Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1263/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i par. 2, pkt 2, art. 18, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 par. 1 i 2, art. 61 par. 1 i 4, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 100 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 3 pkt 6 i 35, art. 237, art. 238, art. 241 ust. 1, art. 362, art. 378 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1889/09 w sprawie ze skargi G. K., J. Z., C. Z. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz J. K. kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 lutego 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 1889/09, oddalił skargę G. K., J. Z., C. Z. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 22 sierpnia 2007r. Prezydent Miasta Siedlce wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uciążliwości spowodowanej działalnością gospodarczą firmy P. Ł. "[...]", polegającą na naprawach, myciu, tankowaniu, parkowaniu i garażowaniu autobusów i busów na nieruchomości przy ul. [...] w Siedlcach. Ten sam organ decyzją z dnia [...] października 2007 r. zobowiązał P. Ł. do sporządzenia przeglądu ekologicznego w zakresie określenia stopnia uciążliwości dla ludzi i środowiska w związku z emisją zanieczyszczeń i hałasu związanego z ww. działalnością. Decyzją z dnia [...] marca 2008r Prezydent Miasta Siedlce umorzył postępowanie w sprawie uciążliwości dla ludzi i środowiska w zakresie emisji zanieczyszczeń i hałasu powodowanego ww. działalnością gospodarczą P. Ł.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uchyliło jednak powyższą decyzję i przekazało sprawę Prezydentowi do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] października 2008r. organ Prezydent Miasta Siedlce ponownie zobowiązał P. Ł. do sporządzenia przeglądu ekologicznego, tym razem w zakresie określenia stopnia uciążliwości dla ludzi i środowiska w zakresie emisji odpadów oraz wód opadowych i roztopowych powstającej w związku z wykonywaniem napraw, myciem, tankowaniem, parkowaniem i garażowaniem autobusów i busów na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Siedlcach. (w terminie do 30 listopada 2008r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. uchyliło powyższą decyzję w zakresie terminu do sporządzenia ww. przeglądu i zobowiązało P. Ł. do jego przedłożenia Prezydentowi w terminie do 28 lutego 2009r.

W związku z faktem zaskarżenia przez P. Ł. powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach, dotyczącej nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydent Miasta Siedlce postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie określenia uciążliwości dla ludzi powstającej w związku z działalnością firmy P. Ł.. Powyższe postanowienie, po rozpatrzeniu zażalenia G. i J. K., zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] września 2009 r. nr [...].

Uzasadniając zawieszenie postępowania w sprawie określenia uciążliwości dla ludzi powstającej w związku z działalnością firmy P. Ł. organy podały, że rozstrzygnięcie tej sprawy zależy od wyniku postępowania w przedmiocie zobowiązania P. Ł. do sporządzenia przeglądu ekologicznego - wystąpiła zatem przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). W ocenie organów, postępowanie w sprawie zobowiązania podmiotu prowadzącego instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, P.o.ś (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) do sporządzenia przeglądu ekologicznego, o którym mowa w art. 237 i nast. tej ustawy, jest częścią postępowania w przedmiocie określenia oddziaływania instalacji na środowisko, a w związku z tym jego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpoznanie sprawy głównej.

Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. i J. K. oraz J. i C. Z. zaskarżyli w całości powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach domagając się jego zmiany przez nakazanie organowi I instancji kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta z dnia 2 czerwca 2009r.; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie istnieje zagadnienie wstępne stwarzające konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego; art. 128 w zw. z art. 144 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy zgodnie ze złożonym zażaleniem oraz naruszenie naczelnych zasad k.p.a. wyrażonych w art. 6, 7, 8, 9 i 10 tej ustawy.

Zdaniem skarżących zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą spornej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym nie może być natomiast wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Naruszenie natomiast art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. polegało zdaniem skarżących na wydaniu przez organ odwoławczy postanowienia o rozstrzygnięciu tożsamym z rozstrzygnięciem organu I instancji. Ponadto skarżący podnieśli, że organ I instancji nieprawidłowo pouczył strony o sposobie wniesienia zażalenia od wydanego postanowienia, gdyż podał, że zażalenie wnosi się wprost do organu odwoławczego w terminie 7 dni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że organy administracji słusznie przyjęły, iż w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organ działając na podstawie art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska w trybie decyzji administracyjnej, rozstrzyga o obowiązku podmiotu prowadzącego instalację, korzystającego ze środowiska, sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, który zawiera określenie oddziaływania instalacji na środowisko (art. 238 pkt 2 ww. ustawy) - ta zaś okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy głównej, której przedmiotem jest ustalenie oddziaływania instalacji na środowisko. Treść rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska warunkuje więc treść rozstrzygnięcia w sprawie głównej i tym sensie rozstrzygnięcie na podstawie art. 237 ww. ustawy jest zagadnieniem wstępnym.

Odnośnie pozostałych zarzutów Sąd wskazał, że organ odwoławczy rozpatrując zażalenie mógł orzekać jedynie w granicach kwestii proceduralnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji – badając sprawę mógł on kontrolować i odnieść się tylko do tego, co było przedmiotem postanowienia organu I instancji, na które wniesiono zażalenie. W niniejszej sprawie przedmiotem postanowienia była kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia stopnia uciążliwości działalności prowadzonej przez P. Ł., zatem tylko ta incydentalna kwestia mogła być poddana ocenie i rozstrzygnięciu organu odwoławczego.

Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez organ II instancji naczelnych zasad k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu w sprawie zobowiązania P. Ł. do sporządzenia przeglądu ekologicznego - przedmiotem rozpoznania była kwestia procesowa zawieszenia postępowania w przedmiocie określenia stopnia uciążliwości ww. działalności gospodarczej, zatem tylko ta incydentalna kwestia mogła być poddana ocenie organu II instancji, nie zaś merytoryczne postępowanie dotyczące przeglądu ekologicznego. Prawidłowość postępowania w tej sprawie pozostawała zatem poza zakresem oceny. Co do zarzutu błędnego pouczenia Sąd stwierdził natomiast, iż nie miało to żadnego znaczenia w sprawie.

Skargą kasacyjną J. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 237 i art. 238 pkt 2 Prawa ochrony środowiska oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie zasadności zawieszenia postępowania,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i §2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100 § 2 k.p.a. przez przyjęcie braku zasadności zastosowania do okoliczności art. 100 § 2 k.p.a., względnie przez nierozważenie zasadności zastosowania do okoliczności sprawy art. 100 § 2 k.p.a., a w konsekwencji przyjęcie zasadności zawieszenia postępowania,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przez nieuzasadnione niezastosowanie w okolicznościach sprawy art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (lub art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 378 ust. 3 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 237 Prawa ochrony środowiska przez bezpodstawne przyjęcie zasadności zastosowania w okolicznościach sprawy art. 378 ust. 3 Prawa ochrony środowiska.

Ze względu na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według przepisanych norm.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przegląd ekologiczny jako obowiązek nałożony na podstawie art. 237 Prawa ochrony środowiska nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący wskazał przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w dniu 13 stycznia 2010r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 422/09 uchylający decyzję o nałożeniu obowiązku na podstawie art. 237 P.o.ś., będącą podstawą kwestionowanego zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wskazał, iż stwierdzono w nim, że przegląd ekologiczny jest jednym ze środków dowodowych i organ administracji powinien rozważyć zasadność zastosowania innych środków dowodowych, ewentualnie wykazując konieczność przeprowadzenia tego dowodu. Z uwagi na ocenę znaczenia środka dowodowego w postaci przeglądu ekologicznego jako jednego z wielu możliwych, alternatywnych środków dowodowych podniósł, że bezzasadność zawieszenia postępowania istniała zatem od początku. Skarżący podkreślił, że zdaniem ww. Sądu nie jest to środek pierwszoplanowy i wstępny, a pomocniczy i ostateczny. Ponadto rozstrzygnięcie organu nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd a co jest warunkiem ww. normy.

Dodatkowo w skardze kasacyjnej wskazano, że organy administracji mogły prowadzić postępowanie zmierzając do jego zakończenia np. przez zastosowanie art. 150, 154 ust. 1 czy 155 Prawa ochrony środowiska w zw. z ustawą Prawo o ruchu drogowym lub ustawą Prawo transportowe. Możliwe również było, zdaniem skarżącego, zastosowanie innych środków dowodowych – innych niż możliwe do uzyskania przy zastosowaniu art. 237 k.p.a. Ponownie wskazując na ww. wyrok WSA w Warszawie skarżący stwierdził, że postanowienie o zawieszeniu jest wadliwe także ze względu na to, że istnieją alternatywne środki dowodowe w stosunku do przeglądu ekologicznego.

Zarzucono ponadto udział sędziego Grzegorza Czerwińskiego w wydaniu zaskarżonego wyroku oraz wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 422/09

Odnośnie drugiego zarzutu wskazano, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały i nadal istnieją przesłanki do zastosowania art. 100 § 2 k.p.a., gdyż prowadzona przez P. Ł. działalność wywołuje hałasy, wyziewy i spaliny samochodowe oraz wibracje, zaś tankowanie na nieruchomości z cystern związane jest również z zagrożeniem wybuchu czy pożaru dużych rozmiarów.

Uzasadniając natomiast pozostałe zarzuty wskazano, że zgodnie z art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska organem właściwym w sprawach określonych w art. 237 tej ustawy jest starosta. Prezydent jest właściwy wyłącznie w sprawach określonych w art. 378 ust. 3 ww. ustawy pod warunkiem, że nie dotyczą one przedsiębiorcy. W niniejszym postępowaniu Prezydent Miasta nie jest więc, zdaniem skarżącego, organem właściwym, a w rezultacie skarżone postanowienie wydane w I instancji było obciążone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszone zatem zostały art. 378 ust. 3 Prawa ochrony środowiska przez bezpodstawne zastosowanie oraz ewentualnie art. 378 ust. 1 tej ustawy przez niezastosowanie.

J. i C. Z. wnieśli odpowiedź na skargę kasacyjną, z której wynika, iż nie zgadzają się z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku.

Na rozprawie w dniu 9 września 2011r. kasator podniósł zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na orzekanie w sprawie przez sędziego Grzegorza Czerwińskiego oraz orzekanie przez niego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 422/09.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Podnoszony przez skarżącego, bez wskazania podstaw prawnych, udział sędziego G.Czerwińskiego w składzie Sądu I instancji wydającego zaskarżony wyrok oraz jego udział w składzie WSA w Warszawie orzekającego w dniu 13 stycznia 2010r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 422/09 w przedmiocie decyzji z dnia 2 września 2009r. wydanej przez SKO w Siedlcach w ramach rozstrzygania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] października 2008r. dotyczącej nałożenia na P. Ł. obowiązku przeprowadzenia przeglądu ekologicznego, podlegał ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z urzędu.

Jedną z przesłanek nieważności postępowania wymienioną w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest okoliczność brania udziału w rozpoznaniu sprawy sędziego wyłączonego z mocy ustawy. Wyłączenie sędziego z mocy ustawy reguluje art. 18 p.p.s.a. Z przepisu art. 18 § 1 punktów 6 i 6a dotyczących wcześniejszego orzekania przez sędziego wynika , iż sędzia nie może orzekać w sprawach:

pkt.6). w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznawanego oraz w sprawach w których występował jako prokurator.

pkt.6a). dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

Żadna z wymienionych sytuacji nie zaistniała w sprawie. Sędzia uczestnicząc w wydaniu zaskarżonego wyroku oraz wyroku z dnia 13 stycznia 2010r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 422/09 uczestniczył w rozpoznaniu dwóch odrębnych spraw administracyjnych. Są to powiązane ze sobą sprawy ale samodzielne sprawy. Zaskarżonym wyrokiem kontrolowane było postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie uciążliwości powodowanej działalnością gospodarczą firmy P. Ł. "[...]". Natomiast wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010r. o sygn. akt IV SA/Wa 422/0 kontrolowana była decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku na P. Ł. sporządzenia przeglądu ekologicznego w przedmiocie określenia stopnia uciążliwości dla ludzi i środowiska w zakresie emisji odpadów oraz wód opadowych i roztopowych powstającej w związku z wykonywaniem naprawy – myciem, tankowaniem, parkowaniem i garażowaniem autobusów i busów na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Siedlcach, wydana na podstawie art. 237, 238 i 241ust. 1 P.o.ś., w I instancji przez Prezydenta Miasta Siedlce, a w II instancji przez SKO w Siedlcach.

O tym, że sprawa z zakresu nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego jest samodzielną, odrębną sprawą administracyjną stanowi treść art. 237 P.o.ś. Z postanowień tego artykułu wynika, iż zwieńczeniem postępowania administracyjnego przeprowadzonego na jego podstawie jest wydanie decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Decyzja wydana w trybie art. 237 P.o.ś. jak i rozstrzygnięcie w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem są rozstrzygnięciami administracyjnymi wydanymi w dwóch różnych sprawach administracyjnych, sprawach indywidualnych. Rozstrzygnięcia te nie są aktami prawnymi w rozumieniu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wcześniej kontrolowanymi przez wskazanego sędziego. Nie ma też sytuacji wcześniejszego orzekania w tej samej sprawie w myśl art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.

Nie zachodzą też inne przesłanki wprost wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. dające podstawę do stwierdzenia, że zaistniała nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tych względów przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarżący wskazał w czterech punktach skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na trafność części sformułowanych w niej zarzutów. Część jednak przedstawionej w skardze kasacyjnej zarzutów nie jest zasadna.

Trafne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w.zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 237 P.o.ś., jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 12 § 1 i § 2 kpa odnoszące się do przyjęcia przez Sąd I instancji zasadności zawieszenia postępowania dokonanego przez organ administracyjny w kontrolowanym rozstrzygnięciu. Należy podzielić podniesiony przez skarżącego zarzut, iż przegląd ekologiczny jako obowiązek nałożony na podstawie art. 237 P.o.ś. nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w przedmiotowej sprawie.

Przede wszystkim podnieść należy, że postępowanie administracyjne zakończone postanowieniem kontrolowanym zaskarżonym orzeczeniem zostało wszczęte w dniu 22 sierpnia 2007r. przez Prezydenta Miasta Siedlce.

Organ wszczynając postępowanie wskazał jedynie przepis prawa procesowego z art. 61 § 1 i § 4 kpa i określił je ogólnie jako postępowanie w sprawie uciążliwości powodowanej działalnością firmy P. Ł. nie wskazując podstawy materialnoprawnej, której przesłanki będą badane w postępowaniu, co uszło uwadze kontroli Sądu.

Przy prawidłowo prowadzonym postępowaniu takie wskazanie jest koniczne. Określa ono zarówno stronom jaki i organom kontrolującym to postępowanie obszar i zakres prowadzonego postępowania oraz wskazuje przesłanki konieczne do ustalenia w sprawie. Z podejmowanych przez organ czynności, w tym tej zaskarżonej do Sądu, wynika, że postępowanie prowadzone jest w oparciu o przepisy prawa o ochronie środowiska i każe przypuszczać, że podstawą działania organu jest art. 362 P.o.ś. ,na który to przepis pośrednio wskazuje kasator podnosząc zarzut naruszenia art. 378 ust.1 tej ustawy dotyczący podstaw kompetencyjnych organu (przepis przywołujący art.362). Przepis art. 362 odnosi się do postępowania o odpowiedzialności administracyjnej w przypadku ustalenia, że podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na to środowisko. Dotyczy on wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany. Wszczęcie postępowania daje podstawę do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym do dokonania ustaleń oddziaływania na środowisko. Dowody mogą być różne np. badanie gleby, wody, pomiary stężeń hałasu, co podnosi skarżący. Będą one zależały od sposobu i rozmiarów prowadzonej instalacji związanej z działalnością wpływającą na środowisko. Mogą opierać się na przepisach Prawa o ochronie środowiska jak i kodeksu postępowania administracyjnego.

Faktem jest, że ochrona środowiska jest dziedziną wymagającą specjalistycznej wiadomości z różnych dziedzin. Są wprowadzone postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko. Jednym z nich jest tryb przewidziany art. 237 P.o.ś.. Jednak nałożenie na podmiot prowadzący instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.o.ś. korzystający ze środowiska, obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego i przedłożenia go organowi ma charakter decyzji uznaniowej. To już oznacza, że nie w każdej sytuacji zaistnieje potrzeba określenia tego obowiązku. Uznaniowość tej decyzji nie sprowadza się tylko do wskazania celu jakiemu ma to służyć, ale również do ustalenia, że nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko, przy użyciu innych środków dowodowych. To również wskazuje na możliwość oceny nałożonego obowiązku w kontekście oczekiwań związanych z tym przeglądem w postępowaniu takim jak w przedmiotowej sprawie. Sam przegląd ekologiczny jest szczególnego rodzaju opinią specjalistyczną ustalającą określony stan faktyczny. To nie są ustalenia co do prawa czy też ustalenia okoliczności o charakterze prawnym. Przegląd ekologiczny może być ale nie musi być dowodem w postępowaniu dotyczącym ustaleń w przedmiocie negatywnego wpływu na środowisko.

Zatem nie jest uprawnione twierdzenie, iż decyzja nakładająca obowiązek jego sporządzenia i przedłożenia zawsze będzie miała charakter rozstrzygnięcia dotyczącego zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w stosunku do postępowania głównego. Mogą się z nią wiązać określone skutki ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Zawieszenie postępowania administracyjnego z art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga ustalenia, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Zasadą postępowania administracyjnego jest obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym przez organ prowadzący postępowanie. Zatem ustalenie stanu faktycznego, dowody prowadzące do jego ustalenia, powinny być prowadzone w postępowaniu głównym. Okoliczność, że ustalenia dokonywane w innym postępowaniu mogą posłużyć za dowód w sprawie nie jest zagadnieniem wstępnym. (podobnie wyrok NSA. z dnia 8 grudnia 2008r. II OSK 1559/07 Lex nr 516077.)

W przedmiotowej sprawie takiej zależności zagadnienia wstępnego nie ma. Nie bez znaczenia jest fakt, że postępowanie główne toczy się od kilku lat, a jego zakres w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania określony jest bardzo szeroko, "badanie uciążliwości związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej P. Ł., bez zakreślenia pól objętych sprawdzeniem i ochroną (np.: powietrze, gleba, hałas). Decyzja o nałożeniu obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego z dnia [...] października 2008r., będąca podstawą zawieszenia postępowania, odnosząca się tylko do badania określonych w niej emisji, wydana została w odrębnym postępowaniu, ale przez organ prowadzący postępowanie główne. Decyzja ta w uzasadnieniu nie odnosi się do innych możliwości dowodowych. Jest kolejną decyzją wydawaną w trybie art. 237 P.o.ś. temu podmiotowi gospodarczemu. Wcześniej ten sam organ zobowiązał podmiot do sporządzenia przeglądu ekologicznego w zakresie emisji zanieczyszczeń i hałasu wiedząc o toczącym się postępowaniu głównym. Wiedząc że prowadzone jest one w szerokim zakresie, wiedząc o zakresie prowadzenia działalności podmiotu gospodarczego i ewentualnych polach zagrożenia, a mimo tego ograniczył cel pierwotnego przeglądu, co miało wpływ na przedmiotowe postępowanie i spowodowało rozciągnięcie tegoż postępowania w czasie.

Brak uwzględnienia powyższych okoliczności przez Sąd I instancji powoduje nienależytą kontrolę zaskarżonego postanowienia i naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 237 P.o.ś .i mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem powyższy zarzut przedstawiony przez skarżącego jest zasadny z zastrzeżeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w nim argumentacji skarżącego na okoliczność, iż postępowanie dotyczące nałożenia obowiązku z art. 237 i 238 pkt 2 P.o.ś. nie jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. O tym, że jest to odrębne postępowanie administracyjne Sąd wyjaśniał wyżej, przy rozpoznawaniu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Słuszny jest też zarzut, że zawieszenie postępowania przy istnieniu możliwości prowadzenia innego postępowania dowodowego narusza art. 12 § 1 i § 2 kpa. dotyczący sprawności postępowania, co nie powinno uchodzić uwadze Sądu w ramach kontroli zaskarżonego orzeczenia z uwagi na treść art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 134 p.p.s.a.

Nie ma natomiast zasadności podnoszony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit .c p.p.s.a. w.zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 100 § 2 kpa. Wymieniony przepis art. 100 § 2 kpa stanowi o tym, że gdyby zawieszenie postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 97 § 1 pkt 4 kpa mogło spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwia sprawę, rozstrzygając zagadnienia wstępne we własnym zakresie. Zatem jest to przepis stosowany w kwalifikowanym przypadku gdy istnieje konieczność zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne rozstrzygane przez inny organ lub Sąd.

W przedmiotowej sprawie brak jest uznania zasadności istnienia zagadnienia wstępnego co do decyzji nakładającej obowiązek wykonania przeglądu ekologicznego z art. 237 P.o.ś., co sam skarżący podniósł. Zatem przepis art. 100 § 2 kpa nie może być stosowany, w tym wiązany z naruszeniem stosownych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Odnośnie zarzutów braku należytej kontroli Sądu I instancji z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 134 p.p.s.a. i naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 378 ust 1 oraz art. 378 ust 3 w związku z art. 237 P.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nietrafne. Wymieniony przepis art. 378 ust 1 i ust 3 P.o.ś. jest przepisem kompetencyjnym. Wskazuje w jakich sprawach ochrony środowiska właściwy jest starosta (ust. 1 przepisu wskazuje na działanie m.in. z art. 237 i 362 ust 1-3 P.o.ś.) oraz w jakich sprawach jest właściwy prezydent miasta (art. 378 ust. 3) .

Skarżący zarzuca ich naruszenie poprzez działanie Prezydenta Miasta Siedlce w sprawach zastrzeżonych do kompetencji Starosty, to jest w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego jaki i wydania w I instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że są to odrębne postępowania. Zarzut naruszenie przepisów kompetencyjnych w odniesieniu do decyzji o nałożeniu obowiązku z art. 237 jest poza kontrolą Sądu w tym postępowaniu. Nie ma natomiast naruszenie przepisów kompetencyjnych w przedmiotowym postępowaniu. Kompetencje z art. 378 ust. 1 P.o.ś. odnoszącym się do postepowania z art. 362 ust. 1-3 P.o.ś. przypisane staroście są też kompetencjami prezydentów miast na prawach powiatu. Z taki organem administracji I instancji mamy do czynienia w sprawie.

Powyższe stwierdzenie wynika z zapisu art. 3 pkt 35 P.o.ś. definiującego pojęcia (...ilekroć w ustawie jest mowa o...35). staroście – rozumie się przez to także prezydenta miasta na prawach powiatu) oraz zapisu art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998r. (Dz. U. 142/01 poz. 1592) i załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. nr 103/98 poz. 652).

W prawdzie zaskarżone postanowienie organu I instancji nie wskazuje podstawy prawnej kompetencyjnej ,co jest błędem i który to błąd powinien podlegać ocenie Sądu I instancji. Jednak zarzut kasacyjny dotyczył braku istnienia podstaw kompetencyjnych ze skutkiem nieważności postępowania administracyjnego z art.156 § 1 pkt.1 kpa, a nie braku ich wskazania. Brak wskazania podstaw działania nie stanowi o prawnym braku istnienia podstaw kompetencyjnych. Istnieją one z mocy ustawy. Zatem tak sformułowany zarzut nie mógł być uznany za zasadny.

Przyjmując trafność omówionego zarzutu co do braku istnienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w odniesieniu do decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego w trybie art. 237 P.o.ś., a tym samym braku zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania sądowoadministracyjnego przez odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia mimo zaistnienia przesłanek do jego uchylenia. Dało to podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w myśl art. 185 § 1 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.