Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3334/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.sp.j. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 692/14 w sprawie ze skargi P. sp.j. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 692/14, oddalił skargę P. S. J. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2013 roku nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z informacją z dnia [...] lipca 2011 r. o wycince drzew na działkach o nr ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] Wójt Gminy Nowosolna dokonał ustaleń, że na tych działkach wycięto drzewa z gatunku: brzozy brodawkowatej, jarzębiny, czeremchy amerykańskiej jak również pojedyncze drzewa z gatunków sosny zwyczajnej i dębu. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Wójt Gminy Nowosolna, zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), nałożył na P. Sp. j., karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Po rozpoznaniu odwołania P. Sp. j. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z dnia [...] maja 2012r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na konieczność uzyskania opinii biegłego, posiadającego wiadomości specjalne z zakresu określania wieku usuniętych drzew.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Wójt Gminy Nowosolna, na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. z 2004 r., Nr 219, poz. 2229 ze zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r., nr 228, poz. 2306), § 2 obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2011 (M.P. z 2010 r., nr 76, poz. 954) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), wymierzył P. Spółce jawnej z siedzibą w B. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] złotych za usunięcie bez wymaganego zezwolenia [...] drzew, rosnących na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości W., obręb K., gmina N. Organ szczegółowo określił rodzaj wyciętego drzewa, jego najmniejszy promień i wiek. Organ powołał się na ustalenia z oględzin działek przeprowadzonych w dniu [...] września 2012 r. z udziałem strony, biegłego dendrologa i pracowników Urzędu Gminy. Strona nie wniosła uwag co do ustaleń biegłego w zakresie wieku ściętych drzew w oparciu o liczbę słojów widocznych na pniach drzew. Natomiast podniosła, że pracownicy firmy w czerwcu 2011 r. przeprowadzili jedynie prace porządkowe pod planowaną inwestycje i wówczas przedmiotowe drzewa były już ścięte na wysokości 0,5 m - 1,5 m. Prace porządkowe polegały na przycięciu drzew przy gruncie, przy czym nie określono sprawcy wycięcia drzew. Organ uznał wyjaśnienia złożone przez stronę za niewiarygodne podpierając to stosowną argumentacją. Podkreślono, że spółka była od [...] lutego 2008 r. właścicielem działek, z których usunięto drzewa (poza sprzedanymi w dniu [...] sierpnia 2012 r. działkami [...] i [...]) i to ona mogła wystąpić o zezwolenie na ich wycięcie. W związku z tym, że wycięcie nastąpiło bez zezwolenia stosownie do art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, wójt zobligowany był wymierzyć administracyjną karę pieniężną. Organ szczegółowo podał co stanowiło podstawę wyliczenia wysokości kary administracyjnej określonej w decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło P. sp. j. z siedzibą w B., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Strona zarzuciła naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia; naruszenie art. 7, art. 75 i 77 K.p.a. poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, pomimo że organ nie dopełnił swoich obowiązków w zakresie zebrania kompletnego materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy, doprowadzając do wydania dotkliwego dla strony rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 8, art. 11, art. 107 K.p.a. poprzez niewystarczające i nieprzekonujące uzasadnienie faktyczne i prawne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że do usunięcia drzew doszło na skutek działania innego podmiotu. Zakwestionowano uprawnienia biegłego oraz metodę jaką biegły zastosował określając wiek drzew.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 83 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2010 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2011, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że wycięcie drzew (o ile miały powyżej 10 lat) nastąpiło bez zezwolenia. Odpowiedzialność za wycięcie drzew oparto na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej co powoduje, że wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji jest konkretne zachowanie sprawcy czynu zabronionego, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów bądź nakazów z niej wynikających. Kara administracyjna jest wymierza za działanie niezgodne z prawem - samowolne usunięcie drzew. Zgodnie z dyspozycją art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody karę za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew lub krzewów ponosić może tylko posiadacz nieruchomości, na której one rosną, gdyż tylko on, zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy ma prawną możliwość ubiegania się o takie zezwolenie. Prawidłowo ustalono, że właścicielem działek, na których dokonano wycinki była Spółka i że nie wystąpiła ona z wnioskiem o zgodę na ich wycięcie ani takiej zgody nie otrzymała. Wobec tego wójt, burmistrz albo prezydent miasta, według art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy, wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Kolegium uznało, że zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej, pomimo, że do usunięcia drzew doszło na skutek działania innego podmiotu, nie jest zasadny. Wskazują na to zgromadzone w sprawie dokumenty (dowody), z których wynika, iż we wcześniejszych etapach postępowania prowadzonego w sprawie tak istotny fakt, nie był zgłoszony przez stronę. Właściciel nieruchomości posiadał wcześniejszą informację o usunięciu drzew z terenu działek, jednak nie poczynił żadnych kroków aby zwolnić się z odpowiedzialności za usunięcie drzew bez zezwolenia właściwego organu choćby poprzez poinformowanie o tym fakcie organu I instancji bądź Policji. Okoliczność ewentualnego usunięcia drzew przez nieznane osoby trzecie została podniesiona przez stronę dopiero 14 miesięcy od daty wszczęcia postępowania. Mając na uwadze konieczność uzyskania wiadomości specjalnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie podzieliło poglądów strony kwestionującej kompetencje biegłego, który jest osobą posiadającą wiedzę specjalistyczną z zakresu ustalenia wieku drzew. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, zarówno opinię dotyczącą wieku usuniętych drzew jak i metodę przyjętą przez biegłego do wyliczeń należy uznać za wiarygodne, zgodne ze specjalistyczną wiedzą w tym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyło P. sp. j. z siedzibą w B., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej karę administracyjną; naruszenie art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązków w zakresie zebrania kompletnego materiału dowodowego, niezbędnego do rozpoznania sprawy; naruszenie art. 8, art. 11 K.p.a. poprzez niewystarczające i nieprzekonujące uzasadnienie faktyczne i prawne oraz naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez oparcie decyzji na niewłaściwej podstawie prawnej. Nie ustalono związku pomiędzy działaniem Spółki a wycinką drzew. Nie wiadomo kto i kiedy dopuścił się nielegalnej wycinki. Brak wskazania w protokole z oględzin daty usunięcia drzew uniemożliwia dokonanie wyliczenia kary w oparciu o obwieszczenie Ministra Środowiska w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2011. Strona zarzuciła także nie ustosunkowanie się do przedłożonych w toku postępowania ortofotomap i nie poddanie ich ocenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło alternatywnie o jej odrzucenie, z powodu wniesienia jej po terminie lub o oddalenie z uwagi na jej bezzasadność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2013r. oddalono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zawieszono postępowanie sądowoadministracyjne ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie zmierzające do zbadania konstytucyjności m.in. przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2014r. podjęto zawieszone postępowanie w związku z wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 692/14, oddalił skargę na powyższą decyzję uznając, że decyzja ta nie narusza prawa, brak było podstaw do jej uwzględniania.

Sąd uznał za niezasadne żądanie odrzucenia skargi z powodu wniesienia jej po terminie określonym zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Sąd wskazał, że dopiero doręczenie decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. było skuteczne dlatego skargę nadaną w dniu [...] marca 2013 r., zdaniem Sądu, należało uznać za doręczoną w terminie.

Sąd zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie pierwszorzędne znaczenie ma wydany po wniesieniu skargi wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014r., w sprawie o sygn. akt SK 6/12, mocą którego stwierdzona została niezgodność art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej zakwestionowanych wyżej przepisów na okres 18 miesięcy.

Sąd wskazał, że skorzystanie przez Trybunał Konstytucyjny z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny rodzi po stronie sądów orzekających w indywidualnych sprawach potrzebę analizy, czy w rozpatrywanej sprawie przepis ten powinien czy też nie powinien być stosowany. Sąd zauważył, że każde orzeczenie Trybunału należy traktować indywidualnie i poprzez zestawienie sentencji z jego uzasadnieniem ad casum poszukiwać stanowiska Trybunału w zakresie skutków temporalnych wydanego rozstrzygnięcia. W tym kontekście rozstrzygające znaczenie mają okoliczności, przywołane w wyroku Trybunału z dnia 1 lipca 2014r., w tym zarówno odnoszące się do przedmiotu rozstrzygnięcia, jak i uzasadniające odroczenie utraty mocy obowiązującej obu zakwestionowanych przepisów.

Sąd zauważył, że Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował całego mechanizmu ochrony przyrody (zadrzewień), na który składają się obowiązek uzyskania – co do zasady – uprzedniego zezwolenia właściwego organu na usunięcie drzewa lub krzewu, połączony – w określonych ustawą sytuacjach – z uiszczeniem opłaty (w racjonalnej wysokości), oraz kara za niepodporządkowanie się temu obowiązkowi. Nie podważył również przyjętej obecnie koncepcji kary administracyjnej, jako sankcji za samo bezprawne zachowanie naruszające obowiązek administracyjnoprawny, pod warunkiem jednak stworzenia prawnych możliwości uwzględniania w procesie karania indywidualnych okoliczności konkretnego przypadku. W tym zakresie, w ocenie Trybunału wprowadzony w art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bezwzględny obowiązek organu wymierzania administracyjnej kary pieniężnej i to bardzo wysokiej (majątkowo dolegliwej), bo sięgającej trzykrotności – także wysokiej – opłaty za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Ustawodawca nakazuje stosowanie tej dolegliwej sankcji niejako mechanicznie i w sposób sztywny – bez względu na zróżnicowanie przyczyn i okoliczności usunięcia drzewa (krzewu). Trybunał wskazał, że posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte, przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew, nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Zdaniem Sądu właśnie te okoliczności legły u podstaw uznania przepisów art. 88 ust.1 pkt 2 i art. 89 za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Dalej Sąd przywołał stanowisko TK, które legło u podstaw odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Według TK usunięcie z systemu prawa wskazanych w sentencji wyroku przepisów z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej skutkowałoby powstaniem luki prawnej, co pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

W oparciu o powyższe Sąd uznał, że zasadnym jest dokonanie oceny okoliczności niniejszej sprawy związanych z wycinką drzew na działkach należących do skarżącej.

Sąd odnosząc się do istotnych z punktu widzenia wydanego przez organy rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, ustalonych na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, stwierdził, że nie budzi jego wątpliwości ani podmiot, który dokonał wycinki (względnie ją zlecił) ani też data jej dokonania. Jeśli bowiem wycinki dokonano realizując decyzję o pozwoleniu na budowę, oznacza to, że dokonał jej inwestor, ponieważ to jemu przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu, wszelkie podnoszone następnie w toku postępowania zarzuty, związane z usunięciem jedynie "pozostałości" drzew uprzednio już ściętych przez nieustalone osoby, uznać należy za niewiarygodne, konstruowane jedynie na potrzeby uwolnienia się od odpowiedzialności w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że również zarzut związany z nieustaleniem daty wycinki i nieuprawnionym zastosowaniem stawek opłat i kar za 2011 r. jest chybiony. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że wycinka prowadzona była w czerwcu i lipcu 2011 r. (protokół oględzin z dnia [...] września 2011 r. k.34 akt administracyjnych, notatka służbowa k.112). Zastosowano zatem stawki kar, obowiązujące zarówno w dacie wycinki jak i wszczęcia postępowania przez organ.

Sąd w kwestii ustalenia wieku wyciętych drzew uznał za niezasadne twierdzenia skarżącego, że wycięte drzewa miały mniej niż 10 lat. Dla Sądu rozstrzygająca była sporządzona przez biegłego opinia. Zaakceptowano metodę jaką biegły posłużył się dla określenia wieku drzew, jako najprostszą a zarazem najbardziej wiarygodną. Sąd stwierdził, że jej zastosowanie było uzasadnione i absolutnie wystarczające dla określenia, czy wiek wyciętych drzew przekraczał 10 lat.

Sąd stwierdził ponadto, że załączone przez stronę skarżącą do pisma z dnia [...] lipca 2011r. zdjęcia z ortofotomap nie pozwalają na jakąkolwiek precyzyjną ocenę choćby sposobu zagospodarowania poszczególnych działek, tym bardziej zaś wieku znajdujących się na nich drzew. Nie sposób też na ich podstawie zasadnie wywodzić, iż mapy te dowodzą, że na terenie o powierzchni przekraczającej [...] ha nie było [...] drzew, których wiek w 2011 r. przekraczał 10 lat. Sąd uznał za niezasadny także zarzut kwestionujący kompetencje biegłego.

Odnosząc powyższe okoliczności do tez uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sąd wskazał, iż analizowana sprawa nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu zakwestionowania domniemania konstytucyjności przepisów, w oparciu o które na skarżącą Spółkę nałożona została kara za nielegalną wycinkę drzew. Należy mieć bowiem na uwadze cel jaki mają spełniać kary administracyjne (prewencyjno – dyscyplinujący i restytucyjny) oraz brak w sprawie okoliczności, które mogłyby wpływać na zmniejszenie kary, jeśli pozwalałyby na to przepisy prawa. Skarżąca Spółka dokonała bowiem samowolnej wycinki żywych drzew, prowadząc inwestycję w ramach działalności gospodarczej i kierując się wyłącznie własnym interesem. Sytuacja majątkowa strony również nie powinna mieć wpływu na wysokość kary – inwestor dysponuje środkami na realizację przedsięwzięcia, jakim jest budowa osiedla domów jednorodzinnych, w ramach którego zresztą dokonano niezgodnej z prawem wycinki drzew. Sąd stwierdził, że przyczyny niekonstytucyjności przepisów i odroczenie utraty ich mocy obowiązującej, przemawiają za stosowaniem tych przepisów w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i 77 § 1, 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym doszło do niedopełnienia obowiązków w zakresie zebrania kompletnego materiału dowodowego w zakresie twierdzeń Skarżącego, iż nie doszło do wycięcia drzew, a jedynie do przycięcia pozostałych pniaków drzew, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż uniemożliwiło wykazanie, iż nie doszło do wycięcia drzew w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a co za tym idzie, iż brak było podstawy prawnej do naliczenia administracyjnej kary pieniężnej,

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. oraz 84 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy w zaskarżonej decyzji brak było wskazania, na podstawie jakiego materiału dowodowego ustalono gatunki usuniętych drzew, a w szczególności brak było wskazania, iż gatunki te zostały ustalone przez biegłego dendrologa, co mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż prawidłowe ustalenie gatunku ściętego drzewa w bezpośredni sposób przekłada się na wysokość kary pieniężnej,

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i 77 § 1, 2 oraz 84 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym doszło do pominięcia dowodu z przedstawionych przez Skarżącego ortomap i niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego dla oceny tychże map w celu ustalenia czy możliwym jest, by wskazane w decyzji nakładającej karę pieniężną drzewa miały powyżej 10 lat, co doprowadziło do naruszenia obowiązku w zakresie zebrania kompletnego materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło wykazanie, iż wycięte drzewa miały mniej niż 10 lat, a co za tym idzie, że zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody brak było podstawy prawnej do naliczenia administracyjnej kary pieniężnej,

4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której kwalifikacje biegłego, który sporządził w postępowaniu administracyjnym opinię, kwestionowane przez Skarżącego, nie zostały potwierdzone żadnym dokumentem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powyższa opinia była kluczowa dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a jej sporządzenie przez osobę nie mającą ku temu odpowiednich kwalifikacji dyskwalifikowałoby ją jako dowód w sprawie,

5) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w zw. z § 2 ust. 2 pkt 4 lit. a, c, d oraz ust. 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o protokół, który wbrew dyspozycji powyższych przepisów, nie zawierał wskazania rodzaju usuniętych drzew, daty oraz przyczyny ich usunięcia, co mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie gdyż doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o wadliwy protokół.

Skarżąca postawiła także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt SK 6/2012 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności do miarkowania nałożonej kary pieniężnej.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że kluczowym z punktu widzenia przedmiotu postępowania było ustalenie czy doszło do wycięcia drzew w rozumieniu powołanej ustawy, kto go dokonał oraz czy dla wycięcia usuniętych drzew koniecznym było uzyskanie zezwolenia i czy zezwolenie takie zostało wydane.

Zdaniem Skarżącej, Sąd i organy zaniechały ustaleń w zakresie okoliczności podnoszonych w skardze tj. iż w rzeczywistości nie doszło do wycięcia drzew a jedynie do przycięcia pozostałych pniaków drzew. Twierdzenia te uznano za niewiarygodne i skonstruowane jedynie na potrzeby uwolnienia się od odpowiedzialności w sprawie. W ocenie Skarżącej Sąd nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie. Sąd arbitralnie i nieuprawnienie uznał twierdzenia Skarżącej za niezasadne nie przeprowadzając na tę okoliczność dowodów. W związku z powyższym Sąd dopuścił się naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i 77 § 1, 2 k.p.a.

Brak przeprowadzenia dowodów, co do prawdziwości twierdzeń Skarżącej spowodowało, że niemożliwym było ustalenie czy doszło do wycięcia drzew w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a co za tym idzie, iż brak było podstawy prawnej do naliczenia administracyjnej kary pieniężnej.

Zaskarżona decyzja nie zawierała wskazania, na jakiej podstawie ustalone zostały gatunki drzew rzekomo usuniętych przez Skarżącą. Ustalenia te wymagały z pewnością wiedzy specjalistycznej, powinien zostać zatem przeprowadzony na tą okoliczność dowód z opinii biegłego dendrologa. W braku wskazania w zaskarżonej decyzji na jakiej podstawie dokonano ustaleń w przedmiocie gatunku drzew, tym bardziej nie można stwierdzić czy ustalenie tej okoliczności zostało dokonane przez biegłego dendrologa. Powyższe stanowi podstawę do stwierdzenia, iż w postępowaniu doszło do naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz 84 § 1 k.p.a.

Skarżąca podnosi, że nie wskazano na jakiej podstawie określono gatunki wyciętych drzew, co ma wpływ na ustalenie wysokości kary administracyjnej.

Podkreślono, że nie jest możliwe by drzewa wskazane w opinii biegłego miały powyżej 10 lat ponieważ nie wynika to z dowodu z ortomap wraz z opisem przedstawiającym stan zadrzewienia działek w roku 1994, 2005 oraz 2009. Dowód ten powinien zostać przeprowadzony w oparciu o wiedzę z zakresu kartografii i dendrologii. Tymczasem w toku postępowania, zarówno administracyjnego, jak i sądowo administracyjnego, nie doszło do uwzględnienia oraz przeanalizowania przedłożonych ortomap w kontekście kwestionowania przez Skarżącą wieku drzew. Powyższe działanie stanowiło naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i 77 § 1, 2 oraz 84 § 1 k.p.a. jako zaniedbanie w zakresie zebrania kompletnego materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy i mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż prawidłowe ustalenie wieku usuniętych drzew jest jedną z kluczowych przesłanek umożliwiających nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Kwalifikacje biegłego nie zostały poświadczone żadnym dokumentem, a oświadczenie złożone w tym przedmiocie jest niewystarczające. Powyższa opinia była kluczowa dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a jej sporządzenie przez osobę niemającą ku temu odpowiednich kwalifikacji dyskwalifikowałoby ją jako dowód w sprawie.

Stwierdzono także, że protokół, którego ustalenia zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów, musiały być podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie, nie spełniał wymagań przewidzianych przepisami prawa.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, że brak jest w sprawie okoliczności przemawiających za zmniejszeniem nałożonej administracyjnej kary pieniężnej. Jej zdaniem podstawę prawną stanowi art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, według którego nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Okoliczność ta była znana organowi z urzędu.

Skarżąca uważa, że skoro istniała przesłanka do zwolnienia jej z obowiązku uiszczenia opłat za wycięcie drzew, to tym bardziej istniały podstawy do obniżenia kary pieniężnej. Sąd nie tylko nie wziął tych okoliczności pod uwagę, lecz nawet nie wyjaśnił dlaczego okoliczność ta nie mogła być podstawą miarkowania administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie, co należało uznać za oczywiste naruszenie wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego.

Okoliczność, iż mimo swojej niekonstytucyjności powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nadal stanowią element porządku prawnego, nie może usprawiedliwiać wydania przez Sąd rozstrzygnięcia nieuwzględniającego przywołanych przepisów Konstytucji RP. Jak stanowi bowiem art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z przepisu tego wyprowadza się m.in. obowiązek podmiotów stosujących prawo, w razie stwierdzenia sprzeczności ustawy z Konstytucją, nadania, o ile to możliwe, danemu przepisowi zgodnego z literą ustawy zasadniczej sensu. W takim przypadku dokonuje się wykładni przepisu w taki sposób, aby był on zgodny z Konstytucją.

Fakt związania organów władzy publicznej prawem i obowiązek stania na straży praworządności oznacza m.in. że sąd może odmówić stosowania każdego aktu niższego rzędu, w tym także ustawy sprzecznej z Konstytucją, a każdy podmiot stosujący prawo powinien rozważać zgodność stosowanej podstawy prawnej z normami ustawy zasadniczej.

Mając na względzie powyższe, a w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. wydany w sprawie o sygn. akt SK 6/2012, skarżąca stwierdza, iż sąd rozstrzygający niniejszą sprawę winien był dokonać interpretacji art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zgodzie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powinien był w pierwszej kolejności przeanalizować wszelkie okoliczności, które towarzyszyły usunięciu drzew, a dalej stwierdzić czy okoliczności te, jak podnosiła to skarżąca w toku postępowania, nie uzasadniały obniżenia kary pieniężnej za usunięcie drzew.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów postępowania podczas wydawania zaskarżonego wyroku są bezzasadne. Wbrew temu co twierdzi skarżąca kasacyjnie materiał dowodowy w sprawie, której przedmiotem jest nałożenie kary administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody został zebrany przez organy w sposób prawidłowy i w zakresie wystarczającym do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wycinkę drzew bez wymaganego zezwolenia, jakie drzewa zostały wycięte (gatunki), jakie były ich parametry istotne z punktu wiedzenia wysokości nałożonej kary (wymiary, wiek) a także czy w okolicznościach sprawy zaistniały przesłanki uzasadniające zwolnienie podmiotu odpowiedzialnego za wycięcie drzew z odpowiedzialności (wiek drzew). Z akt sprawy jasno wynika, że podmiotem odpowiedzialnym za wycięcie drzew będzie Skarżąca albowiem ona jako inwestor robót budowlanych na tych działkach była ich posiadaczem w okresie kiedy wycinki dokonano. Była wówczas w czerwcu 2011 r. także właścicielem tych działek. Twierdzenia Skarżącej, że wycinki dokonał inny podmiot, organy i Sąd słusznie uznały za bezpodstawne bowiem nie znajdują one podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym a wręcz należało uznać, że twierdzenia te są niewiarygodne i obliczone na z góry założony cel tj. zwolnienie z odpowiedzialności.

Także kwestionowanie prawidłowości protokołu oględzin jest bezzasadne. Twierdzenie, że protokół z oględzin z dnia [...] września 2012 r. nie zawiera wskazania gatunków drzew, przyczyn ich usunięcia i daty jest niezgodne z analizą jego treści. Wszystkie te okoliczności zostały w nim wprost wskazane. Ustalenia protokołu znajdują potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej oraz pobranych kawałków pni wyciętych tam drzew. Biegły stosownie do posiadanej wiedzy specjalistycznej określił wiek drzew za pomocą miarodajnej i wiarygodnej metody.

Kwestionowanie przez skarżącą stanowiska Sądu, co do wartości materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez wskazywanie na konieczność dokonania oceny okoliczności sprawy w oparciu o ortomapy i wyjaśnienia do nich, pozostaje bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (opinia biegłego zawarta w protokole oględzin) jednoznacznie wynika, kto i jakie drzewa o jakich parametrach istotnych z punktu wiedzenia nałożenia kary administracyjnej za wycięcie drzew (wiek, wymiar) usunął, to odwoływanie się do zapisów ortomapy należało uznać za bezcelowe. Jak słusznie zauważył Sąd załączone przez stronę skarżącą do pisma z dnia [...] lipca 2011r. zdjęcia z ortofotomap nie pozwalają na jakąkolwiek precyzyjną ocenę choćby sposobu zagospodarowania poszczególnych działek, tym bardziej zaś wieku znajdujących się na nich drzew. Nie sposób też na ich podstawie zasadnie wywodzić, iż mapy te dowodzą, że na terenie o powierzchni przekraczającej [...] ha nie było [...] drzew, których wiek w 2011 r. przekraczał 10 lat.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej nie będą zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze kasacyjnej.

Przesądzające znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku ma fakt, że Sąd wydał wyrok po zakwestionowaniu przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 64 ust 1. i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. poz. 926), które to przepisy stanowiły podstawę zaskarżonych decyzji. Jednocześnie TK orzekł, że zakwestionowane przepisy tracą moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP.

Co prawda Sąd miał świadomość w jakich realiach prawnych wydaje wyrok jednak uznał, że analizowana sprawa nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu zakwestionowania domniemania konstytucyjności przepisów, w oparciu o które na skarżącą Spółkę nałożona została kara za nielegalną wycinkę drzew. Sąd uznał, że uzasadnia to cel jaki mają spełniać kary administracyjne (prewencyjno – dyscyplinujący i restytucyjny) oraz brak w sprawie okoliczności, które mogłyby wpływać na zmniejszenie kary, jeśli pozwalałyby na to przepisy prawa. Sąd zauważył, że skarżąca Spółka dokonała samowolnej wycinki żywych drzew, prowadząc inwestycję w ramach działalności gospodarczej i kierując się wyłącznie własnym interesem. Sytuacja majątkowa strony również nie powinna mieć wpływu na wysokość kary – inwestor dysponuje środkami na realizację przedsięwzięcia, jakim jest budowa osiedla domów jednorodzinnych, w ramach którego zresztą dokonano niezgodnej z prawem wycinki drzew. W ocenie Sądu przyczyny niekonstytucyjności przepisów i odroczenia utraty ich mocy obowiązującej, przemawiały, za stosowaniem tych przepisów w niniejszej sprawie.

W ocenie NSA, fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. Sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 16). i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt I KZP 30/13 (OSNKW z 2014 r., z. 5, poz. 36), stwierdził, że Sąd może nie zastosować przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą, mimo że uchylenie jego mocy odroczono w czasie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela ten pogląd.

Akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw. Taki akt od tego momentu nie spełnia standardów konstytucyjnych. Na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego.

Twierdzenie, że niezgodny z konstytucją przepis nadal choć jedynie przez wskazany w wyroku okres (18 miesięcy) obowiązuje i powinien być stosowany jest nieracjonalne z uwagi na procedurę wznowienia postępowania. Skoro można wznowić postępowanie z uwagi na wyrok TK uznający dany przepis za niekonstytucyjny, który to przepis stanowił podstawę wydania decyzji (art. 145a § 1 K.p.a.), to tymczasowe kończenie postępowania w oparciu o niekonstytucyjny aczkolwiek nadal obowiązujący przepis byłoby niecelowe. Zatem niestosowanie niekonstytucyjnego przepisu wspiera zasada ekonomii procesowej.

W orzecznictwie NSA wskazuje się, że sądy dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12- CBOSA).

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że przyczyny niekonstytucyjności przepisów i odroczenia utraty ich mocy obowiązującej, przemawiały, za stosowaniem tych przepisów w niniejszej sprawie.

Trybunał w wyroku z 1 lipca 2014 r. dokonał porównania wartości wynikających z potrzeby ochrony środowiska naturalnego - ochrony przyrody poprzez zakaz wycinki drzew i usankcjonowanie go - z wartością jaką jest ochrona prawa własności. Trybunał stwierdził, że ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska, muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał, akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, iż kara ta jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Trybunał zaznaczył, że kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również wynikało ze stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Konkludując, Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Mając na uwadze powyższe motywy uznania przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody za niezgodne z Konstytucją stwierdzić należy, że to nie fakt ochrony drzew przed wycięciem i grożąca z tego tytułu kara administracyjna były powodem zakwestionowania konstytucyjności tych przepisów ustawowych. Za odmową konstytucyjności ww. przepisów przemawiało wyłącznie wymierzenie kary administracyjnej na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej, bez uwzględniania okoliczności sprawy uzasadniających odstąpienie od jej wymierzenia gdy zobowiązany nie ponosi odpowiedzialności za wycięcie drzew, jej wysokość niewspółmierna do wartości chronionego elementu przyrody, nieuwzględnianie przy jej wymierzaniu sytuacji majątkowej zobowiązanego, a także skutek w postaci pozbawienia prawa własności.

Zatem gdy w niniejszej sprawie orzeczona została kara administracyjna za wycięcie drzew bez zezwolenia na zasadach przepisów niezgodnych z konstytucją, to Sąd oceniając zgodność z prawem wydanych przez organy administracji decyzji powinien odstąpić od stosowania tych przepisów. Wymierzona stronie skarżącej kara była bowiem wymierzona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co nie spełnia testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.

Samodzielna ocena Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające wymierzenie kary (wina sprawcy jest ewidentna) i zobowiązany jest w stanie ponieść grożącą mu karę nie uzasadnia utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. Skoro zasady wymierzania kar za wycięcie drzew zostały zakwestionowane i ustawodawca ma termin do wprowadzenia innych uregulowań, które uwzględniałyby wskazania wyroku TK, to Sąd nie może arbitralnie przesądzić, że wymierzenie tej kary na nowych zasadach, które dopiero zostaną określone, będzie skutkowało w okolicznościach tej sprawy takim samym zakresem odpowiedzialności jak przyjęty w zaskarżonej decyzji. Należało by raczej oczekiwać, że przy uwzględnieniu zaleceń TK ustawodawca wprowadzi unormowania, które pozwolą inaczej, bardziej łagodnie ze względu na skutki, określić zasady odpowiedzialności za wycięcie drzew bez zezwolenia. Tym samym opowiadanie się przez Sąd za zastosowaniem odpowiedzialności na starych zasadach przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji należy uznać za naruszenie art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji bowiem nie uwzględnia wydanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z uwagi na to, że wydanie wyroku TK stwierdzającego niezgodność aktu normatywnego z konstytucją, który był podstawą wydania decyzji jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145a § 1 K.p.a.), to Sąd I instancji rozpoznając skargę powinien uchylić zaskarżoną decyzję stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. Sąd jednak oddalił skargę, uznając, że decyzja jest zgodna z prawem. Tym samym naruszył on przepisy prawa materialnego poprzez zastosowanie niekonstytucyjnych art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Skargę należało uwzględnić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Zastosowania zakwestionowanych w powoływanym wyżej wyroku TK przepisów nie może uzasadniać także to, że TK odroczył termin utraty ich mocy obowiązującej na okres 18 miesięcy. Trybunał jasno wskazał, że zabieg ten był konieczny bowiem przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Uznać należy, że intencją Trybunału było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Trybunał Konstytucyjny odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał w uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał, "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz". Z tych też przyczyn, wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy celem wprowadzenia stosownych zmian.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że utrzymanie w mocy zakwestionowanych przepisów wypełnia lukę prawną jaka niewątpliwie powstałaby po usunięciu z obrotu prawnego przepisów regulujących odpowiedzialność za wycinkę drzew bez zezwolenia czy zniszczenia drzew. Zapewniono dalszą ochronę tych elementów przyrody do czasu kiedy ustawodawca określi zasady odpowiedzialności za wycinkę drzew bez zezwolenia, które będą realizować zalecenia wyroku TK z dnia 1 lipca 2014 r. Organy administracji nie zostały zatem pozbawione realizacji swych zadań w zakresie ochrony przyrody. Organy mogły wszczynać i prowadzić postępowania w tym zakresie ale powinny wstrzymać się z wydaniem decyzji nakładającej karę administracyjną z tytułu nielegalnej wycinki.

W sytuacji kiedy decyzja taka została wydana przed wydaniem wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, to Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji gdy taki wyrok już zapadł powinien uznać, że decyzja wydana w oparciu o te przepisy narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Należy podkreślić, że funkcją sądów administracyjnych jest przywracanie stanu konstytucyjności. W literaturze prawniczej podkreśla się, że sądy "w ramach związania podległości konstytucji i ustawom – konstytucyjnie zobowiązane są do sprawiedliwego (zgodnego z prawem) rozpatrzenia sprawy oraz do zapewnienia legalności działań administracji, jest to ich konstytucyjny obowiązek (...). Ustrojodawca wykreował prawo podmiotowe jednostki do uzyskania orzeczenia o swych wolnościach, prawach i obowiązkach opartego na zgodnej z Konstytucją podstawie prawnej" (J. Sułkowski. Skutki określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej dla postępowania ze skargi konstytucyjnej [w:] Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa. Studia i materiały Trybunału Konstytucyjnego (red. M. Bernatt, J. Królikowski. M. Ziółkowski. Wydawnictwo Trybunału Konstytucyjnego. Warszawa 2013, str. 152, 160). Z tego wynika, że sąd mając na uwadze ochronę prawa własności jednostki, które, jak stwierdził Trybunał, zostało zagrożone przepisami art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, powinien odstąpić od ich stosowania.

Powyższe rozważania syntetycznie można ująć tezą wyrażoną w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2696/14 (dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzono tam, że w indywidualnie określonych sytuacjach, mimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12) utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z dnia 2013 r., poz. 627), przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP ww. norm jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzeczenia pozwalają na odmowę zastosowania przez Sąd ww. przepisów. W konsekwencji, skarga kasacyjna w sprawie na decyzję wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 tej ustawy podlegać będzie w określonych sytuacjach uwzględnieniu niezależnie od wymienionych w niej podstaw (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji).

Aktualnie art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody został znowelizowany ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045). Ustawa ta w części nowelizującej art. 88, weszła w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. Tym samym w obecnym stanie prawnym będzie możliwe wydanie decyzji w oparciu o przepisy, co do których działa domniemanie, że są zgodne z Konstytucją RP Sprawa może zostać już bez przeszkód przez organ administracji rozpoznana.

W związku z powyższym wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję nakładającą karę administracyjną za wycięcie drzew wydaną w oparciu o przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, które zostały uznane za niezgodne z konstytucją, był nieprawidłowy bowiem nie uwzględniał w sposób właściwy (opisany wyżej) skutków wydania wyroku TK z dnia 1 lipca 2014 r. Sąd powinien uznać, że zastosowanie tych przepisów jako niekonstytucyjnych wpływa na legalność wydanej decyzji ze względu na jej przedmiot. Decyzja taka z uwagi na wyrok TK podlega wznowieniu w postępowaniu administracyjnym a zatem dokonując oceny jej legalności należało orzec o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a.

Za zasadny zatem należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody bowiem Sąd ten nie dokonał prokonstytucyjnej wykładni tych przepisów. W niniejszej sprawie sprowadzało się do odmowy ich zastosowania i uchylenia decyzji, jako naruszającej prawo w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.