Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 70/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wójt [...], wskazując na art. 144-146, art. 148 ust. 1- 3, art. 148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) oraz uchwałę [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...] dalej jako Uchwała) ustalił A. M-P. i J. P. (dalej jako Strony, Odwołujący się), łączną opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości [...], w związku z wybudowaniem z udziałem środków Gminy [...] kanalizacji sanitarnej w ulicy [...], przy której położone są nieruchomości.

Uzasadniając decyzję Wójt napisał, że Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] (dalej jako Gmina) pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej przy ul. [...], [...] i [...]. Komisyjnego, protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania zrealizowanej inwestycji dokonano [...] maja 2011 r. Budowa inwestycji zrealizowana została ze środków Gminy. W dniu [...] grudnia 2012 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem kanalizacji sanitarnej.

Wójt wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. ustalił Stronom opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Rozpoznając odwołanie Stron, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO wskazało na błędne oszacowanie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości jako sumy poszczególnych działek. Sprowadza się to do konieczności ustalania wartości nieruchomości z wykorzystaniem transakcji nieruchomości podobnych do nieruchomości istniejącej jako jednej nieruchomości o identycznej powierzchni jak przed podziałem, lecz składającej się z większej liczby działek. Nadto SKO oceniło, że operaty szacunkowe sporządzone przez biegłego obarczone były błędami merytorycznymi, które dotyczyły przyjętych w operacie przez niego nieruchomości do porównań i przypisanych im cech różnicujących.

Wójt napisał, że ponownie rozpoznając sprawę zlecił wykonanie nowych operatów szacunkowych. Operaty zostały następnie przyjęte jako dowód w sprawie. Na ich podstawie ustalono, że budowa kanalizacji sanitarnej spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Zobowiązanym do poniesienia opłaty jest właściciel nieruchomości z chwili stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Poprzez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi, oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. Wójt może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała Rady Gminy, określająca stawkę procentową tej opłaty. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Wójt wskazał, że ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje, zgodnie z art. 148b u.g.n. na podstawie odrębnych przepisów, tj. w niniejszej sprawie na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz.1409 z późn. zm.), zgodnie z którym, do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Właściwy miejscowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego został zawiadomiony pismem z dnia 7 lipca 2011 r., doręczonym w dniu 14 lipca 2011 r. Wobec braku sprzeciwu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, należy uznać dzień 05 sierpnia 2011 r. za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej.

W dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej zgodnie z zapisami ewidencji gruntów, jak i ksiąg wieczystych właścicielami nieruchomości byli A. M-P. i J. P., w udziale 1/1 - wspólność ustawowa majątkowa małżeńska, a także obowiązywała Uchwała, zgodnie z którą stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 15% różnicy między wartością nieruchomości przed a wartością nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej.

Wójt wskazał, że zgodnie z opisem zawartym w operatach szacunkowych nieruchomości [...] od strony południowej przylegają do ulicy [...]. W sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny niezabudowane. Działka nr [...] jest niezabudowana, [...], natomiast działki [...] są również niezabudowane i posiadają front o szerokości [...] m, ich teren obniża się w kierunku południowym. Nieruchomości obecnie posiadają dostęp do sieci energetycznej, gazowej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. W dniu stworzenia warunków do korzystania z kanalizacji sanitarnej nieruchomości nie były objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne na terenie Gminy. Zbadał transakcje z ostatnich dwóch lat, a następnie, dla uzyskania większej ilości danych i sporządzenia pełniejszej analizy, poszerzył okres badania rynku do początku 2012 r. Biegły, mając na uwadze powyższe, w okresie objętym badaniem (2012-2014 r.) ustalił trend na poziomie zerowym. Wykorzystując wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, biegły w pierwszej kolejności dokonał analizy wpływu kanalizacji sanitarnej na cenę nieruchomości, stwierdzając, że każdorazowe podłączenie do sieci infrastruktury technicznej powoduje sukcesywny wzrost cen o 3-5%. Wartość nieruchomości biegły określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Wójt ocenił, że biegły mógł zastosować to podejście. Wartości nieruchomości zarówno według stanu przed, jak i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej określone zostały dla funkcji nieruchomości, zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jak również bez uwzględniania części składowych nieruchomości.

Wójt ocenił, że baza nieruchomości przyjętych do porównań jest wystarczająca, zgodna z przyjętą w procesie szacowania metodą korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym. Wszystkie przyjęte do porównań w niniejszej sprawie nieruchomości wyczerpują definicję nieruchomości podobnej, o której mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. Analiza operatów szacunkowych wskazuje, że uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej, stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Wójt ocenił, że rzeczoznawca na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek stworzenia właścicielom warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej, nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Operaty są aktualne, spójne i logiczne, a wynikające z nich wartości wiarygodne. Opłatę adiacencką ustalono wobec spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących ustalenie opłaty.

W odwołaniu od opisanej decyzji Strony zarzuciły naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa) poprzez błędne uznanie, że operaty szacunkowe sporządzone w sprawie spełniają wymogi określone przepisami prawa. Dalej zarzucono naruszenie art. 9 kpa w związku z art. 81 kpa i art. 75 § 1 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez błędne uznanie, że niedoręczenie Stronom przez organ I instancji wystąpień do innych podmiotów postępowania oraz udzielonych przez nich odpowiedzi nie spowodowało naruszenia obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych. Zarzucono także naruszenie art. 80 kpa i art. 77 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez uznanie, że oględziny nieruchomości zostały wykonane prawidłowo, a wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony bez przeprowadzenia oględzin nieruchomości nie stanowi naruszenia prawa. Zarzucono także naruszenie art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Uzasadniając Odwołujący się napisali, że Wójt oparł się głównie na operatach szacunkowych, które mają, zdaniem Stron, liczne uchybienia. Rzeczoznawca wskazał, że cecha uzbrojenia działki to aż 20% jej wartości, co jest znacząco zawyżoną oceną. W ocenie odwołujących wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową wskazanej infrastruktury jest zawyżony i jako taki nie zasługuje na uwzględnienie. Strony podkreśliły, że zrealizowana inwestycja w sposób pośredni tylko powoduje wzrost wartości nieruchomości. Do dnia sporządzenia odwołania nieruchomość nie została przyłączona do wybudowanej infrastruktury. W sprawie brak jest dostatecznych argumentów przemawiających za faktycznym wzrostem wartości nieruchomości z tytułu posadowionej infrastruktury kanalizacyjnej. Biegły nie przeprowadził oględzin nieruchomości, co uniemożliwia weryfikację jego stanowiska, a w efekcie spowodowało wydanie decyzji w oparciu o niepełne dane o nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, że operaty są opracowaniami rzetelnymi, sporządzonymi zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Stosownie do przyjętego podejścia i metody rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych pod budownictwo jednorodzinne mieszkaniowe. Ustalając wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu infrastruktury rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjął do porównań nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni z zakresu 546 - 1921 m. kw. z obszaru miejscowości. Rzeczoznawca wedle własnego doświadczenia oraz wiedzy dokonał określenia cech nieruchomości oraz przypisania wag stosownym cechom. Wójt dokonał oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadał czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Nie naruszył więc art. 80 kpa. Wycena poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Nadto, zdaniem Kolegium dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości, przy czym podobieństwo nie oznacza identyczności nieruchomości. Kolegium podało, że z treści operatu wynika, iż rzeczoznawca przed sporządzeniem wyceny dokonał oględzin nieruchomości, co miało miejsce [...] grudnia 2012r. Pismem z dnia 13 czerwca 2014r. organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie oraz pouczył o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i zgromadzonych dokumentów. Strony nie skorzystały z przysługującego im prawa. Kolegium podało również, że prawo do ustalenia opłaty uzależnione jest nie od rzeczywistego korzystania, a jedynie od zaistnienia stanu, w którym po stronie inwestora zapewniono możliwość korzystania z urządzeń. Jedynie od właściciela/dysponenta nieruchomości zależy czy zechce z tej możliwości skorzystać. Wystarczającym jest zatem stwierdzenie, czy istnieje potencjalna możliwość korzystania z nowowybudowanego urządzenia, przy czym stan ten musi być zgodny z prawem i oznaczać możliwość legalnego korzystania z urządzenia infrastruktury. W tym kontekście, zdaniem Kolegium, fakt braku podłączenia nieruchomości do sieci jest pozbawiony znaczenia prawnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie:

1. art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną interpretację terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej,

2. art. 7 i art. 77 kpa poprzez błędne uznanie, że operaty szacunkowe sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania spełniają wymogi określone przepisami prawa,

3. art. 10 § 1 kpa poprzez brak umożliwienia stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań,

4. art. 80 i art. 77 w zw. z art. 140 kpa poprzez uznanie, że oględziny nieruchomości zostały wykonane prawidłowo,

5. art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

Uzasadniając skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto zarzucił dokonanie błędnej interpretacji art. 145 ust. 2 u.g.n. Zgodnie bowiem z orzecznictwem zarówno NSA jak i wojewódzkich sądów administracyjnych stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej powinno być utożsamiane z datą końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury (wyrok NSA z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 680/2010; WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 832/2012). Przenosząc powyższe rozważania na grunt postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Skarżący wskazał, że termin o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. zaczął biec w dniu 12 maja 2011 r., a więc dzień po komisyjnym, protokolarnym odbiorze i przekazaniu do użytkowania realizowanej inwestycji, i upłynął w dniu 12 maja 2014 r. Zatem decyzja Wójta została wydana po upływie 3-letniego terminu wskazanego w art. 145 ust. 2 u.g.n., a więc jest bezpodstawna i jako taka nie może się ostać w obrocie prawnym.

Skarżący podkreślił naruszenie art. 10 kpa polegające na tym, że organ nie umożliwił stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań, co w sposób zdecydowany narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, stanowiącą jeden z fundamentów postępowania administracyjnego. Takie uchybienia są niedopuszczalne, gdyż jednoznacznie wpływają na osłabienie pozycji strony w postępowaniu, uniemożliwiając jej realizację przysługujących jej praw. Skarżący podał, że operaty szacunkowe nie zasługują na akceptację, gdyż nie odpowiadają warunkom wymaganym w przypadku sporządzania operatów w tego rodzaju sprawach. Uchybieniem, wg Skarżącego, jest uznanie, że cecha uzbrojenia działki stanowi aż 20% jej wartości. Na wartość działek położonych w tej okolicy wpływa bardzo wiele czynników poza cechą uzbrojenia. Przyjęcie, że aż 20% wartości danej nieruchomości stanowi cecha uzbrojenia prowadziłoby do uznania, że pozostałe jej cechy, jak położenie, wielkość czy dostęp do dróg mają znikome znaczenie wpływające na jej wartość w dużo mniejszym stopniu. Przyjęcie powyższego błędnego założenia o 20% wartości cechy uzbrojenia nieruchomości, automatycznie prowadzi do kolejnego uchybienia – zawyżenia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową wskazanej infrastruktury.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. SKO podkreśliło, że pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. Strony zostały zawiadomione o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie oraz pouczone o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. SKO podało, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi są daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone wg przepisów prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów kierowanych przeciwko sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu SKO podkreśliło, że dobór cech nieruchomości i przypisanie im wag pozostawione są uznaniu rzeczoznawcy, który opiera się na swej wiedzy specjalistycznej oraz doświadczeniu. Problematyka ta wymyka się zasadniczo spod kognicji organu orzekającego i pozostawiona jest gestii rzeczoznawcy majątkowego poza elementami dostrzegalnymi także przez inne osoby nie posiadające wiedzy specjalistycznej, takimi jak np. zbyt duże różnice w powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania, różnice w przeznaczeniu nieruchomości. Organ na podstawie art. 80 kpa sprawdza wartość dowodową operatu, jednak sprawdzenie to winno dotyczyć oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadania czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Takiej oceny, zdaniem SKO, dokonał organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta [...] w sprawie ustalenia łącznej opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych [...] w związku z wybudowaniem z udziałem środków Gminy [...] kanalizacji sanitarnej w ulicy [...], przy której położone są nieruchomości.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie natomiast z art. 143 i 144 tej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego.

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Stosownie zatem do tych przepisów w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w związku z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, że opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie trzyletni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone [...] warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów".

Dla oceny czy zostały stworzone warunki podłączenia konieczne jest odwołanie się do ustaw i rozporządzeń regulujących realizację poszczególnych urządzeń, bowiem nie można mówić o jednym tożsamym dla wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej dokumencie przesądzającym o tym fakcie. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych, datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót (dzień 11 maja 2011r.), ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego (dzień 5 sierpnia 2011r.). Dopiero od tej daty istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma bowiem nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Zgodnie z art. 54 ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów Prawa budowlanego. Zmiana stanu prawnego (polegająca na dodaniu art. 148 b u.g.n. nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 173, poz. 1218) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.

W przedmiotowej sprawie gmina [...] wybudowała kanalizację sanitarną w ulicy [...], przy której położone są działki Skarżącego i jego żony. Prace te były realizowane do dnia 11 maja 2011r., kiedy to dokonano protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania zrealizowanej inwestycji. Pismem z dnia 7 lipca 2011r. (doręczonym w dniu 14 lipca 2011r.) zawiadomiono Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] o zakończeniu robót. Organ ten nie zgłosił w ustawowym terminie 21 dni sprzeciwu, a więc datę 5 sierpnia 2011r. ( 21 dni od daty doręczenia zgłoszenia) należy uznać za datę stworzenia warunków do podłączenia urządzenia infrastruktury technicznej.

Zasadnie więc również organ ustalił, że w dacie decyzji organu I instancji [...] lipca 2014r. nie minął jeszcze trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., który umożliwia ustalenie opłaty adiacenckiej. W dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, tj. w dniu 5 sierpnia 2011r. obowiązywała uchwała [...], ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 15% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

Decyzja została Skarżącemu i jego żonie (osobno) doręczona w dniu [...] lipca 2014r., tj przed upływem trzech lat liczonych od daty 5 sierpnia 2011r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jest to wystarczające aby stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień w przedmiocie wymierzenia opłaty adiacenckiej ustał (por. wyroki w sprawie II SA/Gd 161/07 WSA w Gdańsku i w sprawie II SA/Ol 351/10) WSA w Olsztynie.

Trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2014 r., II SA/Po 390/14; CBOSA). Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OSP 4/09, w której przesądzono, że "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarto zostało również stanowisko co do wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. NSA uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie również w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Sumując kwestię zachowania trzyletniego terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie termin ten został zachowany. Decyzja organu I instancji wydana została przed upływem tego terminu. Stanowisko Skarżącego o przekroczeniu tego terminu było niezasadne.

Kolejną kwestią sporną w niniejszej sprawie była ocena operatu szacunkowego. Zdaniem Skarżącego operat był nieprawidłowy, zawyżał znaczenie cechy uzbrojenia, czego organy oceniając ten operat nie wzięły pod uwagę.

Przechodząc do rozważenia tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Oznacza to, jak słusznie zauważył organ, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, dopuszczonym przez ustawodawcę do celów ustalenia opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, stosownie do art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 tej ustawy, natomiast, zgodnie z ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Słusznie zatem organ uznał, że operat podlega ocenie organu tylko pod względem formalnym. Jeżeli strona uznaje, iż operat szacunkowy budzi wątpliwości, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. Możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która może zlecić a następnie przedłożyć organowi administracji przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może bowiem dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakże organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Przyznać należy rację organowi, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i logiczny, zawiera wymagane prawem elementy, tj. określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem, zgodnie również z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Operat uwzględnia wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości położonych na terenie gminy podmiejskiej (lokalizacja szczegółowa, uzbrojenie i wielkość działki, dostęp do drogi), wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości, zarówno w formie opisowej, jak i tabelarycznej. Zawiera także opis nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania, wystarczający z punktu widzenia określonych cech rynkowych. Biegły w operacie wyjaśnił, że przyjął do porównania nieruchomości położone w [...], gdyż miejscowość ta wyróżnia się na tle całej gminy wyjątkowo wysokimi cenami gruntów uzyskiwanymi w transakcjach sprzedaży. Wynika to z potencjału samej miejscowości jak też i położenia tuż przy granicy miasta [...]. Biegły podał, że zauważalny jest wpływ dostępu nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak: kanalizacja, woda, prąd, gaz, urządzona droga a z odnotowanych transakcji wynika, że podłączenie do każdej z sieci infrastruktury powoduje sukcesywny wzrost cen o około 3-5%. Podobny wzrost cen jest notowany w przypadku działek z dostępem do kanalizacji w stosunku do działek bez dostępu do niej. Biegły wyjaśnił, że działki pozbawione dostępu do kanalizacji sprzedawane są przy średniej cenie wynoszącej około 404 zł.m2 Natomiast takie, które mają do niej dostęp osiągają średnio ceny wynoszące ok. 449 zł/m2. W ocenie Sądu te wyjaśnienia do opinii są rzetelne i wiarygodne. Nie ma podstaw by kwestionować ustalenie opinii w zakresie przyjęcia że cecha uzbrojenia działki stanowi 20% jej wartości, nie odbiega ona w znaczny sposób od innych cech. Jak wynika z opinii pozostałe cechy nie mają znikomego znaczenia, jak twierdzi Skarżący. Z opinii wynika, że liczbę i wagi cech ustalono na podstawie analizy bazy danych o cenach i cechach nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego oraz na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości. Z opinii wynika również, że liczba transakcji nieruchomości bez kanalizacji była mniejsza, dlatego biegły poszerzył szacowanie notowań cen do okresu dwóch i pół roku poprzedzających wycenę. Nie ma podstaw do uznania, że uzbrojenie terenu ma mniejszą wagę niż przyjęta przez rzeczoznawcę 20% wartości działki.

Operat został wykorzystany w terminie 12 miesięcy od dnia sporządzenia, zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rzeczoznawca przed sporządzeniem wyceny dokonał oględzin nieruchomości, co miało miejsce [...] grudnia 2012r. W aktach znajduje się dokumentacja fotograficzna oględzin. W przepisach u.g.n. ani w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109) nie ma regulacji dotyczących dokonania oględzin np. dotyczących terminu w jakim mają być przeprowadzone, jakim wymogom mają odpowiadać. Poza tym w skardze nie ma konkretnych zarzutów co do ustaleń rzeczoznawcy w zakresie wyceny przedmiotowych niezabudowanych gruntów niż wynika to z operatu.

Ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej nie wzbudziła wątpliwości organów. Jeżeli natomiast wątpliwości takie podjęła strona, to mogła ona w myśl art. 157 ust. 1 ugn zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu (por. wyrok NSA z 08.02.2008 r. sygn. II OSK 2013/06). Sama strona z takiej możliwości nie skorzystała. Wbrew zarzutom skargi strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego znajdującego się w aktach, w tym z operatem szacunkowym i miała zapewnione prawo sporządzania notatek lub odpisów (zawiadomienie z 13 czerwca 2014r.). Natomiast, organ administracji państwowej nie ma obowiązku sporządzania i wydawania stronie postępowania kserokopii dokumentów. Rola organu kończy się na zapewnieniu stronom możliwości korzystania z przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów, pozostawiając im te uprawnienia do własnej realizacji (por. np. wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r. sygn. USA 2580/00 - Wokanda 2002/1/26 i wyrok NSA z dnia 5 lipca 2005r. sygn. GSK 898/04 - LEX 190721 ). Nadto Skarżący nie wskazał jakich czynności został pozbawiony a miały one istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tylko bowiem naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia może uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego, nie są zasadne zarzuty skargi, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę nie naruszyło obowiązujących przepisów, w szczególności postępowania administracyjnego, ani też przepisów prawa materialnego. Skarżący w ogóle nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 8 kpa polegającego, jak wskazał w skardze, na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Sąd podstaw do stawiania takiego zarzutu w sprawie nie znalazł. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.