Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 817/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 184, art. 207 § 1 w zw. z art. 206 i art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 2 i art. 15, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 2 w zw z art. 151 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 641/16 w sprawie ze skargi J. F.-P. i P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku handlowo-usługowo-biurowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżących J. F.-P. i P. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 641/16, po rozpoznaniu skargi J. F. - P.i P. P. (skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (organ odwoławczy) z dnia [...] maja 2016 r. [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku handlowo-usługowo-biurowego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję, 2) zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 757 zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. L. S. (wnioskodawczyni) wystąpiła do Prezydenta W.(organ I instancji) o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], ustalającą - na rzecz skarżących - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku handlowo-usługowo-biurowego z możliwością realizacji garażu podziemnego oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji przy ulicy [...] we W/ (działka nr [...] i nr [...],[...], obręb [...]). W uzasadnieniu podania wnioskodawczyni wskazała - powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - że jako strona nie brała udziału w postępowaniu. Dodatkowo podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego (związane z kontynuacją funkcji i cech zabudowy) oraz procesowe (związane z koniecznością uzgodnienia projektu decyzji).

Organ I instancji po wznowieniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]odmówił uchylenia ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wywiódł, że wnioskodawczyni nie miała interesu prawnego w postępowaniu lokalizacyjnym. Jej nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, jak również nie znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji. Dodatkowo organ I instancji ustosunkował się do zarzutów wniosku dotyczących uzgodnienia projektu decyzji.

Wnioskodawczyni wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji. Decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującej argumentacji w zakresie oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość oraz naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez nieprzyznanie jej statusu strony. W uzasadnieniu odwołania szczegółowo umotywowała podniesione zarzuty.

Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zasadniczym problemem w rozpatrywanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wnioskodawczyni legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Powołując art. 28 k.p.a. organ odwoławczy uznał, że stroną jest tylko ten podmiot którego interes prawny lub obowiązek podlega bezpośredniej konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu status strony w postępowaniu lokalizacyjnym będą posiadać właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji tylko w przypadkach, gdy inwestycja będzie oddziaływała na te nieruchomości (np. poprzez emisje przekraczające dopuszczalne normy, poprzez utrudnienie wykonywania prawa własności). Organ odwoławczy przywołał orzeczenia wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny i stwierdził, że stronami postępowania lokalizacyjnego mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem często zasięg oddziaływania danej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości dla otoczenia. Organ odwoławczy wskazał, że nie można również pominąć tego kierunku w orzecznictwie, który wskazuje, że instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności instytucja "obszaru analizowanego" i podkreśla, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego jest warunkiem sine qua non prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do bycia stroną w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. W konsekwencji, nie budzi w orzecznictwie wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy jest nie tylko właściciel działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że nie można pochopnie wywodzić, że właściciele wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym mają interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym. Zdaniem organu trzeba pamiętać, że ocena interesu prawnego, w każdym przypadku podlega indywidualnej ocenie inwestycji, jej charakteru, położenia, oddziaływania, gabarytów itp. Nie można więc z góry zakładać, że interes prawny przysługuje tylko właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości objętych inwestycją oraz nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Mogą bowiem zdarzać się sytuacje, w których charakter i oddziaływanie inwestycji będzie zdecydowanie wykraczać poza bezpośrednie sąsiedztwo. Interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wywodzony jest z reguły z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne. Interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego, przede wszystkim tych, które regulują sferę uprawnień przysługujących właścicielowi nieruchomości. Organ odwoławczy przywołał także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt II OSK 682/04, w którym wskazano, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Z kolei w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1505/07, Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego może polegać na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazaniu, że czyjeś zamierzenie może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości.

Badając rozpatrywaną sprawę organ odwoławczy stwierdził, że charakter planowanej inwestycji będzie oddziaływaniem wykraczał poza teren objęty inwestycją i bezpośrednie sąsiedztwo. Zdecydowało o tym kilka zasadniczych kryteriów. Kluczowe znaczenie ma bowiem rodzaj i parametry planowanej inwestycji, położenie nieruchomości sąsiednich oraz zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich. Inwestor planuje bowiem bardzo intensywnie zurbanizować działki nr [...] i nr [...]. Wskaźnik zabudowy będzie wynosił około 0,55, a wysokość budynku w strefie B sięgnie 13 m. Szerokość elewacji frontowej będzie wynosić około 16 m, gdy szerokość działki zainwestowania wynosi 24 m, co oznacza, że planowane budynki będą usytuowane bardzo blisko granicy z działkami sąsiednimi. W konsekwencji tak bliska odległość oraz wysokość budynków - 13 m, skutkuje dużym oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie. Organ odwoławczy podkreślił, że trzeba też pamiętać, iż w sprawie mamy do czynienia z zabudową usługową. Co prawda, nie są to usługi znacząco uciążliwe dla sąsiedztwa, ale nie można stwierdzić, że nie będą one oddziaływać na nieruchomości sąsiadujące. Tym bardziej, że nieruchomość wnioskodawczyni zlokalizowana jest w odległości około 3,5 m od granicy terenu inwestycji i 8 m od budynku o wysokości 13 m. Nie może też ujść uwadze, że tak duży budynek usługowy lokalizowany jest wśród zabudowy mieszkaniowej. W szczególności nieruchomość wnioskodawczyni zabudowana jest budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym. Budowa budynku przychodni lekarskiej o gabarytach ustalonych w decyzji zapewne nie ograniczy się więc oddziaływaniem do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. W ocenie organu odwoławczego, trudno zatem twierdzić, że odległość pomiędzy działką nr [...] i nr [...] na poziomie 3,5 m stanowi barierę przerywającą oddziaływanie planowanej inwestycji. Nie ma wątpliwości, że taka inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomości dalsze, co skutkuje zaistnieniem interesu prawnego właścicieli nie tylko nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, ale także nieruchomości położonych w dalszej odległości. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy można wnioskować, że wnioskodawczyni przyznano status strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Tym bardziej więc wnioskodawczyni miała interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym. Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ustala się usytuowania budynku oraz końcowych parametrów. Z tego też względu dla konstrukcji interesu prawnego uwzględnia się możliwie szerokie oddziaływanie inwestycji, przyjmując skrajne parametry i cechy zabudowy przewidziane w złożonym wniosku.

Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję organu odwoławczego.

Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez wadliwe przyjęcie, że pierwszoinstancyjna decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Dalej skarżący zarzucili naruszenie art. 28 i art. 29 k.p.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.), poprzez przyznanie wnioskodawczyni statusu strony postępowania, a także naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja będzie wykraczała swoim oddziaływaniem poza bezpośrednie sąsiedztwo. Nadto skarżący zarzucili naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz niewskazanie w decyzji: a) obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, b) podstawy prawnej uzasadniającej wznowienie postępowania; c) podstaw ustaleń faktycznych ustalenia oddziaływania inwestycji na nieruchomości dalsze; d) podstaw ustaleń faktycznych w zakresie konkretnej możliwości oddziaływania inwestycji na wykonywanie prawa własności nieruchomości należącej do wnioskodawczyni. Następnie skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez: a) naruszenie zasady prawdy materialnej i nieuzasadnione przyjęcie a priori, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, skrajnych parametrów i cech oddziaływania zabudowy; b) nieokreślenie w decyzji granic obszaru oddziaływania i granic obszaru analizowanego. Końcowo skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 148 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania złożonego po upływie terminu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 641/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 138 § 2 k.p.a. wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji wskazał, że użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji zauważył przy tym, że szczególne znaczenie w procesie sądowej kontroli legalności decyzji organu wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma jej uzasadnienie. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część, z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa, subsumpcja normy prawnej oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. Organ korzystający z art. 138 § 2 k.p.a. powinien zatem przedstawić dokładną analizę własnych możliwości dowodowych w sprawie i dopiero na jej podstawie ocenić i pokazać, dlaczego uznał, że postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji i to w całości lub w znacznej części. Ostatnie zdanie art. 138 § 2 k.p.a. zobowiązuje organ odwoławczy do wskazania okoliczności faktycznych, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ nie może zatem przesądzać o przyszłym rozstrzygnięciu organu I instancji, sposób oceny uzyskanych w ten sposób dowodów należeć będzie do wyłącznej kompetencji organu pierwszoinstancyjnego.

Uwzględniając powyższe Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, ponieważ jej uzasadnienie w sposób istotny narusza art. 107 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu I instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera uzasadnienia, które spełniałoby wymogi stawiane przez cytowany przepis k.p.a. W przekonaniu Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na podstawie jakich dowodów uznał za udowodnione, że w postępowaniu przed organem I instancji pozostały takie kwestie, których wyjaśnienie było poza możliwościami samego kolegium.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że wytknięcie przez organ odwoławczy organowi I instancji naruszenia przepisów procesowych jest niewystarczające, bowiem konieczne jest wykazanie choćby prawdopodobieństwa oddziaływania tego rodzaju naruszeń na wynik sprawy administracyjnej. W konsekwencji decyzja kasacyjna organu odwoławczego powinna w swoim uzasadnieniu (art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.) opisywać związek naruszenia przepisów procesowych z wynikiem sprawy. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał precyzyjnie, jakie przepisy postępowania zostały przez organ I instancji naruszone, a tym bardziej nie powiązał tych naruszeń prawa z okolicznościami sprawy, które muszą być wyjaśnione przez organ I instancji. Rozważania organu odwoławczego oscylowały wokół obszaru oddziaływania inwestycji planowanej przez skarżących, jednak były to raczej ogólne twierdzenia zaczerpnięte z orzecznictwa sądowego. Organ odwoławczy nie odniósł się do realiów sprawy i nie wskazał na konkretne kwestie, których wyjaśnienie jest konieczne w sprawie. Jest to tym bardziej istotne, że organ orzekał w warunkach wznowionego postępowania administracyjnego. Sąd I instancji stwierdził, że w zasadzie przedmiotem sprawy było dokonanie oceny, czy wnioskodawczyni bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Rolą organu odwoławczego było ustalenie tej kwestii w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Tymczasem organ odwoławczy podjął rozważania na temat obszaru oddziaływania inwestycji, jednak - uchylając decyzję organu I instancji - nie wskazał, w jakim zakresie organ I instancji ma wyjaśniać sprawę i jakie kwestie pozostały do ustalenia przez organ I instancji i dlaczego ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd I instancji ocenił, że argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie pozwala na uznanie, że spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Skoro na stronie 4 uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że "nie ma wątpliwości, że taka inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości dalsze, co skutkuje zaistnieniem interesu prawnego...", to można wywnioskować, że organ ten dokonał oceny, czy wnioskodawczyni była stroną postępowania lokalizacyjnego. Można by z tego wywnioskować też, że organ odwoławczy korzystając z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji dokonał odmiennych ustaleń faktycznych niż uczynił to ten organ. To jednak nie powinno być podstawą uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, ale ewentualnie podstawą do uchylenia decyzji I instancji o orzeczenia przez organ II instancji co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd I instancji stwierdził, że rozważania poczynione przez organ odwoławczy poświęcone parametrom inwestycji były na tyle nieprecyzyjne, że nie można uznać ich za przekonujące. Organ odwoławczy rozważał parametry inwestycji (szczególnie szerokość elewacji) i połączył tę kwestię z odległością planowanej inwestycji od granicy działki inwestorów. Rozważania te jednak w żaden sposób nie zostały powiązane z przepisem prawa powszechnie obowiązującego, który miałby kreować po stronie wnioskodawczyni interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym. Wskazanie na art. 140 k.c. było niewystarczające, bowiem prawa własności nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego w każdych okolicznościach. Organ odwoławczy winien wykazać, jak z prawa własności nieruchomości można wyprowadzić ewentualny interes prawny po stronie wnioskodawczyni w postępowaniu lokalizacyjnym. Jest to tym bardziej istotne, bowiem organ nie podważył przecież ustaleń analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, a więc uznał parametry inwestycji za zgodne z ustaleniami ww. analizy. Organ odwoławczy powinien więc sprecyzować, korzystając z akt administracyjnych postępowania lokalizacyjnego, jakiego rodzaju oddziaływaniem ze strony inwestycji będzie ewentualnie dotknięta nieruchomość wnioskodawczyni i z jakiego przepisu prawa w związku z tym wynikałby interes prawny tej osoby. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też, aby organ uznał, że odległość planowanego budynku od granicy działki budowlanej inwestorów miała naruszać wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Trudno więc uznać, aby organ odwoławczy sprostał wymaganiom wskazania podstawy prawnej, z której wywiódł pogląd o tym, że wnioskodawczyni przysługiwał interes prawny w opisanym na wstępie postępowaniu lokalizacyjnym. Mimo przywołania art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ odwoławczy nie wskazał też, w jaki sposób planowana inwestycja ogranicza wnioskodawczyni możliwość zagospodarowania jej nieruchomości, z czego ewentualnie mógłby wynikać jej interes prawny w postępowaniu. Zdaniem Sądu I instancji bezpodstawnie też organ odwoławczy w ostatnim akapicie uzasadnienia decyzji odwołał się do ustaleń postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, które nie może mieć wpływu na przyznanie wnioskodawczyni statusu strony w postępowaniu lokalizacyjnym.

Sąd I instancji ocenił więc, że niedostateczna argumentacja, którą organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogła stanowić należytej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ nie wyjaśnił bowiem w praktycznie żadnym aspekcie tego, jakie przepisy postępowania administracyjnego miał naruszyć organ I instancji wydając decyzję z dnia 8 lutego 2016 r. W ogóle też nie omówiono przesłanek zastosowania przez organ I instancji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie wyjaśniono, czy ewentualne naruszenie tego przepisu miało wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie odniósł się też w żaden sposób do tego, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (zob. art. 146 § 2 k.p.a.), a rozważenie tej kwestii jest niezwykle istotne, bowiem rzutować może na wynik całego wznowionego postępowania. Organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii, a w kontekście tego, że podstawą wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należało skupić się na rozważaniu ewentualnego niebrania udziału przez wnioskodawczynię w postępowaniu w kontekście możliwego wyniku postępowania lokalizacyjnego.

Uwzględniając powyższe Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga miała uzasadnione podstawy. Organ odwoławczy naruszył bowiem art. 138 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Omówione przez Sąd mankamenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwalały Sądowi zgodzić się ze skarżącymi, że organ odwoławczy naruszył też art. 28 k.p.a. i art. 80 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ukierunkowując organ I instancji na przyznanie wnioskodawczyni interesu prawnego w postępowaniu lokalizacyjnym w sytuacji, gdy poczynione przez organ ustalenia w tym zakresie nie zostały oparte na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie i powiązane z właściwymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, z którego interes prawny wnioskodawczyni miałby wynikać. Wszystkie te uchybienia przepisom k.p.a. miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby do naruszeń przepisów postępowania nie doszło, organ odwoławczy mógłby wydać decyzję administracyjną o innej treści (zarówno co do osnowy, jak i uzasadnienia).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy, który zaskarżył wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi organ odwoławczy zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia, w wyniku wewnętrznej sprzeczności argumentacji uzasadnienia wyroku i w istocie braku jednoznacznego wskazania, czy Sąd kwestionuje wykładnię przepisów prawa materialnego i przyznanie interesu prawnego wnioskodawczyni, czy wskazuje na uchybienia w zakresie uzasadnienia decyzji organu;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w wyniku błędnego przyjęcia, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest wadliwe;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art 138 § 2 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię, w wyniku przyjęcia, że zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ II instancji może nastąpić tylko w sytuacjach ściśle określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i rozstrzygnięcie o interesie prawnym na etapie postępowania odwoławczego nie sankcjonuje rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (jej oddalenie), ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy zawarł argumentację mającą potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oddalona, albowiem zaskarżony wyrok – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, który w takim wypadku pokrywa się z granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Po przeprowadzeniu weryfikacji zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. nie jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw w zakresie, w jakim kwestionuje prawidłowość oceny prawnej Sądu pierwszej instancji na tle zagadnienia zakresu i sposobu realizacji kompetencji kasatoryjnych organu odwoławczego orzekającego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w związku z wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że sprawa wznowienia postępowania jest rodzajem sprawy administracyjnej weryfikacyjnej, w ramach której przeprowadza się ocenę weryfikowanego orzeczenia administracyjnego z punktu widzenia podstaw wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145, 145a, 145b k.p.a. lub w przepisach szczególnych, oraz – w razie stwierdzenia realizacji co najmniej jednej podstawy oraz braku okoliczności wyłączających uchylenie wadliwego orzeczenia – ponownie rozstrzyga się sprawę, która została załatwiona przez to orzeczenie. W przypadku wskazania we wniosku o wznowienie postępowania wady, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., właściwy organ uznając, że dana osoba nie jest stroną w sprawie, która została zakończona ostateczną decyzją, nie wydaje postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), lecz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydaje decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jeżeli organ drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania dojdzie do przekonania, że ustalenia i oceny organu pierwszej instancji, który odmówił wznowienia postępowania, są wadliwe, a podmiot żądający wznowienia jest stroną postępowania w sprawie administracyjnej, konieczne jest zastosowanie kompetencji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 15 k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może orzec co do istoty sprawy wznowienia, uchylając zaskarżoną decyzję o odmowie wznowienia, decyzję dotychczasową oraz wydając nową decyzję rozstrzygającą sprawę zakończoną decyzją ostateczną (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sprzeciwia się temu zasada dwuinstancyjności, która wymaga, aby w sprawie wznowienia strona pominięta w dotychczasowym toku instancji miała zagwarantowany dwukrotny udział w postępowaniu nie tylko co do przyczyny wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), lecz także co do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną (art. 149 § 2 k.p.a.). Dwupłaszczyznowy charakter sprawy weryfikacyjnej o wznowienie postępowania nie pozwala na wykonanie w tym wypadku kompetencji z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § pkt 2, art. 149 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie skarżony organ odwoławczy uznał, że podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy był i jest jego stroną, a zatem decyzja organu pierwszej instancji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wadliwa. Generalny wniosek organu drugiej instancji, że – wbrew sformułowanej przez Sąd Wojewódzki ocenie prawnej – w takiej sytuacji należy uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, był zatem prawidłowy. Jak już wskazano, w razie stwierdzenia, że organ pierwszej instancji wadliwe uznał, że nie zachodzi podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ odwoławczy powinien skorzystać z kompetencji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. W tym kontekście jako wadliwe należy więc ocenić stwierdzenie Sądu pierwszej instancji (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że organ odwoławczy powinien był na podstawie własnych ustaleń i rozważań uchylić decyzję dotychczasową i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie jest również prawidłowy wniosek Sądu, że organ odwoławczy uznając, że zachodzi podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powinien był rozważyć wynikającą z art. 146 § 2 k.p.a. przesłankę negatywną uchylenia decyzji dotychczasowej (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Tego rodzaju ustalenie może być bowiem dokonane po przeprowadzeniu w odpowiednim zakresie ponownego postępowania co do istoty sprawy zakończonej decyzją ostateczną, które – jak już podkreślono – nie może zostać przeprowadzone po raz pierwszy przed organem drugiej instancji.

Stwierdzone wyżej wady ocen prawnych Sądu pierwszej instancji nie mogły jednak doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Nie miały one bowiem ostatecznie wpływu na treść wydanego orzeczenia, która jest prawidłowa.

Sąd Wojewódzki niewadliwie bowiem zauważył, że ustalenia oraz rozważania prawne organu drugiej instancji w zakresie istnienia podstaw materialnoprawnych będących źródłem legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wznowienie są niepełne i niewystarczające, aby w sposób prawidłowy stwierdzić, że przyczyna wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. została spełniona. Skarżony organ naruszył zatem art. 7, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Również uzasadnienie decyzji odwoławczej zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wskazano i nie wyjaśniono podstaw prawnych, z których wynika interes prawny podmiotu żądającego wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Z pewnością nie może być uznane za prawidłowe wywodzenie tego interesu jedynie z art. 140 k.c. oraz art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przepisy te wymagają bowiem powiązania ze szczególnymi regulacjami prawa materialnego, których treść na tle sytuacji prawnej indywidualnego podmiotu pozwala przyjąć, że podmiot ten jako mający interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy może być uznany za stronę postępowania w tej sprawie. Trafnie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, że rozważania prawne organu odwoławczego muszą zostać odpowiednio sprecyzowane oraz powiązane z materiałem procesowym zawartym w aktach administracyjnych. Wobec powyższego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za bezzasadny.

Korygując i uzupełniając wskazania proceduralne Sądu Wojewódzkiego, należy stwierdzić, że jeżeli skarżony organ prawidłowo wykaże, że podmiot żądający wznowienia postępowania jest jego stroną, konieczne będzie skorzystanie – tym razem niewadliwe – z kompetencji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 15 k.p.a. Jeżeli natomiast weryfikacja istnienia interesu prawnego okaże się negatywna, skarżony organ będzie uprawniony do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się w ramach końcowych uwag do zarzutu naruszenia art. 141 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on pozbawiony uzasadnionych podstaw argumentacyjnych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia bowiem w stopniu dostatecznym wymagania formalne i konstrukcyjne, umożliwiając Sądowi kasacyjnemu przeprowadzenie efektywnej kontroli instancyjnej.

Mając na względzie wyniki przeprowadzonej weryfikacji kasacyjnej oraz uznając, że stwierdzone błędy w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania nie miały wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku).

Na podstawie art. 207 § 1 w zw. z art. 206 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia od skarżonego organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uwzględniając zasadność jednego z zarzutów kasacyjnych.