Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1442/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M., I. M. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1136/18 w sprawie ze skargi J. M., I. M. i J. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1136/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M., I. M. i J. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1953 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1952 r., nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że organy dekretowe, uzasadniając odmowę przyznania prawa własności czasowej z przeznaczeniem nieruchomości na cele użyteczności publicznej, orzekały na podstawie obowiązującego wówczas Miejscowego Planu Zagospodarowania [...] nr [...], zgodnie z którym funkcją przewidzianą dla rejonu, w którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, były cele użyteczności publicznej. Pozostawienie przedmiotowej nieruchomości w rękach dotychczasowych właścicieli nie gwarantowało, że funkcja wskazana w planie zagospodarowania przestrzennego zostanie zrealizowana. Wobec braku możliwości pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z jednoczesną koniecznością realizacji funkcji zapisanych w planie zagospodarowania przestrzennego, zasadnie organy dekretowe odmówiły przyznania W. M. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek J. M., I. M. i J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2013 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ zaznaczył, że aktualne pozostają ustalenia organu nadzoru pierwszej instancji, że obecnie nieruchomość ozn. nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i w jej skład wchodzi działka ewidencyjna nr [...], jak również ustalenia dotyczące stron postępowania nadzorczego.

W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2013 r. jest prawidłowa.

Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Orzeczeniem administracyjnym z [...] sierpnia 1952 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło dotychczasowemu właścicielowi, W. M., przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w uzasadnieniu wskazując, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony na cele użyteczności publicznej. Korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku rozpoznania odwołania W. M. od ww. orzeczenia, Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] listopada 1953 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1952 r.

Jak wskazał organ odwoławczy, bezspornym jest, że materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji z [...] sierpnia 1952 r. i z [...] listopada 1953 r. stanowił art. 7 ww. dekretu. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wskazany dekret posługuje się pojęciem "planu zabudowania". Określenie to obecnie jednak zastąpił "plan zagospodarowania przestrzennego". Zasadniczo chodzi bowiem o plan obowiązujący, tj. uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie stwierdził, że dotychczasowego korzystania z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wnikającym z tego planu.

W ramach postępowania nadzorczego zachodziła potrzeba wyjaśnienia jakie były ustalenia planu i czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego, a jeśli orzeczenie "dekretowe" wydano z naruszeniem prawa, to czy naruszenie to ma charakter rażący.

Organ dekretowy, badając przesłanki przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej, powinien odnieść się do obowiązującego planu. Takim planem był dla nieruchomości ozn. nr hip. [...] w dacie wydania zaskarżonych orzeczeń Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] uchwalony przez Radę Narodową [...][...] lipca 1947 r., opublikowany obwieszczeniem Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1947 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 13 z 1947 r.).

Dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) przewidywał w art. 5, że plany miejscowe ustalają przeznaczenie terenów na zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, kultu religijnego, wojskowe, tereny pod zakłady przemysłowe nieuciążliwe dla otoczenia i pod ośrodki biurowo-handlowe oraz inne, place publiczne, parki, skwery, ogrody, place sportowe i inne podobne urządzenia.

Powyższy plan zagospodarowania przestrzennego objął swym zasięgiem teren położony pomiędzy ulicami [...],[...],[...] i [...], stanowiąc spójne założenie urbanistyczne. Zgodnie z wyraźnie na planie zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi, tereny, na podstawie plany zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone były pod zespół budynków zakładu poligraficznego, a także pod pas zieleni przeznaczony pod urządzenie ogrodu oraz drogi. Przy czym teren przeznaczony pod urządzenie ogrodu stanowił pas oddzielający budynki zakładu poligraficznego od terenu przeznaczonego pod drogi.

W opracowaniu geodezyjnym z [...] czerwca 2013 r. geodeta uprawniony, K. P., określiła, że teren przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z ww. planem zagospodarowania przestrzennego wyłączony był spod zabudowy i znajdował się w obszarze przeznaczonym na urządzenie ogrodu.

Ustalenia organu co do tego, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w chwili wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1952 r., nr [...] są, zdaniem organu odwoławczego, poprawne. Prawidłowo także zinterpretowano funkcje wynikające z powołanego planu dla obszaru nim objętego, w tym dla przedmiotowej nieruchomości. Organ nadzorczy uznał, że urządzenie ogrodu miało pełnić funkcję izolacyjną dla zakładu poligraficznego. Ponadto słusznie wskazano, że zarówno ogród, jak i drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi otaczające przedmiotowy zakład poligraficzny miały być ogólnodostępne, a także służyć potrzebom zakładu, stanowiąc jego infrastrukturę towarzyszącą.

Prawidłowo także organ stwierdził, że z uwagi na podstawowe przedsięwzięcie zapisane w planie, tj. przeznaczenie terenu pod zakład poligraficzny wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą w postaci okalającego pasa zieleni (ogrodów) oraz dróg, nie było możliwe zrealizowanie funkcji zapisanej w planie zagospodarowania przestrzennego tylko przez dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości W. M. Dysponował on bowiem prawem jedynie do niewielkiego fragmentu gruntu, objętego planowaną inwestycją.

Wobec tego organ nadzoru prawidłowo również uznał, że urządzenie ogrodu spełniającego funkcję strefy ochronnej wokół zakładu poligraficznego, niwelującej jego uciążliwości dla otoczenia, należy oceniać kompleksowo, jako funkcję integralną z funkcją podstawową, czyli budową i funkcjonowaniem tego zakładu. Zatem mający powstać wokół zakładu poligraficznego ogród, w tym także na przedmiotowej nieruchomości, powinien służyć ogółowi społeczeństwa korzystającego z dróg i urządzeń pomocniczych oraz powinien być ogólnie dostępny. Natomiast pozostawienie w rękach dawnego właściciela ww. nieruchomości, stanowiącej jedynie fragment całości przeznaczonej pod urządzenie ogrodu, uniemożliwiało spójną i zgodną z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego realizację powyższego planu.

Ponadto, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, teren całej inwestycji został przeznaczony, jeszcze przed wydaniem orzeczenia dekretowego, dla Spółdzielni [...] "[...]", która miała tę inwestycję realizować jako podmiot profesjonalnie zajmujący się działalnością wydawniczą i gwarantujący realizację głównego celu zapisanego w planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowiło konkretyzację przedmiotowego planu.

Tym samym, wobec braku możliwości pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z jednoczesną koniecznością realizacji funkcji zapisanych w planie zagospodarowania przestrzennego, zasadnie organy dekretowe odmówiły przyznania W. M. prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], nie naruszając jednocześnie w sposób rażący przepisu art. 7 ust. 2 ww. dekretu, co prawidłowo wykazał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zaskarżonej decyzji.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. M., I. M. i J. C. zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej jako "dekret warszawski") poprzez uznanie przez organ, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego w dacie wydawania odmownej decyzji dekretowej na urządzenie ogrodu wyłączało możliwość pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu przedmiotowej nieruchomości z funkcją przewidzianą w planie zagospodarowania, podczas gdy nie było przeszkód, aby osoba fizyczna mogła prowadzić taką działalność na gruncie przedmiotowej nieruchomości;

2) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 80 k.p.a. poprzez wyciągnięcie błędnych wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego, polegających na uznaniu, że dotychczasowy właściciel, jako osoba fizyczna, nie mógł prowadzić ogrodu (czy też jego fragmentu), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

Sąd stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonych w sprawie orzeczeń stanowił art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, zgodnie z którym gmina uwzględni wniosek [złożony przez byłego właściciela w trybie ust. 1 tego artykułu], jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Sąd uznał za słuszną ocenę organu nadzoru (wcześniej zaakceptowaną już przez sąd administracyjny), że na tle powołanego przepisu istniał obowiązek przyznania wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela będącego osobą fizyczną da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Tym samym odmowa przyznania żądanego prawa była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zabudowania (zagospodarowania przestrzennego).

W dacie wydania orzeczeń, o których stwierdzenie nieważności wniesiono, obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...], uchwalony przez Radę Narodową [...][...] lipca 1947 r., opublikowany obwieszczeniem Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1947 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 13 z 1947 r.). Plan ten objął swym zasięgiem teren pomiędzy ulicami [...],[...],[...] i [...] i stanowił spójne założenie urbanistyczne. Na planie wyraźnie oznaczono linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, przy czym poza okalającymi obszar planu ulicami i zielenią oddzielającą ulice od planowanej inwestycji, teren ten w całości został przeznaczony pod budowę jednego zakładu poligraficznego.

Na wydruku planu nadesłanym przez Archiwum Państwowe [...] przy piśmie z [...] czerwca 2002 r., geodeta oznaczył położenie dawnej nieruchomości, która znajduje się w obszarze przeznaczonym na urządzenie ogrodu.

W ocenie Sądu wojewódzkiego ustalenia organu nadzoru co do tego, jaki plan zabudowy obowiązywał w chwili wydania orzeczenia administracyjnego z [...] grudnia 1947 r. nie są sporne i należy je uznać za poprawne. Zdaniem Sądu, Minister prawidłowo zinterpretował też funkcje wynikające z powołanego planu dla obszaru nim objętego, w tym dla dawnej nieruchomości stanowiącej własność W. M. Minister uznał, że zasadniczą funkcją terenu objętego planem była budowa zakładu poligraficznego obejmującego wiele dawnych nieruchomości, a planowane urządzenie ogrodu miało pełnić funkcję izolacyjną dla zakładu z powodu jego położenia w centrum miasta. Planowane drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi miały być ogólnodostępne, a także służyć potrzebom zakładu.

Na zasadniczą rolę funkcji planu zabudowania przy rozpatrywaniu "wniosków dekretowych" w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18), stwierdzając w jej uzasadnieniu, że

"ogólne określenie przeznaczenia gruntu w ówczesnym planie zabudowy na cele użyteczności publicznej bez bliższego określania zamiarów w tym względzie mogło mieć istotne znaczenie w toku oceny, czy przyznanie prawa własności czasowej da się pogodzić z planem. Cele użyteczności publicznej są pojęciem tak ogólnym, że wymagały bliższego określenia, przy czym niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na tym terenie lokalizowane, ale o funkcję, jaka mogła być na danym obszarze realizowana (ochrona zdrowia, sport i rekreacja itp.). Konkretyzacja ta powinna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona wystąpić w innych aktach planowania czy też być w inny sposób udokumentowana.".

W ocenie Sądu, po pierwsze, w niniejszej sprawie ani plan zagospodarowania przestrzennego, ani kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenia administracyjne z [...] sierpnia 1952 r i [...] listopada 1953 r. nie odwołują się w sposób ogólny do pojęcia użyteczności publicznej, ale do konkretnych funkcji nieruchomości w planie. Nie ma więc potrzeby posiłkowania się wyjaśnieniami zawartymi w powołanej uchwale i jej tezie, co do rozumienia pojęcia użyteczności publicznej, w celu ustalenia możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela "z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Po drugie, znaczenie ma funkcja zapisana w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie wyłącznie "wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na tym terenie lokalizowane" .

W ocenie Sądu wojewódzkiego częściowo rację ma organ nadzoru, że z uwagi na rozmiar podstawowego przedsięwzięcia zapisanego w planie (zakładu poligraficznego), zlokalizowanego na kilku nieruchomościach, nie tylko na nieruchomości będącej współwłasnością skarżących, zrealizowanie funkcji zapisanej w planie tylko przez tych współwłaścicieli nie było możliwe choćby z tego powodu, że nie dysponowali oni prawem do całości gruntu objętego planowaną inwestycją. Nie mogli jej więc zrealizować w sposób integralny. Ponadto, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, teren całej inwestycji został przeznaczony dla Spółdzielni [...] "[...]" oraz przekazany jej w lipcu 1947 r., a więc przed wydaniem kwestionowanego orzeczenia, co jednoznacznie wskazuje na podmiot, który miał tę inwestycję realizować. Można więc ten przypadek powołać jako przykład konkretyzacji planów "w inny sposób udokumentowanych" (por. uchwałę I OPS 5/08).

Jednak zdaniem Sądu, argument o rozmiarze i integralności inwestycji należy uznać za trafny w sensie przeszkody do korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli, w zgodzie z jej przeznaczeniem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego. W powyższym kontekście organ nadzoru prawidłowo również uznał, że urządzenie ogrodu spełniającego funkcję strefy ochronnej wokół zakładu poligraficznego, niwelującej jego uciążliwości dla otoczenia, należy oceniać kompleksowo, jako funkcję integralną z funkcją podstawową, czyli budową i funkcjonowaniem zakładu poligraficznego. Zatem mający powstać na spornej nieruchomości ogród powinien służyć ogółowi społeczeństwa korzystającego z dróg i urządzeń pomocniczych oraz powinien być ogólnie dostępny. Natomiast pozostawienie w rękach dotychczasowych współwłaścicieli części nieruchomości przeznaczonej pod urządzenie ogrodu uniemożliwiało spójną i zgodną z założeniami planu zabudowy realizację powyższego planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. M., I. M. i J. C., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania odmownych decyzji dekretowych na urządzenie ogrodu, wyłączało możliwość pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu przedmiotowej nieruchomości z funkcją przewidzianą w planie zagospodarowania, podczas gdy nie było przeszkód, aby osoba fizyczna mogła prowadzić taką działalność na gruncie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że organy dekretowe zasadnie odmówiły przyznania prawa własności czasowej dawnemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości, mimo że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej jedynie ogólnie odwołuje się do pojęcia użyteczności publicznej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono też, w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wyciągnięcie błędnych wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego, polegających na uznaniu, że dotychczasowy właściciel, jako osoba fizyczna, nie mógł prowadzić ogrodu (czy też jego fragmentu);

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie i błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie nastąpiła konkretyzacja Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...], uchwalonego przez Radę Narodową [...][...] lipca 1947 r., obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania tzw. odmownych decyzji dekretowych poprzez przydzielenie uchwałą Zarządu Miejskiego [...] z dnia [...] czerwca 1946 r. terenu przedmiotowej nieruchomości Spółdzielni [...] "[...]", podczas gdy ww. uchwała Zarządu Miejskiego [...] nie mogła stanowić konkretyzacji ww. planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż została wydana w 1946 r., a więc jeszcze przed datą uchwalenia tego planu.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1136/18 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wnieśli też o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zarządzeniem z [...] maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1442/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wyciągnięcie błędnych wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego, polegających na uznaniu, że dotychczasowy właściciel, jako osoba fizyczna, nie mógł prowadzić ogrodu (czy też jego fragmentu). Wyjaśnić bowiem należy, że twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że w analizowanym stanie faktycznym przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną – urządzenie ogrodu oznaczało brak możliwości pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z jednoczesną koniecznością realizacji funkcji zapisanych w planie zagospodarowania przestrzennego, dotyczy wykładni prawa materialnego, a nie zastosowania przepisów procesowych.

Wskazać należy, że powodem odmowy przyznania prawa własności czasowej przez organy dekretowe było przeznaczenie nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, na cele użyteczności publicznej.

Jeśli w orzeczeniu dekretowym nie podano, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał na terenie objętym wnioskiem dekretowym, a tak jest w rozpoznawanej sprawie, to organ dokonujący kontroli tego orzeczenia powinien poczynić ustalenia dotyczące tej kwestii.

W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że w dacie wydania orzeczeń, o których stwierdzenie nieważności wniesiono, obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...], uchwalony przez Radę Narodową [...][...] lipca 1947 r., opublikowany obwieszczeniem Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1947 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 13 z 1947 r.). Plan ten objął swym zasięgiem teren pomiędzy ulicami [...],[...],[...] i [...].

Wyżej wskazany teren został przeznaczony dla Spółdzielni [...] "[...]" oraz przekazany jej w lipcu 1947 r., a co wynika z pisma dyrekcji Zakładów [...] "[...]" z [...] maja 1952 r., nr [...]. Podkreślić trzeba, że co prawda konkretyzacja funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana, winna mieć swe odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże w tamtym czasie mogła mieć miejsce także w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana z uwagi na ówczesny system prawny gospodarki planowej (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, ONSAiWSA). Powołana w piśmie z [...] maja 1952 r. uchwała Zarządu Miejskiego [...] z [...] czerwca 1946 r. stanowiła ową konkretyzację planów, o której jest mowa w powyższej uchwale, a zatem w zaistniałej sytuacji nie można było twierdzić, że organ, ustalając stan faktyczny, wadliwie odwołał się do treści powyższego pisma. Wprawdzie zgodzić się trzeba ze skarżącymi, że przekazanie spornego terenu Spółdzielni, jako dokonane przed wydaniem kwestionowanego orzeczenia administracyjnego i uchwaleniem planu, było nieprawidłowe, ale okoliczność ta nie oznacza, że w sprawie organ wadliwie ustalił stan faktyczny. Zwłaszcza w sytuacji, gdy prowadząc postępowanie organ ustalił, że na planie wyraźnie oznaczono linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, przy czym poza okalającymi obszar planu ulicami i zielenią oddzielającą ulice od planowanej inwestycji, teren ten w całości został przeznaczony pod budowę jednego zakładu poligraficznego. Plan ten zawierał wskazania dotyczące: przebiegu tunelu dla dowozu papieru pod ulicą [...], terenu przeznaczonego pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego, części terenu działki budowlanej wyłączonej spod zabudowy i przeznaczonej na urządzenie ogrodu. Na wydruku planu nadesłanym przez Archiwum Państwowe [...] przy piśmie z [...] czerwca 2002 r., geodeta oznaczył położenie przedmiotowej nieruchomości, która znajduje się w obszarze przeznaczonym na urządzenie ogrodu. Okoliczności te nie były w skardze kasacyjnej kwestionowane. W konsekwencji nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie i błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie nastąpiła konkretyzacja Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...], uchwalonego przez Radę Narodową [...][...] lipca 1947 r., obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania tzw. odmownych decyzji dekretowych poprzez przydzielenie uchwałą Zarządu Miejskiego [...] z dnia [...] czerwca 1946 r. terenu przedmiotowej nieruchomości Spółdzielni [...] "[...]", podczas gdy ww. uchwała Zarządu Miejskiego [...] nie mogła stanowić konkretyzacji ww. planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż została wydana w 1946 r., a więc jeszcze przed datą uchwalenia tego planu.

W skardze kasacyjnej postawiony został także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania odmownych decyzji dekretowych na urządzenie ogrodu, wyłączało możliwość pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu przedmiotowej nieruchomości z funkcją przewidzianą w planie zagospodarowania, podczas gdy nie było przeszkód, aby osoba fizyczna mogła prowadzić taką działalność na gruncie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że organy dekretowe zasadnie odmówiły przyznania prawa własności czasowej dawnemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości, mimo że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej jedynie ogólnie odwołuje się do pojęcia użyteczności publicznej.

Wskazać trzeba, że przedmiotowa sprawa prowadzona była w postępowaniu administracyjnym w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1953 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1952 r., nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Przepis art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie występował w tym wypadku samodzielnie. Był on podstawą wydania zaskarżonej decyzji jedynie w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem prawidłowo formułując zarzut oparty na przepisie art. 7 ust. 2 cyt. dekretu, autor skargi kasacyjnej winien przepis ten powiązać z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który również jest przepisem prawa materialnego, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił.

Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do prawa materialnego, a także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Jest to możliwe jednak tylko wtedy, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, stosował prawo materialne jedynie w kontekście istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem brak powiązania zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powoduje, że tak sformułowany zarzut jest nieadekwatny do charakteru badanej sprawy, a tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł doprowadzić do zakwestionowania poprawności zaskarżonego wyroku.

Wskazać również trzeba, że błędna wykładnia nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 8 lipca 1999 r., sygn. akt II SA 1387/89, LEX nr 46253; wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05, LEX nr 196694). W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku, przy możliwej różnej interpretacji przepisu, charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.