Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 412/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA - Lidia Serwiniowska, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 27 lipca 2004 r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 498 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (zwany dalej organem I instancji, organem powiatowym lub w skrócie PINB) decyzją z dnia 27 lipca 2004 r., Nr 28/2004, na podstawie art. 145 § 1, art. 143 § 3 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.), odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia 12 marca 2004 r., Nr [...], udzielającą W. S. (zwanego dalej inwestorem) pozwolenia na użytkowanie części parterowej pawilonu handlowo-usługowego, położonego przy ul. B. [...] w J. na działkach nr [...] i nr [...], obręb L.. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ I instancji, powołując się na przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej jako Prawo budowlane lub w skrócie u.p.b.), wskazał, że wnioskodawca J. K. (w dalszej części uzasadnienia zwany skarżącym) nie był stroną w postępowaniu orzekającym, a w konsekwencji nie jest podmiotem uprawnionym do żądania wznowienia postępowania.

W odwołaniu skarżący zakwestionował prawidłowość decyzji wydanej przez organ powiatowy, a ponadto zwrócił się o dołączenie do akt sprawy wszystkich decyzji administracyjnych i wyroków sądowych dotyczących samowolnego wybudowania przez inwestora przedmiotowego pawilonu handlowo-usługowego. Jednocześnie skarżący zarzucił organowi I instancji uchybienia procesowe i naruszenia prawa materialnego tj. przepisów Prawa budowlanego, w tym przede wszystkim art. 59 ust. 7 u.p.b., mającego zastosowanie w postępowaniach wszczętych po dniu 10 lipca 2003 r. i w odniesieniu do obiektów wybudowanych legalnie, a zatem w innych przypadkach niż zaistniały w rozpoznawanej sprawie.

Skarżący podkreślił ponadto w odwołaniu, że był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie opisywanego pawilonu, co w sposób jednoznaczny wynika z dołączonych do odwołania decyzji PINB z dnia 10 września 2003r. Nr [...]i decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2004r. Nr [...].

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (zwany dalej organem II instancji, organem odwoławczym lub w skrócie DWINB), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 30 listopada 2004r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 64/05, jako wydana przedwcześnie, tzn. przed rozstrzygnięciem wniosku skarżącego o wyłączenie tego organu.

Kontynuując postępowanie instancyjne w sprawie po kasacyjnym wyroku sądu administracyjnego, DWINB decyzją z dnia 28 marca 2006r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując w uzasadnieniu swojego orzeczenia m.in., że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia 24 lutego 2004r., zatem tylko inwestor był stroną tego postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu i powołał się na przepis art. 59 ust. 7 u.p.b. Podkreślił przy tym, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ma umożliwić ustalenie, czy dany obiekt budowlany został zrealizowany prawidłowo i czy spełnia wymogi konieczne dla bezpiecznego użytkowania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu powołał się również na postanowienie organu wyższego stopnia o odmowie wyłączenia DWINB w niniejszej sprawie.

Skarżący w skardze od powyższej decyzji zarzucił naruszenie art. 6-9, art. 11-12, art. 35 § 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 100 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 28 i art. 145 § 1 k.p.a., a ponadto art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 7 i art. 32 ust. 4 pkt 1 u.p.b. oraz § 272 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 10 z 1995r.) i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229), motywując każdy z zarzutów. W uzasadnieniu skarżący przedstawił w szczegółowy sposób stan faktyczny sprawy, w tym wszystkie podjęte dotychczas przez organy właściwe instancyjnie czynności orzecznicze oraz argumentację zmierzającą do wykazania zasadności zarzutów sformułowanych w skardze. Ponadto ponownie podkreślił, że był stroną postępowania o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego pawilonu. Podał również, że po uchyleniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie tego obiektu wskazywaną wcześniej decyzją z dnia 9 lutego 2004r. Nr [...], organ I instancji wszczął odrębne postępowanie w tej samej sprawie pomimo niezakończenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki pawilonu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Wr 385/06, oddalił skargę wniesioną w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z dnia 19 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1797/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny stwierdził m.in., że "...WSA przyjął, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 12 marca 2004r. wszczęte zostało na wniosek inwestora z dnia 24 lutego 2004r. i mając na uwadze datę złożenia wniosku zaaprobował stanowisko organów nadzoru budowlanego, wedle którego stroną tego postępowania był wyłącznie inwestor z mocy przepisu art. 59 ust. 7 u.p.b. w brzmieniu wynikającym ze zmiany dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 80, poz. 718, dalej jako nowela u.p.b. z 2003 r.). Pogląd ten byłby prawidłowy, gdyby istotnie postępowanie w sprawie pozwolenia na częściowe użytkowanie obiektu budowlanego wszczęte zostało na skutek wniosku inwestora z dnia 24 lutego 2004r. ...". Ponadto w uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fragmentaryczność akt administracyjnych i zalecił ich uzupełnienie jako warunek prawidłowych ustaleń faktycznych.

W toku ponownie prowadzonego pierwszoinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego Sąd I instancji skompletował akta administracyjne. W piśmie doręczonym Sądowi w dniu 15 lutego 2011r. skarżący ponownie stwierdził, że przysługuje mu przymiot strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu, natomiast w piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2011r. skarżący podał, że podtrzymuje skargę i wnioski zawarte w skardze oraz w pismach procesowych z dnia: 16 maja 2006r., 1 lutego 2007r., 8 lutego 2007r., 27 listopada 2007r. i 14 lutego 2011r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 73/10, oddalił skargę stwierdziwszy brak podstaw dla jej uwzględnienia. Poprzedzając przedstawienie motywów wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że rozpoznając sprawę ponownie w wyniku kasacyjnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego był zobligowany uwzględnić w dokonywanych czynnościach przepis art. 190 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.), stanowiący m.in., że Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych, tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowana wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe.

Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania, wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i stanowiącym szczególną formę wszczęcia postępowania wymaganą przepisami procesowymi. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca – generalnie – przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z poglądami doktryny, uprawnienie do wniesienia podania o wznowienie postępowania ma jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwyczajnym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym w trybie art. 149 § 1 albo § 3 k.p.a. Istotne przy tym jest, że wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), właściwy organ stwierdza przez to wyłącznie niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że w przepisie art. 7 noweli u.p.b. z 2003r., zawierającym klauzule przejściowe ustawodawca postanowił, że przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Oznacza to, że do spraw wszczętych po dniu 11 lipca 2003r., tzn. po dniu wejścia w życie noweli u.p.b. z 2003r., stosuje się przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym tą nowelą. Dalej Sąd stwierdził, iż wobec wszczęcia postępowania po dniu 11 lipca 2003r. organy administracyjne prawidłowo uznały, że zastosowanie w sprawie miała zasada przyjęta w przepisie art. 59 ust. 7 u.p.b., w brzmieniu nadanym wskazywaną wcześniej nowelą u.p.b. z 2003r., zgodnie z którą stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Zdaniem Sądu zasada ta jednocześnie – jak słusznie przyjęły organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie – wykluczała możliwość uznania skarżącego za stronę postępowania orzekającego w sprawie pozwolenia na użytkowanie lub postępowania weryfikacyjnego, przez co w konsekwencji skarżący nie był legitymowany do skutecznego żądania wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie udzielonego przy zastosowaniu przepisów u.p.b., obowiązujących od dnia 11 lipca 2003r.

W uzasadnieniu wyroku, stosownie do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzono, że istotnie w odniesieniu do przedmiotowego obiektu prowadzone było postępowanie jurysdykcyjne na wniosek inwestora z dnia 28 kwietnia 2003r. o udzielenie pozwolenia na jego częściowe użytkowanie, ale postępowanie to zostało umorzone decyzją PINB z dnia 21 kwietnia 2008r. Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją DWINB z dnia 24 lipca 2008r. Nr [...]. Z informacji uzyskanej w Departamencie Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wynika, że wniosek skarżącego, skierowany do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej decyzji organów nadzoru budowlanego został cofnięty, a wnioskodawcę pismem z dnia 31 października 2008r. zawiadomiono o pozostawieniu podania w tym przedmiocie bez rozpoznania. Decyzja PINB z dnia 21 kwietnia 2008r. Nr [...] jest zatem decyzją prawomocną, a mając taki walor jest wiążąca dla innych organów. W ocenie Sądu – wobec udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu ostateczną decyzją PINB z dnia 12 marca 2004r. Nr [...], której dotyczył przedmiotowy wniosek weryfikacyjny skarżącego - prawidłowe było umorzenie postępowania, wszczętego wcześniej, a dotyczącego pozwolenia na częściowe użytkowanie tego obiektu.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej, złożonej przez pełnomocnika skarżącego, wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1858/11, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 73/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sadowi I instancji.

W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego podniesiono, iż podstawy kasacji, niezależnie od sposobu przytoczenia, dotyczą jednego zagadnienia, tj. czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie części parterowej spornego pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego przy ul. B. w J., bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 106 § 2, 3 i 5, art. 141 § 4 zd. 1, art. 151, art. 153, art. 170 i art. 190 u.p.p.s.a., zmierzają do wykazania, że w sprawie nie uwzględniono wszystkich istotnych orzeczeń, nie przeprowadzono wnioskowanych dowodów, co w konsekwencji przyczyniło się do niepełnych ustaleń stanu faktycznego, poczynionych przez organ odwoławczy, zaaprobowanych przez Sąd i instancji, zaś zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 59 ust. 7 u.p.b. prawa budowlanego w brzmieniu przyjętym w noweli do tej ustawy, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r.

Podkreślono, iż oba zarzuty nawiązują do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanych w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1797/08, a które zwracały uwagę na fragmentaryczność akt administracyjnych sprawy, zwłaszcza w zakresie dokumentacji dotyczącej poprzednio prowadzonego postępowania w przedmiocie pozwolenia na częściowe użytkowanie przedmiotowego pawilonu oraz m. in. związanym z tymi brakami, niepełnym uzasadnieniem wyroku, niespełniającym wymogów określonych w art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Przypomniano również, iż NSA w tym wyroku stwierdził, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 385/06, nie wyjaśnił relacji obu postępowań w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części pawilonu, tj. kwestii ewentualnej ich tożsamości.

Uwzględniając ustalenia i wytyczne NSA w wyroku z 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1797/08, orzekający NSA stwierdza, że Sąd I instancji wyjaśnił relacje obu postępowań w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części spornego pawilonu. WSA we Wrocławiu uwzględnił m. in., że decyzją z dnia 24 lipca 2008 r. DWINB utrzymał w mocy decyzję PINB w O. z dnia 21 kwietnia 2008 r. Nr 14.2008 umarzającą jako bezprzedmiotowe prowadzone wcześniej postępowanie w sprawie wniosku inwestora z dnia 28 kwietnia 2003 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu.

Sąd kasacyjny stwierdził jednakże, iż Sąd I instancji nie odniósł się jednak do wszystkich zarzutów skargi, a także nie odniósł się do wniosków dowodowych skarżącego. Podniesiono także, iż Sąd I instancji nie doprowadził do pełnego uzupełnienia akt sprawy, gdyż orzekający NSA nie znalazł w aktach m. in. ani pierwszego, ani drugiego wniosku inwestora o pozwolenie na użytkowanie części spornego pawilonu. Zdaniem NSA brak pełnej dokumentacji sprawy ma przede wszystkim ten skutek, że Sąd I instancji pominął w rozważaniach dotyczących przymiotu strony w odniesieniu do skarżącego w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i w postępowaniu nadzwyczajnym w tym przedmiocie fakt, że decyzją Wojewody W. z dnia 6 listopada 1996r. nr [...] w sprawie [...] stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 29 grudnia 1995 nr 159/95 udzielającej pozwolenia na budowę spornego pawilonu handlowo –usługowego. Nadto, w związku ze stwierdzeniem nieważności powyższego pozwolenia, PINB w O., decyzją z dnia 22 października 2002 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zaś DWINB decyzją z dnia 19 lutego 2003 r. uchylił decyzję z 22 października 2002 r. w części nakładającej obowiązki i termin wykonania, i zobowiązał inwestora do dostarczenia określonych dokumentów, ustalając nowy termin. Powyższe fakty zostały ustalone m. in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 364/07, a ustalenia te zaakceptowane w wyroku NSA z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1713/07 oddalającym skargę kasacyjną na w/w wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007 r. Z powołanych wyżej decyzji wynika jednoznacznie, że w odniesieniu do spornego pawilonu prowadzone było postępowanie naprawcze. Na powyższą okoliczność powołuje się kasator, a wcześniej wskazano na nią w skardze i w odwołaniu od zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono zatem, że Sąd I instancji tego aspektu postępowania w ogóle nie uwzględnił, co powoduje, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wykładni i zastosowania art. 59 ust. 7 u.p.b. w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji jest w pełni uzasadniony. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, przyjętym na podstawie art. 59 ust. 7 u.p.b. w brzmieniu po dniu 11 lipca 2003 r., w myśl którego, skarżący, nie będący inwestorem, nie był stroną postępowania wszczętego wnioskiem inwestora z dnia 24 lutego 2004r. i zakończonego decyzją PINB z dnia 12 marca 2004r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornego pawilonu.

Uzasadniając powyższe stanowisko NSA wskazał, że co do zasady stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co wynika z językowego brzmienia art. 59 ust. 7 u.p.b w brzmieniu nadanym nowelą (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718). Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przepis powyższy znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest natomiast wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1281/05, LEX Nr 317393, wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2010/09, LEX nr 838818).

W ocenie NSA uznać również należy, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 u.p.b. nie ma zastosowania. W takiej sytuacji, nie można bowiem przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a tylko wówczas zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 7 u.p.b. W sytuacji natomiast, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17.11. 2011 r., sygn. akt II OSK 1626/10, cbois).

Na zakończenie zalecono, aby WSA we Wrocławiu, ponownie rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności skompletował akta administracyjne, zgodnie z wymogami określonymi w art. 133 § 1 u.p.p.s.a., co pozwoli na pełne odniesienie się do zarzutów skargi i dokonanie oceny zaskarżonego aktu, przy sporządzeniu uzasadnienia wyroku zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Wskazano także, iż oceniając zaskarżony akt, Sąd I instancji weźmie pod uwagę poglądy prawne wyrażone w tym wyroku kasacyjnym, zwłaszcza dotyczące interpretacji art. 59 ust. 7 u.p.b.

Po zwrocie akt Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał organy nadzoru budowlanego do nadesłania w całości znajdujących się w posiadaniu organów akt administracyjnych dotyczących postępowania w przedmiocie udzielenia na rzecz inwestora pozwolenia na użytkowanie parteru pawilonu handlowo- usługowego, w tym także postępowania zakończonego decyzja PINB z dnia 10 września 2003 r. nr [...], uchyloną następnie decyzją DWINB z dnia 9 lutego 2004r., nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji (odpowiednio i postanowienia) może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji (postanowienia) nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) u.p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zastosowanie ma również art. 190 u.p.p.s.a, stanowiący że sąd, któremu sprawę przekazano, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 u.p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie treści przepisów w granicach określonych podstawami kasacyjnymi. Związanie sądu I instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. "Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego." (wyrok NSA z 4.09.2007 r., sygn. akt I FSK 1130 / 06).

Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, gdyż orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego odstępstwa, ale w bardzo ograniczonym zakresie. Omawiane wyjątki mogą występować wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2005, str. 577).

W niniejszej sprawie sąd związany jest ocenami prawnymi wyrażonymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1798/08, i z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1858/11, które w istocie przesądzają o kierunku i treści rozstrzygnięcia skargi na decyzję DWINB z dnia 28 marca 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia 27 lipca 2004 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo- usługowego.

Tylko gwoli przypomnienia wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu pierwszego ze wskazanych wyroków podniósł, że WSA błędnie zaaprobował stanowisko organów nadzoru budowlanego, wedle którego, mając na uwadze datę złożenia prze inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, strona tego postępowania był wyłącznie inwestor, gdy tymczasem z akt administracyjnych wynikało, że w sprawie pozwolenia na częściowe użytkowanie obiektu budowlanego - pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr [...] i [...] w J., przed dniem 24 lutego 2004 r. toczyło się już postępowanie i decyzją z dnia 10 września 2003 r. Nr [...] organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 28 kwietnia 2003r. udzielił inwestorowi pozwolenia na częściowe użytkowanie przedmiotowego pawilonu. Decyzja ta, na skutek odwołania skarżącego, uchylona została przez DWINB rozstrzygnięciem z dnia 9 lutego 2004 r. Nr [...], z przekazaniem sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji. Po uchyleniu, z uwagi na brak rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, toczyło się postępowanie o bezczynność organu, zakończone wyrokiem WSA z dnia 11 kwietnia 2007r. sygn. II SAB/Wr 15/06 zobowiązującym PINB w O. do wydania w terminie 30 dni od otrzymania wyroku z uzasadnieniem aktu administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem inwestora z dnia 28 kwietnia 2003r. w sprawie pozwolenia na częściowe użytkowania pawilonu handlowo - usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] obręb J.. Ten wątek postępowania, mający częściowe odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, mimo zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się do tego etapu postępowania, a także wniosków dowodowych, został całkowicie pominięty co oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie dopowiada ustawowemu wzorcowi określonemu przepisem art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Ponadto w uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fragmentaryczność akt administracyjnych i zalecił ich uzupełnienie jako warunek prawidłowych ustaleń faktycznych, zwłaszcza w aspekcie tożsamości postępowań z wniosków inwestora z dnia 28 kwietnia 2003 r. i z dnia 24 lutego 2004 r. o pozwolenie na częściowe użytkowanie budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaś drugiego swojego wyroku wskazał, iż Sąd I instancji po pierwsze- wyjaśnił relacje obu postępowań w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części spornego pawilonu, po drugie- nie odniósł się do wszystkich zarzutów i wniosków dowodowych skarżącego, po trzecie- . nie doprowadził do pełnego uzupełnienia akt sprawy (brak obu wniosków inwestora o pozwolenie na użytkowanie części spornego pawilonu), po czwarte- pominął w rozważaniach dotyczących przymiotu strony w odniesieniu do skarżącego w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i w postępowaniu nadzwyczajnym w tym przedmiocie fakt, że w odniesieniu do spornego pawilonu prowadzone było postępowanie naprawcze, gdyż decyzją Wojewody W. z dnia 6 listopada 1996r. nr [...] w sprawie [...] stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 29 grudnia 1995 nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę spornego pawilonu handlowo –usługowego, a nadto PINB w O. decyzją z dnia 22 października 2002r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, zaś DWINB decyzją z dnia 19 lutego 2003 r. uchylił decyzję z 22 października 2002 r. w części nakładającej obowiązki i termin wykonania, i zobowiązał inwestora do dostarczenia określonych dokumentów, ustalając nowy termin, oraz po szóste- wyraził w sposób oczywisty stanowisko, co do wadliwości poglądu Sądu I instancji, przyjętym na podstawie art. 59 ust. 7 u.p.b. w brzmieniu po dniu 11 lipca 2003 r., w myśl którego, skarżący, nie będący inwestorem, nie był stroną postępowania wszczętego wnioskiem inwestora z dnia 24 lutego 2004r. i zakończonego decyzją PINB z dnia 12 marca 2004r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornego pawilonu.

Ponownie należy przywołać dokonaną przez Sąd kasacyjny wykładnię, że "co do zasady stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co wynika z językowego brzmienia art. 59 ust. 7 u.p.b w brzmieniu nadanym nowelą (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718). Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przepis powyższy znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest natomiast wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego."

W ocenie NSA uznać również należy, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 u.p.b. nie ma zastosowania. W takiej sytuacji, nie można bowiem przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a tylko wówczas zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 7 u.p.b. W sytuacji natomiast, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 k.p.a."

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uznając że został bezwzględnie związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1858/11, gdyż w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej sądu kasacyjnego, w pierwszej kolejności skompletował akta administracyjne, co pozwoliło na odniesienie się do zarzutów skargi i dokonanie oceny zaskarżonego aktu pod kątem interpretacji art. 59 ust. 7 u.p.b.

Wracając zatem do głównego nurtu rozważań wskazać trzeba, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowana wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a.

Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania, wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i stanowiącym szczególną formę wszczęcia postępowania wymaganą przepisami procesowymi. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca – generalnie – przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do wniesienia podania o wznowienie postępowania ma jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwyczajnym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym w trybie art. 149 § 1 albo § 3 k.p.a. Istotne przy tym jest, że wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) właściwy organ stwierdza przez to wyłącznie niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

W rozpoznawanej sprawie DWINB zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 27 lipca 2004 r. odmawiającą skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego z powodu niedopuszczalności takiego wznowienia z przyczyn podmiotowych. Organy obu instancji przyjęły, iż zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 u.p.b. w brzmieniu nadanym mu nowelą u.p.b. z 2003 r., obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, zatem żaden inny podmiot nie może uzyskać w takim postępowaniu lub w postępowaniu weryfikacyjnym odnoszącym się do decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na użytkowania statusu strony.

Niewątpliwe jest w sprawie, że w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w odniesieniu do spornego pawilonu prowadzone było postępowanie naprawcze, a zatem przepis art. 59 ust. 7 u.p.b w brzmieniu nadanym nowelą u.p.b. z 2003 r. nie ma tutaj zastosowania, gdyż przepis powyższy znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy, przy kierunku rozumowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, i po ustaleniu na podstawie uzupełnionych akt administracyjnych, że organy obu instancji nie uwzględniły okoliczności prowadzonego postępowania naprawczego, w ramach którego PINB decyzją z dnia 22 października 2002 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, zaś DWINB decyzją z dnia 19 lutego 2003 r. uchylił decyzję z 22 października 2002 r. w części nakładającej obowiązki i termin wykonania, i zobowiązał inwestora do dostarczenia określonych dokumentów, ustalając nowy termin, należało przyjąć, iż organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Podstawę dla orzeczenia zawartego w pkt II stanowił przepis art. 152 u.p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 200 i art. 205 § 1 i § 3 u.p.p.s.a. w zw. Z art. 86 i art. 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 594 ze zm.)