Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1360/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 2, art. 14 ust. 1 i 2 , art. 95a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Błażejczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Z. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a.") w związku z art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej "u.t.d.") - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] nakładającą na Z. Z. (zwanego dalej "skarżącym") karę pieniężną w wysokości 1.000 złotych z tytułu niedopełnienia obowiązku zgłoszenia w ustawowym terminie zmiany danych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] kwietnia 2011 r. skarżący złożył w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W. wniosek o zmianę licencji nr [...] udzielonej [...] listopada 2002 r. przez Prezydenta W. na wykonywanie transportu drogowego taksówką, z powodu zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...] na numer [...]. Do wniosku skarżący załączył kserokopię zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydanego przez Zarząd Dzielnicy [...] W. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej pod nowym numerem.

W dniu [...] maja 2011 r. Prezydent W., powołując się na przepis art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. - zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych z tytułu niedopełnienia obowiązku zgłoszenia w ustawowym terminie zmiany danych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Jednocześnie organ pouczył stronę o przysługujących jej prawach wynikających z przepisu art. 10 § 1 k.p.a.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżący wyjaśnił, iż był przekonany, że skoro główny przedmiot działalności gospodarczej nie uległ zmianie, to nie ma potrzeby zgłaszania faktu zmiany numeru wpisu do EDG w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń W. Skarżący przyznał jednocześnie, że przeoczył obowiązek zgłoszenia zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d.

Z kolei w piśmie z dnia [...] października 2011 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ze względu na brak możliwości zastosowania art. 95a u.t.d. Skarżący wskazał na niedopuszczalność retroaktywnego stosowania prawa i podniósł, że zmiana numeru wpisu do ewidencji działalności gospodarczej dokonana została w listopadzie 2004 r., więc zdarzenie stanowiące przesłankę odpowiedzialności z art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. miało miejsce na długo przed wejściem w życie art. 95a u.t.d. Skarżący przedsiębiorca zarzucił jednocześnie organowi udzielającemu licencji naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie przedsiębiorców o obowiązkach i sankcjach wynikających z art. 14 i art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.t.d. Zwrócił również uwagę, że grożąca mu kara jest nieproporcjonalnie wysoka do osiąganych przez niego dochodów.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Prezydent W., działając na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.t.d. - decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.000 złotych z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 u.t.d.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż skarżący złożył w dniu [...] kwietnia 2011 r. w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń W. wniosek o zmianę licencji z powodu zmiany numeru EDG, która została udokumentowana zaświadczeniem wydanym przez Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2004 r. Zaświadczenie skarżący odebrał w dniu [...] listopada 2004 r. i z tą datą powstał dla niego obowiązek wystąpienia w terminie 14 dni z wnioskiem o zmianę treści licencji. Ponadto, odnosząc się do wyjaśnień skarżącego, organ I instancji podniósł, że w niniejszej sprawie nie ma miejsca zastosowanie retroaktywności stosowania prawa. Wskazał, że należy odróżnić zakaz retroaktywności prawa (działania prawa wstecz) od retrospektywności prawa, z którą mamy do czynienia, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia lub stosunki prawne o charakterze "otwartym", to znaczy takie, które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i nie znalazły jeszcze swojego zakończenia. Zdaniem organu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z retrospektywnością prawa, gdyż nowy przepis prawa zastaje stan zaniechania, który powstał przed jego wejściem w życie z dniem 1 marca 2011 r. W ocenie organu I instancji, nieuprawnionym jest także zarzut nieinformowania przez Prezydenta W. przedsiębiorców o sankcjach zawartych w art. 95a ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Prezydenta W., określony w art. 9 k.p.a obowiązek organu administracji publicznej informowania stron odnosi się do toczącego postępowania, a nie do wszelkich postępowań i to w ściśle określonych ramach od dnia wszczęcia do momentu zakończenia postępowania. W szczególności, zdaniem organu, obowiązek ten nie może być utożsamiany z obowiązkiem powiadamiania strony o powszechnie obowiązujących przepisach publikowanych w aktach prawnych. Organ wskazał również, że fakt posiadania licencji nakłada na przedsiębiorcę szereg obowiązków, których niewykonanie powoduje poważne sankcje. Na odwrocie licencji [...], której odbiór pokwitował skarżący w dniu [...] grudnia 2002 r. zawarte są pouczenia o podstawowych obowiązkach posiadacza licencji, w tym również o obowiązku zgłaszania w ciągu 14 dni, do organu, który udzielił licencji wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ustawy o transporcie drogowym. Organ stwierdził, iż skarżący, pomimo pouczenia o obowiązku wynikającym z tego artykułu ustawy, zaniechał zawiadomienia organu w wyznaczonym terminie o zaistniałej zmianie i nie może teraz skutecznie uchylić się od sankcji za jego niedopełnienie. Organ stwierdził ponadto, że zapis art. 95a ustawy o transporcie drogowym ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji publicznej możliwości odstąpienia od nałożenia kary w każdym przypadku niewykonania przez posiadacza licencji w wyznaczonym ustawowo terminie obowiązku pisemnego zawiadomienia organu o zmianach określonych w art. 8 ust. 2 cyt. ustawy oraz zmniejszania wysokości kary.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie od w/w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji Prezydenta W. w całości i umorzenie postępowania I instancji w trybie art. 105 k.p.a., skarżący zarzucił organowi:

- niewłaściwe zastosowanie art. 95a i art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym,

- naruszenie zasady informowania stron - poprzez niepoinformowanie ze stosownym wyprzedzeniem czasowym przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką w przekazywanych im informatorach, biuletynach i stronach internetowych o w/w obowiązku i sankcjach zawartych w art. 14 i art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, iż w drugiej połowie marca 2011 r. został poinformowany przez Zrzeszenie Transportu Prywatnego W., którego jestem członkiem, że zachodzi konieczność pilnej wymiany blankietu licencji, celem naniesienia aktualnego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W związku z powyższym skarżący w dniu [...] kwietnia 2011 r. w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń złożył pisemny wniosek o dokonanie zmian w licencji. Skarżący stwierdził, iż do istniejącego wymogu dostosował się najszybciej, jak to było możliwe, niedługo po poinformowaniu go o konieczności zmiany wpisu. Skarżący wskazał, iż organ licencyjny o istniejącym wymogu nie poinformował go od [...] listopada 2004 r. kiedy to osobiście odebrał zmienione zaświadczenie. Również w kolejnych latach podczas załatwienia różnych spraw związanych z prowadzoną działalnością nikt go o powyższej konieczności nie poinformował. Skarżący podkreślił, iż kuriozalne w niniejszej sprawie jest to, że Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W. od [...] listopada 2004 r. nie zwróciło uwagi na nieścisłości w dokumentach, natomiast w ciągu bardzo krótkiego okresu od wprowadzenia sankcji finansowych, wszczęło postępowanie administracyjne, prowadząc je przez prawie 12 miesięcy i kończąc w kwietniu 2012 r. nałożeniem kary pieniężnej w czasie, gdy numery ewidencyjne działalności gospodarczej od dnia 1 lipca 2011 r. zostały ustawowo zniesione. Skarżący stwierdził, iż sporna decyzja o ukaraniu podjęta przez organ I instancji narusza podstawowe zasady prawa, jak również zasady sprawiedliwości oraz konstytucyjne prawo do równego traktowania obywateli i podmiotów gospodarczych. Skarżący stwierdził, że popełnione przez niego na skutek przeoczenia i niewiedzy drobne, formalne uchybienie w żaden sposób nie skutkowało negatywnymi konsekwencjami w stosunku do działalności, którą skarżący prowadzi, ani też nie utrudniało organom administracji zidentyfikowanie strony, jako przedsiębiorcy. Skarżący wskazał także, że zgodnie z art. 8 znowelizowanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, szczególnie wspierając mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. Zdaniem skarżącego stwierdzenie organu, że "obowiązek ten nie może być utożsamiany z obowiązkiem powiadamiania strony o powszechnie obowiązujących przepisach publikowanych w aktach prawnych" świadczy o lekceważeniu przedsiębiorców i stosowaniu dowolnej interpretacji przepisów ustawy. Nadto wskazał, że nikt z przedsiębiorców nie jest w stanie śledzić każdej nowelizacji ustawy a także nie jest w stanie "połapać się" w indywidualnych decyzjach organu licencyjnego, który w identycznej okoliczności ustawowej stosuje dwie różne wersje interpretacyjne umożliwiające mu nakładanie kary pieniężnej lub jej nie stosownie, co jest zdaniem skarżącego oczywistym dowodem na "falandyzację" prawa i naginanie go do aktualnych potrzeb i okoliczności.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, iż odwołanie nie mogło zostać uwzględnione, albowiem redakcja art. 95a ust. 1 u.t.d., wskazuje, że ma on charakter bezwzględny i nie daje organom administracji publicznej możliwości nakładania kar w innej wysokości, ani też odstąpienia od wymierzania kary naruszenia obowiązków wskazanych w tym przepisie. Organ odwoławczy stwierdził, że na odwrocie licencji, którą skarżący osobiście odebrał, znajdują się pouczenia o najważniejszych regulacjach oraz obowiązkach przedsiębiorcy. Organ wskazał, że przedsiębiorca, skłądając zawiadomienie po ponad 6 latach od zaistninia zmiany wymagającej złoszenia, niewątpliwie uchybił nałożonemu przez ustawę 14-dniowemu terminowi. Do dnia 28 lutego 2011 r. niewykonanie obowiązku zgłoszenia zmian nie rodziło wprost sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej, jednak w dniu 1 marca 2011 r., po wejściu w życie przepisu art. 95a ww. ustawy pozostawanie w zwłoce przez przedsiębiorcę przez okres ponad 14 dni od ustanowienia kary za niewykonanie obowiązku nakłada na organ koncesyjny konieczność wymierzenia kary. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa o transporcie drogowym ma na celu dostosowanie zapisów koncesji do stanu rzeczywistego w każdym momencie korzystania z koncesji, a nie tylko przez pierwsze 14 dni od dokonania zmiany. Przedsiębiorca zgłosił zmianę dopiero w dniu [...] kwietnia 2012 r., podczas gdy termin 14 dni od daty wprowadzenia sankcji za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmian upłynął w dniu 15 marca 2012 r. Nałożona kara po dniu 15 marca 2011 r. nie działa wstecz nawet, gdy dotyczy zmian, które zaszły przed 1 marca 2011 r. albowiem z przepisów wynika, że obowiązek zawiadomienia organu koncesyjnego o zmianach ma charakter permanentny. Organ wskazał ponadto, że skarżący przyjmując decyzję o udzieleniu mu koncesji i akceptując podpisem warunki jej wydania nie zakwestionował powinności informowania organu koncesyjnego o zaistniałych zmianach co oznacza, że przyjął na siebie ten obowiązek. Organ uznał zarzuty odwołania za niezasadne. W odniesieniu do zarzutu z art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ uznał, że przepis ten ma charakter jedynie dyrektywy postulatywnej, adresowanej do organów administracji, lecz nie nakłada na organ obowiazku informowania wszystkich przedsiębiorców o każdej zmianie przepisów prawa. Z kolei zarzut dotyczący odstąpienia od karania przedsiębiorców w związku z niezgłoszeniem pozbawienia numeru ewidencji po przeniesieniu wpisów do Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej (CEiIDG) nie jest trafny, albowiem to ostatnie przeniesienie nastąpiło z mocy prawa i w stosunku do wszystkich przedsiębiorców, zaś poprzednie zmiany numeru EDG wynikały z decyzji organu ewidencyjnego, nadawanych odrębnie wobec każdego przedsiębiorcy. Nadto przeniesienie skarżącego do CEiIDG nastąpiło w dniu 27 listopada 2011 r., zaś postępowanie w sprawie wszczęto w dniu [...] maja 2011 r., a dotyczy ono zaniechania, które miało miejsce przed tą datą.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję SKO w [...] z dnia [...] maja 2012 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 95a i art. 14 ust. 2 u.t.d. poprzez naruszenie zasady nie działania prawa wstecz.

W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację zawartą w odwołaniu, a ponadto stwierdził, że obowiązek informowania organu koncesyjnego przez stronę o wszelkich zmianach powstał w 2004 r., kiedy nastąpiła zmiana numeru ewidencji działalności gospodarczej, a zatem - zdaniem skarżącego - nie można stosować kary za zaniechanie, które nastąpiło, gdy jeszcze kara nie istniała w przepisach. Skarżący podniósł również, że występował do organu licencyjnego o zmianę PKD, a nie o zmianę numeru działalności gospodarczej, który to numer został zmieniony bez jego inicjatywy i udziału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Z. Z. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. naruszają prawo, w stopniu uzasadniającym - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawą materialnoprawną obu spornych decyzji administracyjnych jest art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.

W myśl art. 95a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, który wszedł w życie z dniem 1 marca 2011 r. na mocy art. 73 pkt 13 i art. 90 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 3), kto będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania - podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 złotych.

Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 u.t.d., pisemny wniosek o udzielenie licencji, o których mowa w ustępie poprzedzającym, powinien zawierać:

1) oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres;

2) numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej;

2a) numer identyfikacji podatkowej (NIP);

3) określenie rodzaju i zakresu, a w transporcie drogowym taksówką - także obszaru;

4) rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji;

5) czas, na jaki licencja ma być udzielona.

Z art. 14 ust. 1 cyt. ustawy wynika obowiązek przedsiębiorcy zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, danych objętych przepisem art. 8 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, podkreślić trzeba, że przepis art. 95a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, sankcjonuje jedynie brak terminowego zgłoszenia danych z art. 8 ust. 2 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji.

Powyższa ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym nie przewidywała przepisów przejściowych.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia organu udzielającego licencji o zmianie numeru w ewidencji działalności gospodarczej zgłoszonej do organu ewidencyjnego w dniu [...] grudnia 2008 r. Na dzień w/w zgłoszenia zmiany, tj. w dniu [...] grudnia 2008 r. obowiązywała ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w/w ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r.

Nie budzi również jakichkolwiek wątpliwości, iż do dnia 1 marca 2011 r. jedyną sankcją dla przedsiębiorcy za niezgłoszenie omawianej zmiany była możliwość cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego (vide: art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił, w wyznaczonym terminie, informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83). Powyższa sankcja została zresztą utrzymana w ustawie o transporcie drogowym także po dniu 1 marca 2011 r.

Mając powyższe na uwadze, nie można zatem uznać, że wprowadzona od dnia 1 marca 2011 r. sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych jest "względniejsza" dla strony, niż poprzednio obowiązująca, skoro od 1 marca 2011 r. ustawodawca przewidział obydwie możliwości ukarania przedsiębiorcy za niezgłoszenie danych w zakresie zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej.

W niniejszej sprawie zdarzenie w postaci niezgłoszenia zmiany nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującego reżimu ustawowego. Niewątpliwie termin 14-dniowy do zgłoszenia stosownej zmiany upłynął dla skarżącego już pod rządami ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej cyt. ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r.

Jak już wspomniano wyżej, przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym został dodany do ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 marca 2011 r. na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym.

Zdaniem Sądu, należy w tej sytuacji uznać, iż karze pieniężnej w wysokości 1.000 złotych za niezgłoszenie na piśmie organowi, zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, może podlegać podmiot, który w/w danych nie przekazał w terminie 14 dni od powstania zmian, jeżeli zmiana danych, a więc obowiązek przekazania powstał po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero bowiem z tym dniem pojawiła się podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie omawianego obowiązku.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można w żaden sposób zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego, że wzmiankowany przepis art. 95a ustawy o transporcie drogowym ma zastosowanie do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia stosownej informacji i taki stan "niezgłoszenia" istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu.

W tym zakresie należy, zdaniem Sądu, ponownie zaakcentować, że na gruncie przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 8 ust. 2 cyt. ustawy istotna jest data upływu terminu (vide: 14 dni na zgłoszenie zmiany), a nie okoliczność, jak długo trwa zwłoka w przekazywaniu danych. Do przedmiotowego naruszenia dochodziło bowiem (i na gruncie obowiązującego obecnie art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy dochodzi) w momencie upływu czternastego dnia od daty powstania zmian podlegających zgłoszeniu.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały interpretacji przepisu art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym z naruszeniem respektowanej przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit).

Zasada lex retro non agit, w zakresie zakazu wprowadzania z mocą wsteczną karalności czynu dotychczas niezabronionego pod groźbą kary, ma charakter zasady konstytucyjnej, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa i wyrażonej szczegółowo w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Rzeczpospolita Polska związana jest także tą zasadą na podstawie norm prawa międzynarodowego (por. m.in. art. 7 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności).

Zdaniem Sądu, należy podkreślić, iż na gruncie prawa karnego przyjmuje się zgodnie, że z zasadą lex retro non agit będzie sprzeczne zastosowanie wobec sprawcy przepisu wprowadzającego typ czynu zabronionego, który wszedł w życie po popełnieniu czynu, który w chwili jego popełnienia nie był czynem zabronionym, jak również przepisu, który przewiduje surowsze wobec sprawcy konsekwencje karnoprawne (zob. art. 4 § 1 Kodeksu karnego).

Zasada lex retro non agit ma niewątpliwie charakter nie tylko gwarancyjny, ale także w pewnym sensie prewencyjny. Jeżeli norma prawna ma bowiem motywować adresata normy do określonego zachowania się, to z natury rzeczy nie może tego czynić w stosunku do zachowań poprzedzających wydanie normy. Zdaniem Sądu, niezmiernie ważne jest, aby obywatel miał możliwość przewidywania ewentualnych działań organów państwa i działań własnych. Niewątpliwie przewidywalność skutków prawnych zachowań własnych i działań organów państwa są niweczone, gdy nowo ustanowionemu prawu o niekorzystnych dla obywateli następstwach nadaje się moc wsteczną (tak m.in. A. Zoll /w:/ A. Zoll (red.), G. Bogdan, Z. Ćwiąkalski, P. Kardas, J. Majewski, J. Raglewski, M. Szewczyk, W. Wróbel, Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz. Tom I, Komentarz do art. 1-116 k.k., Zakamycze 2004, komentarz do art. 1 Kodeksu karnego, teza 98 i powołane tam poglądy doktryny).

Już na gruncie dawno wypracowanych zasad prawa karnego przewidziano wyraźnie, iż funkcja gwarancyjna omawianej zasady lex retro non agit wyraża się w zapewnieniu, że nikt nie będzie ścigany i karany za zachowanie (działanie lub zaniechanie), które nie zostało wcześniej zabronione pod groźbą kary przez należycie uchwaloną i ogłoszoną ustawę (zasada nullum crimen et nulla poena sine lege anteriori). Karalność danych zachowań popełnionych przed promulgacją aktu prawnego, uznającego określone czyny za zagrożone karą, jest wyłączona ze względu na brak powinności, jak i możliwości zapoznania się przez obywatela z treścią tego aktu prawnego.

W ocenie Sądu, na gruncie prawa administracyjnego należy, w drodze ostrożnej analogii, stosować zasady obowiązujące w prawie karnym, albowiem - pomimo, że regulacje administracyjno-karne uznaje się za odrębne (autonomiczne) wobec regulacji prawa karnego - niemniej pewne podstawowe zasady intertemporalne dotyczące m.in. zasad karalności danych zachowań (czynów) winno się stosować również na gruncie szeroko rozumianego prawa publicznego (administracyjnego).

Warto w tym miejscu wskazać, jedynie na marginesie, iż przyjmując w dniu 13 lutego 1991 r. Rekomendację Nr (91)1 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych, Komitet Ministrów przypomniał o ogólnych zasadach chroniących jednostkę przed aktami władz administracyjnych. Wspomniana Rekomendacja wprowadziła, w celu zagwarantowania i poszanowania praw jednostki, mogącej być poddaną sankcjom administracyjnym, dodatkowe zasady, w tym m.in. zasadę, iż nie można nałożyć sankcji za czyn, który w czasie jego popełnienia nie stanowił naruszenia prawa, a także zasadę stosowania sankcji mniej uciążliwej obowiązującej w czasie od daty zdarzenia do zastosowania sankcji.

Analizując wskazane powyżej zasady, przyjmuje się w literaturze, że de facto stanowią one transpozycję do tematyki sankcji administracyjnych pewnych fundamentalnych zasad prawa: nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege, czy też ne bis in idem (tak m.in. H. Nowicki /w:/ System Prawa Administracyjnego. Prawo administracyjne materialne, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 7, Wydawnictwo C.H. Beck/Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2012, s. 647-648 i cyt. tam literatura).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organy obu instancji błędnie przyjęły w niniejszej sprawie, iż przepis art. 95 a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym reguluje zdarzenia (bądź stosunki prawne) zapoczątkowane przed wejściem w życie tego prawa, mające rzekomo charakter "otwarty" (ciągły), tj. takie, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia (stosunki "w toku"), które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu przepisów nowych.

Zdaniem Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy.

Omawiany przepis art. 95 a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie może być zastosowany wobec skarżącego, gdyż regulowałby sytuację "prawnie zamkniętą", zakończoną na gruncie starego prawa z uwagi na skuteczny upływ terminu, o którym mowa w art. 14 ust. 1 cyt. ustawy.

W tym stanie rzeczy zastosowanie przez organ, który udzielił licencji, wobec skarżącego Z. Z. sankcji administracyjno-karnej (kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych), na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, naruszało zakaz retroaktywności, opierającej się na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość" (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA nr 3 z 2006, poz. 71).

Podnieść przy tym należy, że przyjęty przez organy sposób rozumienia powołanego przepisu prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania skutków uchybienia powyższego terminu w zależności od tego, kiedy zgłoszenie zostało dokonane. Gdyby bowiem obowiązek zgłoszenia powstał przed dniem 1 marca 2011 r. i przed tą datą chociaż z uchybieniem 14 dniowego terminu przedsiębiorca zgłosiłby zmianę, to wówczas takie spóźnienie - zdaniem organów - nie wywołałoby sankcji w postaci kary pieniężnej. Natomiast w sytuacji, gdy przedsiębiorca, co do którego obowiązek powstał również przed dniem 1 marca 2011 r., dokonałby zgłoszenia po 1 marca 2011 r. wówczas podlegałby sankcji, o której mowa w art. 95a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Według Sądu, interpretacja ta jest niedopuszczalna i w sposób ewidentny prowadzi również do naruszenia podstawowych praw jednostki poddawanej sankcji administracyjno-karnej.

Według Sądu, przyjęcie takiego sposobu interpretacji unormowań ustawy o transporcie drogowym, jaki proponuje SKO w [...] oraz Prezydent W., zmuszałoby do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01; patrz także /w:/ Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż organy obu instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dokonały błędnej wykładni powołanego przepisu ustawy o transporcie drogowym z naruszeniem konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, a ta okoliczność - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - skutkuje wadliwością obu spornych decyzji administracyjnych i w konsekwencji koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Stwierdzając, że obie sporne uchwały nie podlegają wykonaniu, Sąd orzekł zgodnie z przepisem art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego, poniesionych w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą, Sąd działał na podstawie art. 200 p.p.s.a.