Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 311/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Inne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15; art. 40 ust. 1, art. 41
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. XII par. 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 20, art. 22, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust, 1
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J.K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2008 r. r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych dla ludności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XX/114/05 z dnia 28 czerwca 2005 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. XII § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, Rada Gminy ustaliła dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych dla ludności.

I tak zgodnie z § 1 uchwały, mogły być otwierane :

1/ w każdy dzień tygodnia w okresie od 1 kwietnia do 31 października od godz. 7.00 do 21.00 oraz w okresie od 1 listopada do 31 marca od godz. od 7.00 do 18.00 - placówki handlu detalicznego branży spożywczej i spożywczo – przemysłowej ( placówki te miałyby być zamknięte w dniu święta Bożego Ciała i Wszystkich Świętych );

. 2/ w dni powszednie od godz. 8.00 do 16.00 - placówki handlowe branży przemysłowej;

3/ w dni powszednie od godz. 8.00 do 18.00 – placówki usługowe dla ludności.

Stosownie do § 2 uchwały, winni nie przestrzegania niniejszych przepisów podlegają karze grzywny określonej w odrębnych przepisach, orzekanej w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia.

W myśl § 3, wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. Określono w § 5, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa L. i wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia.

W skardze sądowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. J. K. zarzucił, iż postanowień tej uchwały nie sposób pogodzić z ustrojową zasadą społecznej gospodarki rynkowej opartej na wolności działalności gospodarczej i własności prywatnej, określoną w art. 20 Konstytucji RP, jak również z zamieszczoną w art. 22 zasadą, że ograniczenie wolności gospodarczej może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Skarżący podniósł, iż określenie czasu pracy placówek handlowych oraz zakładów usługowych dla ludności stanowi ograniczenie działalności gospodarczej i powinno – jeśli było to konieczne – nastąpić tylko w drodze ustawy. Tymczasem w konstytucyjnej formule "w drodze ustawy" nie mieści się przedmiotowa uchwała. Nie można też o niej powiedzieć, że ma ona swoje uzasadnienie i podjęto ją ze względu na ważny interes publiczny. Poza tym ograniczenie czasu pracy placówek handlowych jest przejawem dyskryminacji pozostającym w sprzeczności z konstytucyjnym przepisem art. 32 stanowiącym, że wszyscy są wobec prawa równi.

J. K. opatrzył swoją skargę pieczęcią wskazującą, że jest właścicielem firmy [...], mającej siedzibę na terenie Gminy.

Z akt sprawy wynika, że skarżący wezwał Radę Gminy do uchylenia § 1 uchwały, określającego dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych dla ludności. Wezwanie to - zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. - okazało się bezskuteczne. W dniu [...] kwietnia 2008 r. Rada Gminy podjęła decyzję, że "podtrzymuje w mocy uchwałę (...) Nr XXI/114/05", a pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. zawiadomiono skarżącego o powyższym stanowisku.

W odpowiedzi na skargę Gmina wnosiła o jej oddalenie, argumentując że skarżący posiada zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych i skarży uchwałę kierując się jedynie własnym interesem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona uchwała ustalająca dla terenu gminy dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych dla ludności, podjęta została na mocy upoważnienia wynikającego z ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.), określającej w art. XII § 1, że dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Skontrolowana uchwała Rady Gminy została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia 1 września 2005 r. Nr 178, poz. 3098. Zawierała w § 1 obowiązujące na terenie tejże Gminy przepisy dotyczące dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlowych oraz zakładów usługowych.

Skarżący ma rację, że podstawą ustroju gospodarczego w Polsce jest społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej i własności prywatnej, a ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP). Zasadnie też wskazuje, iż w myśl jej art. 32, wolność podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej ma dodatkową gwarancję w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa, przewidzianej w tym przepisie.

Skarżący jednak niesłusznie wywodzi, iż świetle powołanych przepisów Konstytucji, ustanowione przez Radę Gminy ograniczenia godzą w wolność podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Bezpodstawnie też zarzuca, że Rada wprowadziła dyskryminujące postanowienia skracające czas pracy w tego rodzaju placówkach i zakładach.

W ocenie Sądu, wolność działalności gospodarczej nie jest prawem absolutnym, czego dowodzi nie tylko przywoływany przez skarżącego przepis art. 22 Konstytucji, ale również określone ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) zasady prowadzenia takiej działalności w Polsce. Stosownie do art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zasadą jest, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Użyty przez ustawodawcę zwrot "z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa" oznacza, że warunki prowadzenia działalności gospodarczej mogą być określone przepisami nie tylko rangi ustawowej. Zatem warunki te ( w tym wprowadzone ograniczenia) mogą wynikać z przepisów ustanawianych przez rady gmin.

O tym, że swoboda działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i tak jak i inne konstytucyjne prawa i wolności jednostki może być poddawana przez ustawodawcę pewnym ograniczeniom, wyraźnie sygnalizował Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. K 11/94 (OTK 1995/1/12), na które zresztą skarżący się powołuje w skardze.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że podjęta uchwała mieściła się w granicach upoważnienia wynikającego z powoływanego wyżej przepisu art. XXII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Zgodzić się trzeba ze spostrzeżeniami Sądu Najwyższego zawartymi w wyroku z dnia 13 czerwca 2002 r. sygn. akt III RN 54/02 (publ. LEX Nr 110625), iż omawiany przepis nie określił trybu postępowania w tych sprawach, ani wiążących gminę kryteriów, jak też nie oznacza, że samodzielność gminy w zakresie określania czasu otwierania i zamykania placówek i zakładów łączy się z dowolnością działań w tym zakresie.

W ocenie składu orzekającego WSA w L., zaskarżona uchwała mieści się w granicach upoważnienia zawartego w art. XXII § 1 ustawy Przepisy (...). Ustala ona jednolite dla wszystkich rodzajów placówek handlu detalicznego branży spożywczej i spożywczo – przemysłowej w okresie od 1 listopada do 31 marca godziny otwierania i zamykania tych placówek (od godz.7.00 do 18.00) oraz w okresie od 1 kwietnia do 31 października (od godz. 7.00 do 21.00). Nie różnicuje godzin otwierania placówek handlowych branży przemysłowej (są one otwierana w dni powszednie w godz. 8.00 – 16.00). W podobny sposób uchwała określa godziny otwierania placówek usługowych dla ludności ( w dni powszednie od godz. 8.00 do 18.00).

Tak określone godziny otwierania i zamykania placówek handlowych i zakładów usługowych – wbrew argumentacji skarżącego - nie ograniczają swobody prowadzenia działalności gospodarczej na terenie tejże Gminy. Każdy może prowadzić taką działalność. Nie oznacza to jednak, że dana osoba może samodzielnie decydować o miejscu oraz czasie prowadzenia działalności bez żadnych ograniczeń, chociażby z uwagi na konieczność ochrony pozostałych mieszkańców gminy oraz zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej.

Wspólnotę tę tworzą nie tylko jednostki prowadzące działalność gospodarczą (oferujące swoje wyroby, czy usługi) na terenie konkretnej gminy, ale i osoby będące korzystające w mniejszym lub większym zakresie z oferowanych im dóbr przez te jednostki. Często jest tak, że jednostki zajmujące się prowadzeniem działalności gospodarczej wykonują ją w placówkach handlowych, czy usługowych i są pracodawcami dla innych osób. Wtedy rzeczą rady gminy powinno być rozważenie interesów zarówno pracodawców, jak i pracowników, mając na uwadze konieczność poszanowania występujących niekiedy sprzecznych dążeń obydwu stron. Z pewnością czas otwarcia placówek handlowych i zakładów usługowych jest miarą odzwierciedlającą wynik dążeń osób zajmujących się działalnością gospodarczą na terenie gminy. Dążenia te zazwyczaj ulegają zmianom w zależności od aktualnej sytuacji rynkowej (ekonomicznej).

Wprawdzie zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia i dlatego trudno stwierdzić jakie motywy legły u podstaw postanowień dotyczących i określających dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego oraz zakładów usługowych (nie wynika to również z dołączonego do akt sprawy protokołu z dnia [...] czerwca 2005 r., dokumentującego przebieg sesji Rady Gminy, podczas której podjęto uchwałę), to wyżej podany czas otwierania i zamykania placówek handlowych i zakładów usługowych określony w uchwale nie wskazuje aby Rada Gminy nie wzięła pod uwagę bieżących potrzeb i interesów lokalnej społeczności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w ramach art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, dopuszczalne jest zróżnicowanie godzin i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych. Zwraca się przy tym na uwagę, iż o ile przepis ten daje możliwość ustalania godzin zamykania i otwierania placówek handlowych, to nie można tych uprawnień wiązać z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi celem zapewnienia bezpieczeństwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 477/07 – nie publ.).

Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podziela w całości powyższy pogląd prawny, podobnie jak i stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące znaczenia art. XII § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) i wynikającego z tego przepisu prawa gminy do ustalania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu zagranicznego, zakładów gastronomicznych oraz zakładów usługowych, jak też do podjęcia w tym zakresie uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 411/07, publ. LEX Nr 341269).

Należy podkreślić, że w zaskarżonej uchwale brak jest postanowień wskazujących, aby ustalone godziny otwierania i zamykania placówek handlowych i zakładów usługowych miały na celu ograniczenia dostępności i spożycia alkoholu. Uchwała w ogóle nie nawiązuje do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W świetle powyższych rozważań skontrolowana uchwała nie narusza prawa. Oceny tej nie podważają wnioski skarżącego, że Rada Gminy pomija fakt, iż w działalności gospodarczej wszystko, co nie jest zakazane, jest dozwolone, nie uwzględnia tego, że przy ograniczeniu praw jednostki trzeba odpowiednio wyważyć interes publiczny, dyskryminuje prawa jednostki prowadzącej taką działalność.

Należy zauważyć, że sam czas otwarcia placówek handlowych i usługowych nie może być uznawany za przejaw dyskryminowania osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Zasadę równości wobec prawa trzeba rozumieć jako zakaz wprowadzania przepisów dyskryminujących bądź faworyzujących , ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1988 r., U. 7/87, OTK 198 r., s. 14).

Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby postanowienia uchwały stawiały skarżącego w mniej korzystnej sytuacji i dyskryminowały go w porównaniu do innych osób prowadzących działalność gospodarczą.

Na marginesie powyższych uwag należy podnieść, że dotychczasowa linia orzecznicza wskazuje, iż przepis art. XXII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) nie budzi wątpliwości co do swej zgodności z wzorcami określonymi w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP i daje prawo radzie gminy do uchwalania przepisów zakazujących działalności placówek handlowych w wyznaczonych dniach i godzinach.

Z tych też względów i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu.