Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 415/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 43
journal: Dz.U. 1989 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.
article: art. 6,  art. 7 i  art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art.5 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 55 poz 577
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 415/08 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 lipca 2008r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr), Sędziowie: NSA Józef Gach, WSA Stanisław Grzeszek, Protokolant: Iwona Sadowska-Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2008r., sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Z., na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Z. dotyczącej udzielenia pożyczki, - s k a r g ę o d d a l a -


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2007 roku Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...]o udzieleniu Parafii Rzymsko-Katolickiej w Z. pożyczki z budżetu Gminy Z. o wysokości 130 000 zł, ustalając jednocześnie jej oprocentowanie na 0.1 % stopy redyskontowej weksli udzielanej przez Narodowy Bank Polski. Pożyczka ta miała być przeznaczona na "dokończenie budowy Domu Parafialnego w Z.". Jednocześnie jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta Z..

Uchwała ta wpłynęła do badania nadzorczego przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K. w dniu[...]grudnia 2007 roku.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu[...]stycznia 2008 roku podjęło uchwałę Nr [...]stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miasta nr[...].

W uzasadnieniu wskazanej uchwały stwierdzono, że udzielenie pożyczki ze środków publicznych na cel jakim jest budowa domu parafialnego narusza ustawowe przepisy o zasadach dysponowania środkami publicznymi samorządów gminnych, bowiem wydatkowanie takich środków również w formie zawieranych, na zasadzie art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pożyczek winno być powiązane z osiągnięciem celów wskazanych w art. 7 w/w ustawy tj. realizacją zadań publicznych. Nadto wskazano na naruszenie art. 43 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą inwestycje sakralne i kościelne powinny być finansowane ze środków własnych kościelnych osób prawnych.

Wskazaną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej doręczono Gminie Z. w dniu [...] stycznia 2008 roku.

W dniu[...]lutego 2008 roku do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. wpłynęła skarga Rady Miasta, w której skarżący wniósł o uchylenie aktu nadzoru tj. uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Nr[...]. W swojej skardze skarżący podniósł zarzut rażącego naruszenie przepisów prawa materialnego, a to :

art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o Regionalnych Izbach Obrachunkowych w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez rozszerzenie zakresu badania o kryterium celowości, podczas gdy na podstawie wskazanych przepisów dopuszczalne jest badanie wyłącznie zgodności z prawem podjętej uchwały i na tej podstawie uznania przedmiotowej uchwały Rady Miasta za nieważną,

art. 7, 9 i 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię pojęcia zadań samorządu i zakresu swobody kontraktowej gmin i na tej podstawie uznania przedmiotowej uchwały Rady Miasta za nieważną,

art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego poprzez błędną wykładnię pojęcia finansowania inwestycji kościelnej i na tej podstawie uznania przedmiotowej uchwały Rady Miasta za nieważną.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż:

art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym jest przepisem szczególnym wobec art. 9 ust 1 wspomnianej ustawy, a zatem udzielenie pożyczki nie musi być ograniczone do realizacja zadań publicznych określonych w art. 7 tej ustawy,

udzielenie pożyczki na ukończenie budowy domu parafialnego mieści się w ogólnie pojętym interesie społeczności lokalnej, a zatem w interesie publicznym, z uwagi na szereg zadań, które mają być realizowane przez ten obiekt, a to: siedziba OSP, Towarzystwo Ziemi[...], kwaterunek gości gminy, organizację koncertów, imprez, odczytów itp.

art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego nie został naruszony, bowiem przez finansowanie należy rozumieć bezzwrotne wydatkowanie, tymczasem pożyczka jest oprocentowana i zabezpieczona wekslowo.

W dniu [...] marca 2008 roku do Sądu wpłynęła odpowiedź Regionalnej Izby Obrachunkowej na skargę złożoną przez Radę Miasta. W piśmie tym wniesiono o oddalenie skargi w całości jako nieuzasadnionej i powtórzono argumenty wskazane w uchwale Nr [...]Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. Nadto wskazano, że kwestionowanie legalności aktu nadzoru z uwagi na badanie przy jego wydaniu celowości udzielonej pożyczki jest nieuzasadnione, bowiem to nie kryterium celowości, a to, czy wydatki były przeznaczone "na cel" publiczny było przedmiotem badania organu nadzorczego.

Nadto wskazano iż zarzut rażącego naruszenia art. 7, 9 i 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym jest bezzasadny, albowiem argument, iż kompetencja samorządu do udzielania pożyczek nie musi być uzależniona od realizacji zadań publicznych nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Pojęcie "wydatkowanie" obejmuje bowiem również dysponowanie środkami publicznymi na pożyczki.

Końcowo podniesiono, że nie zakwestionowano samego faktu udzielenia pożyczki, a jej przeznaczenie, które nie prowadziło do wykonania zadań publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Po analizie przedstawionych dokumentów i argumentów stron Sąd podzielił zapatrywania przedstawione w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...]stycznia 2008 r. nr [...]o stwierdzeniu nieważności uchwały nr [...]Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie udzielenia pożyczki dla Parafii Rzymsko-Katolickiej w Z., uznając ją za zgodna z prawem.

Na wstępie zauważyć należy, iż niezasadne jest kwestionowanie przez stronę skarżącą przekroczenia zakreślonych ustawowo granic kontroli dokonywanej przez Regionalne Izby Obrachunkowe. Prawdą jest, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t. j. - Dz. U. z 2001, nr 55, poz. 577 ze zm.) izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym, a jedynie w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. Niemniej jednak zasadniczy cel działania gminy w postaci zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty wyrażony jest expressis verbis w ustawie samorządowej. Przyjęcie natomiast stanowiska prezentowanego przez skarżącego powodowałoby zniweczenie sensu przeprowadzanej przez Regionalne Izby Obrachunkowe kontroli, gdyż wyłączałoby de facto z jej zakresu zasadniczą przesłankę podejmowania jakiejkolwiek aktywności gminy w obrocie prawnym.

Tak w zakresie wykonywania zadań własnych, jak i zleconych (ustawowo) oraz powierzonych (w drodze porozumień) jedynym kryterium oceny wykonania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego jest legalność. Z mocy ustawy samorząd terytorialny nie ma jednak prawa do wykonywania innych zadań niż zadania publiczne. A zatem, kontrola zgodności uchwały Rady Miasta z przepisami obowiązującego prawa prawidłowo została odniesiona do przepisów określających cele działania gminy bo tylko uchwała podjęta dla zaspokojenia tych celów mogłaby zostać uznana za zgodną z prawem.

Odpowiadając na zarzuty odwołujące się do konstytucyjnej koncepcji działania jednostek samorządu terytorialnego stwierdzić należy, że możliwość działania społeczności lokalnych w każdej sprawie, która nie jest zastrzeżona przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji), samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji) oraz prawo do swobodnego dysponowania, w ramach wykonywania swoich uprawnień, posiadanymi własnymi zasobami finansowymi nie oznaczają dowolności, w dysponowaniu środkami finansowymi, niezgodnej z obowiązującym prawem. Podlegająca ochronie zgodnie z Konstytucją RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie może zatem oznaczać dowolności w ich działaniu. Przeciwdziałać zaś takim nieprawidłowościom może jedynie kontrola sprawowana przez Regionalne Izby Obrachunkowe.

Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (t. j. - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Zadaniami w rozumieniu tego przepisu są zarówno zadania własne, jak i zlecone bądź powierzone. Przypomnienia w tym kontekście wymaga, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zadań własnych gminy dotyczy natomiast wprost art. 7 ust. 1 ustawy, rozumiejący przez nie, zaspokajanie przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, którą - zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy - tworzą mieszkańcy gminy. Sprawy, które należą do zakresu zadań własnych gminy, wymienia przykładowo art. 7 ust. 1 w punktach 1-20.

Zdaniem Sądu, nie może ulegać wątpliwości, że uchwała podjęta przez organ Gminy Z. nie mieści się w ustawowej formule realizacji zadań publicznych (zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty). Ustawa, zobowiązując do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, nakłada na gminę obowiązek urzeczywistnienia tych zapotrzebowań społecznych lokalnej wspólnoty, które mieszczą się w zakresie działania gminy, są potrzebami powszechnymi lub dominującymi i służą realizacji ogólnych, wspólnych kategorii interesów prawnych tej społeczności. W tym znaczeniu stają się one potrzebami o charakterze publicznym (tak P. Dobosz (w:) Chmielnicki P. (redakcja), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis).

Nie można zapominać, że zasadniczo wszelka aktywność gminy musi być konfrontowana zakresem zadań jednostki samorządu terytorialnego. Gmina działać może bowiem jedynie na podstawie prawa i w granicach przezeń wyznaczonych. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że będąca przedmiotem sporu uchwała była legalna. Słusznie bowiem stwierdziło Kolegium RIO, że udzielenie przez gminę kwestionowanej pożyczki nie prowadziło do wykonania zadań publicznych gminy.

Za całkowicie bezpodstawne uznać natomiast należy zawarte w skardze sugestie jakoby przyczyna zaciągnięcia pożyczki miała cokolwiek wspólnego z realizacją zadań publicznych gminy. Pomijając już nawet kwestię, że załączony do skargi projekt techniczny jest datowany jeszcze na 1993 r., stwierdzić należy, że znakomita część zadań stawianych realizowanej inwestycji wydaje się być sztucznie wykreowana dla uzasadnienia udzielenia pożyczki a nadto nie może być postrzegana jako działania na rzecz społeczności lokalnej jako całości - wspólnoty samorządowej. Ponadto nie jest też uzasadnione twierdzenie skarżącego, że pożyczka nie jest równoznaczna z finansowaniem inwestycji. Zdaniem Sądu, jest to jednak także wydatkowanie środków pieniężnych poprzez wyłączenie ich z budżetu gminy na czas na jaki pożyczka zostaje udzielona.

W tym czasie może dojść do sytuacji w której gmina nie zaspokoi uzasadnionych potrzeb wspólnoty określonych w art. 7 ust 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, powszechnie bowiem znana jest niewspółmierność budżetów gmin w stosunku do zadań jakie są przed nimi stawiane.

Nie dołączono nadto do skargi jakichkolwiek umów czy też prawnie egzekwowalnych porozumień, z których wynikałoby związanie Parafii określonym tam przeznaczeniem budynku. Nie jest zatem jasne w jaki sposób organy Gminy chciałyby wymóc w przyszłości na odrębnej i niezależnej jednostce organizacyjnej realizację tych nieformalnych porozumień co do funkcji stawianych planowanej inwestycji.

Nie jest także zasadne odwoływanie się przez gminę do treści niezakwestionowanej przez RIO uchwały Rady Gminy T. z dnia[...]. nr [...]wyrażającej zgodę na udzielenie w 2006 r. pożyczki Parafii Rzymsko Katolickiej w W. w kwocie 14 000 zł przeznaczonej na wykonanie sytemu alarmu w ramach projektu "T." w zabytkowym kościele parafialnym w W. wpisanym do ewidencji zabytków województwa[...]. Należy w tym miejscu wskazać, że parafie Archidiecezji [...]będąc z mocy ustawy odpowiedzialnymi za zachowanie i utrzymanie zabytkowych obiektów kultu religijnego i dóbr dziedzictwa narodowego, przygotowały projekt -T." mający na celu ochronę i zabezpieczenie sakralnych obiektów drewnianych występujących na terenie woj.[...]. Bez wątpienia zatem działania podejmowane w tym zakresie mają charakter działań o charakterze publicznym, a wspieranie ich przez jednostki samorządu, na których terenie znajdują się dobra dziedzictwa narodowego z całą pewnością realizują przewidziane w ustawie o samorządzie gminnym zadania o charakterze użyteczności publicznej.

Za bezpodstawne uznać też należy twierdzenia skargi o szczególnym znaczeniu przepisu art. 18 ust 2 pkt. 9 lit. i ustawy samorządzie terytorialnym jako przepisu szczególnego upoważniającego radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy w tym ustalania maksymalnej wysokości pożyczek udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Przepis ten nie ustanawia jednak dla rady prawa do niczym nieograniczonego udzielania pożyczek lecz jest określeniem kompetencji rady gminy, która swe decyzje podejmować może przy uwzględnieniu zasad ogólnych działania organów samorządu terytorialnego, określonych w art. 7 ust 1 i 9 ust 1 cytowanej ustawy.

Przy ocenie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego przywołania wymaga dodatkowo treść art. 43 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 29, poz. 154 ze zm.), który to w ustępie 1 kategorycznie stwierdza, że finansowanie inwestycji sakralnych i kościelnych następuje ze środków kościelnych osób prawnych. Przyjęte przez polskiego ustawodawcę rozwiązanie to konsekwencja zasady niezależności państwa i Kościoła katolickiego. Jednym z przejawów owej niezależności i autonomii jest powstrzymywanie się przez państwo od finansowania inwestycji sakralnych i kościelnych. Z przepisu tego wynika także zakaz dla wszelkich organów władz publicznych, zarówno administracji państwowej, jak i samorządowej, finansowania inwestycji sakralnych i kościelnych. Skoro ustawodawca wyraźnie wskazuje źródło finansowania takich inwestycji, oznacza to, że środki na te inwestycje nie mogą pochodzić z innych źródeł (tak też B. Rakoczy, Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polsce. Komentarz, Oficyna, 2008).

Co oczywiste w rozumieniu art. 43 powołanej ustawy środki własne przeznaczane na finansowanie inwestycji kościelnych muszą być traktowane jako przedmiot własności w sensie ekonomicznym, tzn. ciężar, który w końcowym rozrachunku obciąży instytucje kościelne, co nie oznacza, że w toku prowadzonej inwestycji nie można w tym względzie korzystać z kapitału obcego, chociażby w postaci kredytów czy pożyczek. Nie wpływa to jednak w żaden sposób na ocenę zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, gdzie planowane roboty budowlane współfinansowane byłyby w istocie częściowo przez gminę, a to z uwagi na fakt udzielenia pożyczki na warunkach dalece odbiegających od tych, które występują w obrocie. Niewątpliwie zatem w wyniku wykonania umowy pożyczki Parafia nie tylko uzyskałaby niskooprocentowane środki pieniężne na dokończenie własnej inwestycji ale także odniosłaby kosztem gminy korzyść, która wyrażałaby się różnicą pomiędzy rynkowym oprocentowaniem pożyczek zawieranych w tych okolicznościach w obrocie gospodarczym a warunkami ustalonymi w tej konkretnej umowie. Gmina natomiast utraciłaby możliwość dysponowania znaczną częścią będących w jej dyspozycji środków pieniężnych, co odbyłoby się ze szkodą dla członków wspólnoty gminnej.

Także orzecznictwo sądów administracyjnych jest w powyższym względzie jednolite a jako reprezentatywny przywołać można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 1998 roku sygn. akt FSA 2/98 (ONSA 1999/2/39) w którego uzasadnieniu stwierdzono, że "przepis art. 9 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym zawierający upoważnienie dla gmin do zawierania umów z innymi podmiotami w celu wykonywania zadań gminy, nie stanowi podstawy do przekazania przez gminę środków finansowych innemu podmiotowi dla realizacji zadań należących do tego podmiotu".

Biorąc powyższe pod uwagę, nie znaleziono podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 157 poz 1270).