Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2261/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art104, 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: organ II instancji, SKO w S., Kolegium), znak: [...] z [...] września 2014 r. wydane na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz.U 2001, nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 104 i art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpoznaniu [...] września 2014 r. odwołania złożonego przez pana W. P. zam. O. ul. [...], [...] D., adres do korespondencji: Kancelaria Adwokacka, ul. [...], [...] W. od decyzji administracyjnej nr [...] z [...] maja 2014 r. wydanej przez działającego z upoważnienia Starosty [...] - Naczelnika Wydziału Środowiska i Rolnictwa (dalej: organ I instancji), którą udzielono Spółce "[...] Sp. z o. o., O. ul. [...], [...] D., (dalej: Spółka, Spółka "[...]") pozwolenia na wytwarzanie, w związku z eksploatacją instalacji do produkcji preparatów antykorozyjnych oraz instalacji do przetwarzania (odzysku) odpadów, na terenie zakładu "[...]" w O. wymienionych w decyzji odpadów.

W postanowieniu znak: [...] z [...] września 2014 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Stan sprawy przestawiał się następująco.

W dniu [...] maja 2014 r. została wydana przez działającego z upoważnienia Starosty [...] – Naczelnika Wydziału Środowiska i Rolnictwa decyzja nr [...]., w której udzielono Spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów, na terenie zakładu [...] w O.. Decyzja została doręczona jedynej uznanej za stronę postępowania Spółce "[...]" w dniu [...] czerwca 2014 r.

Następnie Spółka działając na podstawie art. 155 k.p.a. we wniosku z [...] czerwca 2014 r. wniosła o zmianę decyzji Starosty [...] z [...] maja 2014 r. znak: [...].

W decyzji nr [...] z [...] lipca 2014 r. działający z upoważnienia Starosty [...] - Naczelnik Wydziału Środowiska i Rolnictwa zmienił, za zgodą strony, decyzję Starosty [...] z [...] maja 2014 r. znak: [...] tj.: pozwolenie na wytwarzanie odpadów, uwzględniające wymagania dla zezwolenia na zbieranie, transport i przetwarzanie odpadów, w ten sposób, że w punkcie 7 sentencji decyzji, w tabeli, po liczbie porządkowej 778, wpisuje się l.p. 779, 780, 781, 782 i 783 o treści wskazanej w zmieniającej decyzji. Decyzja ta jako stronie została doręczona jedynie Spółce.

Od decyzji nr [...] z [...] maja 2014 r., w dniu [...] sierpnia 2014 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie pana W. P., datowane na dzień [...] lipca 2014 r. Wraz z odwołaniem pan W. P. złożył opatrzony tą samą datą – [...] lipca 2014 r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z treści wniosku wynika, że pan W. P. uważa się za stronę postępowania. Starosta [...] wydając w dniu [...] maja 2014 r. decyzję dopuścił się naruszenia zasady czynnego udziału strony (odwołującego się) w tym postępowaniu, w szczególności odstępując od doręczenia tejże decyzji odwołującemu wbrew treści art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2013, poz. 21 ze zm.) oraz w zw. z art. 185 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.). Zdaniem odwołującego, zaskarżona decyzja wbrew powołanej podstawie prawnej, nie jest zezwoleniem na zbieranie i wytwarzanie odpadów, lecz pozwoleniem zintegrowanym w rozumieniu art. 181 ust. 1 pkt 1 oraz art. 201 i n. p.o.ś. Organ nadając pozwoleniu zintegrowanemu jedynie formalnie charakter zezwolenia na zbieranie i wytwarzanie odpadów dopuścił się naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W ocenie odwołującego, organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, poprzez obejście przepisu art. 181 ust. 1 pkt 1 oraz art. 201 i n. p.o.ś. i pozornie zastosował art. 181 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. i art. 41 i n. ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Odwołujący podniósł, że został pozbawiony możliwości wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji w terminie i nie ponosi w tym zakresie jakiejkolwiek winy. O wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji zmieniającej tę decyzję (decyzji z [...] lipca 2014 r. nr [...]) pan W. P. powziął wiadomość w trakcie rozmowy z innymi mieszkańcami gminy [...], w tym właścicielami nieruchomości położonych na terenie gminy, które miały miejsce [...] lipca 2014 r. W tym też dniu zapoznał się z przedstawioną mu treścią wydanych decyzji.

Organ pierwszej instancji nie znajdując podstaw do zmiany swojej decyzji, powyższe odwołanie wraz z aktami sprawy przekazał do SKO w S. przy piśmie z [...] sierpnia 2014 r., w którym ponownie uzasadnił swoje stanowisko. Pan W. P. i uzupełnił swoje odwołanie w piśmie z [...] sierpnia 2014 r., które Starosta [...] przekazał do Kolegium [...] sierpnia 2014 r. W dniu [...] sierpnia 2014 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo pana W. P. wskazujące adres do doręczeń do którego zostały załączone odwołania złożone [...] sierpnia 2014 r. W dniu [...] września 2014 r. w Kolegium zostało złożone pismo pana W. P. stanowiące odpowiedź na stanowisko Starosty [...] wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Następnie [...] września 2014 r. do Kolegium wpłynął wniosek dowodowy pana W. P. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu.

W postanowieniu znak: [...] z [...] września 2014 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Zdaniem SKO w S., z akt sprawy wynika, że decyzja nr [...] z [...] maja 2014 r. wydana przez działającego z upoważnienia Starosty [...] - Naczelnika Wydziału Środowiska i Rolnictwa została doręczona jedynej uznanej za stronę postępowania Spółce. Według Kolegium, z powyższego wynika, że pan W. P. nie brał udziału w toczącym się postępowaniu oraz nie otrzymał zaskarżonej decyzji. Decyzja nr [...] z [...] maja 2014 r. została doręczona Spółce "[...]" uznanej za stronę w niniejszym postępowaniu. Wymieniona Spółka była jedynym podmiotem uznanym za stronę postępowania. Z powyższego wynika w ocenie Kolegium, że pan W. P. nie brał udziału w toczącym się postępowaniu oraz nie otrzymał zaskarżonej decyzji. Wobec doręczenia decyzji Spółce "[...]" [...] czerwca 2014 r. decyzja organu I instancji stała się ona ostateczna [...] czerwca 2014 r. Ostatnim dniem na skuteczne wniesienie odwołania był dzień [...] czerwca 2014 r. Odwołanie pana W. P. sporządzone [...] lipca 2014 r. zostało złożone w [...] sierpnia 2014 r. Wskazaną datę złożenia odwołania pan W. P. i potwierdził w piśmie z [...] sierpnia 2014 r., w którym informował Starostę [...] o adresie do korespondencji. Według Kolegium, odwołanie pana W. P. zostało złożone po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron postępowania.

Zdaniem SKO w S., w związku z tym, iż odwołanie pana W. P. z [...] lipca 2014 r. zostało wniesione od ostatecznej decyzji należało orzec o jego niedopuszczalności. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny i utrwalonym orzecznictwem po upływie terminu do wniesienia odwołania osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony może skutecznie się bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

W skardze skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów:

1. art. 134 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odstąpieniu od ustalenia wyłącznej przesłanki do jego zastosowania, tj. ustalenia, czy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania, a zamiast tego dokonanie oceny w przedmiocie skorzystania przez skarżącego z instytucji wznowienia postępowania, mimo iż skarżący już w piśmie zawierającym odwołanie wystąpił z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zastosowanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uzasadnieniem odnoszącym się do stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia,

2. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 58 i art. 59 poprzez jego błędne zastosowanie polegające na jednoczesnym zastosowaniu przepisu art. 134 oraz art. 58 i art. 59 w tym samym postępowaniu i wydaniu [...] września 2014 r. także postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (postanowienie z [...] września 2014 r. nr [...]) z tym samym uzasadnieniem, wedle którego skarżący winien skorzystać z żądania wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji, gdy wniosek na tej właśnie podstawie został sformułowany wprost przez skarżącego w piśmie zawierającym odwołanie, a przepisy art. 134 k.p.a. oraz art. 58 i art. 59 w istniejącym stanie faktycznym (jednoznacznym złożeniu przez skarżącego ww. żądania wznowienia postępowania) pozostawały wobec siebie w relacji konkurencyjności i wzajemnego wykluczenia,

3. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania i oparcie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia na błędnym (niezgodnym z rzeczywistością) twierdzeniu, że skarżący w miejsce żądania o wznowienie postępowania w trybie określonym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (a co za tym idzie także w trybie określonym w art. 147 zd. 2. k.p.a.) złożył odwołanie w trybie zwykłym, podczas, gdy skarżący w tym samym piśmie zawierającym odwołanie, obok jego zarzutów, zamieścił wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a organ całkowicie pominął ten wniosek informując jedynie skarżącego o możliwości jego złożenia,

4. art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na wiążącym, ostatecznym twierdzeniu organu odwoławczego, że skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania, a tym samym na bezprawnym pominięciu faktu złożenia przez skarżącego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydaniu postanowienia z uzasadnieniem zamykającym skarżącemu możliwość powoływania się na okoliczność złożenia żądania wznowienia postępowania w piśmie zawierającym również odwołanie od decyzji Starosty [...] i to w sytuacji, gdy również i Starosta [...] - organ właściwy w zakresie wznowienia postępowania - przekazał żądanie wznowienia postępowania wraz z odwołaniem organowi odwoławczemu (organowi wyższego stopnia) nie odnosząc się w jakikolwiek sposób do treści wniosku o wznowienie ani nie podejmując jakichkolwiek prawem przewidzianych czynności,

5. art. 134 oraz art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a., polegające na jednoczesnym wydaniu [...] września 2014 r. dwóch postanowień tj. zaskarżonego postanowienia stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania i postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (nr [...]), w sytuacji gdy przepis art. 134 k.p.a. zezwala wyłącznie na jednoczesne wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu (art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a.) i stwierdzenia uchybienia terminu (art. 134 k.p.a.), natomiast niedopuszczalne jest jednoczesne wydawanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu i postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, a sam ustawodawca w treści art. 134 k.p.a wyraźnie rozróżnia te dwa rozstrzygnięcia, przy czym tylko rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu łączy się z odmową jego przywrócenia.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie okolicznością o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia kwestii wniosku o przywrócenie terminu i oceny dopuszczalności odwołania miał fakt złożenia przez skarżącego w jednym piśmie odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2014 r. oraz wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący podniósł, że poza zarzutami właściwymi dla trybu zwykłego w sposób jednoznaczny sformułował wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzając w piśmie zawierającym odwołanie, że bezpośrednim skutkiem pominięcia przez organ skarżącego jako strony postępowania jest wystąpienie w sprawie podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącego, oczywistym również jest, że tego rodzaju sformułowanie pochodziło od skarżącego, jako strony pominiętej przez organ l instancji przy doręczeniu decyzji, a w tej sytuacji tak sformułowane żądanie stanowi wniosek o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 zd. 2. k.p.a. Według skarżącego, jego pismo nie pozostawia w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości. Ponadto wniosek został złożony w terminie miesięcznym, co również w sposób bezsporny wynika z treści pism skarżącego złożonych do organu wyższego stopnia i do organu I instancji. Zdaniem skarżącego, SKO w S. dopuściło się naruszenia art. 134 k.p.a. i zamiast ustalić kwestię, czy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania oparło całość swojego rozstrzygnięcia na twierdzeniu, że skarżący winien w miejsce wniosku o przywrócenie terminu złożyć wniosek o wznowienie, mimo, iż wniosek taki został złożony zarówno do organu I instancji, jak też do organu odwoławczego. W ocenie skarżącego, organ wydał postanowienie o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania zamieszczając w pozostałej części jego uzasadnienia argumentację właściwą dla postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, czyli zupełnie odrębnego rozstrzygnięcia przewidzianego przez ustawodawcę w treści art. 134 k.p.a. Skarżący uważa, że doszło do naruszenia zasady przekonywania, bowiem SKO w [...] uzasadniając przyczyny wydania zaskarżonego powołało się na nieistniejący stan faktyczny z pominięciem istniejącej obiektywnie okoliczności złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania. Z tego powodu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia podstawowych wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Według skarżącego, organ pozbawił go możliwości powoływania się na okoliczność złożenia wniosku o wznowienie postępowania i skorzystania z trybu wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie skarżącego, organ odwoławczy nie przekazał również złożonego wniosku o wznowienie organowi właściwemu w sprawie (Staroście [...]) w trybie określonym w art. 65 § 1 k.p.a., chociaż posiadał już wiedzę o tym, że organ I instancji także pominął wniosek o wznowienie. Według skarżącego, organ odwoławczy odstąpił też od oceny wpływu i wzajemnej zależności złożonego wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego na prowadzone postępowanie odwoławcze i bez przeprowadzenia takiej oceny od razu wydał rozstrzygnięcie w drodze dwóch wadliwych postanowień kończących postępowanie odwoławcze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2015 r. skarżący zgłosił wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego i przedstawił replikę na odpowiedź na skargę. Skarżący w piśmie z 15 stycznia 2015 r. podniósł, że wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia Spółce pozwolenia na wytwarzanie, przetwarzanie (odzysk) oraz zbieranie i transport odpadów w niej wymienionych. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie sprawy ze skargi na bezczynność Starosty [...] będzie miało istotny wpływ na rozpoznanie skargi w niniejszym postępowaniu z uwagi na zarzuty skargi skierowane wobec zaskarżonego postanowienia SKO w [...], co wynika również z odpowiedzi na skargę organu. Według skarżącego, pomiędzy obydwiema sprawami istnieje rzeczywisty-faktyczny i prawny związek, a rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (skargi na bezczynność Starosty) będzie stanowiło podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (skargi na postanowienie SKO w [...]). Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę skarżący podniósł, że organ dokonał wyłącznie formalnej, a nie merytorycznej analizy pisma skarżącego zawierającego odwołanie i wniosek o wznowienie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Kolegium znak: [...] z [...] września 2014 r. września, w którym organ ten stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W niniejszej sprawie decyzja nr [...] z [...] maja 2014 r. wydana przez działającego z upoważnienia Starosty [...] – Naczelnika Wydziału Środowiska i Rolnictwa została doręczona jedynej uznanej za stronę postępowania Spółce w dniu [...] czerwca 2014 r. Spółka "[...]" była zatem jedynym podmiotem uznanym za stronę postępowania. Skarżący nie brał udziału w toczącym się postępowaniu oraz nie otrzymał zaskarżonej decyzji. Decyzja nr [...] z [...] maja 2014 r. została doręczona Spółce [...] czerwca 2014 r. Decyzja organu I instancji stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2014 r. Ostatnim dniem, skutecznego wniesienia odwołania był dzień [...] czerwca 2014 r. Odwołanie skarżącego sporządzone [...] lipca 2014 r., zostało złożone [...] sierpnia 2014 r. Wyżej wymienioną datę złożenia odwołania pan W.P. potwierdził w piśmie z [...] sierpnia 2014 r., w którym informował Starostę M. adresie do korespondencji.

Zdaniem Sądu, w kontrolowanym postępowaniu organ prawidłowo stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Odwołanie skarżącego zostało bowiem złożone po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron postępowania. W związku z tym, że odwołanie skarżącego z dnia [...] lipca zostało wniesione od ostatecznej decyzji, Kolegium prawidłowo orzekło o jego niedopuszczalności.

Podmiot uznany za stronę może wnieść odwołanie w ustawowym terminie, który liczy się od daty doręczenie tej stronie decyzji, natomiast podmiot, któremu nie doręczono decyzji, jako stronie może wnieść odwołanie jedynie w terminie otwartym dla którejkolwiek ze stron. Niezaskarżenie decyzji w terminie przez podmioty, którym przyznano status stron postępowania administracyjnego skutkuje tym, że decyzja taka staje się ostateczna, co wyłącza możliwość wniesienie od niej odwołania przez podmiot nie mający takiego statusu. Stosownie bowiem art. 129 § 2 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w powyższym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna.

Stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia przepis art. 134 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z treści tego uregulowania wynika, iż niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (zob. wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 898/97, LEX nr 35125). Przesłanki wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania i postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania są rozłączne. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku odwołanie (zażalenie) należy uznać za niedopuszczalne. Kwestia ta była jednak przedmiotem licznych wypowiedzi doktryny. W nauce prawa jednolicie przyjmuje się między innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, teza 5 do art. 134). Przesłanki podmiotowe obejmują sytuacje, w których nastąpi złożenie odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do tego, a zatem nie będący stroną postępowania.

W orzecznictwie, jak i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma możliwość złożenia odwołania z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Sąd akceptuje tezę, że termin ten może zostać stronie przywrócony, a sprawa rozpatrzona (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 564 i n., A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 134 k.p.a., Lex Omega 26/2013, wyrok NSA z 16 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1391/98, LEX nr 41308, wyrok NSA z 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00, nie publik.). Należy bowiem przesądzić czy prawidłowo organ ocenił, że odwołanie było niedopuszczalne z przyczyny podmiotowej.

Po upływie terminu do wniesienia odwołania, osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony może skutecznie się bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W doktrynie przyjmuje się, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym (tak: B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003 s. 566).

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, należy wyjaśnić, że z treści pisma złożonego przez skarżącego w sposób jednoznaczny wynikało, że składa on odwołanie od decyzji. Skarżący jako podstawę swojego wystąpienia wskazał bowiem art. 127 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie wraz z odwołaniem został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Należy zgodzić się z organem, że wniesienie tego wniosku oraz wskazanie w podstawie odwołania art. 127 § 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny potwierdzało charakter złożonego pisma. Podkreślenia wymaga także, że odwołanie było następnie przy piśmie z 5 sierpnia 2014 r. uzupełniane przez skarżącego. Jako podstawę uzupełnienia wskazano art. 127 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że odwołanie skarżącego stanowiło w swej istocie wniosek o wznowienie postępowania. Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w I instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał także organ jednostki samorządu terytorialnego (zob. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II OW 170/11, LEX nr 1408743).

Zgodzić należy się z organem, że nie istniały żadne podstawy do stwierdzenia, że odwołanie stanowiło w swej istocie wniosek o wznowienie postępowania. W niniejszej sprawie Kolegium nie było uprawnione do rozpoznawania wniosku o wznowienie postępowania. Nie ma uzasadnienia zarzut skarżącego, że ewentualny wniosek, którego adresatem powinien być Starosta M. nie został rozpoznany w postępowaniu odwoławczym. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 147 k.p.a., zdanie drugie, wznowienie postępowania z przyczyny określonej m.in. w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje na żądanie strony. Prawidłowo zatem oceniło Kolegium, że gdyby nawet zakwestionować stanowisko tego organu, co do tego, że skarżący nie złożył wniosku o wznowienie i przyjąć, że taki wniosek został wyartykułowany przez skarżącego w odwołaniu, to strona uznając, że jej wniosek nie został rozpoznany mogłaby wystąpić z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Do dnia złożenia skargi takie zażalenie nie zostało wniesione przez skarżącego.

W kontrolowanym postępowaniu decyzję w I instancji wydał działający z upoważnienia Starosty [...] – Naczelnik Wydziału Środowiska i Rolnictwa. Oznacza to, że nie Kolegium jest uprawnione do rozpoznawania wniosku o wznowienie postępowania. Wniosku o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można domniemywać. O charakterze pisma decyduje bowiem jego rzeczywista treść. Przesłanka, wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., zgodnie z którym, wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Z mocy samej ustawy wynika więc, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesie ten zarzut w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego. Powyższy pogląd jest już ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z 7 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09; z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 oraz z 31 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 463/11). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko podziela. Zdaniem Sądu, treść odwołania została przez organ właściwie zinterpretowana.

Należy zaznaczyć, że w odwołaniu z 31 lipca 2014 r. skarżący zarzucił naruszenie zasady czynnego udziału strony (art. 10 k.p.a.), poprzez całkowite pominięcie odwołującego jako strony postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja ma charakter prawny pozwolenia zintegrowanego, a odwołującemu jako właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z należącą do spółki działką o nr [...] – na której to działce, zgodnie z zaskarżoną decyzją magazynowane będą odpady stałe i płynne – przysługiwał status strony postępowania, przez co doszło do wystąpienia kwalifikowanej wady prawnej decyzji określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z powyższego wynika, że przywołanie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nastąpiło w uzasadnieniu naruszenia przez Starostę [...] art. 10 k.p.a. przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie.

W niniejszej sprawie Kolegium prawidłowo wydało rozstrzygnięcia zarówno w zakresie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jak i samego odwołania, odmawiając w tym zakresie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzając jednocześnie jego niedopuszczalność. Wydając rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność odwołania stanowiące rozstrzygnięcie proceduralne, Kolegium zasadnie nie odniosło się do zarzutów merytorycznych odwołania.

Na koniec podnieść należy, iż przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania - art. 134 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołani jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania, nie może zatem wejść w ocenę zasadności odwołania. Podkreśla to NSA w wyroku z 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91 (ONSA 1992, nr 3-4, poz. 80) stwierdzając, iż "wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu". Omawiane postanowienie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi podstawę do wydawania dwojakiego rodzaju postanowień: o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania i o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Każde z tych postanowień oparte jest na różnych przesłankach. Faktycznym następstwem każdego z nich jest nierozpoznanie odwołania.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.