Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 727/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 3, art. 98 ust. 1 i3 , art. 129 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Protokolant: asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za utratę prawa własności oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], nr [...], Starosta K. działając na podstawie art. 98 ust. 3, art.129 ust. 5 pkt 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) – dalej powoływanej jako u.g.n. odmówił S. M. przyznania odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości położonej w gminie M. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] o pow. [...], dla której Sąd Rejonowy w K. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone odwołaniem przez S. M. Kwestionując prawidłowość decyzji odwołujący domagał się jej zmiany i wydania orzeczenia o odszkodowaniu za przejętą na rzecz Gminy M. działkę gruntu pod drogę, względnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę do tak sformułowanego żądania odwołania jego autor powoła się na zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 w związku z art. 93 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Gmina nie nabyła na własność działki nr [...] przeznaczonej pod drogę, powstałej w wyniku podziału. Ponadto odwołujący zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. przez przyjęcie, że nie wystąpiły w niniejszej sprawie przesłanki niezbędne do wypłaty odszkodowania przejętej z mocy prawa na własność gminy M. działki [...] wydzielonej pod drogę.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda Dolnośląski decyzją z [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przybliżył kluczowe informacje na temat objętej wnioskiem o ustalenie odszkodowania działki gruntu o nr [...]. Wskazał, że decyzją z [...], nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n., Burmistrz M. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w S., w granicach działki nr [...] o powierzchni [...], objętej księgą wieczystą nr [...] i stanowiącej własność S. M. Podział został dokonany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Międzylesie, zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Międzylesie nr V/21/89 z 06.03.1989 r. oraz zaktualizowanego uchwałą Rady Miejskiej Międzylesia nr XXXIII/2/93 z 20.05.1993 r. W wyniku podziału powstała, m.in. działka nr [...] o powierzchni [...].

Po przytoczeniu treści art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania/uprawomocnienia się decyzji podziałowej z [...] Wojewoda wskazał, że dla prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu konieczne jest ustalenie, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji zatwierdzającej podział, zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę, na rzecz gminy. Weryfikacji tej przesłanki dokonuje się poprzez ustalenie przeznaczenia nowopowstałej parceli w obowiązującym w tym czasie planie miejscowym. Odwołując się do stanowiska prezentowanego w judykaturze organ odwoławczy wskazał, że pomimo braku dookreślenia w pierwotnej wersji art. 98 ust. 1 u.g.n. pojęcia "drogi", intencją ustawodawcy było objęcie tą regulacją wyłączenie dróg publicznych. Normatywne potwierdzenie opisanego rozumienia wskazanego przepisu nastąpiło wraz z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 07.01.2000 r., która wprowadziła do jego treści przymiotnik "publiczne". Przytaczając definicję pojęcia drogi publicznej z art. 1 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), dalej "u.d.p.", zgodnie z którą jest nią droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, Wojewoda wskazał, że brzmienie tego przepisu było analogiczne w dacie wydania orzeczenia z [...]. Stosownie do historycznej treści art. 8 ust. 1 u.d.p., drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Zgodnie z aktualnym w dacie wydania decyzji podziałowej brzmieniem art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione (art. 99 u.g.n.). Do drugiej z powołanych regulacji, wymienioną wcześniej ustawą zmieniającą z 07.01.2000 r., zostało dodane zdanie, że za spełnienie tego warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Jak ocenił dalej organ odwoławczy, z wypisu i wyrysu z mpzp z [...] wynika, że w dacie [...] działka nr [...] położona była w części na obszarze [...] - tereny wypoczynku i turystyki (pole biwakowe, parking, motel, domki letniskowe) i w części na obszarze [...] - tereny pastwisk i upraw łąkowych. Szczegółowa analiza pełnych tekstów wymienionych wyżej planów z 1989 r. i z 1993 r. wykazała natomiast, że nie zawierają one szczególnych zapisów dotyczących kwalifikacji jako drogi publiczne rozwiązań komunikacyjnych na przedmiotowych obszarach, przyjmowanych podczas dokonywania podziałów gruntów. Tym samym Wojewoda uznał, że pomimo braku wskazania art. 93 ust. 3 u.g.n. jako podstawy wydania decyzji podziałowej z [...] należało przyjąć, że działka nr [...] stanowiła drogę wewnętrzną, zapewniającą dostęp z drogi publicznej do niektórych pozostałych działek, powstałych w wyniku tego samego podziału.

Wojewoda wskazał przy tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy istotny jest również fakt, że od momentu wydania rozstrzygnięcia z [...] odwołujący się nie kwestionował charakteru działki nr [...] jako drogi wewnętrznej i w kolejnych latach dokonywał zbycia w niej udziałów. Organ zaznaczył również, że droga ta nie jest ogólnodostępna, lecz zapewnia komunikację z częścią działek powstałych w wyniku podziału parceli nr [...]. Dlatego w o ocenie organu nie ma przeszkód, aby została np. ogrodzona przez współwłaścicieli - nie jest bowiem niezbędnym elementem stanowiącym połączenie sieci dróg publicznych.

Ponadto Wojewoda zauważył, że pomimo tego, że do zaistnienia konsekwencji wynikających z art. 98 ust.1 u.g.n, nie jest konieczne wprowadzenie zmian w księdze wieczystej, to jej treść nie pozostaje bez znaczenia w postępowaniu odszkodowawczym. W tym kontekście okolicznością wzmacniającą tezę o niezasadności roszczenia jest fakt, że Gmina M. nie została ujawniona jako właściciel spornego gruntu w Dziale II księgi wieczystej nr [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia przeznaczenie w MPZP Miasta i Gminy Międzylesie, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Międzylesia nr XXVIII/183/05 z 31.05.2005 r., działki nr [...] pod drogę dojazdową – drogę [...]. Kluczowa jest bowiem treść regulacji obowiązująca w dacie wydania decyzji podziałowej.

Z opisaną decyzją nie zgodził się S. M., który pismem z [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze tej pełnomocnik skarżącego zarzucił Wojewodzie naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 98 ust. 1 i 3 w związku z art. 93 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Gmina M. nie nabyła na własność działki nr [...] przeznaczonej pod drogę,

2). art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. przez przyjęcie, że nie wystąpiły w sprawie niezbędne przesłanki warunkujące wypłatę odszkodowania za działkę gruntu stanowiącą działkę nr [...] przejętą z mocy prawa na własność Gminy M.

Ponadto autor skargi zarzucił Wojewodzie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 3600 zł.

W uzasadnieniu skargi przybliżono stan faktyczny sprawy wskazując, że decyzją Burmistrza Miasta Gminy M. z [...] (nr [...]), zatwierdzony został podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W wyniku tego podziału powstało kilkanaście działek pod zabudowę letniskową oraz działka nr [...] do obsługi tych działek sklasyfikowana jako droga. Postanowieniem z [...] Burmistrz Miasta i Gminy M. potwierdził zgodność podziału działki nr [...] z ówcześnie obowiązującym MPZP. Wobec tego działka gruntu o nr [...] przeszła na własność Gminy M. z dniem, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna.

Wobec tak kształtujących się okoliczności sprawy skarżący wskazał, że dla jej rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma wykładnia art. 98 ust 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym z daty wydania decyzji o podziale oraz relacji tych przepisów do ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych a także ustawy z 12.07.1984 r. o planowaniu przestrzennym. Skarżący podkreślił, że postępowanie podziałowe dotyczące działki nr [...], w wyniku którego doszło do powstania m.in. działki o nr [...] - droga, zakończyło się decyzją Burmistrza z [...]. Sposób podziału działki nr [...] został przedstawiony w załączniku graficznym do tej decyzji. Wynika z niego, że wydzielenie działki nr [...], stanowiącej drogę jest zgodne z MPZP zatwierdzonym w uchwałą Rady Narodowej nr V/21/89 z 06.03.1989 r. oraz aktualizowanym uchwałą Rady Miejskiej Międzylesia nr XXXlII/2/93 z 20.05.1993 r. Z MPZP wynika, że działka nr [...] znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny wypoczynku i turystyki, pole biwakowe, parking, motel, domki letniskowe. Wyżej wymienione akty prawa miejscowego zostały uchwalone na podstawie ustawy z 12.07.1984 r. o planowaniu przestrzennym, w której brak było przepisów mówiących o obowiązku zawarcia w planie zapisów dotyczących m.in. wydzielenia terenów pod przyszłe drogi publiczne. Dopiero w ustawie z 07.07.1994r. o planowaniu przestrzennym - w art. 10 ust. 1 pkt 2 wprowadzono obowiązek zamieszczania w MPZP zapisów odnoszących się do określonych obszarów, na których w zależności od potrzeb mogą powstać w przyszłości różne obiekty infrastruktury technicznej, tj. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Z przepisu tego nie wynika aby dla potrzeb przyszłych inwestycji w MPZP, dla potrzeb obsługi mających powstać w przyszłości inwestycji był obowiązek wyznaczania terenów pod drogi wewnętrzne, tj. dróg w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami (art. 8 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z 15.06.1999 r.). Zdaniem pełnomocnika skarżącego, z powołanej regulacji jednoznacznie zatem wynika, że droga nr [...] nie jest drogą wewnętrzną a drogą dojazdową - drogą gminną, co potwierdza wypis i wyrys nr [...] z [...] sporządzony na podstawie obwiązującego MPZP z roku 2005. Zgodnie z tym wypisem działka nr [...] to droga dojazdowa – [...], co zaś oznacza, że została ona wydzielona pod urządzenie planowanej przyszłej drogi gminnej.

Dalej autor skargi wskazał, że skoro z decyzji podziałowej wynika, że projekt podziału jest zgodny z MPZP, to tym samym organ w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania nie może podnosić zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów MPZP. Zgodność podziału z MPZP to jeden warunek a drugi warunek, który musi być spełniony, to aby powstałe po podziale działki miały dostęp do drogi publicznej a w braku spełnienia tego warunku nie dochodzi do podziału lub należy poszukać innych rozwiązań o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n. Ponadto konsekwencje podziału o jakim mowa w art. 98 ust.1 u.g.n. zachodzą z mocy prawa i nie jest konieczne dokonanie wpisu w księdze wieczystej, gdyż ma on charakter jedynie deklaratoryjny (vide: wyroki NSA w sprawach: I OSK 195/10 i I OSK 159/18). Wobec tego okoliczność, że skarżący jest nadal właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej i rozporządzał działką, wskazuje na naruszenie przez Burmistrza jego ustawowego obowiązku określonego w art. 98 ust. 2 u.g.n. Zaniechanie w zakresie ujawnienia prawa własności Gminy nie ma jednak żadnego wpływu na skutek w postaci przejście z mocy prawa własności działki stanowiącej drogę publiczną na rzecz Gminy i wypłatę skarżącemu odszkodowania z tego tytułu. Ponadto możliwość zaistnienia skutku ex lege z art. 98 u.g.n. wyłączona jest w sytuacji powołania się w decyzji na art. 98 ust. 3 i art 99 u.g.n. dotyczących ustanowienia służebności drogowych, co w sprawie nie miało miejsca.

Pełnomocnik zauważył, że droga uzyskuje status drogi publiczny - drogi gminnej, dopiero po zaliczeniu jej do odpowiedniej kategorii w drodze uchwały gminy. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu z 15.06.1999 r.) określona kategoria drogi zostanie nadana jeżeli będzie ona spełnić swoja funkcję w sieci drogowej, tj. gdy będzie spełniać określone parametry funkcjonalno-techniczne określone w stosunku do dróg zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Uzyskanie tych parametrów oznacza w zasadzie to, że droga została wybudowana. O publicznym charakterze drogi decyduje także jej udostępnienie w sposób nieograniczony każdemu użytkownikowi, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami wynikającymi z ustawy lub innych przepisach szczególnych (vide: art. 1 ustawy o drogach). Zdaniem skarżącego, przy wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. należy mieć na uwadze przeznaczenie drogi i jej dostępność. W wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 06.11.2007 r. (Application no 22531) Trybunał stwierdził, że drogi połączone z siecią dróg wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogi, podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych a nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników należy zaliczyć do dróg publicznych. Trybunał przyjął również, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z MPZP, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości, przeznaczonych w wyniku podziału pod budowę drogi (ulicy), tylko z tego powodu, że w MPZP dróg tych nie uwzględniono. Skarżący przypomniał wobec tego, że droga o nr [...] jest połączona z siecią dróg gminnych o numerach: [...] i [...] i stanowi uzupełnienie sieci dróg gminnych. Przytoczony pogląd w orzeczeniu ETPC pozostaje aktualny w kontekście niniejszej sprawy a w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd o możliwości powoływania się na ten wyrok z ograniczeniem do sytuacji faktycznych i prawnych, analogicznych w jakich orzekał ETPC, tj. z uwzględnieniem art. 98 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu sprzed 15.02.2000 r. (w którym chodzi o wydzielenie działki gruntu pod drogi, bez doprecyzowania, że chodzi o drogi publiczne a także w sytuacji gdy MPZP cechowała ogólność, uniemożliwiająca określenie czy projektowana w planie droga to droga publiczna czy droga wewnętrzna (vide: wyrok NSA w sprawach: I OSK 386/16, I OSK 1291/15 i I OSK 1291/15).

Zdaniem skarżącego, orzekające w sprawie organy administracji w swoich decyzjach odmawiających przyznania odszkodowania, powołują się na przepisy ówczesnego MPZP, z którego nie wynika aby na terenie objętym projektem podziału działki nr [...] były przewidziane drogi a jednocześnie w decyzji opiniują pozytywnie, zgodnie z MPZP projekt podziału tej działki z dostępem do drogi (działki nr [...]). Orzekające w sprawie organy obu instancji były zatem zobowiązane przy rozstrzyganiu sprawy do dokonania oceny wiarygodności zebranego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim decyzji podziałowej z [...], która potwierdza zgodność podziału z MPZP.

Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzana przez sąd analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego jest zgodna z prawem.

Jak wynika z akt sprawy Starosta K., po rozpoznaniu wniosku skarżącego, decyzją z [...] odmówił przyznania odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], Gmina M., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. Działka ta została wydzielona na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza M. z [...] (nr [...]), zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W podstawie prawnej tej decyzji powołany został przepis art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741). W treści decyzji wskazano, że celem podziału jest wydzielenie działek pod zabudowę letniskową.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza z [...] Wojewoda Dolnośląski decyzją z [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Materialnoprawną podstawą działań organów w niniejszym postępowaniu był przepis art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 129 ust. 5 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) - dalej u.g.n. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Jak stanowi art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powołanych przepisów wynika, że do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki oraz wydzielenia na jej podstawie działki pod drogę publiczną. W realiach sprawy, wobec bezsporności wydania decyzji podziałowej z [...], najistotniejszym elementem stanu faktycznego, który należało jednoznacznie rozstrzygnąć, stanowiła kwestia ustalenia statusu powstałej w wyniku dokonanego podziału działki nr [...], tj. ustalenie, czy stanowiła ona drogę publiczną, czy też drogę dojazdową (wewnętrzną) do powstałych w wyniku podziału działek.

W ocenie Sądu, orzekające w spawie organy prawidłowo ustaliły, że wydzielenie działki nr [...] nie nastąpiło na cele drogi publicznej. Jednocześnie trafnie przyjęto w sprawie, że pomimo braku dookreślenia w pierwotnej wersji art. 98 ust.1 u.g.n. pojęcia "drogi" intencją ustawodawcy było objęcie tą regulacją wyłącznie dróg publicznych. Takie stanowisko wyrażane jest jednolicie w judykaturze. Nie może bowiem budzić wątpliwości okoliczność, że przejęcie z mocy prawa własności działek gruntu mogło nastąpić jedynie dla realizacji celu publicznego. Skoro odjęcie własności działek gruntu stanowi swoisty rodzaj wywłaszczenia, rozumianego, jako pozbawienie prawa własności dotychczasowego właściciela, to takie wywłaszczenie mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia zawartym w art. 21 ust.2 Konstytucji RP. Wywłaszczenie zaś w konstytucyjnym ujęciu jest możliwe tylko na cele publiczne. Oznacza to, że przejęcie przez gminę własności działek wydzielonych przy podziale nieruchomości mogło dotyczyć tylko tych działek gruntu, które zostały wydzielone pod drogi publiczne ( tak. M. Wolanin, Podziały i scalenia nieruchomości, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011 r., str.354). Również w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że pomimo braku dookreślenia w treści art. 98 pojęcia "drogi", należy pod tym pojęciem rozumieć wyłącznie drogi publiczne. Zagadnieniem tym zajmował się też Sąd Najwyższy, który w wyroku z 08.12.2005 r., sygn. II CK 312/05, publ. OSNC 2006 r., nr 9, poz. 156, str. 83 stwierdził, że: "Działka gruntu wydzielona pod drogę na podstawie art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 115, poz. 741; jedn. tekst: Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przechodzi z mocy prawa na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.).". W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd Najwyższy powołał się na brzmienie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym ustala się, poza liniami rozgraniczającymi ulice i terenami niezbędnymi do wydzielania ścieżek rowerowych, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Oznacza to zarazem, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg, np. wewnętrznych, przejście ich na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa może nastąpić na podstawie czynności cywilnoprawnej, nie zaś z mocy samego prawa.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że nawet jeśli w dacie [...] – tj. w dniu wydania przez Burmistrza M. decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] - przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. miał brzmienie: "działki gruntu wydzielone pod drogi", a nie: "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne", to art. 98 ust. 1 u.g.n. każdorazowo należy odczytywać w tym znaczeniu, że chodzi o działki, które mają być przeznaczone pod drogi publiczne.

Jak słusznie stwierdził Wojewoda, w pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy wraz z ustatecznieniem się decyzji podziałowej, zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę, na rzecz gminy. Weryfikacji tej przesłanki dokonuje się poprzez ustalenie przeznaczenia nowopowstałej działki w obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma zatem znaczenia rodzaj przeznaczenia spornej działki w aktualnie obowiązującym planie miejscowym i na tej podstawie wywodzenie, że działka została wydzielona pod urządzenie planowanej przyszłej drogi publicznej. W swoich rozważaniach Wojewoda powołał się na wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Międzylesie, zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej nr V/21/89 z 06.03.1989 r. oraz jego aktualizacji dokonanej uchwałą Rady Miejskiej Międzylesia nr XXXIII/2/93 z 20.05.1993 r. Wojewoda ustalił, że w dacie [...] działka nr [...] położona była w części na obszarze [...] - tereny wypoczynku i turystyki (pole biwakowe, parking, motel, domki letniskowe) i w części na obszarze [...] - tereny pastwisk i upraw łąkowych. Z kolei analiza pełnych tekstów wymienionych wyżej uchwał z 1989 r. oraz z 1993 r. wykazała, że nie zawierały one szczegółowych zapisów dotyczących kwalifikacji jako drogi publiczne rozwiązań komunikacyjnych na przedmiotowych obszarach, przyjmowanych podczas dokonywania podziałów gruntów. Na tej podstawie Wojewoda zasadnie przyjął, że działka nr [...] stanowiła drogę wewnętrzną, zapewniającą dostęp z drogi publicznej dla działek powstałych w wyniku tego samego podziału. Takie rozwiązanie stanowiło realizację warunku wynikającego z art. 93 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym podział nieruchomości jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, wówczas za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej.

Prawidłowość takiego stanowiska interpretacyjnego potwierdza treść decyzji Burmistrza M. z [...] (nr [...]), wydanej na podstawie ustawy z 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mocą której ustalano warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 43 domów letniskowych, parkingu, pola biwakowego, zbiornika wodnego ppoż., własnego ujęciem wody, kanalizacją z oczyszczalnią ścieków, przewidzianej do realizacji na działce nr [...]. W decyzji tej w punkcie 5 dotyczącym przebiegu i szczególnych warunków inwestycji liniowych wskazano, że drogi dojazdowe należy wykonać we własnym zakresie.

Z powyższym stanowiskiem koresponduje również treść decyzji podziałowej z [...]. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o powstaniu roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki wydzielone pod drogę publiczną i przejęte na własność podmiotu publicznego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przesądza podstawa prawna i treść rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział, która powinna nie tylko odwoływać się do art. 98 ust. 1 u.g.n., lecz także powinna precyzyjnie i bezspornie wyznaczać zakres przedmiotowy skutków wywłaszczeniowych, o których mowa w powyższym przepisie (por. wyrok NSA z 11.04.2017 r., sygn. akt. I OSK 1688/15). Decyzja podziałowa z [...], mająca w ocenie skarżącego wywołać skutek przejścia z mocy prawa działek wydzielonych pod drogę publiczną, nie tylko nie zawiera w podstawie prawnej przepisu art. 98 u.g.n. ale również w swojej treści nie wskazuje na taki skutek. Wprost natomiast wskazuje, że "celem podziału jest wydzielenie działek pod zabudowę letniskową". W ocenie Sądu, w oparciu o tak skonstruowaną decyzję podziałową nie sposób uznać aby powołana w niej podstawa prawna, zawarte rozstrzygnięcie lub choćby treść uzasadnienia wyznaczały zakres przedmiotowy skutków wywłaszczeniowych.

Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie zatem wynika, że działka nr [...] została wydzielona jako droga o charakterze wewnętrznym w celu obsługi komunikacyjnej działek budowlanych, przeznaczonych pod budownictwo letniskowe powstałych z podziału działki nr [...].

Brak przejścia własności do działki nr [...] na Gminę M. nie budził również wątpliwości skarżącego, który wraz ze sprzedażą działek budowlanych dokonywał również zbycia udziałów w działce nr [...]. Skarżący był zatem w pełni świadomy okoliczności dotyczącej charakteru drogi, stanowiącej działkę nr [...], jako drogi wewnętrznej. Okoliczność pominięcia w podstawie prawnej decyzji podziałowej przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. nie była zatem przypadkowa. Uwzględniając całokształt okoliczności niniejszej sprawy – w tym fakt dokonywania przez skarżącego zbycia udziałów w działce nr [...], należało zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że Gmina M. nie nabyła własności tej działki.

W realiach badanej sprawy należy zatem w pełni zgodzić się z tezą wyroku NSA z 09.03.2018 r., sygn. akt. I OSK 964/16, w którym stwierdzono, że sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne, przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego oraz do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej. Jeżeli powyższe warunki nie zostaną zrealizowane, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n.

W tych okolicznościach sąd uznał, że zarzuty skargi, w tym powołanie się na tezy orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 06.11.2007 r. w sprawie Bugajny v. Polska (skarga nr 22531/05), nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Odmienność stanów faktycznych niniejszej sprawy i sprawy Bugajny dotyczy tak ważkiego elementu jakim jest brak uniemożliwienia skarżącemu przez organy państwa czerpania korzyści z prawa własności działki nr [...] (poprzez sprzedaż w niej udziałów). Nie doszło bowiem do odebrania skarżącemu prawa własności nieruchomości, skoro skarżący swobodnie tym prawem dysponował. Nie można wobec tego uznać, że w niniejszej sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe. Ponadto sporna działka służy przede wszystkim dojazdowi do działek właścicieli, którzy mają w niej udziały. Droga ta nie służy zatem nieograniczonej licznie potencjalnych użytkowników, tym bardziej, że dojazd do innych działek, które są położone dalej, jest możliwy w inny sposób, bez korzystania z działki nr [...].

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.