Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1155/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 110 i  art. 112
journal: Dz.U. 2010 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej także: "Szef ABW" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku J.B. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") z dnia [...] lutego 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wynajęcia lokalu mieszkalnego na koszt Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego - utrzymał w mocy w/w postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r.

Zaskarżone postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący J.B. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o zapewnienie mu lokalu mieszkalnego na koszt Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. skarżący doprecyzował, iż żąda wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zapewnienia mu na koszt ABW lokalu mieszkalnego, jednocześnie zaznaczając, że wniosek ten nie jest wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego, ani tymczasowej kwatery na podstawie decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 110 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2387 ze zm. - dalej także: "ustawa o ABW oraz AW").

Następnie, pismem z dnia [...] listopada 2018 r., skierowanym do Dyrektora Biura Logistyki ABW, skarżący wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zapewnienia na koszt ABW zgodnego z przepisami lokalu mieszkalnego.

W wyniku rozpatrzenia powyższych wniosków strony skarżącej, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 112 ustawy o ABW oraz AW, wydał w dniu [...] lutego 2019 r. postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wynajęcia lokalu mieszkalnego na koszt Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

W uzasadnieniu postanowienia Szef ABW powołał się na brzmienie przepisu art. 110 ust. 4 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, albo lokalu mieszkalnego lub domu stanowiącego własność funkcjonariusza lub jego małżonka, można, bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny, przydzielić tymczasową kwaterę według przysługujących mu norm lub zapewnić zakwaterowanie w bursie, hotelu lub innym pomieszczeniu mieszkalnym.

Szef ABW zauważył, że kwaterowanie uprawnionych przepisami prawa funkcjonariuszy ABW we wspomnianych lokalach mieszkalnych nie odbywa się w trybie przepisów k.p.a., gdyż z przepisów prawa materialnego nie wynika umocowanie organu do prowadzenia postępowania administracyjnego, które rozstrzygałoby te sprawy poprzez wydawanie decyzji administracyjnych.

Szef ABW wskazał także, że zgodnie z brzmieniem art. 112 ustawy o ABW oraz AW, przydział i opróżnianie lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 105, art. 106 ust. 1 oraz art. 108 ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ podkreślił przy tym, że przepis ten wymienia, poza wspomnianym przydziałem i opróżnieniem lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater, zagadnienia związane z równoważnikiem pieniężnym za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, równoważnikiem pieniężnym za brak lokalu mieszkalnego oraz pomocą finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Szef ABW, podniósł, że zważywszy na takie brzmienie art. 112 ustawy o ABW oraz AW, uznać należy, iż wspomniany katalog nie reguluje kwestii związanych z kwaterowaniem funkcjonariuszy w wynajmowanych przez ABW lokalach mieszkalnych.

Szef ABW stwierdził, że nie istnieje przepis prawa materialnego, który pozwalałby na wydanie decyzji administracyjnej odpowiadającej żądaniu skarżącego. Organ zauważył bowiem, że skoro art. 112 ustawy o ABW oraz AW zawiera katalog zamknięty spraw, które kończą się wydaniem decyzji administracyjnej, to a contrario, inne sprawy określone w rozdziale 8 ustawy o ABW oraz AW są załatwiane w formie czynności materialno-technicznej (vide: B. Opaliński, M. Rogalski, P. Szustakiewicz /w:/ Ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 r., uwagi do art. 112 ustawy; podobnie: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 113/08).

Szef ABW zauważył, że sam skarżący podniósł, iż otrzymał on już od organu miejsce noclegowe w bursie położonej na terenie [...]. Organ wskazał zatem, że uczynił już zadość zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych zgodnie z aktualnymi możliwościami służby. Z tego względu, w ocenie organu, należy uznać, że skarżący w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego w ponownym domaganiu się o zabezpieczenie jego potrzeb mieszkaniowych w nowym miejscu pełnienia służby. W konsekwencji, Szef ABW uznał, że nie istnieje przepis prawa materialnego, który stwarzałby po stronie skarżącego takie uprawnienie.

Kończąc, Szef ABW wskazał, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011 roku wydany w sprawie o sygnaturze akt: II OSK 724/11, LEX nr 1132128).

Szef ABW stwierdził zatem, że skoro bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego oczywistym jest, że nie istnieje norma prawna, która rodziłaby po stronie skarżącego uprawnienie, którego realizacji się domaga, należy uznać, że skarżący w przedmiotowym stanie faktycznym nie posiada interesu prawnego, a zatem organ zobligowany jest do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Szef ABW zauważył, że art. 61a § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący zwrócił się do Szefa ABW o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia strona skarżąca wskazała, że - wbrew twierdzeniom organu - sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym k.p.a., gdyż należy do właściwości organu administracji publicznej, jakim jest Szef ABW, a ponadto ma charakter indywidualny, a więc winna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej.

Skarżący zarzucił, że wydając sporne postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania, Szef ABW całkowicie pominął podstawę prawną wniosku skarżącego, tj. § 34 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń przysługujących funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za podróże służbowe, przeniesienia lub oddelegowania (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 567 - dalej także: "rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń"), który stanowi, że funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, któremu nie przydzielono lokalu mieszkalnego lub tymczasowej kwatery, zapewnia się na koszt ABW inne pomieszczenie mieszkalne.

Skarżący wskazał, że użyte w cyt. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. sformułowanie "inne pomieszczenie mieszkalne" nie oznacza "jakiekolwiek pomieszczenie mieszkalne". Skarżący stwierdził, że określenie to oznacza jedynie, że może to być pomieszczenie mieszkalne "inne niż przydzielone na podstawie decyzji administracyjnej", w rozumieniu przepisów rozdziału 8 ustawy o ABW oraz AW.

Ponadto, jak podniósł skarżący, lokal ten - wbrew twierdzeniom organu - winien być w należytym stanie technicznym i sanitarnym oraz powinien odpowiadać przysługującym funkcjonariuszowi normom mieszkaniowym, określonym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad, przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 823). Skarżący uznał, że wynika to m. in. z treści § 30 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń, który stanowi, że do czasu otrzymania lokalu mieszkalnego, zgodnie z przysługującymi normami mieszkalnymi, funkcjonariuszowi przysługuje dodatek za rozłąkę.

Mając na względzie powyższe, skarżący zauważył, że skoro miejsce noclegowe w wieloosobowym pokoju w obiekcie przy ul. [...] nie spełnia wskazanych norm mieszkaniowych oraz żadnych standardów higieniczno-sanitarnych i technicznych, zasadne jest uwzględnienie jego wniosku.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego - powołując się na przepisy art. 138 § 1 w związku z art. 144 i art. 61a § 1 k.p.a. a także w związku z art. 112 ustawy o ABW oraz AW - postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wynajęcia lokalu mieszkalnego na koszt Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

W uzasadnieniu postanowienia Szef ABW, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w uzasadnieniu spornego postanowienia z dnia [...] lutego 2019 r. - wskazał, iż podniesione przez skarżącego w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Organ zauważył, że na gruncie ustawy o ABW oraz AW uprawnienie do lokalu mieszkalnego, a także innych form zakwaterowania na koszt ABW, mających za zadanie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza przeniesionego z urzędu do służby w innej miejscowości, wywodzić należy z art. 110 tejże ustawy.

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma przepis art. 110 ust. 4 ustawy o ABW oraz AW, który daje organowi możliwość przydzielenia funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, albo lokalu mieszkalnego lub domu stanowiącego własność funkcjonariusza lub jego małżonka, bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny, tymczasowej kwatery według przysługujących mu norm lub zapewnienia zakwaterowania w bursie, hotelu lub innym pomieszczeniu mieszkalnym.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieuwzględnienia przez organ podstawy prawnej jego wniosku, a mianowicie § 34 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń przysługujących funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania, Szef ABW stwierdził, iż nie jest on trafny. Organ uznał bowiem, że wspomnianą normę prawną należy interpretować w korelacji z przepisami rozdziału 8 ustawy o ABW oraz AW regulującego kwestie mieszkań funkcjonariuszy ABW. W tej sytuacji, zdaniem organu, pod pojęciem "innego pomieszczenia mieszkalnego" należy rozumieć wszystkie formy zakwaterowania, o jakich mowa w przepisach ustawy o ABW oraz AW, a więc również zakwaterowanie w bursie, hotelu oraz innych pomieszczeniach przystosowanych do celów mieszkalnych w zależności od posiadanych przez ABW możliwości. Szef ABW uznał, że przeciwna, zawężająca interpretacja, ograniczająca się do rozumienia pod pojęciem "innego pomieszczenia mieszkalnego" tylko lokalu wynajętego na koszt ABW, doprowadziłaby do sytuacji, w której organ dysponowałby jedynie dwoma alternatywnymi opcjami kwaterowania funkcjonariuszy przenoszonych z urzędu, a mianowicie przydziałem w drodze decyzji administracyjnej bądź wynajmem lokalu na koszt ABW.

Organ podkreślił, że kwaterowanie funkcjonariuszy przenoszonych z urzędu w bursach i hotelach jest najbardziej dostępną i dlatego najczęściej stosowaną formą zakwaterowania ze względu na ilość posiadanych w tych obiektach miejsc noclegowych, zwłaszcza, że Szef ABW nie dysponuje wystarczającym zasobem lokali, które mogłyby być przydzielane w drodze decyzji administracyjnych, natomiast wynajmowanie lokali na koszt ABW generuje bardzo wysokie koszty.

Organ zauważył ponadto, że obowiązujące przepisy dopuszczają również sytuację, w której funkcjonariusz przeniesiony z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości nie będzie korzystał z żadnej z form zakwaterowania na koszt ABW. Taką możliwość, zdaniem organu, przewiduje przepis § 6 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 823), zgodnie z którym funkcjonariuszowi w służbie stałej, jeżeli został przeniesiony z urzędu, na podstawie art. 110 ust. 4 ustawy, do pełnienia służby w innej miejscowości i nie został zakwaterowany na koszt Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, przyznaje się równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Szef ABW stwierdził, że bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje fakt wypełnienia przez organ ciążącego na nim, zgodnie z § 34 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń, obowiązku zapewnienia na koszt ABW pomieszczenia mieszkalnego w związku z przeniesieniem skarżącego z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości poprzez zakwaterowanie funkcjonariusza w bursie położonej na terenie [...]. W ten sposób, co podkreślił organ - uczynił zadość zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych skarżącego, zgodnie z posiadanymi możliwościami służby.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu, w którym strona skarżąca zarzucała, iż przyznane jej przez ABW miejsce noclegowe nie spełnia wymagań należytego stanu technicznego i sanitarnego, o jakich mowa w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, organ stwierdził, że jest on niezasadny. Szef ABW wskazał bowiem, że przywoływany przez skarżącego przepis § 7 cyt. rozporządzenia nakazuje organowi przydzielenie funkcjonariuszowi w służbie stałej lokalu mieszkalnego znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym umożliwiającym zamieszkanie. Szef ABW zauważył, że przepis ten dotyczy tylko i wyłącznie lokali mieszkalnych przydzielanych w drodze decyzji administracyjnej, zaś wskazany wymóg nie rozciąga się na inne pomieszczenia mieszkalne, takie jak bursy, hotele, czy też lokale wynajmowane na koszt ABW, w jakich mogą być kwaterowani funkcjonariusze.

Ponadto, organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...] lutego 2019 r., zgodnie z którym kwaterowanie uprawnionych przepisami prawa funkcjonariuszy ABW we wspomnianych lokalach mieszkalnych nie odbywa się w trybie przepisów k.p.a., gdyż - jak wskazał - z przepisów prawa materialnego nie wynika bowiem umocowanie organu do prowadzenia postępowania administracyjnego, które rozstrzygałoby te sprawy poprzez wydawanie decyzji administracyjnych.

Powołując się na przepis art. 61a § 1 k.p.a., organ wskazał m.in., iż podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Organ zauważył, że przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej z nich zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Organ stwierdził, że przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jest spełniona, jeżeli brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do załatwienia takiego żądania w drodze decyzji administracyjnej.

Szef ABW stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej żądania skarżącego. Organ podniósł, że przedmiot sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego należy do zakresu przedmiotowego działania Szefa ABW, niemniej jednak podlega załatwieniu w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga konkretyzacji w formie decyzji.

Szef ABW uznał, że powyższe stanowisko wynika z analizy brzmienia art. 112 ustawy o ABW oraz AW, który stanowi, że przydział i opróżnianie lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz załatwienie spraw, o których mowa w art. 105, art. 106 ust. 1 oraz art. 108 ust. 1, w drodze decyzji administracyjnej, zaś katalog spraw wymienionych w tym przepisie jest zamknięty i nie obejmuje kwestii związanych z kwaterowaniem funkcjonariuszy w wynajmowanych przez ABW lokalach mieszkalnych.

Niezależnie od powyższego stanowiska, Szef ABW zauważył, że już na pierwszy rzut oka, bez konieczności przeprowadzenia czynności wyjaśniających, należy uznać, że skarżący nie ma interesu prawnego w domaganiu się wynajęcia lokalu mieszkalnego na koszt Skarbu Państwa, ponieważ organ zabezpieczył już jego potrzeby mieszkaniowe zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz aktualnymi możliwościami lokalowymi organu.

Reasumując, Szef ABW uznał, że istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia braku możliwości wszczęcia postępowania zarówno z zaistnienia przyczyny przedmiotowej, jak i podmiotowej. W tej sytuacji, jak wskazał organ, stwierdzenie zaistnienia tych przyczyn nie wymaga przeprowadzenia czynności wyjaśniających, w tym w szczególności postępowania dowodowego, co w konsekwencji obliguje organ do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Szefa ABW z dnia [...] marca 2019 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia Szefa ABW z dnia [...] marca 2019 r., jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia tego organu z dnia [...] lutego 2019 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych, skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego - poprzez niezastosowanie § 34 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń przysługujących funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 567),

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez bezzasadne przyjęcie, że zapewnienie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do innej miejscowości nie odbywa się w trybie przepisów k.p.a., a także poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie istnieje przepis prawa materialnego, który pozwalałby na wydanie decyzji administracyjnej odpowiadającej żądaniu oraz przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie, a tym samym, że istnieją uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie w niniejszej sprawie nie może być wszczęte.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że oba sporne postanowienia naruszają w szczególności przepisy postępowania w zakresie, w jakim przyjmują, że zapewnienie odpowiedniego lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do innej miejscowości, nie odbywa się w trybie przepisów k.p.a.

Skarżący zauważył, że zakres przedmiotowy i podmiotowy stosowania k.p.a. określa jego artykuł pierwszy, który w punkcie 1 stanowi, że kodeks normuje postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.

W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że sprawa należy do właściwości organu administracji publicznej, jakim jest Szef ABW, i że ma ona charakter indywidualny. Tymczasem, jak zauważył skarżący, z treści uzasadnień obu spornych postanowień wynika, że organ kwestionuje to, że niniejsza sprawa winna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego, organ powołując się na art. 112 ustawy o ABW oraz AW ogranicza tę formę rozstrzygnięcia jedynie do przydziału i opróżnienia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, w rozumieniu przepisów rozdziału 8 tej ustawy oraz do kilku kwestii wprost wymienionych w tym przepisie.

Według skarżącego, w świetle obowiązujących przepisów powyższe stanowisko jest bezzasadne, albowiem - w świetle zarówno dotychczasowego orzecznictwa, jak i poglądów doktryny - przyjmuje się, że jeżeli organ administracji został upoważniony przez przepisy prawa do załatwienia określonej sprawy, lecz z przepisów nie wynika jednoznacznie forma rozstrzygnięcia tej sprawy, to należy przyjąć, że sprawa ta powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej (vide: uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt P 18/03, OTK z 2005 r. nr 6, poz. 63; podobnie: /w:/ postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 595/13, LEX nr 1549360 i wskazane tam orzecznictwo).

Ponadto, skarżący wskazał, że z treści art 112 ustawy o ABW oraz AW, wbrew twierdzeniom organu, nie wynika, aby zawarte tam wyliczenie miało charakter zamknięty, gdyż przepis ten odnosi się wyłącznie do rozstrzygnięć podejmowanych w oparciu o przepisy rozdziału 8 ustawy o ABW oraz AW.

Skarżący podkreślił, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń, którego § 34 stanowi podstawę wniosku skarżącego, wydane zostało na podstawie przepisów rozdziału 9 ustawy o ABW oraz AW, dotyczącego uposażeń i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszy i w tym zakresie stanowi samodzielną podstawę do zapewnienia odpowiedniego lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do innej miejscowości. Zdaniem skarżącego, dotyczy to sytuacji, w których z jakichkolwiek powodów, funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do innej miejscowości, nie zapewniono odpowiedniego lokalu mieszkalnego w oparciu o przepisy rozdziału 8 ustawy o ABW oraz AW. Skarżący stwierdził, że regulacja ta jest uzupełnieniem uregulowań cyt. ustawy i stanowi niezależną podstawę do wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej, co wskazuje, iż twierdzenie organu, że brak jest w tej sprawie odpowiedniego przepisu - jest bezpodstawne.

Ponadto, niezależnie od powyższego stanowiska, skarżący wskazał, że gdyby przyjąć, że zapewnienie na koszt ABW lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do innej miejscowości jest czynnością materialno-techniczną, niewymagającą formy decyzji administracyjnej, to odmowa dokonania takiej czynności powinna nastąpić w drodze decyzji, ponieważ jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej (vide: uzasadnienie uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 3, poz. 35).

Skarżący zarzucił ponadto, że oba sporne postanowienia naruszają również przepisy w zakresie, w jakim przyjmują, że nie mam interesu prawnego w domaganiu się zapewnienia odpowiedniego lokalu mieszkalnego.

Tymczasem, jak zauważył skarżący, wbrew twierdzeniom organu, użyte w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń przysługujących funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania sformułowanie "inne pomieszczenie mieszkalne" nie oznacza "jakiekolwiek pomieszczenie mieszkalne". Określenie to, w ocenie skarżącego, oznacza jedynie, że może to być pomieszczenie mieszkalne "inne niż przydzielone na podstawie decyzji administracyjnej".

Dodatkowo skarżący wskazał, że lokal ten - wbrew temu, co sugeruje organ - winien być w należytym stanie technicznym i sanitarnym oraz powinien odpowiadać przysługującym funkcjonariuszowi normom mieszkaniowym, określonym w rozporządzeniu w sprawie norm zaludnienia, co wynika m.in. z treści § 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń, który stanowi, że tylko do czasu otrzymania lokalu mieszkalnego, zgodnie z przysługującymi normami mieszkalnymi, funkcjonariuszowi przysługuje dodatek za rozłąkę. Według skarżącego, z całokształtu tego uregulowania wynika, że sporne może być zatem nie to, czy i jaki lokal mieszkalny przysługuje funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do innej miejscowości, ale to, w jakim terminie organ winien go zapewnić, gdyż - jak podkreślił skarżący - z przepisów tych jednoznacznie bowiem wynika, że dodatek za rozłąkę jest świadczeniem czasowym, należnym funkcjonariuszowi do czasu zapewnienia mu zgodnego z normami lokalu mieszkalnego. Skarżący dodał jednocześnie, że wyżej wskazany okres tymczasowości ze swej istoty nie może mieć jednak charakteru trwałego, zarówno jeżeli chodzi o tymczasowe zakwaterowanie, jak i pobieranie przez funkcjonariusza czasowego świadczenia, jakim jest dodatek za rozłąkę. Skarżący zauważył także, iż wprawdzie przepisy ww. rozporządzeń nie precyzują, w jakim terminie organ winien zapewnić funkcjonariuszowi zgodne z normami pomieszczenie mieszkalne, ale uznać należy, że organ winien uczynić zadość temu obowiązkowi bez zbędnej zwłoki.

W konsekwencji, skarżący zarzucił, że Szef ABW nie realizuje wspomnianego wyżej obowiązku, a jak wskazują przywołane wyżej dokumenty, nie jest to zaniechanie czasowe, ale celowe i trwałe, co powoduje, że jedynym rozwiązaniem w niniejszej sprawie pozostaje rozstrzygnięcie sprawy na drodze sądowej.

Skarżący podkreślił, że regulacja dotycząca lokali mieszkalnych zawarta w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń, ma charakter całościowy i niezależny od regulacji dotyczącej przydziału lokali mieszkalnych na podstawie decyzji administracyjnej, zawartej w rozdziale 8 ustawy o ABW oraz AW. Zdaniem skarżącego, jest to regulacja komplementarna w stosunku do rozdziału 8 ustawy o ABW oraz AW i jest regulacją szczególną, której nie ma w przepisach regulujących działanie innych służb mundurowych. Według strony skarżącej, ma to istotne znaczenie w szczególności w sytuacji, gdy ze względu na brak odpowiednich lokali, regulacja ustawowa w zakresie faktycznego zapewniania lokali mieszkalnych od kilkudziesięciu lat pozostaje martwa.

Powołując się na wieloletnią praktykę w tym zakresie, skarżący zauważył, że na podstawie cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń, w takiej czy w innej formie, funkcjonariuszom przeniesionym z urzędu do innej miejscowości zapewniono na koszt ABW odpowiednie zakwaterowanie, zaś odstąpienie od tej praktyki nie tylko w oczywisty sposób narusza ww. przepisy, ale jest również złamaniem zasady pewności prawa określonej w art. 8 § 2 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utartej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący wskazał na marginesie, że kwestię możliwości lokalowych organ winien był rozważać w momencie, w którym decydował o przeniesieniu skarżącego, z niejasnych powodów, do innej miejscowości, oddalonej od jego dotychczasowego miejsca zamieszkania o 300 kilometrów. Ponadto, jak zauważył skarżący, wynajem mieszkania na rynku strona skarżąca wskazała jako przykładowe załatwienie sprawy, a dla instytucji dysponującej ponad 500 milionowym budżetem ewentualna cena nie powinna stanowić nadmiernego obciążenia.

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga J.B. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wynajęcia lokalu mieszkalnego na koszt Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego prawidłowo zastosował przepisy art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 110 i art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - przyjmując zasadnie, iż brak jest podstaw materialnoprawnych do rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego zawartym w jego piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Na wstępie wszelkich rozważań, należy wskazać, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Sporne postanowienie Szefa ABW zapadło na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Celem wprowadzenia tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy czym, w doktrynie i orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, że regulację art. 61a § 1 k.p.a., tj. odmowę wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" stosuje się do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np.:

a) gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie;

b) w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12, dostępny na stronie internetowej https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl);

c) przedawnienie materialnoprawne tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 298);

d) sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta; gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny, ale skargę oddalił (tak m.in. /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 826/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga fakt, że instytucja przewidziana w art. 61a k.p.a. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania (por. m. in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014).

Wskazać ponadto należy, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728).

Przechodząc do oceny argumentacji przywołanej przez organ w uzasadnieniu spornego postanowienia, należy na wstępie zauważyć, wydając zaskarżone postanowienie, Szef ABW powołał się przede wszystkim na fakt, iż nie istnieje przepis prawa materialnego, który pozwalałby na wydanie decyzji administracyjnej odpowiadającej żądaniu skarżącego.

W ocenie Sądu, wskazać trzeba, iż procedury w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zostały uregulowane w rozdziale 8 ustawy o ABW oraz AW.

W art. 102 i 103 cyt. ustawy sformułowane zostało uprawnienie funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny funkcjonariusza.

Natomiast, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 110 ust. 4 ustawy o ABW oraz AW, funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu przydzielonego mu na podstawie decyzji administracyjnej albo lokalu mieszkalnego lub domu stanowiącego własność funkcjonariusza lub jego małżonka, można, bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny, przydzielić tymczasową kwaterę według przysługujących mu norm lub zapewnić zakwaterowanie w bursie, hotelu lub innym pomieszczeniu mieszkalnym.

Warto zauważyć, że przepisy regulujące postępowanie administracyjne właściwe dla prowadzenia spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy znajdują się zatem w rozdziale 8 ustawy o ABW oraz AW.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że istotnym dla procedury zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest przepis art. 112 ustawy o ABW oraz AW, który stanowi, że przydział i opróżnianie lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz załatwienie spraw, o których mowa w art. 105, art. 106 ust. 1 oraz art. 108 ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, należy zgodzić się z organem, iż przepis ten zawiera zamknięty katalog spraw "mieszkaniowych", które załatwiane są w ramach postępowania administracyjnego kończonych wydaniem decyzji administracyjnej.

W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że pozostałe sprawy "mieszkaniowe" nie są załatwiane w drodze wydania decyzji administracyjnej, a zatem są to czynności materialno-techniczne z zakresu bieżącej działalności organu administracji.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie istnieje norma prawa materialnego, która mogłaby stanowić podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie wynajęcia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na koszt Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, co - jak słusznie przyjął organ - stanowiło podstawę do wydania spornego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Z kolei, jeśli chodzi o przywołany przez skarżącego przepis § 34 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń, stwierdzić należy, że - jak słusznie przyjął organ - wspomnianą normę prawną należy interpretować w korelacji z przepisami rozdziału 8 ustawy o ABW oraz AW regulującego kwestie mieszkań funkcjonariuszy ABW. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, pod pojęciem "innego pomieszczenia mieszkalnego" należy rozumieć wszystkie formy zakwaterowania, o jakich mowa w przepisach ustawy o ABW oraz AW, a więc również zakwaterowanie w bursie, hotelu oraz innych pomieszczeniach przystosowanych do celów mieszkalnych w zależności od posiadanych przez ABW możliwości.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie Szef ABW wypełnił ciążący na nim obowiązek, albowiem - zgodnie z § 34 cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń - zapewnił skarżącemu, na koszt ABW, pomieszczenie mieszkalne w związku z jego przeniesieniem z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości poprzez zakwaterowanie skarżącego funkcjonariusza w bursie położonej na terenie m.st. Warszawy. W ten sposób, uczynił zadość zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych skarżącego, zgodnie z posiadanymi możliwościami ABW.

W tej sytuacji, mając na uwadze ogólne brzmienie przepisu § 34 cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń, przyjąć należy jednocześnie, iż skarżący nie miał również interesu prawnego w domaganiu się zakwaterowania na koszt Skarbu Państwa, albowiem organ, dokonując właściwej czynności materialno-technicznej, zapewnił skarżącemu zakwaterowanie na koszt Skarbu Państwa. Nie ulega wątpliwości, że jeżeli funkcjonariusz otrzymał już określone świadczenie, nie przysługuje mu kolejne tego samego rodzaju, zaspokajające te same potrzeby.

Mając na względzie powyższe, z uwagi na fakt, iż nie istnieje norma prawna, która pozwalałaby na wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wynajęcia na koszt Skarbu Państwa lokalu mieszkalnego na rzecz skarżącego, a także z uwagi na fakt, iż Szef ABW już wykonał swój obowiązek określony w § 34 cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń, polegający na zakwaterowaniu skarżącego na koszt ABW, organ - w świetle art. 61a § 1 k.p.a. - zobowiązany był do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że Szef ABW prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wynajęcia skarżącemu lokalu mieszkalnego na koszt Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, powołując się w tym zakresie na przepisy art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 110 i art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.