Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1912/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Borzęcin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1719/15 w sprawie ze skargi T. C. .i M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Borzęcin na rzecz T. C. i M. C. solidarnie kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1719/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T. C. i M. C., na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Borzęcin pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działce o nr ew. [...], odc. [...] do drogi wewnętrznej, działka o nr ew. [...], w P., gmina B.

Pismem z dnia 11 grudnia 2013 r. T. C. i M. C. wystąpiły do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazały, że Starosta Brzeski decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. C. i Pani M. C. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych na 2 stanowiska tankowania z czterokomorowym zbiornikiem na 60 000 l paliwa, stacji tankowania LPG oraz budynku obsługi stacji z częścią handlową i małą gastronomią wraz z infrastrukturą techniczną, budową zjazdu publicznego, przebudową sieci telekomunikacyjnej w P. na działkach o nr ew. [...]. Inwestycja objęta decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], znak: [...], zdaniem wnioskujących o wznowienie postępowania, koliduje i uniemożliwia wnioskodawczyniom realizację ich inwestycji w zakresie zjazdu zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 149 § 1 2 oraz art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 151 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uchylił decyzję ostateczną Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r., i po ponownym rozpatrzeniu wniosku Gminy Borzęcin odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie Borzęcin pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działce o nr ew. [...] odc. [...] do drogi wewnętrznej, działka o nr ew. [...], w P. gmina B.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Gminy Borzęcin uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

T. C. i M. C. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2965/14 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r.

Następnie Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...],

Odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2015 r. wniosły T. C. i M. C.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] wynika, iż inwestycja nią objęta polega na budowie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę o nr ew. [...] w km [...]. Inwestycja ta w całości została zaprojektowana na działce o nr ew. [...], która stanowi drogę wojewódzką nr [...]. Z projektu budowlanego stacji paliw płynnych na 2 stanowiska tankowania z czterokomorowym zbiornikiem na 60 000 l paliwa, stacji tankowania LPG oraz budynku obsługi stacji z częścią handlową i małą gastronomią wraz z infrastrukturą techniczną [rys. 1.2.1 zatytułowany "zjazd publiczny do stacji paliw w P. przy drodze wojewódzkiej nr [...] (odc. [...].)", rys. 1.2.1 zatytułowany "stacja paliw płynnych, stacja tankowania gazem LPG, budynek obsługi stacji z częścią handlowo-usługową", oraz rys. IB], wynika że na działce o nr ew. [...] przewidziano budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę o nr ew. [...]. W związku z projektowaną budową zjazdu przewidziano również poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] do [...].

Organ odwoławczy zauważył, że sentencja decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] nasuwa wątpliwości, czy obejmuje ona swym zakresem również działkę o nr ew. [...], na której przewidziano budowę zjazdu. W sentencji ww. decyzji nie została wymieniona działka o nr ew. [...]. Powyższe wątpliwości potwierdza również wniosek o pozwolenie na budowę oraz złożone przez T. C. i M. C. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym to działka o nr ew. [...] nie została wpisana. Mając jednakże na uwadze zawartą w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, uznając nawet, że decyzja Starosty Brzeskiego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] udziela również pozwolenia na budowę zjazdu na działce o nr ew. [...], gdyż został on przewidziany w zatwierdzonym ww. decyzją projekcie budowlanym, w ocenie GINB nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jakkolwiek podnoszona przez wnioskodawczynie okoliczność jest "nowa" "istniała w dniu wydania decyzji" i "nie była znana organowi, który wydał decyzję", jednakże okoliczność ta nie jest okolicznością "istotną" z punktu widzenia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. Organ wskazał bowiem, że w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W wypadku więc gdy inwestor, tj. Gmina Borzęcin, spełnił ww. wymagania, to Wojewoda Małopolski nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, nawet gdyby miał wiedzę o wydaniu decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], znak: [...] i jej przedmiocie.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły T. C. i M. C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1719/15 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że sprawa nie została w sposób wnikliwy i rzetelny przeanalizowana. W konsekwencji, błędnie w zaskarżonych decyzjach przyjęto, że nie wystąpiła w sprawie przesłanka wznowienia co uzasadniało zastosowanie w I instancji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, w sprawie bezsporne pozostaje, że wniosek T. C. i M. C. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2012 r. spełniał wymogi formalne i uzasadniał wydanie postanowienia o wznowieniu, a następnie – przeprowadzenie postępowania w zakresie uregulowanym w art. 149 § 2 k.p.a. – tj. co do przyczyn wznowienia oraz, po stwierdzeniu przesłanki wznowienia, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Powyższe przesądził ostatecznie WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2965/14, badając decyzję GINB z dnia [...] października 2014 r., wydaną w tej sprawie, na wcześniejszym jej etapie. Przy czym, istotne jest, iż wskazanym wyrokiem WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] października 2014 r. Sąd uznał bowiem, że GINB nie miał podstaw do stosowania art. 138 § 2 k.p.a. przepisu i wydania decyzji kasacyjnej. Powyższe ma istotne znaczenie dla prawidłowości obecnie kontrolowanych przez Sąd decyzji, albowiem obie te decyzje wydane zostały na skutek orzeczenia GINB z dnia [...] października 2014 r. Wykonując tę decyzję, Wojewoda Małopolski w dniu [...] lutego 2015 r. orzekł w sprawie ponownie, a następnie na skutek odwołania wniesionego od tego orzeczenia, zapadła zaskarżona w sprawie decyzja GINB z dnia [...] czerwca 2015 r. Stąd też Sąd orzekając w niniejszej sprawie i będąc związany na mocy art. 153 i art. 170 ustawy p.p.s.a. prawomocnym wyrokiem z dnia 4 września 2015 r., nie mógł już tylko z tej przyczyny pozostawić w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Obie te decyzje wydane bowiem zostały w oparciu o decyzję z dnia [...] października 2014 r., następnie uchyloną prawomocnym wyrokiem Sądu. To zaś uzasadniało uwzględnienie rozpoznawanej skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest bowiem wadą kwalifikowaną wypełniającą przesłankę wznowienia uregulowaną w ww. przepisie Kodeksu. Dokonując takiej oceny Sąd przyjął, iż dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. nie ma znaczenia fakt, że stwierdzone naruszenie ujawniło się po wydaniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 września 2015 r., sprawa winna trafić ponownie do organu odwoławczego, a ten – winien dokonać ponownej jej analizy, z uwzględnieniem zaleceń Sądu. Winien więc ustalić, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia podniesiona we wniosku inicjującym to postępowanie.

Dodatkowo Sąd wskazał, że skarżące wystąpiły z wnioskiem o wznowienie powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i wskazując, że wydając decyzję ostateczną w sprawie z wniosku Gminy Borzęcin (o udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego do działki nr ew. [...]), organ wojewódzki nie miał wiedzy o decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę stacji paliw wraz ze zjazdem publicznym na działkach o nr ew. [...] i [...]. Wskazały, że jest to istotne, albowiem realizacja zjazdu indywidualnego przez Gminę, uniemożliwia realizację ich inwestycji, zgodnie z zatwierdzonym projektem. Oba zjazdy pozostają ze sobą w kolizji. W myśl ww. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Bezspornie, wskazana we wniosku o wznowienie okoliczność (dotycząca wydania w 2010 r. dla skarżących decyzji zezwalającej na budowę zjazdu) jest nowa (nie była dotychczas podnoszona) i nie była znana organowi, który orzekł z wniosku Gminy w dniu [...] listopada 2012 r. (organ ten nie dysponował wiedzą o tej decyzji, a jej wydanie nie wynikało z żadnego z dokumentów złożonych przez Gminę wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę), nadto – istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej. Nie można też przyjąć, że nie ma ona charakteru "istotnego". Organ odwoławczy podał w tym kontekście jedynie tyle, że skoro inwestor wypełnił obowiązki wynikające z Prawa budowlanego, to organ architektoniczny wobec treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Stwierdzenie to, zdaniem Sądu, oparte jest na zbytnim uproszczeniu zakładającym, że dokumentacja złożona przez Gminę wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę jest kompletna a projekt, w tym projekt zagospodarowania terenu, zgodny z przepisami, bo w żaden sposób nie wpływa na tę ocenę decyzja Starosty Brzeskiego z dnia [...] marca 2010 r. Takie stwierdzenie można byłoby przyjąć, ale po przeprowadzeniu postępowania co do istoty sprawy i po wykazaniu w wyniku dokonanej analizy w kontekście art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, że zjazd objęty decyzją z 2010 r. nie ma znaczenia dla realizacji zjazdu przez Gminę. Również argumentacja organu I instancji nie zasługuje na akceptację, nie tyle bowiem dotyczy decyzji ostatecznej, co z przyczyn niezrozumiałych odnosi się do prawidłowości decyzji wskazanej we wniosku o wznowienie. Organ ten wskazał bowiem na to, że decyzja z 2010 r. przywołana we wniosku o wznowienie została wydana z wadą prawną, albowiem w oparciu o decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu, która to z mocy prawna wygasła przed jej wydaniem. Wskazując na powyższe organ nie wziął pod uwagę, że decyzja z dnia [...] marca 2010 r. jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, a nadto – że sprawa nie dotyczy prawidłowości tej decyzji, a prawidłowości postępowania zakończonego decyzją ostateczną wydaną w 2012 r. z wniosku Gminy. Co istotne, a to w kontekście art. 8 k.p.a. zmienił stanowisko w sprawie w ww. zakresie. Zupełnie inne zaprezentował bowiem w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. uznając wówczas, że przesłanka wznowienia w sprawie wystąpiła. Powyższe słusznie zostało podniesione w skardze w sytuacji, gdy zmiana stanowiska organu wojewódzkiego nie wynika w tym przypadku ani ze zmiany stanu prawnego sprawy, ani ze zmiany stanu faktycznego i może wobec tego budzić uzasadnione wątpliwości.

Sąd podkreślił, że skuteczne powołanie się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy nowe okoliczności lub dowody mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym sensie, że wraz z innymi okolicznościami lub dowodami mogą stać się podstawą wydania odmiennej decyzji niż ta, która zapadła. We wniosku o wznowienie w kontekście tej przesłanki wskazano w istocie na to, że przy projektowaniu zjazdu indywidualnego Gmina Borzęcin obowiązana była wziąć pod uwagę zjazd objęty ww. decyzją Starosty Brzeskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], zaprojektowany i zatwierdzony na nieruchomości sąsiedniej, służący skomunikowaniu stacji paliw z drogą. W ocenie Sądu, powyższej argumentacji nie sposób nie zaakceptować w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że wskazane zjazdy (tj. zjazd objęty decyzją ostateczną wydaną dla Gminy oraz decyzją z 2010 r. wydaną dla skarżących) mogą pozostawać ze sobą w kolizji. Skarżące podnosiły w postępowaniu, iż konieczna była zmiana lokalizacji zjazdu objętego pozwoleniem na budowę z 2010 r., albowiem zjazd realizowany przez Gminę uniemożliwiał wykonanie inwestycji skarżących w tej części. Powyższe potwierdza także analizy porównawcza obu projektów zagospodarowania terenu, w tym – parametry usytuowania obu spornych zjazdów. Z projektu zagospodarowania terenu, projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją ostateczną nie wynika, aby wskazany zjazd objęty decyzją z 2010 r. został w tym projekcie uwzględniony.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, sprawa wymagała dokonania ponownej merytorycznej oceny, z uwzględnieniem dowodu wskazanego przez skarżące, a więc dokonania sprawdzeń przewidzianych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, z uwagi na przedmiot postępowania zakończonego decyzją ostateczną, z uwzględnieniem decyzji z 2010 r. Należało więc wyjaśnić, czy projekt budowlany – wobec treści decyzji z 2010 r. – jest kompletny, w szczególności – czy projekt zagospodarowania terenu został opracowany na aktualnej mapie oraz, czy nie narusza przepisów, w tym warunków technicznych dotyczących dróg. Stan sprawy uzasadniał bowiem stwierdzenie, iż w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia, a to czyniło koniecznym dokonanie ponownej oceny merytorycznej z uwzględnieniem stwierdzonej przesłanki.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. wniosła Gmina Borzęcin zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że GINB w Warszawie bezzasadnie uznał, iż z uwagi na brzmienie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego gdy inwestor, tj. Gmina Borzęcin spełniła ww. wymagania to Wojewoda Małopolski według WSA w Warszawie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę gdyby miał wiedzę o wydaniu decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu M. C. i T. C. występujących w imieniu [...] pozwolenia na budowę, znak: [...];

2. prawa materialnego przez jego niezastosowanie, tj. art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stwierdza, że decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. W niniejszej sprawie zdaniem skarżącej WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę, że załączone do decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zezwolenie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...].07.2009 r. znak: [...] na wykonanie zjazdu publicznego wygasło na skutek niezrealizowania inwestycji w terminie ustawowym, co zdaniem skarżącej powoduje, iż inwestycja ta nie może być wykonana i nie zachodzi kolizja zjazdów;

3. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez WSA w Warszawie, że w niniejszej sprawie organy administracji niezasadnie uznały, iż brak jest przesłanki istotności nowych okoliczności o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku niezasadnie zdaniem skarżącej uznał, że nie podziela oceny dokonanej przez organy obu instancji, a wskazującej na to, że okoliczność podniesiona we wniosku o wznowienie nie jest istotna i nie wypełnia tym samym dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

4. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niezasadne uznanie że uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja organu I i II instancji została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do ich uchylenia, poprzez pominięcie w wyroku istotnych okoliczności sprawy tj. faktu, że w decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu M. C. i T. C. występujących w imieniu P [...] pozwolenia na budowę, znale: [...] brak jest wskazania działki nr [...] w P. stanowiącej drogę wojewódzką nr [...] na której strona planowała zjazd, stąd decyzja obejmuje jedynie działki inwestora, ponadto, że inwestor nie miał prawa dysponowania terenem w zakresie działki nr [...] w P. stanowiącej drogę wojewódzką nr [...] co potwierdza wniosek strony i oświadczenie o prawie dysponowania terenem załączone do akt tej sprawy, że w decyzji Wójta Gminy Borzęcin z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] o warunkach zabudowy zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...], będącymi załącznikami do decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu M. C. i T. C. występujących w imieniu [...] pozwolenia na budowę, brak jest wyszczególnienia działki nr [...] stanowiącej drogę wojewódzką, ponadto WSA w Warszawie pominął fakt, że zdaniem skarżącej zezwolenie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] na wykonanie zjazdu publicznego wygasło na skutek niezrealizowania inwestycji w terminie ustawowym;

5. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie wyroku przez WSA w Warszawie z dnia 4 września 2015 r. (VII SA/Wa 2965/14) i uchylenie decyzji GINB z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] powoduje, że obie zaskarżone w niniejszym postępowaniu decyzje winny zostać uchylone, ponieważ zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/, art. 153 i art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. postępowania zostały dotknięte wadą kwalifikowaną uzasadniającą wznowienie postępowania. WSA w Warszawie zajmując ww. stanowisko zdaniem skarżącej nie wziął pod uwagę faktu, że w dniu [...] grudnia 2015 r. GINB wydał według wiedzy skarżącej prawomocną w chwili obecnej decyzję znak: [...], którą uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] uchylającą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę Gminie Borzęcin zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] i umorzył postępowanie.

Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. C. i T. C. wniosły o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów

administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo błędnego w części jego uzasadnienia (art. 184 p.p.s.a.).

Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, iż zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2015 r., nie wyjaśnia do końca i ostatecznie, czy decyzja Nr [...] Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2012 r. nie koliduje z decyzją Nr [...] Starosty Brzeskiego z [...] marca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyznał bowiem, że okoliczność podnoszona przez wnioskodawczynie, jakkolwiek jest nowa, istniała w dniu wydania decyzji i nie była znana organowi, który wydał decyzję, jednakże okoliczność ta nie jest okolicznością istotną z punktu widzenia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2012 r. Z dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wskazana okoliczność nie jest w tej sprawie istotna, ponieważ Gmina Borzęcin – inwestor spełniła wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Pr. bud. i w takiej sytuacji właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

To samo można by powiedzieć o decyzji Nr [...] Starosty Brzeskiego z [...] marca 2010 r., nie oznacza to jednak, że właściwy organ musi wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, nawet gdyby ona kolidowała z inną decyzją wydaną wcześniej, tak nie można bowiem rozumieć przepisów art. 35 Pr. bud.

Tak więc powyżej przedstawiana argumentacja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawarta w zaskarżonej decyzji, nie może być wystarczająca i przekonywująca o tym, że wyjaśniono sprawę co do jej istoty i nie ma żadnej kolizji pomiędzy decyzjami Starosty Brzeskiego z [...] marca 2010 r. i decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2012 r.

Mając na uwadze powyższe, należało uznać zaskarżony wyrok za prawidłowy, odpowiadający prawu, pomimo nie do końca właściwego jego uzasadnienia.

W niniejszej sprawie doszło do sytuacji, że wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2015 r., VII SA/Wa 2965/14 uchylający decyzję GINB z dnia [...] października 2014 r. został później wydany niż decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2015 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja GINB z [...] czerwca 2015 r., która była kontrolowana przez WSA w Warszawie, efektem czego jest wyrok tego sądu z 11 maja 2016 r., VII SA/Wa 1719/15, na który została złożona skarga kasacyjna.

Przed wydaniem ww. wyroku z 11 maja 2016 r. została wydana kolejna decyzja GINB z [...] grudnia 2015 r., która została okazana Sądowi na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r., która prawdopodobnie nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do pkt 1 skargi kasacyjnej nie można przyjąć poglądu, że Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem naruszył art. 35 ust. 4 Pr. bud. przez jego błędną wykładnię, gdyż przepis ten nie może być uzasadnieniem dla braku przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w szczególności na to, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie są istotne dla sprawy.

Brak istotnych dla sprawy nowych okoliczności lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powinien wynikać z analizy materiałów, o których mowa w art. 35 ust. 1 Pr. bud., a nie wyłącznie z powołania się na ust. 4 art. 35 Pr. bud.

W pkt 2 skargi kasacyjnej zarzuca się naruszenie przez WSA w Warszawie art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie. Zarzut ten jest kompletnie chybiony, bowiem nie w tym postępowaniu i nie te organy będą orzekały o tym, czy zezwolenie Zarządu Województwa Małopolskiego z [...] lipca 2009 r. wygasło i jakie to będzie miało konsekwencje dla decyzji Starosty Brzeskiego z [...] marca 2010 r.

Żaden z przepisów powołanych w pkt 3 skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został naruszony, gdyż organy rozpatrujące sprawę w postępowaniu wznowieniowym, nie wykazały, że brak jest istotności nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie może o tym świadczyć wyłącznie brzmienie art. 35 ust. 4 Pr. bud. Nie można przecież przyjąć poglądu, że po spełnieniu warunków, o których mowa w art. 35 ust. 4 Pr. bud., organ musi wydać decyzję o pozwoleniu na budowę nawet gdyby ona kolidowała z inną wcześniejszą decyzją obejmującą ten sam teren.

Taka kolizja może mieć miejsce w niniejszej sprawie, bowiem, jak podnosi się w odwołaniu od decyzji z [...] lutego 2015 r. i w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zjazd objęty decyzją Nr Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2012 r. ma początek w odc. [...] natomiast koniec w odc. [...], natomiast zjazd objęty decyzją Nr [...] Starosty Brzeskiego [...] marca 2010 r. ma początek robót w odc. [...]a koniec na odcinku [...].

W pkt 3 skargi kasacyjnej podaje się argumentację wskazującą na to, że działka nr [...] nie była objęta decyzją z [...] marca 2010 r., natomiast w odpowiedzi na skargę kasacyjną (s. 5) podaje się szereg pism, z których wynika, że lokalizacja zjazdu obejmowała również działkę nr [...]. Powyżej podniesionych wątpliwości co do lokalizacji obu zjazdów organy prowadzące sprawę nigdzie jednoznacznie i wiarygodnie nie wyjaśniły i to należy przyjąć jako główny powód uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji GINB z [...] czerwca 2015 r. oraz decyzji z [...] lutego 2015 r., które zostały wydane przed wyrokiem WSA w Warszawie z 4 września 2015 r., VII SA/Wa 2965/14, czego chyba Sąd pierwszej instancji nie zauważył.

Trudno więc w tej sytuacji mówić o związaniu powyższym wyrokiem przy kontroli sądowej decyzji wydanych wcześniej przed tym wyrokiem. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wiążą w sprawie organy i sądy na przyszłość w wydawanych orzeczeniach, a nie mogą mieć takiego charakteru w stosunku do orzeczeń wydanych wcześniej, przed orzeczeniem sądu.

W związku z powyższym niezrozumiałe są dalsze rozważania Sądu pierwszej instancji odwołujące się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., dlatego też należało zastrzec na wstępie, że samo rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku odpowiada prawu pomimo częściowo błędnego jego uzasadnienia. Powyższe jest też odpowiedzią na zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 5. Niestety decyzja GINB z [...] grudnia 2015 r., na którą powołuje się autor skargi kasacyjnej, nie może być objęta tym wyrokiem, gdyż nie została zaskarżona do Sądu administracyjnego w tej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.