Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 217/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 par. 1a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 art. 35 art. 36 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku A. S. z dnia [...] września 2017 r., w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje A. S. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych); 4. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych).


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest skarga A. S. (dalej jako "skarżący" lub "strona") na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej też jako "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r.

o wyłączenie stosowania przepisów ustawy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. skarżący wystąpił do Ministra

o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c i 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa").

Pismem z [...] października 2017 r. organ zawiadomił skarżącego, że z uwagi na prowadzone postępowanie dowodowe, w szczególności konieczność wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "ZER MSWiA"), Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") oraz jednostek, w których strona pełniła służbę, postępowanie powinno zostać zakończone do [...] maja 2018 r.

W dniu [...] stycznia 2018 r. ZER MSWiA przesłał organowi kopie decyzji emerytalnych i rentowych dotyczących skarżącego.

Pismami z [...] kwietnia 2018 r. Minister wystąpił z wnioskiem do Prezesa IPN oraz Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji o przebiegu służby strony.

W dniu [...] czerwca 2018 r. IPN przesłał organowi informacje o przebiegu służby skarżącego.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Minister zawiadomił stronę, że postępowanie powinno zostać zakończone do dnia [...] listopada 2018 r.

W dniu [...] października 2018 r. Komenda Główna Policji przesłała organowi opinię na temat służby skarżącego.

Pismem z [...] października 2020 r. skarżący wniósł do organu ponaglenie związku z niezałatwieniem sprawy w terminie.

Skarżący pismem z [...] lutego 2021 r. złożył skargę na bezczynność Ministra

Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy. Organowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 35 § 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji w przeciągu niemal 3,5 roku od dnia wszczęcia niniejszego postępowania mimo zakończenia postępowania dowodowego i brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie od [...] kwietnia 2018 r.

- art. 37 § 5 i 8 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie do dnia wniesienia skargi ponaglenia wniesionego [...] października 2020 r. w terminie 7-dniowym.

W związku z powyższym, skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., zobowiązanie organu do wydania decyzji w niniejszej sprawie w terminie dwóch tygodni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości - na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] września 2017 r. i do dnia wniesienia skargi nie zostało zakończone wydaniem decyzji, co oznacza, że trwa już blisko 3,5 roku. Samo postępowanie ma nieskomplikowany charakter, gdyż zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej sprowadza się ono wyłącznie do oceny, czy służba przed dniem 31 lipca 1990 r. miała krótkotrwały charakter oraz czy skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a w razie niespełnienia którejś z ww. przesłanek, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający zastosowanie tego przepisu, a tym samym wyłączenie stosowania art. 15a lub 22c ww. ustawy. Potwierdza to zresztą przebieg postępowania dowodowego, które sprowadziło się zaledwie do wystąpienia przez organ do trzech organów administracji publicznej z wnioskiem o przesłanie dokumentów. Tymczasem postępowanie trwa już od blisko 3,5 roku, czyli miesięczny termin załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. został przekroczony 40-krotnie.

Skarżący jednocześnie zauważył, że ostatnia podjęta przez Ministra czynność mająca na celu załatwienie sprawy miała miejsce [...] kwietnia 2018 r., kiedy organ wystąpił z wnioskiem do Prezesa IPN oraz Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji o przebiegu służby strony. Minister zaprzestał także informowania skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy i informowania o przyczynach zwłoki zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ostatnie takie postanowienie zostało bowiem wydane w dniu [...] sierpnia 2018 r. Co istotne, nie ma żadnych przeszkód ku temu, by Minister mógł zakończyć niniejsze postępowanie wydaniem decyzji, gdyż ostatnie kwestie dowodowe niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zostały wyjaśnione

w postępowaniu dowodowym, co potwierdził zresztą sam organ, informując skarżącego o zakończonym postępowaniu dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Autor skargi wskazał, że aktywność organu ograniczyła się do okresu od [...] września 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r., kiedy to Minister gromadził od innych organów administracji publicznej dokumenty, które w jego ocenie miały umożliwić wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Wobec tego zasadnym jest szczegółowe przeanalizowanie podejmowanych przez organ czynności celem wykazania, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Częstotliwość podejmowanych czynności w sprawie wskazuje, że od samego początku organ nie zamierzał jej zakończyć wydaniem decyzji - postępowanie cechowała wyraźnie zamierzona przewlekłość, która miała na celu i skutecznie doprowadziła do niewydania decyzji do dnia wniesienia niniejszej skargi. Czynności podejmowane przez organ oddzielały kilkumiesięczne, niczym nieuzasadnione okresy przerwy. Minister występował do innych organów administracji publicznej o udzielenie informacji tuż przed upływem wyznaczonego przez siebie terminu na zakończenie sprawy. Skarżący wszczął bowiem postępowanie [...] września 2017 r., a dopiero [...] października 2017 r. organ podjął pierwsze działanie, tj. wystąpił do Dyrektora ZER MSWiA - czyli dopiero wówczas, gdy upływał ustawowy miesięczny termin na załatwienie sprawy zgodnie

z art. 36 § 3 k.p.a. W dniu [...] kwietnia 2018 r., a więc dopiero po kolejnych 6 miesiącach podjął drugą i jednocześnie ostatnią czynność w niniejszym postępowaniu - wystąpił do IPN oraz Komendy Głównej Policji, przy czym od samego początku postępowania organ wiedział, że w jego opinii czynność ta jest niezbędna do zakończenia postępowania dowodowego. Pismem z [...] października 2017 r. organ przedłużył termin zakończenia postępowania do [...] maja 2018 r., co

w świetle tego, że czynność będącą bezpośrednią przyczyną przedłużenia tego terminu podjął w dniu [...] kwietnia 2018 r., czyli na 3 dni przed jego upływem, dowodzi, że bezczynność organu jest intencjonalna od samego początku wszczęcia postępowania, a przedłużenie terminu jest rażąco nieproporcjonalne i nieuzasadnione.

Dodatkowo skarżący wskazał, że organ nie zawiadomił go z własnej inicjatywy

o zakończeniu postępowania dowodowego oraz związanej z tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 10 k.p.a. (czego dowodzi brak w aktach sprawy postanowienia wyznaczającego termin na zapoznanie się z aktami sprawy

i wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego). Dopiero na skutek własnej inicjatywy skarżącego (kontaktu telefonicznego z pracownikiem organu prowadzącym niniejsze postępowanie), przy okazji zapoznania się z aktami sprawy,

w dniu [...] stycznia 2019 r. skarżący został poinformowany o zakończonym postępowaniu dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów - a zatem po kolejnych 3 miesiącach od wpływu do organu w dniu [...] października 2018 r. ostatnich dowodów pozwalających wydać decyzję.

Następnie skarżący wskazał, że Minister zaprzestał także wskazywania nowego terminu załatwienia sprawy i informowania o przyczynach zwłoki zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., co dowodzi, że sam organ ma świadomość, że nie ma już żadnych okoliczności dających się racjonalnie lub proceduralnie uzasadnić, które pozwoliłyby na legalne przedłużenie terminu zakończenia sprawy. Ostatnie takie postanowienie zostało wydane w dniu [...] sierpnia 2018 r. Co prawda nawet gdyby hipotetycznie organ wyznaczał blankietowo taki termin, nie stałoby to na przeszkodzie stwierdzeniu stanu bezczynności w niniejszej sprawie. Niemniej jest to kolejny dowód na to, że organ intencjonalnie nie zamierza wydać w niniejszej sprawie decyzji, a zatem bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sytuacja ta nie tylko - w aspekcie indywidualnym - rażąco narusza prawo skarżącego do uzyskania rozstrzygnięcia w jego sprawie, ale również w aspekcie generalnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zasadą zaufania do władzy publicznej opisanych odpowiednio w art. 7 i 8 k.p.a. Ponadto, organ nie rozpoznał ponaglenia z [...] października 2020 r. mimo upływu 4 miesięcy od dnia jego wniesienia do dnia złożenia niniejszej skargi, czym naruszył art. 37 § 5 i 8 k.p.a. Powyższe okoliczności dowodzą, że organ tkwi w rażącej bezczynności, a postępowanie od początku wszczęcia niniejszego postępowania nakierowane było na niewydanie decyzji w sprawie.

Uzasadniając wniosek o zasądzenie przyznania sumy pieniężnej, skarżący wskazał, że tylko zasądzenie jej w wysokiej kwocie wywrze na organie skutek dyscyplinująco-represyjny, który zapewni stronie efektywny i realny środek ochrony prawnej prowadzący do wydania decyzji w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego na skutek potencjalnego zasądzenia grzywny Skarb Państwa nie doznałby uszczerbku

z uwagi na to, że organem, którego bezczynność została zaskarżona, jest w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a więc państwowa jednostka budżetowa. Trudno zatem w tych okolicznościach grzywnę uznać za środek efektywny. Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś swoiste zadośćuczynienie za krzywdę, a przy ustalaniu jej wysokości należy wziąć pod uwagę (i) stopień zawinienia organu oraz czas trwania postępowania, (ii) charakter sprawy (jej przedmiot i wartość majątkową) oraz (iii) wpływ niedopełnienia obowiązków przez organ na sytuację majątkową skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł

o oddalenie skargi. Wskazał, że ustawa zaopatrzeniowa w art. 8a ust. 1 i 2 zobowiązała ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączył stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ wskazał, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających.

W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do ZER MSWiA

z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymaga, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do IPN - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne jest wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą

o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto, organ podniósł, że wpłynęła znaczna ilość tego typu spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 900 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W związku z powyższym, w ocenie organu

w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Sąd wyjaśnia ponadto, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdyż skarżący złożył skargę na bezczynność organu.

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy

w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania

w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznaniu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 6 p.p.s.a.

Oceniając skargę przez pryzmat powołanych przepisów Sąd doszedł do konkluzji, że skarga jest dopuszczalna. Przed jej wniesieniem skarżący wystąpił bowiem do organu z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.").

Sąd stwierdził także, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością, przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy

w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności - a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86).

Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze zaś pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje

w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił w dniu [...] września 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a

w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać

w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności

z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić

o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności czy przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do chwili obecnej nie została zakończona wydaniem decyzji. Podejmując działania mające na celu załatwienie wniosku skarżącego organ dokonał tylko niewielu czynności, wskazanych już wyżej w niniejszym uzasadnieniu przy przedstawieniu stanu faktycznego sprawy. Poza tymi czynnościami nie widać w aktach administracyjnych aktywności organu. Usprawiedliwieniem przy tym nie może być duża ilość tego typu spraw, zwłaszcza, że zagadnienia dotyczą tak istotnych kwestii jako zapewnienie możliwości godnego życia osobom, które wykonywały służbę na rzecz demokratycznej Polski, często z narażeniem życia i zdrowia.

Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji

w załatwieniu sprawy, nie może więc budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Sąd podkreśla, że ustawa zaopatrzeniowa nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt czy też dużej ilości spraw nie zwalniają z zarzutu bezczynności czy przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostawał w bezczynności

w zakresie rozpoznania wniosku, a ta bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro od września 2017 r. sprawa nie została zakończona. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2017 r. zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku strony

w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim

o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Jednym

z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony

w odpowiedzi na skargę, że organ musi dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, Sąd

w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania

i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej.

Zauważyć również należy, że jeżeli wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych - nie mogą być dochowane terminy zakreślone

w k.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza, gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, przy równoczesnym braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności wyjaśniających, może rodzić u strony uzasadnione wątpliwości, czy jej sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym. Znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy, w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla strony, kiedy zostanie ona ostatecznie załatwiona, uzasadnia zaś ocenę, że bezczynność organu miała charakter rażący.

Powyższej oceny nie jest w stanie zmienić nawet uwzględnienie sytuacji epidemicznej. Według art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U.

z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dodanym do tej ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r. - w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego

z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowoadministracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W związku z tym, że stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., przyjąć należy, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Przepis art. 46 pkt 20 ustawy

z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych

w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875; dalej: "ustawa zmieniająca"), uchylił z dniem 16 maja 2020 r. art. 15zzr i art. 15zzs ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Jednocześnie ustawodawca w art. 68 ust. 6 i 7 ustawy zmieniającej wprowadził siedmiodniowy termin, po którym terminy wstrzymane rozpoczynają swój bieg, zaś zawieszone biegną dalej. W konsekwencji rozpoczęcie biegu terminów, które zostały wstrzymane i kontynuowanie biegu terminów, które zostały zawieszone na podstawie art. 15zzr i art. 15zzs ustawy zmienianej, następuje od 24 maja 2020 r. Oznacza to, że z podanej przyczyny można organ zwolnić z braku działania jedynie w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Użycie zaś

w tym przepisie spójnika "lub" dowodzi, że sąd może wymierzyć organowi grzywę

i jednocześnie przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017r., sygn. akt I OSK 1905/16; publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekł o przyznaniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Jednakże przyznanie ww. sumy do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy i uzasadnione jest szczególnie rażącymi okolicznościami sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1000 złotych) Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego, a także okoliczność, że stronie zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne, co stawia ją niewątpliwie w trudnej sytuacji bytowej. Organ natomiast nie wydał jeszcze decyzji, która ma istotny wpływ na ustalenie wysokości tego świadczenia, bowiem może ona wyłączyć stosowanie wobec skarżącego art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Zasądzenie kwoty pieniężnej jest zasadne wobec znacznego okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie, nawet gdyby zwłoka organu nie była zawiniona. Przyznana suma pieniężna stanowi zadośćuczynienie za stan niepewności, w jakiej pozostaje strona w następstwie znacznego przekroczenia ogólnych terminów załatwienia sprawy, zakreślonych w k.p.a. Przeszkodą dla jej zasądzenia nie może być przy tym brak wykazania konkretnych szkód, jakie poniósł skarżący w następstwie zwłoki przy załatwieniu jego sprawy. Sąd uznał jednocześnie, że ustalenie sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości - na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. (o co wnosił skarżący) byłoby nadmierne i nieuzasadnione okolicznościami sprawy.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały również konieczność wymierzenia organowi grzywny. Podkreślić należy, że grzywna,

o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco - represyjny, a suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Zarówno zatem wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne.

Ustalając wysokość nałożonej grzywny (500 złotych) Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności

w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony skarżącej do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Sąd wziął pod uwagę znaczny upływ czasu od dnia złożenia przez skarżącego wniosku z [...] września 2017 r. do dnia rozpoznania skargi. Sąd miał jednocześnie na względzie bardzo dużą ilość wniosków złożonych do organu w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się

w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego

w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a jej wysokość miarkuje rozmiar uchybień organu. W ocenie Sądu, wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufania skarżącego do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 521/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podstawę prawną przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny stanowi zaś przepis art. 149 § 2 p.p.s.a.