Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 280/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8,107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2114
law: Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) sędzia WSA Andrzej Brzuzy Protokolant referent Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 22 lutego 2022r., nr 28/OR14/2022 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz skarżącego M. D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga M. D. (dalej: "strona", "skarżący" lub "producent rolny") dotyczy decyzji Dyrektora Warmińsko–Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elblągu (dalej: "Kierownik BP", "organ I instancji") z 23 marca 2021 r. nr 0251-2021-001306 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 15 czerwca 2020 r. z późniejszymi zmianami, producent rolny zwrócił się do Kierownika BP o przyznanie płatności z tytułu: jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do łącznej powierzchni 85,30 ha oraz płatności do bydła.

Opisaną na wstępie decyzją z 23 marca 2021 r. organ I instancji przyznał stronie płatności na rok 2020 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kwotach podanych w tej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na wyniki kontroli administracyjnej, podczas której stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza o 6,23 ha niż zadeklarowana we wniosku na rok 2020. Taka też powierzchnia została wykluczona z płatności. Wyjaśnił, że ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) odpowiadającego powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku.

W odwołaniu strona zarzuciła błędne przyjęcie, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego w obrębie działek ewidencyjnych nr 2 i 3 wynosi 6,11 ha i w konsekwencji błędne zaniżenie przyznanych płatności i zawyżenie kwot pomniejszających płatności. Wskazała także na naruszenie przez ten organ przepisów postępowania, tj. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2114 ze zm., dalej: "ustawa o płatnościach") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "Kpa") polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, nienależytej jego ocenie, niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zmierzających do ustalenia rzeczywistej powierzchni objętej płatnościami dla działek ewidencyjnych nr 2 i 3 oraz ustalenia powierzchni nieskoszonej. W oparciu o te zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji w kwestionowanej części, a ponadto o przeprowadzenie konkretnych dowodów w sprawie (z zeznań świadków i z fotografii) na okoliczność powierzchni użytkowanej rolniczo w obrębie działek nr 2 i 3 zgłoszonych do dopłat, a także o uwzględnienie przedłożonej opinii sporządzonej przez klasyfikatora gruntów.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu zauważył, że strona kwestionuje decyzję jedynie w zakresie powierzchni stwierdzonych działek rolnych deklarowanych do JPO oraz płatności za zazielenienie. Odstąpił zatem od wyjaśniania zasad i przytaczania przepisów w zakresie przyznania pozostałych płatności, jednocześnie podtrzymując rozstrzygnięcie Kierownika BP w zakresie tychże płatności.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach, JPO oraz płatność za zazielenienie przyznawane są do powierzchni działki rolnej nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO), o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit.a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wskazał, że MKO obu spornych działek został ustalony m.in. w wyniku oględzin w terenie, przeprowadzonych 11 lutego 2020 r., które wykazały powierzchnie aktualnie użytkowane rolniczo. Podał, że wyniki kontroli zostały odwzorowane w systemie informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013") i od tego momentu pozostają bez zmian.

Wywiódł, że opisany w powołanym przepisie prawa wspólnotowego System Identyfikacji Działek Rolnych – LPIS, to system pozwalający na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontrolę w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. Podkreślił, że rolnicy we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej podlegają takim samym zasadom weryfikacji powierzchni, a żadna dowolność państw członkowskich w tym zakresie nie może być stosowana. Powyższe, w ocenie Dyrektora ARiMR wskazuje jednoznacznie, iż System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego i jako takie muszą być przez Polskę stosowane. Dodał, że LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, kontrolę prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrolę jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie zidentyfikowanych, potencjalnych beneficjentów. Wyjaśnił, że obejmuje on swoim zasięgiem niemal wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), a więc ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności oraz zintegrowany system kontroli i opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem Dyrektora ARiMR, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia o zeznania świadków wskazanych przez stronę. Jako prawidłowe ocenił także zastosowanie w niniejszej sprawie art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 640/2014").

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił:

1. błędne przyjęcie, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności w obrębie działek 2 i 3 wynosi 6,11 ha;

2. naruszenie art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 Kpa oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków;

3. naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę polegającą na przyjęciu, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności w obrębie działek nr 2 i 3 wynosi 6,11 ha, z uwagi na przyjęcie braku użytkowania rolniczego przedmiotowej części nieruchomości;

4. naruszenie art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 Kpa polegające na braku odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w toku postępowania.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o ustalenia z oględzin w terenie, co do których skarżący składał zastrzeżenia, pominięte przez organ odwoławczy. Zauważono, że oględziny te zostały przeprowadzone w lutym 2020 r., a więc przed podjęciem czynności związanych z użytkowanie spornych działek w 2020 r. Uznano, że organy obu instancji opierały się o dane stanowiące podstawę do ustalenia dopłat za 2019 r. i nie zweryfikowały, jaki był rzeczywisty obszar użytkowania spornych działek w 2020 r., bezpodstawnie pomijając dowody na tę okoliczność zaproponowane przez skarżącego w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. Sąd połączył sprawy o sygn. I SA/Ol 280/22 i I SA/Ol 281/22 do łącznego rozpoznania i odrębnego orzekania na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Rozpatrywana sprawa dotyczy obszarowych, które są przyznawane na wniosek producenta rolnego. Na podstawie art.7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013 wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności obszarowe, w tym JPO, są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit.a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Przedmiotem sprawy rozstrzyganej przez Dyrektora ARiMR oraz osią sporu przed tut. Sądem jest spełnienie przez skarżącego warunku prawidłowego wypełnienia wniosku, co dotyczy wskazania w nim powierzchni deklarowanej do płatności.

Zdaniem organu odwoławczego wniosek warunku tego nie spełnił, bowiem powierzchnia uprawniona do płatności (79,07 ha) jest o 6,23 ha mniejsza niż zadeklarowana we wniosku (85,30 ha).

W ocenie Sądu stanowisko organu nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zebranym w sprawie.

Weryfikacja wniosku o płatność odbywa się w ramach kontroli administracyjnych bądź kontroli na miejscu. Na podstawie art.36 ust.1 ustawy o płatnościach Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013).

Zaś zgodnie z art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69, dalej: "rozporządzenie nr 809/2014") kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru.

Pojęcie "kwalifikującego się hektara" zdefiniowano w art. 32 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347 z późn. zm.) oznacza:

a) wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej; lub

b) każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który:

(i) nie jest już zgodny z definicją "kwalifikującego się hektara" na mocy lit.a w wyniku wdrożenia dyrektywy 92/43/EWG, dyrektywy 2000/60/WE oraz dyrektywy 2009/147/WE;

(ii) w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013; lub

(iii) w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest obszarem odłogowanym zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, art. 39 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 28 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Zasady zmniejszania płatności w związku z nieprawidłowym zadeklarowaniem powierzchni określa art. 19a rozporządzenia nr 640/2014, który ma następujące brzmienie:

1. Jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów systemów pomocy przewidzianych w tytule III rozdział 1, 2, 4 i 5 oraz tytule V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz środków wsparcia, o których mowa w art. 30 i 31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18 niniejszego rozporządzenia, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o wartość 1,5 razy większą od stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary.

Kara administracyjna nie przekracza 100 % wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar.

2. Jeśli na beneficjenta nie nałożono jeszcze żadnej kary administracyjnej zgodnie z ust. 1 za zawyżenie deklaracji obszaru w odniesieniu do danego systemu pomocy lub środka wsparcia, wówczas karę administracyjną, o której mowa w tym ustępie, zmniejsza się o 50 %, jeżeli różnica pomiędzy obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym nie przekracza 10 % obszaru zatwierdzonego.

3. Jeżeli beneficjentowi zmniejszono karę administracyjną zgodnie z ust. 2 i ten beneficjent ma zostać ponownie objęty karą administracyjną, o której mowa w niniejszym artykule i w art. 21, w odniesieniu do danego systemu pomocy lub środka wsparcia w kolejnym roku składania wniosków, wówczas płaci on pełną karę administracyjną w odniesieniu do tego kolejnego roku składania wniosków oraz płaci kwotę, o jaką kara administracyjna obliczona zgodnie z ust. 1 została zmniejszona zgodnie z ust. 2.

4. Jeśli kwota obliczona zgodnie z ust. 1, 2 i 3 nie może być w całości odliczona w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, zgodnie z art. 28 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 908/2014 anuluje się saldo pozostałe do spłaty.

Z przytoczonych przepisów wynika m. in., że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie w nim przez beneficjenta działek i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego ma być przyznana płatność. Na tej podstawie organ dokonuje weryfikacji organu deklarowanej powierzchni, w drodze kontroli administracyjnej albo kontroli na miejscu.

W Unii Europejskiej obowiązuje Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w tym System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), tworzony przez wszystkie państwa członkowskie. Na podstawie art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r. z późn. zm.) państwa członkowskie Unii Europejskiej tworzą zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZiK), służący identyfikacji działek rolnych LPIS na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. Korzystając z systemu można ustalić, czy zadeklarowana do płatności działka ewidencyjna jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. I GSK 1215/19 Baza CBOSA).

Zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 640/2014 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit.e rozporządzenia nr 1307/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie (art. 5 ust 1). Państwa członkowskie zobowiązane są do określenia w odniesieniu do każdej działki referencyjnej maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (art. 5 ust 2 lit. a). Ponadto na Państwa Członkowskie nałożono obowiązek ustanowienia systemu, którego rolą jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat, tzw. maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (MKO).

W sprawach dotyczących płatności bezpośrednich procedura postępowań wynika z art.3 ust.1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, przy czym właśnie ust. 2 tego artykułu określa, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ponadto zgodnie z ust.3 art.3 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przepisy ust.2 i 3 art.3 ustawy o płatnościach określają obowiązki organu, zastępując zasady ogólne zawarte w art. 7 oraz art. 9 i art. 10 Kpa, których zastosowanie zostało wyraźnie wykluczone. Regulacja przyjęta w art. 3 ust. 2 pkt 2 (organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy) wskazuje na odejście od zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 Kpa, nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej samej przyczyny (wykluczenie zasady prawdy obiektywnej) w sprawach dotyczących płatności nie obowiązuje zasada zawarta w art. 77 Kpa (obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. albo działanie w tym zakresie z urzędu, gdy jest to istotne dla rozstrzygnięcia, albo gromadzenie dowodów zaoferowanych przez stronę, gdy są do dowody istotne dla sprawy). Z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach wynika, że organ ma jedynie obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego we wniosku lub innych przedłożonych przez stronę dokumentach, nie jest natomiast zobowiązany do aktywnego gromadzenia dowodów w zakresie uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności, gdyż jest to wyłączny obowiązek strony postępowania. Jednak z uwagi na nałożony na organ obowiązek stania na straży praworządności, organ nie jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych. Zatem jeżeli organ kwestionuje wykazaną we wniosku powierzchnię, to powinien przedstawić dowód, z którego wynika prawidłowa, jego zdaniem, powierzchnia.

Sporne w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowe ustalenie powierzchni uprawnionej do wsparcia w ramach zadeklarowanych płatności, tj. powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Organy obu instancji wskazały w swoich decyzjach na dane z Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS). Nie wskazały jednak i nie załączyły do akt sprawy konkretnej ortofotomapy sporządzonej w konkretnej dacie, a jedynie ogólnie powołały się na dane z ww. systemu. Nie przedstawiły więc możliwych do porównania danych wynikających z ortofotomapy z danymi zawartymi we wniosku o płatność. Zatem stanowisko organów trudno jest zweryfikować.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy ograniczył się do zakomunikowania skarżącemu, że wykazał zawyżoną powierzchnię. Organ powołał się przy tym w ogólny sposób na dane z systemu LPIS. Jednak jest to twierdzenie nie poparte w żaden sposób. Podkreślenia wymaga, że, bezsprzecznie, opisany wyżej system LPIS może i powinien być wykorzystywany do weryfikacji powierzchni deklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności, co potwierdza także powołane wyżej orzecznictwo. Jednak gdy producent rolny podważa stanowisko organu przyjęte na podstawie danych z ww. systemu, to organ powinien: 1) szczegółowo podać, jakie konkretne dane wynikające z systemu LPIS przyjmuje w odniesieniu do każdej kwestionowanej powierzchni i 2) wyjaśnić w sposób możliwy do weryfikacji, dlaczego nie przyjmuje przedstawionych przez stronę dowodów. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy odniósł się wprawdzie do załączonych do odwołania dowodów z opinii klasyfikatora gruntów i fotografii, wyjaśniając dlaczego ich nie uwzględnił oraz podał, dlaczego postanowił nie przeprowadzać dowodu z przesłuchania świadków. Jednak nie przytoczył danych wynikających z wykorzystanych w sprawie ortofotomap, wykluczających z płatności sporną powierzchnię. Istotne jest także to, że poza brakiem stosownego uzasadnienia decyzji w powyższym zakresie, w aktach sprawy brak także wydruków zastosowanych ortofotomap lub ich wersji elektronicznej, przykładowo, na płycie CD, tak jak jest to praktykowane w sprawach tego rodzaju.

Dlatego też Sąd nie miał możliwości zweryfikowania oceny prawnej dokonanej przez organy w rozpatrywanej sprawie, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR.

W aktach rozpatrywanej sprawy brak dokumentów pozwalających na weryfikację przez Sąd oceny dokonanej przez organy co do zakwestionowanych powierzchni, do których skarżący nie otrzymał płatności, w szczególności dotyczy to braku w aktach sprawy ortofotomap czy też protokołu oględzin, na który powołuje się organ odwoławczy.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie jest obecnie możliwe stwierdzenie, czy były podstawy do wydania zaskarżonej decyzji w takim kształcie, jaki przyjęła. Przedwczesne byłoby więc stwierdzenie przez Sąd, czy dokonana w sprawie kontrola administracyjna okazała się środkiem wystarczającym do weryfikacji wniosku o płatność. Na tym etapie zasadnie twierdzi skarżący, że materiały z systemu informacji geograficznej nie dają podstaw do wyprowadzenia wniosków wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz że w decyzji tej nie wskazano, jakie konkretnie dane z tego systemu były podstawą ustaleń w sprawie.

Pomimo tego, że w postępowaniu dotyczącym płatności organ w ograniczony sposób stosuje przepisy Kpa, to jednak nie jest całkowicie zwolniony z obowiązku ich uwzględniania. I tak, nadal obowiązuje go art. 107 Kpa, określający wymogi uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji oraz zawarta w art. 8 Kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uzupełni akta sprawy w taki sposób, aby materiał dowodowy pozwalał na weryfikację stanowiska organu, tj. włączy do akt sprawy stosowne ortofotomapy bądź zdjęcia, tak, aby wynikało z nich jaki obszar i z jakich przyczyn organ wyłączył z płatności, co następnie skonfrontuje z dowodami przedłożonymi przez skarżącego. Oceniając zebrane dowody zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, czyli w sposób wyczerpujący, przeanalizuje szczegółowo treść zebranych dowodów odnosząc się do każdej zakwestionowanej powierzchni.

Ponadto organ włączy do akt sprawy protokół z oględzin przeprowadzonych w lutym 2020 r., na który powołuje się na stronie 8 zaskarżonej decyzji, a którego brak w aktach sprawy. Następnie w zależności od dokonanych ustaleń, jeszcze raz rozważy zasadność przeprowadzenia oferowanego przez skarżącego dowodu z przesłuchania świadków, ewentualnie z operatu szacunkowego przedłożonego przez skarżącego w sprawie dotyczącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2019 r., w której znajdują oba te dokumenty (protokół z oględzin i operat). Skoro organ z urzędu przyjął jako dowód ww. protokół, powołując się na niego w zaskarżonej decyzji, to kierując się zawartą w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach zasadą praworządności – mógłby ewentualnie, dla równowagi procesowej, przeprowadzić także ten dowód. Zgodnie z art. 75 Kpa jako dowód powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą to być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych czy oględziny.

Oceniając zebrane dowody zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, czyli w sposób wyczerpujący, organ przeanalizuje szczegółowo treść zebranych dowodów odnosząc się do każdej zakwestionowanej powierzchni.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie, w związku z naruszeniem zasady praworządności wynikającej z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, wystąpiły na tyle istotne wątpliwości co do prawidłowości przyjętego przez organy stanu faktycznego, że mogły one mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.