Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 494/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79 w zw. z art. 79
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz-Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż., działając z upoważnienia Starosty Powiatu Ż. (dalej: Starosta Ż.) uchylił swoją decyzję z dnia [...] nr [...] w sprawie odstąpienia od ustalenia J. L. odpłatności za pobyt dzieci R. i M. S. w rodzinie zastępczej od 12 stycznia 2010 r. ze względu na realizację zobowiązań alimentacyjnych. W tejże decyzji ustalił: 1/odpłatność za pobyt R. S. w rodzinie zastępczej od 26 października 2010 r. do dnia 31 października 2010 r. w wysokości 63,95 zł ; 2/ odpłatność za pobyt M. S. w rodzinie zastępczej od 1 listopada 2010 r. do dnia 17 lutego 2012 r. w wysokości 330,42 zł miesięcznie; 3/ odpłatność za pobyt M. S. w rodzinie zastępczej od 26 października 2010 r. do dnia 31 października 2010 r. w wysokości 63,95 zł; 4/ odpłatność za pobyt M. S. w rodzinie zastępczej od 1 listopada 2010 r. do dnia 17 kwietnia 2014 r. w wysokości 330,42 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż zgodnie z art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie przepisów ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 81, poz. 527) decyzje ustalające wysokość opłaty ponoszonej przez rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej zachowywały swoją moc do czasu wydania decyzji na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy o pomocy społecznej, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji (tj. od 29 maja 2010 r.). W związku z tym zachodziła konieczność ustalenia, w drodze decyzji, odpłatności za pobyt w rodzinie zastępczej synów J. L. – R. i M. S., umieszczonych w rodzinie zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...] syg. [...]

Zgodnie z art. 79 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r., Dz.U. Nr 175, poz. 1362 ze zm. ; dalej: u.p.s.), opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 78 ust. 5 ustawy, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą solidarnie rodzice. W myśl art. 79 ust. 5 u.p.s. starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Natomiast warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej określa rada powiatu w drodze uchwały (art. 79 ust. 6 u.p.s.).

Wedle § 3 ust. 3 Uchwały Rady Powiatu w Ż. z dnia [...] Nr [...] w sprawie warunków całkowitego i częściowego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej (Dz.Urz. Woj. Śl. Nr 122, poz. 3196; dalej: uchwała) z opłat mogą być całkowicie zwolnieni rodzice dziecka lub osoby pełnoletniej, jeżeli ich dochód jest niższy lub równy 120% kryterium dochodowego obliczonego zgodnie z art. 8 ust. 1 oraz art. 10 u.p.s., a także rodzice dziecka lub osoby pełnoletniej, jeżeli posiadają orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności lub równoważny orzeczony przez inny organ.

Ze względu na zmianę przepisów oraz związaną z tym konieczność uchylenia dotychczasowej decyzji w sprawie opłat za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej i wydania nowego rozstrzygnięcia w dniu [...] zostało wszczęte stosowne postępowanie, w wyniku którego ustalono m.in., iż dzieci otrzymują rentę w wysokości po 406,76 zł miesięcznie po swoim zmarłym ojcu. J. L. zamieszkuje wraz z mężem na stałe w Niemczech, w związku z czym nie było możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Strona poproszona o przedstawienie informacji dotyczącej dochodów netto jej oraz męża nie wyraziła na to zgody. Uznała bowiem, że wypłacanie dzieciom alimentów zwalnia ją od obowiązku partycypacji w kosztach ich utrzymania w rodzinie zastępczej. Wedle informacji przekazanych w formie elektronicznej (maile) J. L. nie posiada żadnych dochodów, pozostaje na utrzymaniu męża. Pracownicy Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. wielokrotnie wyjaśniali stronie, iż w sytuacji kiedy nie ma ona rozdzielności majątkowej z obecnym mężem, powinna przedstawić zaświadczenie o dochodach męża. W zależności od wysokości tych dochodów możliwe będzie ustalenie odpłatności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej.

W uzasadnieniu podkreślono także fakt, iż w dniu 8 lipca 2010 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzin zastępczych które, odmiennie aniżeli obowiązujący wcześniej akt, nie przewiduje zwolnienia z opłat rodziców płacących alimenty na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej.

Wobec braku współdziałania strony organ pierwszej instancji uznał za zasadne ustalenie odpłatności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej w pełnej wysokości.

W wyniku odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozstrzygnięciem z dnia [...] nr [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii ustalenia wysokości opłat, podkreślając w szczególności okoliczność, iż J. L. była dwukrotnie wzywana do przedłożenia zaświadczeń potwierdzających wysokość dochodu obecnego męża, jednak odmówiła ich złożenia. W celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy. W myśl art. 107 ust. 5 u.p.s., pracownik socjalny przeprowadzający wywiad może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik J. L. podniosła zarzuty związane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego przez organ podejmujący kwestionowaną decyzję.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji pierwszoinstancyjnej, ewentualnie o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naruszenia prawa materialnego, w ocenie pełnomocnik, dotyczą :

1/ art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej ze względu na nieuwzględnienie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia sytuacji dochodowej i majątkowej skarżącej, która jednoznacznie oświadczyła, iż nie posiada żadnego majątku i nie uzyskuje żadnych dochodów, a także pominięcie innych kryteriów, aniżeli kryterium dochodowe;

2/ art. 79 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej należy brać pod uwagę dochody całej rodziny zobowiązanego zgodnie z treścią art. 6 pkt. 14 ustawy, podczas gdy z treści art. 79 ust. 3 wynika, że należy brać pod uwagę sytuację dochodową, zdrowotną, dochodową i majątkową tych rodziców, a nie całej rodziny;

3/ art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez zaniechanie wezwania męża skarżącej do przedłożenia oświadczenia o stanie majątkowym i dochodach w sytuacji, gdy przepis ten daje możliwość żądania, od osoby uważanej za członka rodziny w rozumieniu ustawy, złożenia oświadczenia o dochodach. Skutkowało to przyjęciem tezy, iż skarżąca odmówiła współdziałania z pracownikiem socjalnym, a jej postawa uniemożliwiła ustalenie sytuacji majątkowej strony, podczas gdy skarżąca w toku postępowania jednoznacznie wskazywała, że nie osiąga żadnego dochodu, pozostaje na wyłącznym utrzymaniu męża, a żądanie zaświadczenia o zarobkach powinno być skierowane bezpośrednio do niego.

Naruszenia prawa procesowego dotyczą:

1/ art. 7 i 77 k.p.a. ze względu na pominięcie okoliczności związanych z wydaną w stosunku do skarżącej decyzją zwalniającej ją od ponoszenia kosztów opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej. W ocenie pełnomocnik, obciążenie skarżącej odpłatnością byłoby uzasadnione tylko w razie wykazania, że jej sytuacja, w granicach określonych w art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej, uległa poprawie, a sama wysokość opłaty powinna pozostawać w proporcji do tej poprawy.

2/ art. 7 i 77 k.p.a. wobec braku wezwania męża skarżącej do przedłożenia zaświadczenia o wysokości zarobków, w sytuacji kiedy jednoznacznie wykazywała ona, iż nie ma wiedzy na temat dochodów męża, a mąż odmawia wydania stosownego zaświadczenia;

3/ art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie tezy, iż nie została udowodniona sytuacja materialna skarżącej, podczas gdy opisywała ona swoją sytuacje materialną oraz brak jakichkolwiek dochodów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Powtarzając, w zasadniczej części odpowiedzi argumentację, na którą powołało się w uzasadnieniu swojej decyzji wywiodło, że skarga nie znajduje uzasadnienia. W szczególności podkreślono fakt, iż dla ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej konieczne jest ustalenie sytuacji majątkowej rodziców. Było to, w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji utrudnione, ze względu na brak współdziałania ze strony skarżącej. Decyzja podejmowana w sprawie odpłatności ma charakter aktu uznaniowego, natomiast w takiej sytuacji, kiedy ze względu na postawę skarżącej nie było możliwe ustalenie jednej z przesłanek, od których uzależnione jest całkowite lub częściowe zwolnienie z ponoszonej odpłatności, zachodziły podstawy do ustalenia odpłatności w pełnej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd, a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, jest prowadzona na szczególnych zasadach. Polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83).

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcie stanowiące jej przedmiot nie narusza obowiązującego prawa. Wydanie jej poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 79 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (w wersji obowiązującej na dzień podjęcia rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy - j.t. Dz.U. z 2009r. , Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej: u.p.s.). Stosownie do postanowień art. 79 ust. 1 u.p.s. opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 78 ust. 5 ustawy, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą solidarnie rodzice. Decyzję administracyjną o wysokości tej opłaty wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej (ust. 2 art. 79). Starosta, ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową (ust. 3 art. 79). W myśl art. 79 ust. 5 u.p.s. starosta może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Natomiast warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ustala rada powiatu (art. 79 ust. 6 u.p.s.).

W pierwszym rzędzie, ze względu na podnoszony zarzut dotyczący naruszenia zakazu res iudicata, stanowiący podstawę nieważności decyzji, wyjaśnienia wymaga kwestia wzruszenia zaskarżonym rozstrzygnięciem wcześniejszej decyzji z dnia [...] nr [...] zwalniającej skarżącą z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej.

Prawną podstawą zmiany tej decyzji był przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. w zw. z art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie przepisów ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 81, poz. 527). Pierwszy z nich, stanowiący wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 k.p.a., dopuszcza możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji z zakresu pomocy społecznej na niekorzyść strony, bez jej zgody, w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Zmiana przedmiotowej decyzji nastąpiła ze względu na zmianę postanowień u.p.s. na mocy art. 2 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z dnia 18 marca 2010 r., stosownie do których decyzje ustalające wysokość opłaty ponoszonej przez rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej zachowywały swoją moc do czasu wydania decyzji na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy o pomocy społecznej, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji (tj. od 29 maja 2010 r.).

Ponadto, w dniu [...] weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzin z dnia 4 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 110, poz. 733) zastępczych które, odmiennie aniżeli obowiązujące wcześniej rozporządzenie z dnia 18 października 2004 r. (Dz.U. Nr 233, poz. 2344), nie przewidywało zwolnienia z opłat rodziców płacących alimenty na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej.

W ślad za tymi zmianami uchylono także Uchwałę Nr [...] Rady Powiatu w Ż. z dnia [...] w sprawie warunków całkowitego i częściowego zwalniania rodziców naturalnych z opłat za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, która w § 4 ust. 1 pkt. dopuszczała możliwość całkowitego zwolnienia rodziców dziecka z opłat za pobyt w rodzinie zastępczej w sytuacji, gdy faktycznie płacili oni alimenty. Na tej podstawie prawnej skarżąca, która uiszczała na rzecz dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej alimenty, uzyskała zwolnienie z opłat w drodze wskazanej wyżej decyzji z [...] Natomiast w myśl § 3 ust. 3 nowej Uchwały Rady Powiatu w Ż. z dnia [...] Nr [...] w sprawie warunków całkowitego i częściowego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej (Dz.Urz. Woj. Śl. Nr 122, poz. 3196; dalej: uchwała) z opłat mogą być całkowicie zwolnieni rodzice dziecka lub osoby pełnoletniej, jeżeli ich dochód jest niższy lub równy 120% kryterium dochodowego obliczonego zgodnie z art. 8 ust. 1 oraz art. 10 u.p.s., a także rodzice dziecka lub osoby pełnoletniej, jeżeli posiadają orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności lub równoważny orzeczony przez inny organ. Nowa regulacja zawarta w tej uchwale stanowi również jeden z elementów postawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego wzruszenie ostatecznej decyzji, na mocy której odstąpiono od obciążenia skarżącą opłatami za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, było uzasadnione ze względu na zmianę przepisów prawa. W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy zachodziła konieczność ustalenia, w drodze decyzji, odpłatności za pobyt w rodzinie zastępczej synów J. L. – R. i M. S., umieszczonych w rodzinie zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w Ż. z dnia[...] syg. akt [...]

Kontrolowana przez Sąd decyzja podlega ocenie z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, w szczególności zaś art. 79 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r., Dz.U. Nr 175, poz. 1362 ze zm. ; dalej: u.p.s. Przepis ten już nie obowiązuje, został bowiem uchylony przez art. 218 pkt 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U.2011.149.887) z dniem 1 stycznia 2012 r.).

Analiza postanowień art. 79 u.p.s. w związku z art. 78 oraz prowadzi do kilku istotnych, z punku widzenia kontroli zaskarżonej decyzji, spostrzeżeń.

Po pierwsze – ustalenie wysokości opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, obciążającej rodziców, następuje w oparciu o postanowienia art. 78 u.p.s., w których wskazano na wysokość kwoty stanowiącej podstawę pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania każdego dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej (1621 zł – ust. 2 art. 78) oraz zasady partycypacji w tej kwocie starosty. Starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela rodzinie zastępczej pomocy pieniężnej w wysokości 40 % podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 10 % podstawy (ust. 3 art. 78). Natomiast, jak wynika z postanowień art. 79 ust. 1, pozostałą część, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, pokrywają solidarnie rodzice dziecka.

Po drugie – w świetle postanowień ust. 3 , 5 i 6 art. 79 u.p.s. przyjąć trzeba, że decyzja w sprawie ustalenia opłat ma charakter aktu uznaniowego. Starosta, podejmując decyzję obciążającą rodziców opłatą uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową. Organ ten może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Rada powiatu, korzystając z art. 79 ust. 6, ma uszczegółowić wymienione w art. 79 ust. 3 i 5 dyrektywy zwolnień (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r. , IV SA/Wr 807/04, Lex nr 144530). Oceniając relacje ust. 3 i 5 art. 79 u.p.s. przyjąć należy, iż starosta, podejmując decyzję obciążającą rodziców opłatą uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową o ile okoliczności związane z wymienionymi stanami powodują w konsekwencji trudną sytuację materialną rodziny. Dopiero bowiem w takiej sytuacji starosta uzyskuje kompetencję do podjęcia aktu o charakterze uznaniowym.

W ramach tegoż uznania starosta będzie uprawniony do odstąpienia od ustalenia opłaty, częściowego zwolnienia z opłaty oraz całkowitego zwolnienia, przy czym drugie z tych uprawnień starosta może wykorzystać na etapie podejmowania decyzji, jak i w czasie jej obowiązywania (zmiana w trybie art. 107 ust. 5 u.p.s.) , zaś trzecie – tylko w trakcie obowiązywania decyzji. Ponadto, w dwu ostatnich przypadkach, starosta powinien uwzględniać postanowienia zawarte w uchwale rady powiatu, upoważnionej na mocy art. 79 ust. 6 u.p.s. do ustalenia warunków częściowego i całkowitego zwalniania z tego typu opłat.

Skarżąca, w trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, wywodząc swoje uprawnienie z faktu uzyskania wcześniej decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty, uiszczania alimentów na dzieci oraz trudnej sytuacji materialnej, żądała zwolnienia z opłaty.

Jak wykazano wcześnie, dwie pierwsze okoliczności (odstąpienie od ustalenia opłaty i uiszczanie alimentów) nie mają istotnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Pozostaje do rozważenia kwestia trudnej sytuacji materialnej skarżącej, spowodowana sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową lub majątkową.

Przyjdzie w tym miejscu zauważyć, iż ocenie powinna podlegać sytuacja materialna nie tyle skarżące, co jej obecnej rodziny. Przepis nart. 3 ust. 73 u.p.s. odnosi ocenę w tym zakresie do "sytuacji rodzinnej" rodziców. W rozpatrywanej sprawie ojciec dzieci nie żyje (dzieci pobierają po nim rentę, która został uwzględniona przy ustalaniu opłaty), zaś matka dzieci zawarła nowy związek małżeński z obywatelem Republiki Federalnej Niemiec i tam też z nim zamieszkuje. W myśl definicji zawartej w słowniczku ustawowym art. 6 pkt. 14 u.p.s. pojęciem rodziny obejmuje się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zatem ocena sytuacji rodzinnej powinna być odnoszona do skarżącej oraz jej męża, pozostają bowiem w faktycznym związku, wspólnie zamieszkują i gospodarują.

Rada Powiatu w Ż. uchwałą z dnia [...] Nr [...] określiła warunki całkowitego i częściowego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej (Dz.Urz. Woj. Śl. Nr 122, poz. 3196; dalej: uchwała). Zgodnie z § 3 ust. 3 uchwały z opłat mogą być całkowicie zwolnieni rodzice dziecka lub osoby pełnoletniej, jeżeli ich dochód jest niższy lub równy 120% kryterium dochodowego obliczonego zgodnie z art. 8 ust. 1 oraz art. 10 u.p.s., a także rodzice dziecka lub osoby pełnoletniej, jeżeli posiadają orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności lub równoważny orzeczony przez inny organ. Częściowe zwolnienie może nastąpić w przypadku, kiedy dochód rodziny zobowiązanego przekracza obowiązujące dla rodziny kryterium dochodowe do 250%.

Zważywszy na zasady całkowitego i częściowego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej określone w powyższej uchwale postępowanie wyjaśniające prowadzone przez starostę powinno skupiać się na ustaleniu wysokości dochodu rodziny skarżącej (zobowiązanej).

Po trzecie – akceptując uznaniowy charakter decyzji w sprawie ustalenia opłaty przyjąć jednak trzeba, iż w przypadku, w którym nie zachodzą podstawy do częściowego albo całkowitego zwolnienia rodziców z obowiązku ich ponoszenia będzie nosiła on znamiona aktu związanego w taki znaczeniu, że starosta powinien zobowiązać rodziców do ponoszenia pełnej opłaty na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie.

W świetle art. 2 u.p.s. zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych, przy równoczesnym umożliwieniu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których uprawnione osoby i rodziny nie są w stanie pokonać przy użyciu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wsparcie osoby (rodziny) w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1) oraz umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.).

Z przepisu art. 2 ust.1 wywodzona jest zasada pomocniczości w systemie pomocy społecznej. Jej istota sprowadza się do zakazu wyręczania jednostki z zadań, które może ona zrealizować samodzielnie, zaś pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna (I Sierpowska, Komentarz do art. 2 ustawy o pomocy społecznej, Lex).

Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy przyjąć trzeba, iż zasada pomocniczości odnoszona do kwestii dotyczących ustalania opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej przemawia na rzecz obciążenia rodziców dziecka odpłatnością pełną, zaś jedynie w sytuacji kiedy rodzice (rodzina) znajdują się w trudnej sytuacji materialnej należy odstąpić od jej ustalenia bądź też zwolnić od obowiązku jej ponoszenia w części albo w całości.

Podjęcie aktu uwalniającego rodziców w całości bądź w części od obowiązku ponoszenia opłaty następuje, jak ustalono wyżej, po dokonaniu oceny sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej, jeśli powodują one w konsekwencji trudną sytuację materialną rodziny. Wobec zasad przyjętych w uchwale sytuacja materialna rodziny powinna być ustalana w kontekście osiąganych przez nią dochodów.

Do ustalenia sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej rodziny (rodziców), zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. będzie zobowiązany organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia opłaty. Środkiem dowodowym, przewidzianym w art. 107 u.p.s. dla tego rodzaju ustaleń, jest rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony zgodnie z zasadami określonymi w tym przepisie oraz rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz.672), obowiązujący w czasie prowadzenia postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji. Jak wynika jednak z analizy postanowień tego rozporządzenia rodzinny wywiad środowiskowy może mieć zastosowanie jedynie wobec osób mieszkających na terenie Rzeczpospolitej Polskiej (§ 2 ust.3 w zw. z § 6 ust. 1 i ust. 3). Wobec tego organ prowadzący postępowanie będzie zmuszony do stosowania innych środków dowodowych, w szczególności zaś oświadczenia, o jakim mowa w art. 107 ust. 6 u.p.s. Przepis ten uprawnia pracownika socjalnego przeprowadzającego rodzinny wywiad środowiskowy, do domagania się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, określając jednocześnie konsekwencje odmowy złożenia oświadczenia w postaci wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

W ocenie Sądu, w sytuacji kiedy skarżąca wraz z mężem zamieszkuje za granicą i nie jest możliwe ustalenie ich sytuacji dochodowej i majątkowej przy zastosowaniu wywiadu środowiskowego, organ prowadzący postępowanie wyjaśniające będzie uprawniony do żądania złożenia oświadczenia dotyczącego wskazanych wyżej sytuacji (okoliczności). Adresatem obowiązku złożenia oświadczenia powinni być rodzice dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, bowiem to oni są zobowiązani do uiszczania opłaty.

Podnieść także trzeba, iż zgodnie z art. 4 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s., sytuacja dochodowa i majątkowa powinna zostać wyjaśniona przy współdziałaniu rodziny (rodziców). Przepis art. 4 ustawy zobowiązuje osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Na skarżącej, która korzysta z pomocy społecznej ponosząc jedynie część kosztów utrzymania dzieci w rodzinie zastępczej, pozostaje objęta hipotezą tego przepisu. Braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.).

Na gruncie rozpatrywanej sprawy współdziałanie to powinno wyrażać się złożeniem stosownego oświadczenia, o jakim mowa w art. 107 ust. 6 u.p.s. Brak współdziałania wyrażający się w odmowie złożenia oświadczenia o sytuacji dochodowej i majątkowej przez rodzica dziecka, w takim przypadku, kiedy chodzi o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, może stanowić podstawę do tego, aby organ podejmujący rozstrzygnięcie nie rozważał w ramach uznania administracyjnego kwestii odstąpienia od ustalenia opłaty bądź zwolnienia w części albo w całości z opłaty. Co za tym idzie, będzie on uprawniony do ustalenia opłaty w pełnej wysokości.

Skarżąca, złożyła w dniu [...] oświadczenie (nazwane "zaświadczeniem", k.-16 akt organu I instancji) stwierdzając, iż nie ma żadnych dochodów. Jednocześnie w kwestii wyjaśnienia dochodów jej małżonka odesłała organ prowadzący postępowanie do niego. Oświadczenie zostało złożone w formie elektronicznej, bez zachowania wymaganej prawem formy podpisu elektronicznego, jednakże stanowisko skarżącej w tej kwestii, w kontekście innych jej pism znajdujących się w aktach sprawy, nie budzi żadnej wątpliwości (m.in.k-17, k-8 akt organu I instancji).

Wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, iż organ pierwszej instancji kilkakrotnie wzywał skarżącą do przedstawienia zaświadczenia o dochodach jej męża, zamiast sformułować wyraźne żądnie złożenia przez nią oświadczenia w tej sprawie. W ocenie Sądu, "zaświadczenie", stanowiące oświadczenie wiedzy J. L. w kwestii wysokości jej dochodów oraz dochodów jej męża złożone w dniu [...] wypełnia znamiona oświadczenia o jakim mowa w art. 107 ust. 5 u.p.s. (w wersji obowiązujące w dacie jego złożenia). Treść tego oświadczenia, w kontekście innych wystąpień skarżącej (mających postać elektroniczną albo pisemną) kierowanych do organu prowadzącego postępowanie, nie budzi żadnych wątpliwości.

W trakcie całego postępowania wyjaśniającego konsekwentnie odmawiała współdziałania z organem prowadzącym postępowanie, prezentując takie stanowisko, jakie wyraziła w oświadczeniu z dnia [...] Brak współdziałania powodował to, że nie było możliwe ustalenie dochodu rodziny, a tym samym także dokonanie oceny tych dochodów w kontekście kryteriów przewidzianych dla uzyskania zwolnienia częściowego albo całkowitego z obowiązku ponoszenia opłat za dzieci umieszczone w rodzinie zastępczej. Ponadto zaś, jak wynika z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika socjalnego w dniu [...] z rozmowy z J. L., po uzyskaniu informacji o zmianie przepisów powodujących konieczność ustalenia opłaty, prosiła o wyliczenie jej wysokości dochodu w kwocie 5 tys. zł. Może to świadczyć o tym, że sytuacja dochodowa jej obecnej rodziny nie upoważnia ją do uzyskania zwolnienia z opłat w jakimkolwiek zakresie .

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze stwierdzić przyjdzie co następuje:

Nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, w tym art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej, które, w ocenie skarżącej, miało polegać na nieuwzględnienie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia sytuacji dochodowej i majątkowej skarżącej mimo jej oświadczenia, iż nie posiada żadnego majątku i nie uzyskuje żadnych dochodów oraz bezpodstawne przyjęcie, iż przy ustalaniu wysokości opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej należy brać pod uwagę dochody całej rodziny. Jak wykazano wyżej, w myśl art. 6 pkt. 14 ustawy w zw. z art. 79 ust. 3 u.p.s. należy brać pod uwagę sytuację dochodową, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny w której pozostaje jeden z rodziców dzieci. Ze względu na postanowienia uchwały Rada Powiatu w Ż., przy ustalaniu wysokości opłaty zasadnicze znaczenie należy przypisywać kryterium dochodu rodziny, a nie innym kryteriom określonym w art. 79 ust. 3 i 5 u.p.s. Przepis art. 107 ust. 5 u.p.s. stwarza możliwość wezwania skarżącej , wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, do przedłożenia oświadczenia o stanie majątkowym i dochodach. Stąd uzasadniona jest teza, iż skarżąca odmówiła współdziałania z pracownikiem socjalnym, a jej postaw uniemożliwiła ustalenie sytuacji majątkowej strony.

Nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Jak wykazano wyżej, zmiana wcześniejszej decyzji z [...] na mocy której odstąpiono od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej została wymuszona zmianą przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu. Stąd organy prowadzące postępowanie nie dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. polegającego na pominięciu okoliczności związanych z wydaną w stosunku do skarżącej decyzją zwalniającą ją od ponoszenia kosztów opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej. Nie miały one także obowiązku skierowania żądania przedstawienia zaświadczenia o wysokości zarobków do męża skarżącej. To skarżąca, obowiązana do współdziałania z organem, powinna kwestie dochodów męża wyjaśnić. Wreszcie, nie naruszono w postępowaniu art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie tezy, iż nie została udowodniona sytuacja materialna skarżącej, bowiem ze względu na brak współdziałania J. L. sytuacja ta została dostatecznie wyjaśniona.

Wobec powyższego, skoro nie zostały wykazane w trakcie postępowania przesłanki uzasadniające zwolnienie w całości bądź w części J. L. z opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, związane z trudną sytuacją materialną jej rodziny, starosta był zobowiązany do ustalenia tej opłaty w pełnej wysokości, w części pokrywanej przez rodziców dzieci.

Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżony akt nie narusza prawa i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku .