Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 508/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 84 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 5a
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 156 par. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant apl. prokuratorski Beata Skrobich po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. M., A. M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty za usunięcie drzewa 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 2 stycznia 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, solidarnie, na rzecz skarżących E. M., A. M. i K. M. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 czerwca 2013 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 2 stycznia 2013 r. i odmówiono E. M., A. M. i K. M. umorzenia należności z tytułu opłaty za usunięcia drzewa w wysokości 4722,09 zł.

Postępowanie administracyjne miało następujący przebieg:

Decyzją z dnia 22 lutego 2009 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, zezwolono E. M., A. M. i K. M. na usunięcie określonych drzew rosnących na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w [...] na działce oznaczonej nr ewid. X. k.m. [...] obręb [...], pod warunkiem zastąpienia grochodrzewu nowymi nasadzeniami w ilości 4 sztuk robinii białych odmiany kulistej o obwodach pni na wysokości 100 cm co najmniej 12 cm i wysokości co najmniej 2,5 m, sadzonych w dwa paliki o średnicy 7 cm, na terenie pasa drogowego przy ulicy [...] w [...], w terminie do 31 maja 2009 r. (pkt 4 decyzji) i pisemnego poinformowania organu o dokonaniu nasadzeń. W pkt 6 decyzji ustalona została opłata za usunięcie grochodrzewu o obwodzie pnia 106 cm w wysokości 4722,09 zł i odroczono termin jej uiszczenia na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia.

W dniu 26 września 2012 r. pracownicy Urzędu Miasta Opola dokonali kontroli nasadzeń zamiennych 4 sztuk robinii białych odmiany kulistej, po upływie 3 lat i stwierdzili, że w lokalizacji wymienionej w decyzji brak jest nasadzeń.

Pismem z dnia 27 września 2012 r. organ zwrócił się do strony o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji. W odpowiedzi na powyższe, uzyskał informację, zawartą w piśmie strony z dnia 9 października 2012 r., że nasadzeń zamiennych drzew dokonano na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...].

W dniu 14 listopada 2012 r. w wyniku przeprowadzonych oględzin na nieruchomości wskazanej w piśmie Komisja ds. Zieleni Miejskiej stwierdziła, że nasadzenia dokonane zostały niezgodnie z decyzją, a nadto, że posadzone drzewa wykazują żywotność, lecz mają parametry mniejsze niż określone w decyzji

Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 2 stycznia 2013 r., działając na podstawie art. 84 ust. 5a, art. 87 ust. 3, 4, 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.), po rozpoznaniu sprawy wszczętej z urzędu, w punkcie 1 odmówił umorzenia E. M., A. M. i K. M. należności z tytułu opłaty za usunięcia drzewa w wysokości 4722 ,09 zł., w punkcie drugim wskazał, że opłatę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w który należność stała się ostateczna na konto organu lub ewentualnie rachunku bankowym o podanym numerze, w punkcie 3 orzekł, że w razie nieterminowego uiszczenia opłaty pobierane będą odsetki za zwłokę w wysokości odsetek pobieranych za nieterminowe regulowanie zobowiązań podatkowych. W uzasadnieniu wskazał na ustalony w sprawie stan faktyczny, a w szczególności na fakt niewywiązania się strony z obowiązku posadzenia nowych drzew w miejscu wskazanym w decyzji z dnia 26 lutego 2009 r. oraz na to, że strona nie występowała do organu o zmianę ww. decyzji w zakresie lokalizacji nasadzeń, jak również po upływie terminu zakreślonego ww. decyzją nie powiadomiła o dopełnieniu czynności. Wskazując na ustalenia poczynione w ramach przeprowadzonej wizji na nieruchomości przy ulicy [...] oraz przytaczając brzmienie przepisów art. 84 ust. 5 i ust. 5a, a także art. 87 ust. 3 -5 ustawy o ochronie przyrody uznał, że strony nie wywiązały się z obowiązku wynikającego z zezwolenia, a tym samym nie zaistniały podstawy do umorzenia naliczonej opłaty. Podstawą umorzenia opłaty jest posadzenie właściwych drzew oraz zachowanie ich żywotności przez okres 3 lat od dnia posadzenia. Jeżeli nasadzenia nie zachowały żywotności w okresie 3 lat od dnia posadzenia, posiadacz nieruchomości jest zobowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcie drzewa. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie 4 sztuki zamiennych nasadzeń nie zachowało żywotności i stąd też należało odmówić umorzenia należności z tytułu opłaty za usunięcie drzewa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły E. M., A. M. i K. M. zarzucając decyzji naruszenie art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez uznanie, że dokonanie nasadzeń zamiennych w innym miejscu niż wskazane w decyzji o odroczeniu płatności za usunięcie drzewa nie stanowi jej wykonania, a także, iż nieosiągnięcie wymaganych rozmiarów przez posadzone drzewa wynika z przyczyn zależnych od strony; naruszenie art. 84 ust. 5a ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe, odwołujące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, a także o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu podały, że przyczyną posadzenia przez stronę czterech drzew w ramach nasadzeń zamiennych w innym miejscu niż to określono w decyzji Prezydenta Opola z dnia 26 lutego 2009 r. była utrata decyzji. Strona dokonała nasadzeń zamiennych w ilości wskazanej w decyzji i w sposób należyty dbała o przedmiotowe rośliny. Za stan rzeczy od siebie niezależny, w postaci nieosiągnięcia przez nie wymaganych rozmiarów, nie ponosi odpowiedzialności. Zdaniem odwołujących, w tym stanie faktycznym, zgodnie z art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, należność z tytułu ustalonej opłaty winna podlegać umorzeniu.

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 2 stycznia 2013 r. i odmówiło E. M., A. M. i K. M. umorzenia należności z tytułu opłaty za usunięcia drzewa w wysokości 4722 ,09 zł. W uzasadnieniu wskazało na ustalony w sprawie stan faktyczny, a także powołując przepisy mające zastosowanie w sprawie stwierdziło, że decyzja podlegała uchyleniu w całości, jednakże zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji reformatoryjnej. Rozpatrując przesłanki z art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody należało się odnieść do warunków wydanego zezwolenia na usuniecie drzew i ocenić żywotność nasadzeń zamiennych, które winny być dokonane w pasie drogowym w [...] przy ulicy [...]. Przeprowadzone w tym zakresie oględziny przez organ I instancji jednoznacznie potwierdziły brak nasadzeń w ww. lokalizacji, a tym samym zasadnym było uznanie, że nasadzenia nie zachowały żywotności, a za taki stan rzeczy odpowiedzialność ponosi posiadacz nieruchomości, który uzyskał warunkowe zezwolenie na wycinkę grochodrzewu. W sprawie nie zaistniały zatem okoliczności niezależne od posiadacza nieruchomości, które doprowadziły do utraty żywotności nasadzeń zastępczych. Argumentował nadto organ II instancji, że ze względu na błędy popełnione w zaskarżonej decyzji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Zdaniem SKO, niewłaściwym jest bowiem przytaczanie w w pkt 2 i 3 sentencji decyzji organu I instancji zapisów, które nie znajdują oparcia w przepisach oraz, które wynikają wprost z ustawy, a które wykraczają poza uregulowanie art. 84 ust. 5a ustawy o ochronie przyrody.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodziły się E. M., A. M. i K. M. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonej decyzji zarzuciły, naruszenie art. 83 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez nałożenie na skarżące obowiązków przekraczających dyspozycję wynikające z treści powyższego przepisu, tj. uzależnienie wydania zgody na usunięcie drzew od zastąpienia ich drzewami określonego gatunku i o precyzyjnie określonych cechach ich rozwoju oraz posadzenia w ściśle określonym miejscu, podczas gdy przedmiotowy przepis przewiduje jedynie możliwość podania liczby nasadzonych drzew w ilości nie mniejszej niż liczba drzew usuwanych; art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez nieuzupełnienie postępowania dowodowego, a w konsekwencji nieuwzględnienie faktu dokonania nasadzeń zastępczych w ilości odpowiadającej ilości wyciętych drzew oraz deklaracji posadzenia kolejnych drzew; art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak powołania przepisu prawa na podstawie którego orzeczono o obowiązku dokonania nasadzeń drzew o ściśle określonych parametrach, tj. gatunku, obwodach pni, wysokości oraz miejsca ich posadzenia. Wskazując na powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 2 oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosły, że w konsekwencji utraty decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 lutego 2009 r. dokonały posadzenia 4 drzew wskazanego rodzaju w innym miejscu niż wynikało to z uwarunkowań tej decyzji. Okoliczność, że dokonane nasadzenia nie osiągnęły określonych decyzją wielkości nie ma znaczenia dla prawidłowego zastosowania przepisu w sprawie oraz nie może obciążać skarżących, które należycie dbały o drzewa, które zachowały żywotność. Akcentowały, że skoro wykonały obowiązek wynikający z zezwolenia na usunięcie drzewa to organy niezasadnie odmówiły umorzenia opłaty z tytułu usunięcia drzewa. Nadto podnosiły, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a to wobec nieuwzględnienia, że skarżące w rzeczywistości dokonały nasadzeń zamiennych drzew w ilości wymaganej w zezwoleniu oraz odpowiadającej gatunkowi określonemu przez organ.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację, która znalazła się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a).

Przeprowadzona w ww. sposób kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz - na zasadzie art. 135 P.p.s.a. - decyzji ją poprzedzającej wykazała, że naruszają one prawo.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 84 ust. 1 posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (ust. 2). Zasadą wynikającą z przytoczonych przepisów jest zatem, że posiadacz nieruchomości zobowiązany jest do poniesienia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, które nalicza i pobiera właściwy organ do wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. W wydanym zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów organ zobligowany został przez ustawodawcę do ustalenia opłaty za ich usunięcie, terminu ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów (art. 84 ust. 3 ustawy). Ustawodawca w ustępie 4 art. 84 ustawy wprowadził możliwość zwolnienia posiadacza nieruchomości od obowiązku poniesienia opłaty za usunięcia drzew i krzewów w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości, z której usunięto drzewa lub krzewy legitymuje się zezwoleniem właściwego organu, w którym zawarto warunki odroczenia terminu uiszczenia opłaty, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Stosownie do ustępu 4 art. 84 ustawy organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszego postępowania stwierdzić należy, że w wydanym skarżącym przez Prezydenta Miasta Opola zezwoleniu z dnia 26 lutego 2009 r. na usunięcie grochodrzewu o obwodzie pnia 106 cm było zastąpienie go nasadzeniami 4 sztuk robinii białych odmiany kulistej o obwodach pni na wysokości 100 cm co najmniej 12 cm i wysokości co najmniej 2,5 m sadzonych w dwa paliki o średnicy 7 cm na terenie pasa drogowego w [...] przy ulicy [...], w terminie do 31 maja 2009 r. W punkcie 6 ww. decyzji ustalono jednocześnie opłatę za usunięcie ww. grochodrzewu w wysokości 47722,09 zł., odraczając termin jej uiszczenia na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia. W wydanym zezwoleniu ustalono nadto warunek związany z obowiązkiem powiadomienia organu o nasadzeniach po ich dokonaniu. Decyzja z dnia 26 lutego 2009 r. wobec nie wniesienia od niej odwołania stała się decyzją ostateczną i pozostając w obrocie prawnym podlegała wykonaniu, bez względu na późniejszą ocenę jej prawidłowości i legalności dokonaną przez skarżące. Przypomnieć należy bowiem, że przedmiotem postępowania sądowego była decyzja dotycząca odmowy umorzenia opłaty za usunięcie drzewa.

Zgodnie z art. 84 ust. 5 ustawy jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Z przepisu powyższego wynika zatem, że w zamian za usunięte drzewa mają być posadzone inne drzewa, które muszą zachować żywotność przez okres ponad 3 lat od zasadzenia. Ustawodawca w przepisie tym przewidział jednocześnie możliwość umorzenia ustalonej decyzją opłaty wówczas, gdy dokonane nasadzenia zastępcze nie zachowały żywotności przez okres 3 lat, ale z przyczyn niezależnych od podmiotu, który uzyskał zezwolenie na usunięcie drzew.

Poczynione ustalenia faktyczne co do określonych w zezwoleniu nasadzeń zamiennych, powodują podjęcie dalszych czynności organu wynikających bądź z przytoczonego przepisu art. 84 ust. 5 ustawy, bądź przepisu art. 84 ust. 5a ustawy, który stanowi, że jeżeli przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcia drzew. Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew posiada kompetencję i podstawę prawną do wydania jedynie decyzji o umorzeniu należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek, o których stanowi art. 84 ust. 5 ustawy. W sytuacji zaś, gdy nasadzenia zamienne nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od daty ich posadzenia, posiadacz nieruchomości jest zobowiązany do niezwłocznego uiszczenia opłaty za usunięte drzewa. Inaczej mówiąc niewywiązanie się z obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji skutkuje orzeczeniem o pobraniu opłaty (art. 84 ust. 5a ustawy).

Podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., jest to, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji uprawniony jest wydać decyzję administracyjną. Wydanie decyzji w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób niż przez wydanie decyzji, oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983/1/41). Skoro zatem ww. przepisy nie przewidywały możliwości wydania przez organy procedujące w sprawie decyzji o odmowie umorzenia ustalonej opłaty z tytułu usunięcia drzew lub krzewów, to uznać należało, że podjęte w sprawie decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej. Przyjęte przez organy rozwiązanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem przepisu art. 84 ust. 5 i 5a ustawy, powodując jego rażące naruszenie, co z kolei - wobec zaktualizowania się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - skutkuje stwierdzeniem przez Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., nieważności decyzji organów.

Dodać należy nadto, że Sąd nie rozpoznał wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji, gdyż termin posiedzenia niejawnego na który skierowany byłby wniosek w tym przedmiocie był zbieżny z terminem rozprawy. Mając zatem na uwadze szybkość postępowania sądowego oraz przepis art. 61 § 6 P.p.s.a., że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, uznać należało, że rozpoznanie tego wniosku przedłuży tylko czas postępowania w sprawie.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.