Wyrok NSA, sygn. akt SA 819/80
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1981-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Tak zwana samoistna uchwała Rady Ministrów, tzn. uchwała wydana bez upoważnienia zawartego w ustawie lub dekrecie z mocą ustawy, nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przez organ administracji państwowej decyzji nakładającej określone obowiązki na spółdzielnie; nie może również stanowić podstawy prawnej do wydania przez organ administracji państwowej decyzji nakładającej obowiązki na osoby fizyczne oraz organizacje zawodowe, stowarzyszenia, a także inne osoby prawne i organizacje nie będące państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

2. Podstawą prawną do wydania przez organ administracji państwowej decyzji nakładającej określone obowiązki na osoby fizyczne lub prawne i organizacje nie będące państwowymi jednostkami organizacyjnymi może być - z uwagi na fakt, że dotyczy to sfery praw i wolności obywatelskich - jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktu ustawodawczego /ustawy lub dekretu z mocą ustawy/ albo aktu wykonawczego wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym.

3. Samoistne uchwały Rady Ministrów stanowią tzw. akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego i - podobnie jak wszystkie inne akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego - mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt.

4. Nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej akt prawodawczy /zarządzenie/ wydany na podstawie przepisu mającego charakter ogólnej normy kompetencyjnej.

5. Nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej postanowienie wojewody.

TEZY

1. Tak zwana samoistna uchwała Rady Ministrów, tzn. uchwała wydana bez upoważnienia zawartego w ustawie lub dekrecie z mocą ustawy, nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przez organ administracji państwowej decyzji nakładającej określone obowiązki na spółdzielnie; nie może również stanowić podstawy prawnej do wydania przez organ administracji państwowej decyzji nakładającej obowiązki na osoby fizyczne oraz organizacje zawodowe, stowarzyszenia, a także inne osoby prawne i organizacje nie będące państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

2. Podstawą prawną do wydania przez organ administracji państwowej decyzji nakładającej określone obowiązki na osoby fizyczne lub prawne i organizacje nie będące państwowymi jednostkami organizacyjnymi może być - z uwagi na fakt, że dotyczy to sfery praw i wolności obywatelskich - jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktu ustawodawczego /ustawy lub dekretu z mocą ustawy/ albo aktu wykonawczego wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym.

3. Samoistne uchwały Rady Ministrów stanowią tzw. akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego i - podobnie jak wszystkie inne akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego - mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt.

4. Nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej akt prawodawczy /zarządzenie/ wydany na podstawie przepisu mającego charakter ogólnej normy kompetencyjnej.

5. Nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej postanowienie wojewody.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi wniesionej przez Dolnośląską Spółdzielnię Pracy "Transped" w W. na decyzję Wojewody W. z dnia 18 października 1980 r. w przedmiocie utrzymania w mocy nakazów dostarczenia środków transportowych do dyspozycji zarządu drogi i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji - nakazów Naczelnika Dzielnicy W.-Ś., a także zgodnie z art. 208 Kpa zasądził od Wojewody W. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 października 1980 r., nr Km 6675/28/IR/80, Wojewoda W. utrzymał w mocy zaskarżone przez Dolnośląską Spółdzielnię Pracy "Transped" nakazy Naczelnika Dzielnicy W.-Ś.: z dnia 10 września i z dnia 23 września 1980 r., na mocy których Spółdzielnia ta została zobowiązana do świadczenia pomocy w likwidacji skutków zimy 1980/1981 przez oddanie do dyspozycji zarządu dróg publicznych 5 pojazdów samochodowych /jednego samochodu marki "Jelcz" oraz czterech wywrotek/.

Powyższą decyzję oraz nakazy Dolnośląska Spółdzielnia Pracy "Transped" we W. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Skarga zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uchwała nr 332 Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie współdziałania państwowych jednostek gospodarczych z zarządami dróg publicznych w odśnieżaniu i zwalczaniu gołoledzi na drogach państwowych i lokalnych /M.P. nr 51 poz. 355 ze zm./ odnosi się do jednostek spółdzielczych, podczas gdy w przekonaniu strony skarżącej organem powołanym do wykonywania zadań wynikających z powyższej uchwały w odniesieniu do jednostek organizacyjnych spółdzielczości jest Centralny Związek Spółdzielczości Pracy, do niego bowiem adresowane jest zalecenie zawarte w par. 12 cytowanej uchwały, Centralny Związek Spółdzielczości Pracy zaś do chwili obecnej nie wydał stosownej uchwały w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. - wnosząc o jej oddalenie - podał, że działalność wszystkich jednostek transportowych warunkowana jest przejezdnością dróg, tzn. ich odśnieżaniem i usuwaniem gołoledzi. Udzielenie pomocy w tym zakresie zarządom dróg, których tabor i sprzęt jest absolutnie niewystarczający, stanowi zatem konieczność. Aby nie zdezorganizować pracy poszczególnych jednostek transportowych, obowiązkiem świadczeń obciąża się równomiernie wszystkie jednostki, które dysponują odpowiednim taborem. Powołany przez Dolnośląską Spółdzielnię Pracy "Transped" przepis par. 12 cytowanej uchwały nr 332 Rady Ministrów nakłada taki obowiązek również na organizacje spółdzielcze. obowiązek świadczeń na rzecz utrzymania dróg publicznych przez wszystkich posiadaczy pojazdów nakłada także art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 20 poz. 90/. Usługi świadczone w ramach nakazów są płatne i z tego powodu Spółdzielnia nie poniesie żadnych strat finansowych.

Na rozprawie przed naczelnym Sądem Administracyjnym, w odpowiedzi na pytanie Sądu, pełnomocnik Wojewody W. wyraził pogląd, że terenowe organy administracji państwowej mogłyby właściwie do spółdzielni nie stosować postanowień zawartych w samoistnych uchwała Rady Ministrów, jak np. uchwała nr 332 Rady Ministrów, ponieważ przepisy powszechnie obowiązujące, w szczególności zaś zawarte w cytowanej ustawie o drogach publicznych, pozwalają na wydawanie stosownych decyzji. Jest to więc w istocie sprawa techniki powoływania przepisów - jako podstawy prawnej decyzji - a nie rzeczywistego braku podstawy prawnej do działania organów administracji państwowej w zakresie zapobiegania ujemnym skutkom zimy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Artykuł 196 par. 1 Kpa upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny do badania decyzji administracyjnych jedynie pod kątem ich zgodności z przepisami prawa; w konsekwencji, do tych wyłącznie kwestii muszą się sprowadzać rozważania w sprawie objętej skargą.

II. Jak wynika ze skargi oraz odpowiedzi na nią, główny problem w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy par. 12 uchwały nr 332 Rady Ministrów może stanowić podstawę do wydania przez organ administracji państwowej decyzji zobowiązującej spółdzielnię do dostarczenia środków transportowych w celu zapewnienia ciągłości ruchu drogowego w okresie zimowym oraz usprawnienia robót związanych z odśnieżaniem i zwalczaniem gołoledzi na drogach publicznych i lokalnych i czy taka decyzja wiąże spółdzielni/ na takim stanowisku stoi Wojewoda Wrocławski/, czy też - w myśl par. 12 - organem powołanym do wykonywania zadań wynikających z omawianej uchwały w odniesieniu do spółdzielni pracy jest wyłącznie Centralny Związek Spółdzielczości Pracy /taki pogląd prezentuje strona skarżąca/. Zagadnieniem o charakterze ogólniejszym, nasuwającym się do rozstrzygnięcia na tle sprawy objętej skargą i integralnie z nią związanym, choć nie podniesionym przez strony, jest pytanie, czy samoistna uchwała Rady Ministrów - a taką jest właśnie uchwała nr 332 - może stanowić podstawę prawną do wydania przez organ administracji państwowej decyzji nakładającej na spółdzielnie określone obowiązki /strony na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wypowiedziały się w powyższej kwestii, oświadczając, że w chwili obecnej nie są przygotowane do zajęcia stanowiska w tym przedmiocie/. Na pytanie to należy odpowiedzieć przecząco. Skoro akt administracyjny, jakim jest decyzja organu administracji państwowej nakładająca określone obowiązki na spółdzielnie, jest normatywnym wystąpieniem państwa zagrożonym ewentualnością użycia przymusu, któremu adresat /tj. spółdzielnia/ obowiązany jest się podporządkować, to - z uwagi na fakt, iż dotyczy on sfery praw i wolności obywatelskich - podstawę jego wydania może stanowić wyłącznie przepis aktu ustawodawczego /tj. ustawy lub dekretu z mocą ustawy/ albo przepis aktu wykonawczego wydanego na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym /tzn. na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej/ i mieszczący się w ramach tego upoważnienia. Analogiczna sytuacja zachodzi w wypadkach nakładania na mocy decyzji organów administracji państwowej obowiązków na osoby fizyczne oraz organizacje zawodowe, stowarzyszenia, a także inne osoby prawne i organizacje nie będące państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Uchwały Rady Ministrów mogą być bądź wydane "na podstawie ustaw i w celu ich wykonania" /por. art. 41 pkt 8 Konstytucji PRL/, bądź też podejmowane przez Radę Ministrów bez specjalnego upoważnienia ustawowego, jako naturalną konsekwencją struktury tego organu, który - jako kolegialny - nie może przejawiać inaczej swej działalności jak w formie uchwał. W pierwszym wypadku uchwały Rady Ministrów są aktami wykonawczymi ze wszystkimi tego konsekwencjami przedstawionymi wyżej, w drugim zaś mamy do czynienia z tzw. samoistnymi uchwałami Rady Ministrów.

Samoistne uchwały Rady Ministrów stanowią tzw. akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego i - podobnie jak i wszystkie inne akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego - mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie podporządkowani organowi wydającemu dany akt. Podporządkowanie organizacyjne bowiem /w zakresie nim objętym/ znosi istnienie "wolności" działania. W takiej sytuacji podstawą prawną regulowania zachowań podmiotów podporządkowanych może być ogólny przepis kompetencyjny, upoważniający organ nadrzędny do sprawowania ogólnego kierownictwa pracą czy to organów podległych, czy też pracowników podporządkowanych temu organowi służbowo.

Omawiana uchwała nr 332 jest tzw. uchwałą samoistną, może zatem wiązać jedynie organy podporządkowane Radzie Ministrów. jednostki spółdzielcze, jako nie podlegające Radzie Ministrów, nie mogą więc być związane postanowieniami powyższej uchwały. Na analogicznym stanowisku stoi zresztą ta uchwała, albowiem podległe organy, tj. naczelne i terenowe organy administracji państwowej, zarządy dróg publicznych, państwowe jednostki gospodarcze itp., zobowiązuje do określonych zachowań /por. np. par. 2-11 i 13-15, gdzie używa się m.in. zwrotów takich, jak "obowiązane są", "organ ustala", "sporządza", "powinien uwzględnić", "państwowa jednostka gospodarcza dostarcza" itp., przy czym niewywiązywanie się przez państwowe jednostki gospodarcze z zadań wynikających z uchwały zagrożone jest nawet w par. 14 obligatoryjną odpowiedzialnością służbową pracowników winnych takich zaniedbań/. W odniesieniu natomiast do jednostek spółdzielczych uchwała stosuje jedynie formę zalecenia, zachęty. Przepis par. 12 bowiem stanowi: "Zaleca się centralnym organizacjom spółdzielczym stosownie zasady określonych niniejszą uchwałą". Przepis ten zatem nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przez organ administracji państwowej decyzji nakładającej na organizację spółdzielczą obowiązki wynikające z przepisów tej uchwały. Jednostki organizacyjne spółdzielczości pracy zobligować może do tego rodzaju działań jedynie Centralny Związek Spółdzielczości Pracy, który jednak do chwili obecnej takiej uchwały nie wydał.

W tej sytuacji zarówno zaskarżoną decyzję Wojewody Wrocławskiego z dnia 18 października 1980 r., jak i nakazy Naczelnika Dzielnicy Wrocław-Śródmieście: z dnia 10 września 1980 r. i z dnia 23 września 1980 r. uznać należało za wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji - na podstawie art. 207 par. 3 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa - stwierdzić ich nieważność i stosownie do art. 208 Kpa zasądzić od Wojewody Wrocławskiego na rzecz Dolnośląskiej Spółdzielni Pracy "Transped" zwrot kosztów postępowania.

III. Jednocześnie należy zauważyć, że akty prawne powszechnie obowiązujące - w razie prawidłowego ich stosowania - dawałyby organom administracji państwowej podstawę do obciążania wszystkich posiadaczy pojazdów, a więc m.in. również i do obciążania Dolnośląskiej Spółdzielni Pracy "Transped", obowiązkiem świadczeń związanych ze zwalczaniem m.in. ujemnych skutków zimy. W szczególności art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 20 poz. 90 ze zm./ upoważnia prezydium miejskiej lub gromadzkiej rady narodowej lub rady narodowej osiedla właściwej ze względu na obszar zagrożony do wprowadzenia w drodze uchwały podjętej na wniosek zarządu drogi na określony czas obowiązku odpłatnych świadczeń osobistych i rzeczowych na cele zwalczania m.in. zagrożeń lub przerwania komunikacji na skutek zasp śnieżnych itp. Przepis ten należałoby dziś /mając na względzie, że w latach 1972-1975 nastąpiły zasadnicze zmiany organizacji i zakresu działania terenowych organów administracji państwowej/ interpretować jako przyznanie właściwym - zależnie od zagrożonego obszaru - terenowym organom administracji państwowej upoważnienia do wprowadzenia obowiązku świadczeń przewidzianych w omawianej ustawie w drodze wydania zarządzenia mającego charakter źródła prawa miejscowego. Świadczenia rzeczowe polegają na obowiązku dostarczenia środków przewozowych i sprzętu niezbędnego do wykonania tych robót i obowiązują wszystkich posiadaczy pojazdów samochodowych i zaprzęgowych na terenie objętym zarządzeniem /z wyjątkiem określonych w art. 45/, a zatem i spółdzielnie. Szczegółowe przepisy w tym zakresie zawarte są w wydanym na podstawie art. 46 i 48 cytowanej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 1963 r. w sprawie świadczeń rzeczowych, wynikających z cytowanej ustawy, jest dopuszczalne jedynie na terenie objętym zarządzeniem terenowego organu administracji państwowej /art. 43 ust. 2/, nie jest więc możliwe - wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi Wojewody Wrocławskiego na skargę - obciążanie posiadaczy pojazdów samochodowych takimi obowiązkami bez uprzedniego wydania odpowiedniego zarządzenia /mającego charakter źródła prawa miejscowego/ przez właściwy organ administracji państwowej. Zarządzenie takie jednak nie zostało wydane przez terenowe organy administracji państwowej na terenie województwa i miasta Wrocławia.

Ustawowe możliwości w zakresie zwalczania m.in. ujemnych skutków zimy w razie klęski żywiołowej /a więc np. w razie zdarzeń żywiołowych mogących wywołać poważne zakłócenia gospodarki narodowej, w szczególności w komunikacji miejskiej na skutek nadmiernych opadów śnieżnych, dla zwalczania których konieczna jest zorganizowana akcja społeczna/ przewidziane są również w dekrecie z dnia 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych /Dz.U. nr 23 poz. 93 ze zm./ i w wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 lipca 1953 r. w sprawie wykonania art. 5 dekretu o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych /Dz.U. nr 37 poz. 158/ itp.

IV. W toku postępowania w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził pewne uchybienia w pracy organów administracji państwowej I i II instancji, w tym m.in.:

1. Naruszenie przez Wojewodę Wrocławskiego przepisu art. 200 par. 2 Kpa nakazującego organowi administracji państwowej, za pośrednictwem którego wniesiono skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekazanie temu Sądowi skargi wraz z aktami sprawy. Mimo odmiennego stwierdzenia w piśmie z dnia 10 grudnia 1980r., akta postępowania przed organami administracji państwowej I i II instancji nie zostały nadesłane i dopiero na rozprawie pełnomocnik Wojewody Wrocławskiego doręczył je sądowi, co spowodowało konieczność odroczenia ogłoszenia wyroku.

2. Zastosowanie niejednakowej podstawy prawnej w nakazach dotyczących analogicznych sytuacji i wydanych w odstępie kilkunastu dni przez Naczelnika tej samej dzielnicy.

3. Nakaz z dnia 10 września 1980 r. - poza omówioną już w wyroku wadą powodującą jego nieważność - zawiera jeszcze inne poważne uchybienia, np.:

a/ nakładając na Dolnośląską Spółdzielnię Pracy "Transped" obowiązek dostarczenia 4 wywrotek, powołuje jednocześnie - jako jedną z podstaw prawnych - par. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 1964 r. w sprawie obowiązkowego świadczenia usług przewozowych w krajowym transporcie drogowym /Dz.U. nr 10 poz. 65 ze zm./, a więc przepis aktu prawnego, który w par. 2 ust. 1 pkt 3 stanowi, że obowiązki w nim przewidziane nie dotyczą m.in. spółdzielczych przedsiębiorstw transportowych oraz spółdzielni pracy transportowej;

b/ powołuje jako podstawę prawną m.in. również par. 17 ust. 1 i par. 18 zarządzenia nr 35 Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 27 lipca 1971 r. w sprawie oczyszczania miast i osiedli /Dz.Urz. Min. Gospodarki Komunalnej nr 6 poz. 34/, które - jako wydane na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, tj. par. 1 pkt 13 i 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie zakresu działania Ministra Gospodarki Komunalnej oraz w sprawie określenia władz naczelnych, do których właściwości przechodzą sprawcy należące dotychczas do zakresu działania Ministra Administracji Publicznej /Dz.U. nr 26 poz. 223/ - nie może, co najmniej z tego względu, stanowić podstawy prawnej decyzji organu administracji państwowej nakładającej obowiązki na jednostkę spółdzielczą;

c/ podobnie nie może stanowić podstawy prawnej takiej decyzji powołane w omawianym nakazie postanowienie Wojewody Wrocławskiego z dnia 30 lipca 1980 r. w sprawie przygotowania i prowadzenia akcji zimowej w sezonie 1980/81 na terenie województwa wrocławskiego i miasta Wrocławia.

Celowe zatem wydaje się zwrócenie uwagi zainteresowanych organów na konieczność doskonalenia pracy.

V. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.