Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2043/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1, art. 62 i 138 i art. 162 § pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lutego 2022 r., nr 178/OPON/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz W. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 753, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351; dalej: "p.b.") po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej al. [...] - uchylił decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z [...] grudnia 2021 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 27 września 2021 r. Wspólnota Mieszkaniowa al. [...] złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia dwóch decyzji Prezydenta, mianowicie decyzji Prezydenta z [...] września 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania nieużytkowego poddasza oficyny środkowej części oficyn bocznych na cele mieszkalne wraz ze zamianą geometrii dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] w W. oraz ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2017 r. nr [...] o przeniesieniu ww. pozwolenia na budowę na rzecz [...] Sp. k.

Prezydent decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] września 2015 r. nr [...] oraz ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2017 r. nr [...].

Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...].

W uzasadnieniu ww. decyzji z [...] lutego 2022 r. Wojewoda wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy dwóch decyzji, a mianowicie decyzji z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] września 2015 r. nr [...] oraz ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2017 r. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent nieprawidłowo wydał jedną decyzję w stosunku do dwóch ww. decyzji, które stanowią odrębne zagadnienia.

Ponadto, zdaniem Wojewody [...] postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji orzekając w przedmiotowej sprawie stosował zamiennie art. 37 ust. 1 p.b. oraz art. 162 k.p.a. Organ I instancji jak wynika z decyzji z [...] grudnia 2021 r. nr [...], dokonał analizy wpisów w dzienniku budowy i stwierdził, że nie można uznać, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, z przyczyn o których mowa w art. 37 ust. 1 p.b., następnie swoje rozważania odniósł do uprawnień podmiotu, który ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne a w konsekwencji czego, po dokonaniu wszelkich ustaleń wydał decyzję na podstawie art. 162 k.p.a.

Natomiast z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pierwszy inwestor – M. S. - utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, po wydaniu mu decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z treścią uchwały W[...] nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., uchwała weszła w życie z dniem [...] czerwca 2016 r. Wątpliwości Wojewody wzbudził fakt, iż decyzja z [...] stycznia 2017 r. nr [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę dla inwestora: M. S. na rzecz [...] Spółka Komandytowa, została wydane po utarcie przez pierwszego inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej z [...]maja 2016 r. stanowi jedynie wyrażenie zgody na cesję umowy pomiędzy M. S. a Wspólnotą Mieszkaniową [...] na rzecz nowego inwestora - spółki [...]Spółka Komandytowa na określonych warunkach.

Dalej wskazał, że przesłankami warunkującymi przeniesienie są: zgoda strony, na rzecz której wydano pozwolenie na budowę, przyjęcie wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, przez osobę, na którą nastąpić ma przeniesienie tej decyzji, wykazanie się przez taką osobę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. M. S. w dniu przeniesienia pozwolenia na budowę dla inwestora [...] Spółka Komandytowa, nie dysponował prawem do dysponowania na cele budowlane, która stanowi przesłankę do wydania decyzji administracyjnej o przeniesieniu pozwolenia na budowę na rzecz innej osoby.

Wojewoda wskazał, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. in fine stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Co do bezprzedmiotowości wskazuje się, że bezprzedmiotowość decyzji jest zrelatywizowana do elementów stosunku administracyjnoprawnego, ukształtowanego tą decyzją, czyli do jego przedmiotu, podmiotów oraz treści - uprawnień i obowiązków ukształtowanych decyzją. Jeśli dochodzi do ustania któregokolwiek z podanych elementów stosunku administracyjnoprawnego, jego skutkiem jest bezprzedmiotowość decyzji. Natomiast złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej całkowicie z wyjaśnienia tej kwestii, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości.

W ocenie Wojewody, na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego organ administracji z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. zaniechał przeprowadzenia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącej. Nie zostało ustalone w szczególności czy w ogóle zaistniała okoliczność utraty przez nowego inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ powinien również uzyskać od podmiotu uprawnionego z decyzji o pozwoleniu na budowę wyjaśnienia w tym zakresie, stanowisko co do tego, czy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a jeżeli tak, czy stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w jego interesie, czy utracił tytuł prawny do nieruchomości i czy ta utrata ma charakter trwały, czy istnieją podstawy przeniesienie pozwolenia na inny podmiot.

2. Sprzeciw na ww. decyzję Wojewody z [...] lutego 2022 r. złożyła [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych zarzuciła naruszenie:

a) art. 138 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wynikające z:

- nieprawidłowej oceny postępowania przed organem I instancji i błędnego przyjęcia, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co stanowi jedną z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.;

- naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania odwoławczego co do istoty sprawy i dowolną ocenę materiału dowodowego skutkujące błędną oceną drugiej z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie) i uznaniem za konieczne uchylenie decyzji organu I instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mimo, że okoliczności, które, zdaniem organu, miałyby w takim postępowaniu być wyjaśniane, zostały już wykazane zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym lub pozostają bez znaczenia dla oceny dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę i o przeniesieniu pozwolenia na budowę na inny podmiot;

b) art. 138 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie wynikające z nieprawidłowej, niezgodnej z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oceny materiału dowodowego oraz braku analizy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 40 ust. 3 p.b. pod kątem legitymacji podmiotu składającego odwołanie do zaskarżenia decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w zakresie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2017 r. nr [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę, a w konsekwencji wydanie kwestionowanej decyzji mimo istnienia podstaw do:

- umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w części w jakiej odwołanie dotyczy orzeczenia o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2017 r. nr [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w pozostałym zakresie utrzymania decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2021 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

- albo utrzymania decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w całości w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Uzasadniając sprzeciw skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Ponadto przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów.

3. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

4. Wyrokiem z 5 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na ww. decyzję Wojewody z [...] lutego 2022 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że na gruncie niniejszej sprawy, organ odwoławczy wykazał prawidłowo konieczność zastosowania w niej art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd podkreślił, że rację ma skarżąca, że w ramach postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organ nie jest uprawniony do dokonywania oceny, czy badana, prawomocna decyzja jest prawidłowa. Tym samym bezpodstawne są rozważania organu II instancji odnośnie wątpliwości co do posiadania przez pierwszego inwestora – M. S. - prawa do dysponowania nieruchomością w dacie wydania pozwolenia na budowę.

Dalej Sąd wskazał, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. może stanowić samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 4 p.b., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednym z ograniczeń zasady wolności budowlanej jest konieczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b., ilekroć w ustawie mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepisy p.b. wymagają od inwestora przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na różnych etapach procesu inwestycyjnego, tj. przy zgłoszeniu budowy (art. 30 ust. 2), przy złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę lub o pozwolenie na rozbiórkę (art. 32 ust. 4 pkt 2), przy przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1), przy zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3). Ze wskazanych przepisów, jak również z ogólnej zasady wyrażonej w art. 4 p.b. wynika, że prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest ściśle powiązane z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Inwestor powinien więc legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji lub przeprowadzenia na niej robót budowlanych, nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, lecz również przez cały okres realizacji inwestycji lub prowadzenia robót.

Sąd stwierdził, że obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko żądanie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie, gdy stanowi to warunek wydania decyzji, lecz również uwzględnienie utraty przez inwestora tego prawa, jeżeli ma to wpływ na możliwość wykonania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę i możliwość wykonywania przez właściciela nieruchomości jego prawa własności.

W ocenie Sądu, bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości.

Zdaniem Sądu, Wojewoda słusznie wskazał na konieczność uzyskania od podmiotu uprawnionego z decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. M. S. – stanowiska odnośnie ewentualnej utraty przez niego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przed wydaniem decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Ma rację skarżąca spółka, że jej stanowisko w ww. kwestii zostało wyraźnie wykazane w postępowaniu administracyjnym, jednakże błędnie odczytała decyzję w zakresie adresata ww. wyjaśnień.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, Wojewoda słusznie wskazał, że nieprawidłowo organ I instancji wydał decyzję o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia w stosunku do dwóch decyzji, odnoszących się do zupełnie innych kwestii – pozwolenia na budowę oraz przeniesienia pozwolenia na budowę. W ocenie, Sądu organ I instancji powinien przeprowadzić dwa odrębne postępowania i wydać dwie odrębne decyzje.

Odnosząc się do braku interesu prawnego Wspólnoty, Sąd wskazał, że przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o przeniesieniu pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 40 ust. 3 p.b., ponieważ przedmiot tej sprawy jest inny niż przeniesienie pozwolenia na budowę, gdzie nikt poza inwestorem i podmiotem mającym realizować określone pozwolenie we własnym imieniu nie ma interesu prawnego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji. Do wygaszenia decyzji o przeniesienie pozwolenia na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a., kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie. Interesy prawne realizowane w obu postępowaniach - postępowaniu w sprawie udzielenia przeniesienia pozwolenia na budowę i w sprawie wygaśnięcia decyzji o przeniesieniu pozwoleniu na budowę - są diametralnie różne.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wymagane jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

5. Następnie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 29 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1782/22, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 maja 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że należy ustalić, jakie przyczyny, w tym także jakie okoliczności z zakresu postępowania wyjaśniającego, istotne dla sprawy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazują na brak naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnił prawidłowość decyzji kasacyjnej dwoma okolicznościami.

W ślad za organem odwoławczym uznał, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo wydał decyzję o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku dwóch decyzji, odnoszących się do zupełnie innych kwestii – pozwolenia na budowę oraz przeniesienia pozwolenia na budowę. W ocenie WSA w Warszawie, organ I instancji powinien przeprowadzić dwa odrębne postępowania i wydać dwie odrębne decyzje.

NSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podniósł, że powołując się na wadliwe wydanie jednej decyzji "o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku dwóch decyzji, odnoszących się do zupełnie innych kwestii", Sąd I instancji nie wskazał naruszonego przepisu postępowania. Zdaniem NSA nie można zaś uznać, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Ponadto wyjaśnił, że oddalenie sprzeciwu opiera się na akceptacji dla stanowiska zajętego w decyzji kasacyjnej polegającego na zastosowaniu dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest wykluczone, w takiej sytuacji, że Sąd, w odniesieniu do określonych kwestii faktycznych lub prawnych zajmie inne stanowisko, niż organ, które jednak nie prowadzi do uwzględnienia sprzeciwu. Powinien to jednak jasno wskazać w uzasadnieniu wyroku.

NSA stwierdził, że w odniesieniu do rozważanego zagadnienia, Sąd I instancji nie wskazał naruszonego przez organ I instancji przepisu, stwierdzając, że słusznie organ drugiej instancji wskazał, że nieprawidłowo organ pierwszej instancji wydał decyzję "o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku dwóch decyzji, odnoszących się do zupełnie innych kwestii".

W ocenie NSA ten brak wskazania naruszonego przepisu, w świetle hipotezy art. 138 § 2 k.p.a., stanowi naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim dlatego, że naruszonego przez organ I instancji przepisu, w tym względzie, nie wskazał także organ odwoławczy.

Zaznaczył ponadto, że art. 61 § 1 k.p.a. nie wyklucza sytuacji procesowej, w której postępowanie wszczęte w odniesieniu do dwóch spraw z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego jest następnie prowadzone wspólnie lub odrębnie i zostaje zakończone jedną decyzją lub odrębnymi decyzjami załatwiającymi sprawę co do istoty.

Wskazał również, że analizę rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, iż nie można utożsamiać sprawy administracyjnej i postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczynane jest w sprawie indywidulanej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi.

Wskazał jednocześnie, że podstawę materialną postępowania wszczętego na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...], z [...] sierpnia 2021 r., stanowiły przepisy art. 37 ust. 1 oraz art. 40 ust. 3 p.b., w powiązaniu z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wyjaśnił, że co do zasady, nie ma podstaw do łącznego prowadzenia w jednym postępowaniu więcej niż jednej sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Czym innym jest prowadzenie jednego postępowania w ramach współuczestnictwa (art. 62 k.p.a.). Natomiast z art. 62 k.p.a. nie wynika możliwość łącznego prowadzenia w jednym postępowaniu dwóch spraw administracyjnych opartych na różnych podstawach materialnoprawnych.

Dalej podkreślił, że ta reguła kodeksowa może doznawać modyfikacji w zakresie, w jakim ogólne postępowanie administracyjne jest modyfikowane normami ustaw materialnoprawnych. Na gruncie ustaw z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej wypracowano pogląd, oparty na przepisach o szczególnym trybie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, według którego, możliwe a nawet wskazane jest prowadzenie jednego postępowania w wielu sprawach prowadzonych z udziałem tej samej strony.

Zdaniem NSA art. 37 ust. 1 p.b. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zawierają norm pozwalających na przyjęcie, że stanowią istotną modyfikację w stosunku do opisanych wyżej reguł określonych w art. 61 i art. 62 k.p.a.

W ocenie NSA nie można jednak wykluczyć stanów faktyczno-prawnych, w których wskazane byłoby prowadzenie jednego postępowania odnoszącego się do dwóch spraw.

Wskazał jednocześnie, że ocena ta odnosi się do spraw będących przedmiotem postępowania zakończonego decyzją organu I instancji. Jest oczywiste, że sprawa zakończona decyzją o pozwoleniu na budowę oraz sprawa o przeniesienie tej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają ze sobą w związku. Związek ten polega na tym, że uprawnienie materialnoprawne uzyskiwane przez podmiot na który przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę ("nabywca" uprawnienia) jest tożsame z uprawnieniem uzyskanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę przez podmiot przenoszący decyzję o pozwoleniu na budowę ("zbywca" uprawnienia).

NSA stwierdził, że wynik ewentualnych postępowań nadzwyczajnych dotyczących każdej z obu omawianej decyzji na losy drugiej z omawianych decyzji może być różny, w zależności od rodzaju toczonego postępowania oraz indywidualnych okoliczności sprawy.

Podniósł ponadto, że ograniczając się do zagadnienia stwierdzenia wygaśnięcia decyzji należy najpierw stwierdzić, iż pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę ma wpływ na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady, skutkuje bezprzedmiotowością decyzji o przeniesienie decyzji.

NSA uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy odrębnie rozważano stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o przeniesienie pozwolenia na budowę. Abstrahując od trafności dokonanych ocen w tym zakresie zauważył, że nie jest wykluczone stwierdzenie wygaśnięcia jedynie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Wówczas, w zależności od przyczyn tego stwierdzenia, może być rozważane zagadnienie wpływu takiego rozstrzygnięcia na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie przypomniał, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia dotyczył obu decyzji. Okoliczności mające świadczyć o bezprzedmiotowości decyzji, tzn. legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w niniejszej sprawie nie tylko mogą ale nawet powinny być zbadane w jednym postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym obu spraw. Ocena o skutecznym lub bezskutecznym przeniesieniu tytułu prawnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., ma znaczenie dla przyjęcia, czy żądanie stwierdzenia bezprzedmiotowości oparte na tezie o utracie lub braku nabycia tytułu prawnego, będzie skuteczne w odniesieniu do którejś z obu rozważanych decyzji, do obu decyzji lub do żadnej z nich.

Wskazał ponadto, że we wniosku podniesiono również, jako podstawę stwierdzenia wygaśnięcia obu decyzji, zaistnienie okoliczności o której mowa w art. 37 ust. 1 p.b. – nierozpoczęcie robot budowlanych. Okoliczność podjęcia lub niepodjęcia w terminie robót budowlanych, na których wykonanie inwestor uzyskał uprawnienie w decyzji o pozwoleniu na budowę, jest również istotna dla bytu prawnego obu decyzji i konieczne jest jej ustalenie w trakcie jednego postępowania wyjaśniającego.

NSA nawiązał w tym miejscu do stanowiska organu odwoławczego, według którego, postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami prawa z tego powodu, że organ I instancji stosował zamiennie art. 37 ust. 1 p.b. oraz art. 162 k.p.a.

Zdaniem NSA jest niewątpliwe, że z punktu widzenia prawa materialnego, art. 37 ust. 1 p.b. zawiera przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na budowę z mocy prawa. Jednak dla pewności obrotu prawnego, w takiej sytuacji pożądane jest wydanie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w warunkach określonych w art. 37 ust. 1, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Doprecyzowując stanowisko w tej mierze NSA przypomniał rozumowanie przedstawione w piśmiennictwie, według którego, jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bowiem bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Na przykład zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Okoliczności wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy przewiduje zaś art. 65 ust. 1 u.p.z.p. W takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji (np. art. 65 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, należy bowiem dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.

NSA stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w formie decyzji z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie stanowi zatem, samo przez się, uchybienia które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazał również, że prowadzenie jednego postępowania wyjaśniającego, z udziałem tych samych podmiotów, z zagwarantowaniem stronom prawa do uczestnictwa w postępowaniu, nie stanowiło naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Umożliwiło także zachowanie jednolitości w ocenie zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Dodał ponadto, że wydanie jednego dokumentu w postaci decyzji administracyjnej nie stanowi przeszkody do zawarcia w niej dwóch rozstrzygnięć załatwiających co do istoty dwóch, tak jak to wyżej wskazano powiązanych, spraw administracyjnych. Z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności także nie ma przeszkód do zaskarżenia decyzji w całości lub w części. Natomiast rzeczywiste wymogi w tym zakresie polegają na tym aby w odniesieniu do każdej z rozpoznawanych spraw zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne odpowiadające przepisom k.p.a., poczynając od wszczęcia postępowania aż do jego zakończenia, przy czym w postępowaniu tym należy, niezależnie od innych warunków, umożliwić stronom udział gwarantujący obronę ich praw.

NSA wskazał również, że koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniającego do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie można upatrywać w związku z zagadnieniem dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po pierwsze, organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym w tym zakresie. Nie wskazał przeszkód, które uniemożliwiałyby rozstrzygnięcie wątpliwości w tej mierze, w drodze postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 136 k.p.a.

Po drugie, ustalenia co do istnienia okoliczności świadczących o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, przez poprzedniego i nowego inwestora, nie można rozpatrywać bez uwzględnienia przesłanki z art. 40 ust. 1 in fine p.b. Zdaniem NSA jest oczywiste, że spełnianie, w dacie decyzji o przeniesieniu, wymogu dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez nabywcę, oznacza, iż tytułem prawnym nie dysponuje już zbywca. Nie wystarczy zatem, jak to stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzić, że M. S. w dniu przeniesienia pozwolenia na budowę dla inwestora [...] Spółka Komandytowa, nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to stanowi przesłankę do wydania decyzji administracyjnej o przeniesieniu pozwolenia na budowę na rzecz innej osoby. Zaznaczył, że konieczne jest ustalenie, iż utrata tytułu prawnego przez pierwotnego inwestora nastąpiła w warunkach skutkujących bezprzedmiotowością decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym przypomnieć można jedynie utrwalone orzecznictwo, według którego, utrata ta przed rozpoczęciem robót lub w ich trakcie, powinna być oczywista.

Podniósł ponadto, że jeśli natomiast, tak jak w niniejszej sprawie, utrata tytułu prawnego przez pierwotnego inwestora ma związek z procesem przeniesienia pozwolenia na budowę, a jak wynika z art. 40 ust. 1 p.b., przeniesienie to powinno być poprzedzone uzyskaniem tytułu prawnego przez nabywcę, przyjęcie tezy o bezprzedmiotowości pierwotnego pozwolenia stałoby w oczywistej sprzeczności z sensem tej normy, umożliwiającej "obrót" uprawnieniem do prowadzenia robót budowlanych.

Zdaniem NSA stanowisko Sądu I instancji w tej mierze nie jest precyzyjne. W związku z powyższym NSA uznał, że uwzględniając powyższą wykładnię oraz związaną z nią ocenę prawną, Sąd powinien ponownie zbadać zaistnienie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

1. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1829/21). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ II instancji w sposób nieprawidłowy skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

2. Przypomnieć trzeba, że w niniejszej sprawie wyrokiem z 5 maja 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 630/22) WSA w Warszawie oddalił sprzeciw skarżącej od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W wyniku kontroli tego wyroku, NSA wyrokiem z 29 września 2022 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie wskazując wyraźne wytyczne dla Sądu I instancji.

3. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Przekazując sprawę organ kasacyjny powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższej regulacji prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1961/17). Zastosowanie omawianego rodzaju decyzji organu odwoławczego, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787). Kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze w tych warunkach obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a.

4. Przenosząc powyższe wnioski na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że Wojewoda przyjął, że przedmiotowe postępowanie dotyczy dwóch decyzji:

a) decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] września 2015 r. oraz

b) ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] stycznia 2017 r.

Zdaniem Wojewody, Prezydent [...] nieprawidłowo wydał jedną decyzję w stosunku do dwóch ww. decyzji, które stanowią odrębne zagadnienia. Zdaniem Wojewody, organ I instancji powinien przeprowadzić dwa odrębne postępowania i wydać dwie odrębne decyzje. To z kolei stanowiło podstawę wydania decyzji kasacyjnej. Sąd nie podziela takiego rozstrzygnięcia i wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw jest zasadny z kilku zasadniczych względów.

Po pierwsze - art. 61 § 1 k.p.a. nie wyklucza sytuacji procesowej, w której postępowanie wszczęte w odniesieniu do dwóch spraw z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego jest następnie prowadzone wspólnie lub odrębnie i zostaje zakończone jedną decyzją lub odrębnymi decyzjami załatwiającymi sprawę co do istoty. Nie można bowiem utożsamiać "sprawy administracyjnej" i "postępowania administracyjnego". Jak wynika z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczynane jest w sprawie indywidulanej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Podstawę materialną postępowania wszczętego na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej z [...] sierpnia 2021 r. stanowiły art. 37 ust. 1 p.b. oraz art. 40 ust. 3 p.b. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Co do zasady, nie ma oczywiście podstaw do łącznego prowadzenia w jednym postępowaniu więcej niż jednej sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Czym innym jest prowadzenie jednego postępowania w ramach współuczestnictwa (art. 62 k.p.a.). Natomiast z art. 62 k.p.a. nie wynika możliwość łącznego prowadzenia w jednym postępowaniu dwóch spraw administracyjnych opartych na różnych podstawach materialnoprawnych (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 389-390). Ta reguła może doznawać modyfikacji w zakresie, w jakim ogólne postępowanie administracyjne jest modyfikowane normami ustaw materialnoprawnych. Na gruncie ustaw z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej wypracowano pogląd, oparty na przepisach o szczególnym trybie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, według którego, możliwe a nawet wskazane jest prowadzenie jednego postępowania w wielu sprawach prowadzonych z udziałem tej samej strony (por. wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., sygn. akt I SA 630/98). Przepisy art. 37 ust. 1 p.b. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zawierają norm pozwalających na przyjęcie, że stanowią istotną modyfikację w stosunku do reguł określonych w art. 61 k.p.a. i art. 62 k.p.a. Nie można jednak wykluczyć stanów faktyczno-prawnych, w których wskazane byłoby prowadzenie jednego postępowania odnoszącego się do dwóch spraw. Ocena ta odnosi się do spraw będących przedmiotem postępowania zakończonego decyzją organu I instancji. Jest oczywiste, że sprawa zakończona decyzją o pozwoleniu na budowę oraz sprawa o przeniesienie tej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają ze sobą w związku. Związek ten polega na tym, że uprawnienie materialnoprawne uzyskiwane przez podmiot na który przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę ("nabywca" uprawnienia) jest tożsame z uprawnieniem uzyskanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę przez podmiot przenoszący decyzję o pozwoleniu na budowę ("zbywca" uprawnienia). Wynik ewentualnych postępowań nadzwyczajnych dotyczących każdej z obu omawianej decyzji na losy drugiej z omawianych decyzji może być różny, w zależności od rodzaju toczonego postępowania oraz indywidualnych okoliczności sprawy.

Po drugie - ograniczając się do zagadnienia stwierdzenia wygaśnięcia decyzji należy przyjąć, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę ma kluczowy wpływ na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady, skutkuje bezprzedmiotowością decyzji o przeniesienie decyzji. Zmiana inwestora stanowi wyłącznie zmianę adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2311/18). Decyzja o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę jest "decyzją związaną". Oznacza to, że jeżeli podmiot uprawniony wyrazi wolę przeniesienia uprawnień z niej wynikających na inny podmiot, a ten przejmuje wszelkie warunki zawarte w tej decyzji i złoży oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to organ zobligowany jest wydać pozytywną decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1165/18).

Po trzecie – w okolicznościach niniejszej sprawy odrębnie rozważano stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o kwestię przeniesienie pozwolenia na budowę. Abstrahując od trafności dokonanych ocen w tym zakresie, można zauważyć, że nie jest wykluczone stwierdzenie wygaśnięcia jedynie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Wówczas, w zależności od przyczyn tego stwierdzenia, może być rozważane zagadnienie wpływu takiego rozstrzygnięcia na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie należy przypomnieć, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia dotyczył obu wskazanych decyzji. Okoliczności mające świadczyć o bezprzedmiotowości decyzji, tzn. legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w niniejszej sprawie nie tylko mogą ale nawet powinny być zbadane w jednym postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym obu spraw. Ocena o skutecznym lub bezskutecznym przeniesieniu tytułu prawnego (o którym mowa w art. 40 ust. 1 p.b. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.) ma znaczenie dla przyjęcia, czy żądanie stwierdzenia bezprzedmiotowości oparte na tezie o utracie lub braku nabycia tytułu prawnego, będzie skuteczne w odniesieniu do którejś z obu rozważanych decyzji, do obu decyzji lub do żadnej z nich.

Po czwarte - we wniosku podniesiono również, jako podstawę stwierdzenia wygaśnięcia obu decyzji, zaistnienie okoliczności o której mowa w art. 37 ust. 1 p.b.- nierozpoczęcie robot budowlanych. Okoliczność podjęcia lub niepodjęcia w terminie robót budowlanych, na których wykonanie inwestor uzyskał uprawnienie w decyzji o pozwoleniu na budowę, jest również niezmiernie istotna dla bytu prawnego obu decyzji i konieczne jest jej ustalenie w trakcie jednego (wspólnego) postępowania wyjaśniającego.

Po piąte – zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami prawa z tego powodu, że organ pierwszej instancji stosował zamiennie art. 37 ust. 1 p.b. oraz art. 162 k.p.a. Z punktu widzenia prawa materialnego - art. 37 ust. 1 p.b. zawiera przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na budowę z mocy prawa. Jednak dla pewności obrotu prawnego, w takiej sytuacji pożądane jest wydanie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w warunkach określonych w art. 37 ust. 1, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2585/02). Jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bowiem bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Na przykład zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Okoliczności wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy przewiduje zaś art. 65 ust. 1 u.p.z.p. W takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji (np. art. 65 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, należy bowiem dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Rozstrzygnięcie sprawy wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w formie decyzji z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie stanowi zatem, samo przez się, uchybienia które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po szóste - prowadzenie jednego postępowania wyjaśniającego, z udziałem tych samych podmiotów, z zagwarantowaniem stronom prawa do uczestnictwa w postępowaniu, nie stanowiło naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Umożliwiło także zachowanie jednolitości w ocenie zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Wydanie jednego dokumentu w postaci decyzji administracyjnej nie stanowi przeszkody do zawarcia w niej dwóch rozstrzygnięć załatwiających co do istoty dwóch, tak jak to wyżej wskazano powiązanych, spraw administracyjnych. Z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności także nie ma przeszkód do zaskarżenia decyzji w całości lub w części. Natomiast rzeczywiste wymogi w tym zakresie polegają na tym aby w odniesieniu do każdej z rozpoznawanych spraw zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne odpowiadające przepisom k.p.a., poczynając od wszczęcia postępowania aż do jego zakończenia, przy czym w postępowaniu tym należy, niezależnie od innych warunków, umożliwić stronom udział gwarantujący obronę ich praw.

Po siódme - koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniającego do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., nie można upatrywać w związku z zagadnieniem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie organ odwoławczy dysponował pełnym materiałem dowodowym w tym zakresie. Nie wskazał przeszkód, które uniemożliwiałyby rozstrzygnięcie wątpliwości w tej mierze, w drodze postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. Dodatkowo ustalenia co do istnienia okoliczności świadczących o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, przez poprzedniego i nowego inwestora, nie można rozpatrywać bez uwzględnienia przesłanki z art. 40 ust. 1 in fine p.b. Jest oczywiste, że spełnianie, w dacie decyzji o przeniesieniu, wymogu dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez nabywcę, oznacza, że tytułem prawnym nie dysponuje już zbywca. Nie wystarczy zatem, jak to stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzić, że M.S. w dniu przeniesienia pozwolenia na budowę dla inwestora nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to stanowi przesłankę do wydania decyzji administracyjnej o przeniesieniu pozwolenia na budowę na rzecz innej osoby. Konieczne jest ustalenie, że utrata tytułu prawnego przez pierwotnego inwestora nastąpiła w warunkach skutkujących bezprzedmiotowością decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym przypomnieć można jedynie utrwalone orzecznictwo, według którego, utrata ta przed rozpoczęciem robót lub w ich trakcie, powinna być oczywista. Jeśli natomiast, tak jak w niniejszej sprawie, utrata tytułu prawnego przez pierwotnego inwestora ma związek z procesem przeniesienia pozwolenia na budowę, a jak wynika z art. 40 ust. 1 p.b., przeniesienie to powinno być poprzedzone uzyskaniem tytułu prawnego przez nabywcę, przyjęcie tezy o bezprzedmiotowości pierwotnego pozwolenia stałoby w oczywistej sprzeczności z sensem tej normy, umożliwiającej "obrót" uprawnieniem do prowadzenia robót budowlanych.

Biorąc pod uwagę powyższe, w świetle art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku stwierdzenia każdego naruszenia tego przepisu. Takie naruszenia Sąd dostrzegł w niniejszej sprawie. Przepis art. 151a § 1 p.p.s.a. nie zawiera regulacji, która uzależniałaby uwzględnienie sprzeciwu od określonego wpływu naruszenia przepisów postępowania na treść kwestionowanej decyzji.

6. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O należnym stronie skarżącej zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.