Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1525/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 , art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 47 ust. 4
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2850/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasta P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2850/14 oddalił skargę Gminy Miasta P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2014., nr [...] o zwrocie na rzecz: Z. P.(udział w 4/6), M.C.(udział 1/6) oraz D.C. (udział 1/6) części wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków numerami: [...] o pow. 0,1563 ha, [...] o pow. 0,2990 ha i [...] o pow. 0,1124 ha oraz ustalił wysokość i zasady zwrotu zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu wypłaconego odszkodowania.

W uzasadnieniu organ podkreślił, iż przedmiotowa sprawa była już wcześniej rozpatrywana przez Starostę P., który w dniu [...] marca 2013 r. wydał decyzję

o zwrocie przedmiotowych działek, lecz decyzja ta, na skutek odwołania Gminy Miasta P., decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. została uchylona

a sprawa przekazana Staroście do ponownego rozpatrzenia.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego, w tym uzyskaniu kopii decyzji z dnia

[...] maja 1973 r. orzekającej o zatwierdzeniu realizacyjnego planu zagospodarowania terenu inwestycji dla Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej przy ul. [...]w P. i załącznika do tej decyzji tj. Planu Zagospodarowania Terenu w skali 1:500, Starosta P. w dniu [...] maja 2014 r. wydał ponownie decyzję o zwrocie, będącą przedmiotem niniejszego postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty została wydana zgodnie ze stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa. W sprawie bowiem jest bezspornym, że działki będące przedmiotem postępowania Skarb Państwa nabył na potrzeby budowy Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej przy ulicy [...] w P.. W akcie notarialnym nabycia tych działek (Rep A nr [...] z 11 września 1974 r.) zawarto zapis, że przed notariuszem strony przedłożyły odpis decyzji z 22 maja 1973 r. wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w P. zatwierdzającej plan zagospodarowania wyżej wymienionych działek pod budowę Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej przy ul. [...] oraz że M.P.(ówczesna właścicielka tych działek) sprzedaje przedmiotową nieruchomość (oznaczoną wtedy jako działki nr [...] o pow. łącznej 1,5372 ha) w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U Nr 10, poz. 64 z 1974 r.) o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W akcie notarialnym stwierdzono również, że do aktu dołączono m. in. opis i mapę wpisaną do składnicy geodezyjnej w dniu 1 grudnia 1973 r. za nr [...] z podziału działki [...] na działki o nr [...], zatwierdzone decyzją Zarządu Powiatowego w P. [...] z [...].07.1974 r.

Działka nr [...] o pow. 0,1124 ha (obecnie nr [...] o pow. 0,1134 ha) także objęta ww planem realizacyjnym (oddziela rzekę P. od terenu przeznaczonego w planie pod planowaną zabudowę oraz planowane tereny zieleni parkowej), opisana na planie jako "Pas zieleni-przejście" została także nabyta w 1974 r. na rzecz Skarbu Państwa.

Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie cała nieruchomość, nabyta w dniu 11 września 1974 r. na Skarb Państwa, miała być przeznaczona na budowę szkół przy ulicy [...] w P.. Zgodnie z ustaleniami Starosty P. na tym terenie realizowano od 1985 r. inne zamierzenie inwestycyjne tj. budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych (protokoły odbioru końcowego i przejęcia inwestycji do eksploatacji- użytku budynków Nr 2A i Nr 2B na osiedlu "[...]" w P.). Tym samym zamierzenie inwestycyjne budowa Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej przy ul. [...], szczegółowo określone w planie realizacyjnym, na wywłaszczonych działkach nigdy nie zostało zrealizowane. Jeżeli nie powstały budynki szkolne to i nie mogły powstać pozostałe budowle towarzyszące jak np. place, tereny zieleni parkowej czy też tereny rekreacyjne przewidziane do realizacji w planie realizacyjnym.

W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, zaś stan faktyczny ustalono prawidłowo. Niewątpliwie na powołanych wyżej działkach cel wywłaszczenia w postaci budowy Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej nie został zrealizowany. Dlatego orzeczony zwrot był zasady. Prawidłowo również ustalono kwotę zwaloryzowanego odszkodowania pomijając poczynione na działkach nakłady związane z opisanymi ciągami komunikacyjnymi, ponieważ nie mieściły się one w celu wywłaszczenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto P..

Oddalając skargę, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania.

Sąd za prawidłowe uznał ustalenia poczynione przez organy obydwu instancji, z których wynika, że cel wywłaszczenia na działkach aktualnie oznaczonych jako [...] o pow. 0,1563 ha, [...] o pow. 0,2990 ha i [...] o pow. 0,1124 ha, nie został przez podmiot publiczny zrealizowany, a w konsekwencji, za zgodny z prawem należało uznać zwrot nieruchomości na rzecz następców prawnych byłej właścicielki M.P.. Powyższy stan faktyczny w pełni potwierdza, zdaniem Sądu, że zaistniały przesłanki do uznania części nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie funkcjonuje ugruntowany pogląd, iż zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to jednocześnie obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie cała nieruchomość nabyta w dniu

11 września 1974 r. na Skarb Państwa miała być przeznaczona na budowę Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej przy ulicy [...] w P.. Dla oceny wystąpienia przesłanek zwrotu istotne było zatem ustalenie czy i kiedy zrealizowano ww cel. Organ prowadzący postępowanie nie odnalazł żadnych dokumentów świadczących, że na wywłaszczonym terenie było budowane Technikum czy też Zasadnicza Szkoła Zawodowa pomimo skierowania pisemnych zapytań do: Urzędu Miejskiego w P. (odpowiedź pismo AD.1633.66.2013 z 03.10.2013 r.), Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Usług Inwestycyjnych Sp. z o.o. (pismo nr DO/894/13 z 24.09.2013 r.), Wydziału Ogólno-Administracyjnego i Zamówień Publicznych Starostwa Powiatowego w P. (pismo OZ. 1634.3.2013 z 20.09.2013), Kuratorium Oświaty i Wychowania w Warszawie Delegatura w Ciechanowie (pismo DCI. 1530.12.2013.RS z 2.09.2013), Wydział Architektoniczno-Budowlanego Starostwa (pismo AB.6743.2.106.2013 z 30.07.2013), Archiwum Państwowego m. st. Warszawy Oddziału w Mławie (znak 0-M.6341.43.2013 z 12.07.2013 r.), Sądu Rejonowego w Ciechanowie Archiwum Zakładowego (pismo z dnia 09.07.2013 r.). Podmioty te informowały w pismach m. in., że w swoich zasobach nie posiadają dokumentacji z budowy przedmiotowej szkoły czy też nie posiadają dokumentacji i informacji dotyczącej ewentualnego wydania pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego.

Sąd odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze uznał, iż znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty wskazują niezbicie, że ocena przeprowadzona przez organy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia była prawidłowa. Zgodnie z ustaloną przez Starostę P. informacją, już od 1985 r. na tym terenie realizowano inne zamierzenie inwestycyjne tj. budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych (protokoły odbioru końcowego i przejęcia inwestycji do eksploatacji- użytku budynków Nr 2A i Nr 2B na osiedlu "[...]" w P.). Tym samym zamierzenie inwestycyjne, budowa Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej przy ul. [...], szczegółowo określone w planie realizacyjnym, na wywłaszczonych działkach nigdy nie zostało zrealizowane. Stąd też, jeżeli nie powstały budynki szkolne to i nie mogły powstać pozostałe budowle im towarzyszące jak np. place, tereny zieleni parkowej, itp. przewidziane do realizacji w planie realizacyjnym. Tym samym, w ocenie Sądu, nie znajduje potwierdzenia okoliczność podnoszona przez Skarżącą Gminę Miasta P., że na części nieruchomości podlegającej zwrotowi zrealizowano cel wywłaszczenia, ale po upływie 10 lat. Istniejące obecnie zagospodarowanie zwracanych działek (ciągi piesze, tereny zielone itp.) powstało nie w związku z realizacją budowy Technikum i ZSZ, lecz wskutek zagospodarowania terenu związanego z budową osiedla domów wielorodzinnych, nie stanowiącego celu wywłaszczenia.

Sąd stwierdził, że z uwagi na ograniczenie wniosku o zwrot do części działek oraz ze względu na aktualny stan zagospodarowania, jakim jest wybudowane osiedle domów wielorodzinnych, Starosta prawidłowo przeprowadził podział geodezyjny nieruchomości, wydzielając działki o nr ew. [...] o pow. 0,1563 ha, [...] o pow. 0,2990 ha i [...] o pow. 0,1124 ha, z przeznaczeniem ich do zwrotu. Aktualny stan zagospodarowania wskazuje że na wydzielonej działce [...] nie zrealizowano przewidzianego w planie posadzenia drzew, trawników, budowy placów rekreacyjnych, a na działce [...] nie zrealizowano przewidzianej w planie zieleni parkowej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej Gminy, że zeznania świadków Z. S. i J.G. są wewnętrznie sprzeczne, Sąd wskazał, że zeznania dotyczą okoliczności sprzed 30-40 lat i z tego powodu mają charakter bardzo ogólny, jednakże trudno w nich stwierdzić wewnętrzną sprzeczność, na którą powołuje się skarżąca Gmina.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż, jak to zawarto w aktach postępowania, kryterium zbędności na cel wywłaszczenia nie ograniczano do lat 1974-1984 a organ I Instancji badał to kryterium w okresie od dnia wywłaszczenia do chwili obecnej, wskutek czego stwierdzono, że cel wywłaszczenia określony w planie realizacyjnym jako budowa Technikum i ZSZ nie został w ogóle zrealizowany, a nie tylko w okresach ustawą przewidzianych.

Nadto, wbrew stanowisku skarżącej, nie naruszono - w ocenie Sądu - art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W akcie notarialnym nabycia m.in. działek zwracanych (Rep A nr [...] z 11 września 1974 r.) zawarto zapis, że ówczesna właścicielka M. P. sprzedaje przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa - Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Ciechanowie pod budowę Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej przy ul. [...], w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U Nr 10, poz..64 z 1974 r) o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, co czyni powyższy zarzut, jakoby naruszono art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bezzasadnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto P., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo tego, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. powinna być uchylona na skutek naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegające na nieustaleniu, czy i kiedy wywłaszczony właściciel lub jego następcy prawni zostali zawiadomieni o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania zarzutu skargi, którego trafność zobowiązywałaby Sąd do uwzględnienia skargi, a dotyczącego niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez nieustalenie, czy i kiedy wywłaszczony właściciel lub jego następcy prawni zostali zawiadomieni o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro zdaniem organów cel wywłaszczenia" nie został zrealizowany, a od 1985 r. na terenie objętym postępowaniem wywłaszczeniowym rozpoczęto realizację innego zamierzenia inwestycyjnego, to obowiązkiem każdego z organów było ustalenie, czy właściwy organ stosownie do dyspozycji art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiadomił poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brak dokonania ustaleń w tym zakresie przez każdy z organów mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda obowiązujące uprzednio przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) nie przewidywały wprost obowiązku zawiadamiania wywłaszczonego właściciela o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, ale przewidywały obowiązek zwrotu w takiej sytuacji tej nieruchomości za jego zgodą (odpowiednio art. 47 ust. 4 ustawy z 1985 r. oraz art. 37 ust. 2 ustawy z 1958 r.).

Zdaniem skarżącej Gminy, dokonanie ustalenia, że od 1985 r. na tym terenie realizowano inne zamierzenie inwestycyjne, tj. budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych jest również istotne z uwagi na treść art. 74 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 170), zgodnie z którym "nieruchomość nie podlega zwrotowi, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie tej nieruchomości na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego oraz infrastruktury społecznej i technicznej."

Powyższe ustalenie miało, w ocenie skarżącej, istotny wpływ na wynik sprawy z tego względu, że w razie wykazania, iż uprzedni właściciel nieruchomości został zawiadomiony o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel roszczenie jego następców o zwrot nieruchomości nie mogłoby zostać uwzględnione, a postępowanie w sprawie powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Powyższe z kolei wykluczałoby możliwość oddalenia skargi przez sąd. Oznacza to tym samym, że oddalenie przez Sąd I instancji skargi było przedwczesne, a tym samym nastąpiło z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art.7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Na wstępie wyjaśnić należy, że o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej ma obowiązek taki związek wykazać ( art.176 p.ps.a.)

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.

Podnosząc zarzuty naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art.7, 77 §1 i art.107§3 k.p.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że organy administracji nie podjęły wszelkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia sprawy, w toku postępowania nie dokonano ustaleń, czy i kiedy wywłaszczony właściciel lub jego następcy prawni zostali zawiadomieni o zamiarze wywłaszczenia na inny cel niż cel wywłaszczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, ze powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, gdyż przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami wprawdzie nie przewidywały wprost obowiązku zawiadamiania wywłaszczonego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż wywłaszczenia, ale przewidywały w takiej sytuacji obowiązek zwrotu tej nieruchomości za jego zgodą. Autor skargi kasacyjnej powołał się na art.47 ust.4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także na art.37 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywodząc, że wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, ze wywłaszczony właściciel musiał być powiadomiony o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, aniżeli cel wywłaszczenia. Ponadto przywołano art.74 ust.1 zd.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Odnośnie do tak sprecyzowanego zarzutu stwierdzić należy, że ani ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( na podstawie której nastąpiło wywłaszczenie), ani ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( obowiązująca w okresie, gdy nieruchomość przeznaczono na inny cel niż budowa Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej ) wprost nie nakładały na organy obowiązku powiadomienia wywłaszczonego właściciela o zamiarze przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel niż cel wywłaszczenia. Zgodnie z ustaleniami Starosty P., a których to ustaleń nie kwestionuje autor skargi kasacyjnej, na wywłaszczonym terenie realizowano od 1985 r. inne zamierzenie inwestycyjne tj. budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Obowiązująca w tej dacie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz.U. z 1985 r., Nr 22, poz.99) przewidywała w art.50 ust.5, że: "Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż cel uzasadniający wywłaszczenie, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 74 z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego". W wyniku nowelizacji ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dokonanej ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. ( Dz.U. Nr 24, poz. 170) "art.74 ust.1 otrzymał brzmienie: " Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie. Nieruchomość nie podlega zwrotowi, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie tej nieruchomości na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego oraz infrastruktury społecznej i technicznej."

Z treści wskazanych przepisów nie wynika wprost, aby organ miał obowiązek powiadamiania właściciela o przeznaczeniu nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, choć w drodze wykładni art. 74 ust.1, w brzmieniu wyżej wskazanym, można wywieść, że tylko wówczas wywłaszczona nieruchomość mogła być użyta na inne cele niż cel wywłaszczenia, gdy wywłaszczony właściciel nie wyraził zgody na zwrot nieruchomości. Jednakże - co ważne - przepisy te nie wskazywały terminu, w którym wywłaszczony mógł żądać zwrotu nieruchomości, poczynając od daty powiadomienia go o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, którego uchybienie skutkowałoby utratą roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zatem nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w razie wykazania, iż wywłaszczony właściciel został powiadomiony o zamiarze przeznaczenia na inny cel niż cel wywłaszczenia, to postępowanie stałoby się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone. Dopiero w ustawie o gospodarce nieruchomościami w art.136 ust.2 wprowadzono regulację, zgodnie z którą w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zaś w przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa ( art.136 ust.4). Trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami poczynionymi przez organy administracji w niniejszej sprawie w 1985 r. na wywłaszczonej nieruchomości rozpoczęto realizację innego celu aniżeli cel wywłaszczenia, a wówczas nie obowiązywał żaden termin do dochodzenia roszczenia o zwrot skutkujący utratą możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Trudno natomiast uznać za możliwe, aby po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., czyli po upływie kilkunastu lat od zrealizowania inwestycji na inny cel aniżeli cel wywłaszczenia organy powiadomiły wywłaszczonego właściciela lub jego następców prawnych o zamiarze przeznaczenia na inny cel niż cel wywłaszczenia. Nastąpiłoby to już po zrealizowaniu inwestycji.

Trzeba mieć również na uwadze, że tak decyzja organu pierwszej instancji, jak również zaskarżona decyzja Wojewody [...] zostały podjęte po przeprowadzeniu postępowania, do którego miały zastosowanie przepisy znowelizowanego Kodeksu postępowania administracyjnego mocą ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz.U.2011 r., Nr 6, poz.18), które weszły w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Zmiany te polegały m.in. na nowelizacji art.7 k.p.a. i miały na celu podwyższenie do rangi zasady ogólnej udziału strony w ustaleniu stanu faktycznego i udziału czynnego przez wnioskowanie o podjęcie czynności dowodowych, co oczywiście nie podważa obowiązków ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji publicznej z urzędu. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego: " Nowelizacja art.7 k.p.a. zmierza do zaktywizowania stron. Chodzi o to, żeby nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie, z drugiej zaś strony przyznaje im również prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy"( Sejm RP VI kadencji nr druku 2987). Art.7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nic zatem nie stało na przeszkodzie, aby pełnomocnik Gminy Miasta P., który uczestniczył w postępowaniu, na etapie postępowania administracyjnego, nie zaś dopiero sądowego zgłosił stosowny wniosek lub zadał pytania następcom prawnym wywłaszczonego właściciela podczas rozprawy administracyjnej, czego jednak nie uczynił , nie przedłożył także żadnego dokumentu na potwierdzenie formułowanej tezy zawiadomienia wywłaszczonego właściciela lub jego następców prawnych o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia.

Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.141 §4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania zarzutu skargi dotyczącego nieustalenia, czy wywłaszczony był powiadomiony o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, nie mógł być uwzględniony, gdyż uchybienie to nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.