Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3534/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 190/18 w sprawie ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego nabycie praw i obowiązków z decyzji o przekształceniu praw użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 190/18 wydanym w trybie uproszczonym, oddalił skargę L. sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] października 2017 r. nr SKO [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego nabycie praw i obowiązków z decyzji o przekształceniu praw użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 5 września 2017 r. skarżąca spółka zwróciła się do Prezydenta W. o wydanie zaświadczenia "stwierdzającego nabycie przez N. sp. z o.o. z dniem 1 kwietnia 2016 r. praw i obowiązków z decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] października 2014 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej we W. przy ul. C., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]/2, AM - [...], obręb D., dla której Sąd Rejonowy dla W., prowadzi księgę wieczystą nr [...], a także w przedmiocie ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i rozłożenia opłaty na 10 rat" oraz stwierdzającego, że "L. sp. z o.o. nie jest zobowiązana do uiszczania rat z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wynikających z powyższej decyzji".

Prezydent W. postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...]/2017 orzekł o odmowie wydania zaświadczenia.

Zażalenie na ww. postanowienie w zakreślonym terminie wniosła L. sp. z o.o. z siedzibą we W.

Rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydanym [...] października 2017 r. postanowieniem, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie braku przez skarżącą spółkę własnego interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia. Stwierdzono, że żądanie wydania zaświadczenia nie "we własnej sprawie", lecz "w cudzej sprawie", stanowi jedną z przyczyn odmowy wydania zaświadczenia. Kolegium nie podzieliło przy tym stanowiska wnioskodawcy, zgodnie z którym przepis art. 481 § 1 k.c. "oddziałuje bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej spółki w kontekście stanowiska Prezydenta W. zawartego w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2017 r.". Powołując się na charakter i tryb podziału spółki uregulowany w art. 528 i nast. k.s.h., w tym regulację dotyczącą planu podziału (art. 534 k.s.h.), Kolegium stwierdziło, że plan podziału nie jest elementem prowadzonych przez organ I instancji ewidencji, rejestrów i nie wynika z innych bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ ten natomiast może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym (a więc ograniczonym) zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Skoro wskazywane przez wnioskodawcę fakty nie wynikają wprost z posiadanych przez organ danych, to brak jest podstaw prawnych żądania, by organ przetwarzał dane i przeprowadzał postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia faktów, które winny zostać dowiedzione przed innym organem. Istota zaświadczenia sprowadza się bowiem do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku bądź o jego nabyciu. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie rozstrzygał (i tym samym nie ustalał w tym postanowieniu) o nabyciu praw i obowiązków z decyzji nr [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia zacytował treść żądania wnioskodawcy (zob. s. 1 postanowienia). Odnosząc się do argumentacji zażalenia poświęconej regulacji sukcesji administracyjnoprawnej w przypadku podziału spółki kapitałowej i skutków z tego faktów wywodzonych, Kolegium stwierdziło, że decyzja orzekająca o przekształceniu praw rzeczowych nie może zostać zaliczona do zdarzeń prawnych będących źródłem "administracyjnoprawnej sukcesji". Na poparcie tego stanowiska organ odwoławczy przedstawił rozbudowaną argumentację. Również odnosząc się do charakteru opłaty z tytułu przekształcenia Kolegium wskazało na cywilnoprawny charakter tej opłaty. Powołując się na orzecznictwo uznało, że taka opłata jest wynagrodzeniem, które służy zrekompensowaniu dotychczasowemu właścicielowi (Skarbowi Państwa lub j.s.t.) utraty przysługującego do nieruchomości prawa własności oraz utraty stałego dopływu kwot z tytułu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Kolegium przyjęło wobec tego, że opłata z tytułu tego rodzaju przekształcenia nie może zostać zakwalifikowana do składników objętych "administracyjnoprawną sukcesją".

Organ II instancji ustosunkowując się do zarzutu braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem postanowienia zauważył, że zaświadczenie jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Z tego powodu zakresu pojęcia danych znajdujących się w posiadaniu organu administracji nie można rozszerzać na inne dane, w szczególności poza zakresem przedmiotowym tego pojęcia jest sytuacja, w której takie dane są wynikiem oceny prawnej. Taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie prowadzi żadnych ewidencji i rejestrów dotyczących danych spółek prawa handlowego w zakresie ich łączenia, podziału i przekształcania. Tym samym nie posiada żadnych danych dotyczących podziału spółki, zatem nie są to dane będące w posiadaniu organu I instancji w rozumieniu przepisu art. 218 § 1 k.p.a. Prowadzenie natomiast postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Poza tym Kolegium podniosło, że jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać. W przekonaniu Kolegium wnioskująca spółka nie wskazała przepisu prawa, który wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, a także nie wykazała istnienia interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu żądanego zaświadczenia. Kolegium wyjaśniło, że czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu. Według Kolegium, tej relacji spółka nie udowodniła. Cechami interesu prawnego bowiem jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny ma więc charakter materialnoprawny. Oznacza to, że podmiot żądający wydania zaświadczenia powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, z którego wynika, że wydanie zaświadczenia oddziałuje bezpośrednio lub pośrednio na jego sytuację prawną. Z tych też powodów Kolegium uznało, że powołanie się przez wnioskodawcę do art. 481 § 1 k.c. nie wypełnia warunku wykazania interesu prawnego, ponieważ sposób i termin uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia to stan faktyczny, a przy tym w rozpatrywanej sytuacji potencjalny, a nie aktualnie występujący.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie wniosła skarżąca L. sp. z o.o., domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia, zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 77 k.p.a., 80 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. i art. 218 § 1 i 2 k.p.a

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest to, że skarżąca strona domagała się by w zaświadczeniu organ stwierdził urzędowo, że N. sp. z o.o. nabyła prawa i obowiązki z decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] października 2014 r., oraz że L. sp. z o.o. nie jest już zobowiązana do uiszczania rat opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Według skarżącej spółki, urzędowe potwierdzenie stanu prawnego dotyczącego decyzji nr [...] oraz skutków wynikających z podziału spółki i przeniesienia majątku oraz praw i zobowiązań na inny podmiot, jest wymagane z kilku co najmniej powodów. Pierwszym z nich jest wskazywane przez spółkę zamknięcie możliwości zastosowania przepisu art. 155 k.p.a. Wobec tego dla podmiotów podlegających administracyjnoprawnej sukcesji - właściwą drogą postępowania będzie ubieganie się w trybie art. 217 k.p.a. o wydanie przez właściwy organ administracji publicznej stosownego zaświadczenia o nabyciu praw i obowiązków z danej decyzji. W tym zakresie spółka odwołuje się do treści uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. Wskazuje również na brzmienie art. 481 § 1 k.c. i potencjalną możliwość dochodzenia odsetek przez wierzycieli. Ponadto podano, że spółka otrzymuje z urzędu wezwania do potwierdzenia sald tytułem opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej przy ul. C., pomimo, że nie jest już zobowiązana do uiszczania tej opłaty. Przywoływany jest w końcu argument wskazujący, że brak wydania żądanego zaświadczenia może skutkować niemożnością zaliczenia oprocentowania, naliczanego przez organ od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, do kosztów uzyskania przychodów i wykazania przed właściwym Naczelnikiem Urzędu Skarbowego podmiotu uprawnionego do dokonania takiego zaliczenia oprocentowania zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych.

Z tych względów Sąd stwierdził, że przedmiotem wymagającym oceny i rozstrzygnięcia jest to, czy organ I instancji miał podstawy do tego, by odmówić wnioskowi skarżącej o wydanie zaświadczenia, a w efekcie, czy zgodne z prawem jest postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Sąd oceniając legalność działań podjętych przez organy administracji publicznej I i II instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 124 § 2, art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. Organy w sposób przekonywujący i merytorycznie trafny odniosły się w uzasadnieniach podjętych przez siebie postanowień do podstawy faktycznej i prawnej tych rozstrzygnięć. Wbrew zarzutom skargi, Kolegium w rozbudowanej argumentacji zaskarżonego postanowienia odniosło się do obu żądań zawartych we wniosku o wydanie zaświadczenia i dokonało wymaganej przepisami prawa ich oceny. Sąd podkreślił, że przepisy części ogólnej k.p.a. stosowane są w postępowaniu o wydawanie zaświadczeń odpowiednio, a więc z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania. Przeprowadzenie koniecznego postępowania wyjaśniającego, a w jego ramach ewentualnych dowodów, byłoby celowe tylko wówczas, gdyby służyło dopełnieniu informacji potrzebnych do ustalenia określonych faktów lub stanu prawnego w oparciu o dane, którymi dysponuje organ. Postępowanie wyjaśniające spełnia pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ponieważ główną rolę w tym postępowaniu pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Bez znaczenia zatem było dla końcowego wyniku sprawy odniesienie się przez organ do wszystkich dokumentów, które zostały przedłożone przez spółkę. Skoro organ administracji nie dysponował kluczowymi danymi (wynikającymi z prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu), pozwalających na udzielenie żądanych informacji, to przeprowadzenie postępowania o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. było bezcelowe. Nie ma bowiem podstaw do wydania zaświadczenia co do faktu lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samymi dokumentami przedłożonymi przez skarżącą spółkę. Przedłożone przez spółkę dokumenty nie stanowią elementów prowadzonych przez organ I instancji ewidencji, rejestrów i nie wynikają z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji narusza przepis art. 218 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy nie naruszył wskazanych przepisów postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Kolegium w zakresie braku wykazania przez spółkę przepisu prawa, który wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, a także nie wykazania istnienia interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu żądanego zaświadczania. Spółka nie udowodniła istnienia po jej stronie interesu prawnego rozumianego jako związek miedzy obowiązującą normą prawa materialnego a jej sytuacją prawną. W tym zakresie powołanie się na potencjalną możliwość dochodzenia odsetek przez wierzyciela nie wypełnia warunku wykazania takiego interesu prawnego. Sposób i termin uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia to stan faktyczny, który jest potencjalny a nie aktualnie występujący. Interes prawny winien więc być realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynności organu, a nie z jej przyszłymi obawami co do działań innych podmiotów podejmowanych wobec niej. Ponadto brak jest przekonujących dowodów aby uznać, że kierowanie do spółki wezwań do potwierdzenia sald tytułem opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej przy ul. C., stanowi dowód na negowanie skutków przeprowadzonego podziału L. sp. z o.o. Spółka w żaden sposób nie wykazała również negatywnych następstw braku wydania żądanego zaświadczenia na jej sytuację podatkową. Nie sposób również nie zauważyć, że skarżąca spółka żądając wydania spornego zaświadczenia w celu wykazania interesu prawnego odwołuje się do zdarzeń przeszłych, m.in. możliwość dochodzenia odsetek przez wierzyciela N. sp. z o.o., czy też braku możliwości zaliczenia oprocentowania, naliczanego przez organ od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, do kosztów uzyskania przychodów i wykazania przed właściwym Naczelnikiem Urzędu Skarbowego podmiotu uprawnionego do dokonania takiego zaliczenia oprocentowania. Nie oceniając trafności tych twierdzeń, gdyż wykraczają one poza granice kontrolowanej sprawy, podkreślić należy, że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie może być traktowane jako substytut postępowania, którego celem jest przeprowadzenie w trybie administracyjnym postępowania dowodowego, na okoliczności faktyczne, które nie wynikają wprost z prowadzonych przez organ rejestrów lub ewidencji.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła L. sp. z o.o. z siedzibą we W., zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy skutkujące oddaleniem skargi zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podczas gdy prawidłową normą, która powinna być zastosowana przez WSA był art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., gdyż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] października 2017 roku zostało wydane z naruszeniem:

- art 77 i 80 k.p.a. polegającym na braku rozpatrzenia przez SKO całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, wskutek czego organ błędnie ustalił, że:

a) plan podziału L. sp. z o.o. (w którym zawarte jest, że na N. sp. z o.o. przechodzą prawa i obowiązki z decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] października 2014 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej we W., przy ul. C.) nie wynika z ewidencji lub innych danych będących w posiadaniu organu, stwierdzając, że skarżący wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia złożył jedynie odpis z Krajowego Rejestru Sądowego N. sp. z o.o. oraz zawiadomienie o wpisie nowego właściciela do księgi wieczystej [...], pomijając przy tym:

- fakt złożenia przez skarżącą również wypisów aktów notarialnych z załączonym do nich planem podziału L. sp. z o.o., odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego L. sp. z o.o. oraz decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] kwietnia 2017 r.;

- że wypisy aktów notarialnych z załączonym do nich planem podziału L. sp. z o.o., odpis z Krajowego Rejestru Sądowego N. sp. z o.o., zawiadomienie o wpisie nowego właściciela do księgi wieczystej [...], decyzja Prezydenta W. nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. znajdowały się już w posiadaniu Prezydenta W. przed złożeniem wniosku o wydanie zaświadczenia, albowiem dokumenty te zostały złożone przez N. sp. z o.o. w sprawie [...] (nr ewid. [...]).

b) skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia, gdy tymczasem skarżący szczegółowo wykazał w postępowaniu przed Prezydentem W. i Samorządowym Kolegium Odwoławczym z czego wywodzi istnienie interesu prawnego wraz z podaniem przepisów prawa.

- art. 218 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wydania zaświadczenia potwierdzającego stan faktyczny i prawny wynikający z danych znajdujących się w posiadaniu organu, które to dane potwierdzają dokonanie i zarejestrowanie podziału L. sp. z o.o. i sukcesję na N. sp. z o.o. praw i obowiązków z decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...]października 2014 r., tj.

- załącznik numer 5 do planu podziału, punkty 1 i 7 (wypis aktu notarialnego z 15 marca 2016 r., Rep A numer [...] oraz wpis aktu notarialnego z 15 marca 2016 r. Rep A numer [...]);

- odpisy z Krajowego Rejestru Sądowego N. sp. z o.o. i L. sp. z o.o., które zawierają informacje o dokonaniu podziału L. sp. z o.o. i przeniesieniu zorganizowanej części przedsiębiorstwa na N. sp. z o.o. na podstawie Protokołu Zgromadzenia Wspólników L. sp. z o.o. (akt notarialny rep. A nr [...]) i Protokołu Zgromadzenia Wspólników N. sp. z o.o. (akt notarialny rep. A nr [...]) z 15 marca 2016 r.

- zawiadomienie o wpisie nowego właściciela do księgi wieczystej [...], z którego wynika, że nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości oraz że podstawą zmiany właściciela nieruchomości jest Protokół Zgromadzenia Wspólników z 15 marca 2016 r. (akt notarialny rep. A nr [...]).

- art. 218 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia;

- art. 124 § 2 k.p.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu postanowienia wszystkich koniecznych elementów w postaci wyczerpującego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego odmowy wydania zaświadczenia, w następstwie czego organ nie odniósł się w uzasadnieniu do:

a) obu żądań zawartych we wniosku o wydanie zaświadczenia, tj. żądania w przedmiocie zaświadczenia przez organ, że N. sp. z o.o. nabyła prawa i obowiązki z decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] października 2014 r. oraz żądania, że L. sp. z o.o. nie jest już zobowiązana do uiszczania rat opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pomijając drugie z przedstawionych powyżej żądań;

b) treści wszystkich dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu a dotyczących podziału L. sp. z o.o. i sukcesji przez N. sp. z o.o. praw z decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] października 2014 r.;

- art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Jedną z podstaw skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez radcę prawnego nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca nie wskazała naruszenia jakiejkolwiek normy p.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że to uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować tej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w kasacji zarzutów.

Zasady wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII "Wydawanie zaświadczeń" Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z kolei w myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: pkt 1 - przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że ustawodawca rozróżnia dwa rodzaje zaświadczeń tj.: zaświadczenia wydawane, gdy wymaga tego przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) oraz zaświadczenia wydawane na żądanie strony mającej interes prawny (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W pierwszym wypadku organ administracyjny ma obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega w takiej sytuacji badaniu, bowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. Natomiast w wypadku, gdy podmiot domaga się wydania zaświadczenia powołując się na swój interes prawny, organ musi przed wydaniem zaświadczenia ustalić, czy osoba ubiegająca się rzeczywiście ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Obowiązek wydania zaświadczenia powstaje wówczas z chwilą stwierdzenia istnienia interesu prawnego. Jeżeli organ stwierdzi, że osoba ubiegająca się nie ma tego interesu – odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści (por. Z. Janowicz, "Kodeks postępowania administracyjnego" Wydanie 11 Warszawa 2011 str. 690).

Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy dany podmiot wnosi żądanie we własnym imieniu, zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany wydaniem zaświadczenia, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę żądania co do podjęcia przez organ administracji stosownych czynności.

Skarżąca kasacyjnie domagała się wydania zaświadczania: "stwierdzającego nabycie przez N. sp. z o.o. z dniem 1 kwietnia 2016 r. praw i obowiązków z decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] października 2014 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej we W. przy ul. C., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]/2, AM - [...], obręb D., dla której Sąd Rejonowy dla W., prowadzi księgę wieczystą nr [...], a także w przedmiocie ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i rozłożenia opłaty na 10 rat" oraz stwierdzającego, że "L. sp. z o.o. nie jest zobowiązana do uiszczania rat z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wynikających z powyższej decyzji".

Bezsprzecznie należy uznać, że skarżący ma interes faktyczny w otrzymaniu wyżej wskazanego zaświadczenia. Jednak w rozpoznawanej sprawie organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęły, że z żadnego ze wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w toku postępowania przepisów prawa nie wynikają prawa lub obowiązki strony skarżącej, kreujące jej interes prawny.

Nie jest uzasadnione stanowisko strony skarżącej, że źródłem jej interesu prawnego jest art. 481 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.), stanowiący, że jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Prawidłowo bowiem organy stwierdziły, że sposób i termin uiszczania opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności to stan faktyczny, a nie prawny.

Przepisem takim nie jest także art. 531 § 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 505 ze zm.). Zgodnie bowiem z jego treścią, spółki przejmujące lub spółki nowo zawiązane powstałe w związku z podziałem wstępują z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w prawa i obowiązki spółki dzielonej, określone w planie podziału (§ 1). Na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną powstałą w związku z podziałem przechodzą z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, pozostające w związku z przydzielonymi jej w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej, a które zostały przyznane spółce dzielonej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej (§ 2). Skoro interes prawny musi być osobisty i indywidualny, to przepis ten, może ewentualnie stanowić podstawę interesu prawnego Spółki N. sp. z o.o., a nie skarżącej.

Zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że skarżąca w celu wykazania interesu prawnego odwołuje się do zdarzeń przeszłych, a nie aktualnie występujących, m.in. do możliwości dochodzenia odsetek przez wierzyciela N. sp. z o.o., czy też braku możliwości zaliczenia oprocentowania, naliczanego przez organ od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, do kosztów uzyskania przychodów i wykazania przed właściwym Naczelnikiem Urzędu Skarbowego podmiotu uprawnionego do dokonania takiego zaliczenia oprocentowania. Tymczasem interes prawny musi być konkretny i aktualny. Dodać także należy, że spółka nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność faktycznego uiszczania powyższych opłat bądź kierowania do niej przez organy stosownych wezwań o zapłatę. Wręcz przeciwnie wskazała, że to N. sp. z o.o., po podziale skarżącej, uiściła dniu 31 marca 2017 r. ratę wraz z odsetkami za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazanej we wniosku nieruchomości i będzie uiszczała raty w kolejnych latach.

Z wyżej wskazanych powodów nie jest także źródłem interesu prawnego potencjalna możliwość dochodzenia odsetek od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego.

Również nie może być podstawą istnienia interesu prawnego okoliczność, że wydanie zaświadczenia umożliwi Zarządowi L. sp. z o.o. legitymowanie się dokumentem potwierdzającym kontrahentom, aktualnym wspólnikom i przyszłym inwestorom stan istniejących zobowiązań spółki.

Jeszcze raz należy wskazać, że interes prawny powinien być indywidualny, skonkretyzowany, a nie ewentualny. Skarżąca ubiegając się o wydanie zaświadczenia nie wykazała swojego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Nie wskazała konkretnego postępowania administracyjnego, w którym jej interes prawny wymagałby legitymowania się wskazanym wyżej zaświadczeniem.

W myśl art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z kolei zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Skoro skarżąca kasacyjnie nie posiada interesu prawnego do żądania wydania wyżej wskazanego zaświadczenia to rozważania organów i Sądu pierwszej instancji dotyczące charakteru i celu postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia art. 218 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7 , 77 i 80 k.p.a.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 124 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Zawiera bardzo obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne, które w sposób jasny, precyzyjny i przekonywujący odnosi się do zarzutów zażalenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.