Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1368/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 maja 2016 r. M.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Rady Miasta S., skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w S. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. [...]).

Powyższą uchwałę zaskarżył w całości, zarzucając naruszenie interesu prawnego poprzez przyjęcie niekorzystnych dla skarżącego ustaleń dotyczących przeznaczenia działek nr: [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w S., bez rozpoznania jego wniosków, uwag oraz zarzutów zawartych w piśmie z dnia 27 stycznia 2015 r., złożonym w dniu 28 stycznia 2015 r., tj. podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 17 pkt 12, 13 i 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (określanej dalej jako u.p.z.p.).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.), określanej dalej jako u.s.g., jako właściciel i współwłaściciel nieruchomości położonej przy ulicy [...] w S., wezwał Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w S., bez wcześniejszego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta jego wniosków, uwag oraz zarzutów, zawartych w piśmie z dnia 27 stycznia 2015 r., zgodnie z obowiązującymi przepisami. W wezwaniu wskazał, że uchybienie powyższe prowadzi do ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia gruntów, powodującego zmniejszenie ich przydatności inwestycyjnej oraz obniżenie wartości nieruchomości.

Stosownie do treści wezwania, usunięcie naruszenia prawa powinno polegać na podjęciu uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w S. dla działek nr: [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w S. i wprowadzeniu:

- jako przeznaczenia dla ww. terenu funkcji mieszkaniowo-usługowej o zabudowie intensywnej, obejmującej zabudowę wielorodzinną intensywną, wysokość zabudowy powyżej 4 kondygnacji - oraz (jednocześnie) - mieszkaniowo-usługowej o zabudowie intensywnej i średniointensywnej, 80-200 Mk/ha, wysokość zabudowy 2-3,5 kondygnacji, powierzchnia działki do 900 m2, w tym zabudowy jednorodzinnej, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 28 stycznia 2015 r.,

- zmiany przebiegu linii rozgraniczającej ul. [...] - 1KDL poprzez zawężenie szerokości do 15 m.

Skarżący podniósł, że wezwanie zostało doręczone Radzie Miasta S. w dniu 18 marca 2016 r., lecz nie podjęła ona działań objętych wezwaniem i nie usunęła naruszenia prawa. Uzyskał jedynie informację (pismo z dnia 30 marca 2016 r.) o przekazaniu wezwania właściwej komisji oraz radnym.

Zdaniem skarżącego, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w S. uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2015 r. nastąpiło z naruszeniem jego interesu prawnego. Zarzut ten uzasadnił wskazując, że:

- przeznaczenie nieruchomości uległo zmianie w stosunku do przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., uchwalonego uchwałą z dnia [...] kwietnia 1987 r. Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w S. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]),

- wbrew żądaniu właściciela, nie zmieniono przeznaczenia nieruchomości i przyjęto w uchwale rozwiązania zawarte w kwestionowanym projekcie planu miejscowego,

- nie uwzględniono żądań i wniosków prowadzących do wyeliminowania i zmniejszenia ograniczeń w wykonaniu prawa własności,

- nie uwzględniono zmiany przeznaczenia bezpośrednio sąsiadującego gruntu,

- przed podjęciem uchwały Rada Miasta S. nie dopuściła do rozpatrzenia złożonych przez skarżącego wniosków i uwag,

- Rada Miasta S. oparła się na niezgodnym ze stanem faktycznym załączniku Nr 2 "Lista nieuwzględnionych uwag dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w S. wniesionych na podstawie art. 17 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" – przy czym w załączniku tym nie wymienia się wniosków i uwag złożonych przez skarżącego w dniu 28 stycznia 2015 r.

W przekonaniu skarżącego nierozpatrzenie uwag i zarzutów sprecyzowanych wnioskiem z dnia 27 stycznia 2015 r. stanowi naruszenie trybu postępowania, w szczególności art. 17 pkt 12, 13 i 14 u.p.z.p., powodujące nieważność uchwały zgodnie z art. 28 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazała, że skarżący w dniu 18 marca 2016 r. wezwał Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa. Przewodniczący Rady Miasta S. pismem z dnia 30 marca 2016 r. poinformował skarżącego, że przekazał wezwanie Komisji Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska oraz radnym. Ponadto poinformował, iż skarżący może złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przyjęcia niekorzystnych dla skarżącego ustaleń w obowiązującym miejscowym planie bez rozpatrzenia wniesionych wniosków, uwag i zarzutów, organ wyjaśnił, że Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] został sporządzony na podstawie u.p.z.p., po podjęciu przez Radę Miasta S. uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie przystąpienia do jego sporządzania. Kwestionowany plan miejscowy uwzględnia zagadnienia, o których mowa w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., ustanawiających obowiązkowy zakres ustaleń. Ustalenia planu zapisano w sposób określony treścią przepisów § 4 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), normujących wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu części tekstowej i graficznej projektu planu. Procedura planu została przeprowadzona zgodnie z art. 17 u.p.z.p.

Organ stwierdził, że zapisy planu miejscowego nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. uchwalonego uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...], zmienionego uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] października 2009 r., uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2013 r., a także wydanymi decyzjami administracyjnymi. Organ wskazał, że m.in. dla pasa drogowego ul. [...] była brana pod uwagę przede wszystkim decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej - drogi powiatowej klasy Z - ul. [...] wraz z odwodnieniem, oświetleniem, obustronnymi chodnikami i ścieżką rowerową.

Organ stwierdził, że nadrzędnym celem przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu była konieczność ustalenia przeznaczenia zagospodarowania tego obszaru miasta S., określenia dla niego sposobów zagospodarowania i zabudowy, wyznaczenia terenów dla inwestycji celu publicznego oraz uporządkowania ładu przestrzennego, jak również utrzymania dotychczasowego charakteru funkcjonalnego tych terenów. Procedura sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] była zgodna i nie naruszała wymogów art. 17 u.p.z.p., w szczególności:

- od dnia 20 września 2011 r. do dnia 21 października 2011 r. były zbierane wnioski do projektu planu (skarżący nie złożył żadnego wniosku);

- projekt miejscowego planu wykładany był do publicznego wglądu w dniach 4 grudnia 2014 r. do 9 stycznia 2015 r.; uwagi do projektu planu zbierane były do dnia 29 stycznia 2015 r.; w dniu 7 stycznia 2015 r. odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie miejscowego planu.

Organ zauważył, że skarżący składał uwagi do projektu planu dotyczące utrzymania poprzednich funkcji terenu mieszkaniowo-usługowego II MU z jej strefami funkcjonalnymi zgodnie z poprzednimi mpzp i z obowiązującym studium oraz podważył planowane zapisy dla terenu B12 MW(U), w którym znajdują się jego działki, zarzucając że nie przewidziano dla tego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a usługi można tylko planować w sposób bardzo ograniczony. Skarżący wnioskował również o przybliżenie projektowanej linii zabudowy do pasa drogowego ul. [...], w oparciu o istniejący budynek Domu Towarowego [...]. Uwagi zostały rozpatrzone pozytywnie przez Prezydenta Miasta S. w drodze zarządzenia nr [...] z dnia [...] lutego 2015r. pod poz. [...] (art. 17 pkt 12 u.p.z.p.).

Organ wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu, działki nr geod. [...] i [...] obr. [...] położone są w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, oznaczonym na rysunku planu symbolem B12 MN/MW/U. Do etapu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu był planowany teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług o symbolu B12 MW(U). Usługi były wtedy planowane jako przeznaczenie dopuszczalne, czyli powierzchnia użytkowa budynków i lokali o przeznaczeniu dopuszczalnym nie może być większa niż 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków na działce budowlanej lub dla terenów bez zabudowy sposób zagospodarowania terenu nie może zajmować więcej niż 30% powierzchni działki. Na omawianym terenie dodatkowo zaplanowano możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zmieniono dopuszczenie usług na przeznaczenie podstawowe, czyli możliwość ich funkcjonowania rozdzielnie od zabudowy mieszkaniowej w 100% bądź łącznie z tą zabudową. Trzy rodzaje przeznaczeń, planowane dla obszaru, w którym znajdują się działki skarżącego, występują równolegle i są równorzędnymi formami przeznaczenia podstawowego. Gmina argumentowała, że w związku z uwzględnieniem uwag skarżącego, przeznaczenie dla działek zmieniło się na korzyść zainteresowanego, daje mu możliwość dowolnego kształtowania zabudowy. Zmieniono również, zgodnie z uwagą skarżącego, linię zabudowy przesuwając ją bliżej pasa drogowego ul. [...], umożliwiając tym samym większą powierzchnię do zabudowy. Organ podał, że działki nr geod. [...] i [...] obr. [...] znajdują się w liniach rozgraniczających drogi publicznej ul. [...], planowanej jako ulica lokalna o symbolu 1 KDL.

Organ stwierdził, że działki wskazane przez skarżącego jako własne o nr geod. [...] i [...] w rzeczywistości stanowią własność Miasta S. na prawach powiatu i leżą także w liniach rozgraniczających drogi publicznej ul. [...] oznaczonej jako ulica lokalna o symbolu 1 KDL. Wskazał, iż zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721), nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Zdaniem organu, skarżący nie ma zatem interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, w części dotyczącej tych działek. Jako dowód organ powołał decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej.

Organ dodał, że w związku z tym, że uwagi skarżącego złożone podczas wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta, zgodnie z art. 17 pkt 13 ww. u.p.z.p. musiał zostać zweryfikowany projekt rysunku planu oraz treść uchwały w oparciu o te zmiany. Wobec powyższego, zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p., projekt miejscowego planu w nowej formie Prezydent Miasta przedstawił Radzie Miasta S. do uchwalenia wraz z listą nieuwzględnionych uwag, stanowiącą załącznik nr 2 do uchwały. Wobec powyższego, zdaniem organu jest bezzasadny zarzut skarżącego wskazujący, że uchwała w sprawie uchwalenia przedmiotowego planu została podjęta z naruszeniem art. 17 pkt 12, 13, 14 u.p.z.p. Jako dowód organ powołał fragment projektu rysunku planu, wyłożony do publicznego wglądu z obszarem, w którym znajdują się działki skarżącego, a także fragment rysunku uchwalonego planu z terenem nieruchomości skarżącego.

Rada Miasta S. wskazała, że w oparciu o art. 20 ust 1. u.p.z.p. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...], po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Uwagi skarżącego nie znalazły się więc w załączniku nr 2 do uchwały, ponieważ zostały uwzględnione, a tekst planu w formie uchwały i rysunek planu (stanowiący załącznik nr 1 do uchwały) zawierały zmiany wynikłe z ich uwzględnienia.

Organ podał, że działki nr geod. [...] i [...] obr. [...], stanowiące własność Miasta S. - powiat zostały wydzielone w 2003 r. przed realizacją pasa drogowego ul. [...] z działek nr geod. [...] i [...] obr. [...], których właścicielem był skarżący. Skarżący stał się ich właścicielem w 1994 r. i w 1995 r. W tamtym okresie obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1987 r. Nr [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z ww. planem, część nieruchomości skarżącego leżała w strefach o symbolu Ż4 - UN/UO/US i Ż3 UN/UO. Strefa Ż4 była strefą istniejących upraw rolnych, zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej przy ul. [...] i [...] (obecnie ul. [...]), realizowane tam były obiekty nauki, stołówka i akademiki. Natomiast perspektywiczne przeznaczenie terenu było pod usługi nauki i oświaty oraz sportu (z czasową adaptacją istniejącej zabudowy mieszkaniowej i części terenów rolnych, realizacją młodzieżowego domu kultury i filii biblioteki miejskiej oraz ośrodka sportowego dla dzieci i młodzieży). Natomiast strefa Ż3 to istniejące dwa internaty, dom akademicki trzy szkoły zawodowe, zabudowa zagrodowa i tereny upraw rolnych, teren planowany był pod usługi nauki i oświaty. Pozostała część działek znajdowała się w liniach rozgraniczających obecnej ul. [...] - planowanej wtedy jako Zo 1/2 [...] o szerokości w liniach rozgraniczających 15-25 m. W związku z tym, zdaniem organu skarżący nabywając działki nr geod. [...] i [...] powinien mieć świadomość, że część jego nieruchomości będzie przeznaczona pod drogę publiczną. Jako dowód w sprawie organ powołał akty notarialne zakupu działek nr geod. [...] i [...] obr. [...].

Organ wyjaśnił, że przebieg ulicy (obecnie [...]) przeniesiony został do kolejnego dokumentu planistycznego, tj. do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), który stracił z mocy przepisów prawa ważność z końcem roku 2003 r. Zgodnie z ustaleniami tamtego planu, ul. [...] - planowana była jako 38KUZo 1/2 - przedłużenie ul. [...] do [...] - projektowana jako zbiorcza obszarowa Zo 1/2 o szer. w liniach rozgraniczających 25 m. Natomiast zasadnicza część działek skarżącego położona była w obszarach stref mieszkaniowo-usługowych o zabudowie intensywnej M1-U i intensywnej i średniointensywnej M2-U z postulowanym sposobem użytkowania pod teren usług nauki, o którym to sposobie użytkowania skarżący w uwagach do projektu planu i w skardze nie wspominał.

Organ podał, że plany ogólne w poprzednim systemie planistycznym funkcjonowały w sposób nieco inny niż obowiązujące, tzn. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należało pozyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która określała szczegółowo przeznaczenie i zasady zabudowy i zagospodarowania terenu. W obecnym systemie plan miejscowy jest dokumentem podstawowym i wystarczającym do wykonania projektu budowlanego, zatem zakres jego szczegółowości oparty o unormowania art. 15 u.p.z.p. jest zupełnie inny, niż w starych planach miejscowych. Zdaniem organu, nie można więc dla działek skarżącego nr geod. [...] i [...] obr. [...] ustalić przeznaczenia i przyjąć słownictwa dotyczącego zabudowy (intensywna, średniointensywna), które wskazał w uwadze ułożonej do projektu planu, jak również w skardze z dnia 5 maja 2016 r. Jednak podstawowa funkcja terenu pod zabudowę z poprzednich planów ogólnych, jak również z obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. - tereny mieszkaniowo-usługowe, została utrzymana, a postulowany w planie ogólnym z 1992 r. teren usług nauki nie został przeniesiony do nowego, zaskarżonego planu miejscowego. Ponadto, wysokość budynków, jak i powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych, w oparciu o obowiązujące unormowania art. 15 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy, zostały ustalone zgodnie z sugestią skarżącego.

Ponadto organ zauważył, że do dnia wejścia w życie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w rejonie ul. [...] obowiązywała zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. - dotycząca trasy ulicy o symbolu 38KUZo 1/2 uchwalona uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia października 2000 r. Zgodnie z tym planem, tylko część nieruchomości skarżącego była objęta granicami planu. Według jego ustaleń, był to teren usług nauki z możliwością lokalizowania innych usług, związanych z funkcjonowaniem usług nauki i budownictwa mieszkaniowego. Ulica [...] planowana była o funkcji ulicy zbiorczej obszarowej klasy Z, o szerokości w liniach rozgraniczających 25,0 m. Jej przebieg w stosunku do poprzednich planów ogólnych został przesunięty na południe działek skarżącego, tym samym z korzyścią dla nieruchomości, wskazując więcej terenu pod zabudowę i zasadniczo omijając istniejące fundamenty budynku oraz trasę kanału co. Organ podkreślił, że na dzień przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu Miasto S. było właścicielem istniejącego pasa drogowego wybudowanej ulicy [...].

Podsumowując, organ wyraził stanowisko, że planowane zagospodarowanie obszaru działek skarżącego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w ciągu okresu czasu, kiedy uchwalane były kolejne opracowania planistyczne, stawało się korzystniejsze dla wnoszącego skargę. Obecnie w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] skarżący w oparciu o ustalenia tego planu może zrealizować różnego typu zabudowę mieszkaniową, czy usługi. Zasadnicza część nieruchomości objętych obowiązującymi na terenie miasta S. miejscowymi planami nie posiada tak elastycznego przeznaczenia. Jako dowód organ powołał: fragment z mpozp miasta S. z 1987 r. z obszarem działek skarżącego, fragment z mpozp miasta S. z 1992 r. z obszarem działek skarżącego, fragment ze zmiany mpozp miasta S. - dotyczącej trasy ulicy o symbolu 38KUZo 1/2 z obszarem działek skarżącego.

Organ wyjaśnił, że celem przy sporządzeniu zaskarżonego planu była potrzeba sformułowania zasad kształtowania ładu przestrzennego, w tym wskazania prawidłowego układu dróg publicznych, zasad użytkowania terenów dotychczas niezagospodarowanych, ujednolicając urbanistycznie przestrzeń z sąsiednimi terenami w pełni zagospodarowanymi. Opracowanie dokumentu planistycznego dla omawianego obszaru umożliwiło kontrolę jego zagospodarowywania i zapobiegło niekorzystnemu przekształcaniu tego terenu, jaki postępował w wyniku wydawanych decyzji o warunkach zabudowy dla pojedynczych inwestycji. Sporządzony miejscowy plan utrwalił i ukształtował prawem miejscowym zasadę kompozycji przestrzennej, sposób zagospodarowania terenów i rozwiązał problemy układu komunikacyjnego i infrastruktury.

Zdaniem organu, Miasto S. nie nadużyło przysługującego mu władztwa planistycznego. Z całą starannością wyważony został interes publiczny i indywidualny, aby w jak najmniejszym stopniu ingerować w prawa właścicieli nieruchomości objętych planem, a zatem nie doszło do naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani istotnego naruszenia procedury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej określanej jako "P.p.s.a."). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

I. Skarga została wniesiona z powołaniem się na przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd obowiązany był zatem sprawdzić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią tego przepisu, warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym. Dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, konieczne jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający oba wskazane warunki posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy.

Skarżący pismem, które wpłynęło do Urzędu Miasta S. w dniu 18 marca 2016 r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa. Interes, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu. Brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że nie jest wystarczające samo posiadanie interesu prawnego, albowiem koniecznym warunkiem zastosowania przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawnie chronionych interesów lub uprawnień podmiotu w związku z wydaniem zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu skarżący, jako właściciel i współwłaściciel nieruchomości położonej przy ulicy [...] w S., położonej na obszarze objętym przepisami zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń tej uchwały, w tym odnoszących się do szerokości ul. [...], jako przylegającej do nieruchomości skarżącego.

II. W stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Prawo miejscowe ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw. W doktrynie wskazuje się, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84, D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

Odwołując się do wyroku TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2000, nr 2, poz. 29 stwierdzić trzeba, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym". W przywołanym wyroku TK podkreślił, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Po pierwsze, organy gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi przez obecnie obowiązujące ustawy planistyczne. Po drugie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z innymi ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej. Po trzecie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z Konstytucją, co oznacza, że gmina dysponując zespołem uprawnień określanym władztwem planistycznym nie może tego władztwa wykonywać dowolnie, a uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane.

Organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa.

Jak stanowi art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. DZ. U. z 2016 r., poz. 380, ze zm.) właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz rozporządzać rzeczą. Powyższe uprawnienia przysługują jednak właścicielowi w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Właściciel wykonując prawo własności jest ograniczony przepisami ustaw szczególnych, do których należą między innymi przepisy u.p.z.p., upoważniające gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, stanowiąc dozwolone ograniczenia w sposobie wykonywania tegoż prawa. W granicach przez niego określonych właściciel gruntu może z niego korzystać, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Przypomnieć należy, że gmina ma prawo i obowiązek kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na swoim terenie poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala przeznaczenie terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić między innymi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz respektuje uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

III. Przechodząc do oceny zasadności skargi, tj. zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym należy przywołać art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia przedmiotowego planu). Zgodnie z tym przepisem, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, wyznaczającymi granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79), przy czym za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zaś pojęcie "zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na postanowienia planu miejscowego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w tym przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej (tak NSA w wyrokach z dnia: 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2527/13 oraz 28 stycznia 2016 r., CBOSA). Sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do materialnoprawnych podstaw wydania danego rozstrzygnięcia, kontrolując prawidłowość jego wykładni oraz prawidłowość jego zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i in.).

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym skargą - takimi wadami kwalifikowanymi przedmiotowa uchwała nie jest obarczona.

IV.I. Nie może zatem w kontekście art. 28 u.p.z.p. odnieść zamierzonego skutku zarzut skarżącego, iż Rada Miasta S. oparła się na niezgodnym ze stanem faktycznym załączniku Nr 2 "Lista nieuwzględnionych uwag dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w S. wniesionych na podstawie art. 17 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" – przy czym w załączniku tym nie wymienia się wniosków i uwag złożonych przez skarżącego w dniu 28 stycznia 2015 r.

Z pisma tego (karta 51 akt sądowych) wynika, że skarżący kwestionuje zmianę przeznaczenia z funkcji mieszkaniowo-usługowej (budownictwo wielo- i jednorodzinne z dopuszczeniem wszystkich usług i produkcji nieuciążliwych dla otoczenia; obszary funkcjonalne: IIMU1 i IIMU2 – na teren budownictwa wielorodzinnego, jednakże bez funkcji budownictwa jednorodzinnego (ponieważ przeznaczenie oznaczone symbolem B12 tego nie przewiduje), a usługi są ograniczone, bowiem podstawowym przeznaczeniem terenu jest zabudowa wielorodzinna z dopuszczeniem usług. Ponadto skarżący wskazuje na zmianę funkcji ul. [...] zarzucając, iż nie powinna być ona budowana w szerokości 25 m, lecz 15 m, na południe od budynku skarżącego. Następnie skarżący zarzucił przesunięcie linii zabudowy w kierunku północnym (wskazał, że linia ta jest "głębsza niż linia zabudowy Domu Towarowego [...]) podnosząc, że takie rozwiązanie zmniejsza funkcjonalność działek skarżącego.

W uchwalonym Planie przedmiotowy teren objęty został symbolem B12 MN/MW/U (zgodnie z wyrysem z przedmiotowego planu, znajdującym się w materiałach planistycznych oraz kartą 33 akt sądowych). Zgodnie z § 19 ust. 9 dla terenu B12 MN/MW/U ustala się przeznaczenie terenu: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usługi z zakresu: handlu (z wyjątkiem stacji paliw), rzemiosła, gastronomii, biur, zdrowia, oświaty. Dopuszczono zatem zarówno zabudowę jednorodzinną, jak i usługi jako funkcję podstawową, a nie uzupełniającą. W tym zakresie uwzględniono stanowisko skarżącego z pisma z 28 stycznia 2015 r. i nie jest zasadny zarzut skarżącego, który podnosił, że wbrew żądaniu właściciela, nie zmieniono przeznaczenia nieruchomości i przyjęto w uchwale rozwiązania zawarte w kwestionowanym projekcie planu miejscowego. W zestawieniu uwag, w pkt 13 str. 13 (znajdującym się w materiałach planistycznych) mowa jest o uwadze skarżącego (dotyczącej zmiany w funkcji terenu, zgodnie z poprzednio obowiązującym m.p.z.p.). Wyjaśniono, że ze względu na odmienność regulacji poprzednio obowiązującej ustawy i u.p.z.p. nie można z ogólnych stwierdzeń zawartych w poprzednio obowiązujących planach przenosić bezpośrednio do aktów sporządzanych na podstawie u.p.z.p., będących bezpośrednią podstawą do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy zauważyć, że podstawowa funkcja terenu pod zabudowę z poprzednich planów ogólnych, i zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. - tereny mieszkaniowo-usługowe, została utrzymana, a przeznaczenie mieszkaniowe i usługowe wskazane jest jako równoległe.

Co do "zmiany funkcji" ul. [...], to należy wskazać, że organ wyjaśnił, iż m.in. dla pasa drogowego ul. [...] na etapie opracowania planu była brana pod uwagę przede wszystkim decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej - drogi powiatowej klasy Z - ul. [...] wraz z odwodnieniem, oświetleniem, obustronnymi chodnikami i ścieżką rowerową (poświadczona za zgodność kopia znajduje się w materiałach planistycznych), a przebieg tej drogi odzwierciedla załącznika do tej decyzji. Słusznie Gmina uwzględniła tę decyzję, nie kierując się uchwałą Rady Miasta S. z 2003 r. (na która powołuje się skarżący) o zliczeniu ul. [...] do kategorii dróg gminnych.

Rada gminy uchwalając miejscowy plan powinna uwzględnić istniejący stan prawny, co znajduje podstawę w zasadzie praworządności i niżej powołanych uregulowaniach.

Droga powiatowa mieści się pojęciu inwestycji celu publicznego, stosownie bowiem do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r., poz. 65). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 13 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, a rada gminy przystępuje do sporządzenia miejscowego planu w celu rozmieszczenia inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).

Ponadto, ustosunkowując się do argumentacji skarżącego przedstawionej podczas rozprawy dnia 17 października 2016 r. (podnoszącego, że szerokość ulicy została zwiększona do 25 m na długości co najmniej 50 metrów, wskutek czego wywłaszczono skarżącemu cześć budynku), stwierdzić należy, że do zadań własnych gminy należy – stosownie do normy art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. – zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy gminnych ulic oraz organizacji ruchu drogowego. Nadto wydzielenie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym (art. 6 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm., powoływanej dalej jako u.d.p., co w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uprawnia nawet do wywłaszczenia z konstytucyjnie chronionego prawa własności. Takim wywłaszczeniem jest nie tylko bezpośrednie odebranie tego prawa, ale także – inne działania, których celem lub skutkiem będzie dopiero w przyszłości istotne ograniczenie lub odebranie tego prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, iż określenie przez radę gminy w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości pod drogi, skutkujące nawet na przyszłość możliwością pozbawienia własności nieruchomości w granicach tego przeznaczenia, znajduje swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Własność nieruchomości w tym przypadku zostaje podporządkowana realizacji ustawowo określonemu celu publicznego, w tym przypadku drogi, który ma służyć ogółowi społeczności lokalnej (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 840/12, CBOSA). Nawet zatem istnienie budynku nie przekreśla możliwości usytuowania drogi, a wartość istniejących naniesień na gruncie stanowią element wpływający na szacowanie wartości nieruchomości przy procedurze ustalania odszkodowania.

Przy określeniu parametru dróg lokalnych prawodawca związany jest rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), które określa minimalne szerokości poszczególnych kategorii dróg. Uwzględnienia wymaga jednak, że zgodnie z § 1 tego rozporządzenia dotyczy ono warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.p., drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne, a do dróg gminnych, jak stanowi art. 7 ust. 1 u.d.p., zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Ul. [...] zgodnie z rysunkiem planu posiada oznaczenie 1 KDL, a w § 7 ust. 1 w odniesieniu do jednojezdniowych dróg powiatowych (gminnych) klasy "L" przewidują najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających 12 metrów, a drogi klasy zbiorczej – 20 metrów. Zgodnie z powoływaną wcześniej decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] czerwca 2007 r. ustalono klasyfikację drogi jako zbiorczej. Podstawą do kwestionowania przyjętego przez gminę stanu rzeczy powinna zatem być w pierwszej kolejności ww. decyzja, jako akt determinujący postanowienia planu.

Podczas rozprawy dnia 17 października 2016 r. skarżący podniósł, że oczekuje i oczekiwał od Rady Miasta, że uwzględni przebieg ul. [...], w granicach uwidocznionych w pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 1992 r., a oczekiwań tych Rada nie spełniła w sposób sprzeczny z prawem, poszerzając ul. do 20 m. Z przedstawionych względów (tj. wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi) nie jest zasadne oczekiwanie przez skarżącego, że Rada pominie decyzję w przedmiocie lokalizacji celu publicznego i uwzględni wcześniej wydane pozwolenie na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę wskazać należy, że uwzględnienie na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 2003 r. budynku na działce skarżącego (pomijając znaczny upływ czasu do uchwalenia kwestionowanego planu) nie uniemożliwia takiego przebiegu drogi, jak został przyjęty w przedmiotowym planie, w związku z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Biorąc pod uwagę przedstawioną argumentację (zwłaszcza ww. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej) Sąd uznał, że mapa przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 2003 r. nie jest niezbędna do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a zdjęcia nie stanowią "dowodu z dokumentów".

Brak jest zatem podstaw do uznania zarzutów skarżącego, kwestionujących postanowienia planu uwzględniającego decyzję o lokalizacji celu publicznego (drogi), za uzasadnione.

Odnośnie do przesunięcia linii zabudowy w kierunku północnym w sposób odbiegający od linii zabudowy Domu Towarowego [...] wskazać należy, że z ww. zestawienia uwag (pkt 13, str. 13) wynika, iż ustalono linię zabudowy od str. ul. [...] w odległości 4 m – tak jak planowana linia zabudowy po przeciwnej stronie ul. [...] w terenie C1. Z rysunku będącego integralną częścią planu wynika, że linia ta jest linią równo biegnącą, bez uskoków.

IV.II. Odnosząc się do zarzutu, że przed podjęciem uchwały Rada Miasta S. nie dopuściła do rozpatrzenia złożonych przez skarżącego wniosków i uwag, Sąd zauważa, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r., podstawami stwierdzenia nieważności w całości lub w części uchwały w sprawie miejscowego planu są jedynie istotne naruszenia zasad sporządzania studium, istotne naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Powyższy przepis bedący regulacją szczególną względem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. oraz dopełnienie treściowe art. 147 P.p.s.a. stanowi podstawę pozbawienia mocy obowiązującej miejscowego planu tylko w przypadkach naruszeń prawa materialnego i formalnego, które dodatkowo i co do zasady muszą mieć charakter istotny.

Oznacza to po pierwsze, że naruszenia warunków materialnych sporządzenia studium muszą być w aktualnym stanie prawnym istotne, to znaczy muszą to być takie naruszenia przepisów stanowiących bezpośrednią lub pośrednią (np. w zakresie konstytucyjnych zasad równości lub proporcjonalności lub w zakresie ustawowych zasad – np. ochrony własności, przyrody, środowiska) podstawę planu, które mają bezpośredni i realny wpływ na treść tego aktu. Po drugie, istotne muszą być także naruszenia warunków proceduralnych (procedury planistycznej). W tym wypadku chodzi o tego rodzaju naruszenia trybu sporządzania, które są w stanie bezpośrednio i realnie wpłynąć na treść lub formę aktu planistycznego.

W doktrynie podkreśla się, że o istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251- 253). Chodzi tu zatem o wadę kwalifikowaną, z powodu której cały akt lub jego część nie powinna wejść w ogóle do obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, przy uchwalaniu kontrolowanego planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad lub trybu jego sporządzania. Na istotność przesłanki ochrony praw podmiotów zainteresowanych w procedurze planistycznej, w tym poprzez umożliwienie tym podmiotom zgłaszania uwag, zwraca się również uwagę w piśmiennictwie (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 3 do art. 28).

Podczas rozprawy dnia 17 października 2016 r. skarżący wyjaśnił, że pismo z dnia 28 stycznia 2015 r. było jednym pismem z uwagami i wnioskami, jakie składał w postępowaniu planistycznym. Rada odniosła się do tych uwag i je rozpatrzyła w sposób wyżej opisany. Brak jest zatem podstaw do uznania, że doszło do pominięcia uwag skarżącego, czy też uniemożliwienia zgłaszania tychże uwag. Skarżący uzyskał również informację (pismo z dnia 30 marca 2016 r.) o przekazaniu wezwania właściwej Komisji Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska oraz radnym. Z kolei z protokołu sesji Rady Miasta S. z nr [...] wynika, że rady T.A. podnosił kwestię obszaru B12 oraz zmiany kategorii ul. [...]. W odpowiedzi zabrała głos B.K. – Naczelnik Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, powołując się m.in. na wyznaczenie pasa drogowej tej ulicy na podstawie decyzji administracyjnych (str. 9 i 10, karta 64 akt sądowych). Z kolei Przewodniczący Rady, w odpowiedzi na prośbę radnego A.S. o umożliwienie wypowiedzi właścicielom działek i poddania dopuszczenia tej możliwości pod głosowanie, wyjaśnił, że właściciele mogli prezentować swoje stanowiska w czasie posiedzenia Komisji (str. 10, karta 64 akt sądowych), a wniosek ten nie jest wnioskiem formalnym (str. 12, karta 65 akt sądowych).

Biorąc pod uwagę brak podstaw do uznania, że zarzuty dotyczące treści planu są uzasadnione (m.in. ze względu na decyzję Prezydenta Miasta S. o lokalizacji drogi) Sąd nie uznał zarzutów procesowych skarżącego za odnoszące się do "istotnych" naruszeń.

IV.III. W myśl art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadku dokonania wezwania skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zgodnie ze wskazanymi powyżej regulacjami w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skargę na uchwałę rady gminy można skutecznie wnieść najpóźniej w sześćdziesiątym dniu, liczonym od daty doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Gmina nie ma w ogóle obowiązku udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W takim przypadku ustawodawca przewidział bowiem inny termin do wniesienia skargi, tj. termin sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zatem, organ w sytuacjach, kiedy uzna to za zasadne - a tak było w przypadku przedmiotowej sprawy - może odstąpić od udzielenia odpowiedzi. Innymi słowy, nawet brak odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie stanowi naruszenia jakichkolwiek przepisów proceduralnych.

IV. IV. Skarżący formułując zarzut, iż nie uwzględniono zmiany przeznaczenia bezpośrednio sąsiadującego gruntu, nie wskazał na czym polega w tym przypadku naruszenie jego interesu prawnego.

V. Z przedstawionych przyczyn uznać należało, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego miejscowego planu we wskazanej części, wyznaczonej zarzutami naruszenia interesu prawnego skarżącego, w związku z czym na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.