Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 933/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184 i art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1079/12 w sprawie ze skarg H.J.L. i [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I, III i IV i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddala skargę kasacyjną [...]; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1079/12, na skutek skarg H.J.L. i Polskiej Akademii Nauk: 1) uchylił pkt 1 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2012 r. nr [...]; 2) oddalił skargę H.J.L. dotyczącą pkt 2 zaskarżonej decyzji w przedmiocie reformy rolnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 13 lutego 2009 r. nr [...]orzekł, że część majątku ziemskiego "[...]" stanowiąca dawną własność M.P., na którą składa się zespół dworsko-parkowy o pow. 45,56 ha położony w miejscowości [...], gmina [...], powiat legionowski, zlokalizowany na działach nr: [...] o pow. 1,04 ha, nr [...] o pow. 0,25 ha, nr [...] o pow. 9,14 ha oraz [...] o pow. 36,13 ha - podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret".

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania H.J.L., decyzją z dnia 22 marca 2010 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i umorzył postępowanie I instancji. Minister powołał się na pogląd wyrażony w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08, o utracie mocy obowiązującej przez § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) uznając, że przepis ten nie może stanowić podstawy rozstrzygania przez organ administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt 71/11 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 marca 2010 r., zobowiązując organ do merytorycznej oceny odwołania.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 30 marca 2012 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.":

1) uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której stwierdza, że część majątku ziemskiego "[...]" stanowiąca obecnie działki ewidencyjne nr [...], nr [...] oraz nr [...] podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i orzekł, że część majątku ziemskiego "[...]", stanowiąca obecnie działki nr [...], nr [...] i nr [...] nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu,

2) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części, w której stwierdza, że część majątku ziemskiego "[...]", stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...] podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Organ wskazał, że właścicielem majątku "[...]", zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej "[...]" był M.P.. W oparciu o zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Warszawie z dnia 7 listopada 1946 r. dokonano w księgach hipotecznych wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości ziemskiej "[...]", ze wskazaniem na art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu jako podstawę przejęcia całego majątku. Organ podał, że ocena, czy część określonej nieruchomości ziemskiej podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy między tą częścią a pozostałą – rolniczą – częścią majątku zachodzi tzw. związek funkcjonalny. Organ wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że przez "związek funkcjonalny" należy rozumieć stan swoistej interakcji między poszczególnymi częściami majątku, polegający na tym, że część poddana badaniu (tu: zespół dworsko-parkowy) nie może prawidłowo funkcjonować bez części stricte rolniczej i na odwrót. Dla istnienia tego związku nie wystarczy przy tym wykazać powiązań o charakterze podmiotowym tj. przez osobę właściciela, o charakterze terytorialnym ani finansowym. Istotne jest za to, czy w odniesieniu do danej części majątku ziemskiego można mówić o obiektywnie istniejących, trwałych cechach, wskazujących na funkcjonalną więź z częścią rolniczą. W szczególności istotne jest wykazanie, czy pałac (jego część) był trwale, w sposób architektoniczny, przystosowany jako obiekt budowlany do sprawowania zarządu nad majątkiem. Należy przy tym uwzględnić, iż rezydencje właścicieli majątków ziemskich co do zasady nie przechodziły na cele reformy rolnej jako nieprzydatne do realizacji celów tej reformy.

Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie istnienie związku funkcjonalnego ocenione być musi w stosunku do objętych żądaniem wnioskodawcy działek nr: [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 46,56 ha. W tym celu powołał się na protokół z dnia 18 grudnia 1947 r. spisany przez powołaną przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych komisję, z którego wynika, że obszar ogólny przejętego przez Państwo majątku wynosił 235 ha, z czego ziemi ornej 134 ha, łąk i pastwisk 43 ha, ogrodu owocowego 12 ha, historyczny park 30 ha, reszta nieużytki. Na terenie parku położony był zabytkowy pałac i kompleks otaczających go budynków: 2 duże oficyny i oranżerie, 3 domy mieszkalne murowane, 3 domy mieszkalne drewniane, kompleks budynków gospodarczych, tzw. stajnie pałacowe. Komisja stwierdziła "niską jakość gruntów i ich niekorzystne użytkowanie" i uznała, że "majątek [...]" jako całość do użytkowania rolniczego jest nieprzydatny. W efekcie postanowiono rozdysponować majątek poprzez powierzenie w zarząd Ministerstwa Kultury i Sztuki historycznego parku wraz z pałacami i przyległymi oficynami i pozostałymi budynkami "jako teren zabytkowy", zaś pozostałą część 193 ha przeznaczyć na zapas ziemi na wymianę z gruntami należącymi do kilku okolicznych wsi. Powierzchnia wynikająca z "wykazu imiennego państwowych nieruchomości ziemskich na terenie powiatu warszawskiego" na dzień 1 stycznia 1948 r. to ogółem 235,3 ha, w tym grunty orne 134,3 ha, sady i ogrody 12 ha, łąki 32 ha, pastwiska 11 ha, inne 46 ha. Powierzchnie te są potwierdzone w protokole zdawczo-odbiorczym majątku [...]z dnia 4 marca 1948 r. Organ wskazał, że załącznikiem do protokołu jest wykaz budynków, wyraźnie wyodrębniający budynki na terenie parku od budynków znajdujących się na terenie byłego folwarku. Do budynków na terenie parku zaliczono: pałac, 2 oficyny, 2 domy mieszkalne ceglane, 2 domy mieszkalne drewniane, oranżerię, 2 ceglane stróżówki przy bramie wjazdowej oraz zabytkową karczmę. Minister podkreślił, że analogiczne ustalenia zawarto w protokole z dnia 30 grudnia 1948 r., spisanym przez przedstawicieli Działu Rolnictwa i Reform Rolnych Urzędu Województwa Warszawskiego oraz Departamentu Więziennictwa MBP. Zdaniem organu, ze zgromadzonych dokumentów, licznie wymienionych w decyzji, wynika, że zespół pałacowo-parkowy w Jabłonnie traktowany był po przejęciu przez Państwo jako kompleks obiektów zabytkowych, nie mających charakteru rolniczego.

W ocenie organu, z powyższego wynika, że od momentu przejęcia majątku ziemskiego "[...]" jego część pałacowo-parkowa traktowana była jako część samodzielna, niezależna od części folwarcznej (rolniczej). Ponadto zespół pałacowo-parkowy nie został przeznaczony do wykorzystania na żaden z celów reformy rolnej, określony w art. 1 ust. 2 dekretu. Minister szczegółowo opisał kwestie związane z charakterem pałacu, jego zaprojektowaniem, walory estetyczne i architektoniczne, tryb życia jego właścicieli, funkcje jakie pełnił w początkowym okresie, jak również w okresie międzywojennym. Opisano wygląd pałacu oraz układ pomieszczeń. Organ wskazał, że żaden ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wskazuje, aby pałac był w jakikolwiek sposób wykorzystywany do celów działalności rolniczej, w szczególności do sprawowania bieżącego zarządu nad folwarkiem. Nie można stwierdzić architektonicznego przystosowania pałacu do sprawowania takiego zarządu, w szczególności nie wykazano istnienia żadnego biura czy kantoru, który mógłby trwale służyć do celów działalności administracyjnej. Również pozostałe obiekty architektoniczne rozmieszczone w różnych częściach parku, a szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji, nie wykazują żadnego związku z działalnością rolniczą. Rozległy park pod koniec XVIII w. przyjął charakter parku angielskiego, jednego z pierwszych w Polsce. Mimo, że podlegał pewnym przeobrażeniom nie ulega wątpliwości, że pozostawał zawsze parkiem krajobrazowym. Cały zespół pałacowo-parkowy odgrodzony był od części folwarcznej murem, a bezpośrednie przejście między obiema częściami majątku biegło tylko przez jedną bramę od strony północno-zachodniej.

Organ podkreślił, że część majątku ziemskiego "[...]", na którą składał się zespół pałacowo-parkowy nie była funkcjonalnie związana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być wykorzystywana do celów reformy rolnej. Żaden z obiektów architektonicznych znajdujących się na terenie zespołu, w szczególności sam pałac, nie był z uwagi na swoje zasadnicze przeznaczenie związany z gospodarką rolną; żaden z wymienionych obiektów nie został też w sposób trwały, ani w całości, ani w części przystosowany do celów rolniczych, w tym do sprawowania zarządu nad folwarkiem. Zespół pałacowo-parkowy w [...], na który składają się działki nr [...], nr [...] i nr [...], nie podpadał zatem pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

W ocenie organu, części tego zespołu nie stanowiła natomiast działka nr [...]. Organ powołał się na dokumenty konserwatorskie z 1948 r., wśród których znajduje się niepodpisany dokument zatytułowany "określenie granic obszaru zabytkowego parku w [...]". Wszystkie opracowania znajdujące się w aktach sprawy i powołane w niniejszej decyzji wskazują, że jedynym elementem zespołu pałacowo-parkowego usytuowanym bezpośrednio przy drodze [...]jest brama wjazdowa, za którą biegnie aleja dojazdowa. Działka [...], przylegająca od północnego-wschodu bezpośrednio do drogi, dalej granicząca z aleją dojazdową oraz z parkiem, leżała poza obrębem parku. Dowodzi tego również rysunek zespołu w [...]powielony w kilku wspomnianych opracowaniach, w tym w "Katalogu zabytków sztuki w Polsce". Widać na nim, że wszystkie elementy architektoniczne, w tym cała siatka alejek parkowych, pozostają w granicach działki [...], natomiast na terenie odpowiadającym działce nr [...] nie ma już żadnego elementu architektonicznego, niczego, co wskazywałoby na przynależność do szeroko rozumianego zespołu pałacowo-parkowego. Z akt sprawy wynika, że powierzchnię ok. 12 ha zajęto pod ogród owocowy, co odpowiadać może dzisiejszej działce nr [...] o pow. 9,14 ha: co więcej o ogrodzie owocowym wspomina się jako o terenie znajdującym w sąsiedztwie pałacu, nie na jego terenie. Tezę, że poza obrębem zespołu pałacowo-parkowego pozostaje działka nr [...] w całości, uprawnia przebieg granic ewidencyjnych widoczny na urzędowych stronach Głównego Geodety Kraju oraz na opracowaniu geodezyjnym sporządzonym przez wnioskodawcę i znajdującym się w aktach sprawy. Zdaniem organu, wykorzystanie działki nr [...] pod działalność sadowniczą wskazuje na jej rolniczy charakter. Zgodnie z § 4 rozporządzenia za użytki rolne w rozumieniu dekretu uważa się m.in. ogrody warzywne i owocowe.

Skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2012 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H.L. oraz Polska Akademia Nauk.

H.L. zaskarżył tę decyzję w części, tj. w odniesieniu do pkt 2, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że część majątku ziemskiego "[...]", stanowiąca obecnie działkę nr [...], stanowiła działkę o charakterze rolniczym, w związku z czym podpadała pod działanie art. 2 ust.1 lit. e) dekretu; rażące naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu poprzez błędne zastosowanie, polegające na zignorowaniu okoliczności, iż w dniu 13 września 1944 r. działka ta nie przekraczała norm obszarowych wskazanych w ww. przepisie, a zatem nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Wobec tego skarżący wniósł o uchylenie pkt 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2009 r. w części odnoszącej się do działki nr [...].

Polska Akademia Nauk zaskarżyła z kolei pkt 1 decyzji z dnia 30 marca 2012 r. i zarzuciła organowi naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że część majątku ziemskiego "[...]", stanowiąca działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], na którą składa się zespół pałacowo-parkowy, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, albowiem nie była ona funkcjonalnie związana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być wykorzystana do celów reformy rolnej, mimo że przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki określone w tym przepisie; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez ograniczenie się jedynie do analizy budowy pałacu w [...], bez zbadania, czy pałac ten rzeczywiście w dniu wejścia w życie dekretu wykorzystywany był do sprawowania zarządu nad majątkiem ziemskim, którego był częścią.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że orzekając w pkt 1 zaskarżonej decyzji, tj. odnośnie do działek nr [...], nr [...] i nr [...] organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i w tym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję. Odnośnie natomiast do działki nr [...] skargę oddalił, podzielając pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że nieruchomość ta podlegała działaniu przepisów dekretu.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek nr [...], nr [...] i nr [...] Sąd podał, że podjęcie rozstrzygnięcia reformacyjno-merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza, iż organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, co rodzi po stronie tego organu obowiązek wskazania przesłanek, którymi kierował się podejmując to rozstrzygnięcie i uzasadnienia rozstrzygnięcia merytorycznego zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., trzymając się w tym względzie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 11 k.p.a. oraz reguł wynikających z przepisów postępowania dowodowego, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tymczasem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w ogóle nie wskazał powodów, dla których zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego, nie zastosował się również do dyspozycji ww. przepisów, choć organy obu instancji podejmując rozstrzygnięcia dysponowały tym samym materiałem dowodowym, zatem wydanie odmiennego rozstrzygnięcia wymagało stosownego jego uzasadnienia.

Sąd podał, że skarga Polskiej Akademii Nauk jest zasadna w części, w której kwestionuje decyzję w zakresie naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 77 kpa poprzez nie dość wnikliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Sąd nie podzielił natomiast prezentowanej przez skarżącą wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, opartej w większości o nieaktualne orzecznictwo.

Sąd podał, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, jeśli spełniały inne jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. Nieruchomość miała natomiast charakter rolniczy, gdy była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia rolniczej działalności gospodarczej, do prowadzenia szkół lub innych ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, ewentualnie też na potrzeby ogródków działkowych lub potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej i melioracji (art. 1 ust. 2 a-e dekretu), a także, gdy choć ściśle nie odpowiadała ww. wymogom, pozostawała w związku funkcjonalnym (wzajemnej łączności) z nieruchomością ziemską pełniąc funkcję usługową w stosunku do gruntów rolnych. Związek funkcjonalny zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela ani też same powiązania finansowe i terytorialne. Na poparcie powyższego Sąd przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

W ocenie Sądu, przyjęta w zaskarżonej decyzji koncepcja rozumienia przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest prawidłowa. Sąd uznał, że Minister poczynił pewne ustalenia istotne dla sprawy, postawił tezy dotyczące braku związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego z pozostałą częścią majątku, nie jest jednak wiadomym, jakimi przesłankami oraz dowodami zgromadzonymi w sprawie kierował się dokonując takich ustaleń. Tak przeprowadzone postępowanie cechuje walor dowolności. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzasadniając brak "związku funkcjonalnego" zespołu pałacowo-parkowego z resztą majątku ograniczył się jedynie do kilku lakonicznych stwierdzeń, m.in. że "(...) pałac pomyślany został jako letnia rezydencja M.P.", "(...) w okresie międzywojennym pałac pełnił rolę muzeum pamiątek po księciu J.P.". Organ powołuje się na opracowania historyczne znajdujące się w aktach sprawy, jednak nie sformułował uzasadnienia o przekonywującej treści. Minister ani jednym zdaniem nie odniósł się do zasad funkcjonowania zespołu pałacowo-parkowego na dzień wejścia w życie stosownych regulacji dekretu. Mając do dyspozycji materiał dowodowy zebrany i przekazany przez wnioskodawcę oraz zgromadzony przez organy, nieprawidłowo zredagował pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie swojej decyzji, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie sformułowane przez organ odwoławczy pod żadnym względem nie odpowiada przy tym art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie w części uchylonej wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia nieuwzględniającego całokształtu stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Sąd podał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi, wyeliminuje wskazane uchybienia i dokona szczegółowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ewentualnie przeprowadzi i podejmie dodatkowe czynności wyjaśniające niezbędne dla ustalenia faktycznego stanu sprawy, w oparciu o który wyda dopiero właściwe rozstrzygnięcie, właściwie je uzasadni, biorąc pod uwagę wskazane kryteria mające decydujące znaczenie dla oceny "związku funkcjonalnego", wypracowane na podstawie aktualnego orzecznictwa.

Odnośnie do działki nr [...] Sąd podzielił wywody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że nieruchomość ta podlegała działaniu przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z analizy akt sprawy wynika, iż w skład nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżący, obok pałacu i parku wchodził także między innymi sad (lub ogród owocowy). Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy w odniesieniu do działki nr [...] dawał podstawy do wydania rozstrzygnięcia. Słusznie wskazuje skarżący, że zespół pałacowo-parkowy był starannie zaprojektowany, tworząc architektoniczną całość. Tymczasem np. cała siatka alejek parkowych pozostaje w granicach działki [...] i nie ma elementu wspólnego z działką [...]. Ze względu na swoją powierzchnię i położenie działka ta była wykorzystywana rolniczo, pod działalność sadowniczą. Oczywistym jest, że działalność sadownicza jest działalnością o charakterze rolniczym. Niezasadna jest argumentacja skargi, że charakter sadu był zdecydowanie obcy jakiejkolwiek działalności rolniczej, a miał on jedynie dostarczać różnorodnych walorów estetycznych. Przeczy temu, zdaniem Sądu, położenie sadu (w znacznej odległości od pałacu) i jego wielkość. Działka wykorzystywana na działalność sadowniczą była częścią majątku ziemskiego, którego powierzchnia wynosiła 235 ha. W realiach sprawy nie ma więc znaczenia, że działka nr [...] ma powierzchnię jedynie ok. 12 ha. O tym czy nieruchomość ta podpadała pod działanie dekretu decydowała bowiem łączna powierzchnia wszystkich nieruchomości o charakterze rolniczym, wchodząca w skład majątku ziemskiego.

Skargi kasacyjne od wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r. wnieśli Polska Akademia Nauk reprezentowana przez r.pr. J.Z. oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi reprezentowany przez r.pr. K.G..

Polska Akademia Nauk zaskarżyła wyrok w części dotyczącej pkt 1, tj. uchylającej decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w części, wniosła o jego uchylenie we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź zastosowanie dyspozycji art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w powołanym przepisie, bowiem Sąd podjął polemikę z tezami zawartymi w skardze, która to polemika nie stanowi ani wskazówek w rozumieniu art. 141 § 4 P.p.s.a., ani też nie stanowi oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., a może powodować jedynie wrażenie takich wskazówek. Powyższe może z kolei doprowadzić do postępowania organu polegającego na świadomym, lecz w sposób usprawiedliwiony przez tezy uzasadnienia wyroku, dopasowaniu swoich czynności do poglądów wyrażonych w tym wyroku. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że postępowanie organu naruszało podstawowe zasady prowadzenia postępowania zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego – wskazania co do dalszego postępowania winny dotyczyć właśnie czynności postępowania, których powinien dokonać organ, a nie powinny wskazywać na konkretne ustalenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przed dokonaniem prawidłowych i rzetelnych ustaleń, gdyż może to wypaczyć wynik postępowania. Wobec tego nie można podzielić poglądu Sądu, że przyjęta przez organ koncepcja rozumienia przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest prawidłowa, skoro rozumienie tych przepisów może podlegać kontroli sądowej, ale po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, do czego, jak stwierdził Sąd, nie doszło.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył wyrok z dnia 18 grudnia 2012 r. w części dotyczącej pkt 1, 3 i 4, wniósł o jego uchylenie we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy wszystkie motywy organu zostały szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a rozstrzygnięcie zostało poprzedzone wnikliwym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niezgodnego z prawem uchylenia pkt 1 zaskarżonej decyzji, mimo że organ nie naruszył żadnych przepisów;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieokreślenie w uzasadnieniu wyroku precyzyjnych i możliwych do wykonania zaleceń co do dalszego postępowania, a także poprzez brak stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kasacyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd przyjął za prawidłową koncepcję organu w kwestii rozumienia przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej i potwierdził, że organ prawidłowo rozumiał pojęcie "związku funkcjonalnego". Skoro zatem ww. okoliczności nie przesądzają w żadnym razie o jakimkolwiek związku funkcjonalnym pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a resztą majątku, nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy i tym samym nie podlegają ustaleniu organu administracji. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądowym, rezydencje ziemskie z reguły nie pozostawały w związku funkcjonalnym z częścią gospodarczą i co do zasady nie mogły być przydatne do realizacji celów reformy rolnej. Powyższa teza została przyjęta w zaskarżonej decyzji i właśnie dlatego konieczne było szczegółowe omówienie związku funkcjonalnego pomiędzy częścią pałacowo-parkową a resztą majątku, co organ odwoławczy uczynił. W decyzji dowiedziono, że już w momencie przejęcia majątku "[...]" wyraźnie rozróżniano część folwarczną od części parkowej i tą ostatnią traktowano jako zabytkową i nienadającą się do celów reformy rolnej. Z kolei ocenie, czy w przypadku pałacu bądź innych obiektów posadowionych w części parkowej można mówić o trwałym, architektonicznym dostosowaniu do potrzeb działalności rolniczej, służyło dokładne opisanie wszystkich obiektów. Jedynie w ten sposób możliwe było wyciągnięcie wniosku co do istnienia lub nieistnienia obiektów, ewentualnie pomieszczeń związanych z działalnością rolniczą. Mimo powyższego Sąd I instancji polecił organowi dokonanie szczegółowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jednak nie powołał żadnego konkretnego dokumentu, który jego zdaniem mógłby mieć znaczenie w sprawie, a nie został przez organ omówiony. Sąd nie wskazał również żadnego konkretnego kryterium mającego znaczenie dla badania istnienia związku funkcjonalnego, pominiętego w decyzji. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, wytyczne Sądu co do dalszego postępowania nie są precyzyjne, a tym samym niemożliwe do zastosowania, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polskiej Akademii Nauk, H.L wniósł o jej oddalenie w całości. Strona nie zgodziła się z zarzutami skarżącej kasacyjnie dotyczącymi interpretacji pojęcia "związku funkcjonalnego", natomiast podzieliła w całości stanowisko prezentowane w tej kwestii przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w skardze kasacyjnej. W ocenie H.L. stan faktyczny został w niniejszej sprawie ustalony przez organ właściwie i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Organ nie pominął żadnego istotnego dowodu, o czym świadczy zarówno treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, jak i treść skargi kasacyjnej Polskiej Akademii Nauk. Sąd nie wskazał bowiem ani okoliczności faktycznych, które nie zostały wyjaśnione, ani też dowodów które zostały pominięte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Oceniając wniesione skargi kasacyjne w granicach określonych dyspozycją przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, że skarga kasacyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiera usprawiedliwione podstawy, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku w pkt 1, 3 i 4, natomiast skarga kasacyjna Polskiej Akademii Nauk podlegała oddaleniu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ odwoławczy naruszył powołane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkowało uchyleniem pkt 1 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2012 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd zwrócił uwagę, że choć Minister przedstawił prawidłową koncepcję rozumienia przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i poczynił pewne ustalenia istotne dla sprawy, stawiając tezę co do braku związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego z pozostałą częścią majątku, to nie jest wiadome jakimi przesłankami oraz dowodami zgromadzonym w sprawie kierował się dokonując takich ustaleń. Przeprowadzone postępowanie, w ocenie Sądu, cechuje walor dowolności. Zdaniem Sądu, nieuprawnionym było ponadto powoływanie się na dokumentację dotyczącą późniejszego wykorzystywania części zespołu pałacowo-parkowego, bowiem w sprawie istotne było ustalenie stanu prawnego na dzień wejścia w życie stosownych regulacji dekretu. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia tym samym wymogów formalnych, jak również nie uwzględnia całokształtu stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo wykazał bowiem, dlaczego odmówił racji decyzji Wojewody Mazowieckiego w części dotyczącej działek nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Stanowisko to oparł na tezie, że rezydencje ziemskie nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, stąd swoje rozważania skupił na badaniu związku funkcjonalnego pomiędzy częścią pałacowo-parkową a resztą majątku. Wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.), wskazał fakty, które uznał za udowodnione, przywołał liczne dowody, na których oparł swoje stanowisko, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnił podstawę prawną decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W celu wykazania możliwości prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego Minister szczegółowo opisał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy (dokumentacja konserwatorska, opracowania historyczne), kwestie związane z charakterem pałacu, jego zaprojektowaniem, walory estetyczne i architektoniczne, tryb życia jego właścicieli, funkcje jakie pełnił w początkowym okresie, jak również w okresie międzywojennym. Opisano wygląd pałacu, układ pomieszczeń oraz położenie i wygląd parku go otaczającego. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie było błędem powołanie się przez organ na dokumentację dotyczącą także późniejszego wykorzystywania przedmiotowego obiektu, która miała stanowić jedynie pośredni dowód na poparcie przyjętego stanowiska.

Nie można tym samym zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawiera jedynie kilka lakonicznych stwierdzeń, m.in. że "pałac pomyślany został jako letnia rezydencja biskupa M.P.", czy że "w okresie międzywojennym pałac pełnił rolę muzeum pamiątek po księciu J.P.". Jak już wskazano powyżej organ odwoławczy, na podstawie posiadanego materiału dowodowego wyraził pogląd w sprawie, który oparł o koncepcję "związku funkcjonalnego" i na tej podstawie uznał, że przedmiotowe działki nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ przytoczył również argumentację na poparcie swojego stanowiska. Nie jest to więc gołosłowne twierdzenie organu, tylko pogląd, który powinien być przez Sąd poddany ocenie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzasadnił swoje stanowisko w sprawie, powołując się na konkretny materiał dowodowy w niej zgromadzony, rolą Sądu było dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem merytorycznym, a więc ocena, czy właściwie przyjęto brak związku funkcjonalnego między częścią rezydencjonalną a częścią wykorzystywaną rolniczo, a tym samym czy prawidłowo zastosowano przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Sąd I instancji uniknął jednak dokonania takiej oceny, w żaden sposób nie wypowiadając się, czy tok rozumowania organu jest właściwy, tak co do zbadania charakteru działek nr [...], nr [...] i nr [...], jak i pod względem ich związania z rolniczym wykorzystaniem majątku i celami reformy rolnej. Sąd w istocie zaniechał merytorycznego ocenienia zaskarżonego aktu, zarzucając organowi odwoławczemu niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w żaden sposób nie wskazując przy tym jakie, w jego ocenie, dokumenty powinny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Za zasadny w tej sytuacji uznać należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien dokonać oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ocenił charakter działek nr [...], nr [...] i nr [...], co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że nieruchomości te nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. (pkt 2 skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spełnia wymogi formalne określone jedynie w zdaniu pierwszym tego przepisu. Natomiast sposób sformułowania przez Sąd wskazań dla organu administracji co do dalszego postępowania uznać należy za nieprawidłowy. Jeśli bowiem Sąd doszedł do przekonania, że organ administracji publicznej nie dokonał analizy całokształtu materiału dowodowego i pominął część dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a prowadzących przykładowo do odmiennych wniosków, czy też uznając, że materiał dowodowy jest niewystarczający do oceny zaskarżonej decyzji, powinien wskazać dowody, które zostały pominięte, a mają decydujące znaczenie dla oceny omawianego wyżej "związku funkcjonalnego" oraz jakie konkretnie czynności organ administracji ma podjąć w celu uzupełnienia tego materiału i gdzie tego materiału ma poszukiwać. Sąd nie może ograniczyć się, co miało miejsce w niniejszej sprawie, do ogólnego stwierdzenia, że obowiązkiem organu jest ponowna szczegółowa analiza materiału dowodowego, ewentualnie przeprowadzenie i podjęcie dodatkowych czynności niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Za niezasadną należało uznać natomiast skargę kasacyjną Polskiej Akademii Nauk. Wprawdzie w omawianej skardze kasacyjnej także zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., jednakże z innych przyczyn niż wskazano to w skardze kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W ocenie Polskiej Akademii Nauk, nie można zgodzić się z Sądem I instancji co do tego, że przyjęta przez organ koncepcja rozumienia przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest prawidłowa, skoro rozumienie tych przepisów ma podlegać kontroli sądowej, ale po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, do czego w niniejszej sprawie nie doszło.

Z takim stanowiskiem wnoszącej skargę kasacyjną nie można się zgodzić. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał bowiem jedynie abstrakcyjnej wykładni określenia "związku funkcjonalnego", mając na względzie liczne i aktualnie jednolite w tym przedmiocie orzecznictwo sądowoadministracyjne. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenia powołanego przepisu w sytuacji, gdy przedstawił on swoje stanowisko dotyczące rozumienia tego określenia.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w rozumieniu przedstawionym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Z uwagi na niezasadność skargi kasacyjnej Polskiej Akademii Nauk, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 2 wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.