Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 27/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1; art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 671/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 671/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżonym do WSA w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej zwana ustawą o planowaniu) po rozpatrzeniu zażaleń Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] października 2009 r., którym uzgodniono pod warunkiem tam wskazanym projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie infrastruktury technicznej obejmującej sieć ciepłowniczą, osiedlową, wodociąg, kable energetyczne SN, NN, kanalizację sanitarną i deszczową oraz budowę wjazdu w części działek ewidencyjnych nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], dz. nr ew. [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] i dz. nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

Uchylonym postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie uzgodnił przekazany projekt decyzji pod warunkiem zachowania istniejących stosunków wodnych na terenie rezerwatu przyrody "[...]". W uzasadnieniu orzeczenia wskazał na położenie inwestycji (teren otuliny rezerwatu przyrody) oraz na zakaz dokonywania na terenie rezerwatu zmian przedmiotów ochrony i obszarów objętych ochroną; zmian stosunków wodnych, jeżeli służy ona innym celom niż ochrona przyrody; niszczenia gleby lub zmiany sposobu jej użytkowania oraz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.

W uzasadnieniu postanowienia uchylającego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał na przepisy, które regulują funkcjonowanie omawianego rezerwatu przyrody. Zauważył, że organ ochrony przyrody, uzgadniający projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, powinien dokonać oceny tej inwestycji mając do dyspozycji dane przedstawione w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji oraz w razie takiej konieczności, powinien przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe w celu ochrony planowanego przedsięwzięcia pod kątem jego wpływu na obszar chroniony. Postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji nie spełnia tych kryteriów, gdyż nie dokonał on takiej oceny. Nie odniósł się też w żaden sposób do wpływu planowanych prac na obszar rezerwatu przyrody "[...]", przenosząc poprzez uzgodnienie decyzji pod warunkiem, odpowiedzialność za realizację inwestycji pod kątem ochrony przyrody na wykonawcę uzgadnianej decyzji. Organ ten, wyrażając swoje stanowisko w sprawie uzgadnianego projektu, powinien mieć pewność co do wpływu planowanych prac na obszar chroniony.

Pismem z dnia [...] marca 2010 r. [...] S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego - tj. art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu oraz art. 6 ustawy o ochronie przyrody, polegające na zastosowaniu przepisów o uzgodnieniu do obszaru nie będącego formą ochrony przyrody oraz naruszenie art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie samodzielnej oceny materiału dowodowego i nieuzasadnione przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, iż uznał, iż stanowisko organu odwoławczego co do konieczności jednoznacznego stwierdzenia czy planowana inwestycja nie wpłynie na stosunki wodne obszaru rezerwatu, nie uwzględnia faktu, że uzgodnienie jest dokonywane na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wskazała, iż organ wydający decyzje o warunkach zabudowy jest związany przepisami prawa (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji), może zatem określać warunki jedynie w granicach wynikających z ustawy i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zadaniem organu pierwszej instancji było więc dokonanie możliwej oceny wpływu zamierzonej inwestycji na rezerwat przyrody i zdaniem skarżącej, taka ocena została dokonana. Sformułowanie "pod warunkiem" jest jedyną możliwą formą zwrócenia uwagi przez organ na etapie uzgodnienia na określoną kwestię. Zawarta w pierwszoinstancyjnym postanowieniu wytyczna dotycząca stosunków wodnych stanowi sposób wskazania kwestii, na które należy zwrócić uwagę, ale w żaden sposób nie stanowi warunku w rozumieniu w jakim niespełnienie go oznacza braku uzgodnienia. Zdaniem skarżącej, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie musiał zwracać się o uzgodnienie, gdyż teren, którego dotyczy wniosek nie leży w obszarze stanowiącym formę ochrony przyrody. Sam fakt położenia w otulinie rezerwatu nie ma znaczenia normatywnego i nie może być wobec tego podstawą sformułowania jakichkolwiek obowiązków obywateli.

W ocenie Spółki organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien rozpoznać odwołanie merytorycznie, a jedynie w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagałoby uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, mógł uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Tymczasem organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego lub rozumowania, które uzasadniałoby tezę, że sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja (postanowienie) organu odwoławczego instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja (postanowienie) organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Wniesienie odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ pierwszej instancji.

Realizacja zasady dwuinstancyjności została ukształtowana w art. 138 § 1 k.p.a., w związku z tym również, taki charakter mają decyzje podejmowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnięcia kasacyjne przewidziane w paragrafie 2 art. 138 k.p.a. stanowią wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego. W przeciwieństwie zatem do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2, wydać tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. Nie ulega jednakże żadnej wątpliwości, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Także samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji, bowiem organ odwoławczy może skorzystać ze zlecenia organowi pierwszej instancji przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Zatem jedynie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzono, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wydając rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym nie tylko nie uzasadnił przekonywująco istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz także nie wskazał, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się mapa sytuacyjno-wysokościowa, na której naniesione zostało także [...] i określona została jego odległość od granicy terenu objętego planowaną inwestycją. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w k.p.a., a więc również był zobligowany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ drugiej instancji nie dokonał żadnych ustaleń mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł działający z pełnomocnikiem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi skarżącego, podczas gdy skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organ administracji nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, odnosząc się do uwag o charakterze ogólnym, poczynionych przez Sąd, podzielił je. Nie zgodził się jednak z oceną Sądu, według której, kontrolowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazał autor skargi kasacyjnej, słusznie zauważył Sąd, że stronom postępowania, zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 15 k.p.a. przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. onieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały przeprowadzone przez każdy z organów, który wydał decyzję. Celem postępowania przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie było wyjaśnienie czy przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie będzie miał negatywnego wpływu na funkcjonowanie rezerwatu przyrody - [...]. Inwestycja, której dotyczy przedmiotowy projekt, przewidziana jest bowiem do realizacji na terenie otuliny tej formy ochrony przyrody. Postanowienie organu I instancji zostało wydane bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie tylko nie został osiągnięty cel postępowania, a na podstawie uzasadnienia zawartego w uchylonym postanowieniu nie można stwierdzić, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Strony tego postępowania zostały więc pozbawione rozstrzygnięcia sprawy w sposób przewidziany zgodnie z procedurą administracyjną. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał jedynie niektóre zakazy wynikające z przepisów. Nie dokonał jednak jakiejkolwiek oceny projektowanej decyzji pod kątem jej wpływu na formę ochrony. Swoje rozstrzygnięcie skonstruował na zasadzie przeniesienia odpowiedzialności na inwestora za wpływ realizowanej inwestycji na formę ochrony przyrody, podczas gdy powinien sam ocenić, czy projekt ten nie zawiera postanowień mogących mieć wpływ na funkcjonowanie [...].

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając to postanowienie działał zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. i zgodnie z uwagami natury ogólnej poczynionymi w uzasadnieniu wyroku Sądu. Przyczyną przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy był brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, co wykazano w uchylonym przez Sąd postanowieniu, oraz konieczność przeprowadzenia tego postępowania w całości. Odnosząc się do stwierdzenia przez Sąd, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie wskazał z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. wskazano, że w omawianej sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu, bowiem zgodnie z jego treścią czynności podejmowane przez organ odwoławczy na jego podstawie mają charakter uzupełniający, co jak już wcześniej wykazano, nie miało miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Autor skargi kasacyjnej podnosi w jej podstawach zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., łącząc w ten sposób zarzut z naruszeniem przepisów postępowania.

Odnosząc się merytorycznie do samego zarzutu, Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza jego zasadność. Sąd I instancji bowiem, prezentując trafne co do istoty ogólne rozważania odnośnie do sposobu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy, jego relacji do art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., z czym zresztą zgadza się (na s. 4) autor skargi kasacyjnej, nie odniósł ich do relacji pomiędzy postanowieniem organu odwoławczego a postanowieniem pierwszoinstancyjnym w kontekście zawartości treściowej i formalnej tego ostatniego.

Przyjąć bowiem należy, iż postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ogólnym wymogom w zakresie zarówno treściowym, jak też ustaleń faktycznych, będących jego podstawą, ocenionych następnie zgodnie z przepisami k.p.a. oraz składnikom uzasadnienia, które odnosiłoby się tak do argumentacji faktycznej jak i prawnej. Sąd I instancji nie odnosząc się do tych wymogów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poza wskazaniem faktu obecności mapy sytuacyjno-wysokościowej w aktach sprawy, która mogła stać się podstawą samodzielnych ustaleń faktycznych organu odwoławczego, do których ten organ "również był zobligowany" (s. 9 uzasadnienia wyroku), w zasadzie nie zajął się oceną zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia obecności tych ustaleń faktycznych i ich uzasadnienia w postanowieniu pierwszoinstancyjnym. Podniósł jedynie (poza wspomnianymi wyżej i trafnymi co do zasady rozważaniami natury ogólnej), iż organ odwoławczy "nie tylko nie uzasadnił przekonywująco istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz także nie wskazał, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a." (s. 8 uzasadnienia wyroku), co spowodowało, iż nie rozpatrzył i nie rozstrzygnął sprawy powtórnie.

Organ odwoławczy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, wyraźnie wskazał na s. 4 zaskarżonego postanowienia na brak oceny projektu w kontekście danych, jakim organ I instancji dysponował, podnosząc ponadto przerzucenie odpowiedzialności na wykonawcę w związku z uzgodnieniem projektu pod warunkiem zachowania istniejących stosunków wodnych. W tym kontekście zasadne jest podniesienie przez autora skargi kasacyjnej braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji braku w uchylonym postanowieniu jakiegokolwiek wyjaśnienia, czy przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie miał negatywnego wpływu na funkcjonowanie rezerwatu przyrody oraz oceny pod kątem wpływu inwestycji na formę ochrony przyrody.

Należy uznać trafność zarzutu skargi kasacyjnej, iż tak brak postępowania wyjaśniającego, jak też brak wynikających z odwołania się do takiego wyjaśnienia ocen wpływu projektowanej inwestycji na chronioną przyrodę (co jednoznacznie wynika z treści uchylonego postanowienia) prowadzi do stwierdzenia braku podstaw dla zastosowania art. 136 k.p.a. Postępowanie uzupełniające bowiem na gruncie tego przepisu może oznaczać właśnie uzupełnienie postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji i nie może obejmować prowadzenia tego postępowania w całości przez organ odwoławczy i niejako zamiast organu I instancji. A tak musiałoby się dziać w sytuacji braku postępowania wyjaśniającego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i dodatkowo naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 15 k.p.a., wskazującą na szczególnie doniosły standard dwukrotnego rozpoznania sprawy (na co też wskazuje autor skargi kasacyjnej na s. 4 jej uzasadnienia).

W tym kontekście zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. odpowiada tej części dyspozycji normy wyrażonej w tym przepisie (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania postanowienia zaskarżonego do Sądu I instancji), która odwołuje się do konieczności rozstrzygnięcia sprawy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nawet zatem, gdyby przyjąć, że pewne aspekty stanu faktycznego zostały wyjaśnione (co na gruncie uzasadnienia postanowienia pierwszoinstancyjnego może wiązać się jedynie z nierozwiniętym argumentacyjnie stwierdzeniem: "Po zapoznaniu się z charakterem przedsięwzięcia"....), to i tak, w żaden sposób nie dałoby się uzasadnić tezy, iż nie należałoby w postępowaniu odwoławczym prowadzić tego postępowania w znacznej części. A obie te przesłanki na gruncie tego przepisu uzasadniają uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W powyższym kontekście należało więc uznać zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, która na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. na takie uwzględnienie nie zasługiwała. Mimo braku wyraźnego określenia w podstawach zarzutów skargi kasacyjnej, na gruncie analizy jej uzasadnienia (co wskazuje analiza dokonana powyżej) należało zarzut ten rozumieć jako wskazanie na błędną wykładnię art. 138 § 2 k.p.a., zawężającą zakres jego normowania. Na konstatację powyższą w ocenie Składu orzekającego pozwala treść Uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, na gruncie której NSA może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez WSA oraz rozpoznać merytorycznie także zarzut, który podstawę kasacyjną wskazuje w sposób niepełny (por. ONSAiWSA, 2010/1/1, s. 38-39).

Zgodnie z regulacją art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji i rozpoznać skargę, orzekając w tym zakresie na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W ocenie Składu Orzekającego, sytuacja unormowana w tym przepisie zachodzi w niniejszej sprawie o tyle, że przepis art. 138 § 2 k.p.a., mając charakter przepisu proceduralnego na etapie postępowania administracyjnego, zyskuje w istocie status przepisu prawa materialnego na etapie sądowej kontroli administracji. Staje się bowiem podstawą ustalenia normatywnych konsekwencji w postaci uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania, na podstawie wcześniej dokonanej kwalifikacji treści tej decyzji administracyjnej, co czyni z samej treści decyzji administracyjnej (lub postanowienia) element stanu faktycznego sprawy sądowoadministracyjnej.

Wobec natomiast braku wątpliwości wobec treści postanowienia zaskarżonego w zakresie stwierdzonego braku postępowania wyjaśniającego, jak też treści uchylonego w postępowaniu zażaleniowym postanowienia organu I instancji, należało uznać, iż ten aspekt stanu faktycznego sprawy sądowoadministracyjnej został wyjaśniony w stopniu pozwalającym na zastosowanie art. 188 p.p.s.a., a błąd Sądu I instancji w zakresie uchylenia zaskarżonego postanowienia, wynikającego z zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., był tylko wynikiem błędnej wykładni art. 138 § 2 p.p.s.a., z tym, że nie na poziomie ogólnym, lecz w kontekście rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. czyni ponadto co do zasady zadość zasadzie ekonomii procesowej w kontekście załatwienia sprawy administracyjnej w postępowaniu tak administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym, co także ma znaczenie z niniejszej sprawie. W powyższym kontekście bowiem organ I instancji wydając ponownie postanowienie w trybie uzgodnienia, weźmie pod uwagę, obok wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu organu odwoławczego stanowiska co do potrzeby dokonania ustaleń faktycznych oraz ich oceny, także argumenty podniesione w niniejszym uzasadnieniu odnośnie do wymogów związanych z wydaniem postanowienia uzgadniającego.

W świetle powyższych ustaleń, Naczelny Sąd Administracyjny działając na gruncie wskazanego wyżej art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz oddalił skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.