Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 218/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. U., A. U., K. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. U., A. U., K. U. solidarnie kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. U. kwotę 257 złotych (dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. U. kwotę 257 złotych (dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. U. kwotę 257 złotych (dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] stycznia 2014 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek M. W. (dalej jako Wnioskodawca) o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego "na istniejących fundamentach w oparciu o istniejącą konstrukcję" stalową (branża ogrodnicza) o powierzchni sprzedaży maksymalnie 390 m2, na działkach [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Burmistrz [...], wskazując na art. 59, art. 60 ust. 1 i art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej jako u.p.z.p.) ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jako rodzaj zabudowy wskazał budowę budynku handlowo-usługowego (branża ogrodnicza) z możliwością budowy w odległości 1,50 m od granicy z działką nr 232/2. Nieprzekraczalne linie zabudowy w tym linię od frontu działki określono w załączniku graficznym do decyzji. Powierzchnia zabudowy budynku: nie więcej niż 405,0 m2, powierzchnia sprzedaży: nie więcej niż 390,0 m2. Minimalna powierzchnia biologicznie czynna: 50 % powierzchni przedmiotowego terenu. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (spodu gzymsu, attyki, okapu głównego dachu): nie wyżej niż 4,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem. Szerokość elewacji frontowej budynku: nie więcej niż 13,0 m, jedna kondygnacja nadziemna, dach dwuspadowy o połaciach zbiegających się symetrycznie w kalenicy, pokrycie - dachówka lub dachówkopodobne, kąt nachylenia głównych połaci dachu: 12° - 40°, wysokość kalenicy budynku: nie wyżej niż 7,0 m od średniego poziomu terenu. Usytuowanie głównej kalenicy bryły budynku prostopadle do frontowej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd, minimum jedno miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50,0 m2 powierzchni użytkowej projektowanego budynku w granicach przedmiotowego terenu. Dostawa wody, zasilanie w energię elektryczną i odprowadzanie ścieków z/do istniejących sieci, zasilanie w energię cieplną z indywidualnej kotłowni.

Uzasadniając decyzję Burmistrz napisał, że na terenie działki objętej wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym ustalenie warunków zabudowy terenu możliwe jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Burmistrz wymienił przesłanki wydania decyzji, opisane w art. 61 ust. u.p.z.p. i ocenił, że planowana zabudowa kontynuuje cechy zagospodarowania terenu występujące w obszarze analizowanym. Teren na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne. Charakterystyka inwestycji, przedstawiona we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie kwalifikuje przedsięwzięcia do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 z późn. zm.) dla których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

Burmistrz podkreślił, że na terenie działek objętych wnioskiem jest zlokalizowany budynek handlowo–usługowy i prowadzona jest działalność gospodarcza - centrum ogrodnicze. Projektowany budynek stanowi zatem kontynuację funkcji na przedmiotowym terenie - jest niejako rozbudową istniejącego już przedsiębiorstwa, budynek kontynuuje też parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną istniejących w obszarze analizowanym obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Burmistrz zaznaczył, że spełnienie ww. warunków nie zależy od występowania w obszarze analizowanym identycznego budynku o dokładnie takiej samej funkcji i parametrach - analizie poddaje się wszystkie budynki, niezależnie od pełnionej funkcji. Burmistrz ocenił, że wybudowanie budynku o parametrach określonych w decyzji nie zaburzy w żaden sposób istniejącego ładu przestrzennego i podzielił stanowisko zawarte w orzecznictwie sądowym, że kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej (wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012 r., II SA/Gd 1/11; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2011 r., II SA/Go 499/11; WSA w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/Gd 486/10; WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2010 r., II SA/Łd 755/10; WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2010 r., IV SA/Po 632/10; WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2010 r., II SA/Bk 343/10 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako CBOSA).

W odwołaniu od opisanej decyzji J. U., A. U. i K. U. (dalej jako Odwołujący się, Skarżący) zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1158, dalej jako Rozporządzenie), a także przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako kpa). Uzasadniając napisali, że podtrzymują argumentację wyrażoną w swoich wcześniejszych pismach. Zaznaczyli przy tym, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej samej inwestycji.

Zdaniem Odwołujących się decyzja Burmistrza narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż ustalenia dotyczące funkcji zabudowy oraz jej parametrów nie mają potwierdzenia w zabudowie istniejącej na obszarze analizowanym. Burmistrz zawarł w decyzji ustalenia niewynikające z analizy funkcji i zagospodarowania terenu, a ponadto część opisowa analizy funkcji i zagospodarowania terenu nie znajduje odzwierciedlenia w części graficznej analizy.

Ustalenie możliwości budowy budynku handlowo-usługowego jest niezgodne z funkcją poszczególnych działek na terenie analizowanym, zabudowanym zabudową mieszkaniową jednorodzinną z budynkami gospodarczymi i garażowymi, towarzyszącymi zabudowie mieszkaniowej. Także usytuowanie budynku 1,5 m od granicy nie wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na obszarze analizowanym - w zakresie działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej - brak zabudowy o funkcji i parametrach, jak ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Z analizy wynika, że działki objęte wnioskiem są zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem usługowym (centrum ogrodnicze), natomiast działki te zabudowane są budynkiem mieszkalnym, szklarnią (w miejscu której ma być budynek handlowo-usługowy) i budynkiem handlowym w części frontowej. Przy czym istniejący budynek handlowy ma powierzchnię zabudowy około 65 m2, to jest powierzchnię zabudowy znacznie mniejszą niż powierzchnia zabudowy ustalona w projekcie decyzji (405 m2).

Odwołujący się ocenili, że mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji jest nieaktualna; z portalu internetowego dostępnego na stronie internetowej Urzędu Miejskiego wynika, że zabudowa działek objętych wnioskiem jest inna niż zabudowa przedstawiona na tej mapie. Oznacza to, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie uwzględnia faktycznej zabudowy tych działek, tak samo, jak załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołujący się podkreślili, że na obszarze analizowanym brak obiektów o parametrach takich jak ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Nadto zarzucili, że Burmistrz ustalił usytuowanie planowanego budynku handlowo-usługowego w drugiej linii zabudowy - czyli około 38 metrów od granicy z działką drogową. Z kolei w najdalszym punkcie terenu ten budynek mógłby być wybudowany 70 m od granicy z drogą. Tymczasem wszystkie budynki dostępne z tej samej drogi publicznej usytuowane są bliżej w stosunku do drogi, czyli - jak wynika z analizy funkcji terenu - od 5 m do maksymalnie 27 m od tej drogi. Jednocześnie funkcja wszystkich budynków w drugiej linii zabudowy jest mieszkalna, albo gospodarcza, a nie jak w decyzji - handlowa. Również pozostałe parametry projektowanego budynku są niezgodne z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ponieważ na obszarze analizowanym brak budynków o zbliżonych parametrach do tych, które ustalone zostały w projekcie decyzji, w tym nie ma budynków o tak znacznej powierzchni zabudowy - 405 m2, nawet przy założeniu, że nie byłyby to budynki handlowo-usługowe, a ponadto taka powierzchnia zabudowy nie wynika z analizy funkcji. Brak budynków o tak znacznej powierzchni sprzedaży, a ponadto taka powierzchnia sprzedaży nie wynika z analizy funkcji. Nie ma budynków handlowych lub usługowych o kształcie dachu, rodzaju dachu, kącie nachylenia dachu, wysokości kalenicy, jak w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto parametry budynku ustalone w projekcie decyzji nie wynikają z analizy funkcji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a jego prawo do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Jednak w literaturze podkreśla się, że łączne spełnienia uwarunkowań ustawowych wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

SKO obszernie opisało podstawy prawne wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz przebieg postępowania i napisało, że podziela stanowisko Burmistrza o spełnieniu przesłanek wydania decyzji z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ wyższego stopnia podkreślił, że ustalenie warunków tzw. dobrego sąsiedztwa nie musi opierać się na tym, że w obszarze analizowanym znajdują się identyczne budynki jak planowane, wystarczy wykazanie, że zabudowa jest podobna, co w sprawie wystąpiło.

Odnosząc się do zarzutu Odwołujących się, dotyczącego uprzednio wydanej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tej samej inwestycji, SKO wyjaśniło, że w tamtej sprawie wniosek dotyczył przebudowy istniejącej szklarni na budynek handlowo-usługowy. Burmistrz uznał wówczas, że szklarnia, nie będąca budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej jako p.b.), nie może być przebudowana na budynek określony we wniosku, a ustalenie warunków zabudowy dla żądanej przez wnioskodawcę zmiany zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania obiektu byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi i w konsekwencji naruszyłoby art. 61 ust. 5 u.p.z.p. SKO zaznaczyło, że decyzja wydana w tamtej sprawie jest ostateczna i nie może podlegać analizie.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli J. U., A. U. i K. U. (dalej jako Skarżący), domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu w decyzji o warunkach zabudowy możliwości zabudowy w odległości 1,5 m od granicy oraz szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu w terenie w sytuacji, gdy art. 54 u.p.z.p. zawiera jedynie upoważnienie do określenia w decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji a nie do zawarcia w niej szczegółowego usytuowania planowanego budynku na działce objętej wnioskiem,

2. przepisu § 4 Rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wyznaczeniu na mapie będącej integralną częścią decyzji czterech linii zabudowy w sytuacji, gdy zgodnie z rozporządzeniem w decyzji wskazuje się tylko jedną linię zabudowy - od strony drogi publicznej,

3. art. 54 pkt 2a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 1 pkt 2 Rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym pominięciu w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sytuacji, gdy jest to jeden z koniecznych elementów decyzji,

4. przepisu § 3 ust. 1 Rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym nieuwzględnieniu w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym,

5. przepisu § 4 ust. 4 Rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu linii zabudowy w odległości - jak to wynika z uzasadnienia decyzji - "38 metrów od linii rozgraniczającej drogę" w sytuacji, gdy w terenie zabudowanym największa odległość zabudowy od drogi publicznej nie przekracza 27 m, a wyznaczenie większej odległości nie wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

6. przepisu § 6 ust. 2 Rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dopuszczeniu możliwości zabudowy o większej szerokości elewacji frontowej niż średnia szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym z tolerancją do 20 % w sytuacji, gdy nie wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

7. przepisów § 6, § 7, § 8 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na określeniu parametrów nowej zabudowy wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego, tj. szerokości elewacji frontowej jako "nie więcej niż 13 m", wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako "nie wyżej niż 4 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem", wysokości kalenicy budynku jako "nie wyżej niż 7,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem", wielkości powierzchni poprzez jako "nie więcej niż 405 m2", powierzchni sprzedaży jako "nie więcej niż 390 m2", czym naruszono wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 08 czerwca 2015 r. Wnioskodawca, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi, wskazując że w pełni popiera obie decyzje wydane w sprawie. Uzasadniając pełnomocnik zarzucił, że Skarżący w żaden sposób nie wykazali, aby rzekome naruszenie przepisów, wykazane w skardze, naruszało ich interes prawny. Instytucja tzw. dobrego sąsiedztwa nie jest skonstruowana w sposób precyzyjny i dopuszcza pewien luz decyzyjny organu administracji, co nie oznacza uznaniowości. Organ słusznie uznał, że posadowienie planowanego budynku na fundamentach istniejącej szklarni stanowi zachowanie ładu przestrzennego, co wynika w szczególności z zasady zachowania kontynuacji funkcji zabudowy. Wnioskodawca podkreślił, że w świetle § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) dopuszczalne jest ustalenie przez możliwości zabudowy w odległości 1,5 m od granicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku handlowo-usługowego na terenie działek wskazanych we wniosku. W ocenie Sądu SKO wydało swoją decyzję w istocie rezygnując z ponownej oceny sprawy. Nadto nie dostrzegło uchybienia Burmistrza polegającego na określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu bez należytego ustalenia, czy zabudowa określona we wniosku jest w ogóle możliwa do zrealizowania w kontekście zabudowy znajdującej się w otoczeniu planowanej inwestycji. SKO nie dostrzegło również, że Burmistrz wydał decyzję niepełną, bez ustalenia wszystkich wskaźników dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd stwierdza, że wbrew zarzutowi pisma pełnomocnika Wnioskodawcy z dnia 8 czerwca 2015 r., Skarżący mają interes prawny do kwestionowania decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz decyzji SKO. Posiadanie interesu prawnego ściśle wiąże się z ustaleniami konkretnej decyzji. Skarżący są właścicielami działki nr [...] (wydruk z rejestru gruntów, k. 9) graniczącej z działką której dotyczy wniosek. W judykaturze nie jest kwestionowane, że właściciel nieruchomości sąsiedniej (w stosunku do terenu planowanej inwestycji - uwaga Sądu) ma interes prawny wynikający z przepisu art. 140 kodeksu cywilnego do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1801/10; Lex nr 1152053, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 lipca 2013 r., II SA/Rz 116/13; Lex nr 1355356). Chodzi o zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomość, do której przysługuje danemu podmiotowi jakieś prawo rzeczowe (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 listopada 2012 r., II SA/Rz 578/12, Lex nr 1241307). Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Rzeszowie, że przepisy u.p.z.p. nie zawierają jednoznacznej definicji strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i status ten uzależniony jest od charakteru zamiaru inwestycyjnego. Burmistrz zezwolił w swojej decyzji na możliwość budowy planowanego budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką Skarżących, a więc zezwolił na usytuowanie budynku w sposób powodujący objęcie działki Skarżących obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. - § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Słusznie pełnomocnik Wnioskodawcy wskazuje w ww. piśmie z dnia 8 czerwca 2015 r. na związanie organu administracji architektoniczno-budowlanej ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Z tego właśnie powodu Skarżący kwestionują uprawnienie przyznane Wnioskodawcy do możliwego wpływania na wykonywanie przez nich prawa własności na ich działce – gdyby decyzja Burmistrza stała się ostateczna.

Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez SKO od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa. W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Opisane uchybienie jest tym bardziej widoczne w realiach niniejszej sprawy, bowiem odwołanie składa się wyłącznie z konkretnych zarzutów wobec zapisów decyzji Burmistrza i wobec sposobu prowadzenia postępowania. Ułatwia to odniesienie się do poszczególnych argumentów. Uzasadnienie, stanowiące integralną część każdej decyzji, jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym (por. argumentację w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2015 r., IV SA/Po 189/15; CBOSA). Tymczasem organ wyższego stopnia zreferował przebieg postępowania i ustalenia decyzji Burmistrza, ograniczając swoją aktywność do stwierdzenia, że "Z analizy urbanistycznej mającej przełożenie na treść decyzji wynika, zdaniem Kolegium, że wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy zostały spełnione." (Sąd oceni zawartość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. w dalszej części uzasadnienia). Tę zdawkowość ocenić należy jako ewidentne naruszenie przedstawionych wyżej obowiązków organu II instancji. Organ wyższego stopnia więcej uwagi poświęcił wyjaśnieniu, że wcześniejsza decyzja Burmistrza, odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla rodzajowo innej inwestycji na tym samym terenie, nie ma znaczenia przy rozstrzyganiu wniosku w niniejszej sprawie. Słuszny w tym zakresie wywód SKO powinien jednak być tylko dodatkiem, uzupełnieniem rozważań uzasadnienia dotyczących zarzutów wysuwanych przez skarżących pod adresem decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Sąd postanowił wyeliminować z obrotu prawnego także decyzję organu I instancji, pomimo faktu, że organ wyższego stopnia uchylił się od weryfikacji rozstrzygnięcia Burmistrza. Istota dwuinstancyjności (art. 15 kpa) polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Znaczenie ma jednak także ocena, jakie rozstrzygnięcie mógłby wydać organ wyższego stopnia, gdyby dostrzegł naruszenia prawa materialnego i proceduralnego, popełnione przez Burmistrza. Skład orzekający w niniejszej sprawie musiał odpowiedzieć na pytanie, czy w realiach niniejszej sprawy organ wyższego stopnia mógł zmienić poszczególne warunki zabudowy lub odmówić ustalenia warunków zabudowy, czy też, dostrzegłszy naruszenia prawa, powinien ograniczyć się do uchylenia decyzji Burmistrza, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kwestia, czy organ odwoławczy może orzec co do istoty sprawy w przedmiocie warunków zabudowy (ustalić warunki zabudowy, zmienić poszczególne warunki zabudowy, odmówić ustalenia warunków zabudowy), w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest problematyczna i nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 19/15; CBOSA). Jakkolwiek częściej spotykany problem dotyczy odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji i dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy przez organ wyższego stopnia, to jednak wpływ na zasadę dwuinstancyjności ma także sytuacja odwrotna. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Poznaniu, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego [tutaj: inne rozstrzygnięcie co do istoty rzeczy dotyczące warunków zabudowy] będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Także dysponowania kompletnym materiałem dowodowym, oceny organu odwoławczego, że wcześniej już uchylał decyzję organu I instancji z analogicznych, co obecnie, przyczyn (co oznacza długotrwałość toczącego się postępowania) oraz przekonania o stabilności stanowisk poszczególnych stron postępowania. Zważywszy, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest wątły, a naruszenia prawa, zdaniem składu orzekającego, mogły mieć istoty wpływ na wynik sprawy, Sąd zdecydował o uchyleniu także decyzji organu I instancji, zapobiegając w ten sposób niepotrzebnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego, jakim byłoby uchylenie decyzji Burmistrza przez SKO - w ponownie prowadzonym postępowaniu. Celem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa) jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, przede wszystkim decyzji rozstrzygającej wniosek. Sąd nie przeciwstawia zasady szybkości zasadzie dwuinstancyjności; intencją Sądu jest sprawne doprowadzenie do należytego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia wniosku z dnia 15 stycznia 2014 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji która, tak jak przedsięwzięcie Wnioskodawcy nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa".

Sąd stwierdza, że w sprawie nie została przeprowadzona wyczerpująca analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 2 pkt 2 Rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Precyzyjny i szczegółowy opis wszystkich funkcji występujących w obszarze analizowanym, ze wskazaniem natężenia ich występowania, stanowią istotny element wyników analizy. Na podstawie tej części wyników analizy można bowiem ustalić, czy planowany obiekt budowlany i planowany sposób użytkowania nowego obiektu budowlanego – są możliwe do zrealizowania. Tymczasem funkcji zabudowy w obszarze analizowanym zostało poświęcone jedno zdanie ("zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami gospodarczymi i garażowymi"). Zważywszy, że sformułowanie "budynek gospodarczy" obejmuje zarówno obiekt budowlany do przechowywania drobnego sprzętu ogrodniczego do pielęgnacji przydomowego ogrodu, narzędzi itp., jak i budynek w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, na przykład handlowa, Sąd stwierdza, że sposób użytkowania "budynków gospodarczych" w obszarze analizowanym nie został wyjaśniony. Na tym etapie postępowania, co do obszaru analizowanego, niesporne między stronami jest tylko to, że dominuje w nim zabudowa jednorodzinna. Także Wnioskodawca zajmuje takie stanowisko (s. 13 pisma pełnomocnika Wnioskodawcy z dnia 8 czerwca 2015 r., k. 65). Sąd stwierdza, że funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego nie została wyjaśniona. Organ winien konkretnie ustalić sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu

Nieprawidłowy jest argument zawarty w decyzji Burmistrza, że "Projektowany budynek handlowo-usługowy stanowi zatem kontynuację funkcji na przedmiotowym terenie – jest niejako rozbudową istniejącego przedsiębiorstwa.". Ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazał na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – względem działki (działek) sąsiednich. Celem wyznaczenia obszaru analizowanego jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu poddanego analizie, nie zaś analiza funkcji oraz cech działki objętej wnioskiem. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Po to organ I instancji analizował obszar wokół działki (działek) objętych wnioskiem, aby ustalić, czy rozbudowa istniejącego przedsiębiorstwa i związane z tym konsekwencje będą stanowić kontynuację aktualnego sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz aktualnego sposobu zagospodarowania terenu w obszarze wokół działki (działek).

Słusznie zarzucono w skardze, że Burmistrz odstąpił od ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, podczas gdy ustalenie tego wskaźnika jest obligatoryjne (§ 1 pkt 2 Rozporządzenia). Zgodnie z przepisami § 5 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, na zasadzie wyjątku. Burmistrz nie mógł więc odstąpić od ustalenia wielkości tego wskaźnika. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że w decyzji wskazano powierzchnię zabudowy budynku (nie więcej niż 405 m2), powierzchnię sprzedaży (nie więcej niż 390 m2) i minimalną powierzchnię biologicznie czynną. Rzecz w tym, że ustalając wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy organ administracji musi wziąć pod uwagę także powierzchnię już zabudowaną na działce której dotyczy wniosek. Natomiast w decyzji jest wskazana powierzchnia zabudowy projektowanym budynkiem, ale bez określenia wielkości powierzchni działki możliwej do zabudowania.

Rację mają Skarżący zarzucając bezzasadne wyznaczenie na mapie, będącej integralną częścią decyzji, czterech linii zabudowy w sytuacji, gdy w decyzji wskazuje się tylko jedną linię zabudowy – od strony drogi publicznej (§ 4 ust. 1 Rozporządzenia). Odrębną kwestią jest uznanie, czy taki zapis decyzji narusza interes inwestora, skoro sam inwestor nie kwestionuje żadnego zapisu decyzji – przeciwnie, obszernym pismem z dnia 8 czerwca 2015 r. pełnomocnik Wnioskodawcy wskazał, że w pełni popiera decyzje wydane w sprawie. Na pewno bezzasadne wyznaczenie więcej niż jednej linii zabudowy nie narusza interesu podmiotu innego niż inwestor.

Sąd podziela argument skargi, że wybiórcza analiza terenu analizowanego nie może stanowić podstawy do prawidłowego określenia w decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Sąd podziela także kolejny argument skargi, dotyczący wadliwego wyznaczenia linii zabudowy (od frontu działki) dla projektowanego budynku. Powtórzyć trzeba, że celem wyznaczenia obszaru analizowanego jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu poddanego analizie, nie zaś analiza funkcji oraz cech działki objętej wnioskiem. W związku z tym przy ustalaniu linii zabudowy bezzasadny jest argument, że projektowany budynek powstanie na miejscu istniejącej szklarni, a więc będzie kontynuował istniejącą linię zabudowy na działce Wnioskodawcy. Chyba, że na działce objętej wnioskiem znajdują się inne budynki posadowione na tej właśnie linii zabudowy, co mogłoby uzasadniać wyznaczenie linii zabudowy innej niż linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, czego organ jednak nie wykazał.

Sąd podkreśla, że na tym etapie postępowania nie sposób przesądzić, czy wnioskowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania na działce objętej wnioskiem. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy w takim zakresie, aby następnie wydana decyzja mogła zostać skontrolowana na podstawie akt sprawy. W tym celu musi zostać przeprowadzona wyczerpująca analiza obszaru analizowanego. Wyniki analizy muszą zawierać wszystkie elementy wymagane przepisami Rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt. 2-5 wyroku.) Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

W niniejszej sprawie należy jednak zwrócić uwagę na charakter prawny uchylonego aktu, który nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia. Przyjąć więc należy, że jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności), a co za tym idzie nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania w trybie art. 152 p.p.s.a.