Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 275/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 56, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. N. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z odcinkiem sieci energetycznej nn oraz przyłączem energetycznym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E.N. Sp. z o.o., na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło decyzję Burmistrza J.-L. z dnia [...] r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchyloną decyzją burmistrza odmówiono ustalenia na rzecz E. N. Sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z odcinkiem sieci energetycznej niskiego napięcia oraz przyłączem energetycznym na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr[...] , nr[...], nr[...], nr [...], nr[...]i częściach działek nr [...], nr [...], nr[...], AM –[...] , obręb M.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia kolegium podało, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu lokalizacyjnego wskazano, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Teren analizowany jest terenem rolnym. Ponadto organ pierwszej instancji wywiódł, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J.-L. grunty objęte wnioskiem są wyłączone z zainwestowania z przeznaczeniem pod rolnictwo. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. (II OSK 1250/08). W ocenie organu także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla realizacji inwestycji. Pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie zaskarżył pełnomocnik inwestora, kwestionując ustalenia organu. W odwołaniu zwrócono uwagę, że organ wyznaczając obszar analizowany pominął działki zabudowane, które mogłyby stanowić podstawę do ustalenia sąsiedztwa.

Następnie wyjaśniono, że sprawa jest rozpatrywana przez kolegium po raz drugi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Decyzje organów na skutek skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zostały uchylone. Wyrok Sądu jest prawomocny. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, organy wadliwie uzasadniły dobór obszaru analizowanego. Po drugie, w ocenie Sądu, zastosowane reguły wyznaczania obszaru analizowanego były nieprawidłowe. Sąd zauważył: "powyższe uchybienie jest o tyle istotne, że skarżąca Spółka złożyła 12 wniosków o wydanie warunków zabudowy dla identycznej inwestycji, planowanych na działkach o numerach od [...] do [...]położonych w bliskich od siebie odległościach, a właściwie w bezpośrednim względem siebie sąsiedztwie. Decyzjami kasacyjnym z dnia [...] r. kolegium uchyliło decyzje organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia. Istotne jest przy tym, że decyzje te dotyczą odpowiednio działek nr [...] i nr[...], które leżą w tym samym pasie przy przedłużeniu ul. G., co przedmiotową działką zainwestowania tj. działka nr[...]. Niezrozumiałym jest zatem, że organ II instancji w podobnych sprawach orzeka w dwojaki sposób. Takie działanie niewątpliwie narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a.. Jak słusznie zauważyło Kolegium w uzasadnieniu w/w decyzji Nr[...]; "w doborze obszaru analizowanego należy uwzględnić także zasady ogólne postępowania administracyjnego. Jest tak dlatego, że inwestor wystąpił z wnioskami o ustaleni warunków zabudowy także dla działek sąsiednich. Oczywiście stan faktyczny każdej ze spraw nie jest identyczny, ale porównując akta sprawy nie sposób nie dostrzec znacznych podobieństw stanu faktycznego. W takiej sytuacji organ administracji publicznej kierując się zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, powinien stosować jednolite kryteria gromadzenia i oceny materiału dowodowego.". Kolegium stwierdzając w dalszej kolejności, że obszar analizowany został wyznaczony wadliwie, bowiem - choć "co prawda minimalne odległości zostały zachowane i wymogi formalne wynikające z rozporządzenia są spełnione - to właśnie z uwagi na zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a. obszar analizowany winien obejmować obszar z uwzględnieniem zabudowy przy ulicy C. i P.". Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile można ją pogodzić z już istniejąca funkcją. Nowo wprowadzana zaś na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, by pozwalała na przyjęcie, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnie istniejącej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 690/08, niepubl.). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywać mógłby, że planowana zabudowa nie spowoduje kolizji z istniejącą zabudową nieruchomości znajdujących się przy ul. C. i P.".".

Dalej kolegium stwierdziło, że przy tak sformułowanym stanowisku sądu nie ma wątpliwości, że zasadniczy problem koncentruje się na wyznaczeniu obszaru analizowanego. Sąd dość wyraźnie podkreślił potrzebę wyznaczenia obszaru analizowanego uwzględnieniem zabudowy ulicy P. i C., z uwagi właśnie na złożenie kilkunastu wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla działek sąsiednich. Taki wywód sądu pokazuje jednoznacznie kierunek działań organu. W tym miejscu koniecznie trzeba zwrócić uwagę na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Stosowanie zaś do art. 170 i art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (VII SA/Wa 619/11) wskazał, że "związanie oceną prawną sądu administracyjnego oznacza, że organ administracji nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie". Z kolei w wyroku z dnia 28 września 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny (I OSK 1688/09) wyraźnie wywiódł, że "organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracyjny przy ponownym wydawaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek skierowania do organu wytycznych co do uzupełnienia wadliwie przeprowadzonego postępowania sprowadza się do oceny, czy - przy ponownym rozpoznaniu - organ uwzględnił uwagi sądu administracyjnego. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji'.".

Przechodząc dalej kolegium uznało, że w realiach niniejszej sprawy oznacza to, że organ powinien rozważyć możliwość wyznaczenia obszaru analizowanego obejmującego zabudowę przy ulicy C. i P., a w przypadku, gdy wyznaczenie obszaru analizowanego obejmującego ulicę C. i P. nie jest uzasadnione, to organ winien szczegółowo wytłumaczyć, jakie uwarunkowania prawne legły u podstaw tak ustalonego sąsiedztwa. Przy czym, organ powinien uwzględnić zasady ogólne postępowania oraz wszystkie okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy, w tym przede wszystkim fakt, że inwestor zamierza zagospodarować w identyczny sposób działki sąsiednie. W ocenie kolegium w rozpatrywanej sprawie organ nie wypełnił dyspozycji z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie zastosował się do oceny zawartej w wyroku.

Rację ma bowiem pełnomocnik spółki, że organ bezpodstawnie pominął zabudowę przy ulicy C. i P. Koniecznie trzeba zwrócić uwagę, że gromadzenie i ocena materiału dowodowego winna się odbywać, nie tylko poprzez pryzmat przepisów szczegółowych, ale z uwzględnieniem przede wszystkim zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Ich pominięcie w postępowaniu dowodowym wskazuje na arbitralne i stronnicze podejmowanie czynności procesowych. Zgodnie z art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Bezspornie więc, podejmując czynności procesowe, organ musi mieć na względzie słuszny interes obywateli. Potwierdza to także art. 8 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się według reguł określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 - zwane dalej rozporządzenie planistycznym), mając za punkt wyjścia granice działki objętej wnioskiem. Oznacza to, że obszar analizowany musi być wyznaczony wokół działki zainwestowania z szerokością co najmniej trzykrotności szerokości frontu tej działki w każdym kierunku. Z powyższego wynika zatem po pierwsze, że teren analizowany ma być wyznaczony dookoła działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co oznacza, że odległość od każdej z granic działki do równoległej granicy obszaru analizowanego powinna być zbliżona. Po drugie, granice obszaru analizowanego nie mogą być mniejsze niż trzykrotność szerokości frontu działki i muszą przekraczać co najmniej 50 m, przy czym podane odległości mierzone winny być od granicy działki w każdym kierunku. Za front działki należy natomiast uznać, zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 omawianego rozporządzenia, część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Trzeba jednak podkreślić, że wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego (lub większego ale tylko ze względu na konieczność uwzględnienia całych działek - czego w niniejszej sprawie też nie uczyniono) nie zawsze spełnia wymagania powołanego rozporządzenia. Słusznie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r. (II OSK 1533/07), nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie.

Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie wnioskiem są objęte działki od nr [...] do nr [...] usytuowane w trzech ciągach wzdłuż drogi powiatowej. Tworzą one zwarty kompleks przeznaczony przez inwestora do zabudowy. Uwarunkowania urbanistyczne wymagają więc, aby ta okoliczność została uwzględniona przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. Organ powinien wyznaczyć obszar analizowany na tyle duży, aby rozważyć możliwość wydania warunków zabudowy dla całego kompleksu działek objętych poszczególnymi wnioskami. Trudno tłumaczyć inwestorowi obejmującemu wnioskiem 11 działek bezpośrednio ze sobą sąsiadujących, dlaczego dla każdej z działek wyznaczane jest inne sąsiedztwo, skoro cały kompleks jest przeznaczony pod zabudowę. Konieczność wyznaczenia powiększonego obszaru analizowanego - z uwzględnieniem ulicy C. i P.- nabiera szczególnej wagi, gdy granice obszaru analizowanego zostały oparte na działkach zabudowanych, ale z pominięciem zabudowy. Działanie organu jest zupełnie nieracjonalne. Organ objął sąsiedztwem działki zabudowane, jednakże tylko te części działek zabudowanych, na których nie jest usytuowana zabudowa. Po pierwsze, więc obszar analizowany przecina działki zabudowane w ten sposób, że część zabudowana jest poza obszarem analizowanym, co przeczy istocie badania kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Po drugie, obszar analizowany nie tworzy zwartej urbanistycznej całości. Jego granice powinny być, co do zasady prowadzone wzdłuż urbanistycznych lub naturalnych granic. Nie ma zatem wątpliwości, że taką granicą jest ulica P. i C. Zresztą odległość wszystkich działek przeznaczonych do zabudowy od granicy z działką nr [...] wynosi jedynie 200 m. Nie ma wątpliwości, że trzykrotność frontu działki, przy ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr[...], nr [...] i nr [...] obejmie zabudowę ulicy C. i P. - i ta zabudowa będzie dawała mocne urbanistyczne argumenty do ustalenia warunków zabudowy. Blokowanie więc możliwości zabudowy dalszych działek jest pozbawione podstaw normatywnych. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 724/10) wyraźnie podkreślił, że "zasada kontynuacji zabudowy (dobrego sąsiedztwa) wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwłaszcza w kontekście prawa do zabudowy statuowanego art. 6 ust. 2 tej ustawy, nie może być niweczona zbyt formalistycznym podejściem do unormowań rozporządzenia wykonawczego, które co do istoty ma służyć wykonaniu ustawy w takim kierunku, aby możliwa była realizacja inwestycji, a nie powodować takiej sytuacji, że inwestycje budowlane będą blokowane".

Kolegium stwierdziło, że w tym stanie rzeczy obszar analizowany został wyznaczony wadliwie, co już warunkuje uchylenie zaskarżonej decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Należy też odnieść się do zgodności planowanej inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J.-L. Mianowice zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że ustalenia studium wiążą jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Związania tego nie sposób natomiast odnosić do decyzji lokalizacyjnych. Ustawodawca celowo nie wprowadził związania postanowieniami studium przy ustalaniu warunków zabudowy, wprowadzając w zamian możliwość zawieszenia postępowania lokalizacyjnego. W przypadku zatem stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami studium organ lokalizacyjny ma możliwość przeciwdziałania takiej sytuacji poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego, wszczęcie procedury planistycznej i uchwalenia planu. To właśnie art. 62 ustawy, stanowi instrument przeciwdziałania wydawania decyzji lokalizacyjnych sprzecznych z ustaleniami studium. Gdyby bowiem ustalenie warunków zabudowy zależało od postanowień studium instytucja zawieszenia w trybie art. 62 ustawy byłaby w zasadzie zbędna. Organ w rozpatrywanej sprawie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. (II OSK 1250/08) przedstawiając tezę z tego wyroku, że przepis art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza by decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Co jednak istotne w orzeczeniu tym, które było kanwą odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, sąd administracyjny w żadnym kontekście nie wskazał, że ustalenia studium mogą być podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Selektywny dobór orzecznictwa dla rozpatrzenia sprawy nie może jednak bezwzględnie wpływać na treść decyzji. Organ musi sięgać do całości orzecznictwa w danym temacie. W tym miejscu należy choćby wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r. (II OSK 1294/07), w którym Sąd jednoznacznie podkreślił, że "postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu. Ustawodawca nie przewidział natomiast sankcji w przypadku, gdy organ administracji wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie o pozwoleniu na budowę, które to decyzje nie pozostają w zgodzie z ustaleniami studium". Także w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 1888/07) wskazał, że "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, o czym wprost stanowi art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może tym samym stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych" (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2009 r., II OSK 1728/08). W konsekwencji w ocenie kolegium ustalenia Studium nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Następnie w uzasadnieniu swojej decyzji kolegium stwierdziło, że zastrzeżenia budzą także ustalenia w zakresie uzbrojenia terenu. Otóż, w decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że uzbrojenie terenu jest niewystarczające w zakresie sieci energetycznej. W aktach sprawy brak jest jednak wystąpienia do właściwego dostawcy o stwierdzenie możliwości zapewnienia dostaw energii elektrycznej. Organ dokonał tu samodzielnej i nieuzasadnionej oceny czy uzbrojenie terenu jest wystarczające. Zresztą nawet, gdyby uzbrojenie terenu było niewystarczające, to przed wydaniem decyzji organ winien poinformować inwestora umożliwiając mu doręczenie odpowiedniej umowy z dostawcą energii elektrycznej. Tych czynności zabrakło w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Istotne jest jednak to, że programem inwestycji jest objęta budowa sieci NN. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest żądać od inwestora przedstawienia umowy, o której mowa w art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero brak takiej umowy upoważnia organ do autorytatywnego stwierdzenia o braku uzbrojenia terenu.

Na zakończenie podkreślono, że skoro zdaniem gminy teren ten nie jest przeznaczony pod zabudowę, to nie było żadnych przeszkód, aby w okresie ponad dwóch lat (wniosek został złożony w listopadzie 2010 r.) uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Sprawa planu jest o tyle mniej skomplikowana, że plan nie przewidywałby zabudowy kubaturowej, a jedynie wprowadzał funkcję rolną z zakazem zabudowy. Skoro organ nie chce uchwalać planów, to nie może blokować inwestycji poprzez nieuzasadnioną odmowę ustalania warunków zabudowy. Z uwagi na powyższe trzeba przyjąć, że w istocie organ nie rozpatrzył sprawy, albowiem nie uwzględnił wszystkich jej aspektów normatywnych i wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe. W takim układzie zastosowanie przez kolegium rozstrzygnięcia reformatoryjnego naruszałoby standardy właściwe dla zasady dwuinstancyjności postępowania. Kolegium podejmując ewentualnie merytoryczne pozytywne rozstrzygnięcie musiałoby dokonać także uzgodnień projektu decyzji. Te zaś czynności wykraczają poza postępowanie drugoinstancyjne.

Nie godząc się z przytoczonym rozstrzygnięciem, spółka E. Nieruchomości sp. z o.o. z siedzibą w K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zarzucono naruszenie art. 138 § 2 w zw. art. 136 k.p.a. w zw. art. 19 ust. 1 u.s.k.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki, wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., nie było bowiem podstaw, ani potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w tym artykule, istniały zaś przesłanki do orzeczenia zgodnie z art. 138 § pkt 2 k.p.a. Dalej zarzucono decyzji kolegium naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 u.s.k.o., poprzez zupełne pominięcie przez organ odwoławczy oceny zgromadzonych w aktach sprawy zapewnień gestorów sieci odnośnie do dostawy wody oraz energii elektrycznej i poprzestanie jedynie na hipotetycznym stwierdzeniu, że nawet gdyby przyjąć, iż uzbrojenie terenu jest niewystarczające, to organ lokalizacyjny powinien wezwać stronę do przedłożenia stosownych umów. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego.

Na uzasadnienie skargi podano, że kolegium jednoznacznie wskazało, że skoro przesłanki do wydania rzeczonej decyzji są spełnione (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to organ lokalizacyjny zobowiązany jest wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Wskazania wymaga, że art. 138 § 2 k.p.a został zmieniony ustawą z dnia 3.12.2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2011, Nr 6, poz. 18). Przedmiotowa zmiana weszła w życie 11.4.2011 r. W poprzednim stanie prawnym przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te powinny wystąpić łącznie.

W uzasadnieniu do wymienionej powyżej ustawy nowelizującej podniesiono, że proponowane zmiany mają na celu usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez usuniecie istniejących ograniczeń, w tym ograniczeń powodujących prowadzenie tego postępowania w sposób przewlekły ("długotrwale nieuzasadniony"). Dokonane zmiany są zatem wypadkową ukształtowanego orzecznictwa i stanowiska doktryny, przy jednoczesnym uwzględnieniu opinii praktyków. Sama zaś nowelizacja art. 138 § 2 k.p.a. poza powyższym, podyktowana jest dodatkowo zminimalizowaniem nazbyt częstego i nieuzasadnionego wydawania decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze. Celem nowelizacji jest bowiem należyte respektowanie zasady dwuinstancyjności poprzez zwiększenie organowi odwoławczemu ograniczeń przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych, które jak się podkreśla winny stanowić wyjątek od decyzji merytorycznych, a nie regułę. Obowiązująca w poprzednim stanie prawnym redakcja przepisu art. 138 § 2 była nieprecyzyjna (zbyt szeroka), w czym należy dostrzegać głównej przyczyny notorycznego wypaczania zasady dwuinstancyjności. De lega lata przesłanki wydania decyzji kasacyjnej są bardziej uchwytne, bowiem doprecyzowują poprzednie kryterium, tj. wymóg uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (Uzasadnienie. Projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 2987 Sejmu VI kad., s.1, 9).

Autor skargi wskazał, że jedną z przesłanek od zaistnienia, której uzależniona jest w możliwość wydania decyzji kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania przy wydawaniu decyzji. Odnosząc powyższe twierdzenie do realiów niniejszej sprawy, należy wskazać, że organ lokalizacyjny rażąco naruszył prawo procesowe, na co zwróciło uwagę SKO. Organ odwoławczy podniósł bowiem, że zmniejszenie obszaru analizowanego o 20m w kierunku północnym spowodowało, że nie zostały zachowane minimalne odległości. Na skutek zawężenia obszaru analizowanego pominięto działki zabudowane w częściach, na których jest usytuowana zabudowa. Podkreślenia jednak wymaga, co zostało już wskazane powyżej, że do wydania decyzji kasacyjnej niezbędne jest wystąpienia także, przesłanki, to jest koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego (zob. A Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 § 2 kpa, LEX/el., 2012). Zwraca uwagę, że zasadą postępowania odwoławczego odnośnie do rodzaju wydanych orzeczeń jest stosowanie przez organ odwoławczy w pierwszej kolejności przepisów art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a. Wydawanie decyzji kasacyjnych jest zatem wyjątkiem, co oznacza, że wystąpienie przesłanek do ich wydawania powinno być interpretowane ściśle (exceptiones non sunt extendae). Przed wydaniem decyzji kasacyjnej organ odwoławczy powinien ocenić, czy powstałe braki w materiale procesowym nadają się do sanowania w trybie art. 136 k.p.a.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy błędnie rozważył, że nie możliwe jest w ramach postępowania wyjaśniającego drugiej instancji prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Zdaniem SKO przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów lub zlecenie tego postępowania organowi lokalizacyjnemu naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Według skarżącego, z przedstawionym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, jest ono bowiem niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale w tym przypadku także z faktycznym zakresem postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez SKO. Wskazanie wymaga, że kolegium wyraźnie stwierdziło, iż: "(...) przyjęcie większego obszaru analizowanego prowadziłoby do objęcia nim zabudowy zagrodowej (...), a więc spełniony zostałby warunek, iż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana". Po wtóre SKO wskazało, że ograniczenia obszaru analizowanego od strony północnej spowodowało, że zabudowa ulicy C. i P.nie została uwzględniona. Należy zatem stwierdzić, że SKO dokonało ustaleń odnośnie do zakresu obszaru analizowanego, jednak pomimo to wydało decyzję kasacyjną.

Strona skarżąca podkreśliła, że skoro SKO jednoznacznie wskazało, że organ lokalizacyjny w 3 już postępowaniu powinien oprzeć się na ustaleniach dotyczących obszaru analizowanego, poczynionych przez SKO, tj. tak ustalić obszar analizowany, aby obejmował on zabudowę z ulicy C. i P., to organ lokalizacyjny nie będzie prowadził czynności wyjaśniających, o których mowa w art. 138 § 2 in fine k.p.a., skoro dokonał ich już organ odwoławczy. Kolegium powinno zatem w takiej sytuacji wydać decyzję merytoryczną. W sprawie o zbliżonym stanie faktycznym wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu wyroku z 10.1.2013 r., sygn. akt VIII Sa/Wa 745/2012 podniósł, co następuje: "Dlatego też słusznie wskazuje skarżąca, że skoro organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu ma oprzeć się na ustaleniach wartości P. dokonanych przez organ odwoławczy, nie będzie prowadził czynności wyjaśniających w sprawie w zakresie o którym mowa w 138 § 2 K.p.a. Nie istnieją więc przesłanki aby sprawę po raz kolejny przekazać organowi pierwszej in staną ponownego rozpoznania".

Odnośnie do braku uzbrojenia terenu w zakresie sieci energetycznej, SKO wskazało, że nawet gdyby przyjąć, iż obecnie jest ono niewystarczające, to organ lokalizacyjny zaniechał wezwania strony do przedłożenia odpowiedniej umowy z dostawcą energii elektrycznej. W odpowiedzi na powyższe strona skarżąca podnosi, że do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostały przedłożone warunki przyłączenia, w których znajdują się zapewnienie gestora sieci tak w odniesieniu do dostawy wody, jak i energii elektrycznej. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że SKO miało możliwość dokonania własnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, bez konieczności przeprowadzenia w tym zakresie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Wobec powyższego naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. jest ewidentne.

Zdaniem skarżącego należy stwierdzić, że niewydanie decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Skoro bowiem SKO samodzielnie ustaliło prawidłowy obszar analizowany, a także miało możliwość dokonania oceny materiału dowodowego odnośnie do zapewnień gestorów sieci, to były podstawy do wydania decyzji merytorycznej. W takiej sytuacji niewydanie decyzji merytorycznej stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjnyności.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto zauważono, że w rzeczywistości, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2012 r. (II SA/Wr 75/12) i naruszeniem przez organ pierwszej instancji przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ma wątpliwości, że skoro sąd wskazał na uchybienia procesowe, kasując jednocześnie decyzje organów pierwszej i drugiej instancji, to przeprowadzenie postępowania dowodowego i usunięcie uchybień wskazanych przez sąd nie mieści się w ramach art. 136 Kpa. Gdyby postępowanie dowodowe mieściło się w kognicji organu drugiej instancji, to sąd uchyliłby decyzję tylko kolegium. W konsekwencji, wykonanie zaleceń sądu przez organ drugiej instancji znacznie przekracza art. 136 Kpa i stanowi jaskrawe naruszenie zasady dwuinstancyjności. W kontekście powyższego, już choćby z racji art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kolegium nie może wydać decyzji reformatoryjnej.

Zdaniem kolegium trzeba też podkreślić jakie czynności dowodowe kolegium musiałoby wykonać dla ustalenia warunków zabudowy. Po pierwsze, należałoby ponownie przeprowadzić analizę urbanistyczną, wyznaczając obszar analizowany z uwzględnieniem zabudowy wzdłuż ulic P. i C. Oznaczałoby to przeprowadzenie przez kolegium podstawowego i najistotniejszego dowodu w sprawie. Po drugie, należałoby wystąpić do zarządców sieci infrastruktury technicznej i ustalić zakres uzbrojenia terenu. Po trzecie, kolegium musiałoby przeprowadzić dowód z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wygasł 31 grudnia 2003 r. i ustalić, czy grunty są objęte zgodą rolną i czy na terenach nie przewidywano inwestycji celu publicznego. Po czwarte, organ drugiej instancji zobligowany byłby dokonać uzgodnień z zarządem powiatu w zakresie dróg, z marszałkiem w zakresie melioracji, starostą w zakresie ochrony gruntów rolnych. Po piąte, na skutek zmiany art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kolegium musiałoby wezwać inwestora i ustalić powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu. I wreszcie po szóste, organ drugiej instancji musiałby zlecić biegłemu urbaniście przygotowanie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak widać z powyższego, w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z uzupełniającym postępowaniem dowodowym, ale w zasadzie z przeprowadzeniem pełnego postępowania lokalizacyjnego. Te zaś czynności procesowe wykraczają poza postępowanie drugoinstancyjne. Podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku 21 lutego 2012 r. (II SA/Wr 805/11): skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 726/10 (znanym również organowi administracji) w którym Sąd stwierdził, że rozpoznając odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wydanej bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego przewidzianego art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 3-5a i art. 54 u.p.z.p, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może w uwzględnieniu tego odwołania wydać decyzji reformacyjnej przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i ustalić warunków zabudowy dla tejże inwestycji. W takim przypadku organ zobligowany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy brakującego postępowania uzgodnieniowego przekracza bowiem możliwości uzupełnienia postępowania przewidziane w art. 136 k.p.a. i godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania". Z kolei w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 1564/10) wywiódł, że "rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji". Mając na uwadze powyższe, kolegium uznało skargę za bezzasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie kontroli jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., którą uchylono decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Należy bowiem powiedzieć, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który w chwili wydawania decyzji, jak i w chwili wydawania wyroku przez sąd przewiduje, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Jak podkreśla się w literaturze prawniczej, kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy omawianego rodzaju decyzji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", czyli organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 138, LEX/el. 2013).

Idąc tym tokiem wykładni omawianego przepisu, sąd rozpoznający skargę doszedł do przekonania, że słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło, iż decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Z treści skargi zaś wynika, że poglądu tego nie kwestionuje także skarżąca spółka. Powiedzieć bowiem należy, że niewątpliwie naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. było wydanie decyzji przez organ lokalizacyjny na podstawie analizy urbanistycznej, która pomija zabudowę przy ulicy C. i P., co wypacza w sposób niedopuszczalny wyniki całej analizy. O poważnej wadliwości analizy świadczy też to, że obszar analizowany przecina działki zabudowane w ten sposób, że część zabudowana jest poza obszarem analizowanym, a obszar analizowany nie tworzy zwartej urbanistycznej całości. W sposób prawidłowy uchybienia te, których dopuścił się organ lokalizacyjny, wytknięto w zaskarżonej decyzji kolegium.

W kontekście powyższego sąd rozpoznający skargę zważył, że sporne między stronami jest to, jaki kształt powinno przyjąć rozstrzygnięcie organu II instancji w zaistniałych okolicznościach. Organ przyjął bowiem, iż spełniona została przesłanka uzasadniająca uchylenie decyzji organu lokalizacyjnego i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, tymczasem w opinii skarżącej należało ewentualnie uzupełnić postępowanie dowodowe i wydać decyzję ustalającą dla spółki warunki zabudowy zgodnie z jej wnioskiem.

Wobec tego należy wskazać, że w myśl przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie ulega zatem wątpliwości, że z cytowanego przepisu wynika, jaki zakres przyjmuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powinnością organu lokalizacyjnego jest bowiem ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie sądu w niniejszej sprawie, kluczowe znaczenie ma wartość dowodowa analizy urbanistycznej, ponieważ dopiero jej wyniki pozwolą ustalić, czy spełniona jest przesłanka ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zatem czy w sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oceny w tym kontekście wymagało, czy słusznie organ II instancji przyjął, że stwierdzone uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w zakresie omawianej analizy mają tak szeroki zakres, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Prawidłowe, zdaniem sądu, były konkluzje organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie konieczne będzie ponowne przeprowadzenie analizy urbanistycznej, w której obszar analizowany będzie uwzględniał zabudowę wzdłuż ulic P. i C. Nie ma w tym względzie racji skarżąca, sugerując, iż samo dostrzeżenie przez kolegium, że analiza przeprowadzona w postępowaniu lokalizacyjnym pomija istniejącą zabudowę w sąsiedztwie planowanej inwestycji, oznacza, iż spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czy też niejako ustalenia kolegium zastępują analizę w części, w której jej nie dokonano w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zdaniem sądu, dopiero rzetelnie sporządzona analiza urbanistyczna pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy planowana inwestycja wpisuje się w istniejący ład przestrzenny na danym terenie.

Dalej trzeba wskazać, że po przeprowadzeniu rzeczonej analizy, organ będzie musiał wystąpić do zarządców sieci infrastruktury technicznej w celu ustalenia zakresu uzbrojenia terenu. Kolejno wymagane byłoby poddanie ocenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. i ustalenie, czy wydano zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i czy na terenach objętych wnioskiem inwestora nie przewidywano inwestycji celu publicznego. Jak słusznie wskazało kolegium, kolejnym etapem postępowania byłoby dokonanie uzgodnień projektu decyzji sporządzonego przez uprawnioną osobę z zarządcą drogi powiatowej, z organem właściwym do spraw melioracji oraz z organem powołanym do ochrony gruntów rolnych.

Biorąc zatem pod uwagę zakres i charakter koniecznych czynności procesowych, które są niezbędne do tego, aby zakończyć postępowanie administracyjne w sposób merytoryczny, trzeba powiedzieć, że niewątpliwie mają one istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie można też powiedzieć, że uchybienia, których dopuścił się organ lokalizacyjny można uzupełnić poprzez dodatkowe postępowanie dowodowe, bowiem – jak już była o tym mowa – w zasadzie brak jest w sprawie najistotniejszego dowodu, czyli prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej. W konsekwencji więc przeprowadzenie postępowania dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie przez organ odwoławczy byłoby nader utrudnione i należy zgodzić się z kolegium, że zadania te stoją przed organem I instancji.

Dochodząc do powyższych ustaleń sąd rozpoznający skargę wziął pod uwagę relacje między art. 136 a art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd przyjął jako własny trafny pogląd wyrażany w nauce prawa, że zasadnicza różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.), nie polega na tym, że w pierwszym przypadku istnieje konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji o nowe dowody i materiały, w drugim zaś - konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W obu bowiem przypadkach mamy do czynienia z uzupełnieniem postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a. czyni to organ pierwszej instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 i 138 § 2 k.p.a. w interesującym tu aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Wydaje się ponadto, że użyte w przepisie art. 138 § 2 sformułowanie "w znacznej części" oznacza zgodnie z intuicją językową, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 138, LEX/el. 2013).

Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy, trzeba powiedzieć, że wady analizy urbanistycznej, która legła u podstaw decyzji organu I instancji stanowią takie uchybienia, które mogą być naprawione jedynie przez przeprowadzenie ponownej analizy, przynoszącej wyniki, które są jak na razie nieznane. W tym stanie rzeczy zlecenie wykonania analizy przez organ II instancji na obecnym etapie sprawy prowadziłoby niewątpliwie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Konieczność "naprawienia" analizy urbanistycznej w niniejszej sprawie, na jej obecnym etapie, jest czynnością dowodową, która stanowi znaczący zakres postępowania lokalizacyjnego, przekraczający zastosowanie przez organ II instancji instytucji opisanej w art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie prawidłowej i profesjonalnej analizy urbanistycznej będzie kluczową jakościową zmianą w sferze materiałów dowodowych zgromadzonych sprawie, a więc przeprowadzenie i ocena tego dowodu winny rozpocząć się na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Następnie należy przejść do wzmiankowanej w skardze kwestii uzbrojenia terenu w zakresie sieci energetycznej i wodociągowej. W tym zakresie sąd ustalił, że w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się pismo spółki E. SA zawierające warunki przyłączenia do sieci energetycznej z dnia 12 października 2009 r., jednak w pkt 15 tegoż pisma zastrzeżono, że warunki te są ważne przez dwa lata. Natomiast w piśmie Zakładu Gospodarki Komunalnej z dnia 1 marca 2011 r. zawierającym warunki przyłączenia do sieci wodociągowej wskazano, że warunki te są ważne przez 12 miesięcy od dnia ich wystawienia. Odnosząc te okoliczności do realiów rozpoznawanej sprawy, trzeba zauważyć, że organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę według jej stanu z chwili wydawania decyzji administracyjnej. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 19 listopada 2012 r., a zatem po upływie terminów ważności omówionych warunków przyłączenia do sieci. Trafnie na tę okoliczność zwrócono uwagę w decyzji organu II instancji i słusznie wyprowadzono wniosek, że materiał dowodowy w tym zakresie również musi być uzupełniony, aby wykazać, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Przechodząc dalej, trzeba powiedzieć, że sądowi rozpoznającemu skargę jest z urzędu wiadome, że skarżąca spółka wystąpiła z kilkunastoma wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla położonych obok siebie nieruchomości. W każdej z tych spraw organ lokalizacyjny popełnił w zasadzie te same błędy, które wytknęło w kolejnych decyzjach Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. Zakres planowanej zabudowy, obejmującej większy fragment obrębu M. w gminie J.-L., przemawia za tym, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie, wydawane decyzje o warunkach zabudowy powinny być oparte na niezwykle starannie i wiarygodnie przeprowadzonym postępowaniu lokalizacyjnym. Przeniesienie ciężaru merytorycznego rozpoznania wniosków inwestora na organ odwoławczy – w realiach tej sprawy – mogłoby być zinterpretowane jako pozbawienie gminy uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Trzeba przy tym powiedzieć, że temu uprawnieniu gminy towarzyszy powszechne prawo jednostki, by w granicach określonych ustawą, zagospodarować teren, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Wyważenie relacji między tymi dwoma uprawnieniami – gminy i jednostki – jest możliwe tylko na drodze postępowania administracyjnego, w którym organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Nadto obowiązkiem organu jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W ocenie sądu przytoczone zasady naczelne postępowania administracyjnego w postępowaniu przed organem I instancji zostały naruszone i w konsekwencji za zgodne z prawem należy uznać stanowisko kolegium, że usunięcie tych uchybień może nastąpić przez uchylenie decyzji organu gminnego i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W konsekwencji sąd doszedł zatem do przekonania, że zaskarżoną decyzję SKO we W. wydano w zgodzie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast motywy swojego rozstrzygnięcia kolegium zaprezentowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W świetle poczynionych przez sąd rozpoznający skargę rozważań i zgodnie z dokonaną przez sąd wykładnią przepisów prawa, należało dojść do przekonania, że rozstrzygnięcie kolegium odpowiada prawu, a zarzuty skarżącej wobec zaskarżonej decyzji okazały się niezasadne, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł o oddaleniu skargi.