Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1985/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 69
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
Teza: Art. 6 i art. 7 Kpa wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym - zasady te nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych i skargi sądowej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego ani stanowić dyrektywy wykładni przepisów tego prawa.

TEZY

Art. 6 i art. 7 Kpa wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym - zasady te nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych i skargi sądowej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego ani stanowić dyrektywy wykładni przepisów tego prawa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2001 r. (...) w przedmiocie nakazu wyłączenia z użytkowania Basenu Bosmańskiego - skargę oddala.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 kwietnia 2001 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną w odwołaniu Prezydenta Miasta Ś. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2001 r. nakazującą Prezydentowi Miasta Ś. wyłączenie z użytkowania Basenu Bosmańskiego w porcie morskim Ś. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że jak wynika z ekspertyzy opracowanej w dniu 20 października 2000 r., zawierającej ocenę stanu technicznego omawianego Basenu Bosmańskiego - w obecnym stanie Basen nie nadaje się do eksploatacji. Jest to spowodowane niekontrolowaną jego eksploatacją, grożącą utratą stateczności budowli, a w konsekwencji katastrofą budowlaną. Urządzenia służące bezpieczeństwu są w złym stanie i w zbyt małej ilości. Występowanie niebezpieczeństwa zarówno dla ludzi jak i mienia potwierdził ponadto Okręgowy Inspektor Pracy w S., który dodatkowo stwierdził zagrożenie katastrofą budowlaną użytkowanych nabrzeży. W zaistniałej sytuacji, w ocenie organu orzekającego niezbędnym i jedynym możliwym środkiem zabezpieczającym jest wyłączenie basenu z eksploatacji. Nie istnieje bowiem możliwość usunięcia tego zagrożenia w użytkowanym obiekcie bez uprzedniego opracowania pełnej ekspertyzy jego stanu technicznego. W tych okolicznościach organ I instancji trafnie i w pełni zasadnie działając na podstawie art. 69 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ nałożył obowiązek wyłączenia z użytkowania Basenu Bosmańskiego w porcie morskim Ś.

Skargę na tę decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta Ś.

W skardze zarzucano, że decyzja jest niezgodna z prawem. Przepis art. 69 Prawa budowlanego z 1994 r. nakłada co prawda na organ nadzoru budowlanego obowiązek zastosowania środków zabezpieczających w razie stwierdzenia, że obiekt znajduje się w stanie powodującym niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, jednakże przepis ten nie określa rodzaju wymaganych w tym zakresie działań, w szczególności zaś - nie stanowi, że należy wydać decyzję nakazującą wyłączenie z eksploatacji obiektu. Przepis ten nie wyszczególnia taksatywnie uchybień czy zagrożeń przy zaistnieniu których organ nadzoru posiadałby legitymację do wydania takiej decyzji.

Zdaniem Prezydenta Miasta Ś. w istniejącym stanie faktycznym brak jest argumentów, aby podejmować decyzje o wyłączeniu budowli z eksploatacji. Opracowana bowiem ocena stanu technicznego Basenu Bosmańskiego jest "zbyt mało miarodajna" - wyszczególnione w niej wady są często określane jako nie stanowiące bezpośredniego zagrożenia bądź też występujące jako "prawdopodobne". W ocenie skarżącego - wydanie w tych warunkach zaskarżonej decyzji jest wynikiem swobodnej interpretacji prawa przez organ orzekający. Potwierdzeniem takiej oceny jest, zdaniem skarżącego, wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 2 marca 2001 r. decyzji nakazującej Prezydentowi wykonanie oraz dostarczenie ekspertyzy stanu technicznego budowli hydrotechnicznych w Basenie Bosmańskim w porcie morskim Świnoujście z określeniem sposobu usunięcia zagrożeń. Nadto w skardze zarzucono, że zaskarżona decyzja narusza zasady współżycia społecznego w rozumieniu art. 5 Kc, bowiem wyłączenie z eksploatacji spornego obiektu pozbawia miejsca pracy stacjonujących tam kilkudziesięciu rybaków, którzy często są jedynymi żywicielami swoich rodzin.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zarzuty odnoszące się do "braku argumentów" dla podjęcia decyzji o wyłączeniu basenu z eksploatacji w szczególności zaś - co do braku "miarodajności" ustaleń dokonanych w ocenie stanu technicznego obiektu, skoro wady określone są jako prawdopodobne bądź nie stanowiące bezpośredniego zagrożenia - pozostają w oczywistej sprzeczności z treścią dołączonej do akt "oceny". W ocenie tej wyszczególniono wprawdzie wady i uszkodzenia mało istotne bądź nie zagrażające bezpośrednio katastrofę budowlaną, wskazano jednak również szereg wad i uszkodzeń grożących bezpośrednio katastrofą budowlaną.

I tak np. według oceny wjeżdżanie samochodów dostawczych na nabrzeże północne, w okolice znajdującego się tam magazynu ryb - zważywszy stan nabrzeża /zapadanie się nawierzchni, nieszczelności ścianki L. na styku nabrzeża północnego ze wschodnim, gdzie rozwarcie ścianki wynosi 10 - 20 cm powodując zsyp gruntu zza ścianki/, "może być w pierwszej fazie niewidoczne i katastrofa może się zdarzyć nagle. Dlatego też wjeżdżanie samochodów na nabrzeże jest niedopuszczalne. Drugim, bardzo poważnym zagrożeniem jest znaczne przegłębienie dna przy nabrzeżu, które wynosi w niektórych miejscach do 2,4 m. Spowodowane jest to prawdopodobnie dobijaniem kutrów do nabrzeża celem przekazania ryb. W czasie tych manewrów silnikami /cała naprzód czy też wstecz/ powstają silne prądy, a co za tym idzie podpłukiwanie dna. Jest to zjawisko bardzo niebezpieczne dla ścianki szczelnej, dlatego też nie można do niego dopuszczać. Niebezpieczeństwo znacznie się zwiększa, gdy przegłębieniu dna towarzyszy przeciążenie obciążenie poziomu /wjeżdżanie samochodu/".

We wnioskach końcowych "oceny" podano, że "w obecnym stanie Basen Bosmański nie nadaje się do eksploatacji. Jest to spowodowane niekontrolowaną jego eksploatacją, grożącą utratą stateczności budowli, a w konsekwencji katastrofą budowlaną oraz niezachowaniem warunków bezpieczeństwa". Podano także, iż boksy rybaków ustawione na nabrzeżu grożą zawaleniem się. Wprawdzie rybacy starają się konstrukcje te wzmacniać, ale nie likwiduje to zagrożenia. Urządzenie zaś służące bezpieczeństwu są w złym stanie technicznym i w zbyt małej ilości.

Taki stan omawianego obiektu potwierdza także protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 25 września 2000 r. przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego - Departament Nadzoru Nad budownictwem Wodnym i Transportem. W protokóle tym stwierdzono "stan kompletnej dewastacji nabrzeży oraz prowizoryczną zabudowy /szopy blaszane/ na nabrzeżach", brak osoby, zajmującej się dozorem obiektu /ogólnie dostępnego dla osób trzecich w dzień i w nocy i jednostek cumujących/, brak rocznych i pięcioletnich okresowych kontroli stanu technicznego sprawności obiektu.

Tak ustalony - w oparciu o materiały - stan faktyczny sprawy nie może budzić wątpliwości co do tego, że omawiany obiekt stwarza stan bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia i wymaga natychmiastowego podjęcia działań zabezpieczających. Podnoszony w skardze zarzut, iż przepis art. 69 ustawy Prawo budowlane, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji "nie wyszczególnia taksatywnie uchybień czy zagrożeń przy zaistnieniu których organ posiadałby legitymację do wydania decyzji" i wyprowadzony stąd wniosek, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa w oparciu o swobodną interpretację organu decyzyjnego należy ocenić jako irracjonalny. W myśl tego przepisu - w sytuacji kiedy zachodzi stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia - właściwy organ jest bezwzględnie zobowiązany do zastosowania środków zabezpieczających.

W omawianej sprawie zastosowany środek w postaci wyłączenia z użytkowania obiektu stwarzającego tak poważne zagrożenie nie może być uznany za niewłaściwy. Nie można bowiem przyjąć, iż w sytuacji, kiedy występuje realne zagrożenie katastrofą budowlaną, mogącą nastąpić nagle /jak to ocenia biegły/ dopuszczalne byłoby dalsze użytkowanie obiektu z narażeniem życia ludzi i ich mienia. Potrzeba ochrony tak istotnych wartości wymagała /i w pełni uzasadniała/ wydanie zaskarżonej decyzji. Nałożenie zaś na Prezydenta Miasta obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej z określeniem sposobu usunięcia zagrożeń nie świadczy /wbrew zarzutom skargi/ o bezzasadności czasowego wyłączenia obiektu z eksploatacji lecz o podejmowaniu przez organ administracji działań mobilizujących właściciela obiektu do doprowadzenia tego obiektu do stanu umożliwiającego jego użytkowanie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 5 Kc, wskazać należy, iż w postępowaniu administracyjnym nie znajdują zastosowanie zasady współżycia społecznego o których pisze skarżący we wniesionej skardze. Art. 6 i art. 7 Kpa wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w tym postępowaniu - zasady te nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych i skargi sądowej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego ani stanowić dyrektywy wykładni przepisów tego prawa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.