Wyrok NSA, sygn. akt II SA 557/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 616  Rolnictwo i leśnictwo, w tym gospodarowanie nieruchomościami rolnymi i leśnymi,  ochrona gruntów rolnych i leśnych, gosp
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Ewidencja gruntów
Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 8 ust. 1-2, art. 9, art. 27-29
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz. 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
article: art. 150 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 22 ust. 2. art. 23
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz. 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Teza: Do rozstrzygania sporów, czy mamy do czynienia z własnością wspólnoty, czy z mieniem gminnym, właściwy jest sąd powszechny.

TEZY

Do rozstrzygania sporów, czy mamy do czynienia z własnością wspólnoty, czy z mieniem gminnym, właściwy jest sąd powszechny.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skarg grupy członków Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 11 lutego 1999 r. (...) w przedmiocie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową - skargi oddalił.


UZASADNIENIE

17 czerwca 1992 r. burmistrz S. wszczął na żądanie Spółki Leśno-Gruntowej w S. "postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału w Spółce Leśno-Gruntowej w S. oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania (...) wydane z powołaniem się na art. 61 par. 4 Kpa skierowane było do Zarządu Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. (...) z wezwaniem jej członków do składania wyjaśnień i przedkładania dokumentów uprawniających do członkostwa we wspólnocie, jak: akty własności ziemi i postanowienia spadkowe.

Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. (...) przesłał Urzędowi Miasta "aktualny na dzień 25.09.1992 r. wykaz członków Spółki Leśno-Gruntowej oraz wypis z ewidencji gruntów poz. 2112 stanowiących własność Spółki Leśno-Gruntowej w S. celem ujawnienia w ewidencji gruntów (...) Jednocześnie wskazano w tym piśmie, że podstawą utworzenia Spółki Leśno-Gruntowej w S. jest statut uchwalony na walnym zebraniu członków 25.10.1964 r., zatwierdzony 29.04.1965 r. przez byłe Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Uzupełniając to pismo o "zarys historyczno-prawny" sięgający przywilejów biskupów krakowskich z 10.11.1523 r., 4.12.1568 r. i 26.10.1580 r., z których wynikało, że mieszczanie S. otrzymali na "wieczną własność" lasy, łąki i pastwiska o łącznej powierzchni około 1.400 ha - Zarząd Spółki w piśmie z 12.10.1992 r. wnioskował uwzględnienie przy aktualizacji faktu, że główny areał stanowią lasy, stąd spółka ta najbardziej odpowiada statusowi spółki leśnej, określonej w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (...).

Burmistrz S. (...) wydał z powołaniem się na art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. /Dz.U. nr 28 poz. 169 ze zm./ decyzję z 30.08.1993 r. ustalającą wykaz 337 osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Leśno-Gruntowej w S. oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów. W jej uzasadnieniu wskazał, że podstawą ustalenia tych wykazów /objętych załącznikiem nr 1/ był przesłany 29.08.1992 r. przez Zarząd Spółki wykaz członków Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., ewidencja gruntów miasta S. założona w 1966 r., aktualna powierzchnia 1.130 ha gruntów Spółki /poz. rej. 2112/ oraz wyjaśnienia stron złożone do protokółów. Decyzja ta została skierowana do Spółki Leśno-Gruntowej w S., jak również - stosownie do art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - ogłoszona przez umieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu i innych miejscach publicznych.

W odwołaniu Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. zarzucił, że decyzja powyższa została wydana z obrazą art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - przez zignorowanie faktu, że w trybie określonym tą ustawą sporządzono w latach 60. wykaz uprawnionych do uczestnictwa we wspólnocie i że taki wykaz był zatwierdzony stosowną decyzją. (...) Protokół kontroli Najwyższej Izby Kontroli z 18.02.1987 r. potwierdza natomiast uchwalenie statutu Spółki w dniu 25.10.1964 r. i nie zawiera zarzutu braku wykazu uprawnionych, chociaż uchybienie takie musiałoby zostać ujawnione i podniesione w protokóle. Przez ok. 30 lat działalności Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., funkcjonowały jej organy i corocznie aktualizowane były wykazy uprawnionych. Między innymi przeprowadzone 22.04.1990 r. walne zebranie podejmowało uchwały, które nie były kwestionowane przez burmistrza S. wpisującego do rejestru wybrane władze - łącznie z osobami, których członkostwo zostało zaskarżoną decyzją zakwestionowane. Nadto Kolegium Odwoławcze podzieliło opinię Teresy K. co do tego, że w opisanej sytuacji organ nadzoru nad Wspólnotą- na wniosek Zarządu Spółki - powinien, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy, wpisać zaktualizowane wykazy do rejestru ewidencji gruntów, nie zaś ustalać w trybie art. 8 ust. 1 "pierwotny wykaz", który powinien być zatwierdzony w ciągu jednego roku od wejścia w rycie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. Wykaz opracowany przez komisję powołaną przez burmistrza, bez dopuszczenia do udziału w jej pracach władz Spółki, pozbawił ją możności zgłaszania wniosków tj. czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W piśmie z daty 1993.09.17 nawiązującym do odwołania Zarząd Spółki podniósł, że 46 osób, które w decyzji Burmistrza nie zostały zamieszczone w wykazie i miałyby utracić uprawnienia - nie zostały we właściwy sposób powiadomione o postępowaniu administracyjnym, ale większość z nich złożyła indywidualne odwołania.

Od decyzji organu I instancji odwołało się 36 osób.

Wojewoda decyzją z 1 grudnia 1993 r. (...) wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 8 i art. 27-29 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz.U. nr 28. poz. 169/ uchylił decyzję organu I instancji (...).

W uzasadnieniu prawnym organ odwoławczy wyraził pogląd, iż ustawa nigdzie nie stanowi, że właściwy organ "wydaje tylko pierwszą decyzję o ustaleniu osób uprawnionych", stąd wszelkie zmiany w treści wykazu - zgłaszane przez zarząd spółki stosownie do art. 18 ust. 2 - powinny być dokonywane również w formie decyzji. Taka procedura "nie zamyka roszczeń osób ubiegających się o przyjęcie do Spółki, o ile łącznie spełniają wymóg ustawowy i warunek określony obowiązującym statutem". Jeśli zaś chodzi o wymagania ustawowe, to przyjęto w jej treści, że uprawnienia do udziału mają osoby prowadzące gospodarstwa rolne o obszarze co najmniej 0,10 ha. Z tych powodów nie uwzględniono odwołań osób, które tych wymagań nie spełniają. (...).

Decyzja wojewody z 1 grudnia 1993 r. (...) została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przez Zarząd Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. oraz T.G., M.N., J.N., J.E., W.G. i J.K.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 20 grudnia 1994 r. SA/Ka 1125/94 uchylił decyzję wojewody z 1 grudnia 1993 r. (...) poprzedzającą ją decyzją burmistrza S. z 30 sierpnia 1993 r. (...). Sąd uchylając decyzje obu instancji wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy właściwy organ I instancji powinien wyjaśnić w oparciu o materiały dowodowe archiwalne, ewentualnie inne dokumenty oferowane przez strony oraz zeznania świadków, czy zostały wydane i jak zostały doręczone lub ogłoszone w sprawie decyzje przewidziane w art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. Gdyby okazało się, że takie decyzje zostały wydane, to wszczęte w sprawie postępowanie o ustalenie wykazu nieruchomości, które stanowią wspólnotę gruntowa oraz wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie powinno jako bezprzedmiotowe zostać umorzone.

Natomiast gdyby ustalono, że w trybie określonym w art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. nie wydano decyzji w przewidzianym do tego rocznym terminie, to zdaniem Sądu, nie ma formalnoprawnych przeszkód do wydania takiej decyzji nawet obecnie, gdyż kompetencje z tego zakresu - określone w ustawie jako "powinność" - nie wygasły. Ustalenia co do nieruchomości należących do wspólnoty oraz wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie odnosić się jednak muszą do stanu istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r., a więc nie mogą być dokonane według stanu z daty orzekania.

Wszelkie natomiast zmiany późniejsze mogą i powinny być przedmiotem "aktualizacji" w drodze decyzji zatwierdzającej statut spółki, jak też aktów stwierdzających obrót udziałami we wspólnocie, postanowień spadkowych itp., podlegających zgłoszeniu do ewidencji gruntów przez zarząd spółki /art. 18 ust. 2 ustawy o wspólnotach gruntowych /albo inne organy lub osoby/ art. 22 ust. 2 i art. 23 Prawa geodezyjnego i kartograficznego - Dz.U. 1989 nr 30 poz. 163 ze zm./.

Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. decyzją z 27.10.1995 r. (...) umorzył postępowanie w sprawie uchwalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie leśno-gruntowej w S., obszaru gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów oraz ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową.

Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz zeznania świadków stwierdził, że daje on podstawy uznania, że po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. była wydana stosowna decyzja określająca granice wspólnoty gruntowej oraz wykaz osób uprawnionych do udziału w niej. Potwierdzają to dokumenty z zebrania ogólnego członków z dnia 25.10.1964 r., którymi były: lista osób uprawnionych oraz statut spółki, zatwierdzone decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Z. z 29.04.1965 r.

Natomiast przeprowadzając postępowanie dowodowe i badając dokumenty archiwalne byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z., operaty ewidencyjne gruntów i dawne księgi wieczyste, nie natrafiono na decyzje ustalającą wykaz nieruchomości stanowiących wspólnotę oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Skoro, zdaniem kierownika urzędu rejonowego w Z., zebrany materiał dowodowy w sprawie dał podstawy do przyjęcia, że właściwy organ administracyjny w latach sześćdziesiątych wydał decyzje w trybie art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, to należało umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia /dopiero teraz/ wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Leśno-Gruntowej w S., obszaru gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów oraz ustalenia które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową.

Od decyzji kierownika urzędu rejonowego w Z. z 27 września 1995 r. (...) do Wojewody K. odwołało się 7 członków Wspólnoty: J.K., J.P., W.K., M.W., F.N., S.E. oraz W.P.

Odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu, ale wskazanych 7 członków Wspólnoty złożyło jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia i odwołania.

Wojewoda K. postanowieniem z 17 listopada 1995 r. (...), na podstawie art. 59 par. 1 i art. 60 Kpa, przywrócił termin do wniesienia odwołania od decyzji kierownika urzędu rejonowego w Z. z 27 września 1995 r.

Wojewoda decyzją z 11 grudnia 1995 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję kierownika urzędu rejonowego w Z. z 27 września 1995 r. (...).

W uzasadnieniu w związku z treścią zarzutów odwołań od decyzji organu I instancji, między innymi wskazano, że Zarząd Spółki stosownie do art. 18 ust. 2 ma obowiązek zgłaszania wszystkich zmian zachodzących w wykazie osób uprawnionych, co wymaga przy ich zatwierdzaniu odrębnej decyzji. Z treści ustawy wynika, że roszczenia osób tak ubiegających się o przyjęcie do Spółki i będących jej członkami mogą być w każdym czasie zaspokojone, o ile są zgodne z ustawą i obowiązującym Statutem Spółki.

Postanowieniem z 26 listopada 1996 r. wojewoda wznowił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia, które nieruchomości położone na terenie miasta S. stanowią wspólnotę gruntową, zakończone ostateczną decyzją z 11 grudnia 1995 r. (...).

Podstawę wznowienia stanowił przepis art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa. Nową okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji nie znaną wcześniej organowi, było ustalenie, że w sprawie uwłaszczenia mieszczan miasta S. Król Stanisław August wydał akt uwłaszczeniowy 27 kwietnia 1792 r.

W toku postępowania wznowieniowego popełniono liczne uchybienia /por. wskazane postanowienie z 26 listopada 1996 r. i tegoż wojewody z 2 grudnia 1996 r./. Zostały one ostatecznie naprawione przez kolejne decyzje wojewody oraz decyzje ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa. Przy poprawieniu uchybień popełnionych w postępowaniu wznowieniowym wykorzystano między innymi utrwaloną w orzecznictwie sądowym zasadę. iż to nie forma, ale treść przesądza o tym, czy co, możemy uznać za decyzję, czy postanowienie.

Po usunięciu uchybień postępowania wznowieniowego wojewoda K. decyzją z 30 września 1998 r., (...)

1. uchylił decyzję własną z 11 grudnia 1995 r. (...) w sprawie utrzymania w mocy decyzji kierownika urzędu rejonowego w Z. z 27 września 1995 r. oraz poprzedzającą ją decyzję kierownika urzędu rejonowego w Z. z 27 września 1995 r.;

2. umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową.

Wojewoda dokonał oceny prawnej gruntów będących przedmiotem postępowania i orzekł, że nie spełniają one żadnej z przesłanek wynikających z art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, koniecznych do uznania ich za wspólnotę gruntową. Wojewoda po rozważeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego orzekł też, że nie były w sprawie uprzednio wydane decyzje z art. 8 ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. Od decyzji wojewody K. z 30 września 1998 r. (...) odwołał się Zarząd Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. oraz członkowie Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. do ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa.

Minister ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa decyzją z 11 lutego 1999 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wojewody.

W uzasadnieniu, między innymi, zwrócono uwagę, że nieruchomości zaliczane do wspólnoty gruntowej określają art. 1 i 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i mogą to być:

1. nieruchomości stanowiące wspólną własność ściśle określonej grupy rolników uprawnionych do udziału w tej wspólnocie w wyniku zaistnienia w przeszłości szczególnych okoliczności, wymienionych w art. 1, ust. 1 cytowanej ustawy, o ile przed dniem wejścia w życie ustawy nie zostały one prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne albo też do końca 1962 r., a gdy chodzi o lasy i grunty leśne - do dnia 30 września 1960 r. nie zostały podzielone na działki indywidualne pomiędzy współuprawnionych bądź uległy zasiedzeniu;

2. nieruchomości stanowiące mienie gromadzkie, o ile mienie to nie jest położone na terenie miasta bądź osiedla i przed dniem wejścia w życie ustawy było faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi /art. 1 ust. 2 ustawy/.

Stosownie do przepisów art. 1 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne stanowiące mienie gromadzkie, położone na terenie miast i osiedli są wyłączone spod jej działania.

Minister wskazał, że cechą mienia gromadzkiego jest to, że tytuł własności do gruntów przysługuje gromadzie /wsi, miastu/ jako osobie prawnej, zaś w przypadku wspólnot gruntowych ściśle określonej grupie mieszkańców tej wsi lub miasta, ujawnionych z imienia i nazwiska w specjalnych tabelach likwidacyjnych bądź nadawczych.

Jak wynika z akt sprawy sporne grunty były przedmiotem zapisu sporządzonego w roku 1580 przez biskupa krakowskiego, Piotra Myszkowskiego na rzecz mieszczan (...), bez wyszczególniania nazwisk uprawnionych, a następnie potwierdzone aktem nadawczym króla Stanisława Augusta Poniatowskiego z 27 kwietnia 1792 r.

Zgodnie z treścią tego aktu sporne grunty nadane na własność dziedziczą miastu i jego mieszkańcom "tak teraz osiadłych, jako y na potem osiadać mających, y do prawa miejskiego się wcielających". Obdarowani zatem zostali nie wybrani mieszkańcy miasta S., ale całe miasto w celu zabezpieczenia jego potrzeb. Brak jest dowodów, iż istniała kiedykolwiek grupa mieszkańców tego miasta, uprzywilejowana na podstawie powyższego aktu nadania.

Na uwzględnienie zasługuje również - zdaniem ministra - fakt, że już w czasach panowania króla Stanisława Augusta sporne grunty znajdowały się w granicach miast S. i akta sprawy dowodzą, że na przełomie lat 50. i 60 również tymi granicami były objęte.

Biorąc pod uwagę przytoczony wyżej stan prawny i faktyczny należy - według uzasadnienia decyzji ministra - stwierdzić, że przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie dotyczą przedmiotowych gruntów rolnych i leśnych położonych w granicach m. S.

W świetle przeprowadzonego przez wojewodę K. postępowania i analizy akt sprawy należy przyjąć - zadaniem ministra, że nie została wydana decyzja administracyjna właściwego organu, ustalająca wykaz nieruchomości wspólnoty gruntowej i wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, odpowiadająca przepisom art. 8 ust. ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Z dokumentów, jak również zeznań świadków nie wynika, że prowadzone było postępowanie w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie odpowiadające przepisom art. 1 i 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. i że w tym zakresie wydano decyzję administracyjną zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy. Dopiero następstwem takiej decyzji może być ustalenie, w drodze decyzji, osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej i wielkość przysługujących im udziałów do korzystania ze wspólnoty, zgodnie z przepisami art. 8 ust. 2 i art. 9 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

O braku powyższych decyzji - według ministra - może również świadczyć fakt, że dokonywana w przeszłości notarialna sprzedaż gruntów wspólnoty, oparta była tylko na oświadczeniach przewodniczącego Zarządu Spółki Leśno-Gruntowej w S., T.K. że grunty te są własnością wspólnoty.

Statut Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w mieście S., łącznie z listą członków wspólnoty zawierającą 408 nazwisk, zatwierdzony na podstawie art. 18 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, przez kierownika wydziału rolnictwa i leśnictwa prezydium powiatowej rady narodowej w Z., Z.B. 29 kwietnia 1965 r. nie odpowiada - według ministra - wymogom art. 8 ust. 1 i 2 powyższej ustawy i Kpa.

Utworzenie spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów /art. 14 ustawy/ i zatwierdzenie statutu spółki może mieć miejsce dopiero po wcześniejszym wydaniu decyzji na podstawie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

W świetle powyższych ustaleń - zdaniem ministra - Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. zarządza mieniem, które nie podlega zagospodarowaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Członkowie Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S.: W.N., J.N. i inni zaskarżyli decyzję ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z 11 lutego 1999 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję wojewody K. z 30 września 1998 r. (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargi zarzucają między innymi wojewodzie K., że wznowił postępowanie bez podstawy prawnej i faktycznej, a ministrowi, że nie ustosunkował się do licznych zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W skargach powołując się na wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r. oraz pracę doktorską Władysława Bugajskiego twierdzi się, że byt prawny (...) wspólnoty gruntowej dawno został wyjaśniony, a w 1965 r. - zdaniem strony skarżącej - miała być z kolei wydana dotycząca wspólnoty decyzja na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowania wspólnot gruntowych.

Strona skarżąca - grupa członków Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. podniosła też zarzuty odnośnie decyzji ostatecznej wojewody z 11 grudnia 1995 r. nr (...) w stosunku do której wznowiono postępowanie zakończone decyzją ministra będącą przedmiotem skargi do NSA.

Według skarg wojewoda rozpatrując odwołanie, w wyniku którego wydał swoją decyzję z 11 grudnia 1995 r. naruszył przepisy Kpa dotyczące przywracania uchybionego terminu do wniesienia odwołania.

W odpowiedzi na skargi minister ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że skarżący w piśmie procesowym z 6 maja 1999 r. skierowanym do Sądu stawiają zarzut niewłaściwości organu odwoławczego tj. ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa w związku z nowelizacja art. 15 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz.U. nr 28 poz. 169 ze zm./, powierzającego z dniem 1 stycznia 1999 r. ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa kompetencję do ustalania wzoru statutu, w miejsce dotychczasowego organu: ministrów rolnictwa oraz leśnictwa i przemysłu drzewnego.

Powołany przez skarżących przepis, odnoszący się do wydania aktu generalnego, jest - zdaniem ministra - bezprzedmiotowy do ustalenia właściwości organu odwoławczego.(...) Skarżący zarzucają organowi II instancji naruszenie art. 107 par. 3 Kpa oraz art. 7 i art. 11 Kpa poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów określonych w punkcie 3 odwołania, w którym stwierdzono, że wojewoda wznowił postępowanie bez podstawy prawnej i faktycznej. Podniesiony zarzut jest - zdaniem ministra - niezasadny z dwóch powodów. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany rozpatrzyć sprawę wyznaczoną treścią zaskarżonej decyzji merytorycznie, czyli w całości po raz drugi, a nie ustosunkowywać się tylko do przytoczonych zarzutów. Po drugie, w uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyraźnie wymienił i zaaprobował podstawę wznowienia przyjętą przez organ I instancji, a polegającą na ujawnieniu nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi przed jej wydaniem /art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa/.

Taką okoliczność stanowiło ustalenie, że w sprawie uwłaszczenia mieszczan miasta S. król Stanisław August wydał akt uwłaszczeniowy 27 kwietnia 1792 r. pominięty we wcześniejszym postępowaniu. Na jego mocy "Ziemię w Obrembie tego Miasta położoną y przez nich osiadłą Też Domy, Place, Ogrody, Lany, Niwy, Łąki, Lasy, zarośla y wszelkie Osady w Gruntach tego Miasta znajdujące się y całe tegoż Miasta Territorium iskie do niego Prawnie należy, Własnością Dziedziczną tegoż Miasta (...) y Mieszczan Chrześcian Uznajemy (...)".

Przytoczony fragment pozwolił organowi I instancji w prawidłowy sposób zakwalifikować jego prawne znaczenie i podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia postępowania Twierdząc, że byt s. wspólnoty już dawno został wyjaśniony, skarżący - zdaniem ministra - nie wskazują jakichkolwiek dowodów /obiektywnie istniejących/ uzasadniających takie stanowisko. Nie dostarcza ich uzasadnienie wyroku NSA z dnia 20 grudnia 1994 r., a wskazywana praca doktorska Władysława Bugajskiego może stanowić źródło wiedzy a nie prawa. Minister podkreślił, że przed 1963 r. działała Komisja Wspólnot Gromadzkich w S. przy Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w S. i grunty wspólnoty traktowane były jako mienie gromadzkie /położone na terenie miasta/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd nie podzielił zarzutów strony skarżącej - grupy członków Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. o niewłaściwości organów, przed którymi toczyło się postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wojewody K. z 11 grudnia 1995 r. (...).

Zgodnie z art. 150 par. 1 Kpa organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Stąd organem właściwym w sprawie wznowieniowej /jako organ I instancji/ był wojewoda. Natomiast właściwym organem odwoławczym był minister ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa.

Sprawa związana jest bowiem z dużym, ponad tysiąc hektarowym kompleksem leśnym. Sprawy lasów, gospodarki leśnej, ochrony gruntów leśnych, tak jak i gospodarki zasobami naturalnymi należą zgodnie z ustawą z dnia 20 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu ministra ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa do wskazanego ministra. Zgodnie zaś z art. 20 kodeksu postępowania administracyjnego właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania.

Znowelizowany, ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową art. 15 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych powierza tylko "ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa" kompetencję do ustalania wzoru statutu Spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej, w miejsce dotychczasowej kompetencji ministrów rolnictwa oraz leśnictwa i przemysłu drzewnego.

Nowelizacja dotyczyła więc tylko zmiany kompetencji do ustalenia wzoru statutu a nie zmieniła właściwości rzeczowej w sprawach leśnictwa odpowiedniego ministra /ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa/.

Sąd nie podzielił zarzutów strony skarżącej - grupy członków Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., że wojewoda wznowił postępowanie zakończone swoją decyzją ostateczną z 11 grudnia 1995 r. (...) bez podstawy prawnej i faktycznej. Jako podstawę prawną wskazano art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa. Podano, że nowa okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji ostatecznej a nie znaną organowi, który wydał decyzję było ustalenie, że w sprawie uwłaszczenia dotyczącego miasta S. i jego mieszczan Król Stanisław August wydał akt nadawczy z 27 kwietnia 1792 r. Zgodnie z treścią tego aktu sporne grunty zostały nadane na własność dziedziczną miastu i jego mieszkańcom (...).

Zdaniem organów prowadzących postępowanie wznowieniowe jest to nowa okoliczność istotna dla sprawy, bo wskazująca, że nie mamy do czynienia z nieruchomościami /lasami/ stanowiącymi wspólnotę gruntową, a z lasami stanowiącymi mienie gminne /por. między innymi art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych/, do których to lasów nie mają więc w ogóle zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Strona skarżąca - grupa członków Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. szczegółowo przedstawiła uchybienia proceduralne popełnione przez organy administracji publicznej w toku postępowania wznowieniowego, od wydania przez wojewodę postanowienia z 26 listopada 1996 r. wznawiającego z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną Wojewody K. z 11 grudnia 1995 r. (...).

Dokonane w postępowaniu wznowieniowym naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym w kolejnych orzeczeniach wojewody i ministra /postanowieniach i decyzjach/ zostały ostatecznie na tyle poprawione, ze zdaniem sądu nie mogły już mieć one istotnego wpływu na wynik sprawy zarówno w decyzji pierwszoinstancyjnej (...), jak i w zaskarżonej do NSA decyzji /drugoinstancyjnej/ ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z 11 lutego 1999 r. (...).

W tej sytuacji stwierdzone naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być podstawą uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji /por. brzmienie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.

Przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym są decyzje wydane po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody K. z 11 grudnia 1995 r. (...).

Tymczasem w skardze na decyzje wznowieniowe w bardzo obszernych wywodach zarzuca się wojewodzie, że rozpatrując odwołanie, w wyniku którego wydał wskazaną wyżej decyzję ostateczną z 11 grudnia 1995 r. (...) naruszył przepisy Kpa dotyczące przywracania uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Sąd nie stwierdził, aby podnoszone zarzuty proceduralne z postępowania zwykłego, z którym związana była decyzja z 11 grudnia 1995 r. miały znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej do NSA decyzji z postępowania wznowieniowego /nadzwyczajnego/.

Nie ma więc podstaw do skorzystania przez Sąd, w stosunku do postanowienia wojewody z 17 listopada 1995 r. (...) przywracającego termin do wniesienia odwołania od decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z 27 września 1995 r., z możliwości które daje Sądowi art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym pozwalający wyciągnąć przewidziane prawem konsekwencje do wszystkich wydanych aktów prawnych i czynności w danej sprawie.

Notabene decyzja wojewody z 11 grudnia 1995 r. była korzystna dla strony skarżącej, która przecież skarży - jako dla niej niekorzystne - decyzje, które po wznowieniu postępowania doprowadziły do jej uchylenia! Na marginesie warto tylko jeszcze zauważyć, że zarzuty dotyczące przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania oparte są na kilku nieporozumieniach, bo przykładowo, wbrew zarzutom, przywracanie uchybionego terminu do wniesienia odwołania należy do kompetencji organu właściwego do rozpatrzenia odwołania /w tym przypadku wojewody - por. art. 59 par. 2 Kpa/ itp.

Wydane po wznowieniu postępowania: zaskarżona decyzja ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z 11 lutego 1999 r. (...) oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja wojewody K. z 30 września 1998 r. (...) uznały, w świetle całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, że nie były w sprawie dotychczas wydane /a więc i w 1965 roku/ decyzje na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ustalające, które nieruchomości mają stanowić sporną wspólnotę gruntowa oraz ustalające wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wielkości przysługujących im udziałów.

W związku z tymi ustaleniami w postępowaniu wznowieniowym, wojewoda K. decyzją z 30 września 1998 r. /utrzymaną w mocy decyzja ministra z 11 lutego 1999 r./ uchylił decyzję własną z 11 grudnia 1995 r. (...) w sprawie utrzymania w mocy decyzji kierownika urzędu rejonowego w Z. z 27 września 1995 r. oraz uchylił wskazaną decyzję kierownika urzędu rejonowego w Z. z 27 września 1995 r.

Uchylone decyzje obu instancji z 1995 r. stwierdzały, jak była mowa w części historycznej uzasadnienia, że mimo, iż badając wszystkie dokumenty archiwalne, operaty ewidencyjne i dawne księgi wieczyste nie natrafiono na żadne decyzje wydane na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r., to na podstawie dokumentów z zebrania ogólnego członków Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej z 25.10.1964 r. /lista osób uprawnionych oraz statut spółki, zatwierdzone decyzją kierownika wydziału rolnictwa i leśnictwa PPRN w Z. z 29 kwietnia 1965 r./ oraz zeznań kilku świadków można przyjąć, że "właściwy organ administracyjny w latach sześćdziesiątych wydał decyzję w trybie art. 8 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy". Świadkowie nie potwierdzili jednak swoich wyjaśnień podczas przesłuchania w postępowaniu wznowieniowym, a dokumenty z zebrania członków Spółki nie uznano za potwierdzające istnienie decyzji wydanych na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r.

Ostatnią kwestią wymagającą oceny przez Sąd, co do jej zgodności z prawem, jest umorzenie /decyzją wojewody K. z 30 września 1998 r. utrzymaną w mocy zaskarżoną do NSA decyzją ministra z 11 lutego 1999 r./ jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową.

Czy z upoważnienia do wydania przez organ administracji publicznej decyzji na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. wynika, że może on rozstrzygać władczo jest kompetentny o tym, czy dane nieruchomości stanowią własność wspólnoty - określonej grupy mieszkańców, kwestie związane z tak zwanym "tytułem prywatnoprawnym", czy też stanowią mienie gminne?

Jeżeli uznalibyśmy, że organy administracji publicznej są właściwe do władczego rozstrzygania na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o istnieniu własności konkretnej grupy mieszkańców /wspólnoty gruntowej/, bądź mienia należącego do gminy, to należałoby wtedy zawsze wydawać rozstrzygnięcia merytoryczne /decyzje pozytywne lub negatywne/, a nie decyzje o umorzeniu spraw o braku ustawowych podstaw do ich merytorycznego załatwienia.

Otóż ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zgodnie ze swoim tytułem zawiera regulację związaną tylko z "zagospodarowaniem" a nie z uregulowaniem własności /uwłaszczeniem/ wspólnot gruntowych. Takie art. 1 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. mówi, że wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są określone dalej nieruchomości /rolne, leśne oraz obszary wodne/. Z dalszego wyliczenia wynika, że chodzi o nieruchomości stanowiące odrębną, wspólną własność /współwłasność/ uprawnionych mieszkańców na podstawie odpowiednich tytułów prawnych. Ustawa podaje tytuły prawne pozwalające na podstawie odpowiednich dokumentów stwierdzić, ze mamy do czynienia ze współwłasnością określonej grupy osób, a nie z mieniem gminy stanowiącym własność gminy, bez względu na to, komu prawo użytkowania mienia gminnego służyło i służy /w tej ostatniej kwestii por. przepis gwarancyjny zawarty w art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...)/.

Na terenie byłego Królestwa Kongresowego /bardziej skomplikowana sytuacja istniała w relacjach między mieniem gromadzkim /gminnym/ a wspólną własnością włościan w byłym zaborze austriackim/, gdzie leży S., wspólna własność uprawnionej grupy mieszkańców wynika między innymi: z tytułów własności, jaką stanowiły tabele likwidacyjne i nadawcze, z wydzielenia wspólnej własności /tytułu prywatnoprawnego/, za przysługujące poprzednio służebności, z aktów nabycia na wspólną własność rozparcelowanych gruntów dworskich, czy z nadań królewskich na rzecz określonej grupy mieszkańców. O tym więc, czy dane nieruchomości stanowią własność wspólnoty - określonej grupy mieszkańców /współwłasność grupy/, czy nieruchomości stanowią mienie gminne służące do użytku powszechnego wszystkich mieszkańców gminy przesądzają odpowiednie dokumenty - tytuły własności a nie decyzje /władcze ustalenia/ odpowiedniego organu administracji publicznej wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r.

Dopiero kiedy z odpowiedniego dokumentu wynika, że dane grunty stanowiły odrębną wspólną własność organ administracji publicznej jest kompetentny do władczego określenia na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. obszaru wspólnoty gruntowej /wchodzących w jej skład nieruchomości/, wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów.

Wskazane rozstrzygnięcia decyzyjne służą tylko celem ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r., to znaczy celom związanym z zagospodarowaniem wspólnot gruntowych, a nie ingerowaniu w stosunki cywilnoprawne związane ze wspólną własnością. Wiadomo, że spory na tle własności stanowią domenę prawa cywilnego i że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne.

W praktyce mogą występować spory, czy mamy do czynienia z mieniem gminnym /służącym ogólnym celom publicznym, czy do określonego wspólnego użytku wszystkich mieszkańców/, czy wspólnotą gruntową /"prywatną" współwłasnością określonej grupy mieszkańców/ na tle treści różnych historycznych dokumentów /przywilejów królewskich, aktów nadania, tabel likwidacyjnych, tabel nadawczych itp./ oraz w sytuacji, kiedy mienie gminne /dawne mienie gromadzkie/ może mieć różnorakie formy, zależne od części kraju, co stanowi spadek po dawnych podziałach Polski przez zaborców.

Do rozstrzygania sporów, czy mamy do czynienia z własnością wspólnoty, czy z mieniem gminnym /por. tu między innymi art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych/ właściwy jest sąd powszechny.

W tej sytuacji, skoro organ /wojewoda K./ po analizie tytułu prawnego - aktu nadania króla Stanisława Augusta Poniatowskiego z 27 kwietnia 1792 /dla miasta S. i jego mieszkańców aktualnych i przyszłych/ uznał, że w sprawie chodzi o mienie gminne, a nie wspólnotę gruntowa określonej grupy mieszkańców, to mógł umorzyć, jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszaru gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntów /do spornych lasów, zdaniem organu nie mają w ogóle zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r./. Wskazane rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie, jako bezprzedmiotowego nie narusza więc, zdaniem Sądu, art. 105 par. 1 Kpa.

Na marginesie sprawy warto tylko zauważyć, że mienie gminne /mówi o nim wielokrotnie tu cytowany art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych/ składać się może nie tylko z tak zwanych gruntów szkolnych, innych gruntów i budynków na nim stojących służących gminie, gruntów przeznaczonych do powszechnego użytku /usus publicus/, ale i gruntów przeznaczonych do użytku mieszkańców typu na przykład pastwisko. Z kolei także lasy, grunty leśne i nieużytki przeznaczone do zalesienia stanowiące mienie gminne nie były nigdy objęte państwowym gospodarstwem leśnym.

Reglamentacja gospodarki na tych gruntach /mieniu gminnym/ była analogiczna, jak w zakresie leśnej gospodarki niepaństwowej a więc była regulowana ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. o zagospodarowaniu lasów i nieużytków nie stanowiących własności Państwa oraz niektórych lasów i nieużytków państwowych zastąpioną potem ustawą z dnia 22 listopada 1973 r. o zagospodarowaniu lasów nie stanowiących własności Państwa /uchyloną obecnie obowiązującą ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach/.

To, że coś było uznane za mienie gminne /poprzednio mienie gromadzkie/ nie naruszało /por. choćby rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania, które zastąpiło prawie analogiczne, wcześniejsze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 1958 r./ i nie narusza praw mieszkańców gmin /por. wielokrotnie już cytowany art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r./.

W zakresie zarówno zarządzania, jak i zbywania mienia gminnego wiele uprawnień miało zawsze zebranie mieszkańców i wyłoniony przez nie organ wykonawczy. Stąd tak często mówiło się o tym, że mienie gminne /dawne mienie gromadzkie/ miało charakter "grupowo-społeczny", nawet w epoce dominacji koncepcji jednolitej własności państwowej.

Skoro, jak wcześniej wykazano, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję, to na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało skargi oddalić.