Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 761/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138, art. 136, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi T. K. i G. K. na decyzję Wojewody z dnia 16 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących T. K. i G. K. kwotę 200zł (dwieście zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 maja 2013 r. nr [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z 18 lutego 2013 r. nr [...] orzekającą o uchyleniu ostatecznej decyzji Starosty z 23 czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku letniskowego oraz budowę zbiornika na ścieki na działce nr [...] w miejscowości P., gmina S. oraz o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzje wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta w dniu 23 czerwca 2010 r. wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę dla J. W. w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego oraz budowie zbiornika na ścieki na działce nr [...] w miejscowości P., gmina S. Dnia 23 sierpnia 2011 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia ww. pozwolenia na budowę z 23 czerwca 2010 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Z pisma organu nadzoru budowlanego wynikało, że inwestor J. W. wykonał niwelację terenu przedmiotowej działki we wrześniu 2009 r., a więc przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego oraz zbiornika na ścieki sanitarne. Ujawniona okoliczność stanowi, zdaniem zgłaszającego organu, przesłankę do wznowienia postępowania.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2011 r. starosta wznowił postępowanie z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc z uwagi na ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Jak stwierdził organ, stronami postępowania wznowieniowego uczyniono wszystkie osoby biorące udział w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz właścicieli działek nr [...] i [...] graniczących bezpośrednio z działką inwestora od strony północno – zachodniej.

W piśmie z dnia 25 listopada 2011 r. inwestor wniósł o uwzględnienie w sprawie jego wyjaśnień (pismo do organu nadzoru budowlanego z dnia 19 września 2011 r.) dotyczące błędnego nazwania prac porządkowych "niwelacją" oraz wykonanej przez rzeczoznawcę - na potrzeby postępowania nadzorczego – "ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonania niezbędnych robót budowlanych, które zabezpieczą teren działek sąsiednich przed zalewaniem wodami opadowymi i gruntowymi oraz przed osunięciem nagromadzonej ziemi". Z kolei T. K., w piśmie z dnia 2 grudnia 2011 r., wniósł o zobowiązanie inwestora do przywrócenia terenu działki do jej stanu pierwotnego, aby nie zabierać światła jego nieruchomości oraz wykonania odprowadzenia wód opadowych z terenu jego działki z obowiązkiem ich konserwacji we własnym zakresie, wraz z ujawnieniem tego obowiązku w dokumentacji budowlanej oraz księdze wieczystej, a ponadto o wyrównanie wyrządzonych mu szkód z powodu podtopień.

Organ pierwszej instancji wskazał, że pozyskał mapy z Wydziału Geodezji Starostwa z lat 2002, 2005, 2007 i 2009 i jedynie mapa z dnia 15 października 2009 r. przedstawiała ukształtowanie terenu z rzędnymi wysokościowymi dz. nr [...] (była to mapa wykonana na zlecenie J. W. przed opracowaniem projektu zagospodarowania terenu do pozwolenia na budowę). Pozostałe mapy przedstawiały jedynie granice terenu i zlokalizowany na niej wcześniejszy obiekt poprzedniego właściciela.

Wraz z pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. T. K. załączył mapę powykonawczą inwentaryzacji budynku i podziemnego uzbrojenia terenu na jego działce nr [...] z 20 grudnia 2005 r. Organ pierwszej instancji stwierdził, że na mapie tej brak danych dotyczących ukształtowania działki nr [...]. Dodatkowo dołączono również fragment planu sytuacyjnego z 31 lipca 1975 r., wykonanego w celu zatwierdzenia projektu wydzielenia działek letniskowych. Plan ten został sporządzony na odrysie z mapy sytuacyjno - wysokościowej, na której brak jest podpisu geodety, oraz poświadczenia o jej zarejestrowaniu w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej. Mapa ta zawiera w swej treści ukształtowanie terenu zarówno działki T. K. jak i inwestora, jednak w stosunku do stanu obecnego rzędne wysokościowe tej mapy różnią się o około siedem metrów - co zdaniem organu, prawdopodobnie spowodowane jest przyjęciem przez wykonawcę innego punktu odniesienia. Z powyższych względów organ nie potraktował tej mapy jako dowodu w sprawie.

Do akt sprawy dołączono także dokumentację z Urzędu Gminy dotyczącą wycinki drzew na działce nr [...] (inwestora), obejmującą wniosek inwestora do pozwolenie na wycięcie drzew, protokół oględzin nieruchomości z dnia 22 września 2009 r. oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 22 września 2009 r. Jak wynika z decyzji, wycięcie przedmiotowych drzew było niezbędne, aby umożliwić inwestorowi wykonanie prac ziemnych oraz zabudowę działki. W oględzinach nieruchomości, ze strony inwestora uczestniczył P. J., wykonawca robót na jego działce.

W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji opisano szczegółowo dowody z przesłuchań kilku świadków – inwestora, biegłych, właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz wykonawców robót na działce inwestora (P. J. oraz K. Z.) na okoliczność daty i charakteru robót wykonanych przez inwestora, związanych z niwelacją terenu.

Oceniając powyższe dowody organ pierwszej instancji stwierdził, że na ich podstawie nie można jednoznacznie ustalić, kiedy i jakie prace (o jak dużym zakresie) zostały wykonane przez inwestora przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wobec powyższego organ przeprowadził dowód, polegający na wykonaniu technicznych badań podłoża gruntowego na okoliczność ewentualnie dokonanej niwelacji terenu na działce inwestora. Ustalenia wynikające z tego dowodu miały umożliwić odpowiedź na pytanie: czy na działce nr [...] w P. w roku 2009 dokonano niwelacji terenu i w jak dużym stopniu pierwotne ukształtowanie terenu uległo zmianie. Badania zlecono Zakładowi [...]. Wyniki badań zostały dostarczone do organu w dniu 25 czerwca 2012 r. W ramach badań wykonano 5 sond rdzeniowych o głębokości od 2,5 do 5,0 m ppt. W trakcie głębienia otworów pobrano próby gruntu o naturalnej wilgotności i notowano układ warstw. W zbadanym podłożu nie stwierdzono występowania wody gruntowej. Na podstawie przeprowadzonych badań oraz w oparciu o Normę Gruntową PN -81/B _ 03020 przedstawiono następujące wnioski:

1. Nasypy zostały utworzone w okresie od 2 - 3 lat. Są to nasypy zbudowane z glin próchniczych średnio skonsolidowane, w których nie występuje woda gruntowa. Posiadają grubość od 0,4 do 0,5 m. 2. Nasypy utworzone kilkadziesiąt lat temu. Są to nasypy skonsolidowane i bardzo skonsolidowane, w których nie występuje woda gruntowa. (...) w istniejących warunkach nie ma możliwości aby powstało osuwisko. Podczas opadów nawalnych może nastąpić rozmycie przez wody płynące po powierzchni skarpy. Dosypanie dodatkowego nasypu nie spowodowało żadnych zmian w warunkach wodnych tego terenu i nie ma dodatkowego wpływu na zalewanie niżej położonych posesji. Objętość poszczególnych nasypów wynosi: Nasyp nr 1 – 65 m3; Nasyp nr 2 -367m3.

W dniu 31 lipca 2012 r. organ nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia oryginału dziennika budowy. Jak wyjaśnił organ, w tym samym dniu kierownik budowy inwestora – S. S. złożył w organie na piśmie uzupełnienia do swoich zeznań w charakterze świadka z dnia 18 maja 2012 r., którym zmienił diametralnie swoje stanowisko z pierwotnego przesłuchania.

Kopia dziennika budowy została dostarczona przez inwestora w dniu 6 sierpnia 2012 r. Z wpisów w nim dokonanych wynika, że roboty budowlane rozpoczęto dnia 2 sierpnia 2010 r. Wpisu w tym dniu dokonał kierownik budowy – S. S. o treści: po wykonaniu robót (i w tym miejscu znajduje się wtrącony dopisek: przez Inwestora - dokonany w terminie późniejszym - na co bezsprzecznie wskazują zapisy ekspertyzy wykonanej w kwietniu 2011 r. przez mgr inż. arch. B. B., który również przytacza zapisy z dziennika budowy i nie ma w nich omawianych słów - brzmiących: przez Inwestora) niwelacyjnych rozpoczęto wykopy pod fundament.

W celu wyjaśnienia wątpliwości związanych z twierdzeniami inwestora, że prace niwelacyjne rozpoczął w 2010 r., a więc po uzyskaniu pozwolenia na budowę i wtedy powstał jeden z nasypów, organ pierwszej instancji dopuścił dowód z pomiarów sytuacyjno-wysokościowych na działce inwestora. Zdaniem organu, jeśli twierdzenia inwestora są prawdziwe, to pomiary sytuacyjno-wysokościowe, a tym samym ukształtowanie terenu działki, winny różnić się od tych pomiarów wykonanych w październiku 2009 r., na potrzeby mapy do celów projektowych.

Z pomiarów przeprowadzonych w dniu 23 sierpnia 2012 r. na działce [...] w P., przy udziale m. in. stron i dwóch geodetów, jednoznacznie wynika, że ukształtowanie terenu spornej działki nie uległo zmianie od dnia 15 października 2009 r., kiedy to geodeta P. P. wykonał mapę do celów projektowych dla J. W. na potrzeby projektu o wydanie pozwolenia na budowę. Następnie organ przesłuchał jeszcze kolejnych dwóch świadków – właścicieli nieruchomości sąsiednich, na okoliczność podniesienia poziomu działki inwestora i daty przeprowadzenia prac z tym związanych.

Oceniając zebrany materiał dowodowy organ pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie dowodowe polegało na przesłuchaniu 13 świadków - głównie sąsiadów spornej działki, a także kierownika budowy, wykonawcy robót budowlanych oraz innych osób wyznaczonych na świadków przez strony niniejszego postępowania. Dowodami w sprawie były także: mapa sytuacyjno-wysokościowa wykonana w październiku 2009 r, na potrzeby budowy domku letniskowego na spornej działce, dziennik budowy, decyzja o pozwoleniu na wycinkę drzew wraz z całym materiałem formalno-prawnym w tej sprawie, mapy sytuacyjne z zasobu geodezji tutejszego starostwa, ekspertyza geologiczna, pomiary sytuacyjno-wysokościowe terenu działki nr [...] w P., zdjęcia terenu działki wykonane w trakcie wizji w terenie, zdjęcia dostarczone przez stronę postępowania – T. K. z 1989 r. oraz ekspertyza wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego inż. B. B.

Na podstawie analizy zebranych dowodów, organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor rozpoczął roboty budowlane przed wydaniem pozwolenia na budowę. Następnie organ ten przestawił fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł:

- po pierwsze, takim dowodem w ocenie organu jest dokumentacja formalno-prawna do decyzji o pozwoleniu na wycinkę drzew z działki inwestora. Z wniosku o pozwolenie na wycinkę drzew wynika, że drzewa uniemożliwiają inwestorowi wykonanie prac ziemnych, a więc ich usunięcie było niezbędnym elementem prac ziemnych;

- po drugie, z zeznań świadka P. J., wykonawcy robót związanych z wycinką drzew wynika, że rozpoczął on te roboty na działce inwestora w 2009 r. po otrzymaniu zgody na wycinkę drzew (decyzja z 22 września 2009 r.). Odnośnie do rodzaju i zakresu robót wykonanych w 2009 r. świadek ten wyjaśnił, że teren nie został zniwelowany, wykonał wycinkę drzew, rozbiórkę starego baraku na rurach, uporządkowania terenu (wywózka drzewa, odpadów po domku), przywiózł dwa samochody ziemi czarnoziemu, zmodernizował istniejące przyłącze wody. Ziemie rozsypał przy drodze. Zdaniem organu pierwszej instancji, opis ten wyraźnie wskazuje, że podczas tych niewątpliwie wykonanych prac porządkowych, również roboty ziemne były wykonywane;

- po trzecie, dowodem takim organ uczynił także zeznanie kierownika budowy – S. S., który zeznał, że roboty ziemne rozpoczęły się w 2009 r., że zostało przywiezionych 8-10 wywrotek ziemi, a w wyniku tych robót ziemnych powstała skarpa o wys. ok. 1,4 m co zagrażało stateczności działki nr [...] (własność zeznającego) oraz drogi dojazdowej;

- po czwarte, techniczne badania podłoża gruntowego działki nr [...] w P. wykonane przez Zakład [...] dnia 18 czerwca 2012 r. potwierdziły, że zostały utworzone nasypy w latach 2009 -2012, o grubości od 0,4 do 0,5 m; przy czym (...) w istniejących warunkach gruntowo-wodnych nie ma możliwości, aby powstało osuwisko;

- po piąte, organ powołał się na pismo inwestora z dnia 26 lipca 2012 r., w którym wyjaśniono, że stwierdzony w ekspertyzie biegłego geologa nasyp rzędu 50 cm wykonany w okresie ostatnich 2-3 lat, to ziemia stanowiąca warstwę z budowy z okresu pozwolenia na budowę uzyskanego w lipcu 2010 r. Jak stwierdził inwestor, ziemię z wykopanych fundamentów dla domu rekreacyjnego, z wykopu studzienki założonej na wodę oraz wykopów dla założonego szamba rozsypał na działce, po uzyskaniu pozwolenia na budowę, co jego zdaniem odpowiada przedziałowi czasowemu podanemu przez biegłego geologa. To wyjaśnienie inwestora pozostaje jednak w sprzeczności z zeznaniami wykonawcy robót na działce inwestora – P. J., który wyjaśnił, że wykop studzienki na wodę został zrobiony podczas prac wykonywanych przez niego w 2009 r., a nie w 2010;

- po szóste, dowód z wykonanych 23 sierpnia 2012 r. pomiarów geodezyjnych, sytuacyjno - wysokościowych gruntu, przeczy wyjaśnieniom inwestora jakoby nasyp rzędu 50 cm powstał po uzyskaniu pozwolenia na budowę w roku 2010. Z pomiarów tych bowiem bezsprzecznie wynika, że nie zmieniło się ukształtowanie terenu działki od czasu pomiarów geodezyjnych wykonanych w październiku 2009 r., a więc od czasu pomiarów wykonanych na potrzeby projektu do uzyskania pozwolenia na budowę;

- po siódme, organ pierwszej instancji oparł swoje ustalenia na zdjęciach terenu spornej działki, wykonanych w dniu oględzin w terenie, 23 sierpnia 2012 r. Zdjęcia te potwierdzają dokonane w tym dniu pomiary geodezyjne, oraz że ukształtowanie działki nie zostało zmienione przez inwestora po otrzymaniu pozwolenia na budowę, to ukształtowanie jest zgodne z mapą wykonaną w październiku 2009 r.;

- po ósme, zdjęcia dostarczone przez T. K. z 1989 r., które pokazują jak wyglądała działka nr [...] w P. za poprzedniego właściciela B.;

- po dziewiąte, ekspertyza wykonana na zlecenie inwestora w kwietniu 2011 r., której już sam tytuł oraz wynikające z niej treści świadczą o tym, że zostało zmienione ukształtowanie terenu działki;

- po dziesiąte, dowodem takim jest także mapa sytuacyjno-wysokościowa z 2009 r., która w ocenie organu pierwszej instancji, świadczy o tym, że ogrodzenie sąsiada inwestora - właściciela działki nr [...] S. S. - w znacznym stopniu przekracza granicę między ich działkami i znajduje się na terenie działki nr [...], należącej do inwestora.

Następnie organ opisał przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Stwierdził, że nie dopuścił dowodu z zeznań świadka inż. B. B. autora ww. ekspertyzy, gdyż nie był on świadkiem robót prowadzonych na terenie spornej działki a jedynie zebrał oświadczenie inwestora na temat tych robót oraz przeanalizował ewentualność zalewania działek sąsiednich wodą spływającą po terenie tej działki. Ponadto, organ nie uwzględnił zeznań wielu świadków, których przesłuchał w sprawie mimo, że część zeznań potwierdza tezę organu o dokonanej przedwczesnej niwelacji terenu pod planowaną przyszłą zabudowę. W ocenie organu bowiem dowody te nie przedstawiały istotnej wartości - wielu świadków miało zbyt małą wiedzę na temat omawianych zdarzeń.

Odnosząc powyższe ustalenia do obowiązujących przepisów prawa organ pierwszej instancji stwierdził, że prace niwelacyjne na inwestowanej działce, w świetle art. 41 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wchodzą w skład prac przygotowawczych na terenie budowy objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem robót budowlanych. Rozpoczęcie budowy następuje bowiem z chwilą podjęcia prac przygotowawczych, w skład których wchodzą prace niwelacyjne, co powoduje, że ich rozpoczęcie, tak jak wszystkich prac przygotowawczych, może nastąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę (upływie 30 dni od daty zgłoszenia robót budowlanych) oraz po zawiadomieniu organu budowlanego o zamierzonym terminie ich rozpoczęcia. Niwelacja terenu i zmiana jego rzędnej powinna więc mieć odzwierciedlenie w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, który zgodnie z art. 34 ust. 3 cytowanej ustawy powinien być sporządzony na aktualnej mapie i obejmować określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Zdaniem organu, roboty budowlane następujące po pracach przygotowawczych i powstające w ich efekcie obiekty budowlane również mogą wpływać na stosunki wodne skutkujące negatywnie na grunty sąsiednie. Wpływ taki mogą mieć odwodnienia prowadzone na etapie robót fundamentowych, a także samo posadowienie fundamentów, jeżeli spowoduje ono naruszenie istniejącego systemu drenażowego lub przetnie kierunek podziemnej (podskórnej) migracji wód.

Następnie organ wyjaśnił, że niwelacja terenu sama w sobie, niezwiązana z robotami budowlanymi prowadzonymi w celu wybudowania obiektu budowlanego, nie jest robotą budowlaną i nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót. Jeżeli niwelacja taka nie powoduje zmiany przeznaczenia terenu, w tym funkcji pełnionej przez powierzchnię ziemi danej nieruchomości, nie wymaga żadnych zezwoleń. W tym spornym przypadku jednak zmiana ukształtowania terenu miała miejsce przed sporządzeniem mapy do celów projektowych i wykonana była właśnie w celu posadowienia na tak ukształtowanym terenie projektowanego budynku letniskowego - o czym w chwili wydawania pozwolenia na budowę nie wiedział organ prowadzący postępowanie. To zaś sprawia, że stanowiła ona prace przygotowawcze, które zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane rozpocząć można dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Jak twierdzi organ, roboty ziemne i budowlane mogą naruszyć zarówno stosunki wodne powierzchniowe lub podziemne, jak i zakaz odprowadzania wód na grunty sąsiednie. Przy prawidłowo wykonanych robotach budowlanych nie jest możliwe naruszenie zakazu odprowadzania ścieków na grunty sąsiednie, ponieważ te powinny być odprowadzane do kanalizacji sanitarnej lub ujmowane w zbiorniki bezodpływowe. Najczęstszym skutkiem wykonywania na nieruchomości robót ziemnych i budowlanych, wywołującym spory sąsiedzkie, jest odprowadzanie na grunty sąsiednie wód, a w szczególności wód opadowych. Wody opadowe będące efektem zabudowy nieruchomości, w związku z treścią art. 29 ustawy - Prawo wodne, należy zagospodarowywać na własnym terenie, ponieważ nie wolno odprowadzać ich na grunty sąsiednie nawet wtedy, gdy odprowadzanie to nie wywoływałoby dla tych nieruchomości negatywnych skutków. Dlatego też nieruchomości o stosunkowo niewielkich powierzchniach zabudowywane budynkami nie powinny mieć, co do zasady, utwardzanych powierzchni niezabudowanych, aby możliwe było przenikanie wód opadowych w grunt danej nieruchomości. Jedyny dopuszczalny przypadek odprowadzania wód opadowych na cudzą nieruchomość to odprowadzanie ich do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (odbierającej łącznie ścieki sanitarne i wody opadowe).

Zgodnie z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, a w razie braku takiej możliwości dopuszczalne jest odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Rozporządzenie w § 29 zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Odpływ wód opadowych na grunty sąsiednie jest dopuszczalny, jeżeli jest odpływem naturalnym, wynikającym z ukształtowania terenu i pochodzącym z naturalnego nieutwardzonego i w żaden sposób nieprzekształconego terenu lub istniejącym co najmniej od 10 lat. Taki odpływ stanowi bowiem istniejący stan wody na gruncie. Wody deszczowe spływające z dachu budynku i utwardzonych powierzchni gruntu nowo zagospodarowanych nieruchomości nie stanowią odpływu naturalnego i dlatego ich odprowadzanie (kierowanie) na grunty sąsiednie, poza granice swojej działki, jest niedopuszczalne nawet wtedy, gdy nie wpływa negatywnie na grunty (nieruchomości) sąsiednie i nie zmienia naturalnego spływu wód.

Reasumując, zdaniem organu, w omawianym przypadku doszło właśnie do zmiany naturalnego spływu wód powierzchniowych, bowiem jak udowodniono wykonana niwelacja terenu spowodowała, że deszcz nawalny, który spłynął po świeżym gruncie działki inwestora spowodował wdarcie się płynącej wody na działkę sąsiednią nr [...] i doprowadził do zawilgoceń budynku sąsiada.

Odnosząc to z kolei do stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania przesłanki jego wznowienia, organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podstawą do wznowienia postępowania jest sytuacja, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem organu pierwszej instancji, ustalona w niniejszym postępowaniu okoliczność, że zmiana ukształtowania terenu miała miejsce przed sporządzeniem mapy do celów projektowych i wykonana była dokładnie w celu posadowienia na tak ukształtowanym terenie projektowanego budynku letniskowego, o czym w chwili wydawania pozwolenia na budowę nie wiedział organ prowadzący postępowanie, co stanowi właśnie przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczność ta miałaby zasadnicze znaczenie przy wydawaniu pozwolenia na budowę, bowiem zaprojektowane nowe ukształtowanie wymagałoby przeanalizowania, czy zapisany w projekcie sposób odprowadzenia wód opadowych na teren własnej działki (na teren zielony) będzie w takiej sytuacji możliwy do zrealizowania przez inwestora.

Podsumowując, organ pierwszej instancji stwierdził, że w toku wznowionego postępowania wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, ale nie znane tutejszemu organowi, wypełniające przesłankę wznowieniową i obligującą jednocześnie organ pierwszej instancji do uchylenia wydanego inwestorowi pozwolenia na budowę, jako wadliwego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor, kwestionując dokonane w niej ustalenia.

Decyzją z dnia 16 maja 2013 r. Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję a sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest zaś nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego. Według wojewody zaskarżona decyzja starosty narusza postanowienia art. 77 i 80 k.p.a. Organ pierwszej instancji skoncentrował się bowiem na wykazaniu, że w 2009 r. na działce odwołującego były prowadzone roboty ziemne. W tym celu organ pierwszej instancji przesłuchał kilkunastu świadków, których zeznania jednoznacznie potwierdziły prowadzenie robót ziemnych na działce nr [...] i ten fakt można uznać za udowodniony. Jednakże, zdaniem wojewody, zasadnicze znaczenie w sprawie ma okoliczność, czy prowadzone roboty ziemne miały jakikolwiek związek z późniejszym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, czy niwelacja terenu była wykonana w związku z planowaną budową budynku letniskowego, czy też nie. Wyjaśnienie związku przyczynowego pomiędzy tymi dwoma zdarzeniami jest zagadnieniem, bez którego nie można jednoznacznie stwierdzić, że skarżący naruszył art. 28 ustawy Prawo budowlane.

Oceniając tę kwestię organ odwoławczy wyjaśnił, że roboty ziemne, polegające na niwelacji można zakwalifikować jako roboty budowlane w dwóch przypadkach. Po pierwsze, wówczas, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy jakiegoś określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ustawy Prawo budowlane. Po drugie, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Sama zaś niwelacja terenu niespełniająca jednego z tych warunków nie może zostać uznana jako realizacja robót budowlanych. Problem zatem sprowadza się do tego, czy czynności polegające na naniesieniu ziemi w celu wyrównania terenu lub jego podwyższenia mogą zostać zakwalifikowane jako wykonanie budowli ziemnej, czy też nie. Jeżeli będzie celowe przemieszczenie znacznej ilości ziemi powodujące w rzeczywistości wykonanie nasypu, to będzie można uznać, że powstała budowla ziemna, wymagająca co do zasady pozwolenia na budowę. Jeżeli z kolei owa niwelacja nie będzie się wiązała z wykonaniem widocznej budowli i nie będzie powiązana z dalszymi robotami budowlanymi, to wtedy w ogóle nie powinna zostać objęta regulacjami prawa budowlanego. Wszystko zależy, według wojewody, od oceny rozmiaru i celu konkretnych robót ziemnych, dokonywanej przez pryzmat skali tego zjawiska. Konkludując swoje wywody w tym zakresie wojewoda stwierdził, że starosta, poza udowodnieniem faktu prowadzenia robót ziemnych, nie wykazał czy roboty te miały jakikolwiek związek z powstałym później budynkiem letniskowym, czy też miały one charakter budowli ziemnej. Z rozbieżnych zeznań świadków wynika, że na teren działki nr [...] inwestor nawiózł, według jednych zeznań 3 wywrotki, a według innych, 18 wywrotek ziemi. Jedni świadkowie twierdzą, że na działce widać było jedynie rozsypany piasek, a inni że powstał tam nasyp. Sam inwestor twierdzi natomiast, że niwelacja była przeprowadzona z uwagi na wycinkę drzew i konieczność wyrównania terenu po tej wycince. Starosta nie uczynił żadnych wiarygodnych ustaleń, z których wynikałoby, że niwelacja na nieruchomości inwestora objęta była obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też były to jedynie prace porządkowe. Wojewoda jednocześnie wyjaśnił, że gdyby na działce skarżącego powstał nasyp wymagający uzyskania pozwolenia na budowę jako budowla ziemna, organem właściwym do załatwienia tej sprawy byłby organ nadzoru budowlanego, w związku z tzw. samowolą budowlaną. Również w przypadku gdyby udało się w sposób niebudzący wątpliwości wykazać, że roboty ziemne były de facto pracami przygotowawczymi, wymienionymi w art. 41 ustawy Prawo budowlane, sprawę tę powinien rozstrzygać właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego. Z ust. 3 art. 41 ustawy Prawo budowlane wynika, że prace przygotowawcze mogą być prowadzone jedynie na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Według wojewody, udowodnienie tylko na podstawie zeznań świadków i stron, że doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wydaje się być niemożliwe. W chwili obecnej można co najwyżej sprawdzić, czy wszystkie roboty objęte projektem budowlanym (między innymi sposób odprowadzania wód opadowych) zostały zgodnie z nim wykonane i ewentualne doprowadzenie do zgodności wykonanego budynku z obowiązującymi przepisami, co należy również do kompetencji nadzoru budowlanego.

Formułując wytyczne dla organu pierwszej instancji ponownie rozpatrującego sprawę wojewoda stwierdził, że starosta winien wziąć pod uwagę, że dowód z przesłuchania stron, o którym mowa w art. 86 k.p.a., ma charakter posiłkowy i znajduje zastosowanie wówczas, gdy po zgromadzeniu dokumentacji pozostały nie wyjaśnione okoliczności istotne dla sprawy. Oświadczenie strony nie może zastępować dowodów z dokumentów, ponieważ ten środek dowodowy nie jest w pełni obiektywny. Obiektywnym dowodem w sprawie byłoby zapewne rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie uznania przedmiotowej niwelacji za samowolę budowlaną, a które to postępowanie zgodnie ze swoimi kompetencjami ów organ powinien był przeprowadzić przed złożeniem do starosty wniosku o wznowienie postępowania po przeprowadzeniu z urzędu postępowania dotyczącego wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty z 23 czerwca 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W piśmie z dnia 2 września 2013 r., zatytułowanym "podanie uczestników", skierowanym do organu odwoławczego skarżący T. K. i G. K. wnieśli o:

1. przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody z dnia 16 maja 2013 r., wobec jej nieprawidłowego doręczenia,

2. ewentualnie o uchylenie decyzji z dnia 16 maja 2013 r. oraz wznowienie postępowania i zmianę decyzji, przez nakazanie wnioskodawcy zniwelowania terenu jego działki do pierwotnego jej poziomu, zagospodarowanie wód opadowych na terenie działki wnioskodawcy, doprowadzenie budynku stanowiącego własność wnioskodawcy do stanu zgodnego z prawem i projektem przez obniżenie jego wysokości.

W piśmie zakwestionowano sposób doręczenia decyzji organu odwoławczego poprzez dwukrotne jej awizowanie i przesłanie na adres domu letniskowego. Faktycznie skarżący otrzymał decyzję w dniu 30 sierpnia 2013 r. i ta data jest dla niego wiążąca. Wyjaśnił też, że wszelkie doręczenia dokonywane były w miejscu pracy. Wskazując na powyższe, oboje skarżący wnieśli o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, powołując się na pozbawienie ich możliwości działania w sprawie na skutek doręczenia decyzji na adres, którego nie wskazali jako adres do doręczeń.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda w piśmie z dnia 12 września 2013 r. poinformował, że decyzja z dnia 16 maja 2013 r. jest ostateczna i przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego. Zwrócił się też o zajęcie stanowiska, czy "pismo uczestników" z dnia 2 września 2013 r. ma zostać potraktowane jako skarga do sądu. W piśmie z dnia 18 września 2013 r. T. K. i G. K. zwrócili się o potraktowanie ich pisma z dnia 2 września 2013 r. jako skargi do sądu administracyjnego. Wnieśli jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 16 maja 2013 r., wznowienie postępowania i zmianę decyzji przez nakazanie wnioskodawcy: zniwelowania terenu jego działki do pierwotnego jej poziomu, zagospodarowanie wód opadowych na terenie własnej działki wnioskodawcy oraz doprowadzenie budynku wzniesionego przez wnioskodawcę do stanu zgodnego z jego projektem co do jego wysokości.

Skarżący podkreślili, że kwestionują: argumentację organu jakoby prawidłowym było doręczenie im w maju 2013 r. pisma przez jego dwukrotne awizowanie na adres, pod którym nie przebywają oraz ukierunkowanie postępowania na ustalenie, czy prace wnioskodawcy były związane z budową domu, czy też miały charakter samodzielny i zmierzały do wykonania budowli - nasypu ziemnego.

Następnie w piśmie procesowym z dnia 16 października 2013 r. skarżący wnieśli o "oddalenie żądania oddalenia lub odrzucenia skargi". Twierdzą, że chronologia wydarzeń niezauważona przez organ świadczy o oczywistym zamiarze inwestora zmiany rzędnej terenu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Organ odwoławczy stwierdził, że doręczenie zastępcze było skuteczne, a to oznacza, że skarga wniesiona została po terminie. Jeśli jednak sąd uzna, że doręczenie nie wywołało skutku prawnego, to w mocy pozostają argumenty, sformułowane odnośnie meritum rozstrzygnięcia w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 6 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił wniosek skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Sąd uznał, oceniając kwestię doręczenia skarżącym decyzji organu odwoławczego z dnia 16 maja 2013 r., że doręczenie tej decyzji było nieprawidłowe. Wskazał też, że na wniosek skarżącego z 8 sierpnia 2013 r. Wojewoda dokonał ponownego doręczenia zaskarżonej decyzji, którą skarżący odebrał osobiście dnia 30 sierpnia 2013 r. Doręczenie to sąd uznał za prawidłowe, a w konsekwencji – od tego dnia dla skarżącego "otworzył się" termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący złożyli skargę do sądu administracyjnego za pośrednictwem Wojewody ostatecznie w dniu 23 września 2013 r., a więc z zachowaniem 30 dniowego terminu do jej wniesienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola, o której mowa w tym przepisie sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. przepisu). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Z zasady, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, że sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy na dzień wydania rozstrzygnięcia.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego wniosku organu o odrzucenie skargi wskazać należy, że jest on nieuzasadniony z powodów, które opisane zostały w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., odrzucającego wniosek skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona skarżącym w dniu 30 sierpnia 2013 r. Skarga wniesiona została dnia 23 września 2013 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu. Brak zatem jest podstaw do odrzucenia skargi zgodnie z wnioskiem organu odwoławczego, z powodu wniesienia jej z uchybieniem terminu. W konsekwencji, przedmiotową skargę należało rozpoznać merytorycznie.

W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym uznać należy, że wniesiona skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 16 maja 2013 r., stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skorzystanie z dyspozycji cytowanego przepisu jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy. Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a. wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest ograniczone do sytuacji, w której stwierdza się, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, ma przede wszystkim obowiązek ponownego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Takie rozwiązanie prawne ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Jednakże wyjątkowo, jeśli "decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" organ odwoławczy uprawniony jest do uchylenia tej decyzji i przekazania organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest więc zobowiązany wykazać łączne wystąpienie dwóch przesłanek, mianowicie, że 1) organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania oraz, 2) że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W związku z tym nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja tego przepisu.

Ponadto, z istoty wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz z wykładni literalnej art. 138 § 2 zdanie pierwsze w związku z art. 138 § 1 k.p.a. wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w przepisie art. 15 k.p.a. oznacza, że stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Bowiem w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.

Ocenie sądu w niniejszym postępowaniu podlega zatem zaskarżona decyzja w szczególności pod kątem tego, czy zasadnie organ odwoławczy skorzystał z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., a zatem, czy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy było przekonanie, że zaskarżona odwołaniem decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, którymi, zdaniem organu odwoławczego, są art. 77 i art. 80 k.p.a. Według wojewody organ pierwszej instancji wykazał, na podstawie przeprowadzonych dowodów, że na działce nr [...] zostały przeprowadzone przez inwestora roboty ziemne w 2009 r., polegające na niwelacji terenu. Jednocześnie jednak, w ocenie organu odwoławczego, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji nie sposób uznać, że niwelacja terenu była wykonana w związku z planowaną budową domku letniskowego, co w konsekwencji nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że inwestor naruszył art. 28 ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wojewoda wyraził przekonanie, że gdyby na działce skarżącego powstał nasyp wymagający uzyskania pozwolenia na budowę jako budowla ziemna, organem właściwym do załatwienia sprawy byłby organ nadzoru budowlanego w związku z tzw. samowolą budowlaną. Również w przypadku, gdyby udało się w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że roboty ziemne były de facto pracami przygotowawczymi wymienionymi w art. 41 ustawy Prawo budowlane, sprawę tę powinien rozstrzygać właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego. W ocenie wojewody, udowodnienie tylko na podstawie zeznań świadków i stron, że doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wydaje się być niemożliwe. W chwili obecnej można co najwyżej sprawdzić, czy wszystkie roboty objęte projektem budowlanym (między innymi sposób odprowadzania wód opadowych) zostały zgodnie z nim wykonane i ewentualnie rozstrzygnąć o konieczności doprowadzenia do zgodności wykonanego budynku z obowiązującymi przepisami, co należy również do kompetencji nadzoru budowlanego.

Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przytoczone stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozostaje w ewidentnej sprzeczności z sentencją wydanej przez niego decyzji w sprawie i świadczy o tym, że organ ten uchylił się od podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie, co jest jego zasadniczym obowiązkiem na gruncie regulacji art. 138 k.p.a. Należy przypomnieć, że wniesienie przez stronę odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień, może materiał ten ocenić inaczej niż organ pierwszej instancji, co więcej może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, o czym mowa w art. 136 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i prawnego, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Analiza uzasadnienia decyzji wojewody prowadzi do wniosku, że organ ten nie kwestionował faktu, że starosta zgromadził dostępne, a mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie materiały dowodowe, choć na podstawie tego materiału wysnuł odmienne wnioski. W sytuacji, gdy organ odwoławczy odmiennie ocenia zebrane w sprawie dowody i kwestionuje pewne ustalenia przyjęte uprzednio, a które mają istotne znaczenie w sprawie (jak w tym przypadku ustalenie, że niwelacja terenu przez inwestora miała związek z planowaną budową domku jednorodzinnego) to może prowadzić do wniosku, że organ pierwszej instancji naruszył dyspozycję art. 80 k.p.a. (a więc przepis postępowania), poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Niekoniecznie jednak daje to organowi odwoławczemu podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z tego powodu. Jak to już bowiem wskazano, z art. 138 § 2 k.p.a. wynikają dwie przesłanki, których współistnienie stanowić może dopiero podstawę do rozważań w przedmiocie zasadności wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika tymczasem w sposób nie budzący wątpliwości, że materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji był kompletny, choć nie wszystkie dowody, w ocenie organu odwoławczego, miały wartość dowodową pozwalającą na czynienie ustaleń na ich podstawie. W szczególności zakwestionowana została wartość dowodowa dowodu z przesłuchania stron. W takiej sytuacji brak było podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w trybie art. 136 k.p.a., której to potrzeby zresztą organ ten nie dostrzegł. Skoro muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu uchylenie decyzji z przekazaniem do ponownego rozpatrzenia: decyzja organu pierwszej instancji musi być wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem ta druga przesłanka nie zaistniała w przedstawionych okolicznościach faktycznych, gdyż materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji był kompletny, a sprawa nie wymagała dalszych wyjaśnień. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie przesądza jednocześnie kwestii poprawności oceny tego materiału dowodowego dokonanej przez organ drugiej instancji, gdyż byłoby to przedwczesne, tym bardziej w sytuacji, gdy organ odwoławczy w istocie sam uchylił się od podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie. Niewątpliwie jednak, skoro wojewoda uznał, że starosta błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i skutkiem tego wydał wadliwe rozstrzygnięcie merytoryczne, to winien był samodzielnie, na mocy art. 138 § 1 k.p.a., orzec w tym przedmiocie merytorycznie. Tymczasem wojewoda ograniczył swoje działania w instancji odwoławczej wyłącznie do roli kontrolnej, co stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), z której wynika prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jego sprawy, a także o naruszeniu art. 138 § 1 i 2 k.p.a., wskazującego na prymat rozstrzygnięcia merytorycznego nad orzeczeniem stricte kasacyjnym. Powyższe stanowisko potwierdza zresztą treść tzw. wytycznych, sformułowanych przez organ odwoławczy w stosunku do organu pierwszej instancji ponownie rozpatrującego niniejszą sprawę, z których nie wynika ani konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, ani też potrzeba podjęcia jakichkolwiek czynności w celu prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy, zasądzając od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 zł w wysokości uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi.