Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 24/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,77 art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu płatności rat nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Burmistrz K. P. (zwany dalej "Burmistrzem"), z upoważnienia którego działał Kierownik Miejsko – gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, przypisał skarżącej E. B. do zwrotu kwotę [...]zł nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami w wysokości [...] zł oraz rozłożył spłatę łącznej należności w wysokości [...] zł na 16 miesięcznych rat po [...] zł płatnych w okresie od [...] czerwca 2014 r. do [...] września 2015 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] Burmistrz zmienił ww. decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. w ten sposób, że ustaloną na dzień [...] stycznia 2015 r. do spłaty kwotę [...]zł wraz z należnymi odsetkami rozłożył na 10 miesięcznych rat po [...] zł płatnych w okresie od [...] lutego 2015 r. do [...] listopada 2015 r.

Z kolei decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Burmistrz przypisał skarżącej do zwrotu kwotę [...]zł nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami ustawowymi wynoszącymi na dzień wydania decyzji [...] zł oraz rozłożył łączną należność w kwocie [...]zł na 16 rat po [...] zł każda płatnych od [...] października 2015 r. do [...] stycznia 2017 r.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżąca, wskazując na swoją trudną sytuację materialną oraz to, że jej konkubent nie wyjeżdża już często za granicę (ostatni raz w lipcu 2015 r. , od sierpnia 2015 r. jest w domu bez pracy) zwróciła się do Burmistrza o "zawieszenie spłat" do momentu poprawienia się sytuacji materialnej

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej Burmistrz, na podstawie art. 12 ust. 2, art. 23 ust. 1, ust. 8, art. 25 ustawy z dnia [...] września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2015 poz. 859, ze zm., zwanej w skrócie "u.p.o.u.a.") oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a."), odmówił skarżącej odroczenia terminu płatności rat nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego ustalonych decyzjami:

- Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. i zmienioną decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz

- Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. organ właściwy wierzyciela, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Burmistrz wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. [...] r. ustalono skarżącej nienależnie pobrane świadczenia pobrane z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł z odsetkami ustawowymi, płatne w ratach od listopada 2013 r. do maja 2014 r. Należność ta została spłacona przez skarżącą w całości wraz z odsetkami.

Zgodnie z decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...], skarżąca była zobowiązana do spłaty w ratach kwoty [...]zł wraz z odsetkami ustawowymi. Z tej należności na dzień [...] października 2015 r. pozostało skarżącej do zapłaty [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi. Skarżąca ponadto zalega ze spłatą 5 rat, tj. od lipca 2015 r.

Burmistrz wskazał też, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] określono nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł wraz z odsetkami, płatne w ratach od października 2015 r. do stycznia 2017 r.

Ponadto decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] ustalono nienależnie pobrane świadczenia w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi, płatne w ratach od lutego 2017 r. do sierpnia 2017 r.

Wezwana do sprecyzowania wniosku skarżąca wskazała, że jej wniosek dotyczy należności określonych decyzjami nr [...] oraz [...].

Organ ustalił, że skarżąca jest osobą w wieku produkcyjnym (46 lat), zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z konkubentem S. B. oraz trojgiem dzieci: D. B. (18 lat), A. B. (16 lat) i K. B. (14 lat). S. B. jest zobowiązany do świadczeń alimentacyjnych względem ww. dzieci – zgodnie z ugodą zawartą przed Sądem Rejonowym w G. – D. z dnia [...] kwietnia 2002 r. (sygn. akt III [...]) oraz ugodą z dnai [...] stycznia 2002 r. sygn. akt [...] na syna K. alimenty wynoszą [...] zł miesięcznie, na synów D. i A. B. alimenty wynoszą po [...] zł miesięcznie, stanowi łącznie [...] zł miesięcznie. Źródłem utrzymania rodziny w sierpniu 2015 r. było wynagrodzenie skarżącej w wysokości [...] zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni 2.0505 ha przeliczeniowych. Dochód miesięczny z tegoż gospodarstwa rolnego obliczony zgodnie z 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej oraz § 1 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058) organ ustalił na [...] zł. Wobec tego łączy dochód rodziny organ ustalił w kwocie [...]zł tj. [...] zł na osobę.

Organ ustalił ponadto, że skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej, nie jest ujęta w ewidencji osób bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w G. – D.; skarżąca podejmuje pracę bez umowy (opieka nad dzieckiem). Konkubent skarżącej posiada zarejestrowaną działalność gospodarczą ("E." B. S.), zgodnie z oświadczeniem skarżącej obecnie nie wykonuje prac z uwagi na stan zdrowia – złamanie lewej ręki. Dotychczas, w latach 2013 – 2015, konkubent skarżącej okresowo podejmował prace za granicą w [...] i zgodnie ze złożonymi oświadczeniami osiągał dochód w przedziale 3.000 – [...] zł miesięcznie.

Organ ustalił także, że syn skarżącej [...] uczęszcza do klasy II Gimnazjum w K. P., syn A. uczęszcza do klasy I Zasadniczej Szkoły Zawodowej w K. P., a syn D. (lat 18) obecnie nie uczy się, nie pracuje, pozostaje na utrzymaniu matki.

Organ wskazał, że skarżąca nie zgłasza (wobec siebie i synów) problemów zdrowotnych, obecnie nie ponosi żadnych wydatków związanych z zakupem leków i leczeniem. Wydatki rodziny skarżącej związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą: energia elektryczna – [...] zł, woda – [...] zł, gaz butlowy – [...] zł miesięcznie, ponadto opłaty za telefon – [...] zł, internet [...] zł oraz Cyfrowy [...] – [...] zł miesięcznie.

Organ podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest decyzją uznaniową. Decyzja w zakresie odroczenia terminu płatności nienależnie pobranych świadczeń stanowi ponadto wyjątek od wyrażonej w art. 23 ust. 1 ww. ustawy zasady, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia jest zobowiązana do ich zwrotu. Wobec tego odroczenie płatności może mieć miejsce wyjątkowo – w razie wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Zdaniem organu sama trudna sytuacja materialna rodziny nie uzasadnia odroczenia terminu płatności nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe, o ile sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a nie względem wszystkich rodzin.

Burmistrz podniósł, że skarżąca obecnie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Jest jednak osobą zdrową i zdolną do podjęcia zatrudnienia (na umowę o pracę), a tym samym polepszenia swojej sytuacji materialnej.

Organ podniósł także, że wskazany przez skarżącą we wniosku wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2012 r. sygn.. akt I OSK 1661/11 nie ma zastosowania w sprawie, dotyczy bowiem ustalenia, czy w danej sprawie nastąpił fakt pobranie nienależnie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W przypadku skarżącej organ w odrębnym postępowaniu i odrębnymi decyzjami już ustalił, że w okresie od [...] kwietnia 2010 r. do [...] marca 2013 r. zostały nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego na łączną kwotę [...]zł wraz z należnymi odsetkami ustawowymi. Skarżąca nie odwoływała się od tych decyzji. Burmistrz podkreślił, że przypisane do zwrotu nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz ustalenie miesięcznych rat ich spłaty nastąpiło z uwzględnieniem wyroku Sądu Rejonowego w B. VII Zamiejscowego Wydziału Karnego z siedzibą w G. – D. z dnia [...] sierpnia 2013 r., na mocy którego skarżącą uznano za winną wyłudzenia świadczeń alimentacyjnych na kwotę [...]zł.

W złożonym odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 i 10 k.p.a. W uzasadnieniu wskazała, że pobierając zasiłek z Ośrodka Pomocy Społecznej nie miała świadomości prawnej, że robi to nielegalnie i narusza prawo. Konkubent płacił na dzieci nieregularnie, zaś pieniądze były potrzebne nie dla skarżącej, ale dla dzieci.

Odwołująca zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę, iż ustalony dochód – [...] zł na osobę jest dochodem poniżej minimum socjalnego, które we wrześniu 2013 r. wynosiło [...] zł na osobę w gospodarstwach 5 osobowych, jak też poniżej minimum egzystencji, co świadczy o tym, że skarżąca z dziećmi mieści się w definicji tzw. ubóstwa absolutnego.

Odwołująca podkreśliła też, że konkubent zobowiązany do wypłaty ustalonych ugodami sądowymi alimentów nie płaci ich z powodu braku środków finansowych. W tym stanie rzeczy skarżąca jest pozbawiona środków do życia i środków na pomoc swoim dzieciom.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium, po opisaniu dotychczasowego przebiegu sprawy, przytoczyło treść art. 23 ust. 1 oraz art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. oraz dokonało wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności" użytego w art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. Podkreśliło też, że decyzja wydawana na podstawie art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. ma charakter uznaniowy. Wskazując na powyższe Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i rozważył należycie przesłanki odroczenia terminu spłaty należności.

Kolegium podkreśliło, że wbrew twierdzeniom skarżącej organ I instancji brał pod uwagę szczególną sytuację materialną rodziny skarżącej uznając jednakże, iż rodzina skarżącej znajduje się co prawda w trudnej sytuacji materialnej, jednakże ta okoliczność nie uzasadnia odroczenia terminu płatności kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zaś strona pomimo życia w skrajnej biedzie ni skorzystała i nie korzysta z pomocy społecznej, nie jest także zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy.

Na poparcie swojego stanowiska Kolegium wskazało na wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1045/12.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 23 ust. 8 u.p.o.a.

Wskazując na naruszenie art. 23 ust. 8 u.p.o.a skarżąca podniosła, iż organ winien oceniać obiektywną możliwość spłaty zadłużenia, uwzględniając przy tym okoliczności jego powstania, a także biorąc pod uwagę zdarzenia zaistniałe po ustaleniu nienależności pobierania świadczeń, które z przyczyn niezależnych od świadczeniobiorcy uniemożliwiłaby mu zwrócenie długu. Organ natomiast w swoich rozważaniach nie dość wnikliwie pochylił się nad okolicznościami powstania zadłużenia finansowego i możliwości zarobkowych skarżącej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sytuacja materialna skarżącej nie pozwala na jednorazową spłatę pozostałe części nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem skarżącej, w realiach przedmiotowej sprawy, jej sytuacja jej rodziny jest "szczególna" w rozumieniu art. 23 ust. 8 u.p.o.a. Skarżąca ponownie wywiodła, że jej dochody są poniżej zarówno minimum socjalnego jak też biologicznego.

Zdaniem skarżącej Kolegium z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie uwzględniło przesłanek występowania szczególnych okoliczności opartych na kryteriach dochodowym i rodzinnym, które to zbadał i podał organ I instancji, nie odniosło się też do podnoszonej w odwołaniu okoliczności, iż dochody rodziny skarżącej sytuują ją poniżej zarówno minimum socjalnego jak i biologicznego. Kolegium naruszyło też art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Skarżąca podniosła ponadto, powołując się na ustanowioną w art. 78 Konstytucji zasadę dwuinstancyjności, że organ odwoławczy jest zobowiązany poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, Kolegium tego nie zrobiło, powołując się jedynie na ustalenia organu I instancji. Kolegium zatem nie rozpoznało ponownie sprawy, lecz ograniczyło się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W. 2005, str. 460 – 461).

Dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa powodującego nieważność zaskarżonych decyzji; stwierdził natomiast naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdził mianowicie że, tak jak zarzuca skarżąca, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy, wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. oraz przepisów art. 7 k.p.a. (w tym zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu) i art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a. nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie co do istoty w jej całokształcie, lecz ograniczył się do opisu przebiegu postępowania, przytoczenia i wykładni właściwych w sprawie przepisów oraz lakonicznej oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji i ogólnikowego odniesienia się do zarzutów odwołania.

Z uwagi na stwierdzone uchybienie organu odwoławczego niezbędnym jest przypomnienie, iż w myśl art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższe rodzi taki skutek, że wydanie decyzji przez każdy z organów administracji publicznej musi być poprzedzone samodzielnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa. Sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. orzeczenia NSA: z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, publ. ONSA 1992/3-4/95, z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1852/09, z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1044/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. w spawie sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 kpa polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ I instancji (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można pominąć, iż zasada dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 k.p.a. stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05, publ. OTK ZU 2006/6A/66). Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P 13/01, OTK ZU 2002/4A/42/564). Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Stąd też nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. (B.Adamiak (w:) B.Adamiak,J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2005 r., s.96-97). Dlatego też właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, tak by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III AZP 8/94, publ. OSNAPiUU 1995/7/82, wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10; wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 172/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, publ. PiP 1989/8/147).

W świetle przywołanego jednolitego stanowiska judykatury i doktryny nie budzi najmniejszych wątpliwości, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nawet jeżeli organ odwoławczy po przeprowadzeniu merytorycznego postępowania, dojdzie do takich samych wniosków jak organ I instancji, to jego podstawowym obowiązkiem jest wykazanie w jaki sposób (w oparciu o jakie okoliczności/dokumenty) do takich wniosków doszedł i wskazanie (tak jak stanowi to art. 107 § 3 k.p.a.) dlaczego uznał je za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom lub twierdzeniom odmówił wiarygodności, tak by strona mogła skonfrontować swoje stanowisko z argumentacją organu, a sąd dokonać kontroli ostatecznego rozstrzygnięcia organu. Podkreślić należy, że brak prawidłowego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i odniesienia się do zarzutów odwołania uniemożliwia kontrolę sądową, również wówczas, gdy zarzuty skargi są powieleniem tych przywołanych w odwołaniu, lub zgłaszanych w toku postępowania, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, jako że sąd nie może zastępować organu i w miejsce niedokonanego przez organ merytorycznego rozpoznania sprawy, sprawę merytorycznie w istocie rozstrzygnąć, choćby poprzez szczegółowe odniesienie się do zarzutów skargi, które są powtórzeniem nierozpatrzonych argumentów odwołania lub też okoliczności podnoszonych przez stronę w toku postępowania (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, stosownie do powyższego stanowiska Sądu.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.