Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1303/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1 i 2 art. 174 art. 183 par. 1 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59 art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 143 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1109/12 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1109/12, oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy Ż. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., odmówił P. z o.o. w W. wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,5 MW i mocy cieplnej około 0,5 MW w zabudowie produkcyjnej (obiekt produkcyjny-produkcja energii ze źródła odnawialnego) na części działek nr [...] i [...], położonych w miejscowości R., w obrębie [...] R. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej: u.p.z.p.). Podniósł, iż na terenie objętym analizą brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji produkcyjnej. Na działkach sąsiednich nr [...] i [...] zlokalizowana jest bowiem zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych (budynki mieszkalne oraz budynki gospodarcze). Wprowadzenie na ten teren wnioskowanej elektrociepłowni na biogaz w zabudowie produkcyjnej, będzie wbrew zasadzie kontynuacji funkcji.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. Spółka z o.o. w W., zarzuciła organowi naruszenie: art. 6 k.p.a., poprzez niezastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., gdyż zdaniem odwołującego planowana inwestycja mieści się w pojęciu "urządzeń infrastruktury technicznej", o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co oznacza, iż spełnienia wymogów wynikających z zasad dobrego sąsiedztwa nie stosuje się; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez poczynienie ustaleń faktycznych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy, bowiem istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa towarzyszy i służy funkcjonującym na tym terenie gospodarstwom rolnym, zajmującym się uprawą roli i wytwarzaniem płodów rolnych. Co oznacza, iż właściciele tych gospodarstw prowadzą działalność produkcyjną i taki właśnie cel ma planowana inwestycja. Spółka wskazała, że planowana inwestycja ma również charakter rolniczy i jest funkcjonalnie sprzężona z rolnictwem. Zdaniem Spółki nie zachodzi sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących; art. 10 w zw. z art. 61 § 4 i art. 81 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez brak powiadomień: o wszczęciu postępowania administracyjnego, o możliwości zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów oraz o nie załatwieniu sprawy w terminie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] września 2012 r. uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wyjaśniło, iż ocena okoliczności faktycznych zaistniałych w rozpatrywanej sprawie uzasadniała wyeliminowanie kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji. Po pierwsze, ustalenie przez właściwy organ, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia określa minimalne granice wyznaczonego obszaru analizowanego, które muszą być zachowane we wszystkich kierunkach, przy czym najważniejsze jest spełnienie wymogu zachowania minimalnych odległości od granic działki a także to, by obszar analizowany otaczał teren inwestycji. Ponadto uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. W konsekwencji, jak zauważył organ odwoławczy, zadaniem organu gminy było prawidłowe określenie obszaru analizowanego. Natomiast z załącznika graficznego decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż łączny front działek inwestora wynosi ok. 79 m, zaś wyznaczony przez organ obszar analizowany od strony zachodniej, po przeciwnej stronie drogi i terenu inwestycji, został wyznaczony w odległości ok. 60 m i nie obejmuje dalszych terenów. W konsekwencji organ pierwszej instancji uchybił obowiązkowi wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z § 3 wskazanego rozporządzenia. Kolegium podkreśliło przy tym, iż żaden przepis nie zezwala organowi na wyznaczenia obszaru analizy w inny sposób, a błędne określenie granic terenu, w oparciu o który organ pierwszej instancji przeprowadził następnie analizę urbanistyczną, skutkuje wadliwością samej analizy i wydanej na jej podstawie decyzji.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji w części tekstowej analizy urbanistycznej nie wyjaśnił sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, jak również jakimi kryteriami kierował się wyznaczając granice tegoż obszaru, uwidocznione w załączniku graficznym do analizy. Podkreślono przy tym, że złożenie przez wnioskodawcę mapy nieobejmującej terenu analizy, który winien być wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia, nie zwalniało organu od prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Organ ma bowiem możliwość uzyskania wymaganej do analizy mapy z urzędu i wyznaczenie na niej obszaru analizowanego w sposób odpowiadający wymaganiom powołanego rozporządzenia.

Dodatkowo wyjaśniono, iż analiza urbanistyczno - architektoniczna ma istotne znaczenie dla poszukiwania wzorca dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada normowana tym przepisem nie doznaje wyłączenia przez ust. 3 art. 61 u.p.z.p. w odniesieniu do projektowanej inwestycji. Przepis ten ogranicza bowiem zasadę dobrego sąsiedztwa w stosunku do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, przez którą należy rozumieć wyposażenie w zakresie obsługi technicznej, jak drogi i ulice, sieci i urządzenia zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków i odpadów, zaopatrzenia w energię i ciepło, czy telekomunikacji, zaś budowy elektrociepłowni na gaz, w skład której wchodzić mają budynki i budowle, nie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej.

Skargą P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż planowane przedsięwzięcie powinno spełniać wymóg "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Spółki dokonana przez Kolegium wykładnia pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej jest błędna, gdyż wprawdzie pojęcie to nie zostało bezpośrednio zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej występuje ono w przepisach innych ustaw. Podkreślono, iż przez budowę urządzenia infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), rozumieć należy budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006r., nr poz. 625 ze zm.) przez urządzenia rozumie się urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych, które z kolei - według pkt 7 powołanego artykułu - określane są jako techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. W konsekwencji w pojęciu "urządzeń infrastruktury technicznej", których lokalizacja nie wymaga spełnienia wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, mieszczą się także elektrociepłownie na biogaz, jako obiekty stanowiące funkcjonalną całość złożoną z różnych powiązanych ze sobą elementów budowlanych służących wytwarzaniu paliwa - biogazu rolniczego oraz energii elektrycznej i cieplnej z biomasy. Wszystkie obiekty budowlane planowanej elektrociepłowni na biogaz w miejscowości R. będą powiązane ze sobą poprzez procesy techniczne w zakresie przepływu masy i energii, gdzie nadrzędnym celem funkcjonowania obiektu jest produkcja energii, a elektrociepłownie na gaz stanowią urządzenia techniczne energetyczne służące wytwarzaniu, przetwarzaniu, przesyłaniu, magazynowaniu i dystrybucji energii.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że organ drugiej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż w sprawie nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, gdy decyzja pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powodem wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji były braki w zakresie prowadzonego postępowania, powodujące w istocie konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zasadniczych okoliczności istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i te mankamenty postępowania nie mogły zostać konwalidowane w trybie art. 136 k.p.a., bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Następnie Sąd wskazał, że zasadnie Kolegium wskazało, iż skoro przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa minimalne granice obszaru analizowanego, które muszą być zachowane we wszystkich kierunkach, to organ zobligowany jest do zachowania tychże minimalnych odległości od granic działki, tak aby wyznaczony obszar analizowany otaczał teren na którym jest planowana inwestycja. Jak słusznie zauważył organ, z załącznika graficznego decyzji pierwszej instancji wynika, iż łączny front działek inwestora wynosi ok. 79 m, zaś wyznaczony przez organ obszar analizowany od strony zachodniej, po przeciwnej stronie drogi i terenu inwestycji, został wyznaczony w odległości ok. 60 m i nie obejmuje dalszych terenów. W konsekwencji zasadnie stwierdzono, iż organ pierwszej instancji uchybił obowiązkowi wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z § 3 wskazanego rozporządzenia. Podzielić należy przy tym pogląd organu odwoławczego, iż żaden przepis nie zezwala organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy na wyznaczenie obszaru analizy w inny sposób niż przewidziany rozporządzeniem, zaś błędne określenie granic terenu, na podstawie którego organ przeprowadza analizę urbanistyczną skutkować musi uznaniem samej analizy, a w efekcie wydanej na jej podstawie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy za wadliwe. Nie sposób bowiem w takiej sytuacji zweryfikować prawidłowości stanowiska organu w zakresie braku przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd podkreślił, iż wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., bowiem wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W konsekwencji wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 1). Brak właściwego określenia granic obszaru analizowanego uniemożliwia prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu (pkt 2), co niewątpliwie ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

Zdaniem Sądu prawidłowo Kolegium wskazało, iż w motywach rozstrzygnięcia, czy to ustalającego warunki zabudowy, czy też odmawiającego ich ustalenia, organ administracji powinien zgodnie z regułami art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnić, jakimi kryteriami kierował się wyznaczając takie, a nie inne granice obszaru analizowanego, zwłaszcza jeżeli wyznacza do analizy obszar minimalny, tak aby strona była przekonana o słuszności tego wyboru. W przedmiotowej sprawie, w decyzji Wójta nie sposób odnaleźć choćby jednego zdania na ten temat. Należy zatem przyjąć, iż w realiach niniejszej sprawy nie została sporządzona w sposób prawidłowy analiza architektoniczno – urbanistyczna, co stanowi naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ale również skutkujący naruszeniem zasad postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Zasadnie wobec tego wskazano, iż w rozpatrywanej sprawie konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno – urbanistycznej, której wyniki będą miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, zaś organ odwoławczy prawidłowo wskazał jakie okoliczności ma wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę.

W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje także stanowisko Kolegium, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji uchybił zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażonej w treści art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., jak bowiem wskazano, w aktach rozpatrywanej sprawy brak jest dowodów świadczących o podjętych przez organ działaniach, umożliwiających stronom zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenie się w tym przedmiocie.

Niezależnie od powyższego Sąd zaznaczył, iż kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest charakter przedmiotowej inwestycji, określonej jako elektrociepłownia na biogaz, a w szczególności ustalenie czy jest to urządzenie infrastruktury technicznej (jak podnosi to skarżący), do którego zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, albowiem na tym właśnie koncentrują się zarzuty skargi odnoszące się do błędnej interpretacji pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd wskazał, że jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych planowana inwestycja polega na budowie elektrociepłowni na biogaz o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,5 MW mocy cieplnej około 0.5 MW. Na inwestycję składać się będą instalacje oraz budynki i budowle do magazynowania i przetwarzania biomasy pochodzenia rolniczego w celu wytwarzania biogazu, a następnie energii elektrycznej. Planowana inwestycja charakteryzować się będzie powierzchnią zabudowy wynosząca około 4 999 m2, z łącznej powierzchni 28000 m2. Zakres planowanej inwestycji obejmuje cały kompleks obiektów budowlanych, które będą składały się na architektoniczną całość, tj.: budynek techniczno – socjalno - bytowy o powierzchni zabudowy ok. 200 m2; budynek stacji transformatorowej wewnętrznej o powierzchni zabudowy ok. 20 m2; budynek suszarni o powierzchni zabudowy ok. 300 m2; silosy na kiszonkę roślin energetycznych o powierzchni zabudowy ok. 700m2 i pojemności 3 000 m3; podziemny zbiornik żelbetonowy szczelny na odcieki z silosów na kiszonki oraz o powierzchni zabudowy ok. 32 m2 i pojemności 100 m3; zbiornik fermentacyjny o powierzchni zabudowy ok. 450 m2; zbiornik magazynowy na masę pofermentacyjną o powierzchni zabudowy ok. 800 m2; drogi i place wewnętrzne oraz parking; pochodnia biogazu, studnia głębinowa oraz waga samochodowa o łącznej powierzchni zabudowy ok. 90 m2; stacja pomp o powierzchni zabudowy ok. 100 m2; zbiornik magazynowy na gnojowicę o powierzchni zabudowy ok. 88 m2; zbiornik mieszający, wód opadowych i przeciwpożarowy. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, słusznie organ przyjął, że charakter planowanej inwestycji a opisanej przez inwestora we wniosku o wydanie warunków zabudowy, wymaga badania spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż nie jest to urządzenie infrastruktury technicznej. Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne w art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: urządzenia (urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (pkt 9), instalacje - urządzenia z układami połączeń między nimi (pkt 10), instalacje magazynowe - instalację używaną do magazynowania paliw gazowych będącą własnością przedsiębiorstwa energetycznego lub eksploatowaną przez to przedsiębiorstwo z wyłączeniem tej części instalacji, która jest wykorzystywana do działalności produkcyjnej oraz instalacji służącej wyłącznie do realizacji zadań operatorów systemu przesyłowego gazowego (pkt 10 a) oraz sieci - instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego (pkt 11). Z przepisów owej ustawy wynika zatem, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Równocześnie podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi jest przedsiębiorstwem energetycznym. Niewątpliwie zatem planowana inwestycja jako całość może być oceniana jako zakład produkcyjny przedsiębiorstwa energetycznego, gdyż służyć będzie wytwarzaniu energii elektrycznej i cieplnej z uprzednio wytworzonego biogazu, w skład którego niewątpliwie wchodzi infrastruktura techniczna. Pojęcie natomiast urządzeń zawarte w art. 3 pkt 9 Prawa energetycznego wskazuje, iż urządzenia te to urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Tak więc pojęcie urządzenia nie odwołuje się do obiektów kubaturowych takich jak budynki, czy też budowle wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest zatem możliwe przyjęcie, iż urządzenia infrastruktury technicznej to innego rodzaju inwestycje niż te które występują pod pojęciem urządzeń. Nie są to w szczególności budynki, czy też budowle, które stanowić mogą część infrastruktury. W art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest mowa o urządzeniach, nie zaś o obiektach infrastruktury technicznej, zatem odniesienie do obiektów dotyczy jedynie obiektów liniowych. W przypadku infrastruktury technicznej ustawodawca nie odniósł tej infrastruktury również do obiektów wskazując, iż chodzi tu jedynie o urządzenia infrastruktury technicznej. Ustawa prawo energetyczne nie posługuje się pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej. Nie jest zatem uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia urządzenie w rozumieniu ustawy prawo energetyczne i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych. Istota pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zupełnie inna. Podstawową jej cechą jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, ale zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno – gospodarczych. W tym zakresie przywołana przez skarżącą definicja infrastruktury technicznej, sformułowana w encyklopedii powszechnej, zgodnie z którą są to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty, świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. (Popularna Encyklopedia Powszechna t. VII, s. 238, Kraków 1995) - prowadzi do zupełnie innego wniosku niż wskazuje to skarżąca Spółka. Czym innym jest bowiem usługa polegająca na dostarczaniu energii elektrycznej, a czym innym produkcja tej energii.

Odnosząc powyższe do treści art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Sąd stwierdził, iż w rozumieniu tej ustawy, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, zatem owa regulacja także nie obejmuje swym zakresem planowanej inwestycji. Nie można również przyjmować, iż planowana inwestycja, jako całość stanowi budynki i budowle rolnicze w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997r. nr 132 poz. 877). Jakkolwiek część inwestycji związana jest z produkcją rolniczą, to jednakże celem inwestycji nie jest wytwarzanie produktów rolniczych, a wytwarzanie energii ze źródła odnawialnego. Należy przy tym zauważyć, iż częściami budowlanymi elektrociepłowni mogą być, co do zasady budowle rolnicze, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, gdyż bez wątpienia elementy takie jak zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu stanowią część składową biogazowni, a wskazane rozporządzenie w § 3 uznaje właśnie takie budowle za budowle rolnicze, to jednakże nie może ujść uwadze w ocenie Sądu, iż cechy zamierzenia inwestycyjnego wskazują na zamiar podjęcia przez inwestora działalności przemysłowej w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy – Prawo energetyczne, podobnie jak okoliczność, iż przepisy o warunkach technicznych dla budowli rolniczych odnoszą się do budowli, w tym budowli dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa, a nie zakładów przemysłowych. Wobec tego sam fakt, że wśród tych budowli wymienia się komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu nie uzasadnia wniosku, że zamierzona inwestycja będzie służyła działalności rolniczej, a nie przemysłowej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał za zasadne twierdzenie Kolegium, iż w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji zasada wyrażona w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie zostaje wyłączona przez treść art. 61 ust. 3 owej ustawy, gdyż przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej, jak postulowała Spółka w treści skargi.

Skargą kasacyjną P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i uznanie, że elektrociepłownia na biogaz rolniczy nie mieści się w pojęciu "urządzenia infrastruktury technicznej", co doprowadziło do bezprawnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit, a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji;

2) art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice rozpatrywanej sprawy w zakresie dotyczącym interpretacji pojęcia budowli rolniczych w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r. Nr 132 poz. 877 ze zm.), gdyż kontrolowana decyzja SKO w P. z dnia [...] września 2012 r. nie odnosiła się zupełnie do tego zagadnienia oraz poprzez przyjęcie niekorzystnej dla skarżącej interpretacji, iż elektrociepłownie na biogaz nie składają się z budowli rolniczych w rozumieniu § 3 ww. rozporządzenia.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zasadne są jedynie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, iż takie przedsięwzięcia jak budowa elektrowni wiatrowych oraz elektrowni wodnych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą stanowią realizacje inwestycji polegających na budowie urządzeń infrastruktury technicznej. Przedsięwzięcia te nie muszą spełniać przesłanki dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projektowane przedsięwzięcie niewątpliwie kwalifikuje się do tej samej grupy inwestycji w zakresie energetyki odnawialnej co farmy wiatrowe oraz elektrownie wodne. Zdaniem skarżącej Spółki w pojęciu "urządzeń infrastruktury technicznej, których lokalizacja nie wymaga spełnienia wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, mieszczą się także elektrociepłownie na biogaz będące instalacjami złożonymi z urządzeń infrastruktury technicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ramach podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że elektrociepłownia na biogaz rolniczy nie mieści się w pojęciu "urządzenia infrastruktury technicznej" i w związku z tym jej budowa wymaga spełnienia warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku podzielił pogląd SKO w P. i uznał m. in., że przedsięwzięcie polegające na budowie elektrociepłowni na biogaz wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Prezentując taką wykładnię przepisów prawa materialnego Sąd uznał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma obowiązek zastosowania zasady "dobrego sąsiedztwa".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. W ocenie Sądu, charakter planowanej inwestycji wymaga spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ inwestycja polegająca na budowie elektrociepłowni na biogaz nie stanowi "urządzenia infrastruktury technicznej". Planowana inwestycja rozpatrywana zgodnie z wnioskiem, jako całość - jak słusznie wskazał sąd wojewódzki - jest przedsiębiorstwem służącym do produkcji energii elektrycznej i cieplnej. Energia ta bowiem jest produktem finalnym, który opuszcza zakład produkcyjny. Nie zmienia tego fakt, że w tym wypadku elektrociepłownia wytwarza tę energię wskutek przetworzenia w procesie spalania uprzednio wyprodukowanego biogazu rolniczego. Pogląd ten dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki: NSA z dnia 7 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 372/13 i z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 811/13, WSA w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/Gd 248/13, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. akt II SA/Go 316/14).

W wyrokach tych trafnie wskazano, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera legalnej definicji pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", aczkolwiek zakwalifikowanie przedsięwzięcia do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej odnosi istotny skutek dla stosowania tej ustawy. W celu ustalenia jego znaczenia niezbędne jest zatem zastosowanie reguł wykładni prawa. Podstawowym rodzajem wykładni przepisów prawa jest zaś wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych za właściwe uznano sięgnięcie do językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". W powołanym wyroku z dnia 3 marca 2011r. sygn. akt II OSK 2251/10 jako poprawne przyjęto odwołanie się do słownikowej definicji "infrastruktury technicznej", z uzupełniającym odniesieniem się do wykładni systemowej, opartej na regulacjach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie - Prawo energetyczne. Ustawa Prawo energetyczne w przepisie art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: w pkt. 9 pojęcie "urządzeń" - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych, w pkt. 10 pojęcie "instalacji" - urządzenia z układami połączeń między nimi, w pkt. 10a) pojęcie "instalacji magazynowych" - instalacja używana do magazynowania paliw gazowych będąca własnością przedsiębiorstwa energetycznego lub eksploatowaną przez to przedsiębiorstwo z wyłączeniem tej części instalacji, która jest wykorzystywana do działalności produkcyjnej oraz instalacja służąca wyłącznie do realizacji zadań operatorów systemu przesyłowego gazowego oraz w pkt. 11 pojęcie "sieci" - instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Z przepisów tej ustawy wynika zatem, że "urządzenia" są częścią "instalacji" a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ponadto pojęcie urządzenia lub instalacji nie odnosi się do obiektów kubaturowych takich jak budynki, czy też budowle wyszczególnione we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie są to w szczególności budynki, czy budowle, które mogłyby stanowić część składową urządzenia infrastruktury technicznej. W art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest mowa o urządzeniach, nie zaś o obiektach infrastruktury technicznej, albowiem odniesienie do obiektów dotyczy jedynie obiektów liniowych. W przypadku infrastruktury technicznej ustawodawca nie odniósł tego pojęcia do obiektów, co oznacza, że chodzi tu jedynie o urządzenia. Należy zauważyć, że również ustawa Prawo energetyczne nie używa i tym samym nie definiuje pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej". Dlatego nie jest uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęć "urządzenie" lub "instalacja" w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne i pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych lub równoznacznych – jak oczekuje tego skarżący. Istota "infrastruktury technicznej" w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zupełnie inna. Podstawową cechą infrastruktury jest to, że nie może ona istnieć sama dla siebie. Jej przeznaczeniem jest zawsze obsługa określonych jednostek przestrzenno – gospodarczych. Definicja "infrastruktury technicznej" sformułowana w encyklopedii powszechnej, na którą zasadnie powołał się Sąd I instancji wskazuje, że są to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty, świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. (Popularna Encyklopedia Powszechna tom. VII, s. 238, Kraków 1995r.). Infrastruktura pełni więc funkcje usługowe w stosunku do np. działalności produkcyjnej. Czym innym jest usługa polegająca na dostarczaniu energii elektrycznej i związane z tym procesem urządzenia przesyłowe, a czym innym produkcja tej energii. Planowana inwestycja ma natomiast służyć produkcji energii elektrycznej i ciepła, z uprzednio wytworzonego biogazu rolniczego – co jednoznacznie wynika z wniosku o wydanie warunków zabudowy. Z wniosku tego wynika także, że na planowaną instalację składać się będą budynki i budowle o określonych funkcjach i zadaniach w procesie wytwórczym. Obiekty te są funkcjonalnie ze sobą powiązane i każdy z nich ma swoje przeznaczenie w cyklu produkcyjnym.

Zestawiając wymienione definicje z treścią art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, należy przyjąć, że również ta regulacja nie obejmuje swym zakresem planowanej inwestycji jako całości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione przez organ cechy zamierzenia inwestycyjnego, wynikające jednocześnie z opisu przedsięwzięcia, zawartego we wniosku inwestora, świadczą o prowadzeniu przez inwestora przedsiębiorstwa energetycznego w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy Prawo energetyczne. Zgodnie z tym przepisem według brzmienia na datę wydawania decyzji przez SKO w P. jako przedsiębiorstwo energetyczne ustawodawca traktuje podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Ustawa ta przewiduje możliwość wytwarzania energii oraz ciepła z paliwa gazowego, w tym z biogazu rolniczego (art. 3 pkt 1, 2, 3 i 3a), co niniejszym wypełnia ustalony w sprawie stan faktyczny. Planowana inwestycja będzie zatem "zakładem produkcyjnym" przedsiębiorstwa energetycznego, ponieważ będzie służyć wytwarzaniu energii elektrycznej i cieplnej z uprzednio wyprodukowanego biogazu rolniczego. W procesie produkcji będzie powstawał biogaz rolniczy w rozumieniu art. 3 pkt 20a ustawy Prawo energetyczne, a następnie energia elektryczna i cieplna. Oznacza to jak słusznie ujął Sąd w zaskarżonym wyroku, że planowane zamierzenie należy zaliczyć do obiektów produkcyjnych, odpowiadających charakterowi zabudowy produkcyjnej, o której stanowi § 2 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeń sądów administracyjnych należy podkreślić, że dotyczą one przede wszystkim elektrowni wiatrowych, których nie można utożsamiać, jak oczekuje tego skarżąca, z elektrociepłowniami na biogaz.

Pogląd, że elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej jest zresztą utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 310/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 6 maja 2009r. sygn. II SA/Po 1003/08, z dnia 27 maja 2009r. sygn. II SA/Po 1000/08, z dnia 17 listopada 2010r. sygn. IV SA/Po 762/10, z dnia 1 grudnia 2010r. sygn. IV SA/Po 763/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009r. sygn. akt II SA/Bd 533/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 30 listopada 2010r. sygn. II SA/Łd 650/10, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże inwestycje w postaci elektrowni wiatrowej, czy też stacji bazowej telefonii komórkowej, zasadniczo różnią się swoimi rozmiarami oraz charakterystyką od inwestycji polegających na budowie elektrociepłowni na biogaz. Z tych względów orzecznictwo sądów dotyczące elektrowni wiatrowych i przedstawiona tamże argumentacja prawna nie może stanowić uzasadnienia dla uznania elektrociepłowni na biogaz za urządzenie infrastruktury technicznej.

Odnosząc się natomiast do przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2010r. o sygn. akt. II SA/Wr 273/10, który dotyczył rozumienia elektrociepłowni na biogaz w kontekście urządzenia infrastruktury technicznej według zapisów planu miejscowego - NSA podnosi, że nie podziela prezentowanej tamże wykładni pojęcia infrastruktury technicznej, bowiem pozostaje ona w opozycji z przeprowadzonym w niniejszym wyroku tokiem rozumowania, popartym przywołanymi normami prawa.

Skoro elektrociepłownia na biogaz, obejmująca zamierzeniem kompleks obiektów budowlanych powiązanych ze sobą technologicznie i funkcjonalnie, nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. to w rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie, w związku z planowanym przedsięwzięciem, przepisy art. 61 ust. 1 tej ustawy. Wiąże się to z koniecznością prowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie istnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być uwzględniony.

Nie zasługuje na uwzględnienie również podniesiony w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice rozpatrywanej sprawy w zakresie dotyczącym interpretacji pojęcia budowli rolniczych w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r. Nr 132 poz. 877 ze zm.), gdyż kontrolowana decyzja SKO w P. z dnia [...] września 2012 r. nie odnosiła się zupełnie do tego zagadnienia oraz poprzez przyjęcie niekorzystnej dla skarżącej interpretacji, iż elektrociepłownie na biogaz nie składają się z budowli rolniczych w rozumieniu § 3 ww. rozporządzenia.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżąca powinna była wykazać, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, czego nie uczynił. W tym kontekście niezrozumiały jest więc zarzut pełnomocnika skarżącej, że Sąd dokonując (niekorzystnej dla skarżącego ) interpretacji przepisów niepowołanych w decyzji organu odwoławczego wyszedł poza granice sprawy. Zakresu rozpoznawanej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnym bowiem przypadku nie można utożsamiać z zakresem przepisów prawa powołanych w zaskarżonej decyzji. Sprawa dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz, obejmującej zamierzeniem kompleks obiektów budowlanych powiązanych ze sobą technologicznie i funkcjonalnie, Sąd obowiązany był więc do określenia charakteru tego przedsięwzięcia w świetle obowiązujących przepisów.

Przyjęcie przez sąd określonego sposobu badania zaskarżonego aktu pozostawione zostało uznaniu sądu i może to stanowić wadę dokonanej kontroli jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem pełnomocnik skarżącej oprócz bardzo ogólnikowych stwierdzeń w tym zakresie nie przedstawił żadnej konkretnej okoliczności mającej o tym świadczyć. Z pewnością nie wskazuje na to dokonanie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacji pojęcia budowli rolniczych w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie w kontekście dokonanej wykładni pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej w zakresie odnoszącym się do planowanego zamierzenia budowlanego.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.