Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1504/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2014r. (nr KOC [...]) - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez L. Sp. z o.o. w Warszawie - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania tejże spółki od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wjazdami na części działki ewidencyjnej nr [...] i [...] z obrębu [...]-[...]-[...](pod zabudowę kubaturową) i części działki ewidencyjnej nr [...] i [...] z obrębu [...]-[...]-[...](pod wjazdy i infrastrukturę) położonych przy ul. I. w [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:

Pismem z dnia [...] lutego 2013r. złożonym 11 marca 2013r. L. Sp. z o.o. zwróciła się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji ze wskazaniem m.in. parametru inwestycji: 9 kondygnacji naziemnych, o maksymalnej wysokości 29,9m.

Zarząd [...] W. decyzją z dnia [...] października 2013., działając na podstawie art. 59 ust. 1, 60, 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o parametrach wskazanych przez inwestora. Zdaniem organu w projekcie planu miejscowego na omawianym terenie przewiduje się wysokość zabudowy do 20 m, a z pisma Wydziału Planowania Miejscowego Urzędu [...] wynika negatywna opinia bowiem planowana inwestycja niezgodna jest z założeniami koncepcji planu. Ponadto ze sporządzonej analizy wynika, że na wnioskowanym obszarze mógłby powstać budynek o wysokości 16,5 m i V kondygnacji naziemnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez spółkę, decyzją z dnia 23 maja 2014r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W obszernym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i wnioski wyciągnięte z nich przez organ pierwszej instancji. W pierwszej kolejności w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych stwierdzono, że pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie. Nie należy go utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio przylegającymi do terenu inwestycji, lecz odnieść do nieruchomości, terenów położonych w okolicy (w pewnej odległości), tworzącej określoną urbanistyczną całość. Z kolei przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w owym szerokim rozumieniu.

Kolegium stwierdziło, że planowana zabudowa nie koliduje z funkcją obszaru bowiem w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami wielorodzinnymi. Analizowany obszar został wyznaczony w formie okręgu a istotną jego cechą jest umowny podział związany z przebiegiem wzdłuż ul. [...] linii kolejowej, która dzieli obszar analizowany pod względem funkcjonalnym na tereny zabudowy wielorodzinnej oraz przemysłowo-usługowej. Zabudowa wielorodzinna o wysokości od 13 do 16,5 m (III-V kondygnacji) zlokalizowana jest po przeciwnej stronie ul. [....], a dojazd do nich odbywa się nie od ul. [....] - z uwagi na usytuowanie linii kolejowej wzdłuż tej ulicy.

Dalej organ wskazał, że wzdłuż ul. [....] znajduje się zabudowa przemysłowa i jednorodzinna oraz w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa wielorodzinna (budynkiem wielorodzinnym o VII-XI kondygnacjach o wysokości 23-36m), ale położona w znacznej odległości u zbiegu ul. [...] i [....]. Nawiązuje ona do zabudowy [....] i nie stanowi działki sąsiedniej umożliwiającej określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organ przytoczył brzmienie § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i stwierdził, że w tej sprawie zasadne jest określenie wysokości nowej zabudowy na podstawie danych uzyskanych z obszaru analizowanego tj. w sposób określony w § 7 pkt 4 rozporządzenia. Inwestor jednakże po przedstawieniu wyników analizy nie zaakceptował stanowiska organu I instancji co do wysokości planowanej zabudowy. W tej sytuacji należało odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Odnośnie natomiast powołania się przez organ I instancji na opinię Biura Architektury i Planowania Przestrzennego [....] w zakresie zgodności planowanej zabudowy z projektem planu miejscowego to Kolegium stwierdziło, iż było ono nieuprawnione. Jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia podjętego przez organy obydwu instancji.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium wniosła L. Sp. z o.o. w W.

Skarga zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że określenie sposobu zagospodarowania powinno następować w planie miejscowym podczas gdy dla przedmiotowego terenu brak jest ustaleń miejscowego planu i w takiej sytuacji winien mieć zastosowanie art. 4 ust. 2 u.p.z.p. tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 56 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż planowane zamierzenie nie jest zgodne z przepisami odrębnymi,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w odniesieniu do planowanej inwestycji nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa i nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy podczas gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań co do nowej zabudowy,

- zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) poprzez ich błędną interpretację i ostatecznie błędne zastosowanie przejawiające się w pominięciu przedmiotowych zapisów przy ustalaniu warunków zabudowy.

Skarga zarzuca także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegające na braku poczynienia dokładnych ustaleń co do spełnienia przez wnioskodawcę wymogów prawnych w zakresie złożonego wniosku oraz poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i uznanie wbrew przedłożonym dowodom, że wniosek nie spełnia przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ mimo szerokiego potraktowania pojęcia działki sąsiedniej nie uznał, aby budynek przy zbiegu ul. [...] i [....] mógł być brany pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy. Wbrew wywodom, że należy brać pod uwagę również działki położone w pewnej odległości od inwestycji, uznał, że odległość 400 m wyklucza ów budynek jako mogący statuować zasadę dobrego sąsiedztwa. Skarga zwraca uwagę, że wysoka zabudowa zlokalizowana przy zbiegu ul. [....] i [...] ma tak samo jak planowana zabudowa, bezpośredni dostęp do tej samej drogi publicznej tj. ul. [....]. Wjazd do garażu podziemnego znajduje się od ul. [...]. Organ natomiast uznał za zasadne przyjęcie za podstawę do określenia wysokości planowanej inwestycji zabudowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych przy ul. [...], skomunikowanej z [...]. Zabudowania te są położone za linią kolejową znajdująca się w głębokim wykopie i mimo, że znajdują się w rejonie analizy to w sensie urbanistycznym stanowią odrębną część rejonu. Przyznał to organ twierdząc, że linia kolejowa dziali analizowany obszar pod względem funkcjonalnym, budynki te położone są w znacznej odległości od ul. [...]i dojazd do tych nieruchomości nie odbywa się od ul. [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Według art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Istotą sprawy pozostaje dokonanie oceny, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., czyli czy istnieje działka sąsiednia, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, ale według oczekiwań inwestora przedstawionych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Spór bowiem dotyczy nie generalnie możliwości zainwestowania planowanym rodzajem zabudowy, lecz parametrów tego budynku opisanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (...).

Trafnie w tym miejscu organ odniósł się do linii orzecznictwa, z której wywiedziono taką interpretację przepisów ustawy o planowaniu, że ustalenie gabarytów budynku w sposób istotnie odbiegających od proponowanych przez inwestora uzasadnia wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie skarżący zasadniczo kwestionuje ilość kondygnacji budynku wynikającą z przeprowadzonej analizy, stąd koniecznym było wydanie decyzji odmownej.

Przepis przywołanego art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p formułuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" i nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt IV S.A./Wa 1950/11).

Zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m.

Sąd stwierdza, że organy administracji publicznej, ustalając obszar analizowany, nie naruszyły prawa, biorąc pod uwagę obszar analizowany odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki (od ul. [...]) wskazanej na cele zabudowy. Obszar ten obejmuje także budynek mieszkaniowy wielorodzinny położony u zbiegu ul. [...] i [...] o kondygnacji od VII do XI. Organ nie kwestionuje, że tego rodzaju obiekt znajduje się w granicach analizy, jednak ze względu na odległość od planowanego przedsięwzięcia nie uznaje działki nim zabudowanej jako "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , lecz nawiązuje do zabudowy położonej po drugiej stronie ul. [...]oraz linii kolejowej biegnącej równolegle do tej ulicy.

Jednocześnie – jak trafnie podnosi skarga – Kolegium stwierdza, że istotną cechą obszaru jest umowny podział związany z przebiegiem wzdłuż ul. [...]linii kolejowej, która dzieli obszar pod względem funkcjonalnym.

W tej sytuacji faktycznej w ocenie Sądu błędne było zakwalifikowanie przez organy obydwu instancji – choć wynika to ze sporządzonej analizy – jako terenu stanowiącego funkcjonalną, urbanistyczną całość: terenu inwestycyjnego oraz terenów leżących po drugiej stronie linii kolejowej. Przy zasadzie dobrego sąsiedztwa nie może determinować jej stosowania odległość od działki inwestora mierzona w metrach. Niewątpliwie – co obrazują mapy znajdujące się w aktach sprawy – zabudowa leżąca po drugiej stronie torów w linii prostej jest najbliższą w stosunku do proponowanej lokalizacji, nie oznacza to jednak zdaniem Sądu, że parametry budynku winny zostać wyznaczone, przy stosowaniu § 7 ust. 4 rozporządzenia, w oparciu o te budynki. Jak trafnie wskazuje skarga w ślad za Kolegium, linia kolejowa biegnąca w głębokim wykopie dzieli obszar w taki sposób, że powstają dwa niezależne od siebie tereny, w żaden sposób nie połączone komunikacyjnie. Budynki bowiem, do których nawiązuje analiza położone są przy ul. [...] lub z nią skomunikowane, która następnie włącza się do ul. [...] (kontynuacja [...]). Z kolei teren inwestycyjny skomunikowany jest bezpośrednio poprzez ul. [...] z [...], co oznacza włączenie się do ruchu na wysokości budynku położonego u zbiegu [...] i [...] o kondygnacji od VII do XI. Z załączników graficznych wynika także, że nie istnieją żadne powiązania komunikacyjne pomiędzy dwoma obszarami położonymi wzdłuż linii kolejowej tj. osiedli położonych przy ul. [...], a terenami leżącymi po stronie działki inwestycyjnej. W sensie funkcjonalnym zatem pomiędzy tymi obszarami nie istnieje żaden związek uzasadniający ich łączenie jako jednego terenu stanowiącego całość w sensie urbanistycznym. Nisza w zagospodarowaniu zabudową mieszkaniową będąca wynikiem przebiegu linii kolejowej oraz dodatkowo zarezerwowania wzdłuż tej linii szerokiego pasa gruntu pod realizację Trasy Ekspresowej [...] powoduje, że obszary te są skutecznie oddzielone. Tym samym wyniki analizy bazujące na odniesieniu się do budynków znajdujących się w głębi [...] po drugiej stronie torów (str. 5 analizy) w ocenie Sądu były nieprawidłowe z racji błędnej wykładni pojęcia "działka sąsiednia" w omawianym stanie faktycznym.

W tej sytuacji zasadne jest stanowisko skarżącego, że planowana inwestycja winna podlegać ocenie, jeśli idzie o wymagania, w stosunku do budynku o tym samym charakterze, położonym u zbiegu [...] i [...]. Faktem jest, że w linii prostej obiekt ten pozostaje w dalszej odległości niż przyjęte w analizie budynki, nie mniej pozostaje w przebiegu tej samej drogi publicznej, w tym samym kwartale przestrzennym oraz w jednym skomunikowaniu z ul. [...]. Budynek ten mieści się w graniach analizy przeprowadzonej w minimalnych odległościach określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, co oznacza że nie było potrzeby dopuszczalnego poszerzania tych granic, co jest możliwe w świetle przywołanego przepisu, w celu objęcia granicami analizy spornego budynku przy [...].

Sąd w pełni podziela tezy orzecznicze przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 6 i 7), nie mniej jednak wywodzi odmienne z nich skutki niż Kolegium. Każde orzeczenie wydane w sprawie warunków zabudowy opiera się na swoistym, jedynym stanie faktycznym. W każdym wypadku konieczne jest indywidualne, jednostkowe ustosunkowanie się do istniejącego w przestrzeni stanu zagospodarowania. Pomocne jest w tym oczywiście korzystanie z poglądów i tez wypracowanych przez orzecznictwo, nie zwalnia to jednak organu z obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego w każdej konkretnej sprawie.

Faktem jest, że podstawowy dokument w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jakim jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawiązuje do nieruchomości położonych po drugiej stronie torów kolejowych. Organ w ślad za analizą przyjął, że stanowią one działki sąsiednie, czym dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Jednocześnie jednak niniejszy wyrok nie oznacza, że po uzupełnieniu analizy w kierunku wyznaczonym przez Sąd inwestor uzyska decyzję ustalającą warunki zabudowy dla obiektu o oczekiwanej wysokości. Sąd jedynie wskazuje, że poprzez wadliwą wykładnię pojęcia działki sąsiedniej doszło również do naruszenia przepisów postępowania, bowiem jako istotną okoliczność organy przyjęły nie stan zainwestowania, jeśli idzie o gabaryty budynku, na działce położonej u zbiegu ul. [...] i [....], lecz innych działek. Dopiero przyjęcie jako punktu odniesienia w analizie działki zabudowanej przy [...] pozwoli na ustalenie parametru planowanego budynku przy zastosowaniu § 7 rozporządzenia, w tym nie można wykluczyć wykorzystania jego ust. 4. Oznacza to, że wyrok niniejszy nie przesądza jaka wysokość budynku nie naruszy ładu przestrzennego i pozostanie w zgodności z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p oraz rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) oraz 135 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty owe składają się: wpis od skargi w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym w wysokości 240 zł, a także opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł. Pkt 2. wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 P.p.s.a.