Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 94/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 119 pkt 3, art. 120
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 73 par. 1, art. 74, art. 134, art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2017 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia H. K. (dalej: strona lub skarżący) reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika na pismo Starosty [...] (dalej: Starosta) z dnia [...] września 2017 r. (znak: [...]) w sprawie nieuznania H. K. za stronę postępowania w sprawie i odmawiające udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji: "Budowa Zakładu Uzdatniania Stłuczki Szklanej w oparciu o autorskie EKO-INNOWACJE wynikające z przeprowadzenia prac B+R" (dalej: Inwestycja) na działce nr [...] w miejscowości C., toczącego się pod sygnaturą [...]

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Starosta C. - T. prowadził postępowanie w przedmiocie pozwolenia dla spółki K. R. S.A. z siedzibą w O. na budowę dla inwestycji: "Budowa Zakładu Uzdatniania Stłuczki Szklanej w oparciu o autorskie EKO-INNOWACJE wynikające z przeprowadzenia prac B+R" na działce nr [...] w miejscowości C.. Decyzja z dnia [...] września 2017r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wskazanej wyżej spółce obejmującą w/w inwestycje.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. Pan H. K. wystąpił do Starosty o dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego oraz na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. wniósł o udostępnienie akt postępowania.

Uzasadniając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wskazał, że jest bezpośrednim sąsiadem zamieszkującym w obszarze oddziaływania inwestycji a planowany Zakład Uzdatniania Stłuczki Szklanej w C. niewątpliwie będzie źródłem emisji, w postaci gazów powstających podczas procesów technologicznych takich jak suszenie, kruszenie i uzdatnianie stłuczki szklanej. Emisja gazów stwarza wysokie ryzyko przekroczenia dopuszczalnego poziomu stężenia pyłów i przenoszenia się ich z zakładu na dalsze nieruchomości. Dodał, że podczas procesu uzdatniania stłuczki szklanej będą wykorzystywane urządzenia grzewcze, które będą emitować zanieczyszczenia powstające ze spalania gazu ziemnego, dojdzie również do emisji zanieczyszczeń ze spalania paliw silnikowych, a sam proces spowoduje również powstawanie hałasu i wibracji. Pan K. wskazał, że zamieszkiwana przez niego nieruchomość (ul. C. [...] w C. ) znajduje się w promieniu źródła ww. emisji tj. w obszarze oddziaływania obiektu. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu pozwoli dodatkowo ocenić, czy inwestor dobrze oszacował wielkość emisji oraz czy pomiary uwzględniają faktyczne rozmiary przedsięwzięcia. Podał, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Z uwagi na powyższe wniosek o udostępnienie akt postępowania w celu umożliwienia zajęcia kompleksowego stanowiska w sprawie, należy uznać za zasadny. Wniosek podpisał sam. Do wniosku dołączył niepotwierdzone za zgodność z oryginałem i nieopłacone pełnomocnictwo dla r.pr. J. P.

Odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia [...] września 2017r. organ w piśmie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] wyjaśnił, iż w jego ocenie wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, w związku z czym na podstawie art. 73 k.p.a. nie będzie on informowany o jego przebiegu i nie zostaną mu udostępnione akta sprawy.

Organ stwierdził, że czynność ustalenia stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę jest ściśle związana z wyznaczeniem obszaru oddziaływania obiektu, co należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele ( użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. W sprawie ponadto krąg stron został już ustalony i w ocenie organu nie ma podstaw by go poszerzać, bowiem obszar oddziaływania obiektu nie zmienił się. W piśmie tym organ wskazał również, że aby skarżącego reprezentował pełnomocnik wymagane jest by wniosek podpisał pełnomocnik oraz załączył oryginał pełnomocnictwa lub poświadczony odpis wraz z uiszczoną opłatą skarbową.

[...].09.2017r. wpłynęło do organu pismo radcy prawnego J. P. wraz z pełnomocnictwem potwierdzonym za zgodność z oryginałem udzielonym mu przez skarżącego oraz dowodem uiszczenia opłaty skarbowej. W/w pełnomocnik reprezentował w sprawie również S. A. M. S. IV, które ubiegało się również o status uczestnika postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia [...].09.2017r. pełnomocnik skarżącego radca prawny J. K. złożył wniosek o prawidłowe doręczenie korespondencji ustosunkowującej się do wniosku skarżącego o dopuszczenie go do udziału w sprawie na adres pełnomocnika, gdyż zostało wysłane na adres skarżącego z pominięciem jego pełnomocnika. Jego zdaniem organ winien zastosować art. 64 § 2 kpa zorientowawszy się, że w aktach znajduje się pełnomocnictwo w postaci nie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii.

Pismem z dnia [...] października 2017 r. strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła pismo " Zażalenie na postanowienie z dnia [...] września 2017 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym inwestycji, polegającej na budowie Zakładu Uzdatniania Stłuczki Szklanej w C. na działce nr [...]".

Zarzucono naruszenie art. 40 § 2 k.p.a i 64 § 2 k.p.a. poprzez kierowanie korespondencji do strony a nie do pełnomocnika i wniesiono o stwierdzenie nieważności części postępowania, w której pominięto pełnomocnika.

Podniesiono również zarzut naruszenia:

- art. 3 pkt 20 prawa budowlanego przez jego niewłaściwą interpretację w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego oraz art. 140 k.c.

-art. 5 ust 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego poprzez wszczęcie postepowania o wydanie pozwolenia na budowę podczas gdy działka nie miała dostępu do drogi publicznej,

- art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego;

- art. 7,8,9,15 i 28 k.p.a.

Skarżący wyraził stanowisko, że pismo z dnia [...] września 2017 r. w którym odmówiono przymiotu strony H. K. było postanowieniem, na które przysługiwało zażalenie. Wnioskował o uchylenie postanowienia i stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] lub jej uchylenie w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2017.1332 j.t.) nie dają podstaw do wydania odrębnego aktu w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania, czy też w sprawie dopuszczenia podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony. Postawy prawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia nie da się znaleźć w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, ani w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącym wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis (stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu).

Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W rozpatrywanym przypadku Pan H. K. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł zażalenie nie na postanowienie, ale na czynność organu w postaci pisemnego powiadomienia. W związku z tym, organ na podstawie art. 134, w związku z art. 144 k.p.a., postanowił o niedopuszczalności zażalenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył w całości powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy stronami postępowania winny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może choćby potencjalnie oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych, co spowodowało nieudostępnienie akt sprawy skarżącemu i nie uznanie go za stronę;

2. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przedwczesne uznanie, że skarżący nie jest strona postępowania, podczas gdy organ nie dokonał ponownej oceny sposobu ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji;

3. art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji i wskazanie, że inwestycja nie oddziałuje na działkę nr [...], w sytuacji, gdy istnieje nawet potencjalne ryzyko, że inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, organ winien dopuścić do udziału w postępowaniu właścicieli nieruchomości sąsiednich;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i pozbawienie strony - H. K. czynnego udziału w postępowaniu w przypadku, gdy nie zaistniały przesłanki umożliwiające organowi odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co skutkowało wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę;

2. art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i brak poczynienia ustaleń odnośnie przysługiwania skarżącemu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu;

3. art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i nie udostępnienie skarżącemu akt sprawy, mimo posiadania przez niego statusu strony;

4. art. 74 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i wskazanie, że zażalenie złożone przez skarżącego jest niedopuszczalne, w sytuacji, gdy odmowa udostępnienia akt sprawy winna nastąpić w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie;

5. art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, w sytuacji, gdy odmowa udostępnienia akt postępowania winna nastąpić w formie postanowienia, na które służy zażalenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Na podstawie art. 119 pkt 3 w zw.z art. 120 p.p.s.a niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369., dalej "p.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd sprawy jest zaskarżone postanowienie Wojewody z [...] listopada 2017r. stwierdzające na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. niedopuszczalność zażalenia na pismo Starosty [...] z [...].09.2017r. w przedmiocie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji "Budowa Zakładu Uzdatniania Stłuczki Szklanej w oparciu o autorskie EKO-INNOWACJE wynikające z przeprowadzenia prac B+R" na działce nr [...] w miejscowości C., toczącego się pod sygnaturą [...]

Organ uznał, że zażalenie na czynność organu w postaci pisemnego powiadomienia jest niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks postępowania tak stanowi. Jak wynika z art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy zażalenie jest dopuszczalne, a w tym, czy zostało złożone na postanowienie, od którego kodeks przewiduje wniesienie zażalenia, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia zażalenia organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność zażalenia lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Nie ma tu również żadnego znaczenia to, jak organ I instancji, za pośrednictwem którego wniesiono podanie, zakwalifikował dane pismo. Nie sposób bowiem przyjąć, że ewentualna błędna ocena pisma przez organ I instancji zwalniałoby organ II instancji od wyjaśnienia, z jakim podaniem ma do czynienia i czy zostało ono wniesione w terminie ustawowym, jeżeli taki jest przewidziany dla danego rodzaju pisma.

W przedmiotowej sprawie nie było wątpliwości, że pismo skarżącego (sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika) zatytułowane "zażalenie na postanowienie z dnia [...] września 2017r.o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym inwestycji, polegającej na budowie Zakładu Uzdatniania Stłuczki Szklanej w C. , na działce nr [...]" w istocie stanowiło zażalenie na pismo Starosty z [...].09.2017r.

Spór sprowadzał się do ustalenia czy pismo Starosty odmawiające skarżącemu dopuszczenia go do udziału w sprawie pozwolenia na budowę jest faktycznie postanowieniem, na które przysługuje zażalenie czy też jest czynnością organu w postaci pisemnego powiadomienia, na które zażalenie nie przysługuje.

W tym piśmie organ odpowiedział na wniosek skarżącego z dnia [...].09.2017r. , w którym wnioskował on o dopuszczenie go do udziału w sprawie pozwolenia na budowę na prawach strony oraz na podstawie art. 73 § 1 k.p.a o udostępnienie akt postępowania.

Zdaniem organu nie było podstaw do wydania odrębnego aktu w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania o pozwolenie na budowę, czy też w sprawie dopuszczenia podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony.

W ocenie Skarżącego organ winien w tej kwestii wydać postanowienie.

Sąd uznał za zasadne stanowisko organu.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle art. 28 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 poz. 1332), stronami postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Słusznie stwierdził organ, że poza przypadkiem określonym w art. 31 § 2 K.p.a., dotyczącym organizacji społecznej, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ani prawa budowlanego nie przewidują wydania postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Rozpoznając sprawę w przedmiocie pozwolenia na budowę organy do tego właściwe ustalają krąg stron postępowania i nie wydają postanowień o ich dopuszczeniu do udziału w tym postępowaniu. Wskazać należy, że brak uznania danej osoby za stronę przed organem I instancji w takim postępowaniu nie pozbawia jej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Strona, która – chociażby z przyczyn niezawinionych przez organ – nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, ma bowiem możliwość dochodzenia swoich interesów za pomocą odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Pomiędzy tymi środkami prawnymi nie zachodzi konkurencja. Dopóki zatem decyzja wydana w pierwszej instancji nie stanie się ostateczna, dopóty stronie nieuczestniczącej w postępowaniu służy prawo do wniesienia odwołania. Z kolei od ostatecznej decyzji nie można wnieść odwołania, a jedynie można żądać wznowienia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed reformą, w Gdańsku – z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 2258/98 i w Warszawie z dnia 9 lutego 1996 r. sygn. akt I SA 1956/94, publ. ONSA-OZ 2000/1/1, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 388/10 – wyroki dostępne w centralnej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie skarżący nie został uznany za stronę w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę wskazanej wyżej inwestycji, z czym się nie zgadzał. W takiej sytuacji, jak wskazano wyżej, przysługiwało mu m.in. odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2017r. , z czego skorzystał. Kwestia interesu prawnego i posiadania przymiotu strony podlega badaniu w fazie wstępnej rozpoznawania takiego odwołania. W tym to postępowaniu – zainicjowanym odwołaniem czy wnioskiem o wznowienie organy rozpatrują wnioski i zarzuty odnośnie ustalenia zasadności żądania dopuszczenia do udziału w sprawie. Nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie ani wydawania w tym przedmiocie postanowień przez organy.

Nie było więc podstaw do uznania, że pismo starosty z [...].09.2017r. stanowiło postanowienie, na które przysługiwało zażalenie. Forma postanowienie nie jest w tym zakresie, wbrew twierdzeniom skarżącego przewidziana. Zasadnie organ w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność zażalenia na czynność w postaci tego pisma. Nie naruszył tym samym wskazanych w skardze art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, czy art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Kwestie związane z interesem prawnym skarżącego w sprawie o pozwolenie na budowę czy ustalaniem obszaru oddziaływania wskazanej wyżej inwestycji nie były bowiem w ogóle przedmiotem niniejszej sprawy. Uznając słusznie, że nie ma podstaw do wydania postanowienia na wniosek skarżącego o dopuszczenie go do udziału w sprawie, organ II instancji, nie naruszając wskazanych w skardze art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., zasadnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia na to pismo koncentrując się na kwestiach związanych właśnie z dopuszczalnością zażalenia.

Odnosząc się do wskazanych w skardze zarzutów związanych z naruszeniem art. 73 § 1 i art.74 § 2 K.p.a. wskazać należy, że pismem zatytułowanym "zażalenie" skarżący nie objął braku udostępnienia mu przez organ I instancji akt sprawy o pozwolenie na budowę. Pismo to sporządzał pełnomocnik skarżącego i wyraźnie zarówno w jego tytule jaki uzasadnieniu kwestionował brak dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu. Tym samym stanowiska wyrażonego w piśmie starosty z [...].09.2017r. w zakresie incydentalnego postępowania jakim jest udostępnienia akt nie zakwestionował. Organ II instancji nie mógł więc przedmiotem rozważań uczynić sprawy o udostępnienie akt, bo byłoby to nieprzewidziane w tym wypadku działanie organu z urzędu.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". Tym samym skoro art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że strona ma prawo wglądu do akt a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów - to przepis ten wyraźnie wskazuje na pojęcie strony ustalone przez organ na potrzeby postępowania "głównego", a nie wpadkowego. Ani art. 73 i 74 k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis (w tym art. 140, czy też art. 144 k.c.) nie kreuje odrębnego interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu "głównym".. Tym samym skoro w toku postępowania "głównego" Starosta [...] określił krąg stron (bez skarżącego), to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i 74 k.p.a. dotyczące udostępnienia akt.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych art. 73 k.p.a. nie jest także podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym". Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1409/11, Lex nr 965109; postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 771/11, Lex nr 795295; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1485/07, Lex nr 445139). Wyżej wskazano, że podmiot, któremu organ nie przyznał przymiotu strony w postępowaniu głównym może wykazywać swoje racje w odwołaniu, czy wniosku o wznowienie postępowania a nie w incydentalnym postępowaniu o udostępnieniu akt. Przewidujący formę postanowienia art. 74 § 2 K.p.a odnosi się do odmowy stronie a nie jakiemukolwiek podmiotowi udostępniania akt.

Zarzuty skarżącego dotyczące nie doręczenia pism pełnomocnikowi nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia i prawa strony w niniejszym postępowaniu. Pełnomocnik wniósł "zażalenie" i zostało ono uznane za wniesione w terminie liczonym od daty doręczenia pełnomocnikowi.

Mając powyższe okoliczności na uwadze należało stwierdzić, że nie doszło do zarzucanych w skardze naruszeń prawa procesowego ani prawa materialnego. Sąd orzekł więc o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.