Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1132/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. W., D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2021r. znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej skargę oddala.


UZASADNIENIE

D. i D. W. wniesli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 lipca 2021r. znak [...], które utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Oświęcim z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu jednorazowej opłaty adiacenckiej w kwocie 2.984,40 zł., zgodnie z posiadanymi udziałami w nieruchomości, wynoszącymi 3/4 - D. W. - opłata 2.238,30 zł. i [...] - D. W. - opłata 746,10 zł., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w O. w obrębie Oświęcim, składającej się z działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] o pow. 0,03836 ha, objętej KW nr [...] - z tytułu wybudowania infrastruktury technicznej - budowy drogi ulica [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Opisaną powyżej decyzją Prezydent Miasta Oświęcim ustalił dla Pani D. W. i Pana D. W. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w O., obręb Oświęcim w wysokości: 2.238,30 zł dla Pani D. W. i 746,10 zł dla Pana D. W. wskutek wybudowania infrastruktury technicznej - budowa drogi ul. [...] oraz zobowiązał Odwołujących do uiszczenia powyższej opłaty na konto Urzędu Miasta O. po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że Gmina Miasto Oświęcim zrealizowała inwestycję w postaci budowy drogi gminnej ul. [...] od km 0+004,31 km do 0+352,03 km oraz ul. [...] od km 0+016,59 do 0+450,72 km w O.. Zakres inwestycji obejmował: rozbiórkę fragmentu istniejącej ścieżki rowerowej wzdłuż ul. [...], rozbiórkę chodnika przy wlocie z ul. [...], rozbiórkę chodnika z płyt 50x50 wzdłuż ul. [...], rozbiórkę jezdni bitumicznej w ul. [...], rozbiórkę jezdni z płyt MON w ul. [...], rozbiórkę drogi z tłucznia w ul. [...], rozbiórkę/odbudowę ogrodzeń kolidujących z projektowanym rozwiązaniem geometrycznym w ul. [...], budowę drogi gminnej i chodników po istniejącym śladzie z budową jednostronnej ścieżki rowerowej od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...], ul. [...] - jezdnia asfaltowa o sumarycznej powierzchni 2.451 m2, przebudowę wzdłuż ul. [...] na skrzyżowaniu typu "T", budowę czterowlotowego skrzyżowania ulic: [...], 54KD, budowę zjazdów indywidualnych z kostki betonowej drogowej szarej gr. 8 cm o łącznej pow. 435m2, budowę ciągu pieszo-rowerowego z kostki brukowej betonowej gr 8 cm bez fazowej szarej i kolorowej o łącznej powierzchni 531m2, budowę kanalizacji deszczowej w zakresie od SD-1 do SD-14 wraz z włączeniem do istniejącej komory KD na istniejącym kanale 1750x2300 oraz od SD-18 do SD-14, przebudowę napowietrznej linii eNN wraz z przyłączami, ,budowę 1.4 latami drogowych podłączonych do istniejącej sieci oświetlenia ulicznego, zabezpieczenie kanalizacji teletechnicznej zlokalizowanej wzdłuż ul. [...] przy wlocie w ul. [...], budowę kanalizacji sanitarnej, humusowanie i obsianie trawą zieleńców, wykonanie oznakowania oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a zatem inwestycja ta stworzyła warunki podłączenia nieruchomości z wybudowaną drogą.

Organ I instancji wyjaśnił również, że decyzją Nr [...] z dnia 08.01.2015 r. Starosta Oświęcimski o zezwolił na realizację ww. inwestycji drogowej. Wskazano, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie odrębnych przepisów, którymi w przypadku drogi są przepisy ustawy - Prawo budowlane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych przyjęto zatem, że datą stworzenia warunków do połączenia nieruchomości z wybudowaną drogą jest data podpisania protokolarnego odbioru inwestycji. Protokolarny odbiór końcowy robót miał miejsce w dniu 15.11.2018 r. Decyzją z dnia 21.11.2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie ul. [...] - droga klasy L, a decyzją z dnia 05.12.2018 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie kanalizacji sanitarnej w ul. [...].

Dalej organ I instancji powołał się na przepisy art. 145 i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że dla ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek stworzenia warunków do przyłączenia jej do wybudowanej drogi, zlecono wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obręb O., jedn. ewid. Oświęcim - miasto. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu 18.10.2019 r., a jego aktualność rzeczoznawca majątkowy Pani B. M. potwierdziła w klauzuli z dnia 13.01.2021 r. Organ I instancji dokonał oceny tego dowodu i uznał, że uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Wartość nieruchomości oszacowana została na kwotę 439.836,00 zł przy uwzględnieniu wybudowanej drogi oraz na kwotę 424.914,00 zł bez jej uwzględnienia, w wyniku czego wzrost wartości nieruchomości wyniósł 14.922,00 zł, jako różnica pomiędzy dwoma powyżej podanymi wartościami nieruchomości. Do ustalonego wzrostu wartości nieruchomości organ zastosował 20 % stawkę opłaty wynikającą z mocy uchwały Rady Miejskiej w Oświęcimiu z dnia 28.06.2018 r. nr [...], co dało opłatę adiacencką w łącznej kwocie 2.984,40 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, złożyli Pani D. W. i Pan D. W. wnosząc o odstąpienie od obciążania Stron opłatą adiacencką, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zawieszenie wykonania decyzji do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Odwołujący nie zgodzili się z wydaną decyzją, ponieważ operat szacunkowy abstrahuje od faktu, że faktycznym powodem budowy drogi było zapewnienie dojazdu do nowo budowanego osiedla przy ul. [...], w którym ma powstać kilkaset mieszkań. Odwołujący wyjaśnili, że przed budową drogi okolice ul. [...] stanowiły spokojną dzielnicę o niewielkim ruchu samochodowym, w najbliżej okolicy były również tereny zielone, których obecnie już nie ma. Odwołujący podnieśli, że strony postępowania powinny mieć możliwość wypowiedzenia co do opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 81 k.p.a.), podczas gdy w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Oświęcimia nie doręczył Im operatu szacunkowego i dopiero na skutek interwencji Odwołujących operat ten został im okazany w siedzibie Urzędu Miasta w Oświęcimiu. Z kolei, operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto konkretne nieruchomości oraz operat powinien, opierać się na prawidłowo wybranych nieruchomościach, podobnych do nieruchomościach szacowanych. Tymczasem, wycena nieruchomości budzi wątpliwości Odwołujących, ponieważ rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie przyjął dla sąsiadujących ze sobą pięciu nieruchomości położonych przy ul. [...] różne wartości gruntu mimo, że nieruchomości te położone są obok siebie. Podkreślono, że występuje różnica w określeniu wartości nieruchomości w tym operacie a operacie sporządzonym dla potrzeb określenia odszkodowania za wywłaszczony grunt pod budowę drogi ul. [...] - obecnie wyliczono kwotę 110,77 zł za 1 m2 gruntu, a w 2015 r. 60,91 zł za 1 m2 gruntu. Cena gruntu w tak nieodległym czasie nie może być tak diametralnie różna. Podkreślono, że przed wybudowaniem drogi ul. [...] stanowiła nieutwardzoną drogę polną, z której korzystali" mieszkańcy posesji położonych przy tej ulicy. Zaznaczono, że wybudowany przez miasto wodociąg, kanalizacja i oświetlanie elektryczne będą służyć praktycznie wyłącznie nowo wybudowanemu osiedlu, bowiem z pięciu istniejących domów znajdujących się przy ul. [...], tylko jeden został podłączony do instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, a pozostałe z urządzeń tych nie skorzystały z uwagi na różnice poziomu nieruchomości i wybudowanej drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie rozpoznając powyższe odwołanie wskazało, iż zgodnie z zasadą wynikającą z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W myśl art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Jak stanowi przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. opłatę adiacencką, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z przepisem art. 145 ust. 2 u.g.n. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Ustawodawca zastrzegł przy tym, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi (art. 146 ust. 1 u.g.n.) oraz, że następuje to po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości {art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.) Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 u.g.n.).

Nałożenie więc opłaty adiacenckiej na Strony wymaga stwierdzenia faktu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ,i ustalenia, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło .wskutek wybudowania drogi oraz zachowania 3 - letniego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, warunek stworzenia warunków do korzystania z drogi uznać można za spełniony w sytuacji, gdy powstanie w świetle ustawy - Prawo budowlane możliwość korzystania przez właściciela nieruchomości z wybudowanej drogi rozumianej jako całość, a nie jej części jako określonego odcinka, czy też zakończenia prac na odcinku drogi bezpośrednio przylegającym do nieruchomości właściciela (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2002 r., I SA 2032/00, , z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 1648/99, z dnia 7 lutego 2006 r. I OSK408/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 408/05, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt 398/10).

W przedmiotowej sprawie zostały stworzone warunki do przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanej drogi. Datą, z którą umożliwiono korzystanie z wybudowanej drogi był dzień 15.11.2018 r. W aktach sprawy znajduje się bowiem protokół końcowego odbioru robót z tego dnia. Z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu w przedmiocie udzielania pozwolenia na użytkowanie wynika, że w odniesieniu do działki nr [...] stanowiącej własność Pani D. W. i Pana D. W. zaistniały warunki do jej podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej, w szczególności do drogi, o czym jest mowa w powołanych wyżej art. 145 ust. 1 i art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kolegium także zauważyło, że - jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.02.2008 r. - "Sytuacja dostępności korzystania z drogi, od której ustawodawca uzależnił wymierzenie opłaty adiacenckiej, występuje już wówczas, gdy drogę zbudowano na terenie przyległym do działki w taki sposób, że możliwe jest wybudowanie zjazdu do niej zgodnie z przywołanym powyżej przepisem. Decydująca jest zatem możliwość wykonania zjazdu na nieruchomość zgodnie z prawem, a w szczególności zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 póz. 430)". W przedmiotowej sprawie wykazano, że realizacja zjazdu z wybudowanej ul. [...] na przedmiotową nieruchomość zgodnie z prawem jest możliwa. Wynika to jednoznacznie z aktach sprawy znajduje się bowiem protokół końcowego odbioru robót. Z powyższego wynika niewątpliwie, że w przedmiotowej sprawie zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi.

Został też dotrzymany przez organ I instancji ów trzyletni termin, o którym mowa powyżej. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło bowiem w terminie do 3 lat od momentu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wynika to z porównania dat odbioru inwestycji oraz wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

Stwierdzić należy ponadto, że na mocy § 1 uchwały nr L/992/18 Rady Miasta Oświęcim z dnia 28 czerwca 2018 r. ustalona została wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej na 20% różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem tych urządzeń, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

Stwierdzenie zaistnienia powyższych okoliczności pozwala na przeprowadzenie badania ostatniej przesłanki naliczenia opłaty adiacenckiej, tj. ustalenia, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek wybudowania drogi.

Organ I instancji swoje przekonanie o zaistnieniu tej przesłanki opłaty planistycznej oparł o ustalenia operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. B. M., wykonanego w dniu 18.10.2019 r., którego aktualność autorka operatu potwierdziła klauzulą z dnia 13.01.2021 r. Rzeczoznawca uwzględniając cel, zakres i przedmiot wyceny oraz dostępność danych, dokonała wy

boru podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Metoda ta jest jedną z trzech metod, obok metody korygowania ceny średniej i metody analizy statystycznej rynku, stosowanych przy wycenie nieruchomości podejściem porównawczym. Stosownie do treści przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Należy stwierdzić, iż wybór podejścia i metody w badanym operacie zgodny jest z przepisami u.g.n. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych. Nie mogą więc być przedmiotem oceny tut. Kolegium.

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art.153 ust.1 u.g.n.). Z kolei stosownie do przepisu art. 4 pkt 16) u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Na podstawie delegacji ujętej w art. 159 u.g.n. Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U Nr 207, póz. 2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie" określiła rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. W przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia wyrażona została zasada, iż określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. W § 4 rozporządzenia, stanowiącym dopełnienie przepisu art. 153 ust.1 u.g.n. określono, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Stosownie do ustępu 3 § 4 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami do porównań porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

W świetle przytoczonych regulacji prawnych Kolegium stwierdziło, że przedstawiona wycena w postaci ww. elaboratu szacunkowego nie odbiega od normatywnych wymogów dot. zasad ustalania wartości nieruchomości. Rzeczoznawca dokonał szczegółowego opisu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Podał, że działka nr [...] ma uregulowany stan prawny, jest dla niej prowadzona księga wieczysta [...], zaś w operacie ewidencji gruntów jej powierzchnia została określona na 0,3836 ha. Działka ma kształt litery L, teren jest płaski, położona jest w północno - zachodniej części miasta w sąsiedztwie drogi krajowej nr 44 w strefie śródmiejskiej. Nieruchomość ta znajduje się w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej i terenów niezainwestowanych, od północny granicy z ul. [...]. Działka posiada dostęp do drogi gminnej ul. [...], która przed 15.11.2018 r. była utwardzoną kruszywem drogą gruntową, a po tej dacie stanowi drogę asfaltową z oświetleniem, chodnikami i ścieżką rowerową. Przez działkę przebiega napowietrzna sieć elektryczna średniego napięcia nie kolidująca z przyszłą zabudową.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Oświęcim ograniczonego ulicami: Garbarska, Kilińskiego, Chodniki, Legionów przyjętego uchwałą Nr LII/1000/2018 z dnia 29.08.2018 r. działka ta znajduje się w terenie 1MN - terenu zabudowy jednorodzinnej oraz 1U - tereny zabudowy usługowej. Następnie rzeczoznawca przytoczył zastosowane w sprawie przepisy prawa i uzasadnił wybór metody porównywania parami w podejściu porównawczym spełnieniem trzech warunków: rynek jest w miarę stabilny, odnotowano na rynku odpowiednią ilość transakcji o podobnych cechach, a nieruchomości podobne były przedmiotem obrotu na rynku w okresie dwóch ostatnich lat. Została omówiona procedura szacowania nieruchomości w zastosowanym podejściu i metodzie (str. 12-13 operatu), po czym przedstawiono analizę i charakterystykę rynku nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu mieszanym terenów zabudowy mieszkaniowe - usługowej i usługowej z obszaru Oświęcim - Miasto i Gmina Oświęcim, w łatach 11.2016 - 11.2018. Wyjaśniono, że do wyceny wykorzystano dwa zbiory nieruchomości o takim mieszanym przeznaczeniu: jeden obejmujący nieruchomości posiadające dostęp do drogi publicznej utwardzonej lub poprzez drogę utwardzoną wewnętrzną, a drugi obejmujący nieruchomości z dostępem do drogi publicznej asfaltowej. Jest to zabieg zasługujący na uwzględnienie w realiach tej sprawy, bacząc na cel wyceny oraz j ej dostępność do drogi publicznej przed i po 15.11.2018 r.

W zakresie przedstawionej analizy rynku nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu mieszanym mieszkaniowe - usługowym oraz usługowym rzeczoznawca wskazał na znaczną rozpiętość cenową, podkreślił osiągane wyższe ceny przez nieruchomości komercyjne, w tym mieszkalno - usługowe od cen działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, zwrócił uwagę, że ceny gruntów w ścisłym centrum Oświęcimia są wyższe i osiągają poziom 100-300 zł/ l m2. Przy pominięciu cen skrajnych średnia cena wynosi ok. 236,27 zł/1 m2. Dalej rzeczoznawca majątkowy przeanalizował badaną grupę nieruchomości pod kątem zmiany cen w czasie i odnotował, że ceny gruntów na badanym rynku utrzymuje się na stabilnym poziomie, z uwagi na co rzeczoznawca odstąpił od korygowania cen ze względu na upływ czasu. Był to zabieg prawidłowy, wynikający z wszechstronnej analizy rynku nieruchomości. W oparciu o analizę rynku, preferencje nabywców nieruchomości i własne wyliczenia rzeczoznawca majątkowy wytypował cechy rynkowe, które wpływają na ceny i wartość nieruchomości. Są to: lokalizacja, sąsiedztwo, obciążenia i uciążliwości, możliwości zabudowy, powierzchnia, dostęp do mediów. W operacie określono też wagi tych cech i oceny, dokonując ich opisu tak, by można było weryfikować zachodzące podobieństwo między nieruchomościami, jak i nadanie ocen poszczególnym cechom, co pozwoliło niwelować różnice występujące między nieruchomością wycenianą i wziętymi do porównań.

W oparciu o takie założenia autor operatu wyselekcjonował z rynku nieruchomości 3 transakcje nieruchomościami z rynku lokalnego, podobnymi do wycenianej według jej przeznaczenia przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz 3 transakcje nieruchomościami z rynku lokalnego, podobnymi do wycenianej według jej przeznaczenia po stworzeniu warunków do korzystania z tejże drogi. W pierwszym zbiorze znalazły się transakcje nieruchomościami: nieruchomość l z Oświęcimia przy ul. [...] o pow. 1550 m2, nieruchomość 2 z Oświęcimia przy ul. [...] o pow. 174 m2, nieruchomość 3 z Oświęcimia przy ul. [...] o pow. 3183 m2. W drugim zbiorze znalazły się transakcje nieruchomościami: nieruchomość l z Oświęcimia przy ul. [...] o pow. 781 m2, nieruchomość 2 z Oświęcimia przy ul. [...] o pow. 2300 m2, nieruchomość 3 z Oświęcimia przy ul. [...] o pow. 4848 m2. W operacie zawarto także informacje o: dacie transakcji, położeniu nieruchomości, numerze działki, powierzchni, cenie transakcyjnej, cenie transakcyjnej jednostkowej, nr Repertorium. Wszystkie nieruchomości zostały przez rzeczoznawcę szczegółowo opisane na str. 13-16 operatu, pod kątem dobranych w operacie cech rynkowych. Z opisów tych wynika, że nieruchomości porównawcze, podobnie jak przedmiot wyceny mają przeznaczenie terenów zabudowy mieszkalno - usługowej i usługowej oraz dostęp do drogi publicznej podobnej, jak nieruchomość wyceniana w każdym z szacowanych stanów. Powyższe dowodzi, że wszystkie przyjęte do bezpośrednich porównań nieruchomości są podobne do przedmiotu wyceny zarówno pod względem wielkości, jak i przeznaczenia oraz dostępu do drogi publicznej, zaś występujące różnice zostały prawidłowo skorygowane współczynnikami na dalszym etapie wyceny.

Mając na uwadze powyższe, jak też opis i wycenę Kolegium stwierdziło, że dla wycenianej nieruchomości została sporządzona baza nieruchomości podobnych, co wynika z ich szczegółowego opisu. Wyszczególniono najbardziej miarodajne cechy, do których przypisano wagi i podano ich opisy, oraz oceny. Różnice między nieruchomościami zostały skorygowane, zaś wielkość poprawek jest podana w czytelny sposób w tabelach na str. 14-17 operatu. Skutkiem powyższych ustaleń wartość rynkową wycenianej nieruchomości według jest stanu przed wybudowaniem ww. drogi ustalono, mnożąc wartość l m2 (średnia arytmetyczna cen skorygowanych o sumę poprawek) ustaloną na 110,77 zł/m2 przez powierzchnię wycenianej nieruchomości, co dało kwotę w zaokrągleniu do zł 424.914,00 zł. Natomiast wartość rynkową wycenianej nieruchomości według jest stanu po wybudowaniu ww. drogi ustalono, mnożąc wartość l m2 (średnia arytmetyczna cen skorygowanych o sumę poprawek) ustaloną na 114,66 zł/m2 przez powierzchnię wycenianej nieruchomości, co dało kwotę w zaokrągleniu do zł 439.836,00 zł. W uwzględnieniu powyższych okoliczności i ustaleń rzeczoznawca majątkowy wykazał, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wynika wyłącznie z wybudowania ww. drogi ul. [...], zachodzi bezpośredni związek między tą okolicznością a wzrostem wartości gruntu, a wzrost wynosi wartość określoną w operacie szacunkowym.

Mając na uwadze wyżej zreferowane działania i metody zastosowane w operacie Kolegium potwierdziło, że może stanowić on dowód wzrostu wartości przedmiotowego gruntu. Wobec zaś faktu, że wzrost wartości nieruchomości wyniósł kwotę 14.922,00 zł, to przy zastosowaniu 20% stawki, wynikającej z uchwały Rady Miasta Oświęcim z dnia 28 czerwca 2018r. nr L/992/18, opłata adiacencka została naliczona w prawidłowej wysokości 2.984,40 zł. Kolegium oceniło, że badany operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i czytelnie wyjaśnia sposób dokonania wyceny. Wszystkie okoliczności zostały omówione i ustalone w sposób jednoznaczny. Operat zawiera też wszystkie elementy, o których mowa w § 56 rozp. w spr. wyceny i zdaniem Kolegium mógł stanowić podstawę do określenia wysokości opłaty adiacenckiej, co trafnie odnotował organ i instancji opierając na tym dowodzie wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Kolegium za chybione uznało zarzuty Odwołujących do operatu, które w istocie bazują jedynie na porównaniu jego ustaleń z ceną gruntu ustaloną innym operatem w sprawie o wywłaszczenie gruntu. Podkreślenia wymaga jednak, że po myśli art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Co więcej, wyklucza jest możliwość oceny ustaleń przedmiotowego operatu przez pryzmat ustaleń operatu z 2015 r. z uwagi na inny cel oby wycen oraz różnicę czasu między wycenami.

Kolegium wyjaśniło też, że faktyczny powód budowy drogi ul. [...] pozostaje bez znaczenia dla oceny możliwości i prawidłowości naliczenia opłaty adiacenckiej, ponieważ przepisy prawa uzależniają ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ta zaś przesłanka, jak też dobór nieruchomości porównawczych zostały omówione i wykazane ww. dowodem. Podobnie irrelewantna prawnie jest okoliczność wpływu budowy osiedla przy ul. [...] na ruch komunikacyjny w tym rejonie oraz zieleń. Bez znaczenia pozostaje też w sprawie poniesiona w odwołaniu kwestia obsługiwania przez wybudowany przez miasto wodociąg, kanalizację i oświetlanie elektryczne wyłącznie nowo wybudowanego osiedla.

Co zaś się tyczy zarzutu nie doręczenia Stronom operatu szacunkowego tut. Kolegium wyjaśniło, że organ nie miał obowiązku przekazywać stronom wyceny. Natomiast zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane zapewnić stronom postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowej sprawie obowiązek spoczywający na organie I instancji został spełniony, ponieważ w dniu 16.02.2021 r. zawiadomił Strony o zebraniu materiału dowodowego. W efekcie powyższego Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniosku Odwołujących o odstąpienie od obciążania Stron opłatą adiacencką, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W kwestii zaś wnioskowanego zawieszenia wykonania decyzji do czasu zakończenia postępowania administracyjnego Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Zatem, wobec skutecznego wniesienia odwołania, decyzja organu I instancji nie podlegała wykonaniu.

Wobec powyższych argumentów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymałó w mocy decyzję organu I instancji.

Na powyższa decyzję SKO w Krakowie skargę wnieśli Skarżący, domagając się uwzględnienia skargi poprzez zmianę zaskarżonej decyzji i odstąpienie od obciążania opłatą adiacencką, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Oświęcim oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 143, 144, 145, 146 i 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. póz. 1990 z późn. zm.) oraz art. 81 kpa, przez dokonanie błędnej wykładni cytowanych wyżej przepisów.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazali, iż nie mogą się zgodzić ze stanowiskiem organów administracyjnych , albowiem:

1. W wyroku z dnia 19 marca 1991 r. [SA/Lu 79/91) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż wobec właściciela nieruchomości, która jest wyposażona w określone urządzenia komunalne, elektryczne lub gazowe i w której sąsiedztwie w czasie późniejszym zostało wybudowane drugie takie samo urządzenie, nie może być ustalona opłata adiacencka związana z kosztami budowy drugiego takiego samego urządzenia. Skarżący się na nieruchomości swojej posiadali energię elektryczną, wodę i podłączenie do bezodpływowego, betonowego, wolno usytuowanego w ziemi na nieruchomości zbiornika na nieczystości sanitarne. Nowo wybudowana miejska kanalizacja sanitarna nie przysporzyła skarżącym wartości dodanej, ponieważ nie są oni w stanie podłączyć się do niej, z uwagi na różnicę w poziomach, w terenie pomiędzy nieruchomością położoną przy ul[...] a siecią kanalizacyjną. Nieruchomość przy ul. [...] położona jest znacznie poniżej poziomu w stosunku do nowo wybudowanej drogi i kanalizacji, co uniemożliwia grawitacyjny zrzut ścieków z dołu do góry. W związku z powyższym budowa ulicy [...] nie stworzyła skarżącym warunków, nie przysporzyła możliwości podłączenia nieruchomości do jakichkolwiek dodatkowych urządzeń infrastruktury technicznej. Autorzy komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. Gerarda Bieńka (Wydawnictwo Prawnicze Lexis-Nexis, Warszawa 2008 r., str. 515) również stwierdzają, iż art. 146 ust. 1 ustawy ustanawia zasadę według której warunkiem dopuszczalności ustalenia opłat adiacenckich jest wzrost wartości nieruchomości. Co więcej, wzrost wartości musi pozostawać w związku przyczynowym z wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej. Jeżeli więc wartość nieruchomości nie wzrosła, albo gdy wzrosła lecz nie pozostaje w związku przyczynowym z wybudowaniem urządzeń, to brak jest podstaw prawnych do ustalenia opłaty adiacenckiej. Nie można mówić o wzroście wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem konkretnego urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli nie zostały stworzone warunki podłączenia nieruchomości do takiego urządzenia.

Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, iż pismem z dnia 26.06.2018 r. znak [...] Zastępca Prezydenta Miasta Oświęcim poinformował współwłaścicieli działki, iż podłączenie nieruchomości skarżących do wybudowanej w trakcie realizacji drogi kanalizacji sanitarnej nie jest możliwe, jednocześnie w tym samym piśmie Zastępca Prezydenta Miasta Oświęcim zaproponował skarżącym wybudowanie na ich koszt mini tłoczni ścieków oraz rurociągu tłocznego, za pomocą których można byłoby przerzucić ścieki do studni nr [...].

2. Z treści art. 145 ust. 1 ustawy wynika, że Prezydent Miasta ustala opłatę adiacencką w ramach uznania administracyjnego. Ponieważ jak już wyżej podano budowa drogi ulicy [...] nie przysporzyła jakiegokolwiek urządzenia w ramach infrastruktury technicznej, z którego skarżący mogliby skorzystać, ponieważ nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości przy ul. [...] do kanalizacji sanitarnej, a dostęp do pozostałych mediów (np. energia elektryczna, woda) był przed budową drogi zapewniony, to zdaniem skarżących stanowi argument do odstąpienia od ustalenia takiej opłaty.

3. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja narusza również przepis art. 154 ust. 1 ustawy. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 października 2014 r. (V CSK 1/14) wyraźnie stwierdził, iż "stanu nieruchomości, konkretnego do stwierdzenia, w celu oszacowania jej wartości nie tworzą tylko okoliczności determinowane prawem lecz także inne czynniki faktycznie decydujące o jej atrakcyjności rynkowej oraz cechy otoczenia w jakim nieruchomość się znajduje". Podobny pogląd prezentuje również autorka komentarza do ustawy Ewa Bończak-Kucharska (LEX/EL 2021) stwierdzając, iż przez stan nieruchomości należy obecnie rozumień stan zagospodarowania, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania. Te wszystkie czynniki zdaniem autorki komentarza, powinien brać pod uwagę rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu. W niniejszym przypadku przed budową ulicy [...], ta dzielnica miasta była niezwykle spokojna, o niewielkim ruchu samochodowym, a także z dostępem do terenów zielonych, które obecnie praktycznie nie istnieją. Nadto skarżący zarzucają, iż Prezydent Miasta Oświęcim ustalał opłaty adiacenckie w sposób wybiórczy, ograniczając się do mieszkańców ul. [...] i jeszcze jednej ulicy. Natomiast z powodów dla skarżących nieznanych Prezydent nie ustalił opłat adiacenckich dla ul. [...] i ul. [...] położonych również w pobliżu ul. [...], jak również w stosunku do mieszkańców bloków wielorodzinnych z pobliskiego sąsiedztwa.

4. W swoim odwołaniu z dnia 14.05.2021 r. (punkt 3) skarżący powołali się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23.10.2007 r. II SA/Po 351/07, a także na wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.10.2006 r. sygn. IV SA/Wa 1659/06 w których sądy jednomyślnie stwierdziły, iż operat szacunkowy powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania, przyjęto konkretne nieruchomości. Z orzeczeń tych wynika również, iż operat powinien opierać się na prawidłowo wybranych nieruchomościach, podobnych do nieruchomości szacowanych. W niniejszym przypadku biegła dla sąsiadujących z sobą pięciu nieruchomości przyjęła różne wartości gruntu, mimo, iż nieruchomości te położone są obok siebie, a także objęte są tym samym planem zagospodarowania przestrzennego.

5. Skarżący zarzucili również, iż istnieje całkowicie nieuzasadniona różnica w określeniu wartości gruntu, pomiędzy operatem szacunkowym, sporządzonym dla celów opłaty adiacenckiej, a operatem sporządzonym w celu wyliczenia odszkodowania należnego skarżącym, za wywłaszczony grunt pod budowę drogi przy ul. [...]. W pierwszym przypadku cena wynosi kwotę 110,77 zł. za m2, a w drugim przypadku 60,91 zł. za m2. Należy tu zauważyć, że oba operaty sporządzone zostały w podobnym okresie. Analiza zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, nie uznało za stosowne odnieść się do tego niezwykle istotnego zarzutu.

6. W swoim odwołaniu z dnia 14.05.2021 r. skarżący zarzucili naruszenie w niniejszej sprawie przepisu art. 81 kpa, dającego stronom możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Bezspornym jest fakt, iż w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Oświęcim nie doręczył skarżącym sporządzonego operatu szacunkowego przed wydaniem decyzji. Dopiero na skutek interwencji skarżących operat został im okazany w siedzibie Urzędu Miasta Oświęcim i skserowany na ich prośbę. Tymczasem z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 14.03.1988 r. IV SA 1152/87 oraz z dnia 03.12.1982 r. SA/KR 743/82 wynika, iż strona jest uprawniona do wypowiadania się na temat zgromadzonych dowodów i należy stworzyć jej taką możliwość. Nadto, stanowisko strony powinno być włączone do materiału dowodowego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Krakowie w wyroku z dnia 15.12.1987 r. SA/KR 1079/87 wręcz stwierdził, iż dowód co do którego strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, nie posiada jakiejkolwiek mocy dowodowej. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zarzut ten również nie został szczegółowo wyjaśniony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W tym stanie rzeczy niniejsza skarga w ocenie skarżących zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując wydaną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz 3 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), która w art. 4 pkt 11 definiuje opłatę adiacencką jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym w myśl art. 143 ust. 2 cyt. ustawy, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Przepis art. 146 ust. 1 u.g.n. stanowi przy tym, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że okolicznością stanowiącą podstawę do ustalenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Na podstawie art. 145 ust. 2 u.g.n. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli na danym terenie obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie z art. 146 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W myśl § 55 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), dalej zwanego "rozporządzeniem" operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Stosownie zaś do brzmienia § 55 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym:

1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny;

2) określenie celu wyceny;

3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości;

4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości;

5) opis stanu nieruchomości;

6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości;

7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;

8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania;

9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu (ust. 4).

Z kolei § 40 w ust 2 rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń.

Jak wynika z akt sprawy w przedmiotowym przypadku zostały stworzone warunki do przyłączenia nieruchomości skarżących do wybudowanej drogi. Datą, z którą umożliwiono korzystanie z wybudowanej drogi był dzień 15.11.2018 r. o czym świadczy zawarty w aktach sprawy protokół końcowego odbioru robót z powyższej daty. Z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu w przedmiocie udzielania pozwolenia na użytkowanie z dnia 21.11.2018 r. wynika, że w odniesieniu do działki nr [...] stanowiącej własność Pani D. W. i Pana D. W. zaistniały warunki do jej podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej, tj. drogi. Podkreślić w tym miejscu należy, iż podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej jest możliwość korzystania z wybudowanej drogi, nie zaś z wybudowanej kanalizacji miejskiej.

Nie ma również wątpliwości, iż w chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, obowiązywała uchwała Rady Gminy Oświęcim nr L/992/18 z dnia 28 czerwca 2018 r. , zgodnie z którą stawka procentowaprzy ustalaniu opłaty adiacenckiej wynosi 20% różnicy wartości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej – drogi.

Podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej w rozpoznawanej sprawie był operat szacunkowy z dnia 18 października 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. M., zaktualizowany 13 stycznia 2021r. , w oparciu o który ustalono wartość nieruchomości przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz jej wartość po stworzeniu tych warunków.

Opłata adiacencka, zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jak wskazuje się w judykaturze, jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny i spójny, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę.

Organ jak i również sąd administracyjny zobowiązany jest do oceny wartości operatu szacunkowego, zarówno co do podejścia, metody jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę. Fakt, iż wybór ich zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że ma on zupełną dowolność. Operat rzeczoznawcy majątkowego w myśl art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "K.p.a.", stanowi opinię biegłego i wobec tego, stosownie do treści art. 80 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., podlega swobodnej ocenie organów, tak jak każdy inny dowód.

Ocena taka dokonywana jest zatem zgodnie z regułami procedury administracyjnej oraz z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych może stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Przy tym, co prawda organ nie może wkraczać wmerytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak zobowiązany jest dokonać oceny tego dowodu. To na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wymaga oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19, wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięć na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego wynika z art. 77 § 1 K.p.a. oraz ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje organy do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a., i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób ogólny.

W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei, wymieniany już wyżej element decyzji, jakim jest uzasadnienie, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy.

Zarzuty skarżącego zawarte w skardze koncentrujące się na opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego B. M. , która pozwoliła na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości należących do skarżącego a tym samym na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, a która była jednym z podstawowych dowodów uwzględnionych przy wydaniu zaskarżonej decyzji, nie są jednak zasadne. W przedmiotowej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest w istocie powieleniem i rozwinięciem zarzutów poniesionych w odwołaniu do decyzji organu I Instancji, które to odwołanie było przedmiotem badania i rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Do większości zarzutów tych – wbrew temu co twierdzą skarżący - Kolegium szczegółowo i szeroko odniosło się w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 16.07.2021r. , a argumenty tam zawarte Sąd w całości podziela jako zasadne.

Wniesiona skarga, jest w istocie w dużej mierze polemiką z opinią biegłego rzeczoznawcy oraz wydanymi w oparciu o tę opinię decyzjami organów administracyjnych. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji wyjątkowo szeroko i szczegółowo przeanalizowało kwestionowany operat, tak pod względem formalnym, prawnym jak i merytorycznym, dokonało też wnikliwej oceny przedmiotowego operatu. Sąd podziela wnioski do jakich doszedł organ, uznając iż operat biegłej B. M. jest jasny, jednoznaczny i sporządzony zgodnie z wymogami prawnymi i zasadami rządzącymi wyceną nieruchomości, wynikającymi ze wskazanych wyżej przepisów. Rozwijając powyższe w odniesieniu do zarzutów zgłoszonych w skardze a odnoszących się do sporządzonej wyceny, operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego B. M. zawiera - zgodnie z wymogami § 55 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) - informacje niezbędne i konieczne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Operat ten zwiera również wszystkie elementy określone § 55 cytowanego wyżej rozporządzenia.

Wskazać też należy, iż organ nie poprzestał na prostym i bezkrytycznym odwołaniu się do samej wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie, lecz sam operat był również przedmiotem, analizy organu, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

Odnosząc się do konkretnych zarzutów kierowanych przez skarżącego wobec operatu rzeczoznawcy majątkowego podnieść należy, iż opinia zawiera szczegółowy i dokładny opis wycenianej nieruchomości. Dla ustalenia wartości wycenianej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął właściwą próbkę reprezentatywną nieruchomości położonych w niedalekiej odległości od wycenianej nieruchomości, o podobnej wielkości oraz o podobnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania terenu. Oczywistym jest , że wszystkie nieruchomości przyjęte jako próbka reprezentatywna nie mogą być identyczne jak wyceniana, gdyż każda z nieruchomości posiada indywidualne cechy, stąd też różna ich wartość. Cechy poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównania zostały skorygowane zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości.

Wybór metody wyceny – biegła przyjęła metodę porównywania parami mieszczącą się w podejściu porównawczym – jest jedną z przewidzianych przepisami prawa metod wyceny. Wybór właściwej metody adekwatnej dla danej wyceny jest decyzją biegłego rzeczoznawcy. Zgodnie z art. 154 ust 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z kolei jak wynika z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W świetle powyższych regulacji wobec faktu, iż rzeczoznawca majątkowy dysponował pewną ilością transakcji obrotu nieruchomościami dokonanych latach 2016-2018 w przedmiotowym obszarze wybór metody porównania parami jest wyborem słusznym i uzasadnionym w realiach niniejszej sprawy.

Podsumowując zatem ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. M. wskazać należy, że opinia ta została sporządzona w należyty sposób, zgodnie z wymogami prawa. Biegły szczegółowo i precyzyjnie wyjaśniła jakie okoliczności wzieła pod uwagę, dokonując wyceny wartości nieruchomości. Wycena została poprzedzona ustaleniem przez biegłą stanu prawnego i faktycznego nieruchomości na daty wyceny. Przy szacowaniu nieruchomości biegła, stosownie do art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U.2020.65), określiła wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, wyjaśniając wyczerpująco i zrozumiale wybór wskazanego podejścia przy szacowaniu nieruchomości. Wycena nieruchomości zawarta w operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłą poparta jest rzeczowym i wyczerpującym uzasadnieniem, zawierającym dokładny opis wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę lokalnego rynku nieruchomości, wykaz transakcji nieruchomości podobnych, na których oparto analizę, a także ocenę wag cech rynkowych.

Podkreślenia nadto wymaga, iż stosownie do art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze wyceny nieruchomości polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wycena nieruchomości przy zastosowaniu wskazanej metody nie polega zatem na odnalezieniu przez biegłego transakcji identycznej do dotyczącej wycenianej nieruchomości, lecz na doborze większej ilości nieruchomości porównawczych o podobnych cechach do nieruchomości wycenianej, a następnie skorygowaniu uzyskanych cen ze względu na cechy różniące nieruchomość wycenianą oraz nieruchomości podobne. Działanie biegłej polegające na analizie wielu transakcji nieruchomościami Gminie Oświęcim, wyborze spośród tych transakcji do porównania nieruchomości z bliskiego sąsiedztwa wycenianej nieruchomości, nieruchomości o zbliżonych cechach do nieruchomości wycenianej, a następnie skorygowaniu w oparciu o odpowiednie współczynniki wszelkich różnic w zakresie poszczególnych cech nieruchomości wycenianej i podobnych, ocenić trzeba jako w pełni prawidłowe z perspektywy podejścia porównawczego wyceny nieruchomości. Pamiętać należy, iż zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Biegła jako osoba dysponująca wiedzą i doświadczeniem w przedmiocie wyceny nieruchomości posiada przy tym niezbędne kompetencje do wyważenia, jakie cechy konkretnej wycenianej nieruchomości powinny decydować o doborze nieruchomości podobnych. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zarazem przedstawienie w opinii przyczyn doboru określonych nieruchomości podobnych, celem umożliwienia stronom, organom a następnie sądowi przeprowadzenia kontroli prawidłowości zastosowanej przez biegłego metodologii. W ocenie Sądu biegła wywiązała się z przytoczonych obowiązków, gdyż wyjaśniła w sporządzonej opinii jasno i zrozumiale kryteria decydujące o doborze nieruchomości podobnych. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do podważenia sporządzonego w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego B. M. operatu szacunkowego a zarzuty kierowane pod adresem w/w operatu, do których Sąd szczegółowo odnosił się wyżej okazały się niezasadne.

Odnośnie zarzutu, iż nieruchomość skarżących inaczej została wyceniona na użytek ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, a inaczej ( wyżej ) na użytek ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej wskazać należy, iż jest to zarzut, który nie może skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Po pierwsze w przedmiotowej sprawie ocenie podlegać może jedynie operat sporządzony w niniejszej sprawie, a nie w sprawie o ustaleniu odszkodowania. Jeśli skarżący kwestionowali operat sporządzony na użytek postępowania wywłaszczeniowego jako zaniżony, to w tamtym właśnie postępowaniu należało badać prawidłowość jego sporządzenia. Po drugie różnica w sporządzonych wycenach wynikać może z różnicy czasowej sporządzenia operatów, co przy tendencji wzrostowej wartości nieruchomości daje różną wartość nieruchomości. Po trzecie uległy zmianie parametry wycenianej nieruchomości skarżących, chociażby z tej przyczyny, że aktualnie posiada ona dostęp urządzonej drogi utwardzonej bitumicznie, co wpływa na wartość nieruchomości.

Zarzut nieudostępnienia skarżącym operatu biegłej B. M. jest również niezasadny. Z samej skargi bowiem wynika, że skarżącym ów operat został udostępniony. Skarżący zostali pouczeni o prawie zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy, zapewniono im jako stronie postępowania wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również do sporządzonego operatu. Tym samym wymóg zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu ( art. 10 par. 1 k.p.,a.) został dochowany. Przepisy kpa nie nakładają na organ obowiązku doręczania opinii, inaczej niż jest to chociażby w postępowaniu cywilnym.

Wobec tych okoliczności Sąd oddalił skargę mając na względzie art. 143 -146 u.g.n.. w zw. z art. 151 p.p.s.a.