Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 111/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40, art. 41 ust. 1, art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13, art. 13b, art. 13f
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 147, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., Nr LXVIII/615/06 w przedmiocie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 16 ust. 3, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2006 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr LXVIII/615/06 w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 b ust. 3 i 4 i art. 13 f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 204, póz. 2086 ze zm.).

W § 40 w/w uchwały Rada postanowiła, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dniu od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, a została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 29 sierpnia 2006 r. Nr 65 pod póz. 1441.

W § 7 przedmiotowej uchwały Rada Miasta ustaliła stawki opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonych miejscach. W § 10 uchwały ustalono stawki opłat dodatkowych za parkowanie bez wniesionej opłaty. Następnie w § 16 ust. 1 Rada postanowiła, że dowód opłaty należy umieszczać za przednią szybą pojazdu na desce rozdzielczej wewnątrz pojazdu samochodowego, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości co do ważności tego dowodu. W ust. 2 cyt. paragrafu wskazano, iż umieszczenie dowodu musi umożliwiać kontrolerom strefy jednoznaczne stwierdzenie uiszczenia opłaty parkowania. W § 16 ust. 3 Rada Miasta postanowiła zaś, iż umieszczenie dowodu opłaty w miejscu niewidocznym lub w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu traktuje się jako postój nieopłacony.

Powyższa uchwała w części objętej § 16 ust. 3 stała się przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący zarzucił w/w uchwale istotne naruszenie prawa - art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 b ust. 4 i art. 13 f ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie w § 16 ust. 3 uchwały, iż umieszczenie dowodu opłaty w miejscu niewidocznym lub w sposób uniemożliwiający odczyt z zewnątrz pojazdu traktuje się jako postój nieopłacony, pomimo braku po stronie rady upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego wyłączających stosowanie w stosunku do opłat dodatkowych zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli określonych w art.. 7, art. 75 ust. 1, art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzenia w ten sposób przez radę gminy opłaty dodatkowej z tytułu zdarzeń innych niż nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania tj., z tytułu niewłaściwego umieszczenia dowodu opłaty w pojeździe.

Wobec powyższego skarżący zwrócił się do Sądu o stwierdzenie w oparciu o treść art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) nieważności przedmiotowej uchwały w części powyżej wskazanej. Uzasadniając skargę Prokurator podkreślił, iż w/w uchwała narusza art. 40 ust. 1 ustawy ponieważ bez podstawy prawnej wyłącza stosowanie do opłat dodatkowych podstawowych zasad postępowania administracyjnego i de facto wprowadza nieznaną ustawie opłatę dodatkową za nieumieszczenie dowodu w sposób określony przez organ uchwałodawczy. Tymczasem zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Skarżący zwrócił uwagę, iż w myśl art. 40 ust. 2 pkt 4 organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulacje rangi ustawowej określające kompetencje organów gminy w sprawach z zakresu korzystania z dróg publicznych zawiera ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i jej przepisy wytyczają granice ustawowego upoważnienia rady gminy do reglamentacji w drodze aktu prawa miejscowego kwestii należnych opłat dodatkowych za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Zgodnie z art. 13 b ust. 3 ustawy o drogach publicznych rada gminy na wniosek wójta zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. W myśl art. 13 b ust. 4 rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym, że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł, 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi, 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy. Natomiast stosownie do treści art. 13 f ust. 1 i 2 opłatę dodatkową pobiera się za nieziszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tj. opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, a rada gminy określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1 oraz sposób jej pobierania. Wysokość tejże opłaty nie może przekraczać 50 zł. Skarżący podkreślił, iż z treści art. 13 f ust. 1 ustawy wynika, iż opłatę dodatkową pobiera się wyłącznie za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania a nie za umieszczenie dowodu opłaty w miejscu niewidocznym lub w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że w zaskarżonej części uchwały organ wykroczył poza zakres kompetencji prawodawczej przyznanej przez ustawodawcę, który jednoznacznie ustalił zakres tejże kompetencji upoważniając radę jedynie do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania i sposobu poboru opłaty dodatkowej za nieopłacony postój a nie do modyfikowania ustawowo określonych przesłanek powstania obowiązku opłaty dodatkowej oraz zasad postępowania egzekucyjnego dotyczącego tej opłaty. Skarżący dodatkowo zwrócił uwagę, iż rada gminy nie jest upoważniona do zastępowania w akcie prawa miejscowego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego rozwiązaniami własnymi takimi jak rezygnacja z zasady prawdy obiektywnej na rzecz domniemań czy też uproszczeń proceduralnych jakie zostały przez organ zastosowane w zaskarżonym przepisie uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego A.K. wniosła o jej oddalenie nie zgadzając się ze stanowiskiem Prokuratora zawartym w skardze. W ocenie organu regulacja zawarta w § 16 ust. 3 uchwały mieści się w zakresie ustawowego upoważnienia do określenia przez radę gminy sposobu pobierania opłaty dodatkowej, a zatem organ nie przekroczył przyznanych mu kompetencji uchwałodawczych. Zdaniem organu regulacja przyjęta w § 16 ust. 3 przedmiotowej uchwały mieści się w pojęciu sposobu pobierania opłaty, do określenia którego rada gminy jest uprawniona na mocy art. 13 f ust. 2. Zwrot "sposób pobierania opat" oznacza określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu jakim jest uiszczenie przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie. W odniesieniu zaś do opłaty dodatkowej, jak podkreślił organ, chodzi o ustalenie powstania obowiązku jego uiszczenia, a także procedurę weryfikacji w tym zakresie czy też właściwy podmiot do jej odbioru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola Sądu ogranicza się zatem do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego.

Na wstępie stwierdzić należy, że stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Konstytucja po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4. "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę", dokonany jest podział tych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana z powołaniem się na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niesporne w sprawie jest więc zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Zauważyć należy, że jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych). Adresatami prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania. Skoro zaskarżona uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, niekonsumujące się w jednostkowym stosowaniu, nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że stanowi ono akt prawa miejscowego.

Niewątpliwie Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie ich uprawnień, podlegającą ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP w związku z art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Zgodność działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Władcze wkroczenie organu nadzoru w działalność organu samorządu terytorialnego naruszającą ustawy nie jest zatem ograniczeniem konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanej samodzielności samorządu terytorialnego.

Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4, str. 30 31). Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Podstawy wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy reguluje wskazany wyżej art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, ani też nie zaskarżył uchwały do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Prokurator Okręgowy zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 roku, Nr 7, póz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Przechodząc do rozważań merytorycznych na wstępie ponownie przywołać należy treść art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ulega też wątpliwości, że nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa

Upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego zawiera przepis art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, udzielając gminie, na podstawie upoważnień ustawowych kompetencji do stanowienia prawa miejscowego obowiązującego na obszarze tej gminy. Na podstawie tego przepisu organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie :

1. wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2. organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3. zasad zarządu mieniem gminy

4. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Nadto w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ).

W orzeczeniach sądów podkreśla się, że rady gmin stanowiące akty prawa miejscowego zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej (wyrok NSA z 26 V 1992 r., SA/Wr 310/92 ). Gmina nie może przykładowo w ramach określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) ustanowić opłat za korzystanie z gminnych dróg wewnętrznych (wyrok NSA z 16 XII 1996 r., SA/Kr 1377/96). Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej, przy czym bez znaczenia pozostaje czy dotyczyłoby ono uprawnień czy nakładania obowiązków (wyrok NSA z 4 IV 2008 r. II OSK 102/08, wyrok NSA z 3 X 2006 r. l OSK 1035/06, podobnie też: wyrok WSA we Wrocławiu z 15 III 2007 r. II SA/Wr 745/06).

Podjęta przez Radę Miasta uchwała Nr LXVI 11/615/06 w sprawie ustalenia Strefy Płatnego parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie z dnia [...] lipca 2006r. wskazuje w podstawie prawnej przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 b ust. 3 i 4 art. 13 f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004r. Nr 204, póz. 2086 z późn. zm. ).

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13 b ust. 1 ustawy). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13 b ust. 2 ustawy). Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13 b ust. 3 ustawy).

Jednocześnie ustawodawca wskazał w art. 13 b ust. 4 ustawy, iż rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy,

z tym

że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy .

Stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania. Przy ustalaniu takich stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20 % za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania (art. 13 b ust. 5).

W przepisie art.13f ust. 1 ustawy prawodawca sprecyzował, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (ust. 2).

Wskazane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają zatem upoważnienie właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego.

W zakresie dotychczasowego orzecznictwa i praktyki sądowej, w przedmiocie zaskarżenia uchwały o ustaleniu strefy płatnego parkowania i opłat za postój w tej strefie wojewódzkie sądy administracyjne opowiedziały się za niedopuszczalnością różnicowania sytuacji prawnej podmiotów prawa z uwagi na zameldowanie i zamieszkanie w strefie (wyrok WSA w Szczecinie z 13 V 2004r. II SA/Sz 48/04, wyrok NSA z 12 XI 2008 r. l OSK 918/08), czy określenie czasookresu w jakim parkujący zobowiązany jest do uiszczenia należnej opłaty (wyrok WSA w Szczecinie z 30 IV 2008 r. II SA/Sz 159/08) wskazując, że zarówno ustawa o drogach publicznych nie zawiera dyspozycji uprawniających organ do wydania tego typu regulacji, a w odniesieniu do pierwszego z wymienionych przypadków, istnieje konstytucyjnie określona zasada zabraniająca takiego działania organów administracji publicznej.

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SA/Go 88/09 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Nr LXVIII/615/06 w sprawie ustalenia Strefy Płatnego parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie z dnia [...] lipca 2006r. w części obejmującej § 10 ust. 3 oraz § 21 w części "i umieszczenie opłaty dodatkowej w wysokości określonej w § 10 ust. 3". W uzasadnieniu tego wyroku WSA uznał, że Rada Miasta wbrew zasadzie stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach ustawowych upoważnień, w § 10 pkt 3 uchwały wprowadziła opłatę dodatkową również za nieumieszczenie dowodu opłaty w sposób określony w § 16 ust. 1 uchwały. Przepis § 21 uchwały w zakresie "i uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości określonej w § 10 pkt 3" jest konsekwencją uregulowania opłaty dodatkowej "za nieumieszczenie dowodu opłaty w sposób określony w § 16 ust. 1". Przepis ten stanowi, iż brak abonamentu, karty parkingowej lub wyłożenie kserokopii karty parkingowej w okresie kontroli uznaje się za postój nieopłacony do czasu okazania oryginałów tych dokumentów w biurze i uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości określonej w § 10 pkt 3 uchwały.

Dokonując analizy rozpatrywanej sprawy, uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, iż w istocie redakcja przepisu art. 13 b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych wytycza jednoznacznie granice ustawowego upoważnienia rady miasta do reglamentacji w drodze aktu prawa miejscowego kwestii należnych opłat dodatkowych za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Ustawodawca jednoznacznie ustalił zakres kompetencji rady upoważniając ją do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania (art. 13 b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz wprowadzenia opłaty za nieopłacony postój (art. 13 f ust. 1 ustawy).

Omawiana ustawa o drogach publicznych przyznaje radzie także kompetencje do określenia opłaty dodatkowej. Jak wynika z redakcji art. 13 ust. 1 ustawy opłatę taką pobiera się wyłącznie za nieuiszczenie opłat o jakich mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zatem za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Powołany przepis art. 13 ust. 2 ustawy przyznaje radzie gminy (radzie miasta) legitymację wyłącznie do ustalenia wysokości opłat dodatkowych za nieuiszczenie należności parkingowej. W zawartych w ustawie kompetencjach brak zatem upoważnienia dla rady gminy (rady miasta) do pobierania innych opłat dodatkowych, w szczególności za nieumieszczenie dowodu opłaty w sposób określony przez organ uchwałodawczy. Rada Miasta w § 16 ust. 3 postanowiła, iż umieszczenie dowodu opłaty w miejscu niewidocznym lub w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz taktuje się jako postój nieopłacony.

Wprowadzenie takiej regulacji stanowi wykroczenie przez Radę Miasta poza zakres kompetencji rady upoważniającej ją jedynie do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania i sposobu poboru opłaty dodatkowej za nieopłacony postój, a nie do modyfikowania ustawowo określonych przesłanek powstania obowiązku opłaty dodatkowej oraz zasad postępowania egzekucyjnego dotyczącego tej opłaty. W zawartych w ustawie normach kompetencyjnych brak upoważnienia dla rady do pobierania opłat dodatkowych z innego tytułu niżli nieumieszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowani, w tym w szczególności za wadliwe umieszczenie dowodu opłaty parkingowej w pojeździ. Ustawodawca wprost zdefiniował w art. 13 f ust. 1 ustawy o drogach publicznych obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, wiążąc go wyłącznie ze stanem faktycznym polegającym na nieumieszczeniu opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania.

Jak się okazuje dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma także określenie znaczenia zwrotu "sposób pobierania opłat" (podstawowych i dodatkowych) wytyczającego granice upoważnienia prawodawczego dla Rady. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji rozumienia tego terminu (art. 4 ustawy).

W cytowanym już wyżej uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 kwietnia 2009r. przyjęto, że w odniesieniu do przedmiotowej sprawy zwrot "sposób pobierania opłat" oznacza określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenia przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie. Niewątpliwie chodzi tu zatem o uregulowanie takich czynności, jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia opłaty czy sposób potwierdzenia faktu uiszczenia opłaty, tj. wydanie parkującemu stosownego potwierdzenia w tym zakresie. W odniesieniu do opłaty dodatkowej, chodzi natomiast o ustalenie powstania obowiązku jego uiszczenia, a także procedurę weryfikacji w tym zakresie czy też właściwy podmiot do jej odbioru.

Sąd nie podziela poglądu Rady Miasta, aby w tym zakresie obowiązywania ustawy mieściło się określenie dodatkowej formy obciążenia adresatów przepisów przedmiotowej uchwały, przez ustanowienie "opłaty dodatkowej" z tytułu nieumieszczenia dowodu opłaty w widocznym miejscu względnie umieszczenie go w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu, traktując te zachowania na równi z nieziszczeniem opłaty parkingowej. Znamienne dla oznaczenia charakteru tego świadczenia, jest jego sklasyfikowanie w tej samej kategorii mianowicie jako opłaty dodatkowej, tak samo jak opłaty wynikające z art. 13 f ust. 1 ustawy. Wbrew zatem wypowiedzianym w odpowiedzi na skargę sugestiom, nie można zakwalifikować zakwestionowanego przepisów uchwały do kategorii przepisów o charakterze jedynie organizacyjnym, czy też dyscyplinującym. Wprowadza on bowiem realne obciążenie finansowe, które sam uchwałodawca zakwalifikował jako opłatę dodatkową, taką samą jako należy uiścić z tytułu nieopłaconego postoju.

Argumenty Rady Miasta w zakresie interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych, wobec przedstawionej powyżej analizy, należy uznać za błędne jako pozbawione podstaw. Z istoty bowiem aktów prawa miejscowego wynika, iż upoważnienie do stanowienia ich i określenia ich granic muszą wynikać wyraźnie i jednoznacznie z ustawy, zaś wszelkie domniemanie kompetencji prawodawczej, czy też rozszerzająca wykładnia upoważnienia jest niedopuszczalna. W tym zakresie nie zasługuje również na uwzględnienie wyjaśnienie, że w przypadku braku domniemania zawartego w § 16 ust. 3 uchwały umieszczenie dowodu opłaty w miejscu niewidocznym lub w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu musiałoby być traktowany jako prawidłowe uiszczenie opłaty, a tym samym wymykałoby się spod faktycznej kontroli. W ocenie Sądu, powyższe tłumaczenie nie może uzasadniać wykroczenia poza ramy ustawowego upoważnienia rady wynikającego z przepisu art. 13 b ust. 4 pkt 3 czy też art. 13 f ust. 1 ustawy.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że obowiązek ponoszenia opłat za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania drogi publicznej wynika z przepisów prawa, bez potrzeby jego konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego np. decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt FSK 2580/04; wyrok NSA z Umarca 2009r. l OSK 1514/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. II SA/Sz 534/06, niepublikowane). Opłata dodatkowa, o której mowa w art. 13f ustawy o drogach publicznych, jest bowiem funkcjonalnie związana z opłatą za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania uregulowaną w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a ustawowe określenie: "Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust.1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową", wskazuje na to, że obowiązek jej uiszczenia wynika z mocy prawa, zwłaszcza że ustawodawca nie przewidział konieczności wydawania w tym przedmiocie decyzji lub innego aktu administracyjnego. W razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie, obowiązek jej uiszczenia obciąża - co do zasady - właściciela pojazdu. Ten ostatni zaś może dochodzić swych racji, podnosząc w toku postępowania egzekucyjnego zarzut, o którym mowa np. w art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005r. Nr 229, póz. 1554 z późn. zm.), tj. nieistnienia obowiązku.

To nie organ egzekucyjny nakłada na korzystającego z dróg publicznych obowiązek uiszczenia należnej opłaty. Organ ten musi ustalić jedynie istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, tj. ustalić że zaistniał fakt parkowania bez uiszczenia opłaty parkingowej, co stanowi przesłankę powstania ex legę zobowiązania w opłacie dodatkowej, przy czym ustalenie to powinno mieć charakter obiektywny i nie może być zastąpione domniemaniem, np. że nieumieszczenie dowodu opłaty w miejscu widocznym, względnie umieszczenie go w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu jest równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty parkingowej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że regulacja § 16 ust. 3 ustanowiona została przez Radę Miasta z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z ustawy o drogach publicznych. Mianowicie wymienione przepisy uchwały w sposób istotny naruszają dyspozycję art. 13 b ust. 4 pkt 3 i art. 13 f ust. 1 ustawy oraz art. 94 Konstytucji.

Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Kierując się powyższymi rozważaniami Sąd uznał zaskarżoną uchwałę, w omawianym zakresie za przekraczającą poza granice władztwa prawodawczego rady. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 ppsa orzeczono, iż w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu przyjmując, iż instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego (vide: R. Sawuła "Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia", Państwo i Prawo 2004/8/71; także Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, opubl. OSP 2005/4/50 i powołane tam poglądy).