sprawę postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, argumentując, iż nie podlega ono ustawowemu obowiązkowi sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i wobec powyższego nie jest wymagane uzgodnienie na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło Stowarzyszenie [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując, iż w świetle ustawy z dnia 3 październiku 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko na postanowienie marszałka województwa zażalenie nie przysługuje.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent Miasta S. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a rozstrzygnięcie to w toku postępowania odwoławczego zostało uchylone mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta S. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...], polegającego na wymianie sześciu anten sektorowych i zmianie mocy anten radioliniowych, zainstalowanych na wieży antenowej, zlokalizowanej na działce nr [...], obręb Z., w S. przy ul. E.

Od powyższej decyzji zażalenie wywiodło Stowarzyszenie [...]. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie przyrody oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W myśl więc art. 153 ust. 1 tejże ustawy do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienionej w art. 144, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. ustawę Prawo ochrony środowiska), z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1. Nadto wskazano na przepis art. 46 ust. 1 i 51 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i wyjaśniono, że planowane przedsięwzięcie w dacie wpływu wniosku w tej sprawie, tj. 6 lutego 2007 r., było zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - określonych w § 2 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, dla których wymagane było sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W związku z wejściem w życie rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2007 r. Rady Ministrów zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przedsięwzięcie polegające na instalacji urządzeń radiokomunikacyjnych, których równoważna moc promieniowania izotopowego wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, nie kwalifikuje się do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest wymagane. Wskazano przy tym, że planowana inwestycja polega na wymianie sześciu anten sektorowych i zmianie mocy anten radiolinowych istniejącej stacji bazowej. Docelowa równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla jednej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W (tj. dla anteny [...]), a jednocześnie w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny nie ma miejsc dostępnych dla ludności. Wskazano również, że teren otaczający miejsce lokalizacji stacji bazowej ma charakter przemysłowo-usługowy, a na azymutach 60°, 180° i 300° znajdują się tereny niezabudowane. Podano, że na azymucie 60° do odległości 200 m znajduje się stary cmentarz [...], ulica S. oraz ogrody działkowe, na azymucie 180° do odległości 200 m znajduje się ulica E. oraz tereny niezabudowane i niezagospodarowane, na azymucie 300° w odległości do 150 m jest teren niezabudowany, a w odległości 200 m znajduje się budynek magazynowo-warsztatowy o wysokości około 5 m, który jest zlokalizowany w zagłębieniu terenu. Podniesiono przy tym, że maszt, na którym zamontowane są anteny, znajduje się na wysokości 228,45 m n.p.m., natomiast budynek, o którym mowa wyżej na wysokości 219,11 m n.p.m. Mając powyższe na uwadze organ zauważył, że skoro docelowa równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla jednej anteny - dla anteny [...] – wynosi 3034 W, tj. mieści się pomiędzy 2000 i 5000 W, a jednocześnie nie ma miejsc dostępnych dla ludzi w odległości poniżej 150 m od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny, planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło następnie, że wskazane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r., które weszło w życie z dniem 31 sierpnia 2007 r, nie zawierało przepisów przejściowych, co oznacza, że jego przepisy należy stosować także w postępowaniach w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięć wszczętych, a niezakończonych.

W opinii organu odwoławczego, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym przedsięwzięcie pn. przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] polegające na wymianie sześciu anten sektorowych i zmianie mocy anten radioliniowych zainstalowanych na wieży antenowej, zlokalizowanej na działce Nr [...],[...], nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 i § 3 powołanego rozporządzenia. Wobec powyższego organ stanął na stanowisku, że w tej sprawie w obecnym stanie prawnym nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. planowanego przedsięwzięcia (art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Z tego względu uznano, że trafnie organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 28, 29 i 154 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, iż jest on bezzasadny.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Stowarzyszenie [...], zarzucając mu wydanie z naruszeniem: art. 122a i 323 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 6-9, 77 § 1, 80, 84 § 1, 105 § 2, 107 § 3 i 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a., art. 58 § 2, 143, 144, 245 Kodeksu Cywilnego, art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 regulaminu (statutu) Stowarzyszenia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano, że w rozpoznawanej materii mamy do czynienia ze zmianą stanu prawnego, albowiem od 15 listopada 2008 r. procedura oceny oddziaływania na środowisko została wyodrębniona do autonomicznego aktu prawnego i znalazła się w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Mając jednak na względzie kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem wziął pod uwagę stan prawny obowiązujący, mający zastosowanie w tej sprawie stosownie do art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a zatem regulację ustawową zawartą w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).

Sąd wskazał także, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiot sporu stanowi przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] polegająca na wymianie sześciu anten sektorowych i zmianie mocy anten radioliniowych zainstalowanych na wieży antenowej, zlokalizowanej na działce [...], obręb Z. w S., ul. E. oraz iż, zdaniem organów obu instancji, z uwagi na fakt, że docelowa równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla jednej anteny (anteny [...]) mieści się pomiędzy 2000 i 5000 W, a jednocześnie w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny nie ma miejsc dostępnych dla ludzi – analizowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

W ocenie Sądu prawidłowość rozstrzygnięć organu I instancji budzi jednak poważne wątpliwości, albowiem stosownie do postanowień art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które

nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej

ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej także decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nadto Sąd wskazał na przepis art. 51 ust. 1 ww. ustawy i mając na względzie powyższe regulacje normatywne stwierdził, że w sytuacji gdy planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko jej realizacja jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto Sąd przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/ Kr 885/08), wskazując iż trafny jest pogląd, że "postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 48 ust. 1 prawa ochrony środowiska). Organ ten zobowiązany jest wszechstronnie rozpoznać sprawę określając, analizując i oceniając czynniki wymienione w art. 47, m. in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między wymienionymi czynnikami, możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, a także wymagany zakres monitoringu". Zatem, zdaniem Sądu, zakres oceny planowanej inwestycji w takiej decyzji jest ściśle określony i sprowadza się w zasadzie do oceny zgodności z wymogami ochrony środowiska, a konkretyzując - do analizy wskazanego przedsięwzięcia w aspekcie jego oddziaływania na środowisko.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest przede wszystkim właściwe ustalenie czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

W dalszej części uzasadnienia Sąd przytoczył przepis § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e i § 4 powyższego rozporządzenia i wskazał, że przenosząc powyższe rozważania na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, w którym planowana inwestycja polega na wymianie sześciu anten sektorowych i zmianie mocy anten radioliniowych, a docelowa równoważna moc promieniowania izotropowo dla jednej anteny [...] wynosi 3034 W, przy czym w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny, nie ma miejsc dostępnych dla ludności, zważyć należy, że organy nie uczyniły zadość dyspozycji zawartej w § 4 powyższego rozporządzenia, gdyż przy obliczaniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowo nie zsumowały mocy wszystkich sześciu anten zainstalowanych na wieży antenowej, zlokalizowanej na działce Nr [...],[...], obręb Z. w S., ani też nie wykazały dlaczego – w ich ocenie – w rozpatrywanej sprawie nie należało zsumować parametrów tych anten. Jeżeli bowiem – zdaniem organów administracyjnych – w niniejszej sprawie nie było podstaw do sumowania parametrów wszystkich anten, jak tego wymaga § 4 rozporządzenia, to – w ocenie Sądu – należało okoliczność tę wyraźnie ustalić w stanie faktycznym i jednoznacznie wykazać w motywach podjętej decyzji.

Nadto Sąd zauważył, że także obecnie obowiązujący art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie wskazane tam uwarunkowania, w tym także rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Nadmienił również, że także raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z istnienia przedsięwzięcia, wykorzystywania zasobów środowiska, emisji (art. 66 ust. 1 pkt 8 powyższej ustawy).

W ocenie Sądu I instancji powyższe regulacje normatywne wskazują, iż ważne jest nie tylko przeanalizowanie rodzaju planowanej inwestycji samej w sobie, ale także jej powiązanie z innymi znajdującymi się w obszarze, na który będzie oddziaływać - mając na względzie nieuniknioną przecież w takich przypadkach kumulację oddziaływań na środowisko. W rozpoznawanej sprawie wskazanie mocy promieniowania izotropowo wyznaczonego dla jednej anteny stanowi więc tylko swoisty wycinek oceny charakterystyki planowanej inwestycji, a zatem nie może zostać uznane za miarodajne, skoro nie wykazano, że w realiach tej sprawy nie było potrzeby sumowania parametrów wszystkich anten. Tak ustalony stan faktyczny wyklucza możliwość trafnego zastosowania norm prawa materialnego, w tym przede wszystkim wskazania czy inwestycja ta znacząco oddziałuje na środowisko.

Zdaniem Sądu zaniechanie zsumowania mocy wszystkich sześciu anten przy obliczaniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowo oraz wyczerpującego uzasadnienia w tej kwestii stanowiło naruszenie przepisów postępowania, a dokładniej art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a., które mogło doprowadzić do naruszenia § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, bowiem celem tychże regulacji prawnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zobligowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. Nadto Sąd wyjaśnił, że w doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich okoliczności mających znaczenie prawne dla sprawy. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Wobec powyższych uchybień związanych z brakiem należytego ustalenia stanu faktycznego - w ocenie Sądu - także i uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać należy za wadliwe. Przede wszystkim Sąd zważył, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Wyjaśnił również, że celem uzasadnienia jest dokładne i kompletne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, albowiem strona postępowania ma prawo do uzyskania pełnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Z uzasadnienia powinno więc wynikać, że organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej.

Nadto Sąd wskazał, iż nie budzi wątpliwości to, że w rozpoznawanej sprawie brak należytego ustalenia okoliczności stanu faktycznego, to jest czy zachodziła konieczność sumowania parametrów wszystkich anten czy nie, miał wpływ na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Wskazano również, że w niniejszej sprawie sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie wymagano by, gdyby inwestycja polegała tylko na wymianie jednej anteny o wskazanej powyżej docelowej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo. Jednakże w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie polega na wymianie 6 takich anten, których parametry podlegają sumowaniu, to – zdaniem Sądu – nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organów, że niniejsza inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 lub § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.

Dlatego w ocenie Sądu zaszła podstawa do uchylenia obydwu decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od Stowarzyszenia [...] kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), tj.:

a) naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez pominięcie, że zakwalifikowanie przedsięwzięcia do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko następuje z uwzględnieniem równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, nie zaś dla większej liczby anten;

b) naruszenie § 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez przyjęcie, że w sprawie możliwe jest wskazanie parametrów tego samego rodzaju, charakteryzujących skalę przedsięwzięcia, które da się zsumować;

2. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 i art. 126 k.p.a. poprzez pominięcie, że ostatecznym postanowieniem Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] października 2008 r. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania w zakresie sposobu zsumowania mocy wszystkich sześciu anten objętych postępowaniem w zakresie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo;

c) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że "nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organów, iż niniejsza inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", mimo że twierdzenie takie nie znajduje oparcia w aktach sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. daje podstawę do przyjęcia, że rozstrzygnięcia organu I i II instancji wydane w oparciu o równoważną moc ustaloną dla pojedynczej anteny jest prawidłowe, wobec czego w sprawie nie znajduje zastosowania § 4 rozporządzenia. Nadto wskazano, że nawet gdyby przyjąć, że w sprawie może znaleźć zastosowanie § 4 powyższego rozporządzenia, to skarżąca kasacyjnie Spółka kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym parametrem tego samego rodzaju, charakteryzującym skalę przedsięwzięcia i odnoszącym się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, podlegającym zsumowaniu, jest równoważna moc promieniowana izotropowo dla wszystkich sześciu anten zlokalizowanych na wieży. W ocenie Spółki przyjmując takie założenie Sąd I instancji nie wskazał, ani w żadnym zakresie nie uzasadnił, w jaki sposób zsumować równoważną moc dla anten o różnych azymutach promieniowania i o różnej wysokości umieszczenia środka elektrycznego. Mimo to w końcowym fragmencie uzasadnienia Sąd I instancji przyjął bez żadnego dowodu, że planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 lub § 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004r. Nadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że wydając zaskarżone orzeczenie Sąd I instancji pominął, iż postanowienie Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] października 2008 r. w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji projektowanego przedsięwzięcia, jest ostateczne. Zaś powołując się na wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06, wyjaśnił, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany (...). Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne". Zaś sam fakt uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu I i II instancji nie wpływa i nie wpłynie na to, że postanowienie z dnia [...] października 2008 r. jest ostateczne, a jego trwałość jest chroniona na podstawie art. 16 w zw. z art. 126 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, a zatem w pierwszej kolejności rozpatrzenia wymagał zarzut naruszenia procedury sądowoadministracyjnej. Istotne jest jednak w tej mierze, że skarżący kasacyjnie nie wyartykułował wprost zarzutu błędnych ustaleń faktycznych. Wprawdzie formułując zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. zakwestionował pogląd Sądu I instancji co do możliwości zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale w żaden sposób nie uzasadnił swego odmiennego poglądu. W rzeczy samej przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do zobligowania Sądu do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Oznacza to, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. W wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10 (publ. [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 744881) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednoznaczny pogląd, że "Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ podatkowy, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne". W sytuacji związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi, kontrola prawidłowości ustaleń faktycznych Sądu I instancji na innych podstawach prawnych, niepowołanych w skardze kasacyjnej, była wykluczona.

Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenie również zarzucono w skardze kasacyjnej, jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 408/05 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Motywy wyroku mają przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane. Tylko naruszenia takich wymogów uzasadnienia mogą stanowić podstawę formułowania zarzutu niepełnego zebrania materiału dowodowego. Kontrolowany wyrok Sądu I instancji spełniał wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu, przy czym Sąd nie miał obowiązku odniesienia się do wszystkich kwestii materialnoprawnych występujących w sprawie w sytuacji, gdy organy administracyjne nie przeprowadziły jeszcze wymaganego pełnego postępowania dowodowego.

Brak innych zarzutów procesowych, a w szczególności brak zarzutu błędnych ustaleń faktycznych oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może brać pod uwagę faktów czy okoliczności odmiennych, niż ustalone przez Sąd I instancji, podnoszonych w skardze kasacyjnej, lecz musi oprzeć się na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 1290/04, publ. w ONSAiWSA z 2005 r., nr 5, poz. 95). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musiał być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego.

Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 16 i art. 126 k.p.a. na skutek nie wzięcia pod uwagę związania organów administracyjnych postanowieniem uzgodnieniowym, którym umorzono postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji spornego przedsięwzięcia, zwrócić uwagę należało na charakter prawny postępowania uzgodnieniowego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, a jego stanowisko jest wyrażone w formie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, albowiem nie rozstrzyga o jego istocie. Przyjmuje się też, że w swej naturze procesowej postępowanie przed organem współdziałającym nie będzie podobne do postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia kwestii wstępnej (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 418–419). Zasadniczo nie ma więc ono mocy wiążącej dla organu prowadzącego postępowanie główne w zakresie wyboru właściwego rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza jeżeli organ współdziałający nie wskazuje żadnych wiążących zaleceń czy uwarunkowań, od których uzależnia możliwość przeprowadzenia pozytywnego postępowania uzgodnieniowego. W szczególności nie jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie ocena prawna co do potrzeby przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego, wyrażona w uzasadnieniu postanowienia umarzającego to postępowanie. O potrzebie uzgodnienia decyduje organ właściwy do rozpoznania sprawy w każdym wypadku, gdy – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – przepisy prawa materialnego ustanawiają obowiązek współdziałania, co w konsekwencji powoduje, że obowiązkiem tego organu będzie prawidłowe rozpatrzenie stanowiska organu współdziałającego. Niewątpliwie stanowisko wyrażone w postanowieniu Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] października 2008 r. nie jest stanowiskiem negatywnym dla zamierzonego przez skarżącego przedsięwzięcia, ale ani nie zwalnia ono organu prowadzącego postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia z obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, stosownie do wymogów wynikających z przepisów prawa materialnego, ani tym bardziej nie obliguje ono tego organu – tak jak chce tego skarżący kasacyjnie – do wydania korzystnej dla inwestora decyzji.

Natomiast w zakresie zarzuconego naruszenia prawa materialnego przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) – zauważyć należało, iż zarzuty te dotyczą niewłaściwego ich zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Zarzut taki może być formułowany jednak tylko w przypadku, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony. Co do braku właściwych ustaleń wypowiedział się obszernie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i stanowisko to nie zostało w żaden sposób w skardze kasacyjnej podważone. W wyroku z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08 (opubl. [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 526577) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma charakter dokumentu prywatnego inwestora, będącym dowodem w postępowaniu administracyjnym. Raport oceniany jest przez organ wydający decyzję określającą uwarunkowania środowiskowe, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu. Zastrzeżenia te jednak nie mogą być gołosłowne lecz powinny być poparte np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. Przy podejmowaniu postanowienia w przypadku fakultatywnego sporządzenia raportu, organy winny nakładać obowiązek jego opracowania wówczas kiedy zagrożenia w związku z planowaną inwestycją są trudne do przewidzenia.

Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na uwarunkowania wynikające z konieczności prawidłowego stosowania przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, które nie zostały wyjaśnione przez organy administracyjne, w tym również na konieczność rozważenia i ustalenia sposobu stosowania przepisu § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w przypadku inwestycji polegającej na wymianie sześciu anten sektorowych i jednej anteny radioliniowej w istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przepis art. 51 ust. 1 tej ustawy stanowił, iż sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają m.in. planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) oraz planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek może być stwierdzony na podstawie ust. 2 (pkt 2). Katalog tych przedsięwzięć określało powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kategoryczne stanowisko Sądu co do konieczności sumowania mocy wszystkich sześciu anten jest jednak przedwczesne. Przepis § 4 rozporządzenia stanowi bowiem wyraźnie, że sumuje się parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych. Regulacja ta nie może być zatem stosowana mechanicznie i wprost do wszelkiego rodzaju parametrów charakterystycznych przedsięwzięcia, ale chodzi tu o te parametry, które ze względu na swoją specyfikę nadają się do sumowania. Przepis § 2 ust. 1 pkt 7 wzmiankowanego rozporządzenia wyraźnie wskazuje na konieczność wzięcia pod uwagę równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny jako podstawy zakwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, do rzędu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że nie rozważono i nie zbadano możliwości i zakresu stosowania przepisu § 4 rozporządzenia w oparciu o dowody zebrane w sprawie. Organy winny w tej mierze szczegółowo wyjaśnić czy i w jakim zakresie możliwe lub konieczne jest sumowanie mocy poszczególnych anten dla oceny i wyznaczenia ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, czego – jak już wspomniano – wymaga przepis § 2 pkt 1 ppkt 7 przywołanego wyżej rozporządzenia, a w razie potrzeby winny dokonać dodatkowych analiz lub ekspertyz, koniecznych dla pełnej realizacji wytycznych wynikających z przepisu § 4 rozporządzenia (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1928/07 - zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne przy tym będzie – na co wskazywał Sąd I instancji, a co było jedną z przyczyn uchylenia decyzji administracyjnych obu instancji – uwzględnienie wymogów wynikających z art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska, po przeanalizowaniu wpływu inwestycji na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi w powiązaniu z innymi już istniejącymi źródłami emisyjnymi, znajdującymi się na obszarze, na który będzie oddziaływać.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.