Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 125/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 32, art. 33 par. 1, art. 33 par. 1a, art. 33 par. 1b, art. 50, art. 91 par. 2, art. 109, art. 110, art. 183 par. 1, art. 183 par. 2 pkt 5, art. 186
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 16 par. 2, art. 28, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b, art. 4 ust. 1 pkt 14, art. 4a, art. 9ca ust. 3, art. art. 11 ust. 1, art. 11 ust. 2 pkt 11, art. 25 ust. 3 pkt 1, art. 141i ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2439
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t.j.)
article: art. 45, art. 64 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2226/17 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – [...] na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący wobec [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2226/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa – [...] na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący wobec [...].

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] sierpnia 2016 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej "KNF") zawiadomiła Skarb Państwa Rzeczypospolitej Polskiej (dalej "SP", "skarżący") oraz [...] (dalej "[...]") o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie uznania SP za podmiot dominujący wobec [...], w związku z możliwością wywierania znaczącego wpływu na [...] za pośrednictwem A. S.A. (dalej "A.") z uwagi na posiadanie uprawnień do wykonywania prawa głosu, za pośrednictwem A., ze znaczącego pakietu akcji na Walnym Zgromadzeniu Akcjonariuszy (dalej "WZA") [...] oraz z uwagi na rozproszony charakter akcjonariatu tego [...].

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. KNF uznała SP za podmiot dominujący wobec [...] w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 2439 ze zm.; dalej "p.b.").

KNF oparła swoje decyzje na ustaleniu, że SP wywiera znaczący wpływ na [...] poprzez wywieranie znaczącego wpływu na A., który bezpośrednio wywiera znaczący wpływ na [...]. Dokonując powyższych ustaleń, KNF wzięła pod uwagę:

- wykładnię pojęcia "znaczącego wpływu" z art. 4 ust. 1 pkt 14 p.b.,

- informacje dotyczące głosowania akcjonariuszy na WZA A., wskazujące na faktyczne wykonywanie przez SP większości głosów, uprzywilejowaną pozycję SP jako akcjonariusza [...], wynikającą z postanowień statutowych A., w tym polegającą na ograniczeniu prawa głosu innych niż SP akcjonariuszy oraz możliwości kształtowania przez SP składu rady nadzorczej A., informacje dotyczące głosowania akcjonariuszy na WZA [...] i faktyczne wykonywanie przez A., wraz z B. S.A. (dalej "B.") oraz zarządzanymi przez C. i D., większości głosów,

- okoliczności faktyczne, zgodnie z którymi:

➢ C. oraz D. są jednostkami objętymi konsolidacją w ramach Grupy A., a więc są przez A. traktowane stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o rachunkowości jako jednostki zależne wchodzące w skład grupy kapitałowej,

➢ [...] kwietnia 2016 r. A. (posiadający udział stanowiący 25,1948% kapitału i ogólnej liczby głosów na WZA [...]) zawarł z:

• B. (posiadającym udział stanowiący 0,0376% kapitału i ogólnej liczby głosów na WZA [...]),

• C. (posiadającym udział stanowiący 0,0023% kapitału i ogólnej liczby głosów na WZA [...]),

• D. (posiadającym udział stanowiący 3,9886% kapitału i ogólnej liczby głosów na WZA [...]),

porozumienie na czas nieoznaczony w sprawie zgodnego głosowania na WZA [...],

➢ A. wraz z podmiotami zależnymi – B. oraz C. i D. posiadał największy spośród akcjonariuszy [...] pakiet akcji, który w warunkach rozproszonego akcjonariatu i niskiej frekwencji akcjonariuszy na WZA [...], pomimo że stanowił ok. 29% kapitału i ogólnej liczby głosów, zapewniał ponad 50% udziału w głosach na WZA [...].

Decyzja ta została doręczona Skarbowi Państwa i GKO.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. KNF utrzymała w mocy powyższą decyzję.

Zdaniem KNF, w odniesieniu do podmiotów funkcjonujących w formie spółki akcyjnej pojęcie "znaczącego wpływu" zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 14 p.b. należy rozumieć przede wszystkim jako zdolność wpływania przez określony podmiot na podejmowanie przez WZA innego podmiotu uchwał w zakresie wyznaczania kierunków polityki finansowej i operacyjnej, w tym również dotyczącej podziału zysku lub pokrycia straty bilansowej.

Organ uznał, że SP, w warunkach rozproszonego akcjonariatu i niskiej frekwencji akcjonariuszy na WZA A., pomimo posiadania udziału w kapitale i ogólnej liczby głosów na WZA A. na poziomie 34,1875%, wywierał znaczący wpływ na A., w szczególności poprzez udział w podejmowaniu uchwał na WZA A., w tym uchwał wyznaczających kierunki polityki finansowej i operacyjnej. Ponadto, SP posiadał uprzywilejowaną pozycję jako akcjonariusz A., co wynikało z postanowień statutowych A., w tym w zakresie kształtowania składu osobowego organów A. (rada nadzorcza, zarząd). A., w warunkach rozproszonego akcjonariatu i niskiej frekwencji akcjonariuszy na WZA [...], pomimo posiadania udziału w kapitale i ogólnej liczby głosów na WZA [...] na poziomie 29,22%, wywierało znaczący wpływ na [...] poprzez udział w podejmowaniu uchwał na WZA. Wobec tego, A. wywierało znaczący wpływ na [...] w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 p.b. poprzez zdolność do udziału w podejmowaniu decyzji w zakresie wyznaczania kierunków polityki finansowej i operacyjnej [...], w tym również dotyczących podziału zysku lub pokrycia straty bilansowej.

W konkluzji KNF uznała, że SP wywiera znaczący wpływ na [...] w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 p.b.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, KNF uwzględniła dodatkowe fakty, które zaistniały po dniu wydania decyzji, tj. od [...] grudnia 2016 r. do [...] sierpnia 2017 r. takie jak to, że:

- na nadzwyczajnym WZA A., które rozpoczęło się [...] stycznia 2017 r. oraz było kontynuowane [...] lutego 2017 r., SP, dysponując 34,1875% ogólnej liczby głosów, uprawniony był do wykonywania 58,0456% liczby głosów. W wyniku uchwał podjętych na WZA zostało odwołanych trzech dotychczasowych i powołanych czterech nowych członków rady nadzorczej A.. Wniosek o zwołanie WZA oraz zamieszczenie w jego porządku obrad podjęcia uchwał w sprawie zmian w składzie rady nadzorczej A., wraz z projektami tych uchwał, został zgłoszony przez SP;

- na nadzwyczajnym WZA A., które rozpoczęło się [...] kwietnia 2017 r. i było kontynuowane [...] kwietnia 2017 r., SP, dysponując 34,1875% ogólnej liczby głosów, uprawniony był do wykonywania 56,9261% liczby głosów. W wyniku uchwał podjętych na WZA został odwołany jeden dotychczasowy i powołanych dwóch nowych członków rady nadzorczej A.. Wniosek o zwołanie WZA oraz zamieszczenie w jego porządku obrad podjęcia uchwał w sprawie zmian w składzie rady nadzorczej A., wraz z projektami tych uchwał, został zgłoszony przez SP;

- na WZA A., które odbyło się [...] czerwca 2017 r., SP, dysponując 34,1875% ogólnej liczby głosów, uprawniony był do wykonywania 56,8176% liczby głosów. Uchwały podjęte na tym WZA dotyczyły w szczególności rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdań finansowych A. i grupy kapitałowej A. oraz sprawozdań zarządu i rady nadzorczej, podziału zysku netto, udzielenia absolutorium członkom zarządu i rady nadzorczej, zmiany uchwały WZA w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków zarządu A., zmiany statutu;

- na nadzwyczajnym WZA [...], które rozpoczęło się [...] kwietnia 2017 r. i było kontynuowane [...] maja 2017 r., A. wraz z podmiotami zależnymi – B. oraz C. i D., dysponując 29,22% ogólnej liczby głosów, uprawnione było do wykonywania 49,06% liczby głosów. Ponadto w WZA wziął udział E. dysponujący 3,71% ogólnej liczby głosów, uprawniony był do wykonywania 6,23% liczby głosów. Fundusz ten zarządzany był przez F. S.A. Jedynym akcjonariuszem Towarzystwa był G. S.A., którego podmiotem dominującym jest SP. W wyniku uchwał podjętych na WZA został odwołany jeden dotychczasowy i powołany nowy członek rady nadzorczej [...]. Wniosek o zamieszczenie w porządku obrad WZA podjęcia uchwał w sprawie zmian w składzie rady nadzorczej [...], wraz z projektami tych uchwał, został zgłoszony przez A.;

- [...] czerwca 2017 r. pomiędzy A., B., C., D. oraz H. zostało zawarte pisemne porozumienie dotyczące nabywania lub zbywania przez wymienione podmioty akcji [...] oraz zgodnego wykonywania prawa głosu na walnych zgromadzeniach [...];

- na WZA [...], które odbyło się [...] czerwca 2017 r., A. wraz z podmiotami zależnymi – B. oraz C. i D., dysponując 31,22% ogólnej liczby głosów, uprawnione było do wykonywania 53,61% liczby głosów. Uchwały podjęte na tym WZA dotyczyły w szczególności rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdań finansowych [...] i grupy kapitałowej [...] oraz sprawozdań zarządu i rady nadzorczej, podziału zysku netto, udzielenia absolutorium członkom zarządu i rady nadzorczej, zmiany regulaminu WZA [...] oraz powołania dwóch nowych członków rady nadzorczej. Wniosek o zamieszczenie w porządku obrad WZA podjęcia uchwał w sprawie zmian w składzie rady nadzorczej [...], wraz z projektami tych uchwał, został zgłoszony przez A.;

- według stanu na [...] lipca 2017 r. w następstwie transakcji giełdowych, A. wraz z podmiotami zależnymi posiadał akcje uprawniające do wykonywania 31,64% głosów na WZA [...].

KNF podkreśliła, że powyższe okoliczności uwzględnione zostały w informacjach przekazywanych przez A. i [...] do publicznej wiadomości, wobec czego, jako fakty powszechnie znane, zgodnie z art. 77 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a.") nie wymagały przeprowadzenia dowodu. Okoliczności te potwierdzały, że ustalenia KNF wskazujące na taktyczne wykonywanie przez SP większości głosów na walnych zgromadzeniach A. oraz zdolność do kształtowania przez SP składu rady nadzorczej A., a także faktyczne wykonywanie przez A. większości głosów na walnych zgromadzeniach [...] są prawidłowe.

Decyzja ta została doręczona Prezesowi Rady Ministrów i GKO.

Skarb Państwa wniósł skargę na powyższą decyzję. W toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie doręczano pism [...].

Na rozprawie 10 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż w jego ocenie, [...] przysługuje status strony postępowania w sprawie uznania SP za podmiot dominujący względem [...] z uwagi na treść art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 p.b. Pełnomocnik organu wskazał, że wprawdzie [...] został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, jednak nie otrzymał decyzji. Zaznaczył również, że procesowo nie została rozwiązana kwestia zakończenia postępowania w stosunku do [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. KNF umorzyła postępowanie administracyjne w sprawie uznania SP za podmiot dominujący wobec [...] w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 p.b. jako bezprzedmiotowe w zakresie, w jakim prowadzone było wobec [...].

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu, zaistniały przesłanki uzasadniające uznanie SP za podmiot dominujący wobec [...] w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 p.b. SP, wywierając znaczący wpływ na A., za jego pośrednictwem wywierał znaczący wpływ na [...] w sposób określony w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 14 p.b., tj. poprzez zdolność do udziału w podejmowaniu decyzji w zakresie wyznaczania kierunków polityki finansowej i operacyjnej, w tym również dotyczącej podziału zysku lub pokrycia straty finansowej [...]. Powyższe dotyczy w szczególności takich decyzji, jak:

➢ rozpatrzenie i zatwierdzenie sprawozdania zarządu z działalności spółki oraz

➢ sprawozdania finansowego za ubiegły rok obrotowy oraz

➢ udzielenia absolutorium członkom organów spółki z wykonania przez nich obowiązków, powoływania,

➢ odwoływania członków rady nadzorczej spółki,

➢ zmiany statutu spółki.

Sąd wskazał, że z ustaleń dokonanych w toku postępowania jednoznacznie wynikało, że uchwały w powyższym zakresie podejmowano na WZA A. i [...] z inicjatywy i większością głosów wykonywanych odpowiednio przez SP i A.. Do uznania, że SP wywierał znaczący wpływ na [...] nie było konieczne istnienie regulacji, w szczególności – w statucie A., które stwierdzałyby wprost, że to SP wydaje lub akceptuje instrukcje co do sposobu głosowania na WZA [...]. Uznanie to wywodzone jest z faktu, że SP posiadał samodzielne prawo do kształtowania większości, a w związku z faktycznym wykonywaniem ponad 50% głosów na WZA A. – w istocie całego składu rady nadzorczej A., która z kolei powoływała i odwoływała zarząd A., który decydował o sposobie wykonywania przez A. faktycznie ponad – 50% głosów na WZA [...].

Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji KNF wykazała niezbicie, że SP faktycznie dysponował większością głosów na WZA A., a także posiadał wyłączne uprawnienie do powołania jednego i wskazania połowy pozostałych członków rady nadzorczej A.. Członkowie rady nadzorczej byli powoływani i odwoływani przez WZA. Przeprowadzona analiza przebiegu walnych zgromadzeń A. na przestrzeni 4 lat wskazała ponadto, że SP wykonywał na walnych zgromadzeniach większość głosów i był zdolny do samodzielnego powoływania i odwoływania członków rady nadzorczej. KNF wskazała też, że zgodnie ze statutem A. członków zarządu A. powoływała i odwoływała rada nadzorcza. Uchwały rady nadzorczej podejmowane były bezwzględną większością głosów, tak więc członkowie rady nadzorczej powołani i wskazani przez SP zdolni byli do samodzielnego kształtowania całego składu zarządu A.. Jak wynikało ze statutu A., to zarząd A. decydował o sposobie wykonywania praw głosu z posiadanych przez A. akcji w innych spółkach, w szczególności ustanawiając pełnomocników reprezentujących A. na walnych zgromadzeniach tych spółek. Analizując informacje dotyczące głosowania akcjonariuszy na WZA [...], KNF wykazała – co zostało uwzględnione w uzasadnieniach obydwu decyzji – że A. wraz z podmiotami zależnymi, faktycznie dysponowały większością głosów na WZA [...]. KNF szczegółowo uzasadniła także, w jaki sposób wykonywanie większości głosów na WZA spółki przekładała się na zdolność do udziału w podejmowaniu decyzji w zakresie wyznaczania kierunków polityki finansowej i operacyjnej, w tym również dotyczącej podziału zysku lub pokrycia straty finansowej tego podmiotu, a więc – na wywieranie znaczącego wpływu stosownie do dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 14 p.b.

W ocenie Sądu stwierdzenia skarżącej dotyczące naruszenia przez KNF przepisów prawa materialnego, jak i procesowego nie znajdowały uzasadnienia w świetle obowiązującego stanu prawnego oraz akt sprawy. Wydając zaskarżona decyzję, KNF wzięła pod uwagę wszystkie materiały dowodowe oraz wszystkie wyjaśnienia przedstawione przez stronę skarżącą (art. 7 i art. 77 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył SP, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi i skargi kasacyjnej według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarzucił:

1. na zasadzie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 2022 poz. 329; dalej "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 33 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 12 p.p.s.a., art. 91 § 2 p.p.s.a. i z art. 28 k.p.a. przez przeprowadzenia postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie uznania SP za podmiot dominujący wobec [...] z pominięciem tegoż [...], choć brał on udział w postępowaniu administracyjnym, a wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego – statuuje go w pozycji podmiotu zależnego, co doprowadziło do nieważności postępowania przed WSA, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 109 k.p.a., art. 131 k.p.a. przez oddalenie skargi SP – Prezesa Rady Ministrów, chociaż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem powinna zostać wyeliminowana z obrotu;

c) art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przez jego niezastosowanie i zaniechanie zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o rozpatrzenie pytania: "czy art. 22 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/34/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie rocznych sprawozdań finansowych, skonsolidowanych sprawozdań finansowych i powiązanych, sprawozdań niektórych rodzajów jednostek, zmieniającej dyrektywę, Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/43/ WE oraz uchylającej dyrektywy Rady 78/660/EWG i 83/349/EWG (DZ. Urz. UE L 182 z 29.06.2013, s. 19 ze zm.; dalej "dyrektywa"), należy intepretować w ten sposób, że wymaga on, aby za jednostką dominującą (podmiot dominujący) mogło być uznane państwo członkowskie";

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w sposób uniemożlwiający jego kontrolę instancyjną, gdyż w sporządzonym uzasadnieni WSA w żadnym zakresie nie odniósł się do podniesionego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego i ich wykładni, redukując jedynie rozstrzygnięcie w tym zakresie do stwierdzenia, że podziela pogląd KNF wskazany w decyzji, gdy tymczasem na etapie postępowania przed WSA skarżący przedstawił szeroką wykładnię tych przepisów i praktykę ich stosowania w państwach członkowskich, co nie było przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji KNF;

2. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 4 ust. 1 pkt 8 p.b. w związku z art. 22 ust. 1 i ust. 2 dyrektywy przez niewłaściwą wykładnię dokonaną z pominięciem celu tej dyrektywy i przyjęcie, że przepisy wprowadzane w celu jej wykonania pozwalają na uznanie Skarbu Państwa za podmiot dominujący, chociaż przepisy prawa unijnego, a w konsekwencji również art. 4 ust. 1 pkt 8 p.b., zastrzegają pojęcie podmiotu dominującego dla działalności przedsiębiorstw, a nie Państwa;

art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu Skarbu Państwa za podmiot dominujący wobec [...], w sytuacji gdy przepisy prawa unijnego – art. 22 ust. 1 i ust. 2 dyrektywy zastrzegają pojęcie podmiotu dominującego dla działalności przedsiębiorstw, a nie Państwa, co jednocześnie wyklucza zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 8 p.b. w stosunku do SP;

art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 p.b. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "wywieranie znaczącego wpływu" w rozumieniu tego przepisu nie jest kategorią obiektywną, lecz obejmuje wyłącznie faktyczną i przypadkową możliwość wpływania przez określony podmiot na podejmowane przez walne zgromadzenie akcjonariuszy innego podmiotu uchwały w zakresie wyznaczania kryteriów polityki finansowej i operacyjnej, w tym również dotyczącej podziału zysku lub pokrycia straty bilansowej i sama tą możliwość, przy zaistnieniu okoliczności niezależnych od podmiotu mającego być uznanym za dominujący, które pozwoliły w kilku głosowaniach na podjęcie uchwał zgodnych ze zgłoszonymi uprzednio wnioskami, wystarczy do uznania za podmiot dominujący.

Ponadto SP wniósł o zwrócenie się do TSUE o rozpatrzenie pytania, czy art. 22 ust. 1 i 2 dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że za jednostkę dominującą (podmiot dominujący) może być uznane państwo członkowskie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o oddalenie wniosku o zwrócenie się do TSUE o rozpoznanie pytania.

KNF przedstawiła również swoje stanowisko w formie dodatkowego pisma procesowego.

Zarządzeniem z 25 marca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), o czym poinformowano pełnomocników SP i KNF.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., co ma polegać na przeprowadzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w rozpoznawanej sprawie z pominięciem [...], który brał udział w postępowaniu administracyjnym, a wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie uznania SP za podmiot dominujący wobec [...] pozycja tego [...] statuuje go w pozycji podmiotu zależnego. Skutkiem postępowania WSA doszło do naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 12 p.p.s.a., art. 91 § 2 p.p.s.a. i z art. 28 k.p.a. przez pozbawienie uczestnika postępowania – [...] – możliwości zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw.

Pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek wadliwości procesowych sądu nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeśli skutki tych wadliwości nie mogą być usunięte na następnych rozprawach przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Bez znaczenia pozostaje przy tym to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało wpływ czy też go nie miało na ostateczny wynik sprawy. O nieważności postępowania decyduje bowiem waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wynikać (por. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 808/16; Lex nr 2486420).

Rozpoznanie kwestii nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji rozpocząć należy od omówienia ogólnych zagadnień związanych z pojęciem strony i uczestników w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.

Zauważyć należy, że mające kontradyktoryjny charakter postępowanie sądowoadministracyjne toczy się z udziałem stron, którymi są skarżący oraz organ administracji, którego działanie (lub bezczynność) jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.). Poza wymienionymi podmiotami w postępowaniu sądowoadministracyjnym występuje również osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym i nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Podmiot taki nabywa status uczestnika postępowania na prawach strony i związane z tym uprawnienia procesowe (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Podmioty potencjalnie legitymowane do wniesienia skargi, które jednak tego uprawnienia z jakichś powodów nie zrealizowały, a występowały we wcześniej prowadzonym postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym czy egzekucyjnym, mają status uczestników postępowania sądowoadministracyjnego z mocy samego prawa (por. J. Borkowski, Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym, część II, Mon. Praw. 2003, nr 8, s. 348). Udział takich podmiotów w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Ich udział określa się w doktrynie jako obligatoryjny, w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników (zob. H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 175). Warunek uczestniczenia w postępowaniu spełniają zarówno podmioty, które brały w nim udział w obu instancjach, jak i osoby, których udział ograniczył się do występowania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym albo odwoławczym (J.P. Tarno, Prawo (...), s. 118). Fakt, że osoba brała udział w postępowaniu administracyjnym, co więcej, była ona z mocy decyzji organu pierwszej instancji zobowiązana do wykonania określonych czynności, a nie złożyła odwołania od decyzji i nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym (decyzja ostateczna nie została jej doręczona), nie przesądza, iż nie powinna brać udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., II OSK 107/05).

W doktrynie w kwestii kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na to, że w odróżnieniu od postępowania administracyjnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie dochodzi w nim do kształtowania sytuacji prawnej określonego podmiotu, ale do kontroli administracji publicznej poprzez kontrolę legalności aktów wydawanych w postępowaniu administracyjnym. Z punktu widzenia celu przeprowadzania tej kontroli, swoim zakresem obejmuje ona sytuacje odnoszące się do szerokiego kręgu podmiotów, a mianowicie: podmiotu biorącego udział w postępowaniu administracyjnym na podstawie wywodzonego z prawa materialnego interesu prawnego; podmiotu, którego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczyło postępowanie administracyjne, który jednak w tym postępowaniu został z własnej winy bądź z winy organu pominięty; podmiotu, który błędnie został potraktowany jako strona postępowania administracyjnego; w końcu także i podmiotu, który błędnie uważa, że wydana decyzja dotyczy jego interesu prawnego (por. np. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1617/02, Orzecznictwo Sądów Polskich 2005, nr 11, poz. 128).

Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji jest zarówno ustalenie kręgu uczestników postępowania, jak również takie prowadzenie postępowania, aby osoby mające status uczestników z mocy prawa mogły korzystać z wszelkich zagwarantowanych im uprawnień procesowych. Sąd zobligowany jest do zawiadamiania ich na piśmie o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 p.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (nart. 163 § 2 p.p.s.a.) lub odraczania rozprawy, jeśli nie zostali o niej zawiadomieni (art. 109 i 110 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że uchybienia ze strony sądu w tym zakresie mogą być podstawą zarzutu nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), obowiązki te należy zaliczyć do istotnych.

Poza tym co warto podkreślić jeszcze raz, uchybienie temu obowiązkowi prowadzące do pozbawienia uczestnika możliwości obrony praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) powinno być wzięte pod uwagę z urzędu w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, jeżeli nie zostanie podniesione przez skarżącego (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.), gdyż skarga kasacyjna jako zwyczajny środek odwoławczy ma zapobiec uprawomocnieniu się orzeczenia wydanego w warunkach nieważności postępowania (por. M. Romańska w T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 6, Wolters Kluwer, str. 320-321).

Ustawodawca, dokonując nowelizacji k.p.a. i dodając art. 33 § 1a p.p.s.a., wyodrębnił dwie podgrupy uczestników z mocy samego prawa. Pierwszą tworzą osoby, którym udział w postępowaniu gwarantuje ich wcześniejszy status procesowy w postępowaniu administracyjnym, co do których sąd z urzędu powinien zadbać o to, aby mogły korzystać z uprawnień procesowych także w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Drugą podgrupę tworzą osoby, które o tyle wezmą udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o ile złożą na czas wniosek o przystąpieniu do tego postępowania.

Z przepisu art. 33 § 1b p.p.s.a. wynika natomiast podstawa dla sądu administracyjnego do weryfikowania statusu jako uczestnika postępowania tych podmiotów, które występowały w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, niezależnie od tego, czy ma im być z urzędu zapewniony udział w postępowaniu art. 33 § 1 p.p.s.a.), czy też ich status jest weryfikowany w związku z ich zgłoszeniem się do udziału w postępowaniu (art. 33 § 1a p.p.s.a.).

Jeżeli sąd administracyjny stwierdzi, że osoby wymienione w art. 33 § 1 p.p.s.a.. brały udział w postępowaniu administracyjnym, lecz wynik postępowania sądowoadministracyjnego nie dotyczy ich interesu prawnego ma obowiązek wydać na posiedzeniu niejawnym postanowienie o odmowie dopuszczenia ich do udziału w sprawie. W związku z wyposażeniem sądu administracyjnego w uprawnienia do weryfikowania statusu procesowego osób, które wcześniej występowały w postępowaniu przed organem administracji zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, udział wszystkich uczestników z mocy prawa w postępowaniu sądowoadministracyjnym obecnie zależy też od tego, czy sąd nie wyda postanowienia o odmowie dopuszczenia ich do udziału w sprawie.

O statusie uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego nie mogą jednakże przesądzać wyłącznie okoliczności faktyczne – faktyczny udział w postępowaniu administracyjnym, lecz legitymacja uczestnika musi mieć podstawę w przepisach prawa.

W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że fundamentalnym założeniem i celem postępowania administracyjnego typu jurysdykcyjnego jest zapewnienie ochrony, mającemu charakter kwalifikowany, interesowi indywidualnemu (Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 182). Poszczególne instytucje postępowania administracyjnego nakierowane są przede wszystkim, jeśli nawet nie wyłącznie, na ochronę tego interesu. Związana z tym jest konieczność udzielenia gwarancji procesowych podmiotom, które znajdą się w zasięgu oddziaływania skutków prawnych wydanego w danym postępowaniu aktu prawnego, co znalazło odzwierciedlenie w kodeksowej definicji strony postępowania sformułowanej w art. 28 k.p.a. (zob. M. Szalewska, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2957/12, Przegląd prawa ochrony środowiska, 4/2015 s.118-119).

Elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę postępowania jest więc, zgodnie z tym przepisem, posiadanie interesu prawnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, pojęcie interesu prawnego jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia i ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (zob. np. wyroki NSA z: 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 1698/17; 17 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3382).

Za ugruntowany uznać należy także pogląd, że przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Interes prawny musi być nadto indywidualny, bezpośredni i wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony wydaniem zaskarżonej decyzji, realny (por. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

W orzecznictwie i doktrynie zauważa się ponadto, że związek normatywny między omawianym interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu (por. postanowienie NSA z 5 lutego 2014, sygn. akt II GSK 9/13 LEX nr 1452776 oraz A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 239).

W orzecznictwie podkreśla się, że chociaż pojęcie "strona" jest kategorią prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, interes prawny może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale także na przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 221/07).

Oprócz wskazanych wyżej źródeł interesu prawnego strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. występują jeszcze inne wynikające z tzw. prawa refleksowego. Ich istota polega na tym, że nie kształtują one samoistnie prawa do postępowania administracyjnego, stanowią bowiem tylko podstawę do udziału w postępowaniu prowadzonym z urzędu w związku z żądaniem realizacji publicznego prawa podmiotowego bądź też postępowania wszczętego w wyniku żądania jednostki dysponującej interesem prawnym opartym o normę prawa materialnego administracyjnego. W takim układzie interes prawny "refleksowy" będzie dawał jednostce status strony postępowania z możliwością wykonywania wszelkich uprawnień procesowych przysługujących stronie, przy czym interes ten nie ma samodzielnego bytu prawnego. Aktualizuje się dopiero wtedy, kiedy zostaje zawiązane postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji. Natomiast po wydaniu decyzji, a zwłaszcza decyzji merytorycznej wpływającej na ten interes, uzyskuje on pewną samodzielność, stanowiąc podstawę np. do wnoszenia przez stronę zwyczajnych i nadzwyczajnych środków prawnych. Źródłem interesu prawnego opartego na prawie refleksowym będą najczęściej przepisy prawa cywilnego regulujące stosunki własnościowe lub zobowiązaniowe. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 2016/06 stwierdził, że "źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny".

Trzeba też mieć na uwadze, że tzw. prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji (por. A. Matan, Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; postanowienie NSA z 5 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 9/13).

W wyroku z 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 27/12, NSA wyjaśnił, że przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że art. 28 k.p.a. dla uzyskania statusu strony postępowania nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu, któremu przyznany zostanie status strony w sposób bezpośredni. Możliwe są także sytuacje pośredniego oddziaływania przyznania określonemu podmiotowi uprawnienia przez akt administracyjny, który zostanie wydany w postępowaniu jurysdykcyjnym na sferę prawną innego podmiotu.

Przytoczenie powyższych założeń postępowania administracyjnego, jako nakierowanego na ochronę praw jednostki w postępowaniu przed reprezentującymi interes publiczny organami administracyjnymi, obejmującego tą ochroną również tzw. prawa refleksowego, konieczne było do podjęcia dalszych rozważań związanych z kwestią ustalenia, czy Sąd pierwszej instancji dopuścił się nieważności postępowania, prowadząc postępowanie sądowe bez udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania [...].

Rozważania te należy rozpocząć od rozwiązań procesowych uregulowanych w p.b., a dotyczących postępowania w sprawie uznania za podmiot dominujący w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 p.b.

Komisja Nadzoru Finansowego, działająca w formule organu kolegialnego, w ramach przyznanych ustawowo kompetencji do sprawowania nadzoru nad rynkiem finansowym i podejmowania działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu rynku finansowego, dokonuje oceny, czy dany podmiot kontrolowany jest w relacji dominującej wobec podmiotów ze sobą powiązanych. Ocena wyrażana przez Komisję Nadzoru Finansowego wykonywana jest w wariancie kontroli ex ante i ma za zadanie zidentyfikować relacje zależności (o charakterze dominującym) w podmiotach o bliskich powiązaniach. Zasadniczym celem dokonywanej oceny jest dbanie o bezpieczeństwo finansowe i interesy inwestorów.

Podstawą tej oceny jest analiza, czy w danym przypadku rodzaj oddziaływania pomiędzy dwoma podmiotami będzie posiadał "kwalifikowany" charakter. Należy przyjąć, że ocena podejmowana przez KNF musi uwzględniać wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo zasady wykładni tzw. pojęć niedookreślonych (M. Mincer, Pojęcia..., s. 95 i n.). Termin "znaczący wpływ" został zdefiniowany w art. 4 ust. 1 pkt 14 p.b. Pod pojęciem tym należy rozumieć zdolność do udziału w podejmowaniu decyzji w zakresie wyznaczania kierunków polityki finansowej i operacyjnej, w tym również dotyczącej podziału zysku lub pokrycia straty bilansowej innego podmiotu.

Skutkiem dokonanej przez KNF oceny, czy dany podmiot jest podmiotem dominującym, jest albo akceptacja działania podmiotu kontrolowanego albo jej brak (w przypadku uzyskania informacji o nieprawidłowościach), co powinno powodować uruchomienie odpowiednich mechanizmów ochrony inwestora (por. E. Rutkowska, P. Zawadzka, Zadania Komisji Nadzoru Finansowego a sytuacja prawna inwestora na rynku kapitałowym, Pr. Bank. 2008/5, s. 68).

Należy przyjąć, że decyzje KNF w sprawach oceny, czy dany podmiot jest podmiotem dominującym względem podmiotu powiązanego, są decyzjami o charakterze uznaniowym. Ustawodawca w przepisach art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 p. b. używa nieostrych zwrotów ustawowych ("znaczący wpływ"), co wymaga od KNF dokonywaniu oceny, czy w danym przypadku rodzaj oddziaływania pomiędzy dwoma podmiotami będzie posiadał "kwalifikowany" charakter uwzględnienia wypracowanych przez doktrynę i orzecznictwo zasad wykładni tzw. pojęć niedookreślonych. Luz wynikający z nieostrości pojęć ustawowych jest uważany za upoważnienie do wyrażenia wiążącej oceny, która w żadnej mierze nie może być dowolna.

Pod względem treści decyzje w sprawach uznania za podmiot dominujący należy zaliczyć do kategorii administracyjnych aktów kwalifikujących (por. K. Kiczka, Administracyjne akty kwalifikujące w działalności gospodarczej, Wrocław 2006, s. 52-56).

W sferze publicznego prawa bankowego uznanie danego podmiotu za podmiot dominujący wywołuje istotne skutki prawne zarówno dla podmiotu uznanego za dominujący w stosunku do banku, jak i dla podmiotu zależnego. Wobec takich podmiotów stosuje się bowiem przepisy o nadzorze skonsolidowanym – obowiązują zarówno podmiot dominujący, jak i zależny oraz o nabywaniu znacznych pakietów akcji w banku i limicie koncentracji zaangażowań (obowiązują podmiot dominujący). Chodzi o obowiązek zawiadomienia, obowiązek przekazywania określonych informacji.

Ze względu na znaczenie, jakie dla banków i podmiotów z nimi powiązanych mają oceny KNF decydujące o zakwalifikowaniu danego podmiotu jako podmiotu dominującego (art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b p.b.), ustawodawca nadał takim ocenom formę decyzji administracyjnej, co wprost wynika z art. 4a p.b., jak również znajduje potwierdzenie w art. 11 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 11 ust. 2 p.b. decyzje KNF w przedmiocie wyrażenia oceny mają moc ostatecznych decyzji administracyjnych i podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

W związku z regulacją art. 11 ust. 1 in fine p.b. decyzje KNF w sprawach określonych w art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b p.b. są wydawane w toku sformalizowanego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W ramach regulacji k.p.a. podmiotom kontrolowanym przysługują szerokie gwarancje procesowe pozwalające na "obronę" swojego stanowiska, od obowiązków informacyjnych związanych z wszczęciem takiego "postępowania oceniającego" przez Komisję Nadzoru Finansowego poprzez gwarancje procesowe wynikające z zasad ogólnych (art. 6-16 k.p.a.), w tym nakaz kierowania się przez organ swoistym domniemaniem procesowym, aby wszelkie niedające się rozstrzygnąć wątpliwości – zarówno o charakterze prawnym (art. 7a k.p.a.), jak i faktycznym (art. 81a k.p.a.) – interpretować na "korzyść strony". Również organ kontrolujący związany jest gwarancjami temporalnymi dokonywania oceny (art. 12 w zw. z art. 35 i n. k.p.a.), a także regułami zbierania i oceny dowodów (art. 7 w zw. z art. 75-88 k.p.a.). Wreszcie treść rozstrzygnięcia oceniającego podlega rygorom wynikającym z dyspozycji art. 107 k.p.a.

Artykuł 4a p.b.. reguluje także kwestie związane z procedurą wzruszenia tych decyzji KNF w toku instancji, w szczególności w zakresie środków prawnych przysługujących na te decyzje oraz legitymacji do ich wniesienia. Przepis ten normuje również legitymację oraz termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na te decyzje.

Pierwszym z takich środków jest zwrócenie się do KNF o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uprawnionym do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest podmiot uznany za podmiot dominujący. Wniosek taki składa się w trybie określonym w art. 127 § 3 k.p.a. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Odpowiednie stosowanie art. 127 § 3 k.p.a. nakazane zostało w art. 11 ust. 2 p.b. w takim ujęciu dlatego, że decyzje te nie są ostateczne, a jedynie nadano im moc ostatecznych decyzji administracyjnych. Uregulowanie w tym postępowaniu w taki sposób trybu odwoławczego powoduje, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne nie posiada przymiotu dewolutywności. Decyzja oceniająca, w przeciwieństwie do innych decyzji pierwszoinstancyjnych, nie ma także charakteru suspensywnego, jest ona wykonalna z chwilą jej doręczenia stronie postępowania. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 11 ust. 2 pkt 1 pr. bank. decyzje KNF w przedmiocie wyrażenia oceny podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Tym samym ustawodawca przyznał tym rozstrzygnięciom ex lege klauzulę natychmiastowej wykonalności.

Na decyzje wydane przez KNF po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym zakresie przepis art. 4a ust. 2 p.b. stanowi rozwinięcie regulacji art. 16 § 2 k.p.a. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji KNF rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje podmiotowi uznanemu za podmiot dominujący Niniejsze uprawnienie można zrealizować w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Taka odrębna regulacja zagadnień procesowych nie może zmienić ogólnej normy zawartej w art. 11 p.b. w zakresie zaangażowania jako strony postępowania w sprawie uznania za podmiot dominujący banków jako podmiotów z nimi powiązanych. Zauważyć należy, że ta szczegółowa regulacja dotyczy jedynie kręgu podmiotów posiadających legitymacje do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak również skargi. Innymi słowy legitymowanym czynnie do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji oceny uznającej dany podmiot za dominujący jest ten podmiot (legitymacja ta przysługuje także do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną). Nie oznacza to jednak, że szczegółowa regulacja art. 4a p.b. prowadzi do wyeliminowania ze sprawy podmiotu, w stosunku do którego określony w decyzji KNF podmiot uznany został za podmiot dominujący w rozumieniu art. 4 ust 1 pkt 8 lit. b p.b. Oznacza tylko tyle i aż tyle, że powyższy przepis określa legitymacje skargową, natomiast w żadnej mierze nie świadczy o wyeliminowaniu banku z kręgu uczestników postępowania.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że nie stanowią ograniczenia w zakresie podmiotów biorących udział na prawach strony w postępowaniu o uznanie podmiotu dominującego w rozumieniu art. 4 ust 1 pkt 8 lit. a p.b. W tym postępowaniu stroną tego postępowania może być zarówno podmiot, w stosunku do którego wszczęto postępowanie w sprawie uznania go za podmiot dominujący, jak również podmiot powiązany, tj. bank. Należy przyjąć, że przepis art. 4a p.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 50 p.p.s.a., a nie w stosunku do art. 28 k.p.a.

Przytoczone wyżej przepisy wskazują więc, że postępowanie w sprawie uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący wobec [...] w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 p.b. toczy się z urzędu i dotyczy bezpośrednio interesu prawnego Skarbu Państwa, jednakże wynik tego postępowania skutkuje nałożeniem na [...] jako podmiot związany określonych obowiązków, które aktualizują się z wydaniem ww. decyzji, co automatycznie aktualizuje interes prawny tego [...].

Wpływ podmiotu dominującego (Skarb Państwa) na podmiot powiązany czy też zależny ([...]) jest nieunikniony i wynika już z samej istoty sprawy. W związku z powyższym [...] powinien być uwzględniony przy ustalaniu kręgu stron tego postępowania. Ograniczenie tego kręgu, jak tego chce KNF, wyłącznie do podmiotu dominującego doprowadziłoby do naruszenia gwarancji własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 1 Konstytucji) oraz równej dla wszystkich prawnej ochrony tych praw (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Ochronę tę uniemożliwia, wręcz niweczy ograniczenie, przez co bezpośrednio dotyka istoty konstytucyjnie gwarantowanego prawa.

Rozpatrując wskazane zagadnienie, należy dodatkowo pamiętać, że jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego jest zasada dostępu obywateli do procesu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed organem kierującym się obowiązującym prawem. W stosunkach administracyjnoprawnych, poza pewnymi wyjątkami powstałymi w wyniku rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej konstytucyjne prawo do sądu realizowane będzie również poprzez prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, które ze względu na swoistą konstrukcję procedury poprzedza możliwość przeniesienia sporu na drogę sądową (por. R. Hauser, A. Skoczylas, Strona w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Zagadnienia wybrane – materiał na Konferencję sędziów NSA, Popowo 16-18 października 2000 r., Warszawa 2000 r., s. 1- 29; por. też M. Wyrzykowski, Zasady podstawowe polskiej konstytucji, [w:] W. Sokolewicz (red.) , Wyd. Sejmowe, Warszawa 1998, s. 81).

Omawiany problem należy rozważyć, biorąc dodatkowo pod uwagę brzmienie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Podkreśla się, że jeśli ustawa zawiera tego rodzaju zakazy, to podlegają one uchyleniu jako sprzeczne z konstytucyjnym prawem obywatela do sądu wyrażonym w art. 45 i art. 77 Konstytucji. Na prawo do sądu składają się trzy nierozerwalnie połączone ze sobą elementy – prawo dostępu do sądu, prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej i prawo do orzeczenia sądowego (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Zakamycze 1998 r., s. 75 oraz J. Boć (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998 r., s. 139). Prawo to w stosunkach administracyjnoprawnych, będzie skorelowane z prawem dostępu do postępowania administracyjnego, odpowiedniej procedury i uzyskania rozstrzygnięcia. Z punktu widzenia legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu jako strona zasadnicze znaczenie ma właśnie prawo dostępu do procedury, a więc możliwość wszczęcia, czy też uczestniczenia w już wszczętym postępowaniu administracyjnym (por. R. Hauser, A. Skoczylas, Strona w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Zagadnienia wybrane – materiał na Konferencję sędziów NSA, Popowo 16-18 października 2000 r., Warszawa 2000 r., s. 1- 29).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle całokształtu przytoczonych regulacji zagadnienie związane z udziałem [...] w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym jest typowym przypadkiem strony w ujęciu biernym. Jak już wskazano wyżej, stroną może być nie tylko podmiot, który w razie merytorycznego zakończenia sprawy będzie adresatem decyzji rozstrzygającej wprost o jego prawach lub obowiązkach, ale także podmiot, na którego prawa lub obowiązki wydana decyzja będzie oddziaływać pośrednio, wskutek jego powiązania z sytuacją prawną adresata decyzji (por. Z. R. Kmiecik, Interes prawny stron w postępowaniu administracyjnym, PiP 2013, z. 1, s. 19-35).

Jeżeli chodzi o interes prawny w postępowaniu w sprawie uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący wobec [...], to wywodzić się on może z tzw. prawa refleksowego, gdyż przyznanie Skarbowi Państwa statusu podmiotu dominującego względem [...] powoduje skutek w ograniczenia uprawnień [...] (podmiot zależny), co zaś oznacza konieczność zapewnienia ochrony procesowej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji.

Interes prawny [...] wynika z tego, że wskutek zaskarżonego aktu został na niego nałożony (refleksem) nowy obowiązek. W przypadku gdy podmiot, który zamierza bezpośrednio nabyć albo objąć akcje lub prawa z akcji banku krajowego lub stać się podmiotem dominującym banku krajowego, jest podmiotem zależnym, zawiadomienie składa tylko ten podmiot łącznie z jego pierwotnym podmiotem dominującym (art. 25 ust 3 pkt 1 p.b.).

Jeśli chodzi o stosowanie przez bank polityki wynagrodzeń obejmuje ona także jego podmioty zależne przy uwzględnieniu polityki wynagrodzeń stosowanej przez podmiot dominujący w stosunku do tego banku (art. 9 ca ust. 3 p.b.).

Zauważyć również należy, że bank krajowy działający w holdingu mieszanym obowiązany jest posiadać odpowiednie mechanizmy kontroli wewnętrznej i procesy zarządzania ryzykiem, obejmujące procedury sprawozdawcze i księgowe w celu identyfikacji, mierzenia, monitorowania i kontrolowania transakcji banku z podmiotem dominującym w holdingu oraz podmiotami zależnymi w holdingu. Powyższy bank krajowy ma obowiązek ustalenia polityki identyfikacji znaczących transakcji w rozumieniu ustawy o nadzorze uzupełniającym z podmiotami dominującymi i zależnymi oraz obowiązek informować Komisję Nadzoru Finansowego o każdej takiej transakcji, z wyłączeniem transakcji dotyczących ekspozycji w rozumieniu art. 389 rozporządzenia nr 575/2013 (art. 141i ust. 3 i 4 p.b.).

Z akt postępowania sądowego i dołączonych do nich akt postępowania toczącego się przed KNF wynika, że [...] został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący wobec [...] w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 p.b. Pomimo tego, że od tego momentu [...] nabył uprawnienia uczestnika powyższego postępowania, nie otrzymał jednak żadnych pism i decyzji wydanych przez KNF.

[...] jako uczestnik postępowania administracyjnego toczącego się przed KNF z mocy art. 33 § 1 p.p.s.a. z urzędu już od momentu wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, tj. od daty złożenia przez Skarb Państwa skargi na decyzje KNF z [...] sierpnia 2017 r., powinien był brać udział w tym postępowaniu jako uczestnik postępowania na prawach strony (art. 12 p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji w ogóle nie zajął się kwestią udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym [...], choć na interes prawny tego [...] w uczestnictwie w sprawie zwracał uwagę pełnomocnik skarżącego na rozprawie 10 kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odnotował oświadczenie pełnomocnika skarżącego, że [...] przysługuje status strony na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 4 p.b. Stwierdził również, że KNF decyzją z [...] kwietnia 2018 r. umorzyła postępowanie administracyjne w sprawie uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący wobec [...] w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 p.b. jako bezprzedmiotowe w zakresie, w jakim prowadzone było wobec [...] (s. 9-10 uzasadnienia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykonał swoich obowiązków, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a., tj. nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu uczestników postępowania, nie zapewnił ochrony ich praw – nie doręczył [...] odpisu skargi i odpowiedzi na skargę, nie zawiadomił o terminach rozpraw. W ten sposób Sąd pierwszej instancji całkowicie pozbawił [...] możności obrony swoich praw w postępowaniu sądowym, choćby przedstawienia swojego stanowiska w sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma znaczenia dla omawianej kwestii fakt wydania [...] kwietnia 2018 r. – a więc w toku postępowania sądowoadministracyjnego – przez KNF decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie uznania Skarbu Państwa za podmiot dominujący jako bezprzedmiotowego w zakresie, w jakim prowadzone było wobec [...]. Zauważyć należy, że decyzja ta została wydana dwa dni po terminie rozprawy, na której pełnomocnik Skarbu Państwa podniósł zagadnienie uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym [...] i ponad rok czasu od zakończenia postępowania administracyjnego toczącego się przed KNF, co nastąpiło na skutek wydania ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2017 r.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w rozpoznawanej sprawie występuje okoliczność, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – biorąc pod uwagę nie tylko z urzędu, ale również na skutek zarzutu skargi kasacyjnej - nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Należy podkreślić, że wobec stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., niedopuszczalne było odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 420/06).

Zważywszy, że powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej była nieważność postępowania wywołana naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji prawa uczestnika postępowania do obrony swojego interesu w rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.