Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 924/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt. 3, art. 85, art. 87, art. 91 ust. 1,3,5
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej [...] skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 592/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości gruntowych stanowiących pasy drogowe dróg publicznych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 592/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości gruntowych stanowiących pasy drogowe dróg publicznych, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (dalej Zarządzenie bądź zarządzenie nr [...]) podał do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości gruntowych stanowiących pasy drogowe dróg publicznych, których jest zarządcą, przeznaczonych do oddania w dzierżawę na czas oznaczony w trybie bezprzetargowym celem zorganizowania płatnego postoju pojazdów. Jako podstawę prawną niniejszego zarządzenia przywołano w szczególności: art. 22 w związku z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej udp), art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej usg), art. 13 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej ugn).

Załącznik nr 1 do Zarządzenia obejmował wykaz nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy z określeniem ich lokalizacji, nr księgi wieczystej, części działki, wskazania opisu nieruchomości (miejsca postojowe lub zatoki postojowe). Termin dzierżawy określono na czas oznaczony od 16 czerwca 2016 do 31 sierpnia 2016 r. Określono warunki dzierżawy, a w szczególności: zobowiązanie Dzierżawcy do umieszczenia tablicy w uzgodnieniu z Wydzierżawiającym, zawierających informacje na temat wysokości opłaty za postój w czytelny sposób, w widocznym i oznakowanym miejscu, przy czym maksymalna stawka poboru za 1 godz. postoju, stosownie do oświadczenia Dzierżawcy nie miała przekraczać 3 zł; zobowiązanie Dzierżawcy do oznaczenia lokalizacji stanowiącej przedmiot dzierżawy jako miejsca w którym postój pojazdów jest płatny; zapewnienie obowiązywania przepisów o ruchu drogowym przez korzystających z parkingu na terenie będącym przedmiotem dzierżawy.

Załącznik nr 2 do Zarządzenia zawierał mapy wszystkich wymienionych ośmiu lokalizacji z naniesionym usytuowaniem miejsc i zatok postojowych. Załącznik nr 3 zawierał ofertę dzierżawy nieruchomości niezabudowanej stanowiącej pas drogowy dróg publicznych. Załącznik nr 4 zawierał projekt umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod płatne miejsca postojowe.

Pismem z 19 lipca 2016 r. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda bądź organ nadzoru) zażądał od Prezydenta Miasta [...] przesłania zarządzenia nr [...], w celu dokonania oceny zgodności z prawem w ramach nadzoru sprawowanego zgodnie z przepisami o samorządzie gminnym. Zarządzenie nr [...] doręczono Wojewodzie dnia 25 lipca 2016 r.

Zawiadomieniem z 8 sierpnia 2016 r. Wojewoda poinformował Prezydenta o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Zarządzenia. Dnia 10 sierpnia 2016 r. Prezydent wniósł o wyznaczenie terminu do złożenia wyjaśnień. Pismem z 12 sierpnia 2016 r. przedstawił Wojewodzie własne stanowisko w sprawie.

Wojewoda Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] (dalej rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] sierpnia 2016 r.) w trybie art. 91 usg, stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2016 r., uznając że zostało ono podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru wskazał, że art. 22 ust. 2 udp nie upoważnia zarządcy drogi do wydzierżawienia gruntów w celu zorganizowania płatnego postoju pojazdów. Przywołując art. 13 i 13b udp wskazał, że pobieranie opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest możliwe jedynie w przypadku ustalenia przez radę gminy (radę miasta) stref płatnego parkowania. Przepisy te określają warunki oraz procedurę tworzenia tych stref jak i zasady na jakich mogą być ustalane i pobierane opłaty za postój pojazdów. Oddanie w dzierżawę nieruchomości stanowiących pasy drogowe w celu zorganizowania płatnego postoju pojazdów stanowiło, zdaniem Wojewody, obejście tych przepisów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższy akt nadzoru wniosła Gmina Miasta [...], zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

I. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, w sytuacji gdy w odniesieniu do zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 usg było niedopuszczalne, z uwagi na:

1. to, że zarządzenie z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Prezydenta Miasta [...] nie podlegało procedurze nadzorczej przewidzianej w art. 91 usg z uwagi na to, że zarządzenie o tego rodzaju przedmiocie nie zostało wymienione w ustawie o samorządzie gminnym jako zarządzenie wójta, burmistrza lub Prezydenta miasta, które podlega kontroli nadzorczej uregulowanej w Rozdziale 10 Ustawy o samorządzie gminnym;

2. cywilnoprawny charakter Zarządzenia, wydanego w ramach procesu zawierania przez Gminę w trybie cywilnoprawnym umów dzierżawy, a treść i wykonanie Zarządzenia, polegająca na podaniu do publicznej wiadomości określony[ch] w nim danych nie pozostawała w jakimkolwiek związku ze sferą dominium Gminy;

3. to, że zarządzenie nr [...] nie podlega procedurze nadzorczej dokonywanej w trybie art. 91 usg z uwagi na to, że podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody był miedzy innymi art. 22 ust. 2 udp, którego prawidłowe zastosowanie wymagało dokonania szczegółowej i wszechstronnej wykładni prawnej, zwłaszcza w relacji przywołanego przepisu do art. 1 i art. 13 udp, a nadto stanowisko orzecznictwa i doktryny w zakresie dopuszczalności wydzierżawienia miejsc postojowych w przebiegu pasa drogowego nie jest jednolite, a podjęte Zarządzenie nie pozostawało w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa;

- co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Wojewodę [...]:

a. art. 2 ust. 3 usg, w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Strasburg.1985.10.15) w związku z art. 85 i 87 usg przez naruszenie zasady ochrony samodzielności Gminy i przekroczenie zakresu kompetencji nadzorczych przez Wojewodę;

b. art. 35 ust. 1 usg przez jego nieuzasadnione zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego jak wskazano w uzasadnieniu w oparciu o powyższy przepis w sytuacji gdy w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym nie miał on zastosowania, z uwagi na czas dzierżawy nieruchomości na czas określony nieprzekraczający trzech miesięcy;

c. art. 35 ust. 1b usg przez jego pominięcie i nieuzasadnione uznanie za nieważne Zarządzenia, w sytuacji gdy po stronie organu nie istniał obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 ugn podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości gruntowych stanowiących pasy drogowe dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta [...], przeznaczonych do oddania w dzierżawę na czas oznaczony w trybie bezprzetargowym, z uwagi na czas dzierżawy nieruchomości na czas określony nieprzekraczający trzech miesięcy;

d. art. 22 ust. 2 usg przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Gmina nie jest uprawniona do wydzierżawienia pasa drogowego w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, w sytuacji w której wykładnia powyższego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że co do zasady dopuszczalnym jest zawarcie przez Gminę umowy dzierżawy pasa drogowego w celu utworzenia komercyjnego parkingu;

e. art. 91 ust. 3 i 5 usg w zw. z art. 9 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23, dalej kpa), które miało charakter rażący, przez uniemożliwienie Gminie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, zaniechanie wezwania Gminy do złożenia wyjaśnień, a nadto pozostawienie bez reakcji pisma Prezydenta z 10 sierpnia 2016 r. w którym wniósł on o wyznaczenie przez Wojewodę terminu do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie;

f. art. 91 ust. 3 i 5 usg w zw. z art. 107 § 1, 3 i 4 kpa, przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej oraz faktycznej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa.

Gmina Miasta [...] wniosła o: uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; stwierdzenie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez polecenie organowi nadzoru umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2016 r.; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z "2012 r. poz. 270" [winno być "2016, poz. 718 ze zm."]; dalej ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt (art. 148 ppsa). Zaskarżony akt nadzoru został wydany z zachowaniem terminu do jego wydania. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 usg). W rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany, gdyż zarządzenie z [...] kwietnia 2016 r. Prezydent przekazał Wojewodzie dnia 25 lipca 2016 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane dnia [...] sierpnia 2016 r. (art. 57 § 1 kpa).

Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 [zd. 1] usg). Dotyczy to każdego istotnego naruszenia prawa (w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa - art. 91 ust. 4 usg). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001/1-2/101-102). Jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami aktów rangi ustawowej. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego jest zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości gruntowych stanowiących pasy drogowe dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta [...], przeznaczonych do oddania w dzierżawę na czas oznaczony w trybie bezprzetargowym celem zorganizowania płatnego postoju pojazdów.

Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podzielił poglądów prezentowanych w skardze, że niedopuszczalność wydania zaskarżonego aktu wynika z faktu, że kontrolowane zarządzenie nie zostało wymienione w usg jako podlegające kontroli nadzorczej uregulowanej w Rozdziale 10 usg. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 usg). Zawarte w cytowanym przepisie sformułowanie "nad działalnością gminną" oznacza, że nadzór sprawowany jest nad całą działalnością (bez wyłączeń). Cała działalność gminna podlega nadzorowi, poza decyzjami indywidualnymi, o których mowa w art. 102 usg. Odmienna wykładnia dopuszczałaby do sytuacji, w których zarządzenia wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) pozostawałyby poza kontrolą organów nadzoru i sądów, co byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Z powyższego wynika, że wszystkie takie zarządzenia podlegają kontroli w trybie określonym w art. 91 usg. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19.6.2008 r. II OSK 500/08 (cbosa) stwierdził, że przepisy określające procedurę i terminy doręczania wojewodzie uchwał i zarządzeń organów gminy oraz wyznaczające 30-dniowy termin na ewentualne stwierdzenie ich nieważności, nie stanowią o zakresie nadzoru, lecz wyłącznie o trybie stwierdzenia nieważności szczególnego rodzaju aktów prawnych, wydawanych przez organ gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez burmistrza. Z treści art. 90 i 91 usg nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z 27.9.1994 r. W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach [i] na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że niedopuszczalność wydania zaskarżonego aktu nadzoru wynika z cywilnoprawnego charakteru kontrolowanego zarządzenia. W podstawie prawnej przedmiotowego zarządzenia przywołano między innymi art. 35 ust. 1 ugn. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a nadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej i w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu.

Sporządzenie wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ugn ma na celu zachowanie jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także umożliwienie wszystkim zainteresowanym ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie. Wykaz ma też na celu umożliwienie składania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub innych, roszczeń dotyczących nieruchomości umieszczonych w wykazie, zanim zostaną one wydzierżawione (E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18.11.2016 r. I OSK 2380/16 (cbosa), bez wątpienia samo zawarcie umowy dzierżawy, obywa się w formie czynności cywilnoprawnej i odnosi się do sfery jej stosunków cywilnoprawnych i dysponowania posiadanymi przez nią, jako osobę prawną, prawami majątkowymi - nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Jednakże, poprzedzające zawarcie takiej umowy, sporządzenie wymaganego prawem wykazu, jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aktem z zakresu administracji publicznej, podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Ustawodawca w swoisty sposób podzielił procedurę wydzierżawienia nieruchomości stanowiącej własność publiczną. W pierwszym etapie tego postępowania sporządzany jest, w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez właściwy organ wykaz, który podlega kontroli sądów administracyjnym. Dopiero w kolejnym etapie organ zawiera umowę dzierżawy, która jest czynnością cywilnoprawną. Zarządzenie nr [...] jako akt dotyczący gospodarowania przez organ wykonawczy gminy publicznym zasobem nieruchomości i odnoszący się do postępowania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ugn, jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nieruchomości gminne są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publicznej. Powyższego stanowiska nie zmienia przywołana w skardze okoliczność, że Prezydent zgodnie z art. 35 ust. 1b ugn nie miał obowiązku sporządzania i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości z uwagi na czas dzierżawy nie przekraczający 3 miesięcy. Określony w art. 35 ust. 1b ugn brak obowiązku zastosowania art. 35 ust. 1 ugn nie oznacza, że tryb tam określony nie może zostać zastosowany. Wydanie takiego zarządzenia, mimo braku obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 ugn, nie zmienia istoty i celu dla którego zostało ono wydane.

W podstawie prawnej kontrolowanego zarządzenia wskazano także art. 22 udp. Zgodnie z tym przepisem; zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym (ust. 1). Grunty, o których mowa w ust. 1, zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Zarząd drogi może pobierać z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Przepisów art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65) nie stosuje się (ust. 2).

Powyższy przepis statuuje uprawnienia do oddawania nieruchomości w pasie drogowym na podstawie czynności cywilnoprawnych. Powołany przepis nie zabrania oddawać tych części nieruchomości, na których zlokalizowano drogę. Przedmiotem wspomnianych umów mogą być drogi, jako części składowe nieruchomości w pasie drogowym. Potwierdza to uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.5.2007 r. I OSK 1874/06 (cbosa). Według Sądu gmina, wykonując prawo własności, może dokonywać czynności stanowiące realizację tego prawa, nie wyłączając zawierania umów dzierżawy. Inne stanowisko przeczyłoby treści prawa własności określonej w art. 64 Konstytucji RP i art. 140 kc.

Przez cel związany z potrzebą zarządzania drogą publiczną, o którym mowa w art. 22 ust. 2 udp należy rozumieć stan wyznaczony organom administracji dróg publicznych zadaniami gospodarki drogowej. Wykonywanie uprawnień z umowy cywilnoprawnej nie może służyć potrzebom stosowania przez organ władztwa administracyjnego. Dla przykładu, będzie pozostawać w związku z potrzebami wskazanymi w art. 22 ust. 2 umowa przewidująca obowiązek wykonania przez korzystającego z nieruchomości robót konserwacyjnych, porządkowych, polegających na odśnieżaniu i zwalczaniu śliskości, działania niedopuszczające do zniszczenia drogi czy obniżenia jej klasy. Określone w tym przepisie potrzeby ruchu drogowego należy kojarzyć działaniami koncentrującymi się na bezpieczeństwie użytkowników dróg (np. przez zainstalowanie urządzeń gwarantujących bezpieczeństwo osób korzystających z dróg i osób trzecich, budowę oświetlenia, przejść dla pieszych, ogrodzeń drogi). Z kolei wymienione tam działania podejmowane na rzecz potrzeb uczestników ruchu drogowego powinny polegać na tworzeniu dla podróżujących ułatwień w poruszaniu się po drodze publicznej (np. wznoszenie przystanków i pętli służących komunikacji zbiorowej, stacji obsługi technicznej pojazdów, stacji sprzedaży paliw czy punktów świadczących usługi gastronomiczne; [P. Zaborniak w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis 2010, [s. 381-382, uw.15]).

Zarządzenie nr [...] dotyczyło oddania w dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących pasy drogowe dróg publicznych celem zorganizowania płatnego postoju pojazdów. W załączniku nr 1 do Zarządzenia wskazano w szczególności: lokalizację dzierżawionych nieruchomości, ich powierzchnię, minimalną stawkę czynszu i termin zawarcia umowy dzierżawy. W pozycji "Warunki Dzierżawy" wzmiankowanego załącznika postanowiono, że "Dzierżawca zobowiązany jest do umieszczenia tablicy w uzgodnieniu z Wydzierżawiającym z oznaczeniem wysokości poboru opłaty w czytelny sposób w widocznym i oznakowanym miejscu, przy czym maksymalna stawka poboru opłat za 1 godz. postoju pojazdów wynosi 3 zł (słownie: trzy złote 00/100). Dzierżawca oznaczy lokalizację, stanowiącą przedmiot dzierżawy jako miejsce w którym postój pojazdów jest płatny...". Z powyższego zdaniem Sądu w sposób oczywisty wynika, że celem spornego zarządzenia było zorganizowanie płatnego postoju pojazdów w określonych lokalizacjach [...]. Organizacja płatnych parkingów i pobór opłat miały być wykonywane przez dzierżawców. Gminie Miasta [...] należny miał być czynsz z tytułu dzierżawy.

Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 udp). Art. 13b udp stanowi:

1. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

2. Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

3. Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania.

4. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

5. Stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca postoju. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny postoju, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę postoju. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju.

6. Organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi:

1) wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na postój pojazdów, w tym stanowiska przeznaczone na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

2) może wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo.

7. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej ufp), dochodami publicznymi są daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw.

Z przepisów tych wynika, że opłata za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest daniną publiczną, której pobór należy do zadań zarządcy drogi, a dochód z niej (dochód publiczny) przypada na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej Konstytucja) nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.

Przepis ten dotyczy niezwykle ważnej kwestii. Ogranicza swobodę organów administracji publicznej w zakresie nie tylko związanym z finansami państwa, ekonomicznymi podstawami jego działalności, ale także sfery wolności i praw człowieka i obywatela. Art. 217 kładzie kres możliwościom nakładania podatków i danin publicznych, ustalania stawek podatkowych, zasad przyznawania ulg i umorzeń, jak również zwolnień od podatku w innej formie niż w drodze ustawy. Ta sfera życia poddana została wyłącznie regulacjom ustawowym, a więc znajduje się w dziedzinie właściwości organów władzy ustawodawczej (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. VII, LEX 2013).

W świetle przywołanej normy konstytucyjnej nakładanie daniny publicznej, którą jest opłata za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych dopuszczalne jest jedynie w trybie określonym w art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b udp.

Zarządzenie z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Prezydenta Miasta [...], którego przedmiotem była organizacja płatnego postoju pojazdów w innym trybie jak określony w art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b udp, naruszało art. 217 Konstytucji RP, a przez to w sposób istotny naruszało prawo.

Na powyższą ocenę na nie ma wpływu argument podniesiony przez skarżącą, że Zarządzenie dotyczy pasa drogowego i wydane zostało na podstawie, o którym stanowi art. 22 udp, nie zaś drogi publicznej, która jest przedmiotem regulacji art. 13 ust. 1 pkt 1 udp. W istocie bowiem, zdaniem Sądu, Zarządzenie dotyczy parkowania na drodze publicznej zlokalizowanej w pasie drogowym. W sposób oczywisty świadczy o tym określona w załączniku nr 1 Zarządzenia lokalizacja płatnego postoju pojazdów odnosząca się do nazw poszczególnych ulic [...] jak i ostatnie zdanie zawartej tam pozycji "Warunki Dzierżawy", że "W lokalizacji objętej dzierżawą obowiązywać będą przepisy prawa o ruchu drogowym". Zgodnie z art. 4 pkt 3 udp pojęcie "ulica" oznacza drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm., dalej prd) określa zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu (art. 1 ust. 1 pkt 1). Z powyższego wynika w sposób oczywisty dla Sądu, że sporne zarządzenie nie tyle dotyczy dzierżawy gruntu w pasie drogowym (art. 22 ust. 1 udp), ile organizacji miejsc płatnego postoju pojazdów, to jest materii uregulowanej w art. 13 ust. 1 udp. Z przyczyn, o których mowa powyżej, organizacja miejsc płatnego parkowania poddana jest wyłącznie trybowi określonemu w art. 13b udp.

Sąd I instancji nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organ nadzoru przepisów prawa procesowego.

Stosownie do art. 91 ust. 5 usg w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Taka regulacja zakłada uwzględnienie specyfiki postępowania nadzorczego, które nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie lecz orzeczeniem o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. Stosowanie odpowiednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego.

Przywołane przez skarżącą jako naruszone: art. 9 i 10 kpa dotyczą praw strony postępowania administracyjnego prowadzonego w indywidualnej sprawie. Prawa takie nie przysługują w postępowaniu uregulowanym w art. 91 usg, gdyż organ podległy organowi nadzoru nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Przedmiotem tego postępowania nie jest sprawa podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Art. 107 § 3 i 4 kpa nie ma w ocenie Sądu zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 91 ust. 3 i 5 usg.

Zgodnie z art. 91 ust. 3 usg rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał w sposób zwięzły, lecz w ocenie Sądu wystarczający, stan faktyczny sprawy i wyjaśnił na czym polegała istotna sprzeczność z prawem Zarządzenia.

Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady ochrony samodzielności Gminy i przekroczenia kompetencji nadzorczych przez Wojewodę. Zasada samodzielności jednostki samorządu terytorialnego może dotyczyć jedynie działań podejmowanych w granicach prawa. Skoro, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, Gmina spornym zarządzeniem prawo to w sposób istotny naruszyła, to działania nadzorcze Wojewody nie mogły podważyć zasady ochrony jej samodzielności.

Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] sierpnia 2016 r. odpowiada prawu, a podniesione w nim argumenty uznał za trafne.

Skargę kasacyjną wywiodła Gmina Miasta [...], reprezentowana przez adw. M. O., zaskarżając wyrok II SA/Gd 592/16 w całości, zarzucając wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego:

1. art. 35 ust. 1 i 1b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 148 w zw. z art. 151 ppsa przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlegało nadzorowi, mimo że zarządzenie to nie podlegało obowiązkowi podania do publicznej wiadomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zarządzenie to jako niepodlegające powyższemu obowiązkowi i podane fakultatywnie do wiadomości publicznej, dotyczyło sfery cywilnoprawnej i nie mogło stanowić przedmiotu nadzoru Wojewody [...];

2. art. 22 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 217 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że utworzenie komercyjnego parkingu w pasie drogi nie mieści się w celach wymienionych w art. 22 ust. 2 udp, a zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zmierzało do ustanowienia płatnego postoju pojazdów w trybie innym niż określony niż w art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b udp, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że gmina jest uprawniona do zawarcia umów dzierżawy pasa drogowego także w celu utworzenia komercyjnego parkingu;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 87 i 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 148 w zw. z art. 151 ppsa polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi i nie uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] wskutek błędnego uznania, że wszystkie zarządzenia organów gminy bez względu na ich przedmiot podlegają nadzorowi, podczas gdy nadzorowi temu podlegają akty wymienione w ustawie o samorządzie gminnym lub w przepisach innych ustaw, a także że nadzorowi temu nie podlegają akty organów samorządu terytorialnego o charakterze cywilnoprawnym, w związku z czym zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] nie podlegało nadzorowi w tym trybie, a nadto przez błędne uznanie, że przedmiotowe zarządzenie naruszało prawo w sposób istotny;

2. art. 133 § 1 w zw. z art. 148 w zw. z art. 151 ppsa przez niezasadne oddalenie skargi i błędne uznanie, że zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] dotyczy parkowania na drodze publicznej zlokalizowanej w pasie drogowym, podczas gdy analiza akt sprawy, a w szczególności powołanego zarządzenia prowadzi do wniosku, że zarządzenie to dotyczy dzierżawy pasa drogowego a nie drogi publicznej;

3. art. 148 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 91 ust. 3 i 5 usg w zw. z art. 107 § 1, 3 i 4 kpa, przez niezasadne oddalenie skargi i uznanie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] za wystarczające i w sposób dostatecznie wyjaśniające podstawy prawne oraz faktyczne, podczas gdy uzasadnienie to nie spełnia powyższych wymogów.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w całości; 2. ewentualnie na wypadek nie uwzględnienia wniosku zawartego w punkcie "2" [zapewne winno być "1"], o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; zasądzenia od Wojewody [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi na rozprawie.

Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną i na rozprawie dnia 9 maja 2018 r., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Wyjęte przed nawias art. 148 i art. 151 ppsa (wskazane jako wzorce kontroli w zarzutach I.1, II. 1, 2 i 3 skargi kasacyjnej) zawierają przeciwstawne normy wynikowe, i nie mogą pozostawać w związku. Skoro Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było zgodne z prawem, nie mógł uchylić aktu nadzoru na podstawie art. 148 ppsa lecz obowiązany był oddalić skargę (art. 151 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 87 i 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [Dz. U. z 2016 r., poz. 446] w zw. z art. 148 w zw. z art. 151 ppsa okazał się niezasadny.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że celami nadzoru są, poza czuwaniem nad przestrzeganiem prawa, przede wszystkim: określanie relacji między strukturami administracji scentralizowanej i zdecentralizowanej, zapewnienie integralności działania wszystkich elementów administracji publicznej, ochrona członków wspólnoty lokalnej przed błędami, zaniedbaniem i nadużyciami ze strony osób piastujących stanowiska w organach jednostek samorządu terytorialnego (P. Chmielnicki w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013 s. 867, uw. 1; B. Dolnicki w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 868, uw. 1; tenże w: Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, ABC Wolters Kluwer 2007, s. 520, uw. 1). Nadzór traktowany jest, z jednej strony, jako wyjątek od zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a z drugiej, jako środek ochrony interesu państwa i poszczególnych obywateli. Organy nadzoru czuwają nad przestrzeganiem prawa przez organy nadzorowane – w tym wypadku działania organów nadzoru spełniają tę samą funkcję jak organy sądownictwa (P. Chmielnicki – op. cit., s. 867, uw. 1; Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, C. H. Beck 2011 s. 706-707, nb 1, 2). Nadzór jest sprawowany nad działalnością gminną i obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania gminnego samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy obowiązujące powszechnie w krajowym porządku prawnym nie dają podstaw do przyjęcia, że nadzorem nie jest objęta cała działalność samorządu terytorialnego, w tym działalność gminna. Nie ma znaczenia, czy chodzi o czynności podejmowane w formach właściwych dla prawa administracyjnego, czy w formach właściwych dla prawa cywilnego. Nie można uznać za trafny pogląd, że czynności podejmowane przez organy gminy w formach właściwych dla stosunków cywilnoprawnych, są nadzorowane tylko wtedy, gdy nadano im formę aktów administracyjnych. Jedynie wobec części aktów organu gminy, możliwe będzie zastosowanie środków korygujących, czyli kompetencji władczych (P. Chmielnicki – op. cit. s. 870-871, uw. 3; s. 903-904, uw. 2).

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru prawidłowo objął nadzorem zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydane na podstawie art. 22 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), art. 13 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). Oddawanie nieruchomości bądź ich części w dzierżawę o przeznaczeniu innym niż rolnicze, niewątpliwie mieści się w kategorii spraw mieszczących się w pojęciu działalności gminnej w rozumieniu art. 85 usg. Trybunał Konstytucyjny uchwałą z 27 września 1994 r. W 10/93 (dalej uchwała W 10/93) ustalił, że "działalnością komunalną w rozumieniu wyżej powołanych przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego. Działalność komunalna wykonywana jest w ramach ustawowo określonych kompetencji". Dnia 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. z 1998 r., nr 162, poz. 1126, dalej ustawa grudniowa), która art. 10 pkt 1, 3, 19 w zw. z art. 38 ustawy grudniowej, zastąpiła w tytule ustawy wyraz "terytorialnym", wyrazem "gminnym" ; w tytule rozdziału 10 i w art. 7 w ust. 1 w pkt 7, 9, 12 i 13, w art. 9 w ust. 2 i 3, w art. 24f w ust. 2 i 5, w art. 49 w ust. 1, w art. 85 w ust. 1, w art. 87 i w art. 88 użyty w różnych przypadkach i liczbach wyraz "komunalny" zastąpiła użytym w odpowiednich przypadkach i liczbach wyrazem "gminny". Uchwała W 10/93 zachowała aktualność w zakresie, w jakim ustawodawca w art. 85 usg wskazał, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 25 ust. 1 ugn). Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej (art. 25 ust. 2 ugn). Do zadań wójta (prezydenta miasta) należy gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 usg).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała NSA z 1.6.1998 r., OPS 3/98; wyrok NSA z 6.11.2000 r., OSA 2/00; uchwała z 6.11.2000 r., OPS 11/00) wskazano na dopuszczalność zaskarżenia w trybie administracyjnym uchwał organów samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania mieniem samorządowym, bowiem pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej należy interpretować w sposób szeroki. Także zarządzenia prezydenta miasta, określające sposób zarządu mieniem gminy, podlegają nadzorowi (K. Jaroszyński w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski – op. cit., s. 755, nb 22 zd. ostatnie). Wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowiło przejaw wkroczenia w działalność gminną w przypadku określonym ustawami (art. 87 usg). Nietrafnie autor skargi kasacyjnej postrzega zarządzenie nr [...] jako akt o charakterze cywilnoprawnym. Aktem cywilnoprawnym byłaby dopiero umowa dzierżawy, zawarta w wyniku wykonania zarządzenia nr [...]. Taka umowa mogłaby być podważana w procesie cywilnym przez każdego, kto wykaże w tym interes prawny (P. Zaborniak - op. cit., s. 385, uw. 20).

Przy podejmowania działań w sferze gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, prezydent miasta obowiązany jest wziąć pod uwagę uregulowania zawarte w ustawach szczególnych, regulujących materię prawną dotyczącą danego rodzaju nieruchomości, jak i sposobu korzystania z danego rodzaju nieruchomości.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że czym innym są cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także cele związane z potrzebami użytkowników ruchu, w rozumieniu art. 22 ust. 2 udp, czym innym zaś postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b udp).

Sąd I instancji słusznie uznał, że według art. 22 ust. 2 udp, oddanie nieruchomości w drodze umowy może nastąpić wyłącznie na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Zawarte w art. 22 ust. 2 udp wyrażenia: potrzeby zarządzania drogami, ruchu drogowego oraz obsługi użytkowników ruchu drogowego należy interpretować w kontekście przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej prd). Nieruchomości w pasie drogowym nie mogą zostać wyłączone spod zarządu dróg publicznych na cele niewymienione w art. 22 ust. 2 udp.

Przez cel związany z potrzebą zarządzania drogą publiczną, o którym mowa w art. 22 ust. 2 udp należy rozumieć stan wyznaczony organom administracji dróg publicznych zadaniami gospodarki drogowej. Gospodarka drogowa to aktywność zarządcy lub zarządu dróg publicznych prowadzona na podstawie ustawy o drogach publicznych oraz przepisów odrębnych z wyłączeniem wydawania aktów administracyjnych. Wykonywanie uprawnień z umowy cywilnoprawnej nie może służyć potrzebom stosowania przez organ władztwa administracyjnego. Przykładowo, będzie pozostawać w związku z potrzebami wskazanymi w art. 22 ust. 2 udp umowa przewidująca obowiązek wykonania przez korzystającego z nieruchomości robót konserwacyjnych, porządkowych, polegających na odśnieżaniu i zwalczaniu śliskości, działania niedopuszczające do zniszczenia drogi czy obniżenia jej klasy. Określone w tym przepisie potrzeby ruchu drogowego należy kojarzyć działaniami koncentrującymi się na bezpieczeństwie użytkowników dróg (np. przez zainstalowanie urządzeń gwarantujących bezpieczeństwo osób korzystających z dróg i osób trzecich, budowę oświetlenia, przejść dla pieszych, ogrodzeń drogi). Wymienione tam działania podejmowane na rzecz potrzeb uczestników ruchu drogowego winny polegać na tworzeniu dla podróżujących ułatwień w poruszaniu się po drodze publicznej (np. wznoszenie przystanków i pętli służących komunikacji zbiorowej, stacji obsługi technicznej pojazdów, stacji sprzedaży paliw czy punktów świadczących usługi gastronomiczne). Skutki zawarcia umowy dzierżawy, najmu czy użyczenie można rozpatrywać wyłącznie jako poszerzenie posiadanych przez obywateli uprawnień do korzystania z pasa drogowego. Rozszerzenie tych uprawnień stanowi podstawowy motyw zawarcia umowy... Najemca, dzierżawca lub komodatariusz drogi mogą na swoje potrzeby i na warunkach określonych w umowie zająć pas drogowy, lecz to zajęcie, świadczące o pewnym uprzywilejowaniu względem innych użytkowników dróg, ma służyć utrzymaniu funkcji obiektu drogowego (P. Zaborniak - op. cit., s. 381-383, uw. 15, 17).

Przykładowo w orzecznictwie wskazuje się, że myjnia samochodowa nie jest urządzeniem technicznym związanym z potrzebami ruchu drogowego, ani z potrzebami obsługi użytkowników ruchu (wyrok WSA w Łodzi z 11.10.2012 r. III SA/Łd 371/12, Lex 1235380 i oddalający skargę od tego wyroku, wyrok NSA z 25.3. 2014 r. II GSK 109/13, Lex 1488047).

Mając na uwadze racjonalność ustawodawcy, kierującego się w specjalny sposób swą wiedzą i ocenami, wyznaczającymi pewne wartości (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 259, nb 637, dalej M. Zieliński, Wykładnia...), należy uznać, że stany faktyczne, jakie miał na uwadze ustawodawca w art. 22 ust. 1 i 2 udp, są rozłączne w stosunku do stanów faktycznych, regulowanych w art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b udp.

Wskazuje na to także wykładnia historyczna. W pierwotnej wersji art. 13 ust. 2 udp (Dz. U. z 1985 r. nr 14, poz. 60) ustawodawca zawarł delegację ustawową, zgodnie z którą "Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, może określać: 1) wysokość, tryb i organy właściwe do wymiaru i poboru opłat za:... c) parkowanie pojazdów samochodowych. Z upoważnienia tego Rada Ministrów nie skorzystała. Przepisem art. 35 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, w art. 13: a) w ust. 2 w pkt 1 skreślono lit. c), b) dodano ust. 2a w brzmieniu: "2a. Gmina może określać miejsca poza drogami krajowymi, w których pobiera się opłaty za parkowanie pojazdów, wysokość tych opłat, sposób ich pobierania oraz przeznaczenie.". Przepisem art. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1993 r. nr 47, poz. 212), art. 13 otrzymał brzmienie: "Art. 13. 1. Korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione, w przypadkach określonych w ust. 2, od wniesienia opłat drogowych. 2. Opłaty mogą być pobierane za: 4) parkowanie pojazdów samochodowych na drogach.[...] 4. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady wprowadzania opłat, o których mowa w ust. 2 i w art. 16c ust. 6 niniejszej ustawy, organ administracji państwowej właściwy do ustalania stawek opłat urzędowych oraz organy właściwe do ich pobierania.". Skutkiem tej nowelizacji, skreśleniu uległ dotychczasowy ust. 2a art. 13 udp.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 5 lipca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. nr 89, poz. 416), które weszło w życie 9 września 1994 r., stanowiło w § 1 ust. 2 i 3, że opłaty za parkowanie mogą być wprowadzone w miastach, na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to warunki ruchu lub potrzeby zwiększenia rotacji parkujących pojazdów. Do tego obszaru zaliczono centrum i strefę przyległą w miastach o zaludnieniu powyżej 100 tys. mieszkańców oraz centrum miast do 100 tys. mieszkańców. Przepis § 4 rozporządzenia stanowił, że opłaty mogą być pobierane za: 1) parkowanie pojazdów w wyznaczonym miejscu ogólnodostępnym, w określonych godzinach, 2) parkowanie na wydzielonym stanowisku postojowym zastrzeżonym (kopertą), na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo. Uszczegółowiając w rozporządzeniu zasady pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych powiązano te opłaty z parkowaniem w wyznaczonym miejscu, w obszarze parkowania określonym przez organ właściwy do zarządzania ruchem, w uzgodnieniu z zarządem drogi (§ 1 ust. 4 rozporządzenia).

W rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. nr 51, poz. 608) rozszerzono zasadę określania obszaru płatnego parkowania, łącząc w dalszym ciągu obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie z parkowaniem w wyznaczonym miejscu na obszarze płatnego parkowania (§ 2 ust. 1 i 2, i § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia).

Ten sposób określania obszaru i miejsc płatnego parkowania obowiązywał do zmiany ustawy o drogach publicznych, dokonanej przepisem art. 3 pkt 2 lit. a i pkt 3 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1446). Z dniem 24 listopada 2003 r. w art. 13 ust. 1 pkt 1 pojawiło się określenie strefy płatnego parkowania, a w art. 13b postanowiono, że opłatę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustalenie strefy płatnego parkowania i wysokości stawek opłaty za parkowanie w tej strefie powierzono radzie gminy (radzie miasta). Z dniem wejścia w życie (1 września 2014 r.) art. 3 pkt 2 lit. a w zw. z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1446) słowo "parkowanie" zastąpiono słowem "postój".

Mimo szeregu zmian legislacyjnych, zasady ustalania opłaty za parkowanie (następnie postój) nie ulegały istotnym zmianom. W ustawie o drogach publicznych określano przede wszystkim przedmiot tych opłat. Według pierwotnego brzmienia art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. c) była to opłata za parkowanie pojazdów samochodowych. Następnie opłata za parkowanie pojazdów (art. 13 ust. 2a w wersji obowiązującej od 27 maja 1990 r.), opłata za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach (art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy po zmianie obowiązującej od 9 lipca 1993 r.) i wreszcie od 24 listopada 2003 r. opłata za parkowanie pojazdów na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ta ostatnia zmiana uściślająca przedmiot opłaty ma w dużej mierze charakter techniczny, ponieważ stanowi przeniesienie do ustawy regulacji zawartych do tej pory we wspomnianych rozporządzeniach Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. W tych rozporządzeniach, w ramach uszczegółowienia ustawowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie postanowiono, że opłaty mogą być pobierane za parkowanie pojazdów samochodowych w wyznaczonym miejscu (§ 4 rozporządzenia RM z 5 lipca 1994 r. i § 6 rozporządzenia RM z 27 czerwca 2000 r.). Wraz z odstąpieniem od określania kwestii płatnego parkowania drogą aktów wykonawczych regulacje zawarte dotychczas w rozporządzeniu zostały przeniesione do ustawy. Art. 13b ust. 1 udp jest wiernym powtórzeniem § 6 rozporządzenia RM z 27 czerwca 2000 r. Nie ma podstaw, by z tą zmianą wiązać zmianę funkcji tego uregulowania. Należy traktować art. 13b ust. 1 jako uszczegółowienie treści art. 13 ust. 1 pkt 1 udp, zastępujące § 6 rozporządzenia RM z 27 czerwca 2000 r. (uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 9.10.2017 r. II GPS 2/17, ONSAiWSA 2018/1/4 s. 83-85, dalej uchwała II GPS 2/17).

Według art. 13b ust. 3 udp ustalenie strefy płatnego parkowania należy do rady gminy, która podejmuje w tej sprawie uchwałę na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Przez ustalenie strefy płatnego parkowania należy rozumieć określenie granic obszaru, który charakteryzuje się znacznym deficytem miejsc postojowych i w związku z tym za postój w tym obszarze pobiera się opłatę. Ustawodawca nakazuje organowi właściwemu do zarządzania ruchem wyznaczenie w tej strefie, w uzgodnieniu z zarządcą drogi, miejsc przeznaczonych na postój pojazdów, w tym stanowisk przeznaczonych na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 13b ust. 6 pkt 1 udp). Ten organ może również wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 6 pkt 2 udp). Posłużenie się przez ustawodawcę w tej regulacji różnymi pojęciami – "ustalenie" strefy płatnego parkowania i "wyznaczenie" miejsc płatnego postoju, a także rozdzielenie tych kompetencji między różne podmioty, potwierdza tezę, że ustalenie strefy płatnego parkowania nie jest równoznaczne z wyznaczeniem miejsc płatnego postoju. Nie cały zatem obszar strefy płatnego parkowania jest miejscem, w którym za postój pojazdów samochodowych można pobierać opłaty (uzasadnienie uchwały II GPS 2/17).

Zarówno wykładnia historyczna art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b upd, jak i rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały II GPS 2/17, przemawiają za uznaniem, że ustawodawca dla umożliwienia płatnego postoju pojazdów na nieruchomościach stanowiących własność gminy, stanowiących drogi publiczne, dla korzystających z dróg publicznych, wymaga ustanowienia stref płatnego parkowania.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 148 w zw. z art. 151 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. Użyte w ustawie o drogach publicznych określenia (art. 4) oznaczają: pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (pkt 1); droga - budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (pkt 2). Trafnie Sąd I instancji uznał, że Zarządzenie dotyczy parkowania na drodze publicznej zlokalizowanej w pasie drogowym. Za takim ustaleniem przemawia określenie w załączniku nr 1 Zarządzenia lokalizacja płatnego postoju pojazdów odnosząca się do nazw poszczególnych ulic [...]: ul. [...] - opis nieruchomości "miejsca postojowe"; ul. [...] - opis nieruchomości "zatoki postojowe"; ul. [...] – część dz. [...] opis nieruchomości "zatoki postojowe", część dz. [...] - opis nieruchomości "miejsca postojowe"; ul. [...] - opis nieruchomości "miejsca postojowe"; ul. [...] - opis nieruchomości "miejsca postojowe"; Al. [...] - część dz. [...], część dz. [...] i część dz. [...], część dz. [...] i część dz. [...] - opis nieruchomości "miejsca postojowe"; ul. [...] - część dz. [...] - opis nieruchomości "miejsca postojowe na długości ulicy oraz zatoki postojowe na wysokości cmentarza" i część dz. [...] - opis nieruchomości "miejsca postojowe"; ul. [...] - część dz. [...], część dz. [...] i część dz. [...] - opis nieruchomości "miejsca postojowe". W "Warunkach Dzierżawy" normodawca wskazał, że "W lokalizacji objętej dzierżawą obowiązywać będą przepisy prawa o ruchu drogowym". Zgodnie z art. 4 pkt 3 udp pojęcie "ulica" oznacza drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm.) określa zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu (art. 1 ust. 1 pkt 1). Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że Zarządzenie nie tyle dotyczy dzierżawy gruntu w pasie drogowym (art. 22 ust. 1 udp), ile organizacji miejsc płatnego postoju pojazdów, to jest materii odrębnie uregulowanej w art. 13 ust. 1 udp. Organizacja miejsc płatnego parkowania poddana jest wyłącznie trybowi określonemu w art. 13b udp, a Zarządzenie prowadziło do obejścia art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b udp. Zarządzenie nr [...] jednoznacznie określa, że "Podaje się do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości gruntowych stanowiących pasy drogowe dróg publicznych...", nie wyłączając wyraźnie dróg publicznych, zlokalizowanych w pasach drogowych. Tymczasem, zgodnie z definicją ustawową, droga jest zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 1 udp), co czyni wykładnię prezentowaną w skardze kasacyjnej nietrafną.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 148 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 91 ust. 3 i 5 usg w zw. z art. 107 § 1, 3 i 4 kpa. Sąd I instancji trafnie uznał, że Wojewoda z sposób zwięzły, lecz wystarczający, przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięciu skargi kasacyjnej, stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, na czym polegała istotna sprzeczność z prawem Zarządzenia, wypełniając wymogi art. 91 ust. 3 usg. Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wykazał w sposób dostateczny naruszenie prawa; zaprezentował prawidłową wykładnię prawa i zastosowanie wskazanych w akcie nadzoru przepisów prawa i ich zastosowanie do rozwiązania przyjętego w Zarządzeniu (odpowiednio – wyrok NSA z 20.4.1999 r. II SA/Wr 606/98, OSS 1999/3/86). W doktrynie trafnie wskazuje się, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego musi odpowiadać pod względem treściowym i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego, czynić zadość postulatom ścisłości, dokładności, zwięzłości i kompletności argumentacji (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, W. Pr. 1981, s. 148-163; P. Chmielnicki – op. cit., s. 926, uw. 18). Zaskarżony wyrok nie narusza art. 148 w zw. z art. 91 ust. 5 usg. W literaturze powszechnie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, Państwo i Prawo 1964/3/372-373). Przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów – w razie wątpliwości co do tego, który przepis trzeba zmodyfikować – modyfikacji winny podlegać przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które są przez nie uzupełniane (J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 143, 145–146). Zawsze należy wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej. W procesie tym trzeba także brać pod uwagę aktualne orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do danego zagadnienia (M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, Przegląd Prawa i Administracji, 2005, t. LXV, s. 161-162).

Przy dokonywaniu wykładni przepisów odpowiednio stosowanych konieczne jest zachowanie odpowiedniej sekwencji; w pierwszej kolejności przepisy odniesienia winny być stosowane wprost, w dalszej - gdy ich stosowanie in extenso nie jest możliwe czy celowe - mają one zastosowanie z niezbędnymi modyfikacjami dostosowującymi je do przepisów odesłania, a dopiero gdy stosowanie przepisów odniesienia byłoby całkowicie niemożliwe lub bezcelowe - nie mają one zastosowania (S. Gajewski, A. Jakubowski, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego prowadzonego przez wojewodę, Przegląd Prawa Publicznego 2012/6/56-57).

Kierując się tą metodą, należy mieć na uwadze, że kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera: oznaczenie organu nadzoru; datę wydania; oznaczenie organu, który wydał Zarządzenie; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu; pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Odpowiednie zastosowanie art. 107 § 3 kpa przejawiało się w ustaleniach stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia postępowania nadzorczego. Jedynymi dowodami w sprawie były dowody z dokumentów. Brak było dowodów, którym organ nadzoru odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne zawierało w stopniu dostatecznym wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Art. 107 § 1 i 3 kpa zostały w kontrolowanej sprawie prawidłowo odpowiednio zastosowane - z niezbędnymi modyfikacjami dostosowującymi je do przepisów odesłania (art. 91 ust. 1 i 3 usg), z uwzględnieniem specyfiki postępowania nadzorczego. W orzecznictwie wskazuje się, że brak dostatecznego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 21.5.2001 r. SA/Kr 541/01, OSS 2002/1/18, aprobowany przez A. Matana w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 900, uw. 10.7), lecz w istocie charakter tej uchwały odpowiadał konieczności precyzyjnych ustaleń, jak w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego. Kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze tak daleko idącej precyzji nie wymagało.

Art. 107 § 4 kpa (mimo że w doktrynie wskazuje się, że także i ten przepis może znaleźć odpowiednie zastosowanie; S. Gajewski, A. Jakubowski – op. cit., s. 70) nie znalazł w kontrolowanej sprawie zastosowania. Organ nadzoru nie odstąpił od uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego; ze specyfiki postępowania nadzorczego wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie uwzględnia "w całości żądania strony"; nie rozstrzyga spornych interesów stron; nie może zapaść "na skutek odwołania".

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 35 ust. 1 i 1b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.] w zw. z art. 148 w zw. z art. 151 ppsa. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów podniesionych przy analizie zarzutu II.1. Nie ulega wątpliwości, że umieszczenie nieruchomości w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia, oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie jest niezbędne do wprowadzenia tych nieruchomości do obrotu na podstawie wymienionych umów. Wyłączone z obowiązku umieszczania w wykazie są takie nieruchomości, które są przeznaczone do wydzierżawienia, wynajęcia lub użyczenia na czas oznaczony do 3 miesięcy (A. Tułodziecki w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 180, nb 1). Wprowadzanie nieruchomości do obrotu (art. 13 ust. 1 ugn), stanowi przejaw gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostki samorządu terytorialnego. Zaskarżone Zarządzenie jako akt, który dotyczy gospodarowania przez organ wykonawczy gminy publicznym zasobem nieruchomości i odnoszący się do postępowania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ugn, jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nieruchomości gminne są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publicznej (postanowienie NSA z 18.11.2016 r. I OSK 2380/16, Lex 2177198). Wydanie zarządzenia o przeznaczeniu danych nieruchomości do oddania w dzierżawę na czas oznaczony jest aktem z zakresu administracji publicznej nie zaś cywilnoprawnym i ze swej istoty podlega nadzorowi organów nadzoru (art. 85-87 i 91 usg). To, że ustawodawca wskazał, że obowiązek, o którym mowa w ust. 1 [art. 35 ugn], nie dotyczy oddania nieruchomości w najem, dzierżawę lub użyczenie na czas oznaczony do 3 miesięcy (art. 35 ust. 1b zd. 1 ugn) nie zmienia charakteru tego aktu jako aktu wydanego w sprawie z zakresu administracji publicznej. To, że Prezydent dobrowolnie objął Zarządzeniem nieruchomości przeznaczone do oddania w dzierżawę na czas oznaczony krótszy niż 3 miesiące, sprzyjało jawności gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy, nie czyniło tego aktu innym, niż z zakresu administracji publicznej.

Zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.] w zw. z art. 217 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 r. nr 78 poz. 483, sprost. 2001 nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, 2009 nr 114 poz. 946), nie zasługiwał na uwzględnienie.

Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy w tym miejscu przywołać argumenty przedstawione podczas analizy zarzutów II.1, 2 i 3 skargi kasacyjnej. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że utworzenie komercyjnego parkingu w pasie drogi nie mieści się w celach wymienionych w art. 22 ust. 2 udp. W istocie z opisu nieruchomości, zawartego w Załączniku nr 1 Zarządzenia nr [...] jednoznacznie wynika, że części działek, przeznaczonych do wydzierżawienia, już w dacie wydania Zarządzenia stanowiły istniejące "zatoki postojowe" bądź "miejsca postojowe". Objęcie tych zatok postojowych bądź miejsc postojowych umowami dzierżawy w żaden sposób nie skutkowałoby zwiększeniem ilości miejsc postojowych dla pojazdów na objętych Zarządzeniem ulicach. Istotne postanowienia projektu umowy wskazują, że wysokość opłat przewidzianych dla parkujących na parkingach wprost wzorowana jest na treści art. 13b ust. 4 pkt 1 i ust. 5 zd. 2 i 3 udp. Zarządzenie nr [...] prowadzi do dodatkowego, pozaustawowego obciążenia kierujących pojazdami – w strefie płatnego parkowania nie muszą oni uiszczać opłat w soboty, niedziele i święta (art. art. 13b ust. 1 in fine udp), a w wielu miastach, w dni robocze, nie muszą ich uiszczać w określonych godzinach – np. od 18oo do 6oo. Kierujący nie mieliby podstaw do korzystania z opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi, które w trybie art. 13b ust. 4 pkt 2 udp może wprowadzić rada gminy.

Ustawodawca wprowadził szczególną procedurę ustanowienia strefy płatnego parkowania (może być ona ustalona wyłącznie na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej – ust. 2; rada gminy (rada miasta) może ustalić strefę płatnego parkowania na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach – ust. 3). Zarządzenie nr [...], z naruszeniem procedury przewidzianej w art. 13b udp, prowadziło do zorganizowania płatnego postoju pojazdów, mimo że ustawodawca uprawniał wyłącznie zarząd drogi (w przypadku jego braku – zarządcę drogi; art. 13b ust. 7 udp) do poboru opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych, wyłącznie w odpowiednio wyznaczonych do tego miejscach (uchwała II GPS 2/17), w strefie płatnego parkowania, powstałej w trybie art. 13b udp.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia..., s. 212-213, nb 432, 433, przypis 17 i 18).

Wykładni art. 22 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b udp należy dokonywać w szczególności z uwzględnieniem dyrektyw systemowych. Ustawodawca nie definiuje pojęć "zatoki postojowe" bądź "miejsca postojowe" w ustawie o drogach publicznych ani w Prawie o ruchu drogowym. Przez "postój pojazdu" w rozumieniu prd, rozumieć należy unieruchomienie pojazdu niewynikające z warunków lub przepisów ruchu drogowego, trwające dłużej niż 1 minutę (art. 2 pkt 30 prd). W polskim systemie prawa normodawca używa pojęć "zatoki postojowe" ("Szerokość ulicy, określona w ust. 1, powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego." - § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U.2016.124, dalej rozporządzenie). Droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych (§ 110 ust. 1 rozporządzenia). Obiekty i urządzenia, o których mowa w ust. 1, mogą znajdować się w obrębie korony lub poza koroną drogi w zależności od ich przeznaczenia (§ 110 ust. 1 rozporządzenia).

Na drodze klasy GP i drogach niższych klas, poza terenem zabudowy, dopuszcza się usytuowanie zatoki postojowej w obrębie korony drogi, gdy nie ma warunków do wykonania parkingu poza nią (§ 118 ust. 1 rozporządzenia).

Normodawca nie używa pojęcia "miejsca postojowe". W § 118 ust. 3 rozporządzenia używa pojęcia "stanowiska postojowe" ("Zatoka postojowa powinna mieć co najmniej 2 stanowiska postojowe, a pojazdy stojące w zatoce nie powinny ograniczać widoczności urządzeń drogi mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu.") które odpowiada pojęciu "miejsca postojowe", użytemu w Zarządzeniu.

Na ulicy klasy G i ulicach niższych klas zatoki postojowe dla samochodów osobowych można wykonywać przy jezdni. W zależności od warunków zagospodarowania, miejsca postojowe mogą być w stosunku do krawędzi jezdni równoległe, prostopadłe lub ukośne. Wymiary i parametry techniczne miejsc postojowych określa § 116 (§ 118 ust. 5 rozporządzenia). Na nowych ulicach klasy G zatoka postojowa powinna być oddzielona od jezdni pasem manewrowym o szerokości nie mniejszej niż 2,5 m (§ 118 ust. 6 rozporządzenia).

Mimo, że rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), to jego treść normatywna jest użyteczna dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i Zarządzenia nr [...]. Rezultatem prawidłowej wykładni art. 22 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b udp jest to, że z puntu widzenia wzorców kontroli nie ma znaczenia, czy istniejące na częściach działek nieruchomości objętych Zarządzeniem leżą w koronie drogi, czy w pozostałej części pasa drogowego. Objęcie tych nieruchomości Zarządzeniem nr [...] wydanym z powołaniem art. 22 ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 5 udp, art. 13 ust. 1 i art. 35 ust. 1 i 2 ugn, celem zorganizowania płatnego postoju pojazdów na wskazanych ulicach, stanowiło istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności Zarządzenia na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 usg.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że przewidzenie pobierania opłat za postój pojazdów przez dzierżawcę, na objętych Zarządzeniem nieruchomościach stanowiących własność Gminy Miasta [...], przy braku spełnienia pozytywnych przesłanek z art. 22 ust. 2 udp, gdy Gmina pobierałaby czynsz dzierżawny od dzierżawcy, gdy służyłoby to obejściu art. 13 ust. 1 i art. 13b udp, prowadziłoby do naruszenia zakazu nakładania danin publicznych w drodze innej niż ustawa (art. 217 Konstytucji; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck 2012, s. 1049, nb 1). Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 udp, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku – zarządca drogi; art. 13b ust. 7 udp), co wyklucza możliwość pobierania opłaty przez dzierżawcę, działającego na zasadach komercyjnych. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako wzorca kontroli art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od Gminy Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.