Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1991/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185, 203
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2, 5 ust. 1, 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 293
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gd 3/14 w sprawie ze skargi R.B. na bezczynność Wójta Gminy Gniewino w sprawie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. 2. zasądza od Wójta Gminy Gniewino na rzecz R.B. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 listopada 2013 r. R.B. wystąpił do Wójta Gminy Gniewino o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: "ustawa") kopii decyzji, bez anonimizacji, w sprawie umorzenia zobowiązań podatkowych w I kwartale 2013 roku podatnikom, którym umorzono kwoty powyżej 500 zł.

Organ poinformował skarżącego pismem z dnia 27 listopada 2013 r., że żądane decyzje nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie ma ona zastosowania do informacji, których udostępnienie regulują odrębne przepisy. Informacje o udzielonych ulgach są udostępniane w trybie przewidzianym w Ordynacji podatkowej.

R.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy Gniewino, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gniewino wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r. o sygn. akt II SAB/Gd 3/14 oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu, że co do zasady decyzje administracyjne (podatkowe), jako dokumenty urzędowe będące aktami administracyjnymi, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy, stanowią informację publiczną. Jednak trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej nie można utożsamiać. Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informacje publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych. Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego lub podatkowego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. i art. 178 o.p. W tym zakresie i tylko w tym, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący nie był zaś stroną decyzji kończących postępowania. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Z przepisu tego wynika zdaniem Sądu, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku tego rodzaju regulacja zawarta została w art. 293 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową (§ 1). Na zasadzie art. 293 § 2, przepis § 1 stosuje się również do danych zawartych w: 1) informacjach podatkowych przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne, niż wymienione w § 1, 2) aktach dokumentujących czynności sprawdzające, 3) aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe, 4) dokumentacji rachunkowej organu podatkowego, 5) informacjach uzyskanych przez organy podatkowe z banków oraz z innych źródeł, niż wymienione w § 1 lub w pkt 1, 6) informacjach uzyskanych w toku postępowania w sprawie zawarcia porozumień, o których mowa w dziale IIa. Do przestrzegania tajemnicy skarbowej obowiązani są m.in. wójt oraz pracownicy urzędu go obsługującego (art. 294 § 1 pkt 2 o.p.).

Jak wyjaśnił WSA w Gdańsku, tajemnica skarbowa obejmuje dane, czyli fakty, liczby i informacje dotyczące materiałów służących do ustalania obowiązku podatkowego oraz przekształcenia go w zobowiązanie podatkowe. Dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą w zasadzie pełnej treści dokumentów składanych przez podatników, płatników lub inkasentów. Obejmują one bowiem zawsze dane odnoszące się do konkretnego podmiotu (w tym sensie są danymi indywidualnymi) i dotyczą źródeł i wysokości osiąganych przychodów oraz rodzajów i wysokości poniesionych wydatków (kosztów), także opłaconych zaliczek na podatek. Dane te obejmują również określenie danych osobowych podatnika (imiona i nazwisko, nazwisko rodowe, imiona rodziców), datę urodzenia, miejsce zamieszkania i miejsce wykonywania działalności gospodarczej lub miejsce zatrudnienia (nauki), numer ewidencyjny (PESEL), Numer Identyfikacji Podatkowej (NIP), stan cywilny, osoby pozostające na utrzymaniu podatnika, dane dotyczące spadkodawcy, zapisodawcy, pożyczkodawcy itp. (por. C. Kosikowski /w:/ C. Kosikowski, L. Etel i inni, Ordynacja podatkowa, Warszawa 2013, s. 1474). Ponadto, tajemnica skarbowa stanowi szczególny rodzaj tajemnicy służbowej, zatem jej granice muszą być zakreślone szeroko. Z opodatkowaniem związane są bowiem zjawiska gospodarcze, a niejednokrotnie wiąże się ono z indywidualnymi przejawami życia jednostki, co wymaga ścisłego przestrzegania zawodowej dyskrecji dotyczącej wszelkich informacji, jakie pozyskiwane są dla potrzeb stosowania prawa podatkowego. (por. R. Mastalski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, 2011, s. 1162).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji do informacji objętych tajemnicą skarbową należy niewątpliwie zaliczyć okoliczności faktyczne będące podstawą umorzenia zaległości podatkowych, które zgodnie z art. 67a Ordynacji podatkowej jest dopuszczalne w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia decyzji umarzających zobowiązanie podatkowe wydanych w stosunku do konkretnych osób.

W ocenie WSA w Gdańsku z przepisu art. 293 ww. ustawy – Ordynacja podatkowa wynika zatem zakaz udostępniania danych indywidualnych podatników, a także danych zawartych w dokumentacji rachunkowej organu. Udzielane mogą być jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, tymczasem żądane informacje nie stanowią informacji zbiorczej. W konsekwencji nie mogą być też ujawniane dane zawarte w rozstrzygnięciu organu podatkowego w sprawie indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika, a nawet dane dotyczące numerów poszczególnych spraw podatkowych, dat wszczęcia i zakończenia indywidualnych postępowań podatkowych, gdyż są one danymi, o których mowa w art. 293 § 2 ww. ustawy – Ordynacja podatkowa, i stanowią tajemnicę skarbową.

Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę, że art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: "u.f.p.") stanowi, iż gospodarka środkami publicznymi jest jawna, natomiast art. 34 ust. 1 pkt 8 tej ustawy wyjaśnia, że zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana m.in. poprzez udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów spoza sektora finansów publicznych, którym ze środków publicznych została udzielona dotacja, dofinansowanie realizacji zadania lub pożyczka, lub którym została umorzona należność wobec jednostki sektora finansów publicznych. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f/ u.f.p. wskazuje, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego podaje do publicznej wiadomości – w terminie do dnia 31 maja roku następnego – informację obejmującą wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia. Zatem, jak zaznaczył Sąd, art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f/ u.f.p. określa zakres informacji o podatnikach, które nie podlegają ochronie wynikającej z obowiązywania tajemnicy skarbowej. Udostępnienie tego rodzaju informacji, mimo że stanowią one informację publiczną, nie odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, są one jawne, zatem każdy może uzyskać do nich nieograniczony dostęp. Skarżący może uzyskać dostęp do wykazu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f/ u.f.p.

Sąd pierwszej instancji skonkludował tym samym, że skoro w ustawie o finansach publicznych w stosunku do indywidualnych informacji o podatnikach, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł, zawarto w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f/ u.f.p. całościową regulację określającą dane, podlegające ujawnieniu, to należy uznać tę ustawę za ustawę szczególną, wyłączającą stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, zdaniem wskazanego Sądu, gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania to organ pierwszej instancji obciążał jedynie obowiązek poinformowania skarżącego na piśmie, że informacja podlega udostępnieniu w odrębnym trybie. Załatwienia wniosku w takiej formie jest uzasadnione brzmieniem art. 16 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym decyzja może być wydana tylko, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Może być więc ona wydana wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. W sytuacji natomiast, gdy wniosek R.B. powoływał się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale jej nie dotyczył, odmowa dokonania takiej czynności nie mogła w ocenie WSA w Gdańsku nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pisma informacyjnego. Jako prawidłowe Sąd ten uznał zatem pisemne poinformowanie skarżącego przez Wójta Gminy Gniewino o braku zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Orzeczeniu zarzucił on naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. wobec niezastosowania w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy skarżący wystąpił o informację publiczną w postaci treści dokumentu urzędowego (decyzji administracyjnej), a organ ani nie udostępnił tej informacji, ani też nie wydał decyzji administracyjnej (w myśl art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Bezzasadne było zatem zdaniem skarżącego kasacyjnie oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnice, w tym tajemnicę skarbową, określa art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś – jak uczynił to organ – pismem informacyjnym. Skarżący kasacyjnie wskazał, że czym innym jest uregulowanie materialne (przepisy Ordynacji podatkowej czy ustawy o finansach publicznych) a czym innym tryb postępowania. Zaznaczył, że w omawianym przypadku zastosowanie znajduje tryb z u.d.i.p., gdyż innego nie określa ustawa szczególna. Zwrócił także uwagę na zakres jawności wynikający z art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f/ u.f.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ w związku z art. 16 ust. 1, w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. uznać należy za usprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wywody Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczące tajemnicy skarbowej uregulowanej w art. 293 Ordynacji podatkowej. Sąd pierwszej instancji niezasadnie wskazał jednak, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Należy wyraźnie rozgraniczyć dwa stany prawne, o których mowa w art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Mamy zatem do czynienia z informacją publiczną, ale zasady i tryb dostępu do niej określone są odmiennie w ustawie szczególnej. Dla załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wystarczy wówczas poinformować wnioskodawcę pismem o istniejącym stanie prawnym. Z całkowicie odmienną sytuacją mamy do czynienia w przypadkach, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., gdzie ustawodawca ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na tajemnice chronione ustawowo. Do takich tajemnic należy wymieniona w tym przepisie ochrona informacji niejawnych, ale też ochrona danych osobowych i tajemnica skarbowa.

Decyzje, których domagał się wnioskodawca są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy i nie jest przewidziany odmienny tryb dostępu do decyzji administracyjnych. Decyzje te nie mogą być jednak udostępniane zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli zawierają tajemnice skarbowe chronione art. 293 Ordynacji podatkowej.

W omawianej sprawie nie mamy zatem do czynienia z odmiennym trybem dostępu, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., lecz z informacjami podlegającymi ochronie zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Dla skutecznej realizacji tej ochrony konieczne jest wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien sformułować pod adresem organu wytyczne zgodnie z przedstawionym powyżej stanowiskiem. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.