Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2260/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 233/15 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 2 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 233/15, oddalił skargę A. J. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 .

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

A. J. 15 maja 2013 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. wniosek o przyznanie płatności na rok 2013, w którym wystąpił o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 4 ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, w wariancie 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Do wniosku strona dołączyła materiał graficzny, na którym wskazała położenie zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych. Następnie, 24 lipca 2013 r., skarżący złożył wniosek o sprostowanie mapki sporządzonej dla działki Nr [...] uzasadniając to niezgodnością tej mapki ze stanem faktycznym.

W dniach 13-19 listopada 2013 r. w gospodarstwie rolnym A. J. przeprowadzono zasadniczą kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, dotyczącą całego gospodarstwa. W toku kontroli wykorzystano metodę inspekcji terenowej. Strona złożyła zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych w ramach programu rolnośrodowiskowego, które jednak nie zostały uwzględnione przez organ.

Skarżący pismem z 16 kwietnia 2014 r. wycofał wniosek o przyznanie płatności do działki Nr [...], zaś 22 maja 2014 r. złożył korektę wniosku oraz zapoznał się z aktami sprawy.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] czerwca 2014 r. odmówił przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej.

Skarżący złożył odwołanie.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że kontrole w gospodarstwie rolnym strony zostały przeprowadzone z zachowaniem wymogów formalnych. Kontrola w zakresie programów rolnośrodowiskowych wykonywana była przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu ARiMR dysponujących odpowiednią wiedzą i doświadczeniem w zakresie przeprowadzania przedmiotowych kontroli, legitymujących się upoważnieniami, po uprzednim powiadomieniu strony o zamiarze jej przeprowadzenia. Wyniki kontroli przedstawiono w raporcie spełniającym wymagania określone w art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. (WE) z 2 grudnia 2009 r., Nr L 316, str. 65-112, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1122/2009).

Dyrektor Oddziału ARiMR podniósł, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 18 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UEL.2011. nr 25, str. 8, dalej: rozporządzenie nr 65/2011), zgodnie z którym pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W sytuacji gdy strona zadeklarowała do płatności działkę rolną [...], która bezspornie nie spełnia kryterium kwalifikowalności, bowiem nie jest trwałym użytkiem zielonym to należało jej odmówić przyznania płatności objętej wnioskiem. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 2 pkt c) rozporządzenia nr 1122/2009 "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych (...). W przypadku działki [...] organ pierwszej instancji ustalił, że w roku 2012 także stwierdzono jej odłogowanie.

Dyrektor Oddziału ARiMR zauważył, że skarżący 16 kwietnia 2014 r. złożył pismo, w którym wycofał wniosek z 15 maja 2013 r. odnośnie do działki Nr [...]. W ocenie organu rolnik miał więc świadomość, że działka ta nie kwalifikowała się do płatności. Cofnięcie wniosku nie mogło odnieść skutku, ponieważ zostało dokonane wbrew dyspozycji art. 25 rozporządzenia nr 1122/2009 w związku z art. 7 rozporządzenia nr 65/2011. Z akt sprawy wynika, że skarżący dokonał czynności po poinformowaniu przez organ pierwszej instancji o stwierdzonych nieprawidłowościach, a zatem czynność ta nie może wywołać skutku prawnego w postaci skutecznego wycofania wniosku w określonej przez stronę części.

Sporządzona w toku kontroli dokumentacja fotograficzna potwierdza, że wnioskodawca nie użytkował części gruntów, a w konsekwencji brak zgodności złożonego wniosku ze stanem faktycznym. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 73 ust 2 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którym zmniejszeń i wykluczeń nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. W takim przypadku informacje podane przez rolnika powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy do faktycznej sytuacji. W rozpatrywanej sprawie brak jest dowodów potwierdzających okoliczność dokonania zmian we wniosku w zakresie działki rolnej [...], w stosunku do której stwierdzono nieprawidłowości w toku przeprowadzonej kontroli. Dyrektor Oddziału ARiMR podkreślił, że złożony przez rolnika wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 nie był zgodny ze stanem faktycznym, na co wskazuje raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, z którego wynika, że zakwestionowane przez organ pierwszej instancji grunty rolne nie kwalifikowały się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. J. na powyższą decyzję.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący zadeklarował do płatności rolnośrodowiskowej, w pakiecie 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, działkę rolną [...] o powierzchni 8,10 ha. Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), w przypadku pakietu 4, wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone, na których występują siedliska lęgowe ptaków z gatunków wymienionych w ust. 2 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia. Organ odmówił płatności z uwagi na wyniki kontroli na miejscu, podczas której stwierdzono, że na zadeklarowanej działce rolnej [...], położonej na działce ewidencyjnej nr [...], stwierdzono ugór a nie trwałe użytki zielone. Skarżący kwestionując ustalenie z kontroli twierdził, że na działce rolnej [...] znajduje się łąka ekologiczna, na której ma zakaz dokonywania określonych czynności rolniczych w ciągu roku.

Sąd pierwszej instancji uznał, że kontrola na miejscu została przeprowadzona prawidłowo, a z materiału dowodowego można wywnioskować, że część zadeklarowanych przez skarżącego gruntów nie kwalifikowała się do przyznania płatności.

W ocenie Sądu nietrafne są zarzuty skarżącego, że kontroli dokonały osoby do tego nieuprawnione oraz, że organ powinien był powołać biegłego z zakresu rolnictwa. Ustalenia kontrolne organu przeprowadzone zostały w sposób narzucony przez przepisy prawa, przez osoby uprawnione do kontroli, dysponujące wiedzą fachową w tym zakresie i co ważne posługujące się przy pomiarach sprzętem dopuszczonym przez przepisy prawa. Wyniki tej kontroli zostały zatwierdzone przez osoby sprawujące bezpośredni nadzór i mające odpowiednie uprawnienia. Kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w protokole kontroli wskazane są numery upoważnień i daty ich wystawienia), z czynności kontrolnych sporządzony został raport spełniający wymogi formalne zawarte w art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odnośnie do skutków wycofania przez skarżącego wniosku w zakresie działki nr [...]. Skarżący miał świadomość, że działka nie kwalifikuje się do płatności, zaś cofnięcie wniosku nastąpiło po poinformowaniu go o stwierdzonych nieprawidłowościach.

A. J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący, na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 248 § 1 k.p.c. wniósł o zwrócenie się do Dyrektora Oddziału ARiMR z wnioskiem o nadesłanie dokumentacji potwierdzającej posiadanie przez A. S. i B. P. uprawnień (wykształcenia, kwalifikacji, certyfikatów) do przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącego, a następnie dopuszczenie dowodu z tychże dokumentów na okoliczność przeprowadzenia kontroli gospodarstwa A. J. przez osoby spełniające wymagania przewidziane w rozporządzeniu MRiRW z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzenie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia oddalającego skargę, pomimo że decyzje organów pierwszej i drugiej instancji wydane zostały w następstwie zgromadzenia materiału dowodowego jedynie w części, nieuwzględnienia inicjatywy dowodowej skarżącego, a nadto dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego i fragmentarycznego odniesienia się przez organ w uzasadnieniu decyzji do zastrzeżeń skarżącego;

2. art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez naruszenie przez Sąd przesłanek przeprowadzenia postępowania dowodowego przed WSA, polegającego na dopuszczeniu wnioskowanego w skardze przez A. J. dowodu z dokumentów w postaci potwierdzenia kwalifikacji i uprawnień inspektorów terenowych, którzy przeprowadzali kontrolę w gospodarstwie rolnym skarżącego;

3. art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako: p.u.s.a.) poprzez:

a) nierozstrzygnięcie i nieustosunkowanie się do zgłoszonego w skardze wniosku dowodowego strony, obejmującego żądanie przedłożenia dokumentacji poświadczającej kompetencje i wykształcenie inspektorów przeprowadzających kontrolę w gospodarstwie rolnym skarżącego;

b) przyjęcie bezkrytycznie oceny stanu sprawy, której Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dokonał bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu, które przeprowadzono zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego.

Szczegółowa ocena omawianego zarzutu wymaga przypomnienia, że art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013, poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Regulacje szczególne zawarto w ustępie 2 powołanego artykułu. Zgodnie z nim, w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W myśl art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z brzmienia przytoczonych regulacji, przede wszystkim z treści art. 21 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, wynika zatem, że ustawodawca zmodyfikował obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z treści powołanych już regulacji zawartych w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zasadnie wywodzi się ponadto, że obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - wyprowadzany z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w powołanych przepisach k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. To strona w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich została zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego, pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2011 r. II GSK 192/10, z 4 marca 2015 r. II GSK 98/14, z 28 października 2015 r. II GSK 1884/14 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - w tym poprzez brak wnikliwej analizy całego materiału dowodowego - nie mógł być uznany za trafny. Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynika bowiem z treści art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że odniesiono się także do twierdzeń skarżącego dotyczących działki nr [...], na której położona jest działka rolna [...]. Organ administracji jednoznacznie wyjaśnił, że jest to obszar, na którym zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. W tym stanie rzeczy nie znajduje usprawiedliwienia nie tylko zarzut braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, ale i brak podstaw, by skutecznie stawiać zarzut dokonania oceny tych dowodów z przekroczeniem granic swobody - przewidzianej art. 80 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutem, że Sąd pierwszej instancji wadliwie nie dostrzegł naruszenia przez organ obowiązku określonego tym przepisem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wypowiadany w orzecznictwie pogląd, że choć strona - zgodnie z art. 78 k.p.a. - posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2014 r., II OSK 2191/12 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a. organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się uchybienia ze strony organów w kwestii nieprzeprowadzenia dowodu w zakresie kompetencji osób wykonujących kontrolę skoro jak wynika z akt sprawy wyniki tej kontroli zostały zatwierdzone przez osoby sprawujące bezpośredni nadzór i mające odpowiednie uprawnienia, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Należy również zauważyć, że zaskarżona decyzja, a w szczególności jej uzasadnienie spełnia również wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a., odnosi się też do zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazując na ustalone fakty, które zostały udowodnione i wyjaśnia podstawę prawną wydanej decyzji. Z powyższego wynika, że w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie doszło także do naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez naruszenie przesłanek postępowania dowodowego przez WSA ponieważ nie został rozpoznany i rozstrzygnięty wniosek dowodowy skarżącego. Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe jak i przedstawione sądowi akta administracyjne, a akta sprawy - co do zasady - obejmują także materiał dowodowy zebrany przez Sąd i załączony w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz pisma procesowe i wywody strony, w tym złożone w toku rozprawy załączniki do protokołu. W tym kontekście należy podkreślić, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, do czego sprowadzała się omawiana podstawa kasacji, nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kontekście zarzutów skarżącego jest to, że kontroli dokonały osoby do tego nieuprawnione oraz, że organ powinien był powołać biegłego z zakresu rolnictwa. Sąd pierwszej instancji trafnie podkreślił, że organ dla przeprowadzania kontroli nie ma obowiązku powoływać biegłych z zakresu rolnictwa. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. został powiązany z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Odnosząc się do tych zarzutów należy zauważyć, że art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie. Wskazany przepis mógłby być zatem zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia skarżący podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Natomiast w myśl art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika ze skargi kasacyjnej, skarżący nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Skarżący nie wykazał także , aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 powołanej ustawy nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego, uznaje za zasadne podkreślić, że sąd kasacyjny bada prawidłowość dokonanej przez sąd pierwszej instancji kontroli legalności decyzji organu administracji przez pryzmat materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Sąd kasacyjny nie przeprowadza natomiast postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierzał wniosek skarżącego.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.