Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2224/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 ppt 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. i R. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 259/17 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi K. S. i R. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 259/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę K. S. i R. S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 8 lutego 2017 r. nr [....] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miejska w P. uchwałą z dnia 8 lutego 2017 r. nr [...] (dalej Uchwała), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej usg), art. 24 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej ugn), uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia 26 października 2016 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy P., uchwaliła w § 1, że postanawia wyrazić zgodę na nabycie przez Gminę P. od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w B. Spółka Akcyjna w likwidacji w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w B., reprezentowanego przez syndyka masy upadłości, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,5330 ha wraz z własnością znajdującego się na niej budynku, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], za kwotę 500.111,85 zł. Zgodnie z § 2 uchwały jej wykonanie zlecono Burmistrzowi Miasta i Gminy P.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na Uchwałę K. S. i R. S. (dalej skarżący) domagali się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Swojego interesu prawnego w zaskarżeniu Uchwały upatrywali w tym, że dnia 23 stycznia 2017 r. zawarli przed notariuszem warunkową umowę sprzedaży nieruchomości, której dotyczy Uchwała. Na podstawie tej umowy mieli nabyć tę nieruchomość za określoną w niej cenę, ale pod warunkiem, że Gmina P. nie wykona prawa pierwokupu przysługującego jej z mocy art. 109 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, dalej ugn). Rada Miejska w P. wydając Uchwałę o wyrażeniu zgody na nabycie przez Gminę P. prawa wieczystego użytkowania nieruchomości naruszyła ich interes prawny przez uniemożliwienie im samym zgodnego z prawem nabycia prawa wieczystego użytkowania tej nieruchomości.

Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 23a ust. 1 ugn przez podjęcie zaskarżonej Uchwały z pominięciem złożenia przez burmistrza wniosku zawierającego wartość i cenę nieruchomości, a także uzasadnienia gospodarczego czynności prawnej, z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym oraz planie realizacji polityki gospodarowania nieruchomościami gminy P.;

2. art. 23a ust. 2 ugn przez podjęcie zaskarżonej Uchwały z pominięciem załączenia do wniosku odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, dokumentu potwierdzającego wartość nieruchomości, a także informacji, że nie toczy się postępowanie, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ugn;

3. art. 24 ust. 3 ugn przez podjęcie zaskarżonej Uchwały wbrew zapisom obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oraz Strategii Rozwoju Gminy P. do 2022 roku;

4. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg przez podjęcie zaskarżonej Uchwały określającej cenę nabycia bez ustawowego uprawnienia Rady Miejskiej w P.

Skarżący podnieśli, że dnia 13 lutego 2017 r. wezwali Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia prawa, jednak mimo upływu terminu organ ten nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, jak również nie podjął żadnych działań w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że prawo pierwokupu w imieniu Gminy P. wykonuje samodzielnie Burmistrz, co wynika z art. 109 ust. 4 ugn, a zatem podjęcie Uchwały nie było warunkiem niezbędnym do skorzystania przez Gminę z prawa pierwokupu, a było jedynie formą konsultacji Burmistrza z Radą Miejską.

Za nietrafny organ uznał zarzut naruszenia art. 23a ust. 1 i 2 ugn. Przepisy te nie dotyczą bowiem kompetencji burmistrza i nieruchomości gminnych, ale kompetencji starosty i zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Zdaniem organu Uchwała nie została podjęta wbrew zapisom obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oraz Strategii Rozwoju Gminy do 2022 roku. W Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. na nieruchomości położonej P. obręb [...], nr działki [...], przewidziane jest przeznaczenie podstawowe − obsługa ruchu komunikacyjnego oraz usługi administracyjno-biurowe. Przed przystąpieniem do aktu notarialnego, mocą którego Gmina nabyła działkę nr [...], Burmistrz uzyskał wycenę przedmiotowej nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego, chociaż takiego wymogu nie przewiduje się przy korzystaniu z prawa pierwokupu. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej przeszła pozytywnie weryfikację Wojewody S. pod kątem zgodności z prawem i jako zgodna z prawem winna zostać utrzymana w mocy.

W piśmie z 31 maja 2017 r. skarżący za nietrafny uznali argument, zgodnie z którym art. 109 ust. 4 ugn przyznaje burmistrzowi prawo do skorzystania przez Gminę z prawa pierwokupu wynikającego z art. 109 ust. 1 pkt 4a bez zachowania trybu uregulowanego w art. 23a w zw. z art. 25 ust. 2 ugn. Czym innym jest bowiem kwestia "wykonania" prawa pierwokupu, a czym innym kwestia "zgody" na wykonanie prawa pierwokupu. Przepisy te wzajemnie się nie wykluczają. W ocenie skarżących nie jest trafne stanowisko, według którego art. 23 ust. 1 i 2 ugn nie dotyczą kompetencji burmistrza i nieruchomości gminnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., ppsa) w zw. z art. 101 ust. 1 usg odrzucił skargę.

Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 usg zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej; wniesienie skargi do sądu poprzedzone być musi wcześniejszym bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego; zachowany być musi termin do wniesienia skargi; zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Przedmiotem skargi była wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, art. 24 ugn, uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia 26 października 2016 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy P., uchwała Rady Miejskiej w P., której przedmiotem było wyrażenie zgody na nabycie przez Gminę P. od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w B. Spółka Akcyjna w likwidacji w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w B. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z własnością znajdującego się na niej budynku za kwotę 500.111,85 zł. Podstawą skargi był natomiast art. 101 ust. 1 usg.

Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała stanowi określony w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa inny niż akt prawa miejscowego akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwała ta należy do zakresu administracji publicznej, ponieważ dotyczy zgody organu gminy na nabycie nieruchomości przez tę gminę.

Przed wniesieniem skargi został wyczerpany przewidziany w art. 101 ust. 1 usg tryb uprzedniego, bezskutecznego wezwania organu, który podjął zaskarżoną uchwałę, tj. Rady Miejskiej w P., do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została wniesiona w terminie, gdyż w związku z brakiem odpowiedzi organu na złożone dnia 13 lutego 2017r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (k. 12), skarga została wniesiona dnia 31 marca 2017r., a więc z zachowaniem wynikającego z art. 53 § 2 ppsa terminu sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Kolejnym warunkiem pozwalającym na merytoryczne rozpoznanie sprawy, było wykazanie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na wyżej wymienioną uchwałę. Ten warunek nie został jednak w sprawie spełniony.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 usg skargę może wnieść skutecznie tylko podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu samorządu gminnego nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżących – tj. wywołująca dla nich negatywne konsekwencje prawne polegające przykładowo na zniesieniu, ograniczeniu, czy też uniemożliwieniu realizacji ich uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, muszą oni wykazać, że został naruszony ich własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy istnieje taki interes prawny decyduje przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną skarżących, tym samym gwarantując im ochronę prawną.

W niniejszej sprawie skarżący wywodzą swój interes prawny z treści warunkowej umowy sprzedaży, jaką zawarli w formie aktu notarialnego w dniu 23 stycznia 2017 r. Na podstawie tej umowy mieli nabyć prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P., obręb 12, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,5330 ha wraz z własnością znajdującego się na niej budynku, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], za kwotę 500.111,85 zł, pod warunkiem jednak, że Gmina P. nie wykona prawa pierwokupu przysługującego jej z mocy art. 109 ust. 1 pkt 4a ugn. Rada Miejska w P. wydając zaskarżoną uchwałę o wyrażeniu zgody na nabycie przez Gminę P. prawa wieczystego użytkowania nieruchomości naruszyła, zdaniem skarżących, ich interes prawny przez uniemożliwienie im zgodnego z prawem, na podstawie umowy sprzedaży (art. 155 § 1 w zw. z art. 237 kc), nabycia prawa wieczystego użytkowania tej nieruchomości.

Niekwestionowanym w sprawie był fakt, że Gminie P. przysługiwało w niniejszym przypadku prawo pierwokupu przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 4a ugn. Zgodnie z tym przepisem gminie przysługuje prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży nieruchomości położonych na obszarze rewitalizacji, jeżeli przewiduje to uchwała, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Nieruchomość, której dotyczyła warunkowa umowa sprzedaży z 23 stycznia 2017 r. jest położona na obszarze rewitalizacji wyznaczonym uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia 7 września 2016 r. nr [...] w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji Gminy P., wydaną m.in. na podstawie art. 8 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1077 ze zm.), a która to uchwała przewiduje w § 4 prawo pierwokupu na rzecz Gminy P. co do wszystkich nieruchomości położonych na obszarze rewitalizacji.

W związku z powyższym zastosowaniu podlegał w niniejszym przypadku tryb wykonania prawa pierwokupu przewidziany w art. 109-110 ugn. Zgodnie z art. 109 ust. 4 tej ugn prawo pierwokupu wykonuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Art. 110 ust. 4 ugn stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje prawo pierwokupu przez złożenie oświadczenia w formie aktu notarialnego u notariusza, o którym mowa w ust. 3. W przypadku gdyby złożenie oświadczenia u tego notariusza było niemożliwe lub napotykało poważne trudności, może być ono złożone u innego notariusza. Z chwilą złożenia oświadczenia: 1) nieruchomość staje się własnością gminy, jeżeli wykonanie prawa pierwokupu dotyczyło sprzedaży nieruchomości; 2) prawo użytkowania wieczystego wygasa, jeżeli wykonanie prawa pierwokupu dotyczyło sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy; 3) gmina uzyskuje prawo użytkowania wieczystego, jeżeli wykonanie prawa pierwokupu dotyczyło sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub województwa.

Treść powyższych regulacji wskazuje, że wykonanie prawa pierwokupu jest wyłączną kompetencją wójta, burmistrza lub prezydenta miasta i odbywa się bez udziału innego organu gminy. Przede wszystkim dla realizacji tego prawa nie jest konieczne uzyskanie przez organ wykonawczy zgody rady gminy czy to na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg – w razie braku określenia zasad nabywania nieruchomości, czy też w sytuacji gdy wyrażenia zgody na nabycie wymaga odrębna uchwała (w niniejszym przypadku uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia 26 października 2016 r. nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy P.).

W powyższej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 11 lipca 2012 r., II CSK 621/11, Lex 1228434. Mianowicie w konkluzji orzeczenia, zawartej w dwóch tezach, Sąd Najwyższy stwierdził, że:

1. Nie ma usprawiedliwionych podstaw twierdzenie, że art. 109 ust. 4 ugn ma znaczenie jedynie porządkowe a celem jego wprowadzenia jest tylko wskazanie, kto składa oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem, bo te kwestie regulują odpowiednie przepisy usg (zob. art. 26, 46 usg), zwłaszcza, że w następnym art. 110 ust. 4 ugn ta sama ustawa reguluje szczegółowo zagadnienia związane ze sposobem złożenia oświadczenia woli o wykonaniu prawa pierwokupu przez te same podmioty. Uzasadnione natomiast jest uznanie, iż art. 109 ust. 4 ugn wskazuje organ, który decyduje o wykonaniu prawa pierwokupu i jednocześnie przenosi na ten organ wszystkie z tym związane kompetencje. Przepis ten określa materialnoprawne uprawnienia wójta, burmistrza, prezydenta miasta do samodzielnego wykonywania prawa pierwokupu, nie przewidując w tym zakresie udziału innego organu gminy.

2. Art. 18 ust. 2 pkt 9 usg uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu stanowi wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy stanowiącej, iż to wójt gminy (burmistrz albo prezydent miasta) gospodaruje mieniem komunalnym.

Uzasadniając swe stanowisko Sąd Najwyższy podniósł m.in., że w samym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg jego zastosowanie uzależnione zostało od braku postanowień ustaw szczególnych. Do tej właśnie kategorii można zaliczyć odrębną regulację, zawartą w art. 109 ust. 4 w ugn, dotyczącą ustawowego prawa pierwokupu, którego wykonanie jest tylko jednym ze sposobów nabywania prawa własności nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości. Na rzecz przyjętego stanowiska przemawia charakter i cel ustawowego prawa pierwokupu, ustanowionego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, celem i funkcją rozwiązania przyjętego w tej ustawie jest między innymi zagwarantowanie gminie możliwości przejęcia do jej zasobów własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie gminy, potrzebnych do realizacji jej zadań własnych. Prawo pierwokupu uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami ma znacznie ograniczony przedmiotowo zakres. Może dotyczyć tylko wskazanych w art. 109 ust. 1 umów sprzedaży, przy uwzględnieniu przewidzianych w art. 109 ust. 2 i 3 wyłączeń. Prawo pierwokupu może być wykonane w stosunkowo krótkim czasie, a mianowicie w terminie jednego miesiąca od otrzymania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zawiadomienia o treści umowy sprzedaży. Oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu stanowi jednostronną czynność prawną o charakterze kształtującym, której skutki, według szczególnego postanowienia art. 110 ust. 4 ugn, następują już z chwilą złożenia samego oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu, a zatem nie wchodzą w tym zakresie w rachubę typowe czynności poprzedzające dokonywanie dwustronnych czynności prawnych, w tym zmierzające do uzgodnienia ich przedmiotowo istotnych elementów.

Sąd I instancji w pełni podzielił tak wyrażone stanowisko.

Wskazał, że składając w rozpatrywanym w niniejszej sprawie przypadku oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu, przy dochowaniu formy aktu notarialnego (k. 143-145), w akcie tym nie zawarto jakiejkolwiek adnotacji o tym, że podjęta została zaskarżona Uchwała z dnia 8 lutego 2017 r. o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości. Fakt ten potwierdza powyższe stanowisko co do tego, że podjęcie Uchwały nie było warunkiem wykonania przez Burmistrza prawa pierwokupu.

W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona Uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, a to z tego względu, że jej podjęcie nie warunkowało możliwości wykonania przez Burmistrza prawa pierwokupu. Burmistrz, mógł to prawo wykonać, niwecząc tym samym możliwość nabycia nieruchomości przez skarżących, niezależnie od tego czy przedmiotowa uchwała zostałaby podjęta czy nie, jak również niezależnie od jej treści. Możliwość nabycia nieruchomości przez skarżących nie była uzależniona od woli Rady Miejskiej w P., wyrażonej w uchwale. Brak naruszenia interesu prawnego skarżących przez Uchwałę oznacza zarazem brak możliwości jej skutecznego zaskarżenia.

Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ppsa sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu przytoczonego przepisu jest między innymi art. 101 ust. 1 usg, na podstawie którego została wniesiona skarga w niniejszej sprawie.

Takie rozstrzygnięcie powoduje, że niedopuszczalne było odnoszenie się przez Sąd I instancji do merytorycznych zarzutów i twierdzeń wyrażonych w skardze i w składanych przez strony pismach.

Skargę kasacyjną od postanowienia II SA/Ke 259/17 wywiedli K. S. i R. S., reprezentowani przez pełnomocnika r. pr. M. P., zaskarżyli wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I.prawa materialnego - art. 101 ust. 1 usg przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w skutek podjęcia przez organ zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia własnego interesu prawnego skarżących, a tym samym skarżący nie posiadają legitymacji do wniesienia skargi, mimo że w niniejszej sprawie istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwalą a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją skarżących, którzy wywodzą swój interes prawny z treści warunkowej umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 23 stycznia 2017 r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu niżej przywołanego;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 58 § 1 pkt 5a ppsa polegające na tym, że Sąd I instancji uznał skargę skarżących na przedmiotową uchwałę organu za niedopuszczalną i ją odrzucił w wyniku nieprawidłowego przyjęcia, że interes prawny lub uprawnienia wnoszących skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, nie zostały naruszone stosowanie do wymagań przepisu szczególnego, tj. art. 101 ust. 1 usg.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; na podstawie art. 176 § 2 ppsa wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

W kontekście treści art. 101 ust. 1 usg kluczowa była ocena, czy interes prawny skarżących został naruszony zakwestionowaną Uchwałą. Naruszenie interesu prawnego jest bowiem - w sprawach ze skarg na uchwały organów gminy -okolicznością przesądzającą o legitymacji skarżącego, a w konsekwencji, w obecnym stanie prawnym, o sposobie załatwienia skargi przez sąd.

Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) okazał się nieusprawiedliwony.

Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 usg przysługuje nie tyle temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem (uchwałą lub zarządzeniem organów gminy). Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a zatem gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego. Przesłankami dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 usg na uchwałę organu gminy są: posiadanie legitymacji prawnej do wniesienia skargi, którą to legitymację wywodzi się z naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego; interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną; interes ten winien być bezpośredni, własny i realny (wyrok NSA z 8.8.2014 r., I OSK 1069/14, cbosa), które to stanowisko skład orzekający w sprawie niniejszej podziela.

Na tle art. 101 usg Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121, cz. III pkt 2 i 3 uzasadnienia), stwierdził, że przepis ten nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tę uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest wskazanie naruszenia, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 usg jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994/12/64).

Zaskarżone postanowienie oparte jest na prawidłowej wykładni art. 101 usg. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że brak jest normy materialnoprawnej, z której skarżący mogliby skutecznie wywodzić swój interes prawny. Norma taka nie może być skutecznie wywiedziona w szczególności z art. 23a w zw. z art. 25 ust. 2 ugn i art. 23 ust. 1 i 2 ugn, ani z art. 18 ust. 2 pkt 2 lub 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) bądź z art. 155 § 1 w zw. z art. 237 kc.

Słusznie Sąd I instancji przyjął, że podjęcie Uchwały nie było warunkiem wykonania przez Burmistrza prawa pierwokupu. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 596 kodeksu cywilnego, wyraźnie wypowiada regułę pierwszeństwa stosowania przepisów szczególnych. W szczególności inny, niż kodeksowy, charakter oświadczeniu uprawnionego nadają niekiedy przepisy szczególne (np. art. 110 ust. 4 ugn; Cz. Żuławska/aktualizacja R. Trzaskowski w: red. J. Gudowski, Kodeks cywilny. Komentarz, tom IV, Zobowiązania Część szczegółowa, Wolters Kluwer 2017, s. 590, uw. 1; s. 595, uw. 2).

Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, nie mogą oni skutecznie wywodzić swego interesu prawnego z treści warunkowej umowy sprzedaży, jaką zawarli w formie aktu notarialnego w dniu 23 stycznia 2017 r., ani z art. 155 § 1 w zw. z art. 237 kc). Skarżący w dniu składania skargi nie byli podmiotem prawa użytkowania wieczystego; nie wykazali istnienia tego prawa po swej stronie w toku dotychczasowego postępowania, w tym na etapie wnoszenia skargi kasacyjnej. Tymczasem istnienie interesu prawnego i jego naruszenie musi być aktualne, a tego wymogu skarżący kasacyjnie nie spełniają (art. 101 ust. 1 usg; postanowienie NSA z 17.3.2017 r. I OSK 374/17, cbosa).

Sąd I instancji trafnie wskazał, że nie ma usprawiedliwionych podstaw twierdzenie, że art. 109 ust. 4 ugn ma znaczenie jedynie porządkowe, a celem jego wprowadzenia jest tylko wskazanie, kto składa oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem, bo te kwestie regulują odpowiednie przepisy usg (art. 26, 46 usg), zwłaszcza, że w art. 110 ust. 4 ugn ta sama ustawa reguluje szczegółowo zagadnienia związane ze sposobem złożenia oświadczenia woli o wykonaniu prawa pierwokupu przez te same podmioty. Uzasadnione jest uznanie, że art. 109 ust. 4 ugn wskazuje organ, który decyduje o wykonaniu prawa pierwokupu i jednocześnie przenosi na ten organ wszystkie z tym związane kompetencje. Przepis ten określa materialnoprawne uprawnienia wójta, burmistrza, prezydenta miasta do samodzielnego wykonywania prawa pierwokupu, nie przewidując w tym zakresie udziału innego organu gminy (postanowienie SN z 11.7.2012 r. II CSK 621/11, Lex 1228434, które zachowało pełną aktualność pod rządem art. 109 ust. 1 pkt 4a ugn).

Słusznie Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona uchwała nie miała żadnego znaczenia dla wykonania przez Burmistrza Miasta i Gminy P. prawa pierwokupu prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, aktem notarialnym z dnia 24 lutego 2017 r. Repertorium A nr [...] (k. 143-145v akt sądowych). Utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że w samym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg jego zastosowanie uzależnione zostało od braku postanowień ustaw szczególnych. Do tej właśnie kategorii można zaliczyć odrębną regulację, zawartą w art. 109 ust. 4 w ugn, dotyczącą ustawowego prawa pierwokupu, którego wykonanie jest tylko jednym ze sposobów nabywania prawa własności nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18.11.2010 r. II SA/Wr 499/10, Lex 755634, w którym przyjęto, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg nie ma zastosowania w zakresie odrębnie uregulowanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami problematyki wywłaszczania nieruchomości). Art. 18 ust. 2 pkt 9 usg uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu stanowi wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tejże usg stanowiącej, że to wójt gminy (burmistrz albo prezydent miasta) gospodaruje mieniem komunalnym (uzasadnienie postanowienia II CSK 621/11).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 110 ust. 4 usg stanowi lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 pkt 9 usg. W przypadku ustawowego prawa pierwokupu zniesiono wyłączną właściwość rady gminy w tym zakresie na rzecz organu wykonawczego. Burmistrz może oczywiście poprosić radę gminy o wyrażenie w tym względzie opinii, jednak brak uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody rady na wykonanie prawa pierwokupu nie wpływa na skuteczność wyrażenia woli burmistrza w imieniu gminy o skorzystaniu z pierwokupu (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 661-662, nb 9, 10).

Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a ppsa nie jest usprawiedliwiony. Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 5a in fine ppsa jest art. 101 ust. 1 usg. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym zakresie odwołać się do powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionych przy analizie zarzutu I skargi kasacyjnej. Sąd I instancji zaskarżonym postanowieniem, prawidłowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, odrzucił skargę na przedmiotową uchwałę.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.

Brak było podstaw do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 182 § 1 ppsa).