Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 176/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. i K. K. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J. K. i K. K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. K. i K. K., reprezentowani przez radcę prawnego, pismem z 6 kwietnia 2022 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie: nr GN.VII.7724/O/1552/09/AP (znak: DLI-IV.7615.199.2019.AD), zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) i zwrócili się o:

1. zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi,

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz, że doszło do niego z rażącym naruszeniem prawa,

3. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

4. przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 14.176 złotych w związku z oczywistym nieuprawnionym przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ.

Uzasadniając wniesioną skargę pełnomocnik skarżących zaznaczył, że w dniu 29 sierpnia 2019 r. Wojewoda Łódzki wydał decyzję, w której orzekł ponownie w pkt. I o odszkodowaniu z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z utratą prawa własności naniesień budowlanych na nim wzniesionych położonego w obrębie [...] miasta [...], powiecie [...], województwie [...] oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,0826 ha, w pkt. II o odmowie powiększenia odszkodowania, w pkt. III, IV , V i VI o pomniejszeniu odszkodowania, a w pkt. VII o przyznaniu odszkodowania na rzecz K. i J. małż. K.

Od powyższej decyzji w dniu 16 września 2019 r. odwołanie wnieśli J. i K. K. Odwołanie zostało przekazane przez Łódzki Urząd Wojewódzki w [...] do Ministra Inwestycji i Rozwoju (obecnie: Minister Rozwoju i Technologii ). W tym miejscu pełnomocnik skarżących zaznaczył, że Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju uległo podziałowi a kompetencje resortu zostały przejęte przez: Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej oraz Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii.

W dniu 11 marca 2022 r. skarżący przesłali listem poleconym ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju (które w dniu 16 marca 2022 r. zostało przekazane przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej do Ministerstwa Rozwoju i Technologii - wpłynęło do Departamentu Lokalizacji Inwestycji tego ministerstwa w dniu 23 marca 2022 r.), w którym wnieśli o

wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu złożonego ponaglenia skarżący wskazali między innymi, że od dnia przekazania odwołania do dnia sporządzenia ponaglenia nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania i zakończenia prowadzonego postępowania (minęło 31 miesięcy). W ocenie strony skarżącej bezczynność/zwłoka organu w sprawie oczywiście zaistniała, jest rażąca, świadoma i celowa. Minęło bowiem już prawie 31 miesięcy od przekazania sprawy do rozpoznania przez Ministra Rozwoju i Technologii, co w sposób oczywisty obrazuje, że owa bezczynność organu istnieje, a jej charakter ma cechy rażącego naruszenia prowadzenia postępowania w zgodzie z w/w przepisami prawa. W ocenie skarżących, nie bez znaczenia jest również fakt, że całe postępowanie toczy się od 2014 r. tj. 8 lat, co powoduje, że należy wymagać od organów, a na pewno liczyć, że podejmowane działania będą szybkie i konkretne, aby doprowadzić sprawę do zakończenia, a czego niestety w rzeczonym przypadku definitywnie zabrakło. W ocenie strony skarżącej w realiach niniejszej sprawy zachodzi dodatkowo rażące zaniedbanie ze strony organu, ponieważ działał w opóźnieniu w sposób celowy.

Wszystkie powyżej wskazane okoliczności i desygnaty rażącego prowadzonego postępowania mają miejsce w niniejszej sprawie, bowiem organ przez ponad 31 miesięcy nie wykonywał żadnych działań związanych z przedmiotową sprawą a przynajmniej stronie skarżącej takie działania nie są znane, co obrazuje, że stopień przekroczenia ustawowych terminów jest bardzo znaczny. Ponadto organ nie informował strony w żaden sposób o przyczynach przedłużającego się rozpoznania sprawy wraz z ich uzasadnieniem, co obrazuje lekceważące traktowanie strony postępowania. Nie ulega wątpliwości, że organ nie rozpoznał wniesionego w dniu 16 września 2019 r. odwołania w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Takie zachowanie organu, bądź też bardziej jego brak, świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania (wypłaty należnego odszkodowania), co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego i to w sposób rażący, gdyż pomimo upływu aż 31 miesięcy na załatwienie sprawy, brak było podejmowanych jakichkolwiek działań merytorycznych mających doprowadzić do zakończenia sprawy, czy też informacji o przyczynach tego stanu rzeczy.

Uzasadniając wysokość żądania zapłaty sumy pieniężnej w wysokości 14.176 złotych skarżący wskazali na trwające prawie 8 lat postępowanie (które winno zakończyć się w zdecydowanie krótszym czasie), przy uwzględnieniu wartości przedmiotu sporu tj. wysokości ewentualnego odszkodowania, która jest znaczna ok. 27.000,00 zł, akcentując przy tym okoliczność pozbawienia skarżących możliwości korzystania (np. inwestowania) z należnych im środków finansowych. Dlatego, w ocenie skarżących, wszystkie wskazane wyżej fakty i okoliczności uzasadniają zażądanie kwoty w wysokości 1/2 połowy jej najwyższego wymiaru.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie wyrażając przekonanie, że pomimo, iż postępowanie nie zostało zakończone zgodnie z terminem wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Minister Rozwoju i Technologii prowadzi w Wydziałach Odszkodowawczych ponad 2000 spraw, a referentów prowadzących sprawy jest obecnie 15. Wiedzą znaną z urzędu zarówno Wojewódzkiemu, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu potwierdzaną w licznych wyrokach jest wysoce skomplikowany charakter spraw odszkodowawczych i wielość niezbędnych do podjęcia czynności; zarówno znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, jak i niedokumentowanych (analiza pozyskanych akt, analiza orzecznictwa, weryfikacja pozyskanych dokumentów, przygotowywanie projektów rozstrzygnięć i ich weryfikacja celem zachowania "jednolitej linii orzeczniczej" organu orzekającego w sprawach o ustalenie odszkodowania). Również niniejsza sprawa należy do tych bardziej skomplikowanych. Żadna z powyższych czynności nie może zostać pominięta, co skutkuje (przy bardzo dużej liczbie spraw przypisanych jednemu referentowi - ok. 160) tym, iż mogą zdarzyć się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z k.p.a. Poszczególne sprawy rozstrzygane są przez organ (co do zasady) według kolejności wpływu. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w k.p.a., tj. art. 6-8 tej ustawy. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Minister zaznaczył, że po wniesieniu przez pełnomocnika skarżących ponaglenia w dniu 23 marca 2022 r. niezwłocznie zostały podjęte czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Ponadto, w ocenie Ministra Rozwoju i Technologii brak jest podstaw do wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny oraz przyznania od organu sumy pieniężnej, o które wnioskuje skarżący. Te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych, przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich), organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. i nie załatwi sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaszła z uwagi na fakt, że odwołanie zostało już rozpoznane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość),

które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący pismem z 11 marca 2022 r. wnieśli do Ministra Rozwoju i Technologii ponaglenie na bezczynność w załatwieniu sprawy wywołanej odwołaniem złożonym od decyzji Wojewody [...] z 29 sierpnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wobec powyższego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność organu zostały spełnione.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wyjaśnienia wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty. Nie ma też znaczenia, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności mają jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Natomiast istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zagadnienie, czy organ administracji publicznej podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny. Przewlekłość postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

Uwzględniając powyższe, Sąd przyjął, że skarga złożona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Ministra Rozwoju i Technologii w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z 29 sierpnia 2019 r. Tak ustalony przedmiot skargi i następnie rozpoznanie sprawy w ramach wskazanych wyżej kryteriów, pozwoliły Sądowi uznać, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 20 kwietnia 2022 r. rozpoznał odwołanie J. K. i K. K. i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z 29 sierpnia 2019 r. Organ załatwił więc sprawę, w której wniesiono skargę na bezczynność. Postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stało się zatem bezprzedmiotowe, uzasadniając umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie (por. pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08).

Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z 20 kwietnia 2022 r. stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucili organowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania złożonego pismem z 16 września 2019 r. odwołania od decyzji Wojewody [...], które wpłynęło do Ministra Inwestycji i Rozwoju w dniu 2 października 2019 r. Wydanie przez Ministra decyzji ze znacznym przekroczeniem wyżej powołanych terminów określonych w k.p.a., uzasadniało stwierdzenie, że zaistniała w sprawie bezczynność (trwająca ponad 2 lata) nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd zauważa, że w toku całego prowadzonego postępowania, od momentu jego wszczęcia, tj. wpływu odwołania do organu, Minister nie podejmował żadnych czynności celem rozstrzygnięcia sprawy. Wpływ środka zaskarżenia do organu nastąpił w dniu 2 października 2019 r. i nie doczekał się żadnej reakcji organu przybliżającej do jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Dopiero po wniesieniu przez skarżących ponaglenia dotyczącego sprawności prowadzenia postępowania, decyzją z 20 kwietnia 2022 r. Minister rozpoznał wniesione odwołanie.

W wyroku z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 470/18 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy:

– termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie przekroczony w sposób znaczący, a zarazem

– znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ.

W wyroku tym podkreślono, że sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Dopiero tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania sprawy może być traktowane analogicznie jak oczywista sprzeczność z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Kierując się powyższymi spostrzeżeniami Sąd w składzie orzekającym uznał, że przekroczenie terminu przewidzianego na rozpatrzenie odwołania z 16 września 2019 r. należy uznać za przekroczenie znaczące, co w konsekwencji prowadzi do konstatacji, że zaistniały podstawy do stwierdzenia, iż bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd uznał jednocześnie, że pomimo rażącej bezczynności w rozpoznaniu sprawy nie zachodziła podstawa do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Zauważyć należy, że art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Rozważając wymierzenie organowi wnioskowanej w skardze sumy pieniężnej, Sąd uwzględnił, że rozstrzygnięcie to – podobnie jak wymierzenie grzywny - ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Jego celem jest oddziaływanie na organ mobilizująco (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy, przy uwzględnieniu licznych przekształceń urzędów obsługujących organy rządowe w zakresie zadań z zakresu gospodarki nieruchomościami, a także wielości spraw rozpatrywanych przez organ nadzoru, pozwala jednak uznać, że całokształt działań Ministra nie nosi znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kompensacyjny charakter przyznania sumy pieniężnej nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu, tj. spowodowania wydania decyzji, co do której wydania organ pozostaje w zwłoce, a zatem chodzi o zdyscyplinowania organu (wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16). W ocenie Sądu, złożony w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej należało uznać za bezzasadny. Minister Rozwoju i Technologii ostatecznie zakończył postępowanie decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r. Nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby obecnie nieuzasadnione. Dlatego skarga w tej części została oddalona.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na powyższe koszty składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.