Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1046/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 2  pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 16
journal: Dz.U. 1989 nr 26 poz 138
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołanie P. [...] S.A. w W. (Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w W.), od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miejską W., prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu W. jako działka nr [...] utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...], w wyniku postępowania wszczętego na wniosek Prezydenta W. decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: "ustawa komunalizacyjna") w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy, stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie państwowe - nieruchomość położona we Wrocławiu, oznaczona w oparcie ewidencji gruntów obrębu W. jako działka nr [...], o nieurządzonej księdze wieczystej, opisana w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości [...] stała się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy W.

W uzasadnieniu podniósł, iż Prezydent W. do wniosku z 29 grudnia

2005 r. w sprawie komunalizacji wyżej wymienionej nieruchomości przedłożył kartę inwentaryzacyjną nieruchomości nr [...] oraz spis inwentaryzacyjny. Spis ten był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miasta W. w dniach 10 listopada 2005 r. – 12 grudnia 2005 r. W okresie wyłożenia nie wpłynęły zastrzeżenia ze strony osób prawnych bądź fizycznych. Po przeprowadzeniu analizy przedłożonych dokumentów ustalono, iż w dniu 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z zapisem ujawnionym w operacie ewidencji gruntów obrębu W., stanowiła własność Skarbu Państwa i była we władaniu [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w W. Organ wskazał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że przedsiębiorstwo P. [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, uzyskanym w formie prawem przewidzianym. Tytułu tego nie wykazał władający, mimo wezwania do udzielenia informacji w tym zakresie.

Organ podkreślił, że mienie będące we władaniu państwowych osób prawnych bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej, należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i w związku z tym podlegało komunalizacji z mocy prawa w trybie z art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Wobec powyższego Wojewoda [...] uznał, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki do komunalizacji z mocy prawa we wskazanym trybie, bowiem w dniu

27 maja 1990 r. stanowiła mienie ogólnonarodowe, wobec którego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa wykonywał terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Od wyżej wymienionej decyzji, odwołanie wniosły P. [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) przez jego niezastosowanie i art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez jego zastosowanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołujący podkreślił, iż organ I instancji pominął w całości uregulowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". W szczególności pominął uregulowania zawarte w art. 16 tej ustawy, zgodnie z którym mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, że mienie P. stanowią środki będące w jej dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 9 maja 1989 r.) oraz nabyte przez P. w toku jej działalności, że P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz że P. wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Zdaniem odwołującego się skoro w sprawie bezsporne jest, że odwołujący się dysponował wskazaną nieruchomością w dniu wejścia w życie wymienionej ustawy, to nieruchomość ta stała się jego mieniem, co do którego wykonywał on wszelkie uprawnienia. W związku z tym, nieruchomość nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jak błędnie przyjmuje organ I instancji. Nie została więc spełniona przesłanka określona w art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej.

Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia

[...] marca 2007 r. (nr [...]) umorzyła postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że odwołujący się nie jest właścicielem nieruchomości, ani nie przysługuje mu do niej żadne prawo rzeczowe. Dlatego nie może być uznawany za stronę postępowania komunalizacyjnego.

W wyniku złożonej przez P. [...] S.A. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wyrokiem z dnia 9 października 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 1043/07) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że stanowisko organu o braku po stronie P. [...] S.A. prawnorzeczowego tytułu do spornej nieruchomości jest co najmniej przedwczesne.

Sąd wskazał, że w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.) nieruchomość znajdowała się we władaniu P. [...], a ponadto stała się ona z mocy prawa z dniem

5 grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego P. [...] S.A., jako mienie będące w jej zarządzie a zarazem stanowiące część infrastruktury kolejowej. W związku z tym, w ocenie Sądu, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było ustalenie kiedy i w jaki sposób nastąpiło objęcie nieruchomości we władanie P. Sąd wskazał, że KKU rozważając problem tytułu prawnego poprzestała na stwierdzeniu, iż zarząd mógł być ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Nie zostało natomiast wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy, że przed 1961 r. tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy innych zdarzeń prawnych (np. protokołu zdawczo - odbiorczego), a przede wszystkim nie uwzględniono faktu, iż przedmiotowa działka stanowi część infrastruktury kolejowej.

Rozpoznając ponownie sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wezwała stronę do wyjaśnienia okoliczności wskazanej w wyroku WSA, dotyczącej wykazania tytułu prawnego do spornej nieruchomości.

Pismem z dnia 14 lutego 2008 r. P. [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. poinformował organ odwoławczy, iż nieruchomość położona w W., oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie W. jako działka nr [...], zgodnie z przepisami prawa znajduje się w użytkowaniu i zarządzie P. [...] S.A. Do nabycia użytkowania i zarządu nad tą nieruchomością nie było wymagane wydanie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, która kształtowałaby te prawa. Zgodnie bowiem z przepisem art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP. w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia

1930 r., wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo P. własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim władaniu i zarządzie. Zdaniem P. [...] S.A., z regulacji tej wynika jednoznacznie, że P. dysponowały z mocy aktu prawnego rangi ustawowej tytułem prawnorzeczowym do tych nieruchomości, które objęły we władanie do chwili uchylenia rozporządzenia tj. do 8 grudnia 1960 r., bez konieczności uzyskania w tym względzie kształtującej decyzji administracyjnej. Istotnym jest również fakt, iż brak jakichkolwiek regulacji prawnych przewidujących wygaśnięcie prawa zarządu powstałego na podstawie art. 7 ust. 1 tego aktu.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ponownie rozpoznając odwołanie oraz całokształt sprawy wskazała, że ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi w art. 5 ust. 1 pkt 2, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy mieniem właściwych gmin. Oznacza to, że mienie ogólnonarodowe należące - przez co należy rozumieć tytuł prawny do tego mienia - do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż wyżej określone organy administracji państwowej nie podlegało komunalizacji w trybie ww. przepisu. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (wyrok NSA z 16.03.2006 r., I OSK 583/05, Lex nr 198195).

Organ odwoławczy podkreślił, że określenie mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznacza należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, co wiąże się z posiadaniem określonego tytułu prawnego.

Ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji, podejmowanej na podstawie powołanego wyżej przepisu (art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy), rozstrzygające znaczenie ma fakt spełnienia (nie spełnienia) określonych w nim przesłanek na dzień 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej).

Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej argumentacja przytoczona w odwołaniu zmierza do wykazania, iż sporne mienie nie "należało" we wskazanej dacie to t.o.a.p. stopnia podstawowego z tej racji, że należało do P. (pozostawało w zarządzie przedsiębiorstwa), w oparciu o tytuł prawny wywodzony z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 34 k.c., w brzmieniu obowiązującym w dacie komunalizacji oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych (uchwała TK z dn. 9 grudnia 1992 r., W 13/91, Dz. U. z 1992 r., nr 97, poz. 486 i z 1993 r. nr 12, poz. 59). Ponadto, z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74), t.o.a.p. stopnia podstawowego zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Wobec tego, jeżeli nie zostanie wykazane prawne "należenie" mienia ogólnonarodowego do przedsiębiorstwa państwowego, przyjąć trzeba, iż należało ono do t.o.a.p. stopnia podstawowego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że Trybunał Konstytucyjny w powołanej wyżej uchwale, rozważając znaczenie zwrotów "należeć do", "należące do" stosowanych w przepisach prawnych, ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię terminu "należące do", użytego w art. 5 ust. 1 ustawy, przyjmując następujące stanowisko: "... w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów".

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, przedsiębiorstwo państwowe P. nie mogło wywodzić tytułu prawnego (w postaci prawa zarządu) do spornego mienia z norm prawa powszechnie obowiązującego, przyjmując jego powstanie ex lege. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, Lex nr 45054 z dnia

5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, Lex nr 47368, z dn. 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864). Tytuł taki (zarząd), jak wykazuje analiza przepisów prawnych określających zasady przekazywania mienia państwowego, mógł powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazanie między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, umowy zawartej przez te jednostki (G. Bieniek, Trwały zarząd w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2004, s. 490-491; uzasadnienie wyroku NSA z 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96, Lex nr 44632), w oparciu o protokół zdawczo - odbiorczy (uzasadnienie wyroku NSA z 16.03.2006 r., I OSK 583/05) albo na podstawie umowy kupna nieruchomości zawartej z jej właścicielem (uzasadnienie uchwały T.K. z dn. 9 grudnia 1992 r., W 13/91, OTK 1992, nr 2 poz. 37).

Dlatego zdaniem organu II instancji nie można przyjąć tezy podnoszonej przez stronę, zgodnie z którą zarząd przedmiotowymi nieruchomościami mógł powstać na, rzecz P., z mocy samego prawa. Ponadto, nie wiadomo, w jaki sposób następowałoby takie nabycie.

Akt normatywny musiałby wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości albo przynajmniej określać ich granice, co w tym przypadku nigdy nie miało miejsca. Jedynie wyjątkowo mogło nastąpić nabycie przez określony podmiot zarządu (użytkowania) nieruchomości ex lege. Wyjątek ten dotyczy wyłączenia spod komunalizacji nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, które znajdowały się w dniu

27 maja 1990 r. w granicach [...] Parku Narodowego, bowiem w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. o utworzeniu Tatrzańskiego Parku Narodowego, szczegółowo zostały określone granice Parku.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że wbrew twierdzeniem strony, brak jest podstaw do wywodzenia tytułu prawnego do nieruchomości ze wskazanych w odwołaniu przepisów art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta z 24 września 1926 r. o utworzeniu P. w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. Nr 82, poz. 641). Przepis uległ drobnej modyfikacji od 3 sierpnia 1948 r. (Dz.U.48.36.255) poprzez zmianę terminu "powierniczy zarząd" na "zarząd". W świetle wywodów poczynionych wyżej, przepis ten stanowił podstawę do wykonywanych pewnych uprawnień ze sfery władztwa cywilnego, natomiast nie powodował powstanie prawa zarządu nad nieruchomościami nabywanymi przez P.

Również brak jest podstaw do wywodzenia tytułu prawnego do nieruchomości z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, zgodnie z którym: "PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę". Zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. PKP), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47 poz. 354), oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 47 poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1958 r. Nr 67 poz. 332 ze zm.).

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że przepis art. 16 wskazanej wyżej ustawy nie stanowi samodzielnej podstawy uzasadniającej tytuł prawny P. do posiadanego mienia. Powołane regulacje prawne określały sformalizowane tryby wydzielania i obejmowania mienia państwowego. W rozpatrywanej sprawie brak jest dowodów potwierdzających wydzielenie i objęcie spornych nieruchomości przez P. w takich trybach. Sama strona także tego argumentu nie podnosi.

Organ odwoławczy podniósł, że od samego początku swojego istnienia P. miały obowiązek ewidencjonowania wydzielonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81 poz. 714).

Zdaniem organu z akt sprawy jednoznacznie wynika, że strona wezwana do wykazania dowodu dotyczącego zarządzania przedmiotową nieruchomością przyznała, iż nie dysponuje odpowiednim dokumentem, co w konkretnej powoduje że brak tytułu prawa rzeczowego do gruntu skutkuje jego komunalizację.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. [...] S.A. w W.

Zaskarżonej decyzji zarzuciły:

▪ naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 i art. 77 § 1 kpa, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych do rozstrzygnięcia w wyniku zaniechania rozważenia od kiedy "P." [...] S.A. dysponuje nieruchomością położoną w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu W. jako działka nr [...], w sytuacji gdy na mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania ww. rozporządzenia.

▪ naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wymaga, aby przekazywanie prawnorzeczowego tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości było sformalizowane i tylko właściwe organy państwowe mogły ustanawiać prawa rzeczowe do tego mienia (wydawać decyzje w tym zakresie) na rzecz innych przedmiotów, podczas gdy przepis ten dla powstania zarządu wymogu takiego nie przewidywał.

- art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że ww. nieruchomość stanowi mienie Gminy W., w sytuacji gdy nie miał on zastosowania, albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie "P." [...] S.A.

- art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" - poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporna nieruchomość, stała się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy W., podczas gdy zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie "P. [...]" S.A., w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia.

- art. 11 ustawy ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika że "P." [...] S.A. została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służąca wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w czasie II Wojny Światowej i w okresie bezpośrednio po niej - w związku z militaryzacją P. - tytuły prawnorzeczowe do wielu nieruchomości przechodziły na przedsiębiorstwo nie w drodze aktu administracyjnego czy umowy, ale w drodze np. rozkazu. W okresie tym obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z art. 7 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, w brzmieniu na dzień 5 grudnia 1930 r. nadanym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 82, poz. 641), wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie.

Powyższy zapis znalazł powtórzenie w art. 7 ust. 1 tekstu jednolitego ww. rozporządzenia ogłoszonego obwieszczeniem ministra Komunikacji z 12 sierpnia

1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), zgodnie z którym wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie.

Zdaniem skarżącego z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że dysponował on z mocy samego aktu prawnego rangi ustawowej tytułem prawnorzeczowym do tych nieruchomości, które objął w swoje władanie do chwili uchylenia mocy obowiązującej rozporządzenia Prezydenta z 1926 r., tj. do 8 grudnia 1960 r. - bez konieczności uzyskania w tym względzie kształtującej decyzji administracyjnej.

Dlatego w ocenie P. [...] S.A. mylne jest twierdzenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jakoby zarząd nieruchomości ustanawiany był wyłącznie w formach wskazanych przez ten organ w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. albowiem w przedmiotowej sprawie zarząd na spornej nieruchomości powstał z mocy samego prawa - na podstawie art. 7 ww. rozporządzenia.

Zdaniem skarżącego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa pominęła w całości uregulowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w szczególności zaś zawarte w art. 16 tej ustawy, zgodnie z którym mienie PKP stanowi wydzielona część mienia ogólnonarodowego. Ustęp 2 tegoż artykułu stanowił, iż mienie PKP stanowią środki będące w jej dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku jej działalności.

Kolejny ustęp stanowił, że PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewniają jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie. Natomiast w ustępie 4 wskazano, że PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.

Zdaniem skarżącego bezspornym jest, że dysponował on przedmiotową nieruchomością w dniu wejścia w życie tej ustawy i nieruchomość ta stała się jego mieniem, co do którego wykonywał wszelkie uprawnienia.

Dlatego w ocenie P. [...] S.A. sporna nieruchomość nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie została, więc spełniona przesłanka przewidywana w normie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja

1990 r.

Ponadto skarżący wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do własności organów administracji rządowej sądów oraz organów władzy państwowej.

Z kolei w myśl art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", skarżący został utworzony do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, a także obronności i bezpieczeństwa państwa.

Z kolei zaspokajanie obronności i bezpieczeństwa państwa należy do zadań organów administracji rządowej. Zatem skoro wolą ustawodawcy było przyznanie "PKP" zadań w tym zakresie, świadczy to, że pozostające we władaniu skarżącego mienie podlegało wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkuje oddaleniem skargi wobec jej niezasadności.

Postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który to przepis organ prawidłowo zastosował.

Art. 5 ust. 1 pkt 1 określa, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. A więc z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż wyżej określone organy administracji państwowej, nie podlegało komunalizacji w trybie ww. przepisu. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (wyrok NSA z 16 marca 2006 r. I OSK 583/0 Lex 198195). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa słusznie wskazała, że określenie mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznacza należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie faktycznym. Stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 26 IX 2000 r. I SA1342/99 Lex 78921, z 2 II 2006 r. I OSK 1295/05 Lex 194864, z 16 III 2006 r. I OSK 583/05 Lex 198195, z 16 I 2008 r. I OSK 1947/06 niepub.), jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wobec powyższego istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżące przedsiębiorstwo P. [...] S.A. miały w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w W.. przy ul [...]. Zważyć bowiem należy, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, którą stwierdza się stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wejścia w życie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Dlatego wszelkie zmiany zarówno stanu faktycznego jak i prawnego mające miejsce po tej dacie nie mają znaczenia prawnego.

Wymaga podkreślania, że skarżący pismem z 31 stycznia 2008 r. wezwany został przez organ odwoławczy (zobligowany wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2007 r. I SA/Wa 1043/07) do wykazania tytułu prawnego do spornej nieruchomości, jednakże takiego tytułu nie przedłożył. W odpowiedzi na wezwanie wskazał tylko, że nieruchomość pozostaje w użytkowaniu i zarządzie P. [...] S.A., co zdaniem skarżącego wynika z przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 24 kwietnia 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzemieniu obowiązującym od 5 grudnia 1930 r.

Jednakże, jak prawidłowo wskazał organ II instancji (i wbrew zarzutom skargi szczegółowo omówił w uzasadnieniu decyzji w odniesieniu do poszczególnych aktów prawnych), tytuł prawny do zarządu nieruchomością Skarbu Państwa przez przedsiębiorstwa państwowe nie wynika z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego. Nie można go też domniemywać. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie i doktrynie, które organ prawidłowo powołał. Nie ma więc potrzeby ponownego jego powoływania. W tej sytuacji zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia oraz art. 16 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe - wobec ich nie zastosowania, są całkowicie niezasadne.

Organ prawidłowo wywiódł z powołaniem się na przepisy prawa, w jaki sposób na przestrzeni lat następowało przekazywanie nieruchomości gruntowych w zarząd przez państwowe osoby prawne i na podstawie, jakich dokumentów. Dowody takie nie zostały w sprawie przedstawione. Nie można podzielić zarzutu skargi, że organ przerzucił na skarżącego obowiązek wyjaśnienia sprawy. Skarżący prawidłowo wezwany został do przedłożenia tytułu prawnego do spornej nieruchomości.

Zważyć bowiem należy, że w wyrokach z 16 stycznia 2008 r. I OSK 1957/06 niepub. w analogicznej sprawie (w której także przedsiębiorstwo nie wykazało się tytułem prawnym do nieruchomości), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niewskazanie przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1pkt 5 ustawy z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega on komunalizacji.

Również niezasadny jest zarzut skargi co do naruszenia przez organ art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego pominięcie. Przepis ten nie znajduje bowiem w sprawie zastosowania. P. nie może być uznane za organ administracji rządowej, ani nie można przyjąć, ze jego mienie służyło bezpośrednio wykonywaniu zadań publicznych z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7 i 77 kpa, polegające zdaniem skarżącego na zaniechaniu ustalenia przez organ, od kiedy P. dysponuje przedmiotową nieruchomością. Wobec faktu, że skarżący nie wykazał tytułu prawnego do nieruchomości, a prawo zarządu nieruchomością wywodził z przepisów powszechnie obowiązujących, to okoliczności, od kiedy skarżący włada nieruchomością, nie mają znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.