Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1211/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Dnia 2 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w [...] na uchwałę Burmistrz Miasta z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] w sprawie: określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz ustalenia opłat za korzystanie z tych przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina [...] stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Gminy Międzychód w dniu 8 maja 2013 roku podjęła uchwałę nr XXXVII/319/2013 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz ustalenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Międzychód, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 czerwca 2013 roku, poz. 3922. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, dalej: "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 roku, nr 5 poz. 13, dalej: "ustawa o transporcie zbiorowym" lub "u.p.t.z.").

Z uzasadnienia uchwały wynika, że jej celem jest realizacja zapisów ustawy o transporcie zbiorowym i określa ona przystanki komunikacyjne, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Międzychód, warunki i zasady korzystania z przystanków oraz wysokość stawki opłat za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Dalej wskazano, że wpływy z tytułu tych opłat będą stanowiły dochód Gminy Międzychód z przeznaczeniem na bieżące utrzymanie przystanków komunikacyjnych, a także budowę, przebudowę oraz remonty infrastruktury przystankowej.

Pismem z dnia 21 lipca 2021 roku Prokurator Regionalny w Poznaniu zaskarżył powyższą uchwałę w części obejmującej jej § 2, w którym ustalono jednakową stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Prokurator zarzucił jej naruszenie art. 16 ustawy o transporcie zbiorowym poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek w postaci jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, a więc zastosowanie stawek o dyskryminującym charakterze wbrew treści art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie zbiorowym, który pozwala na pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W związku z tym Prokurator wniósł na podstawie art. 147 §1 ustawy o z dnia 30 sierpnia 2020 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2, a ponadto o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Prokurator przywołał treść uchwały oraz jej podstawę prawną i podał, że Rada Miejska Międzychodu ustaliła jednolitą stawkę za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w wysokości 3 groszy (0,03 zł). Zdaniem Skarżącego organ uwzględniając tę opłatę musi kierować się niedyskryminującymi zasadami, co wynikać winno z uzasadnienia uchwały. Odnosząc się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie Prokurator stwierdził, że mimo iż w ustawie o transporcie zbiorowym nie zdefiniowano pojęcia "niedyskryminujących zasad", to za dyskryminację uznać należy nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu. W szczególności odnosi się to zdaniem Prokuratora do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Prokurator stwierdził, że uzasadnienie uchwały jest lakoniczne i nie wyjaśnia w żaden sposób motywów, jakimi kierowała się Rada przy jej podejmowaniu. Tym samym, zdaniem Skarżącego, treść zaskarżonej uchwały ani jej uzasadnienie nie pozwala na weryfikację przesłanek do ustalenia jednakowej stawki w wysokości 0,03 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym i nie jest możliwe ustalenie, czy przeprowadzono w tym zakresie jakiekolwiek analizy odnośnie równego traktowania wszystkich przewoźników.

Zdaniem Prokuratora kwestii tych nie rozstrzyga również wyciąg z protokołu nr XXXVII/2013 sesji Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 8 maja 2013 r. na której procedowano projekt przedmiotowej uchwały. Także z wyciągu z protokołu nr 50/2013 posiedzenia wspólnego komisji stałych Rady Miejskiej Międzychodu odbytego w dniu 6 maja 2013 r., na którym pozytywnie zaopiniowano projekt przedmiotowej uchwały, nie wynika, by analizowano czy zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie miasta, będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami.

Powyższe zdaniem Prokuratora świadczy o tym, że Rada Miejska Międzychodu arbitralnie przyjęła jednakową dla wszystkich przewoźników i operatorów stawkę opłaty bez analizy jej niedyskryminującego charakteru, albowiem wielkość opłaty winna być dostosowana do wielkości pojazdów, jakimi wykonywane są przewozy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Międzychodu wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że uchwała została podjęta 8 maja 2013 roku, co oznacza, że funkcjonowała w systemie prawnym ponad 8 lat, podczas których nie była zaskarżana, a przewoźnicy nie zgłaszali, że czuli się w jakikolwiek sposób dyskryminowani. Zdaniem Rady zarzuty wymienione w skardze są bezzasadne i wynikają z niedostatku informacji, którymi dysponował Prokurator przy jej wnoszeniu, jak również z braku znajomości specyfiki lokalnego rynku transportu zbiorowego.

W opinii Rady wskazywane przez Prokuratora przekroczenie upoważnienia ustawowego nie miało miejsca, ponieważ ustalone stawki nie dyskryminują żadnego z przewoźników. Zdaniem Rady przy formułowaniu tego przepisu celem ustawodawcy było zapobiegnięcie dyskryminacji poszczególnych przewoźników, jeżeli więc ustalenie jednakowych stawek, bez względu na rodzaj pojazdu oraz przystanku nie jest obiektywnie dyskryminujące i należy przyjąć że upoważnienie ustawowe Gminy nie zostało przekroczone.

Zdaniem Rady pojęcie dyskryminacji należy rozpatrywać na gruncie każdej charakteryzującej badane podmioty cechy osobno, zachowując przy tym pełen obiektywizm. Dalej Rada wskazała, że płatnikami przedmiotowych opłat na rzecz Gminy są PKS Gorzów Wielkopolski oraz PKS Poznań, dysponujące pełnowymiarowymi autobusami, firmy dowożące pracowników do zakładów pracy, dysponujące pełnowymiarowymi autobusami, prywatni przewoźnicy, dysponujący pojazdami typu BUS, a opłaty dotyczą postoju na 15-stu przystankach znajdujących się na terenie Gminy. Przystanki te są zasadniczo zbliżone wielkością, przepustowością oraz stanem technicznym. Tym samym stawka na poziomie 0,03 zł za postój nie powinna być uznawana za dyskryminującą, albowiem jest znacznie niższa niż stawka maksymalna.

Organ wskazał, że zakładając przeciętnie 5 kursów dziennie w obie strony, podczas których dany pojazd zatrzymuje się na 15 przystankach, przeciętny przewoźnik zobowiązany jest do uiszczenia opłaty na poziomie ok. 100 zł/miesięcznie za pojazd i nic nie stoi także na przeszkodzie, aby kwotę tę uznać za koszt prowadzenia działalności, która przyczyni się do obniżenia podstawy opodatkowania obciążanego opłatą przedsiębiorcy. Tak niska opłata zdaniem Rady nie stanowi bariery uniemożliwiającej prowadzenie przewozów przewoźnikom korzystającym z mniejszych pojazdów. Zdaniem Rady, zróżnicowanie opłat wiąże się z ryzykiem wykreowania stanu nierówności oraz uprzywilejowania lub pokrzywdzenia określonej grupy osób, a być może nawet nieuzasadnioną interwencję w określony rynek usług, czy rodzaj pomocy dla określonej grupy przewoźników. Rada uznała takie różnicowanie za nieracjonalne, niecelowe i ekonomicznie nieuzasadnione.

Argumenty wskazujące że wielkość pojazdu wpływa na stopień zużycia przystanku są w realiach Gminy bezzasadne, bo zużycie to jest na tyle znikome, że można je uznać za pomijalne. Organ wskazał także, że w toku sporządzania odpowiedzi na skargę zbadano kilkadziesiąt podobnych uchwał gmin z całego kraju i w zasadzie wszystkie stosowały podobne zasady obciążania przewoźników opłatami, co oznacza, iż co do zasady jest to praktyka akceptowana wśród społeczeństwa, która nikogo nie dyskryminuje. Stanowisko nakazujące różnicowanie opłat za korzystanie z obiektów samorządowych, godzi ponadto zdaniem Rady w ugruntowaną praktykę nieróżnicowania, a w konsekwencji w konstytucyjną zasadę równości.

Końcowo organ wskazał, że z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wynika wymóg zróżnicowania stawek opłat za postój na przystanku, można więc sformułować wniosek, że intencją ustawodawcy nie było wprowadzenie takiego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Międzychodu Nr XXXVII/319/2013 z dnia 8 maja 2013 roku w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz ustalenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Międzychód w części dotyczącej § 2 uchwały (publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2013 roku, poz. 3922).

Skargę na przedmiotową uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Regionalny w Poznaniu na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a., który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Rada Miejska Międzychodu uchwaliła zaskarżony akt na podstawie upoważnienie ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały dalej" u.s.g."). Jako podstawę prawną wskazano ten przepis oraz art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2011 roku, nr 5, poz. 13, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały dalej" "ustawa o transporcie zbiorowym" lub "u.p.t.z.").

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów.

Dalej wskazać należy, że art. 15 ust. 2 u.p.t.z. stanowi, że określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 16 u.p.t.z. w transporcie drogowym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców mogą być pobierane opłaty (ust. 1).

Stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców oraz standardy, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 3 lit. a, są ustalane w drodze negocjacji między gminą, na obszarze której jest usytuowany przystanek komunikacyjny lub dworzec, i właścicielem albo zarządzającym przystankiem komunikacyjnym lub dworcem (ust. 2).

Stawki opłat, o których mowa w ust. 2, powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora (ust. 3.)

Za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad (ust. 4).

Stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym (ust. 5 pkt 1 ).

Zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie, które ograniczono do wyliczenia postanowień uchwały i podania, że opłaty za korzystanie przez operatora lub przewoźnika z przystanków komunikacyjnych stanowić będą dochód gminy z przeznaczeniem na utrzymanie m.in. przystanków komunikacyjnych. W związku z tym nie sposób ustalić, czy podejmując zaskarżoną uchwałę uwzględniono niedyskryminujące zasady, co było konieczne zgodnie z art. 16 ust. 4 zd. 2 in fine u.p.t.z.

Ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego w uprawnienie do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach wiążąc jednocześnie to uprawnienie z obowiązkiem uwzględniania niedyskryminujących zasad. Rację ma Prokurator, że pojęcie "niedyskryminujące zasady" nie zostało wyjaśnione przez ustawodawcę w powoływanej tu ustawie niemniej zgodzić się należy z powołanym przez skarżącego Prokuratora orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, że dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami (por. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 roku, sygn. U 7/87, OTK 1988, poz. 1, wyrok TK z dnia 13 września 1990 roku, sygn. akt U 4/90, OTK 1990, poz. 10, wyrok TK z dnia 26 kwietnia 1995 roku, sygn. akt K 11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12). Odnosząc powyższe do publicznego transportu zbiorowego w pełni należy zaakceptować pogląd według którego niedyskryminujące zasady przy ustalaniu stawek opłat dla wszystkich operatorów i przewoźników muszą uwzględniać zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu. W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała nie posiada odpowiedniego uzasadnienia, a także Rada nie przedłożyła żadnej dokumentacji, z której wynikałyby motywy podjęcia uchwały o określonej treści (tu: uzasadnienia przyjęcia jednakowej stawki za zatrzymanie w wysokości 0,03 zł), nie jest wiadomym, czy i jak Rada rozumie pojęcie "niedyskryminacyjne zasady" i czy zrealizowała obowiązek ich uwzględnienia w przedmiotowej uchwale. Załączony przez skarżącego Prokuratora protokoły z sesji Rady Miejskiej oraz z komisji stałych również powyższej kwestii nie wyjaśniały.

Sąd zauważa, że dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczającym sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, którymi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów pozostających na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań. Zatem brak należytego uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierowała się Rada Miejska Międzychód, ustalając dla wszystkich przewoźników jednakową wysokość stawki opłaty przystankowej tj., w kwocie 0,03 zł. Brak uzasadnienia uchwały wywołuje skutek, który w konkretnej sytuacji może uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Analiza zawartych w aktach sprawy dokumentów także nie prowadzi do wniosku, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad.

Nadto, Sąd stoi na stanowisku, że uwzględnieniu w niniejszej sprawie mogłyby podlegać także wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę i ewentualnie dołączonej dokumentacji pochodzącej z okresu podjęcia uchwały. Te natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy okazały się niewystarczające. Także w odpowiedzi na skargę Rada nie wykazała w jaki sposób ustalona jednakowa opłata w wysokości 0,03 zł dla każdego pojazdu, za każde zatrzymanie na przystanku należącym do jednostki samorządu wypełnia dyspozycję ustawową niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatowi i przewoźników, o jakiej mowa w art. 16 ust. 3 u.p.t.z.

Tak więc nie ma żadnych informacji czy podejmując uchwałę Rada rozważyła i należycie zastosowała art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Innymi słowy, brak jest jakiejkolwiek analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie Gminy Międzychód będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami. Powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej jej wysokości, powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyrokach tut. Sądu w sprawach o sygn. III SA/Po 1208/21 oraz III SA/Po 1236/21 (dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Organ w żaden sposób nie wykazał, dlaczego ustalona przez niego wysokość stawki to akurat 0,03 zł, w szczególności nie wskazano, jakimi kosztami utrzymania przystanków komunikacyjnych (w jakiej wysokości) generowanymi przez lokalnych przewoźników uzasadniona jest taka wysokość opłaty. Należy podkreślić, że fakt, iż dochód z opłaty stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z art. 16 ust. 7 u.p.t.z., nie oznacza, że wysokość tych opłat może być ustalana w sposób zupełnie dowolny, byleby tylko mieściła się ona w ustawowych granicach. Sąd podziela zatem pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 9 maja 2017 r. (sygn. akt I FSK 1076/15 CBOSA), zgodnie z którym "opłata za korzystanie z przystanków jest pobierana w związku z konkretnym celem, wskazanym w art. 16 ust. 7 u.p.t.z. Gmina nie ma więc swobody wydatkowania dochodów uzyskanych z opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Środki te mogą być wydatkowane wyłącznie na cele wskazane w ustawie o publicznym transporcie drogowym, co przemawia za stanowiskiem, że opłata za korzystanie z przystanków jest daniną publiczną. Przedmiotowe opłaty jako dochody publiczne, przymusowo mogą być pobrane w drodze egzekucji administracyjnej". W związku z powyższym istnieje obowiązek precyzyjnego wykazania przez organ uchwalający opłaty zasadności po pierwsze uchwalenia w ogóle opłaty, a następnie dopiero również wysokości tej opłaty. Zdaniem Sądu, Rada nie wykazała w sposób dostateczny zasadności uchwalonej wysokości opłaty.

Jak wskazano powyżej, stosowna argumentacja co do usprawiedliwienia określonej stawki opłaty za zatrzymywanie się na przystankach komunikacyjnych winna znaleźć się w uzasadnieniu uchwały.

Stwierdzić należy także, że norma prawna wykreowana na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z., w drodze uchwały gminy, jest normą o charakterze ogólnym, abstrakcyjnym i powszechnym na terenie gminy, nie jest to norma indywidualna rozstrzygająca pewną kwestię (wysokość stawki opłaty za zatrzymanie na przystanku komunikacyjnym) w stosunku do konkretnych adresatów, z góry oznaczonych. Ten ogólny i abstrakcyjny charakter tej normy przekonuje, że uchwała w sprawie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych winna uwzględniać również potencjalnych przewoźników, którzy mogą realizować regularny przewóz osób na terenie gminy w przyszłości. Zatem organ gminy winien w sposób na tyle elastyczny kształtować wysokość opłat, aby uwzględnić możliwość pojawienia się nowych przewoźników na rynku lokalnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2021 r., sygn. I GSK 418/21, CBOSA). Tym samym nie można uznać za trafione argumenty Rady odnoszące się do wyliczenia obecnych przewoźników korzystających z przystanków na terenie gminy, zwłaszcza, że jak Rada sama wskazała wśród przewoźników część dysponujące autobusami i inni dysponują pojazdami typu BUS, zatem pojazdami mechanicznymi o znacznie różniących się parametrach technicznych. Nadto, niewystarczający jest w tej mierze argument o długoletnim funkcjonowaniu uchwały i braku sprzeciwu ze strony przewoźników lokalnych. Rada powinna wykazać, dlaczego ustalenie, w dacie podjęcia uchwały, jednakowej opłaty mimo, że w wysokości niższej niż ustawowe maksimum, spełniło ustawowe cele jej ustanowienia.

W konsekwencji należało stwierdzić, że § 2 uchwały w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Nie sposób bowiem w niniejszej sprawie ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z.

Z uwagi na powyższe stwierdzić zatem należało nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 2, jako podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż Skarżący w skardze złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.