Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 169/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 4,15 par 2,151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,162
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36a ust 2,51 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2013 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Prezydentem m.st. Warszawy o wskazanie organu właściwego w sprawie wydania decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy zwrócił się o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim i Wojewodą Mazowieckim w sprawie wydania decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że zawiadomieniem z dnia [...].08.2013r. znak [...] Wojewoda Mazowiecki przekazał mu wniosek z dnia [...].08.2013r. A. P. i A. Po. o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...].02.2001 r. (uchylającej w całości decyzję nr [...] z dnia [...].09.2000r. i na podstawie art. 155 k.p.a. zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...].10.1993r.) i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Centrum nr [...] z dnia [...].10.1993r. oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...].06.2001 r.przenoszącej decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...].10.1993r. z firmy [...] na rzecz A. P. i A. P. Jak wynika z treści decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...].02.2001 r. podstawę jej wydania stanowił art. 155 k.p.a. Od decyzji wydawanej w tym trybie służy odwołanie jako od decyzji I instancyjnej. W związku z tym uchylenie decyzji jw. winno nastąpić na podstawie art. 162 k.p.a., w związku z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Właściwym do uchylenia decyzji jest organ, który wydal decyzję, przy czym istotne jest rozstrzygnięcie merytoryczne. Organ odwoławczy jest organem właściwym do rozpoznania sprawy, ponieważ wydał decyzję reformatoryjną tj. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i orzekł co do meritum. Zawiadomieniem z dnia [...].09.2013r. Prezydent m. st. Warszawy przekazał wniosek Wojewodzie Mazowieckiemu. Wojewoda Mazowiecki zwrócił ten wniosek. Prezydent wskazał, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...].01.2013r. wydał decyzję nr [...], o której mowa w art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Powodem wydania tej decyzji było istotne odstępstwo od projektu zatwierdzonego decyzją nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].02.2001r. przeniesionej na rzecz nowych inwestorów decyzją nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].06.2001 r. W związku z tym istnieje konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ dwa organy tj. zarówno Wojewoda Mazowiecki jak i Prezydent m. st. Warszawy uważają się za niewłaściwe do załatwienia sprawy konieczne jest rozstrzygnięcie powstałego negatywnego sporu kompetencyjnego.

W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Mazowiecki wniósł o wskazanie Prezydenta jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 82 Prawa budowlanego oraz paragraf 1 rozporządzenia RM z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda. Stwierdził, że skoro przedsięwzięcie budowlane objęte wnioskiem o zmianę decyzji Wojewody z [...] litego 2001 r. (w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego i zezwolenia na kontynuowanie robót budowlanych) nie zostało wymienione w tych przepisach, uznać należy, że organem właściwym w tej sprawie jest Prezydent. Ponadto, decyzja zmieniająca w trybie art. 155 k.p.a. inną decyzję w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych, jest w istocie decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę, a zatem do orzekania o jej uchyleniu w trybie art. 36a Prawa budowlanego właściwy jest starosta (w tym przypadku – Prezydent m.st. Warszawy wykonujący jego zadania). Przywołał również stanowisko doktryny i judykatury wypracowane na gruncie art. 40 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z postanowieniami art. 4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej także p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej i stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając sprawy, o których mowa w art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. nie może wyręczać organów administracji publicznej. Przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość trzeba - jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj: postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2004 r. sygn. akt OW 39/04 - publikowany ONSA i WSA nr 1 z 2004 r. poz. 17) - uwzględnić przede wszystkim dwa następujące założenia: po pierwsze - wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie - przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Wtedy tylko jest możliwość wskazania przez Sąd organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a.

Brak takiego precyzyjnego określenia sprawy i w konsekwencji możliwości podania organu właściwego powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (art. 15 § 2 w związku z art. 151 powołanej wyżej ustawy procesowej). Należy przy tym podkreślić, że ustalenie przedmiotu sprawy należy do organu administracji w ramach czynności podejmowanych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nakazanych w art. 7 k.p.a. Nie należy zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu.

W przedmiotowej sprawie wniosek Prezydenta m.st.Warszawy został sformułowany w następujący sposób " wnoszę o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego w sprawie wydania decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę". W wniosku nie wskazano przede wszystkim tak istotnej i podstawowej informacji jak jakiej decyzji dotyczy ten wniosek, podano jedynie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wskazując organu który ją wydał, jak również nie wskazując daty, numeru decyzji. Natomiast w uzasadnieniu wniosku jest mowa o następujących decyzjach: decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...].02.2001 r. (uchylającej w całości decyzję nr [...]z dnia [...].09.2000r. i na podstawie art. 155 k.p.a. zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...].10.1993r.) i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Centrum nr [...] z dnia [...].10.1993r. oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...].06.2001 r.przenoszącej decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...].10.1993r. z firmy [...] na rzecz A. P. i A. P.

Ponadto jak wskazano wcześniej wniesienie wniosku musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy. Nadto spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Tymczasem w uzasadnieniu wniosku jako podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy podano art.162 k.p.a. w związku z art.36a ust.2 Prawa budowlanego, Wojewoda zaś wskazał art.36a Prawa budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że wskazane przepisy tj. art.162 k.p.a. i art.36a ust.2 Prawa budowlanego regulują odmienne instytucje prawne. W przepisie art.162 § 1 k.p.a. uregulowana jest instytucja wygaśnięcia decyzji Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Zaś w art. 162 § 2 k.p.a. uregulowana jest instytucja uchylenia decyzji, zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Jak wynika z treści tego przepisu uchylenie decyzji na tej podstawie ma miejsce tylko wówczas gdy wcześniej wydana została decyzja w której zastrzeżono dopełnienie określonych czynności w określonym terminie.

Natomiast art. 36a ust.2 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Uchylenie decyzji na podstawie art.36a ust.2 , nie jest ani wygaśnięciem, ani uchyleniem decyzji o których mowa w art.162 k.p.a.. Przepis art.36a ust.2 zawiera odrębną, samodzielną podstawę prawną uchylenia decyzji jeżeli spełniona jest przesłanka o której mowa w tym przepisie.

Tym samym wskazanie w uzasadnieniu wniosku jako podstawy rozstrzygnięcia sprawy art.162 k.p.a. w związku z art. 36a ust.2 Prawa budowlanego jest niewłaściwe, albowiem przepisy te regulują odrębne tryby eliminacji z obrotu decyzji administracyjnych.

Skoro więc wniosek Prezydenta m.s. Warszawy o rozstrzygnięcie sporu, zawiera bardzo ogólnikowe i nieprecyzyjne określenie przedmiotu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tych okolicznościach sprawy braki w tym zakresie nie pozwalają na zajęcie stanowiska w sprawie. Wszystko to na obecnym etapie nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

Dlatego postanowiono jak w sentencji na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).