Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2854/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 12, 36
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 174, 176, 185 par. 1, art. 207 par.2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Gl 31/13 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz M. S.A. z siedzibą w N. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 31/13, oddalił skargę M. S.A. w N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan faktyczny sprawy: pismem z dnia 4 września 2009 r. M. S.A. w N. wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji określonej jako "[...]". Pierwotnie postępowanie prowadził Prezydent Miasta P., który dwukrotnie wydał w sprawie decyzje (z dnia [...]marca 2010 r. i [...]lutego 2011 r.), każdorazowo uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (decyzjami z [...]czerwca 2010 r. i [...]kwietnia 2011 r.). Postanowieniem z 16 stycznia 2012 r. SKO w Katowicach orzekło o wyłączeniu od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta P. i wyznaczyło do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta B.. Postanowienie to zostało doręczone organowi wyznaczonemu 23 stycznia 2012 r. W dniu 6 lutego 2012 r. została nadesłana dokumentacja sprawy.

Prezydent Miasta B. podjął próbę wzruszenia postanowienia SKO z 16 stycznia 2012 r. i wnioskiem z 8 lutego 2012 r. zwrócił się do SKO o ponowne rozpoznanie sprawy. Postanowieniem z 10 kwietnia 2012 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność tego wniosku.

W związku z zarzutami strony dotyczącymi niekompletności przesłanych akt administracyjnych, Prezydent Miasta B. 11 kwietnia 2012 r. zwrócił się o nadesłanie brakującej dokumentacji. Materiały uzupełniono 7 maja 2012 r.

Prowadząc postępowanie, organ sukcesywnie zawiadamiał stronę o wyznaczeniu kolejnych terminów do jego zakończenia. Pierwszy termin załatwienia sprawy wyznaczono do 7 lipca 2012 r., jednak pismem z 5 lipca 2012 r. zawiadomiono o jego przedłużeniu do 7 września 2012 r. Kolejnym pismem z 5 września 2012 r. zawiadomiono o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 7 listopada 2012 r.

Pismem z 26 października 2012 r. Spółka złożyła do SKO w Katowicach zażalenie na przewlekłość postępowania administracyjnego. Zanim doszło do rozpoznania tego zażalenia, organ prowadzący postępowanie kolejnym zawiadomieniem z 6 listopada 2012 r. ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do 7 grudnia 2012 r., a następnie w dniu 6 grudnia 2012 r. Prezydent Miasta B. wydał decyzję w sprawie, którą odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 19 grudnia 2012 r. uznało zażalenie na przewlekłość postępowania za uzasadnione.

Pismem z 14 marca 2013 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta B., podając jako podstawę przepisy art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 53 § 1, art. 54 § 1 i 57 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zawnioskowano o stwierdzenie przewlekłości postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania, podkreślając jego długotrwałość oraz zbędność i pozorność podejmowanych przez organ czynności. Zwrócono uwagę, że SKO postanowieniem z 19 grudnia 2012 r. uznało zażalenie za uzasadnione i stwierdziło przewlekłość postępowania, wskazując uchybienia w procedowaniu organu. Wskazano, że wniesienie zażalenia na przewlekłość do SKO świadczy o wyczerpaniu przez stronę przysługujących jej środków prawnych i czyni skargę do sądu dopuszczalną. Podano, że celem Skarżącej jest stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem ma zamiar ubiegać się o odszkodowanie. Zwrócono uwagę, że strona ma świadomość, iż wobec wydania w sprawie decyzji przez organ I instancji, bezprzedmiotowe jest domaganie się zobowiązania organu do wydania decyzji. Nadal uzasadnione jest jednak domaganie się stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dalszej części skargi przedstawiono argumenty mając potwierdzić, że poszczególne czynności i tryb działania organu miały cechy przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Zwrócono też uwagę, że wobec braku możliwości orzeczenia przez SKO o rażącym naruszeniu prawa w związku z przewlekłością, skarga do sądu jest dla strony jedynym środkiem umożliwiającym ochronę interesów.

W odpowiedzi na skargę Prezydent B. wniósł o jej oddalenie, wskazując na zasadność kolejnych, podejmowanych w sprawie czynności. Podał, że wobec skomplikowania sprawy i okresu, jaki upłynął od wyznaczenia Prezydenta Miasta B., zarzuty przewlekłości, pozorności postępowania i rażącego naruszenia prawa są dla organu krzywdzące i nieuzasadnione.

W piśmie procesowym z 19 czerwca 2013 r., będącym polemiką z twierdzeniami podanymi w odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Spółki zakwestionował stanowisko organu o braku podstaw do stawiania zarzutu przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 r. Skarżąca podtrzymała skargę, powołując się dodatkowo na tezę zawartą w wyroku NSA z 15 stycznia 2013 r. II OSK 2390/12. Zwróciła uwagę, że w ostatnim czasie wszedł w gminie w życie plan miejscowy, który uniemożliwia realizację inwestycji, przedłużanie postępowania było zatem celowe i miało na celu udaremnienie inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 31/13, oddalił skargę M. S.A. w N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze z.), zwana dalej p.p.s.a., stwarza możliwość wniesienia skargi do sądu zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłość postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że sprawa objęta skargą, dotycząca ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji mieści się w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., albowiem w sprawie tej organ wydaje decyzję. Zostały także spełnione w sprawie warunki dopuszczalności skargi, związane z koniecznością wyczerpania przed jej wniesieniem środków służących stronie na drodze administracyjnej.

Sąd zaakceptował także prezentowane w orzecznictwie i przytoczone przez stronę w skardze rozumienie bezczynności oraz przewlekłości postępowania. Bezczynnością jest stan polegający na tym, że w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje rozstrzygnięcia. O przewlekłości można mówić w sytuacji, gdy czas trwania postępowania jest dłuższy niż to jest konieczne dla wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla określonej sprawy. W szczególności o przewlekłości świadczy podejmowanie czynności pozornych, zbędnych z punktu widzenia zasady koncentracji materiału (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12 i cytowane w nim orzeczenia). Zarówno jedna, jak i druga sytuacja jest sankcjonowana przez ustawodawcę. Nie jest przedmiotem kontrowersji cel wprowadzenia regulacji umożliwiającej stronie składnie skargi na bezczynność lub przewlekłość, nie budzi także wątpliwości cel, dla jakiego wprowadzono w art. 149 § 1 p.p.s.a. konieczność orzekania przez sąd o tym, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwestie te nie wymagają wobec tego szczegółowego przedstawienia, Sąd nie kwestionuje w tym zakresie argumentów strony skarżącej.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia, obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podzielił wyrażane w judykaturze przekonanie, akcentowane także przez stronę skarżącą, że przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu przewiduje nie tylko zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu kończącego postępowanie, ale także rozstrzygnięcie o charakterze naruszenia prawa, zaś zwrot "jednocześnie" nie oznacza, że o rażącym charakterze naruszenia orzeka się wyłącznie wówczas, gdy dochodzi do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość może polegać na stwierdzeniu, że miały one miejsce z naruszeniem prawa, albo że naruszenie nie było rażące, przy jednoczesnym umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do wydania aktu, z tego względu, że akt taki został wydany po wniesieniu skargi, a przed datą orzekania przez sąd. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni zaakceptował stanowisko, że wydanie decyzji po wniesieniu skargi do sądu na przewlekłość lub bezczynność, nie powoduje, że rozstrzygnięcie w pozostałym zakresie, dotyczącym charakteru naruszenia, stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r. II OSK 2390/12, prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2012 r. II SA/Gl 1/12).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca sytuacja faktyczna, analogiczna do stanów stwierdzonych przez sądy w powołanych orzeczeniach. Nie jest bowiem tak, że dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość, doszło do wydania decyzji przez organ, którego skarga dotyczy. Gdyby taka była kolejność zdarzeń, wówczas w pełnym zakresie należałoby podzielić zarówno tezy formułowane w przytoczonych orzeczeniach, jak i podnoszone przez Skarżącą. W rozpoznawanej sprawie do wydania decyzji przez Prezydenta Miasta B. doszło 6 grudnia 2012 r., a skarga do sądu na przewlekłość postępowania została wniesiona w marcu 2013 r. Jest to zatem stan faktyczny zupełnie inny, niż w powoływanych w skardze orzeczeniach, także jego prawna kwalifikacja, w konsekwencji, jest odmienna.

Sąd w orzekającym składzie w pełni podzielił tezę przedstawioną w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2012 r. II SAB/Gl 1/12, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, która została wniesiona po wydaniu przez organ orzeczenia, podlega oddaleniu, jako nieuzasadniona. W konsekwencji brak jest także podstaw do orzekania, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa w związku z bezczynnością (przewlekłością). Celem skargi na przewlekłość nie jest samo stwierdzenie, że organ prowadził postępowanie przewlekłe (lub był bezczynny), lecz spowodowanie ustania stanu przewlekłości (bezczynności). Świadczy o tym katalog środków przewidzianych w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Stosując te środki, sąd "jednocześnie" winien orzec o charakterze naruszenia prawa. Ta równoczesność obu rozstrzygnięć jest podstawą do uznania, że brak podstaw do ingerencji w zakresie przewlekłości, wyłącza także możliwość orzekania o tym, że przewlekłość miała (lub nie) miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także możliwość nałożenia na organ grzywny. W konsekwencji redakcja art. 149 § 1 p.p.s.a, w przekonaniu Sądu, ogranicza możliwość stosowania instytucji z art. 149 p.p.s.a. do sytuacji, gdy do dnia wniesienia skargi organ nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Gdy do takiego rozstrzygnięcia już dojdzie, podlega ono kontroli w zwykłym trybie instancyjnym i sądowym, nie jest natomiast możliwe stawianie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania i domaganie się orzeczenia przez sąd, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odmienna interpretacja, w przekonaniu Sądu bezpodstawna, prowadziłaby do dopuszczenia wnoszenia skarg na przewlekłość w stosunku do postępowań w przeszłości już zakończonych, właściwie bez jakiegokolwiek ograniczenia w czasie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożyła M. S.A. z siedzibą w N., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania przed sądem II instancji i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uznanie, iż sprawa administracyjna kończy się z wydaniem nieostatecznego rozstrzygnięcia przez organ I decyzji, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi przez sąd I instancji z uwagi na wydaną nieostateczną decyzję przez organ I instancji przed wniesieniem skargi, podczas gdy zgodnie z art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 K.p.a., przez sprawę administracyjną rozumie się sprawę ostatecznie zakończoną, w trakcie której strona miała możliwość zweryfikowania decyzji organu I instancji w postępowaniu odwoławczym,

2) art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwie przyjęcie, iż wydanie nieostatecznego rozstrzygnięcia przez organ I instancji przed wniesieniem skargi uniemożliwia stwierdzenie prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi przez sąd I instancji, w sytuacji kiedy wobec nieostatecznego zakończenia sprawy administracyjnej możliwym było stwierdzenie prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie Skarżącej prejudykatu koniecznego dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa na podstawie art. 4171 § 3 K.c.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, iż art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem prawa materialnego, na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającą na przyjęciu, iż kognicja sądu I instancji w zakresie stwierdzenia prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa ma zastosowanie jedynie do spraw administracyjnych, które nie zakończyły się wydaniem nieostatecznego rozstrzygnięcia przez organ I instancji przed wniesieniem skargi, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi przez sąd I instancji z uwagi na wydaną nieostateczną decyzję przez organ I instancji przed wniesieniem skargi, podczas gdy zgodnie z art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 K.p.a., przez sprawę administracyjną rozumie się sprawę ostatecznie zakończoną, w trakcie której strona miała możliwość zweryfikowania decyzji organu I instancji w postępowaniu odwoławczym,

2) błędną wykładnię art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającą na przyjęciu, iż wydanie nieostatecznego rozstrzygnięcia przez organ I instancji przed wniesieniem skargi uniemożliwia stwierdzenie prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji kiedy wobec nieostatecznego zakończenia sprawy administracyjnej możliwym było stwierdzenie prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie Skarżącej prejudykatu koniecznego dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa na podstawie art. 4171 § 3 K.c.,

3) niezastosowanie art. 45 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4171 § 3 K.c. w związku z art. 4421 § 1 K.c. wynikające z wadliwego przyjęcia, iż skarga w przedmiocie stwierdzenia prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, nie jest ograniczona żadnym terminem prawa materialnego, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi podczas, gdy termin materialny umożliwiający wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym przeciwko Skarbowi Państwa za prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, jest uregulowany w art. 4421 § 1 K.c.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano między innymi, że nie jest zasadne twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż niemożliwym jest rozpoznanie merytoryczne skargi dotyczącej prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, kiedy skarga została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ I instancji.

Wskazano, że Skarżąca złożyła skargę na przewlekłość po wydaniu decyzji przez organ I instancji tj. Prezydenta Miasta B., w trakcie trwającego postępowania. A zatem, sprawa administracyjna nie została jeszcze ostatecznie zakończona. Tymczasem, Sąd I instancji zawęził i bezpodstawnie ograniczył pojęcie sprawy administracyjnej jedynie do postępowania toczącego się przed organem I instancji, definiując pojęcie sprawy administracyjnej jedynie poprzez odniesienie się do postępowania przed organem I instancji i wydanej decyzji organu I instancji. Za pozbawione podstaw prawnych uznano rozstrzygnięcie Sądu I instancji, który zadecydował o zakończeniu sprawy administracyjnej po wydaniu nieostatecznej decyzji dnia 6 grudnia 2012 r. przez organ I instancji. Wskazano, że Sąd całkowicie pominął fakt, że Skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa do zaskarżenia decyzji organu I instancji, albowiem od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 6 grudnia 2012 r. odwołała się, na skutek czego SKO w Katowicach decyzją z dnia 22 marca 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na wadliwie przeprowadzone postępowanie.

Zdaniem Skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji na skutek wadliwego przyjęcia, iż rozpoznanie sprawy administracyjnej kończy się wraz wydaniem nieprawomocnego i nieostatecznego rozstrzygnięcia organu I instancji, uniemożliwił Skarżącej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za wadliwie prowadzone postępowanie administracyjne.

Za wadliwe uznano również stanowisko Sądu, że dopuszczenie możliwości stwierdzenia prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z rażącym naruszenia prawa, na podstawie skargi w tym przedmiocie, wniesionej po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji, spowodowałoby, iż dopuszczalnym byłoby wnoszenie skarg na przewlekłość w stosunku do postępowań w przeszłości już zakończonych, bez jakiegokolwiek ograniczenia w czasie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w rozumieniu art. 205 § 2 w zw. z § 4 ppsa według norm przepisanych na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.

W uzasadnieniu podniesiono, że w sytuacji, gdy właściwy organ administracji publicznej załatwi sprawę poprzez wydanie decyzji przed rozpoznaniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, brak będzie merytorycznej podstawy do uwzględnienia skargi przez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez sąd. Oznacza to, że gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i brak jest podstaw do uwzględnienia skargi stosownie do art. 149 ppsa. Zatem jeśli po wniesieniu skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa., a przed

wydaniem orzeczenia przez sąd, organ wyda wymagane przepisami prawa rozstrzygnięcie, wówczas postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa.

Zdaniem organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której organ na mocy orzeczenia Sądu byłby zobowiązany do wydania decyzji w sprawie, w której decyzja już została wydana i pozostaje w obrocie prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było, czy Prezydent Miasta B. prowadząc postępowanie zmierzające do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, dopuścił się przesłanki przewlekłości postępowania, czy też nie.

Wskazać należy, że przepis art. 149§1 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo nie miały charakteru rażącego. Przy czym wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość organu nie jest ograniczone terminem.

Stwierdzić zatem należy, że z brzmienia art. 149§1 p.p.s.a. wynika, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie wypełniają przesłanki określonej w art. 12 K.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Natomiast środki stosowane na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Zaznaczyć też należy, że w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma przepisu określającego ścisłe kryteria przewlekłości, dlatego ocena, czy w danym przypadku mamy do czynienia z przypadkiem rażącym powinna być dokonana w świetle zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 K.p.a. Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia.

Z powyższego wynika, że sam fakt wydania decyzji przez organ (czy też podejmowania przez organ innych czynności procesowych) nie zwalnia z oceny w postępowaniu sądowym, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania i z wydania orzeczenia w oparciu o art. 149 p.p.s.a., z ewentualnym pominięciem zobowiązywania organu do wydania konkretnego aktu administracyjnego. Przesłanki określone w art. 149§1 p.p.s.a. nie pozostają ze sobą ścisłym związku funkcjonalnym, co oznacza, że brak zobowiązania organu do wydania aktu nie wyklucza orzekania w przedmiocie wystąpienia przewlekłości oraz jej charakteru. Orzeczenie w zakresie przewlekłości postępowania ma bowiem charakter deklaratoryjny, potwierdzający fakt przewlekłego postępowania.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Podkreślić w tym miejscu należy, że rozpatrując skargę na przewlekłe postępowanie sąd nie ocenia merytorycznego sposobu rozpatrywania sprawy przez organ administracyjny, a jedynie to, czy organ ten przewlekle prowadzi postępowanie. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Przy czym przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w przewlekłości. Należy podkreślić, że także z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, iż postępowanie było (jest) prowadzone w sposób przewlekły, bez względu na to, czy sprawa została załatwiona wydaniem orzeczenia przed wniesieniem skargi na przewlekłość, czy też nie. Przepis art. 149 §1 p.p.s.a. bowiem ustanawia niezależne od siebie przesłanki, stanowiące odrębną podstawę orzekania, dotyczącą zobowiązania organu do wydania aktu i odrębną podstawę orzekania – stwierdzania rażącego charakteru przewlekłości. Orzeczenie przez sąd administracyjny o przewlekłości postępowania otwiera stronie drogę do ubiegania się od Skarbu Państwa o odszkodowanie przed sądem powszechnym(por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 26 lipca 2012 r., wydane w sprawie o sygn. akt II OSK 1360/12, w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r., wydane w sprawie o sygn. akt II OSK 2390/12, w wyroku NSA z dnia 26 listopada2013r. , sygn. akt I OSK 1771/13) .

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy wywieść należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wbrew stanowisku zaprezentowanym w kontrolowanym uzasadnieniu, zobowiązany był rozstrzygnąć, czy w sprawie, prowadzonej przez Prezydenta Miasta B. miała miejsce przewlekłość oraz jaki był jej charakter mimo wydania decyzji kończącej postępowanie przez organ I instancji przed wniesieniem skargi na przewlekłość do sądu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.