Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 311/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 39a ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 60
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 3 grudnia 2019 r. nr 153/XV/2019 w przedmiocie określenia średniej ceny jednostki paliwa w Gminie Kłobuck na rok szkolny 2019/2020 w celu ustalenia zwrotu kosztów rodzicom za przewóz dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Kłobucku, w dniu 3 grudnia 2019 r., na podstawie art. 39 a ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm., dalej: ustawa) podjęła uchwałę, Nr 153/XV/2019, w sprawie określenia średniej ceny jednostki paliwa w Gminie Kłobuck na rok szkolny 2019/2020 w celu ustalenia zwrotu kosztów rodzicom za przewóz dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru), który działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.) wniósł o stwierdzenia jej nieważności jako sprzecznej z art. 39 a ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi wskazał, że postanowienia zawarte w § 1 ww. uchwały nie wypełniają w sposób kompleksowy normy kompetencyjnej wynikającej z art. 39 a ust. 3 ustawy, bowiem na podstawie wskazanego przepisu rada powinna określić średnią cenę jednostki paliwa w stosunku do wszystkich, powszechnie stosowanych na terenie kraju paliw. Zauważył przy tym, że obecnie, w zależności od rodzaju posiadanego silnika, na stacjach benzynowych istnieją 3 podstawowe rodzaje paliw. Dwa w stanie ciekłym - benzyna i olej napędowy oraz jeden w stanie gazowym - LPG. Tymczasem, Rada Miejska w przedmiotowej uchwale ograniczyła się wyłącznie do wskazania średniej ceny jednostki paliwa dla 1 litra oleju napędowego oraz 1 litra paliwa bezołowiowego. Nie ustaliła natomiast średniej ceny dla paliwa gazowego. Nie ma przy tym znaczenia, czy na terenie Gminy Kłobuck paliwo to jest w sprzedaży, czy też nie. A zatem, powyższą regulację zawartą w § 1 uchwały należy uznać za niewystarczającą w zakresie wypełnienia delegacji ustawowej z art. art. 39a ust. 3 ustawy.

Dalej podkreślił, że organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto podkreślił, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego tj. jej niewyczerpania lub przekroczenia, powtarzania czy modyfikacji przepisów ustawowych stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (por. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110).

W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska w Kłobucku nie wypełniła prawidłowo upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa i czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Kłobuck stwierdził, że jest niezasadna i wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia wyjaśnienia i ustalenia zakresu pojęcia "paliwa" w rozumieniu art. 39 a ust.3 ustawy, a to z uwagi na brak definicji tego pojęcia w ustawie Prawo oświatowe. Wskazał, że nie jest możliwe posiłkowanie się definicjami legalnymi w/w pojęcia na gruncie innych ustaw - chociażby ustawy prawo energetyczne, bowiem żadna reguła interpretacyjna nie pozwala na takie działanie, z uwagi na charakter i przedmiot jej uregulowań. Definicja legalna jest zawarta w tekście przepisów prawnych, który wiążąco ustala znaczenie słowa na potrzeby konkretnego aktu prawnego, w którym dana definicja się znajduje. Brak takiej definicji stanowi "istotną lukę w regulacji ustawowej i techniczno-legislacyjną wadę" danej ustawy (wyrok TK z 25 maja 1998 r., U 19/97, OTK 1998, nr 4, poz. 47). Wskazał przy tym, że Wojewoda Śląski nie dokonał interpretacji tego pojęcia, stwierdzając, że chodzi o każdy o każdy powszechny rodzaj paliwa. W odpowiedzi na skargę, wskazano na algorytm obliczania kosztów dowozu opisany w art. 39 a ustawy, który zawiera w sobie jeden ustawowy element składowy konieczny do wyliczenia tych kosztów tj., średnie zużycie paliwa w jednostkach na 100 kilometrów dla danego pojazdu według danych producenta pojazdu (lit. d). Dokonując analizy przedmiotowego zapisu, pełnomocnik Gminy stwierdził, że ma on znaczenie dla rozstrzygnięcia zakresu pojęcia "paliwa" na gruncie prawa oświatowego. Jeżeli w pojęciu paliwa mieści się autogaz ( LPG ) to przedmiotowy wymóg ustawowy jest sprzeczny z konstytucyjną zasadą równości. Wynika z niego, że jeżeli autogaz (LPG ) jest paliwem w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe to zwrot kosztów dowozu dotyczy tylko aut z fabrycznie wbudowanym gazem, bowiem tylko taki producent danego samochodu jest w stanie określić spalanie gazu dla danego pojazdu. Natomiast posiadacze auta bez fabrycznej instalacji gazowej z tzw. "dołożoną instalacją gazową" nie będą mogli starać się o zwrot kosztów przejazdu, bowiem nie będzie dało się ustalić zużycia tego gazu dla pojazdów. Decydujące znaczenie dla analizy ma końcowa treść lit.d w postaci: "według danych producenta pojazdu". Takie brzmienie jest dyskryminujące (przy uznaniu LPG za paliwo na gruncie prawa oświatowego ), bowiem wyklucza z możliwości ubiegania się o zwrot kosztów dojazdu tych rodziców dzieci niepełnosprawnych, których pojazdy samochodowe nie były przeznaczone przez producenta pojazdu do wprawiania ich w ruch za pomocą LPG. Dyrektywy wykładni funkcjonalnej nakazują, aby brać kontekst społeczny czy gospodarczy pod uwagę przy analizie przepisów prawa. Jeżeli zatem o zwrot kosztów dojazdu zwróci się rodzic dziecka niepełnosprawnego nieposiadający instalacji gazowej przewidzianej (pochodzącej) przez producenta (a praktycznie wszystkie samochody z zainstalowaną instalacją gazową spełniają ten warunek) to skutkiem tego będzie brak możliwości uzyskania zwrotu kosztów dojazdu, gdyż nie będzie dało się ustalić takiego zużycia z dwóch względów tj. żaden producent pojazdu nie udzieli takiej informacji - nie jest producentem instalacji oraz wyprodukował samochody nie przewidując zużycia przez samochód gazu (kryterium faktyczne). Drugi powód wynika z samego brzmienia lit. d, który ogranicza jego zastosowanie do samochodów wyprodukowanych przez producenta, a zatem wprost premiuje samochody z fabrycznie zainstalowaną instalacją gazową (kryterium prawne). Za producenta pojazdu można uznać podmiot, który wytwarza określony pojazd i wprowadza go na rynek. Objęcie pojęciem "paliwa" w rozumieniu art. 39 a ust.3 ustawy, autogazu ( LPG ) prowadzi do działań dyskryminujących, nieakceptowanych w demokratycznym państwie prawa i zakotwiczonej w konstytucji RP zasady równości wobec prawa. Tym samym, nie można uznać, że w pojęciu "paliwa" na gruncie prawa oświatowego mieści się LPG, o czym decyduje brzmienie art. 39 a ust.2 lit.d in fine. Doszło by do tego, że jedynym kryterium uzyskania zwrotu kosztów dojazdu rodziców dzieci niepełnosprawnych, przy uznaniu LPG za paliwo, na gruncie prawa oświatowego, jest kryterium fabrycznego charakteru pojazdu samochodowego, a nie inne istotne względy uzasadniające przełamanie wartości konstytucyjnych (zasady równości). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25; tak też powołany wyżej wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2019 r, sygn. II SA/GI 1234/19 CBOSA ). Ustawodawca nie podał jakichkolwiek argumentów za nierównym traktowaniem w tej samej sytuacji, podmiotów prawa. Brak jest uzasadnienia do różnicowania sytuacji rodziców, z uwagi na to czy posiadają fabryczną instalację gazową czy też nie. Przyjęcie, że w pojęciu paliwa mieści się autogaz (LPG ) prowadzić będzie zatem do tego, że uchwała w tej części będzie niewykonalna i osoba bez fabrycznego gazu (niepochodzącego od producenta pojazdu ) nie otrzyma zwrotu kosztów dojazdu. Zatem takie skutki są nie do zaakceptowania i sprzeczne z celem ustawodawcy.

Dalej podkreślił, że wyniki wykładni funkcjonalnej, systemowej oraz prokonstytucyjnej (dyrektywa koherencji prawa) nie pozwalają na uznanie, że w pojęciu "paliwa" w rozumieniu art. 39 a ust.3 Prawa oświatowego mieści się autogaz ( LPG ), bowiem w razie odmiennego uznania brzmienie art. 39 a ust.2 lit. d in fine prowadzi do skutków niedorzecznych, wykluczających określony krąg podmiotów z ubiegania się o zwrot kosztów dojazdu do szkoły tylko dlatego, że posiadają pojazd samochodowy wprowadzony w ruch za pomocą LPG, zainstalowany już po jego wyprodukowaniu bez udziału producenta, czego producent w momencie wytwarzania pojazdu nie przewidywał i nie zakładał, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że taki rodzic dziecka niepełnosprawnego nie otrzyma zwrotu kosztów dojazdu do szkoły. Skoro tzw. "dołożona instalacja gazowa" nie pochodzi od producenta pojazdu to nie będzie możliwe uzyskanie danych (lit. d) dotyczących zużycia LPG przez pojazd samochodowy wyprodukowany przez tego producenta, z tego również względu, że zwrot "producenta pojazdu" wskazany w art. 39 a ust.2 lit. d Prawa oświatowego wskazuje wyłącznie na aspekt (związek) czasowy istnienia możliwości ustalenia tych danych i to wyłącznie przez producenta już w momencie wytworzenia takiego pojazdu samochodowego. Późniejsze umieszczenie dodatkowego źródła wprawiania w ruch pojazdu samochodowego w postaci autogazu (LPG), bez udziału producenta pojazdu, nie mieści w tym aspekcie czasowym, wyłączając posiadaczy tych pojazdów spod dyspozycji art. 39 a ustawy. Uwzględnianie reguł funkcjonalnych w orzecznictwie sądowym czyni jego rezultat bardziej przemyślanym, pogłębionym, a przez to potwierdza jego prawidłowość. Ponadto, duże wątpliwości budzi stwierdzenie Wojewody Śląskiego zawarte w skardze o konieczności ustalenia jednostkowych cen paliwa powszechnie stosowanych na terenie kraju oraz to, że nie ma znaczenia czy autogaz jest sprzedawany na terenie Gminy Kłobuck. Zgodnie z art. 39 a ust.3 Prawa oświatowego średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy, w drodze uchwały, uwzględniając ceny jednostki paliwa w gminie. Nie może budzić wątpliwości, że jeżeli mowa jest w tym przepisie o gminie to chodzi o daną gminę, która podejmuje przedmiotową uchwałę. Zatem, jeżeli Rada Miejska w Kłobucku podejmuje uchwałę na zasadzie art. 39 a ust.3 Prawa oświatowego to ma ona zastosowanie na terytorium Gminy Kłobuck. Konsekwentnie prowadzi to do wniosku, że na gruncie delegacji ustawowej określonej w art. 39 a ust.3 ustawy chodzi o jednostkową cenę paliwa w Gminie Kłobuck. Zgodnie z art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Natomiast zgodnie z art. 41 ust.1 powołanej ustawy akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Skoro zatem gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej terenie to ustalenie jednostkowych cen paliwa odnosi się do cen jednostkowych występujących w Gminie Kłobuck na co również wskazuje posługiwanie się przez ustawodawcę sformułowaniem ( dwukrotnie ): " w gminie". Jeżeli zatem na terenie Gminy Kłobuck LPG nie jest sprzedawany to nie może być ujmowany w uchwale podjętej na podstawie art. 39a ust.3 Prawa oświatowego, z tej prostej przyczyny, że nie będzie podstawy do ustalenia jego ceny.

Wobec powyższego, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjmowania cen jednostkowych paliw powszechnie stosowanych na terytorium RP. Wojewoda Śląski posługuje się przesłanką niewypowiedzianą w ustawie, zapominając, że przepisy kompetencyjne należy interpretować ściśle, a nawet bardzo ściśle. Argumentem przemawiającym za powyższym jest zasada dokonywania wykładni prawotwórczej, która prowadzi do przekroczenia delegacji ustawowych poprzez przyznanie sobie kompetencji, których konstytucyjnie i ustrojowo nie posiada. "Wykładnia nie może bowiem przeradzać się w tworzenie pożądanego stanu prawnego" (por. uzasadnienie uchwał Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., III CZP 29/01, OSNC 2001, nr 12, poz. 171 i z dnia 25 lipca 2002 r., III CZP 46/02, OSNC 2003, nr 7-8, poz. 98 oraz wyroków Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2004 r., V CK 21/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 137 i z dnia 27 Iipca 2016 r., \/ CSK 680/15), co ma szczególne znaczenia na gruncie działalności prawotwórczej lokalnego prawodawcy. Brak jest również przepisu w ustawie oświatowej, który zawierałby wskazówkę postępowania w razie braku autogazu (LPG) na terytorium gminy. Przedmiotowy brak regulacji w tym zakresie również potwierdza stanowisko Gminy Kłobuck, bowiem jeżeli na jej terytorium nie jest oferowana sprzedaż autogazu ( LPG) i brak jest w ustawie reguł postępowania w takiej sytuacji (np.: poprzez konieczność ustalenia cen w gminie sąsiedniej) to uznając, że w pojęciu "paliwa", na gruncie ustawy oświatowej, mieści się autogaz ( LPG ) powodowałoby nałożenie na Rady Gmin obowiązku niemożliwego do zrealizowania, a przyjęcie w tej sytuacji poglądu Wojewody Śląskiego, że LPG należy zawsze ujmować w uchwale prowadziłoby do stałego i systematycznego stwierdzania ich nieważności, pomimo że ustalenie jego ceny jednostkowej nigdy nie byłoby możliwe. W konsekwencji nigdy nie osiągnięto by celu ustawodawcy przewidzianego w art. 39 a ust.3 Prawa oświatowego.

Wskazując na powyższe organ stwierdził, że ujęcie w uchwale samych paliw płynnych powoduje zgodność z Konstytucją RP przedmiotowej uchwały, bowiem pozwala na osiągnięcie głównego celu jakim jest możliwość uzyskania zwrotu kosztów dojazdu wszystkich rodziców dzieci niepełnosprawnych. Traktowanie autogazu (LPG) jako paliwa, w rozumieniu art. 39 a ust.3 Prawa oświatowego, naruszy konstytucyjną zasadę równości, bowiem nie wszyscy rodzice dzieci niepełnosprawnych uzyskają możliwość zwrotu tych kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm, dalej: p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).

W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przez Wojewodę Śląskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Organ nadzoru kwestionując zapisy zaskarżonej uchwały uznał, że jej postanowienia w istotny sposób naruszają prawo, bowiem nie wypełniła prawidłowo upoważnienia ustawowego, co czyni uzasadnionym wniosek o stwierdzenie jej nieważności.

Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Ani przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zatem sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (por: wyrok WSA w Warszawie z 21 marca.2007, sygn. IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). Należy przy tym zauważyć, że w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się zasadę pierwszeństwa wykładni językowej przed wykładnią systemową i funkcjonalną.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała Nr 153/XV/2019 Rady Miejskiej w Kłobucku z 3 grudnia 2019 r. w sprawie określenia średniej ceny jednostki paliwa w Gminie Kłobuck na rok szkolny 2019/2020 w celu ustalenia zwrotu kosztów rodzicom za przewóz dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców podjęta na podstawie art. 39 a ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, który wprost stanowi, że średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy, w drodze uchwały, uwzględniając ceny jednostki paliwa w gminie.

W § 1 kwestionowanej uchwały Rada postanowiła, że: Określa się średnią cenę jednostki paliwa w Gminie Kłobuck na rok szkolny 2019/2020 w celu ustalenia zwrotu kosztów rodzicom za przewóz dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców w wysokości:

1. dla 1 litra oleju napędowego - 5,00 zł.

2. dla 1 litra paliwa bezołowiowego - 4,92 zł.

A zatem Rada Miejska w Kłobucku przyjęła, że paliwem w rozumieniu art. 39 a ust. 3 ustawy może być wyłącznie olej napędowy lub paliwo bezołowiowe.

W ocenie tego organu, w pojęciu paliwa nie mieści się gaz (LPG), bowiem jednym z elementów wzoru określającego zwrot kosztów jednorazowego przewozu jest średnie zużycie paliwa w jednostkach na 100 kilometrów dla danego pojazdu według danych producenta pojazdu, tymczasem w większości pojazdów instalacja gazowa jest wykonywana przez właścicieli co uniemożliwiłoby tym osobom skorzystanie ze zwrotu kosztów przejazdu. Takie rozwiązanie naruszałoby konstytucyjną zasadę równości jako, że nie wszyscy rodzice uzyskaliby możliwość zwrotu tych kosztów. Ponadto, jeśli na ternie gminy Kłobuck nie jest oferowana sprzedaż autogazu, wówczas określenie jego ceny bez ustawowych reguł postępowania w takim przypadku, spowodowałoby nałożenie na organ obowiązku niemożliwego do spełnienia.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie powyższej argumentacji, szeroko przedstawionej w odpowiedzi na skargę nie podziela.

Słusznie pełnomocnik Gminy podnosi, że ustawa Prawo oświatowe nie zawiera definicji pojęcia "paliwo" oraz, że brak podstaw do posiłkowania się tym pojęciem w rozumieniu innych ustaw.

Istotnym jest znaczenie pojęcia "paliwo" w rozumieniu art. 39 a ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, co w ocenie Sądu, mając na uwadze literalne brzmienie przepisu, nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych.

Organ nadzoru trafnie wskazując na postanowienia § 1 zaskarżonej uchwały stwierdził, że nie wypełniają one w sposób kompleksowy normy kompetencyjnej wynikającej z art. 39 a ust. 3 ustawy. Należy bowiem zauważyć, że na podstawie wskazanego przepisu Rada powinna określić średnią cenę jednostki paliwa w stosunku do wszystkich, powszechnie stosowanych na terenie kraju paliw. Nie ulega przy tym wątpliwości, że obecnie, w zależności od rodzaju posiadanego silnika, na stacjach benzynowych istnieją 3 podstawowe rodzaje paliw. Dwa w stanie ciekłym - benzyna i olej napędowy oraz jeden w stanie gazowym - LPG.

Tymczasem, Rada w przedmiotowej uchwale ograniczyła się wyłącznie do wskazania średniej ceny jednostki paliwa dla 1 litra oleju napędowego oraz 1 litra paliwa bezołowiowego. Nie ustaliła natomiast średniej ceny dla paliwa gazowego. Nie ma przy tym znaczenia, czy na terenie Gminy Kłobuck paliwo to jest w sprzedaży, czy też nie, bowiem przepis art. 39 a ust. 3 ustawy nie ogranicza ustalenia cen jednostek paliwa do danej gminy.

Z kolei, nie do zaakceptowania jest argumentacja, że ustalenie średniej ceny jednostki tego paliwa doprowadziłoby do nierównego traktowania rodziców, ze względu na to czy instalacja gazowa jest wykonana przez producenta czy przez posiadacza pojazdu. W takim razie brak w uchwale ceny autogazu wyeliminowałby wszystkich posiadaczy takich pojazdów możliwości ubiegania się o zwrot kosztów przejazdu, co z całą pewnością nie było zamiarem ustawodawcy. Wykonując delegację ustawową do podjęcia uchwały, Rada nie może ani ograniczać ani rozszerzać ustawowej kompetencji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, Rada Miejska w Kłobucku mimo, że na stacjach paliw są sprzedawane trzy rodzaje paliwa, bezzasadnie wyeliminowała paliwo w stanie gazowym i tym właśnie pozbawiła możliwości zwrotu kosztów przewozu na rzecz rodziców niepełnosprawnych dzieci posiadających samochody z instalacją gazową i to niezależnie od tego kto ją wykonał.

A zatem, powyższą regulację zawartą w § 1 uchwały należy uznać za niewystarczającą i niepełną w zakresie wykonania delegacji ustawowej z art. 39 a ust. 3 ustawy. Należy podkreślić, że organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego tj. jej niewyczerpania lub przekroczenia, powtarzania czy modyfikacji przepisów ustawowych stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob.m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., , OTK 2001, Nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, Nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, Nr 6, poz. 110).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Skoro zatem ustawa mówi o cenie paliwa i tego nie konkretyzuje, należy ustalić średnią cenę jednostki każdego paliwa oferowanego na stacjach benzynowych. Ponadto, jeśli konkretny przepis nie wskazuje na daną gminę, ustaleń można dokonać również na podstawie średnich cen paliwa w innej gminie.

Należy przypomnieć, że stanowienie prawa miejscowego podlega regułom określonym w rozporządzeniu z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. 2016, poz. 283). Zatem w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw (§ 135). Precyzja i jednoznaczność tekstu prawnego, nie wyłączając aktu prawa miejscowego stanowi ideał (kierunek) do którego organy państwa, samorządu winny zmierzać. Jego osiągnięcie nie zawsze jest możliwe w praktyce. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 listopada 2006 r., sygn. akt SK 42/05, opubl. OTK-A 2006/10/148 podkreślając, że w praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach prawnych wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić elastyczność podczas stosowania prawa.

Podsumowując, zaskarżona uchwała, jest sprzeczna z prawem, bowiem nie wypełniła delegacji ustawowej. Istotnym uchybieniem jest pominięcie w uchwale średniej ceny paliwa – autogazu, jako jednego z dostępnych i używanych paliw co wywołuje konieczność stwierdzenia jej nieważności i wyeliminowania z mocą ex tunc z obrotu prawnego.

W świetle przedstawionych rozważań prawnych, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 39 a ust. 3 ustawy Prawo oświatowe oraz art. 7 Konstytucji, stąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.